REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL: UMA ABORDAGEM TERICA E CRTICA

DOI: 10.5700/rege487 Ronan Pereira Capobiango

ARTIGO ADMINISTRAO PBLICA

Professor do Departamento de Cincias Contbeis e Jurdicas da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri Tefilo Otoni-MG, Brasil Mestre em Administrao pelo Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Viosa Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade Federal de Viosa E-mail: ronan.capobiango@ufvjm.edu.br Professora da Faculdade Cenecista de Vila Velha Vila Velha-ES, Brasil Mestre em Administrao pelo Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Viosa. Especialista em Qualidade e Produtividade pela Universidade Federal do Esprito Santo. Graduada em Cincias Contbeis pela Faculdade de Cincias Contbeis e Administrativa de Cachoeiro de Itapemirim E-mail: aparecida@incaper.es.gov.br

Recebido em: 15/8/2011 Aprovado em: 21/11/2012

Aparecida de Lourdes do Nascimento

Edson Arlindo Silva

Professor do Departamento de Administrao e Contabilidade, vinculado ao Centro de Cincias Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal de Viosa Viosa-MG, Brasil Doutor em Administrao. Atua como professor-pesquisador e orientador junto ao Programa de Ps-Graduao em Administrao E-mail: edsonsilva@ufv.br

Walmer Faroni

Professor do Departamento de Administrao e Cincias Contbeis da Universidade Federal de Viosa Viosa-MG, Brasil Doutor em Administrao pela Universidade de Valencia-Espanha Graduado em Administrao pela Universidade Federal de Viosa E-mail: w.faroni@ufv.br

RESUMO Este ensaio terico busca contextualizar o cenrio das reformas administrativas, levantando indagaes e refletindo sobre o tema, sem ter a pretenso de exaurir seus pontos especficos e suas tendncias. Para tanto, fez-se um levantamento bibliogrfico sobre a base do sistema de ao cultural brasileiro, seus subsistemas, traos marcantes e a forma pela qual se manifestam e influenciam o cotidiano. Considera-se que os modelos de reformas devem reconhecer a realidade do pas em que sero adotados, avaliando seus elementos culturais e reconhecendo, dessa forma, possveis limitaes que o modelo possa apresentar. Quando tais limitaes so reconhecidas, novas propostas se apresentam como alternativas capazes de melhorar o funcionamento do Estado. Considerando o contexto histrico mundial e nacional, este ensaio buscou, ainda, apresentar os modelos e tendncias atuais, em particular as correntes da Nova Gesto Pblica de um lado e, de outro lado, o Novo Servio Pblico, que se baseia na participao do cidado como cogestor. Cabe, portanto, refletir sobre as contribuies tanto de cada movimento de reforma quanto da filosofia do Novo Servio Pblico,

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

61

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

segundo a qual a sociedade civil agente no processo de cogesto do servio pblico, entendendo que, dessa forma, torna-se possvel que o governo seja exercido de forma realmente democrtica. Palavras-chave: Cultura, Reformas Administrativas, Nova Gesto Pblica, Novo Servio Pblico.

ADMINISTRATIVE REFORMS IN BRAZIL: A THEORETICAL AND CRITICAL APPROACH ABSTRACT This theoretical essay seeks to contextualize the scenario of Administrative reforms, raising questions and reflecting on the topic, without pretending to exhaust its specifics and trends. As such, bibliographical survey was made on the basis of Brazilian cultural action system, its subsystems, outstanding features and the way they appear and influence the day-by-day. It is considered that the reform models must recognize the reality of the country where they will be adopted, evaluating its cultural elements and thus recognizing possible limitations of the model. When these limitations are recognized, new proposals are presented as alternatives capable of improving the functioning of the State. Considering the global and national historical context, this article aims also to present the current models and trends, in particular the currents of New Public Management on the one hand and, on the other hand, the New Public Service, which is based on citizen participation as a co-manager. It is therefore important to think about the contributions of each reform movement and also the philosophy of the New Public Service, according to which civil society is an agent in the process of co-management of the public service, understanding that, in this way, it is possible that the government can be exercised in a really democratic way. Key words: Culture, Administrative Reforms, New Public Management, New Public Service.

REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN BRASIL: UN ABORDAJE TERICO Y CRTICO RESUMEN Este ensayo terico busca contextualizar el escenario de las reformas administrativas, reuniendo indagaciones y reflexionando sobre el tema, sin tener la pretensin de agotar sus puntos especficos y sus tendencias. Para tanto, se hizo un levantamiento bibliogrfico sobre la base del sistema de accin cultural brasileo, sus subsistemas, trazos destacables y la forma por la cual se manifiestan e influencian el cotidiano. Se considera que los modelos de reformas deben reconocer la realidad del pas en que sern adoptados, evaluando sus elementos culturales y reconociendo, de esa forma, posibles limitaciones que el modelo pueda presentar. Cuando tales limitaciones son reconocidas, nuevas propuestas se presentan como alternativas capaces de mejorar el funcionamiento del Estado. Considerando el contexto histrico mundial y nacional, este ensayo busc, todava, presentar los modelos y tendencias actuales, en particular las corrientes de la Nueva Gestin Pblica de un lado y, de otro lado, el Nuevo Servicio Pblico, que se basa en la participacin del ciudadano como co-gestor. Cabe, por lo tanto, reflexionar sobre las contribuciones tanto de cada movimiento de reforma cuanto de la filosofa del Nuevo Servicio Pblico, segn la cual la sociedad civil es agente en el proceso de co-gestin del servicio pblico, entendiendo que, de esa forma, se torna posible que el gobierno sea ejercido de forma realmente democrtica. Palabras-clave: Cultura, Reformas Administrativas, Nueva Gestin Pblica, Nuevo Servicio Pblico.

62

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

1. INTRODUO A Reforma Administrativa discutida e debatida em todo o mundo como um processo de adaptao da mquina pblica ao ambiente em que se insere. No entanto, cada pas apresenta um perfil peculiar, com suas limitaes e suas caractersticas culturais, que devem ser levadas em considerao ao se propor alguma alterao que interfira na vida social de todos que compem o Estado. Esse Estado, na condio de um sistema que engloba outros subsistemas, composto de diversas partes que interagem entre si e se interrelacionam, constituindo um todo para a concepo dos objetivos que se pretende alcanar. Nessa concepo, os cidados, que fazem parte desse sistema, sofrem influncia das decises estabelecidas e influenciam essas mesmas decises. Infelizmente, muitas vezes a sociedade civil no convidada a participar do processo de formulao e implementao de uma ao governamental ao propor uma mudana. Como consequncia, o Estado se depara com um sistema deficiente, cujas partes no se encontram em perfeita harmonia, e, por isso, tem seu funcionamento prejudicado. O tema Reforma Administrativa est relacionado a mudanas ligadas necessariamente resistncia em razo do medo do novo e da impossibilidade de se vislumbrar o resultado final a ser alcanado. Maquiavel (2006:26) alertou que aquele que a introduz ter por inimigos todos os que da velha ordem extraam privilgios e por tmidos defensores todos os que das vantagens da nova ordem poderiam usufruir. O reconhecimento das bases culturais presentes em um Estado permite conhec-lo melhor e, dessa forma, propor medidas condizentes com uma realidade que, na maioria das vezes, necessita de modificaes para que, a partir destas, outras medidas possam ser estabelecidas e, aos poucos, uma nova percepo mais flexvel s mudanas seja introduzida. Vrias reformas tm sido propostas ao longo dos anos por diversos pases, porm, na nsia de querer mudar apenas por mudar, como uma forma de acompanhar as tendncias bem-sucedidas de outros pases, muitos Estados tm suas experincias de reformas frustradas. Modelos bem

