CARLOS ALBERTO RAMOS 115

Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007

Setor Informal: do excedente estrutural
escolha individual. Marcos interpretativos
e alternativas de poltica
Carlos Alberto Ramos*
Resumo Nosso objetivo no presente artigo consiste em analisar os diversos
paradigmas tericos que tentaram incorporar a informalidade como um objeto
de estudo e avaliar as polticas pblicas que deles se deduzem. O contedo do
artigo compreende desde as primeiras conceitualizaes realizadas pela OIT
no comeo dos anos 1970, na frica, passando pela teorizao ensaiada pela
escola cepalina, at o recente debate em torno da informalidade, compreendi-
da ora como escolha individual, ora como manifestao de um mercado de
trabalho segmentado. Em todos os casos, o debate terico se traduz em confli-
tos nas propostas de polticas de interveno e estas merecero a nossa ateno
ao longo do texto.
Palavras-chave Mercado de trabalho informal, mercado de trabalho em eco-
nomias subdesenvolvidas, polticas pblicas, mercado de trabalho informal.
JEL J23;J24:J31
1. Introduo
Quando, em 1971, o antroplogo Keith Hart cunhou a expresso
economia informal para descrever o tipo de insero dos migrantes
rurais do norte de Gana nas cidades do sul desse pas, dificilmente pode-
ria imaginar que nos trinta anos seguintes esse termo viria a ser incorpo-
rado aos mais diferentes marcos analticos e orientaria uma enorme di-
*
Professor do Departamento de Economia, Universidade de Braslia (UnB). Departa-
mento de Economia UnB Campus. Asa Norte 70910-900. Braslia DF.
E-mail: carlosal@unb.br.
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versidade de polticas pblicas.
1
Originalmente, a vocao da expresso
economia informal no tinha maiores ambies conceituais e preten-
dia, simplesmente, englobar uma srie de formas de organizao da pro-
duo e de possibilidades de insero no mercado de trabalho que no
correspondiam estrutura das firmas e relaes trabalhistas predomi-
nantes nas economias centrais. Esse conjunto de atividades, que teriam
um dinamismo prprio e seriam levadas a cabo por um sub-proletariado
(palavras do prprio Hart), no parecia poder ser assemelhado a um
depsito do excedente de mo-de-obra que o setor moderno da econo-
mia seria incapaz de absorver.
Dessa forma, sem maiores pretenses tericas ou analticas na sua
origem, o termo economia informal simplesmente visava representar
um subconjunto da economia que mereceria um tratamento particular.
Logicamente, os paradigmas tericos imaginados a partir da experin-
cia das economias centrais reduziam de forma dramtica seu poder ex-
plicativo quando a referncia era um contexto econmico e social parti-
cularmente distante do bero temporal e espacial em que foram gerados.
Contudo, no obstante essa falta de referencial analtico mais sofistica-
do, o termo economia informal angariou uma aceitao pouco usual,
e o caminho terico por ele percorrido pode ser explicado como a traje-
tria conceitual de uma expresso procura de um paradigma no qual
fizesse sentido.
Nesse contexto, nosso objetivo consiste em resenhar os paradigmas
tericos que se apropriaram do termo economia informal, identificar
suas fragilidades, particularidades, o contexto histrico no qual foram
gerados e as polticas pblicas que deles se deduzem Na Seo 2, apre-
sentaremos a apropriao que a economia do desenvolvimento fez do
conceito de informal. Na Seo 3 veremos que, em anos recentes, a
reflexo sobre a informalidade comea a compreender esse fenmeno
como sendo uma manifestao dos excessos da interveno estatal, ou
como sintoma da ineficincia das instituies, ou como o produto de
uma escolha individual ou, ainda, como elemento de uma segmentao
dada por atributos individuais. Na Seo 4 finalizamos o artigo com um
balano das proposies apresentadas.
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2. A perspectiva desenvolvimentista
2.1. O dualismo transitrio
No obstante ter sido introduzida por Harris/OIT, no comeo dos
anos 1970, como um contraponto ao plo moderno da economia, a ex-
presso economia informal no deixa de guardar certa semelhana
com os modelos de economia dual, que, na dcada de 1970, j estavam
razoavelmente sedimentados na literatura acadmica. Nesse sentido, a
referncia perspectiva que se convencionou denominar modelo de
Lewis (LEWIS, 1954) incontornvel. Essa concepo assume o desen-
volvimento econmico como uma transio entre uma economia-socie-
dade tradicional (ou arcaica, ou rural) e uma economia-sociedade mo-
derna (ou urbano-industrial).
2
Nessa transio, conviveriam duas
economias-sociedade (da o nome de dualista, dado famlia de mode-
los que sofisticam a abordagem original de Lewis). O ncleo moderno
seria constitudo por grandes unidades de produo, dotadas de tecno-
logias modernas e de elevada produtividade, onde prevaleceriam rela-
es de produo assalariadas, reguladas por um marco legal-institucio-
nal estatal. A capacidade desse plo de gerar excedente (pela sua elevada
produtividade) outorgaria a ele prprio o monoplio da acumulao.
O setor tradicional seria integrado por unidades de produo pequenas,
nas quais prevaleceriam relaes de produo no-assalariadas (espe-
cialmente familiares), predominariam as tecnologias tradicionais de re-
duzida produtividade; nesse caso, as instituies estatais no regulariam
as relaes de produo nem o resto dos intercmbios econmicos etc.
No caminho rumo ao desenvolvimento, o setor tradicional seria o prove-
dor da mo-de-obra requerida pelo setor moderno. Essa caracterizao
determinou que o modelo de Lewis fosse compreendido como um mo-
delo de crescimento com oferta infinitamente elstica de mo-de-obra.
Com o transcorrer do tempo, a acumulao do setor moderno faria de-
saparecer o setor tradicional, e a economia-sociedade atingiria a condi-
o de desenvolvida, uma progresso de etapas semelhante observa-
da na histria economica do mundo desenvolvido.
Nessa perspectiva terica, dois pontos merecem particular ateno.
