III Congresso Brasileiro de Gesto Ambiental Goinia/GO 19 a 22/11/2012

EDUCAO AMBIENTAL: UMA ANLISE ECONMICA

Daniel Moura da Costa Teixeira Centro de Estudos em Economia, Meio Ambiente e Agricultura, Universidade de Braslia. Engenheiro Florestal e Mestrando em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de Braslia. Leandro Borges Olsen, Felipe Stock Vieira, Gustavo Rocha e Oliveira, Edson Rodrigo Toledo Neto Email do Autor Principal: dnmoura@gmail.com RESUMO Mercados livres em algumas situaes especficas no so capazes de alocar eficientemente os recursos, gerando disparidades entre o bem estar privado e o bem estar social. Essas situaes so denominadas na literatura como falhas de mercado e so o foco da poltica pblica. No tocante questo ambiental, as polticas pblicas visam a internalizao dos custos ambientais de suas atividades, pois em mercados livres, a degradao ambiental nada lhes custa. Dentro dos tipos de instrumentos de poltica pblica, a educao ambiental sempre chamou muita ateno dos stakeholders, devido ao grande apelo que possui diante da sociedade. Contudo, apesar da popularidade da educao ambiental, existem poucos estudos que avaliem esse instrumento de gesto ambiental. O presente artigo busca avaliar luz dos critrios de escolha de polticas pblicas o uso da educao ambiental. Enquanto instrumento de gesto ambiental, a educao ambiental possui diversas vantagens e limitaes. Apesar de provocar a mudana do comportamento das pessoas em relao a seus padres de consumo e de uso de recursos, a educao ambiental sozinha insuficiente para garantir uma mudana comportamental de maior profundidade. Sendo assim, interessante que ela venha acompanhada de outros tipos de instrumentos de poltica de forma flexvel. PALAVRAS-CHAVE: educao ambiental; gesto ambiental; poltica pblica.