implementados em outros pases, quando trazidos para uma realidade distinta daquela em que foram elaborados sem se considerarem os aspectos das bases culturais encontrados, deparam-se com barreiras que impedem seu bom funcionamento e no apresentam os resultados que buscavam oferecer. Quando so reconhecidas as limitaes de certo modelo no atendimento dos objetivos almejados por um Estado e pelas partes que o compem, novas propostas so apresentadas como alternativas capazes de melhorar o funcionamento desse sistema, que, continuamente, necessita ser reajustado e adaptado a uma realidade, em um ambiente dinmico de mudanas permanentes. Nesse contexto, este ensaio terico, com base em referncias bibliogrficas, busca contextualizar o cenrio das reformas administrativas, levantando indagaes e reflexes sobre o tema, sem ter a pretenso de esgotar seus pontos especficos e suas tendncias. Para tanto, foram selecionados autores que desenvolveram trabalhos importantes da literatura nacional, principalmente sobre o perodo da segunda metade do sculo XX. Essa periodizao poltico-institucional foi definida em razo de se terem como pano de fundo as reformas no Brasil, para, a partir da, apresentar uma perspectiva que no separa as reformas administrativas dos movimentos concomitantes e estruturais ocorridos no plano poltico e econmico ao longo do processo de modernizao do pas, incluindo o contexto das transformaes ocorridas no plano gerencial. Alm desses autores, so mencionados, da literatura internacional, Whitaker (1980), Denhardt (1990), Pollitt (1993), Osborn e Gaebler (1992), Brudney e England (2003), Bouckaert e Halligan (2008), dentre outros. Especificamente, pretende-se: apresentar as bases dos sistemas de ao cultural brasileiro; levantar um breve histrico da administrao pblica brasileira entre 1930 e 1995; apresentar, considerando o contexto histrico mundial e nacional, os modelos e tendncias atuais; e incitar algumas reflexes a respeito das reformas administrativas. As recentes discusses sobre administrao pblica e reformas do Estado tm chamado a ateno de diversos estudiosos que buscam compreender as recorrentes transformaes implementadas nos mais variados

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

63

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

setores pblicos no Brasil. So transformaes que objetivam atender s demandas do Estado brasileiro, de um lado, e da sociedade civil, de outro. Nesse sentido, a temtica referente s reformas administrativas gera questionamentos que sustentam diversas discusses, as quais fazem dessa temtica um assunto sempre relevante e importante para os avanos dos debates e reflexes. 2. CONSIDERAES SOBRE AS RAZES CULTURAIS BRASILEIRAS O sistema cultural brasileiro, de acordo com Barros e Prates (1996), formado por quatro

grandes subsistemas: institucional (macro); pessoal (micro); lderes (donos do poder); e liderados (subordinados ao poder). Esses subsistemas, caracterizados, respectivamente, pela concentrao de poder, postura de expectador, personalismo e prtica de evitar conflito, articulam-se pelos traos do formalismo, da lealdade s pessoas, do paternalismo e do formalismo. Essa articulao pode ser mais bem visualizada na Figura 1.

Figura 1 Sistema de ao cultural do Brasil

Fonte: BARROS; PRATES, 1996.

Esse sistema de ao cultural formado pela inter-relao de todos os componentes, cuja interpretao est sintetizada no Quadro 1.
Quadro 1 Modelo para interpretao da cultura brasileira
Subsistemas dos lderes Traos culturais personalismo paternalismo concentrao poder institucional formalismo impunidade espectador dos liderados pessoal flexibilidade evitar conflito lealdade pessoas personalismo s de A sociedade brasileira... valoriza mais o grupo de pertena do que o indivduo apresenta um egocentrismo dependente, com a construo de um capital social baseado nas relaes de poder baseia-se na hierarquia/subordinao apresenta uma discrepncia entre a conduta concreta e as normas prescritas tem alto grau de tolerncia quando acontece algo com algum do grupo tem baixa iniciativa, pouca capacidade de realizao e transfere a responsabilidade para as lideranas convive com a hierarquia em um ambiente de igualdade de fato usa solues indiretas (terceiros) entre polos divergentes tem na atrao pessoal seu mais forte elemento de coeso social, sem esquecer da atrao pelo prestgio do grupo valoriza mais o grupo de pertena do que o individualismo Fonte: BARROS; PRATES, 1996.