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O primeiro diz respeito transitoriedade da condio dual, que
seria uma caracterstica dos pases que iniciaram o processo de desenvol-
vimento tardiamente. Reverter o carter dual seria uma questo de tem-
po; em ltima instncia, um caminho inexorvel. Em termos de poltica
pblica, o foco das atenes deveria ser o setor moderno, uma vez que
seria ele que, no limite, propiciaria a extino do plo arcaico.
O segundo aspecto que merece ateno est associado aos nexos
entre os dois plos da sociedade. Esses vnculos estariam restritos ao
fluxo de trabalho que articula o setor tradicional ao moderno. No exis-
tiria nenhuma outra funcionalidade a ser vislumbrada no setor tradicio-
nal. Outros vnculos (como fluxo de bens e servios) seriam inexisten-
tes, visto que a sociedade arcaica no teria nenhum elemento (alm de
mo-de-obra desqualificada e barata) capaz de ser utilizado pelo setor
moderno.
Esta perspectiva, que deu origem a uma ampla literatura conhecida
como economia do desenvolvimento, tinha uma viso otimista do pro-
cesso econmico nas naes subdesenvolvidas. Atingir a condio de
desenvolvido era uma questo de tempo, tempo que poderia ser acelera-
do mediante polticas pblicas especficas (especialmente projetos in-
dustriais); as sociedades do chamado Primeiro Mundo, com todas as suas
singularidades, seriam o inexorvel ponto de chegada. O modelo de Lewis
parecia explicar de maneira adequada a transitoriedade do carter no-
homogneo das sociedades do mundo perifrico.
2.2. O dualismo persistente: da CEPAL ao PREALC
Concorrendo com essa perspectiva otimista, a CEPAL foi esboando,
a partir dos anos 1950 e especialmente na dcada posterior, um paradig-
ma de interpretao bem mais pessimista do processo de desenvolvimen-
to. Segundo esse modelo, a heterogeneidade estrutural iria reproduzir-
se e os cenrios futuros no sugeriam sociedades homogneas, como no
caso dos pases centrais. Na estrutura econmica dual, um plo moder-
no, de grandes unidades de produo e elevada produtividade, caracte-
rizado por relaes assalariadas reguladas pela legislao estatal, coexis-
tiria com um plo de baixa produtividade, no qual as pequenas unidades
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de produo e a utilizao intensiva da mo-de-obra familiar (ou rela-
es assalariadas no-reguladas pelas instituies estatais) seriam a norma.
3
Contudo, a reflexo da CEPAL reportava-se ao processo de desen-
volvimento em geral (e especialmente ao da Amrica Latina), e no,
concretamente, ao mercado de trabalho ou s especificidades das for-
mas de produo nos espaos aos quais estava confinado o excedente
estrutural de trabalho.
Se a expresso economia informal tinha surgido a partir das ini-
ciativas da OIT na frica, o termo, como j afirmamos, no obstante
certo apelo intuitivo, estava longe de constituir uma categoria terica.
Por outra parte, alm disso, em razo de no ter sido desenvolvido a
partir de um paradigma dotado de maior densidade analtica, estava
permeado de empirismo. Essa situao tendeu a mudar nos anos 1970.
No marco do Programa Mundial do Emprego, a OIT implementa, nessa
dcada, o Programa Regional do Emprego para Amrica Latina e o
Caribe (PREALC), que foi, at sua desativao quase duas dcadas de-
pois, um dos principais centros de pesquisa sobre aquilo que vagamente
se denominou informalidade. Embora tivesse nascido na frica, o con-
ceito de informalidade encontraria seu principal espao de reflexo na
Amrica Latina. Basicamente, o PREALC conservava a caracterizao do
mundo informal que tinha sido originalmente formulada no mbito da
OIT: a) pequenas firmas de propriedade familiar; b) utilizao de recur-
sos locais; c) tecnologias trabalho-intensivas; d) baixa produtividade; e)
atuao em mercados concorrenciais e no-regulamentados; f) aquisi-
o de qualificaes e padres tecnolgicos margem dos circuitos ofi-
ciais. Contudo, apesar de preservar esta definio-padro, o PREALC
tentou contextualizar a questo da informalidade dentro da reflexo da
economia do desenvolvimento, e, nesse sentido, adotou o pensamen-
to cepalino. A heterogeneidade do mercado de trabalho e das unidades
produtivas seria uma particularidade do conceito de heterogeneidade
estrutural to caro ao pensamento da CEPAL.
4
Nesse contexto, a informalidade no seria outra coisa que o exce-
dente estrutural e conjuntural de mo-de-obra. Em pases com um redu-
zido Estado de Bem-estar, o excedente de trabalho no pode manifestar-
se em desemprego aberto, e as atividades informais e o setor informal do
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mercado de trabalho no seriam outra coisa que a manifestao de es-
tratgias de sobrevivncia da populao. O excedente estrutural seria
produto do estilo de desenvolvimento (tendncia estagnao, vis tec-
nolgico etc.) e se articularia com o excedente do ciclo macroeconmi-
co de curto prazo.
Essa caracterizao da informalidade pelo PREALC pode merecer
trs comentrios.
O primeiro diz respeito qualificao da informalidade, definida
como uma questo de oferta (excedente) de trabalho, e no de deman-
da. As atividades informais deveriam ser assumidas como uma estratgia
de sobrevivncia, e no como uma demanda de trabalho no sentido usual
do termo. Nesse sentido, o objetivo de todo trabalhador ocupado nos
espaos informais seria obter um emprego no setor formal.
O segundo comentrio est associado aos nexos existentes entre o
setor formal e informal. As inter-relaes entre ambos se concretizariam
atravs dos fluxos de trabalho e de renda. No existiria, portanto, uma
segmentao, no sentido de espaos econmicos sem nexos entre si. Por
outra parte, o fluxo no seria unilateral e reduzido mo-de-obra, como
nos modelos dualistas a la Lewis. Contudo, o setor informal, na medida
em que fosse expresso do excedente de um recurso (mo-de-obra), no
cumpriria nenhum papel no processo de acumulao do setor moderno.
Se no Modelo de Lewis o setor arcaico teria a funo de ser um prove-
dor de trabalho, na perspectiva do PREALC ele chega a ser suprfluo.