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INTRODUO Em seu Artigo 225, a Constituio Federal afirma que Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (Brasil, 1988). Essa atribuio da gesto ambiental1 ao Estado pode parecer equivocada diante do pressuposto de que mercados livres funcionando perfeitamente garantem que os recursos sejam aplicados em sua melhor alternativa. Contudo, os mercados frequentemente operam de forma imperfeita, apresentando falhas. Sterner (2002) conceitua falha de mercado como o termo tcnico que se refere s condies sob as quais os mercados livres no produzem nveis timos de bem estar. Segundo o autor, os principais exemplos de tais falhas so: as externalidades; presena de bens pblicos e bens comuns (os quais possuem direitos de propriedade mal definidos); mercados no competitivos; informaes imperfeitas e assimtricas. Sendo assim, constitui-se o objetivo bsico da poltica pblica a alocao eficiente dos recursos, suplantando as falhas de mercado e buscando maximizar o bem estar social. No que tange a questo ambiental, existem exemplos em todas as categorias sugeridas por Sterner (2002), conforme Tisdell (1991), citado por Nogueira e Pereira (1999). O autor lista as falhas de mercados aliadas aos problemas relacionados aos custos de transao, ao risco e incerteza como razes para a interveno governamental sobre a questo ambiental. Para Muller (2012), em mercados livres, os agentes econmicos poluem demais porque nada lhes custa poluir. Sendo assim, caso no hajam punies, incentivos e/ou persuaso, os agentes econmicos no mudaro essa postura (Bellia, 1996 apud Nogueira e Pereira, 1999). Logo, a poltica pblica deve induzir esses agentes a internalizarem os custos ambientais de suas atividades, levando a uma coexistncia mais harmnica com o meio onde esto inseridos. Para isso, existem diferentes tipos de instrumentos, que visam influenciar o comportamento dos membros da sociedade. De acordo com Strauch (2008), a escolha de uma pessoa, instituio ou empresa de como agir se d de acordo com trs fatores, que so determinantes para o resultado do processo decisrio: (i) quantidade de opes disponveis; (ii) relao custo/benefcio de cada opo, e; (iii) informaes e valores subjacentes a quem toma a deciso. Em relao aos instrumentos que visam alterar a quantidade de opes disponveis, a literatura costuma classific-los como instrumentos de comando e controle (CC), os quais se apoiam na regulamentao direta, acompanhada de fiscalizao e sanso para o no cumprimento das normas e padres estabelecidos (Nogueira e Pereira, 1999). Os principais exemplos so: os estudos de impacto ambiental, os licenciamentos e os zoneamentos. As medidas de poltica ambiental que visam influenciar o custo ou o benefcio ligado a cada alternativa so consideradas pela literatura como instrumentos econmicos (IE). Eles buscam alcanar as metas ambientais desejadas por meio de incentivos ou desincentivos via sistema de preos (Nogueira e Pereira, 1999). So exemplos de IE: taxas, impostos, subsdios e as licenas comercializveis de poluio. Por fim, o instrumental cujo objetivo influenciar as informaes e os valores intrnsecos dos tomadores de deciso so os instrumentos persuasivos (IP), tambm conhecido como instrumentos voluntrios. Eles consistem em estmulos que levam a aes de indivduos, grupos ou empresas que miram proteger o meio ambiente (Nogueira e Pereira, 1999). Os principais que representam essa categoria so: os acordos voluntrios, a informao e a educao ambiental. O uso dos IP considerado relativamente recente, no sendo citados ou reconhecido por alguns autores, conforme pode ser observado no estudo de Margulis (1996). Para ele, alguns fracassos de mercado que levaram degradao ambiental resultam de uma carncia de informaes. Nesse sentido, a informao e a educao podem ser eficazes para mobilizar as partes afetadas e aumentar o conhecimento das condies ambientais e sanitrias. Muitos IP so implementados essencialmente pelo aparelho estatal (Nogueira e Pereira, 1999), como o caso da educao ambiental. Isso pode ser observado no Inciso VI da Constituio Federal, o qual diz que incube ao poder pblico promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente (Brasil, 1988). Essa institucionalizao da educao ambiental no Brasil por parte do Estado se d pelo grande apelo poltico que pode exercer sobre a sociedade, pois educao sempre politicamente prefervel (Nogueira e Pereira, 1999). Um dos reflexos disso pode ser a escassez de estudos que avaliem este instrumento de gesto ambiental. Assim, o presente artigo busca avaliar luz dos critrios de escolha de polticas pblicas o uso da educao ambiental, bem como discutir suas vantagens e limitaes. Primeiramente, buscou-se discutir sobre os principais critrios citados na literatura para, posteriormente, avaliar a educao ambiental.