64

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

O modelo cultural brasileiro traz consigo as razes de nossa colonizao patrimonialismo e clientelismo. O processo de industrializao deuse com o surgimento dos engenhos, e as razes do trabalho coletivo foram vinculadas e confundidas com a escravido recm-abolida, num processo contrrio industrializao da Europa, por exemplo, onde os trabalhadores que ingressaram na indstria eram livres (NASCIMENTO, 1999). No mbito das organizaes, Fleury (1990:22) define a cultura organizacional como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significaes, construir a identidade organizacional, tanto agem como elemento de comunicao e consenso, como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao. (FLEURY, 1990:22).

carter dissociativo entre poltica e administrao indcio da recorrncia e persistncia de uma cultura de modernizao nacional patrimonialista. Para uma melhor compreenso do processo de modernizao da administrao pblica brasileira, importante que sejam observadas as razes culturais brasileiras, que podem estar na base de algumas prticas existentes ao longo da trajetria da administrao pblica brasileira, conforme revela Caldas (2007:82), por exemplo:
Nosso forte trao autoritrio e, ao mesmo tempo, paternalista criou no brasileiro o gosto simultneo pelo protecionismo e pela dependncia. Fomos acostumados, como povo, a nutrir uma postura de espectador sempre dependente de algo ou algum em geral, algum tipo estrangeiro que nos leve e nos conduza. (CALDAS, 2007:82).

Segundo Medeiros e Vasconcellos (1992), o modelo gerencial adotado nas organizaes brasileiras no considera a realidade como um todo, uma vez que exclui os elementos culturais, levando em considerao apenas o desejo de modernidade. Com o desenvolvimento da economia, verificada especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, as prticas gerenciais pautadas pelo autoritarismo coronelista deixaram de ser aplicveis, comeando assim a tradio de importao de teorias e modelos. A sociedade rural, modelada pela influncia europeia, transforma-se em sociedade urbana, influenciada agora pelos Estados Unidos da Amrica (BARROS; PRATES, 1996). No contexto da administrao pblica brasileira, Martins (2007) busca fortalecer trs proposies: a administrao pblica brasileira e o Estado brasileiro foram fundados sob a influncia de um etos fortemente patrimonialista, presente na herana cultural lusitana; o processo de construo nacional e a trajetria modernizante da administrao pblica brasileira tm buscado implementar formas institucionais antipatrimonialistas, tais como a democracia representativa de massas e o padro burocrtico de administrao pblica, respectivamente; e o

A importncia da questo cultural transcende as fronteiras da curiosidade ou do debate acadmico, uma vez que a inovao nas prticas organizacionais exige a compreenso da dinmica das prticas existentes, para gerar mudana socialmente apropriada e historicamente enraizada (SPINK, 2007). Nesse sentido, o entendimento dos traos culturais pode fornecer alguns subsdios para uma melhor compreenso da trajetria da administrao pblica brasileira. 3. ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: DE 1930 A 1995 A expresso Repblica Nova est relacionada ascenso de Getlio Vargas ao poder em 1930, tornando-se presidente da Repblica. As aes implementadas por esse governo, que promoveram uma profissionalizao da Administrao Pblica, representaram uma tentativa de rompimento com as oligarquias dominantes. Foi um tempo marcado pela criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) e por conquistas sociais, como o voto secreto e as leis trabalhistas, alm do direito de voto para as mulheres. A primeira reforma administrativa, de 1936, conhecida como Reforma Burocrtica, teve como caracterstica, segundo Matias-Pereira (2009), a nfase na reforma dos meios em detrimento dos