Um terceiro aspecto diz respeito ao desemprego. Na medida em
que, por definio, existe livre entrada no setor informal, e o fluxo de
trabalhadores quase perfeito, todo desemprego deveria ser caracteri-
zado como desemprego voluntrio (o desempregado poderia estar em-
pregado no setor informal).
5
Em outros termos: o modelo do PREALC
no realiza nenhum esforo no sentido de entender o desemprego aber-
to nos pases perifricos. Tratar-se-ia, nesse caso, de uma impossibilidade
terica ou, alternativamente, todo desemprego seria voluntrio.
Ao se situar dentro de um contexto de anlise global do processo
de desenvolvimento e ao identificar a economia informal como uma
manifestao dos impasses do crescimento na periferia, toda poltica que
visasse reverter a informalidade passaria, necessariamente, pela altera-
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o do estilo de desenvolvimento. Dentro da perspectiva do PREALC,
careceria de sentido atuar sobre o informal para formaliz-lo, uma
vez que as razes ltimas da heterogeneidade estrutural esto nas vari-
veis amplamente estudadas pela CEPAL (estrutura da propriedade da
terra, vis tecnolgico, termos de troca etc.), que so alheias ao mundo
informal. Contudo, em termos prticos, o PREALC impulsionou uma
srie de iniciativas, reunidas sob o nome genrico de polticas de apoio
ao setor informal, cujo objetivo comum seria elevar o nvel de emprego
e a renda desse setor.
6
No curto prazo, as condies de vida poderiam ser
perceptivelmente alteradas, por exemplo, por microprojetos, mas a he-
terogeneidade estrutural no seria revertida e, nesse sentido, essas pol-
ticas de apoio deveriam ser explicitamente assumidas como polticas
compensatrias.
2.5. A decadncia da escola desenvolvimentista
A corrente do PREALC, que pautou toda a discusso sobre a infor-
malidade nos anos 1970 e 1980, perdeu dramaticamente relevncia nos
anos 1990, tendncia observada dentro de um contexto mais geral e
usualmente conhecido como crise da economia do desenvolvimento.
7
No contexto especfico do debate em torno da questo da economia
informal, a crtica ao pensamento desenvolvimentista foi alimentada tanto
por uma falta de aderncia entre dados de pesquisas empricas e as pre-
dies dos modelos como por crticas de cunho mais analtico. Nos pr-
ximos pargrafos vamos apresentar, sem exauri-los, em virtude do limita-
do espao de que dispomos, ambos os questionamentos.
No tocante falta de correspondncia entre as bases empricas e o
modelo do PREALC predizia, a evoluo do mercado de trabalho no
Brasil, em boa parte dos anos 1990, bem ilustrativa. Entre 1990 e 1992,
anos de recesso, a queda acumulada do PIB foi de -5,66%. Segundo o
modelo tradicional, numa conjuntura de forte desaquecimento do nvel
de atividade o emprego informal deveria crescer, o formal cair e os ren-
dimentos apresentar contrao, com maior intensidade nos espaos in-
formais. Basicamente, foi essa a evoluo dos indicadores.
8
Contudo, a
partir de 1993, com o incio de uma fase de recuperao no ciclo ma-
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croeconmico, esperava-se um movimento contrrio: aumento do em-
prego formal e queda da informalidade. Entre 1993 e 1998, no entanto,
a taxa anual mdia de aumento do PIB foi de 3,49%, e o emprego for-
mal (assalariados com carteira) registrou queda de 2,89%. Essas varia-
es foram extremamente favorveis no caso dos assalariados sem cartei-
ra (+17,80%) e por conta prpria (+20,43%).
9
Assim, nos deparamos
com uma conjuntura onde o nvel de atividade aumenta e o de informa-
lidade tambm, um movimento que foge s predies dos modelos tra-
dicionais. Por sua vez, um dado que contribuiu para um aprofundamen-
to da crtica teve como referncia a evoluo dos rendimentos entre
1993 e 1998, a elevao do poder de compra registrou os seguintes ndi-
ces: assalariados com carteira (+23,80%), assalariados sem carteira
(+47,08%) e conta prpria (+63,49%).
10
Ou seja, temos, de um lado,
elevao do emprego informal (assalariados sem carteira e por conta
prpria) e, de outro, aumento dos rendimentos. Definitivamente, a evo-
luo do emprego e dos rendimentos nos anos 1990 no podia ser en-
tendida a partir do clssico modelo do PREALC. Estudos empricos da
dcada so taxativos, no sentido de que, mesmo controlado pelas vari-
veis usuais (escolaridade, idade etc.), o diferencial de rendimentos en-
tre os assalariados formais (assalariados com carteira) e os informais (as-
salariados sem carteira e conta prpria) tendeu a se reduzir (VAZ,2006).
Contudo, j no fim da dcada de 1980, existiam dados que alimen-
tavam um questionamento geral aos modelos de inspirao cepalina.
Com efeito, as PNADs de 1989 e 1990 continham um quesito que inda-
gava aos ocupados que no eram nem assalariados com carteira nem
estatutrios se eles desejariam mudar para um emprego que proporcio-
nasse carteira de trabalho o resultado obtido foi que 48% no tinham
interesse.
11
No caso especfico dos assalariados sem carteira, o percen-
tual dos que desejariam um trabalho com carteira foi de apenas 70%.
12
No caso dos trabalhadores por contra prpria, s 40% mostraram prefe-
rncia pela troca. Todas as abordagens que identificavam nas economias
perifricas uma dualidade estrutural (desde a dualidade de Lewis at a
do PREALC) assumiam como pressuposto que o objetivo de todo indiv-
duo era estar ocupado no setor moderno (formal). Os resultados da
questo colocada pela PNAD abriram espao (deram sustentao em-
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prica) para uma interpretao radicalmente diferente: o mercado de
trabalho ofereceria formas alternativas de insero, e cada indivduo podia
escolher uma alternativa segundo a etapa de seu ciclo de vida, as suas
preferncias, as suas capacidades etc. As mulheres que pretendessem
conciliar a criao dos filhos com algum trabalho em tempo parcial po-
deriam, por exemplo, escolher estabelecer uma relao assalariada mais
flexvel que a instituda pela legislao. As mesmas consideraes pode-
riam ser colocadas no caso de um jovem que pretendesse compatibilizar
trabalho e estudo. Os indivduos com alguma habilidade particular para
os negcios ou com uma razovel preferncia pelo risco poderiam esco-
lher a condio de autnomo.