Conservao dos recursos naturais e a proteo do patrimnio ambiental contra a degradao (Nogueira e Pereira, 1999).
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CRITRIOS DE AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS As polticas pblicas, aps desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de informao e pesquisas. Ao serem colocadas em ao, devem ser submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliao (Souza, 2006). Esta, para Khakee (1999), deve estar presente tambm desde as fases iniciais da formulao da poltica, por no haver separao entre planejamento, implementao e avaliao. Dessa maneira, verificado se os objetivos propostos foram alcanados ou no, e quais motivos do insucesso. De acordo com o autor, existem dois tipos de avaliao de polticas: ex ante e ex post. A primeira definida como um olhar para adiante, uma prospeco sobre os resultados provveis (futuros) de uma ao presente. A outra, um olhar para trs, ou retrospectivo, avaliando os resultados aps a tomada de decises passadas. Independentemente do tipo de avaliao, necessria a adoo de critrios2, que esto intimamente ligados aos objetivos do decisor (Nascimento, 1989a). Devido complexidade de interesses envolvidos na formulao de polticas, essa definio no algo simples, contudo, alguns critrios j so consagrados pela literatura. A eficincia busca otimizar os resultados da poltica por meio da maximizao dos benefcios e da minimizao dos custos (Baumol e Oates, 1979 apud Nogueira e Pereira, 1999). Portanto, a poltica eficiente aquela que permite que a meta seja alcanada ao menor custo possvel. Vale ressaltar que toda poltica eficiente tambm eficaz, entretanto, o contrrio nem sempre verdadeiro. Isso porque o critrio eficcia se refere apenas capacidade da poltica alcanar o objetivo estabelecido, desconsiderando a relao custo/benefcio. O custo administrativo diz respeito complexidade e aos custos dos recursos necessrios para administrar a poltica (Field, 1997). O critrio equidade envolve consideraes ticas, sociais e polticas relacionadas distribuio de custos e benefcios (Lave e Gruenspencht, 1991 apud Nogueira e Pereira, 1999). Assim, avaliado quais parcelas da sociedade arcaro com o nus da implementao e quais com o seu bnus. Os incentivos a melhoramentos relaciona-se com o grau de incentivo que a poltica oferece aos indivduos e aos agentes socioeconmicos para buscarem comportamentos inovadores, que reduzam o impacto negativo de suas atividades (de produo ou consumo) sobre os recursos sociais (Field, 1997). O critrio aceitao poltica trata da capacidade de receptividade da poltica frente aos parlamentares e representantes da sociedade. Nesse contexto, so mais facilmente aceitos aquelas polticas que permitam mais opes de equacionamento do problema para todos (Baulmol e Oates, 1979 apud Nogueira e Pereira, 1999). A permanncia diz respeito eficcia da poltica em provocar mudanas permanentes no comportamento dos agentes, de maneira que a retirada dos seus estmulos no provoque uma regresso ao antigo comportamento (Baulmol e Oates, 1979 apud Nogueira e Pereira, 1999). Dessa maneira, mesmo com o fim da poltica, os agentes permaneceriam com a mesma postura causada pela poltica. A interferncia mnima com decises privadas parte da premissa de que qualquer interveno estatal, mediante polticas pblicas, provoca necessariamente distores (desejveis e corretivas) tanto em preos como em comportamentos privados, sendo importante que a poltica interfira o mnimo possvel no funcionamento dos mercados (Baulmol e Oates, 1979 apud Nogueira e Pereira, 1999). O critrio confiabilidade espelha preocupaes quanto vulnerabilidade da poltica a acontecimentos ou estmulos externos, portanto imprevisveis, a ela (Baulmol e Oates, 1979). Dessa maneira, a poltica deve funcionar de maneira rotineira, sem desvios ou interrupes. A subjetividade e a limitao de informaes disponveis para uma anlise pormenorizada (principalmente em pases em desenvolvimento) torna a escolha e a aplicao de critrios de avaliao de polticas algo desafiador. imprescindvel que isso seja realizado com o mximo de cuidado e objetividade, permitindo o aprimoramento da poltica.