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

65

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

fins, ou seja, focou as atividades de administrao geral; buscou montar um corpo burocrtico clssico, de funcionrios do Estado, no contemplando as atividades substantivas; pautouse na teoria administrativa que consagrava a existncia de princpios de administrao; e adotou como modelo o prescrito na teoria administrativa importada dos pases mais desenvolvidos, buscando modernizar a mquina pblica inspirando-se no modelo taylorista/fayoliano/weberiano (COSTA, 2008). A reforma burocrtica, conforme BresserPereira (2009), apesar de ter estabelecido o servio pblico profissional e os princpios da administrao burocrtica, nunca foi concluda. O que se pregava, a partir da Revoluo de 1930 e com a implantao do modelo burocrtico weberiano, era a racionalizao da administrao pblica, em busca da eficincia. Na poca, a reforma do servio pblico e o processo de burocratizao ou racionalizao, como fenmeno histrico derivado da natureza superior da administrao pblica burocrtica em relao administrao patrimonial, eram a melhor maneira de aumentar a eficincia, eliminar o nepotismo e reduzir a corrupo (BRESSER-PEREIRA, 2009). No entanto, a marca do clientelismo se manteve, impossibilitando a prtica do que se propunha. Nesse contexto, a Repblica Nova chegou ao fim, em 1937, com um golpe de Estado desfechado pelo mesmo presidente Vargas, e teve incio o Estado Novo. Posteriormente, com o golpe militar de 1964, o modelo clssico foi substitudo pelo modelo de administrao para o desenvolvimento, que visava essencialmente a expanso da interveno do Estado na vida econmica e social e a descentralizao das atividades do setor pblico. Realizou-se a descentralizao administrativa do Estado, com a criao da figura da Administrao Indireta e maior autonomia de ao, que inclua pode contratar funcionrios sob regime celetista e no mais estatutrios. Surgiu a figura do Estado-Produtor de bens e servios atuando diretamente no domnio econmico, como condio necessria na fase inicial de desenvolvimento de um pas. Nesse contexto, foi implementada a segunda Reforma Administrativa, cujo smbolo foi o

Decreto-Lei n 200 de 1967, que introduziu o trplice sentido da descentralizao dentro dos quadros da administrao federal; da administrao governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos locais e o estabelecimento do conceito de sistemas administrativos para as funes comuns a todos os rgos, o que em princpio facilitou a descentralizao da gesto de recursos (pessoal, material, finanas) (MARCELINO, 1988 apud COSTA, 2008:275). Ambas as reformas, de 1936 e de 1967, foram implementadas em contextos de ditadura poltica, com restrio participao da sociedade. Conforme Bresser-Pereira (1998a), a crise do modelo burocrtico de administrao pblica, introduzido no pas nos anos 30 pelo governo Vargas, comeou ainda no regime militar, em razo de sua incapacidade de desenraizar as prticas patrimonialistas ou clientelistas da administrao. A Nova Repblica nasceu com o fim do regime militar, num cenrio caracterizado por cinco disfunes gerais: ineficcia do planejamento governamental; deficincias de mecanismos de implementao, coordenao e avaliao de aes de reforma/modernizao dos rgos; dissociao entre planejamento, modernizao e recursos humanos; atuao pouco integrada e pouco coordenada de rgos ligados rea; e pouca prioridade rea de recursos humanos (VIEIRA, 2008). De acordo com Nilson Holanda:
A capacidade gerencial do Estado brasileiro nunca esteve to fragilizada; a evoluo nos ltimos anos, e especialmente a partir da chamada Nova Repblica, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situao; e no existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter, a curto ou mdio prazo, essa tendncia de involuo. (HOLANDA, 1993:165).

A crise se agravou a partir da Constituio de 1988, quando os constituintes, procurando frear as prticas patrimonialistas favorecidas pela administrao pblica descentralizada, promoveram, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), um enrijecimento burocrtico extremo, que, em conjunto com o patrimonialismo