Estas aparentes incompatibilidades entre modelos tradicionais e
evidncias empricas complementaram outros questionamentos de cu-
nho mais conceitual, especialmente porque, para a escola neoclssica,
existiria falta de fundamento microeconmico em no poucas proposi-
es cepalinas. Qual seria, por exemplo, a explicao do vis capital-
intensivo das tecnologias adotadas? No poderia ser a existncia de um
salrio-mnimo o elemento que tornava o mercado de trabalho pouco
flexvel? Na mesma direo, se o setor informal pudesse ser identifica-
do como a manifestao de um excedente estrutural de mo-de-obra,
por que esse desemprego oculto no teria exercido presso sobre os
salrios no setor formal, de modo a reduzi-los e, conseqentente, am-
pliar a demanda de trabalho no setor regulado? No seria justamente a
existncia dessa regulao a causa da informalidade? Em vez de a infor-
malidade ser a expresso de um excedente estrutural de mo-de-obra,
no poderia ser considerada efeito do excesso de regulamentao? Essas
foram as questes que fundamentaram a compreenso da informalida-
de segundo outros paradigmas tericos.
3. As novas interpretaes
3.1. As mltiplas definies da informalidade
Alm dos fatores j mencionados (decadncia do paradigma desen-
volvimentista e certa incompatibilidade entre as evidencias empricas e
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os modelos), essa transio entre uma perspectiva que associava a infor-
malidade excluso social e outra abordagem na qual a informalidade
ou era uma escolha racional ou era um subproduto do excesso de inter-
veno estatal tornou-se efetivamente possvel devido s mltiplas defi-
nies que o termo economia informal pde merecer.
Nos trabalhos originais da OIT, o conceito tinha como parmetro
certa tipologia da unidade de produo. Pequenas firmas, utilizando mo-
de-obra familiar ou poucos assalariados no-registrados e empregando
tecnologias tradicionais e trabalho-intensivas etc., constituiriam a essn-
cia da informalidade. Ou seja, a informalidade era dada pela tica da
unidade de produo. Contudo, qual era o marco analtico que induzia
a segmentar a estrutura econmica entre unidades de produo formais
e informais? Simplesmente nenhum. Coexistiu com esse ponto de vista,
dado pela produo, uma definio alternativa,, segundo a qual a infor-
malidade era dada pelo tipo de insero no mercado de trabalho. Nesse
caso, eram considerados informais aqueles indivduos ocupados como
assalariados sem carteira de trabalho e os que trabalhavam conta pr-
pria.
13
Em realidade, essas eram as duas formas de definir um feeling ou
dar um suposto status terico a uma intuio que diz respeito a um uni-
verso particular que no parecia compatvel com o que, tambm de for-
ma intuitiva, poderia qualificar-se de setor moderno.
14
Logicamente, a
tica da produo e a perspectiva de insero no mercado de trabalho
podiam ter muitos espaos comuns (por exemplo: nas pequenas unida-
des de produo, onde est concentrado o trabalho assalariado sem car-
teira de trabalho assinada), mas, em termos analticos, as duas perspecti-
vas so concorrentes.
15
Na medida em que constitui um conceito ad-hoc, essa forma de abor-
dar a informalidade abre um infinito leque de definies. Assim, j no
fim dos anos 1980, com o incipiente questionamento economia do
desenvolvimento e sua definio e interpretao da informalidade, vai
surgindo outra caracterizao, cuja varivel de separao a legalidade
ou no das atividades.
16
Economia informal seria sinnimo de econo-
mia negra, economia subterrnea ou shadow economy. Basicamente, a
origem dessa black economy estaria no excesso de interveno estatal e
nos aspectos intrinsecamente ligados a ela (burocracia, corrupo, im-
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postos que geram ineficiente alocao de recursos e incentivos adversos
etc.). Se a legalidade podia ser uma varivel de definio de segmentos
segundo a perspectiva desenvolvimentista, ela mesma apresentava uma
perspectiva radicalmente distinta. Na perspectiva cepalina, as pequenas
unidades de produo ou o trabalho autnomo, pela sua reduzida pro-
dutividade, sua escala de produo, a falta de conhecimentos especfi-
cos etc., poderiam ter dificuldades em cumprir a legislao ou, em tou-
ros termos. a reflexo no deveria eleger como seu eixo o excesso de
legislao, a burocracia etc. mas sim as razes que impedem as pequenas
unidades de produo de cumprir essa legislao.
Identificar a informalidade economia subterrnea seria como sup-
la independente da escala de produo, da produtividade etc., e, ao
mesmo tempo, presumir que a mesma unidade de anlise (economia
informal) poderia aplicar-se ao autnomo que no contribui para a pre-
vidncia social, parte da receita no-declarada de uma firma multina-
cional, microempresa familiar no-legalizada etc. No caso especfico
do mercado de trabalho, o excesso de legislao e os custos trabalhistas
estariam na origem das contrataes no-legalizadas. A varivel que
permearia esse universo to heterogneo seria a interveno estatal.
17
Esta famlia de definies de economia informal deve induzir uma
reflexo em torno das possibilidades de dilogo de abordagens que, em
princpio, compartilhariam um mesmo universo de anlise (a economia
informal). Contudo, como a categoria economia informal pode repre-
sentar conjuntos to dismiles,, no limite o debate poderia centrar-se na
questo da convenincia e da utilidade de continuar utilizando uma ex-
presso que pode englobar um mundo to heterogneo.