2 Norma ou padro usado para alocar custos e benefcios para um conjunto de alternativas (Nascimento, 1989a).
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ANLISE ECONMICA De modo geral, os instrumentos de persuaso possuem uma ao a mais longo prazo (Strauch, 2008). O mesmo ocorrer com a educao ambiental, que, de acordo com Nogueira e Pereira (1999), necessitar de um perodo muito longo para alcanar seus objetivos, tornando ineficaz se pensada como soluo no curto e mdio prazos. Os mesmos autores avaliaram a eficincia desse instrumento, o qual pouco eficiente para a maioria dos casos. Isso tambm decorre dos efeitos da educao ambiental ocorrerem no longo prazo, apesar dos custos serem relativamente reduzidos por unidade de tempo. A educao ambiental possui efeito duradouro e transformador, atuando na conscincia das pessoas, de tal forma que a poltica consiga alcanar a permanncia dos efeitos mesmo aps sua extino ou trocas de governo (Nogueira e Pereira, 1999; Strauch, 2008). Contudo, deve obrigatoriamente ser precedida e acompanhada da criao de infraestrutura e logstica necessrias para atender s demandas que possa gerar (Strauch, 2008), podendo ter elevados custos administrativos da poltica dependendo de seu delineamento. Como contraponto, Lourenatto (2006) aponta que o comportamento que a educao ambiental induz faz com que as metas ambientais sejam atingidas mesmo que no exista regulao especfica sobre o tema e tende a reduzir o custo de implementao de polticas e programas no futuro. De forma geral, pode-se atribuir um carter distributivo educao ambiental, pois lida com os valores de dever cvico ou moral do indivduo (Lourenatto, 2006). Entretanto, no possvel fazer uma anlise mais a fundo quanto equidade da poltica, pois depende da definio da metodologia do instrumento, assim como seu pblico-alvo (Nogueira e Pereira, 1999). Conforme foi dito antes, a educao ambiental goza de grande aceitao poltica devido ao fato de mais educao sempre ser mais prefervel por todos. Por mais que a educao ambiental possua um carter permanente e transformador da sociedade, no possvel prever o resultado de suas aes (Strauch, 2008). Segundo o autor, isso ocorre pelo fato das aes tomadas em funo do conhecimento e da conscincia ambientais no serem previsveis. Nogueira e Pereira (1999) atribuem essa imprevisibilidade aos trade-offs em que o ser humano passa durante sua vida, o que no garante que a alternativa mais ambientalmente correta seja sempre escolhida, em detrimento de sua conscincia ambiental. Esses fatores tornam a educao ambiental pouco confivel quanto aos seus efeitos. Uma dos possveis efeitos da educao ambiental no futuro a modificao das preferncias dos consumidores, causando uma presso no setor produtivo em favor do meio ambiente (Nogueira e Pereira, 1999). Dessa maneira, a poltica interferir nos mercados futuramente, mas praticamente no h interferncia no curto prazo.

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CONCLUSO A educao ambiental, como instrumento de gesto ambiental, possui diversas vantagens e limitaes. O formulador de poltica dever definir quais critrios sero considerados mais importantes ao se avaliar o desempenho dessa poltica, respeitando as particularidades e a natureza de cada caso (Nogueira e Pereira, 1999). Bohl (1996), citado por Lourenatto (2006), considera a educao ambiental um fator importante para a mudana do comportamento das pessoas em relao a seus padres de consumo e de uso de recursos, mas insuficiente para garantir uma mudana comportamental de maior profundidade e amplitude sozinha. Sendo assim, Margulis (1996) recomenda que este instrumento deve ser acompanhado de outros tipos de instrumento de forma flexvel.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 1. BRASIL. Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 05 out 1988. 2. FIELD, B. C. Economa Ambiental: una introduccin. Santaf de Bogot: McGraw-Hill, 1997. 3. KHAKEE, A. Evaluation and planning: inseparable concepts. Town Planning Review (TPR). v.69, n.4, p. 359-74, 1998. 4. LOURENATTO, E. B. Uma Nova Abordagem Para a Avaliao de Polticas de Gesto de Resduos Perigosos: Anlise da Eficcia Dinmica Estendida. Universidade de Braslia, CEEMA-ECO. Braslia-DF, 2006. 5. MARGULIS, S. A regulamentao ambiental: instrumentos e implementao. Texto para discusso N 437. Braslia: IPEA, 1996. 6. NASCIMENTO, J. R. Fundamentos para o planejamento do setor florestal. Brasil Florestal, ano XVI, n.67, 1 semestre, 1998a 7. NOGUEIRA, J. M.; PEREIRA, R. R. Critrios de anlise econmica de polticas ambientais. NEPAMA. Departamento de Economia. Universidade de Braslia UnB. Braslia, 1999. 8. SOUZA, C. Polticas pblicas: uma reviso de literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n.16, p. 20-45, 2006. 9. STERNER, T. Policy instruments for environmental and natural resource management. Johns Hopikins University, 1 ed, 2002.

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