3.2. O conceito de informalidade: a tansio de
um problema a uma soluo
Se, historicamente, o conceito de informalidade transmitia uma
imagem de problema, de excedente de trabalho, marginalidade etc., o
livro de DE SOTO (1989) pode ser visto como o marco inaugural de uma
radical mudana no olhar lanado sobre esse setor. Em lugar de ser um
depsito do excedente estrutural de mo-de-obra, um espao econ-
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mico passivo e cujo movimento espasmdico seria ditado pelo ciclo do
setor moderno, a economia informal pareceu manifestar, de acordo com
os dados do crescimento do emprego e rendimentos nos ltimos pero-
dos de crise dos anos 1990, que obedeceria a um dinamismo prprio.
18
Com o impasse do modelo de substituio de importaes, a performan-
ce do setor informal teria evitado uma crise social de maiores propor-
es.
19
O emprego no setor informal manifestaria uma estratgia de so-
brevivncia. Contudo, a partir das iniciativas nele desenvolvidas, seria
possvel vislumbrar um cenrio no qual as foras de mercado ou a livre
iniciativa, num contexto de institucionalidade adequada, constituiriam
o ncleo de um novo tipo de desenvolvimento. Se a crise estava restrita
ao setor formal, as causas da estagnao poderiam ser identificadas na
regulao estatal, na legislao, nas instituies que protegem os direi-
tos de propriedade etc.
20
Tomemos, por exemplo, esta ltima varivel: os
direitos de propriedade. Segundo a nova perspectiva em consolidao,
bem representada pelo livro de De Soto, a falta de reconhecimento esta-
tal dos direitos de propriedade nas pequenas unidades de produo in-
formais suscitava diversos corolrios. O dinamismo dos mais eficientes
no podia estender-se muito alm do mbito das pequenas localidades
nas quais esses direitos, atravs de instituies na maioria das vezes infor-
mais, talvez fossem reconhecidos. A ausncia de reconhecimento estatal
reduzia as chances dos direitos de propriedade de serem assumidos no
circuito de crdito formal, limitando o acesso a financiamentos. Mesmo
a eficincia nacional estaria comprometida, uma vez que os ativos no
poderiam ser negociados muito alm dos mercados locais, e, por conse-
qncia, a alocao de recursos, em funo de potencialidades ou vanta-
gens comparativas das diversas regies, estaria limitada. De acordo com
esse ponto de vista, o informal no seria um setor anrquico, situado
num mundo supostamente desprovido de instituies, seno que, ao
contrrio, teria desenvolvido sua prpria institucionalidade, ainda que
fosse uma institucionalidade informal, sem reconhecimento estatal.
Quando as instituies so definidas como o conjunto de regras que
articulam e organizam as interaes econmicas, sociais e polticas entre
os indivduos e os grupos sociais, e cujo cumprimento pode ser volunt-
rio ou coercitivamente imposto Estado, podemos imaginar a existncia
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de regras no-escritas (common law, na tradio anglo-sax). Nessa pers-
pectiva, a abordagem de De Soto pode ser vista como diagnosticando a
crise de certa forma de institucionalidade (instituies ineficientes) e a
necessidade de dar reconhecimento legal a direitos e instituies que
hoje teriam uma normativa extralegal, especialmente no que concerne
aos direitos de propriedade.
21
3.3. Os novos termos do debate: segmentao versus escolha
Nos anos 1990, foram surgindo diversos textos, a maioria produzi-
dos no mbito do Banco Mundial, nos quais a informalidade no era
vislumbrada como condio imposta pela falta de dinamismo do setor
moderno, mas, antes, como uma escolha dos indivduos. Levantar a hi-
ptese de escolha supunha assumir que o trabalhador tinha possibilida-
de de se incorporar ao mercado de trabalho sob diferentes condies.
Todo esse debate em torno da informalidade, entendida como uma es-
colha do trabalhador, passa pela introduo de uma categoria nova, a
segmentao, que no estava nos textos clssicos sobre a informalidade
como excedente estrutural.
Historicamente, o conceito de segmentao est intimamente asso-
ciado s tentativas das escolas heterodoxas americanas (especialmente a
institucionalista) de introduzir no debate acadmico fenmenos como
pobreza e discriminao. O termo foi popularizado por DOERINGER E PIORE
(1971) na sua abordagem sobre os mercados de trabalho duais. Merca-
dos de trabalho no-uniformes sempre foram um desafio para a escola
neoclssica, e s muito recentemente, com o desenvolvimento de mo-
dernos modelos de determinao de emprego e salrios reais (modelos
de salrios de eficincia e insiders-outsiders, por exemplo), a segmentao
pde merecer uma leitura luz desse paradigma.
22
Basicamente, a hip-
tese de segmentao implica a existncia de mercados de trabalho
balcanizados, subconjuntos que trabalham de forma independente,
com lgicas de formao de rendimentos e demanda de trabalho parti-
culares. Nos termos da linguagem prpria da escola neoclssica, existe
segmentao quando trabalhadores com a mesma produtividade so
remunerados de forma diferente, segundo, por exemplo, o setor de ati-
128 SETOR INFORMAL: DO EXCEDENTE ESTRUTURAL ESCOLHA INDIVIDUAL
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
vidade ou a regio em que esto ocupados.
23
Lembremos que, na abor-
dagem desenvolvimentista, a questo da segmentao no se colocava,
uma vez que eram vislumbrados fluxos de trabalho e/ou comrcio entre
o setor formal e informal.
A questo da segmentao pode ser introduzida no debate a partir
da hiptese (realista, alis) de que os postos de trabalho do setor formal
so de melhor qualidade (melhores salrios, maior estabilidade etc.) vis-
-vis outras formas de insero, de sorte que o objetivo de todo indiv-
duo seria ocupar uma vaga nesse segmento. Em realidade, estaramos
diante de uma transposio quase mecnica da categorizao segmento
primrio/segmento secundrio, muito usual quando se estudam os mer-
cados de trabalho nos pases desenvolvidos (DOERINGER E PIORE, 1971).
Aqui j podemos identificar uma ruptura com respeito prpria essn-
cia original do conceito de informalidade, uma vez que a existncia de
um setor informal, nas abordagens clssicas, seria caracterstica dos pa-
ses subdesenvolvidos.
A partir dos anos 1990, a dualidade formal/informal comea a ser
pesquisada no mais em termos de excedente de mo-de-obra, mas em
termos de segmentao do mercado de trabalho. Nesse sentido, os resul-
tados so diversos. SOARES (2004) conclui no sentido da existncia de
segmentao, com filas de indivduos dotados de certas caractersticas
(pouco escolarizados, mulheres, jovens, com antecedentes no mercado
informal etc.) espera da oportunidade de ter acesso ao segmento for-
mal. Contrariamente, diversos artigos por exemplo, CARNEIRO E HENLEY
(2001), MENEZES FILHO, MENDES E ALMEIDA (2004) tentaram fundamen-
tar empiricamente a inexistncia de segmentao, atribuindo parte do
diferencial de rendimentos a diferenciais de escolaridade e no s singu-
laridades prprias de cada setor. Noutros termos: dado o mesmo capital
humano (produtividade), o registro em carteira de trabalho no seria
relevante para explicar o diferencial de rendimentos.
Contudo, a distncia entre as rendas do setor formal e informal
poderia no estar restrita a variveis como educao e experincia, uma
vez que poderiam existir outras caractersticas individuais que, mesmo
sem ser observveis, seriam cruciais na determinao da produtividade e
dos salrios. Por exemplo, a motivao, a ambio, a capacidade cogniti-
CARLOS ALBERTO RAMOS 129
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
va que surge da qualidade da educao adquirida, a atitude diante do
risco etc. Nesse sentido, a hiptese de segmentao deveria levar em
considerao todo esse conjunto de variveis (observveis e no-observ-
veis). Como forma de explicar essa discrepncia, muitas pesquisas foram
desenvolvidas tentando quantificar em que medida o diferencial de ren-
dimentos obedece ao diferencial de capital humano ou a caractersticas
no-observveis (CARNEIRO E HENLEY, 2001; MENEZES FILHO, MENDES E AL-
MEIDA, 2004).
No caso de ser negada a hiptese de segmentao, a insero de um
trabalhador no setor informal pode ento ser caracterizado como resul-
tado de uma escolha. Nesse sentido, a partir dos anos 1990, diversos
artigos (LEVENSON E MALONEY, 1998; MALONEY, 1998; MALONEY, 1999, por
exemplo) comearam a negar a dualidade do mercado, assumindo a
informalidade como uma escolha, uma forma, como outras, de partici-
pao no mercado. A maior flexibilidade que distinguiria o setor infor-
mal torn-lo-ia atraente, por exemplo, para as mulheres que desejassem
compatibilizar alguma atividade profissional com a criao dos filhos,
para os indivduos que tivesse preferncia pelo risco etc.; assim, caracte-
rsticas no-observveis poderiam determinar a escolha.
A dicotomia anterior (segmentao versus escolha) poderia sofisti-
car-se, e diversos papers (ANTIGO, MACHADO E OLIVEIRA, 2006; TANURI-PIANTO
E PIANTO, 2002, por exemplo) passaram a propor, utilizando regresses
quantlicas, uma diferenciao do mundo do trabalho que tomasse por
critrio a posio na distribuio de rendimentos. Assim, os critrios de
segmentao e de escolha, distintos entre si, podiam ser igualmente vli-
dos em pontos diversos da distribuio. Variveis tais como o retorno das
caractersticas observadas e no observadas dariam lugar a estratgias
especficas. Os resultados das pesquisas sugeririam, por exemplo, que,
para um individuo com reduzida escolaridade, mas dotado de certos
atributos (iniciativa, gosto pelo risco etc.), seria mais racional escolher
inserir-se no mercado de trabalho como autnomo em vez de aceitar
uma vaga como assalariado formal. Uma vez que o retorno financeiro
pelo seu capital humano seria reduzido e o mercado informal remune-
raria mais suas caractersticas no-observveis, a escolha pela informali-
dade poderia ser identificada como uma estratgia (racional, alis), e
130 SETOR INFORMAL: DO EXCEDENTE ESTRUTURAL ESCOLHA INDIVIDUAL
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
no como uma fatalidade, decorrente de sua suposta incapacidade de
encontrar ocupao como assalariado registrado. Como o retorno defi-
nido pelas caractersticas observveis e pelas no-observveis poderia ser
distinto em diferentes intervalos da distribuio, e uma vez que certos
empregos poderiam estar racionados, seria plausvel a existncia de seg-
mentao em determinados pontos da estrutura de rendimentos, mas,
ao mesmo tempo, a ocupao em que o indivduo se empregasse pode-
ria, noutros pontos da distribuio, ser enetendida como uma escolha.
As concluses de TANNURI-PIANTO E PIANTO (2002) e de ANTIGO, MACHADO
E OLIVEIRA (2006) sugerem que, para os indivduos mais pobres, a infor-
malidade poderia ser uma escolha racional, uma vez que o setor formal
remuneraria mal sua reduzida qualificao, ao passo que o setor infor-
mal remuneraria bem suas caractersticas no-observveis.
Esta recente disputa terica e emprica sobre a segmentao/esco-
lha abre espao para trs tipos de reflexes.
A primeira diz respeito questo da escolha. Existe escolha quan-
do existem opes. No podemos imaginar escolhas sem opes ou al-
ternativas. Nesse sentido, a seguinte frase de ANTIGO, MACHADO E OLIVEIRA
(2006, p. 2) ilustra bem o potencial problema enfrentado pelos modelos
que vem o emprego no setor informal como resultado de uma escolha:
A deciso de se auto-empregar seria, portanto, fruto de uma estratgia.
Os trabalhadores menos escolarizados podem vir a obter rendimentos
mais elevados como autnomos do que como assalariados com carteira
assinada, ou por no encontrarem emprego formal, devido a este atribu-
to, por exemplo. No caso de indivduos que poderiam encontrar empre-
go no setor formal, mas que escolhem o informal em virtude da remune-
rao mais vantajosa oferecida s suas caractersticas no-observveis ou
em razo do desejo de certa flexibilidade que lhes satisfaa preferncias
especficas, o termo escolha vlido. Contudo, para os indivduos que
por algum motivo (por exemplo, reduzida escolaridade) no encontram
emprego no setor formal, a escolha no existiria. Os modelos que assu-
mem o setor informal como escolha e as abordagens que o caracterizam
como um depsito do excedente de mo-de-obra so paradigmas con-
correntes: no existe nenhum tipo de complementaridade.
CARLOS ALBERTO RAMOS 131
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
O segundo ponto de debate diz respeito ao empirismo que caracte-
riza a maioria dos modelos, seja de segmentao, seja de escolha. Tome-
mos o caso de TANNURI-PIANTO E PIANTO (2002). Nesse artigo, os retornos
da educao superior dos quintis inferiores seriam superiores no setor
formal, mas para os quintis mais elevados existiria um vis a favor do
espao informal. A pergunta pertinente : por qu? Por que o mercado
de trabalho seria segmentado em certos intervalos da distribuio e em
outros no? Quais seriam as razes do diferencial de retornos para a edu-
cao segundo o nvel de escolaridade e a posio na distribuio? Por
que os setores remunerariam de forma diferente as caractersticas no-
observveis?
Finalmente, o terceiro ponto de reflexo diz respeito s polticas
pblicas que se deduzem a partir dos modelos segmentao/escolha. As
propostas ou no existem, uma vez que no seriam pertinentes (como
no caso dos modelos de escolha), ou se centram no indivduo. Por exem-
plo, no caso dos trabalhadores que no tm acesso s vagas formais por-
que apresentam dficit de educao, a poltica teria que se voltar na
direo da acumulao de capital humano. Em nenhum dos casos, po-
rm, a reflexo em torno da informalidade passa pelo desenvolvimento
econmico, como propunha a matriz conceitual que deu origem ao pr-
prio termo informal.
4. Consideraes finais
A expresso economia informal percorre um itinerrio curioso:
ela pe em evidncia uma contemporaneidade que contrasta com a per-
da de importncia da matriz terica que a originou (a economia do de-
senvolvimento). Talvez essa contemporaneidade esteja associada ambi-
gidade da prpria concepo do termo e, nesse sentido, o mesmo
conceito poderia designar ora um excedente estrutural de mo-de-obra,
ora um fenmeno da economia subterrnea, ora uma simples manifes-
tao da escolha individual. Essa ambigidade nutre tanto a sua popula-
ridade como a sua funcionalidade nos mais diversos marcos analticos
(marcos analticos concorrentes, seria bom frisar). Logicamente, cabe-
132 SETOR INFORMAL: DO EXCEDENTE ESTRUTURAL ESCOLHA INDIVIDUAL
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
ria debater em que medida um conceito que pode ser utilizado de forma
to arbitrria e flexvel tem alguma utilidade analtica. Uma vez que
difcil imaginar marcos axiomticos que tornem sua definio minima-
mente rigorosa (como o caso do conceito de pobreza, por exemplo),
qualquer interpretao igualmente vlida.
De maneira geral, se, por um lado, a recente literatura sobre a in-
formalidade (no importa qual seja a definio dada a esse termo)
sofisticou o tratamento dos dados, por outro evitou promover uma refle-
xo mais abrangente do fenmeno. As abordagens que identificam a
insero informal como uma escolha, por exemplo, teriam que explicar
por que nas economias perifricas a informalidade predomina, enquan-
to que nos pases centrais ela marginal. Deveramos incluir tal aborda-
gem dentro do chamado culturalismo? Se a informalidade seria o
corolrio de uma excessiva e burocrtica legislao, por que em econo-
mias centrais, caracterizadas por um marco regulatrio complexo e por
um Estado fortemente presente (como nos pases do Norte da Europa,
por exemplo), as relaes de trabalho estabelecidas margem da legisla-
o ocupam um espao negligencivel nos tipos de insero? Uma vez
que a informalidade, em quaisquer de suas definies, predominante
nas economias perifricas, seria impossvel deixar de supor a existncia
de um nexo entre subdesenvolvimento e informalidade. Situar a discus-
so sobre a economia informal a partir da perspectiva do desenvolvi-
mento dar um passo contrrio direo tomada pelo debate nos tlimos
anos, discusso pautada, como j afirmamos, pelol empirismo. Contu-
do, essa alternativa pouco plausvel, visto que, depois da crise na qual
mergulhou a economia do desenvolvimento, no se vislumbra a consoli-
dao de qualquer outro paradigma que possa substitu-lo. Assim, ainda
que a questo da informalidade merea ser abordada desde um marco
conceitual mais geral, o cenrio mais provvel no futuro prximo ser,
muito provavelmente, marcado pela proliferao de artigos empricos
sem nenhum fundamento terico ou assentados em proposies de um
tal simplismo (por exemplo, a informalidade produto da excessiva
presena do Estado) que seria difcil no presumir uma motivao de
fundo ideolgico nos seus argumentos.
CARLOS ALBERTO RAMOS 133
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
Notas
1
O texto de Hart foi desenvolvido no mbito da misso da OIT em Gana em 1971.
Como o mesmo s foi publicado em 1973 (HART (1973)), muitas vezes o termo
adjudicado misso da OIT no Kenya de 1972 (ILO(1972)), uma vez que este docu-
mento veio a pblico primeiro.
2
A perspectiva de Lewis deu origem a um enorme leque de teorizaes que tinham em
comum uma dualizao das economias. As referncias incontornveis desse conjunto
de modelos so JORGENSON (1961), RANIS E FEI (1961) e UZAWA (1961).
3
Est fora dos objetivos deste artigo abordar, de forma pormenorizada, as justificativas
dadas pela escola cepalina para a reproduo dessa heterogeneidade estrutural (ele-
vada densidade de capital e inadequao da tecnologia, extrema concentrao da
riqueza, herana da estrutura social anterior etc.). O conjunto desses fatores propi-
ciaria uma tendncia estagnao e heterogeneidade estrutural. Sobre o marco
terico da CEPAL, ver RODRIGUEZ (1981).
4
O artigo de MEZZERA (1987) , nesse sentido, ilustrativo.
5
Essa caracterizao do desemprego como uma situao escolhida , por exemplo,
comum nos modelos neoclssicos de segmentao. Sobre este ponto, a questo : por
que os indivduos escolheriam ficar desempregados em lugar de ocupados no merca-
do secundrio? As hipteses que sustentam a existncia de desemprego paralelamen-
te existncia de um setor de livre entrada so mltiplas e todas plausveis. A proba-
bilidade de ser contratado no setor primrio, por exemplo, maior quando se est
desempregado. Sobre o ponto, ver STIGLITZ (1974,1976) SHAPIRO E STIGLIZ (1984) e
MACDONALD E SOLOW (1985). Os modelos da famlia de HARRIS-TODARO (HARRIS E TODARO,
1970)) tambm abordam a questo do desemprego em um contexto de mltiplos
setores (setor formal urbano, informal urbano, desemprego e setor tradicional), al-
guns deles concorrenciais ou de livre entrada. Neste, como existe mobilidade, em
termos de valor presente, a esperana da utilidade intertemporal deveria ser a mesma.
6
Em termos de coerncia com relao ao seu marco analtico, elevar o nvel de empre-
go no parece sustentvel, uma vez que as ocupaes informais eram assumidas como
manifestao de um excedente de mo-de-obra. Por outra parte, se o objetivo de
aumentar o nvel de emprego diz respeito incorporao de supostos desocupados,
como o setor informal , por definio, um espao de livre entrada, deve-se explicar
por que esses desempregados j no procuraram emprego nele.
7
A manifestao mais evidente dessa perda de hegemonia no debate foi a desativao
do PREALC pela prpria OIT nos anos 1990.
8
Tomando como referncia janeiro de 1991 (uma vez que o ano de 1990 no uma
boa base, visto que os dados do censo alteraram os nmeros absolutos das pesquisas
do IBGE, e no conveniente uma comparao entre as informaes absolutas colhi-
das antes desse ano e depois), em janeiro de 1993 o nmero de assalariados com
carteira nas seis regies metropolitanas pesquisadas pela PME caiu 7,11% e, simulta-
neamente, elevaram-se dramaticamente o nmero de assalariados sem carteira de
trabalho assinada (+14,83%) e o estoque de ocupados por conta prpria (+6,73%).
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Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
No caso dos rendimentos, a crise no alterou o poder de compra dos assalariados com
carteira (-0,01%). Porm, afetou de forma fortemente negativa o rendimento real no
caso dos assalariados sem carteira (-13,01%) e conta prpria (-19,28%). Ou seja, os
nmeros eram absolutamente compatveis com o cenrio esperado segundo o modelo.
9
Fonte: PME/IBGE.
10
Fonte: PME/IBGE.
11
Ver PNAD (1989, 1990).
12
Falamos em apenas 70%, uma vez que se imaginava que todo assalariado sem car-
teira deveria preferir ter sua relao trabalhista regularizada.
13
Desses trabalhadores por conta prpria deveriam ser excludos os profissionais liberais.
14
Essa qualificao ad-hoc levou, muitas vezes, a verdadeiras tautologias. Por exemplo,
define-se inicialmente que o setor informal constitudo pelas unidades de produo
com certo tamanho em termos de estoque de assalariados e algum corte de renda,
para, em seguida, afirmar que a pobreza est concentrada no setor informal.
15
Foram poucos os autores que perceberam a relevncia, em termos tericos e de pes-
quisa emprica, dessas duas definies. Uma exceo foi CAMARGO (1989), quem defi-
ne o setor informal como setor constitudo, exclusivamente, pelos ocupados por con-
ta prpria, qualificando toda relao assalariada (seja ela com carteira ou no) como
formal. A formalidade/informalidade seria dada pela forma como so determinadas
as rendas, e no pela legalidade ou no de determinado vnculo.
16
preciso no confundir ilegal com ilcito: toda atividade ilcita , por definio, ile-
gal, mas o contrrio nem sempre verdadeiro.
17
O Instituto Futuro Brasil (IFB), por exemplo, calcula um suposto ndice de Incenti-
vos ao Mercado Informal, no qual as variveis consideradas esto ligadas burocracia
exigida pela legislao, flexibilidade dos contratos de trabalho, flexibilidade para
demisses etc. O Brasil seria um dos pases com maiores incentivos, s superado pela
Bolvia e Angola. No outro extremo estaria Austrlia (o pas com menores incenti-
vos), seguido dos EUA. Ver http://www.ifb.com.br/arquivos/mercado_informal1.pdf.
18
Esse dinamismo prprio j tinha sido mencionado por Hart, em seu texto de 1971.
19
No obstante estar situado nas antpodas da interpretao do PREALC, a definio de
informal de De Soto muito prxima da desenvolvida no mbito da OIT (pequenas
unidades de produo trabalhando margem da legislao etc.)
20
Nessa perspectiva, mais que uma questo de unidade produtiva ou de forma de inser-
o no mercado de trabalho, a informalidade poderia ser assumida como uma ques-
to institucional, podendo ter como marco terico a nova escola institucionalista.
21
Em um livro de 2001, DE SOTO (2001) retorna ao tema de forma ainda mais transparente.
22
O desafio que a segmentao dos mercados colocou ao paradigma neoclssico foi
analisado em CAIN (1976).
23
Havendo segmentao, a alocao do trabalho no seria Pareto-eficiente, uma vez
que realocando a fora de trabalho seria factvel elevar o produto.
CARLOS ALBERTO RAMOS 135
Econmica, Rio de Janeiro, v.9, n.1, p.115-137, junho 2007
The Informal Sector: from the structural
surplus to the individual choice.
Theoretical models and alternative of policies
The objective of this article is to study the several theoretical paradigms that tried
to incorporate the informality as an object of studies and the corresponding pub-
lic policies. Since the first conceptualization made by ILO in the beginning of the
70s in Africa, passing through the attempt made by ECLAC school of construct-
ing a theory until the recent debate about the informality as a choice or a manifes-
tation of a segmented labor market. In all the cases, the theoretical debate trans-
lates conflicts in politics proposals that will deserve our attention in the text.
Key-words informal labor market, labor markets in development countries,
informal sector and policies.
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