66

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

incontido, resultou no alto custo e na baixa qualidade da administrao pblica brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1998a). Na sequncia, registra-se a reforma administrativa implementada pelo governo Collor, que promoveu um amplo e profundo rearranjo estrutural, visando a racionalizao (reduo de gastos) e a desestatizao (reduo da interferncia do Estado no domnio econmico). Nesse sentido, fechou ministrios, promoveu fuso e extino de instituies, determinou afastamento e/ou remanejamento de pessoal, extinguiu, privatizou e descentralizou empresas, alm de ter promovido a desregulamentao do mercado. Para Lustosa da Costa e Cavalcanti (1991), a reforma tinha um forte componente ideolgico a proposta neoliberal. A instabilidade poltica durante o processo de impeachment do presidente Collor, que culminou com sua renncia em dezembro de 1992, fez com que o processo de reforma administrativa perdesse seu flego e fosse colocado, momentaneamente, em segundo plano. Em 1994, com a inaugurao do Plano Real e a retomada da estabilidade econmica do pas, foram criadas condies para a retomada da agenda de reformas implementadas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso aps 1995, sob a coordenao do MARE, capitaneado pelo ento Ministro Bresser-Pereira. 4. MODELOS E TENDNCIAS ATUAIS: NOVA GESTO PBLICA X NOVO SERVIO PBLICO Ainda que, oficialmente, o aparelho estatal tenha evoludo, passando do modelo burocrtico, introduzido na dcada de 30, para o modelo gerencial, que o Decreto 200/67 tentou implantar e que foi reafirmado pela reforma de 1998, as prticas da administrao patrimonialista tpica dos Estados que antecederam o avano do capitalismo industrial ainda so comuns no cotidiano da administrao pblica, em todos os trs nveis de governo e poderes. Em sentido amplo, o termo patrimonialismo tem sido empregado, segundo Ramos (1983), para expressar a cultura de apropriao daquilo que pblico. Apesar da evoluo do conceito de Administrao Pblica no sculo XX e de o setor pblico brasileiro estar vivenciando vrias

iniciativas de transformao e modernizao, a estrutura mecanicista, rgida, inflexvel tem resistido evoluo e democratizao da sociedade (TORRES, 2004). De acordo com Bresser-Pereira (2009), o pequeno Estado liberal do sculo XIX foi substitudo pelo grande Estado social-democrtico do sculo XX, assumindo novos papis sociais (educao, sade, transporte, seguridade social e assistncia social, cultura, pesquisa cientfica) e econmicos (estabilidade macroeconmica, regulao dos servios pblicos e das atividades monopolistas, fornecimento de infraestrutura pblica, poltica industrial e de comrcio exterior), mas a administrao pblica burocrtica no garantiu que fossem prestados ao pblico servios de boa qualidade ou de baixo custo. A situao da administrao pblica no Brasil pouco se alterou, apesar de todas essas reformas. Gomes (2006) apresenta como justificativa para isso: o fato de a gesto pblica brasileira ter sido sempre observada, de modo abstrato, como reflexo de modelos estanques que buscaram a adoo de medidas importadas, inadequadas para resolver os problemas da administrao no Pas. Schwartzman (1987:58) considera a trajetria da modernizao da administrao pblica brasileira como um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro, a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participao social. Na concepo de Denhardt (1990), o pensamento da administrao pblica ao longo dessa trajetria evoluiu a ponto de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional planejada, tanto nos nveis micro quanto macro-organizacional, passando de um enfoque organizacional para um enfoque polticosociolgico e tendo como ponto central a tenso entre poltica e administrao. Segundo Salm e Megasso (2009b), o princpio que norteia o modelo da administrao pblica convencional, aquela que tem na organizao burocrtica sua principal referncia, a separao entre poltica e administrao. A implementao desse modelo exige uma base legal e racional que depende ainda de estratgias que norteiam o

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

67

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

funcionamento interno e das conjunturas externas que afetam e que so afetadas pela organizao pblica; trata-se de um modelo que vem sofrendo crticas que, em conjunto com a ascenso do mercado, na qualidade de principal e eficiente alocador de bens e servios, possibilitam o surgimento de uma nova proposta de administrao pblica (SALM; MEGASSO, 2009b). Nesse cenrio, duas vertentes se apresentam como alternativas para a gesto pblica: a administrao pblica gerencial, sob a gide da Nova Gesto Pblica (NGP), e a administrao pblica societal, sob a gide do Novo Servio Pblico (NSP). 4.1. Nova gesto pblica no mundo e no Brasil Em 1973, a crise do petrleo foi responsvel por deflagrar os mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de interveno estatal de moldes burocrticos. A crise econmica mundial, que se iniciou naquela dcada, ps fim era de prosperidade iniciada no ps-Segunda Guerra Mundial. A crise do petrleo foi, ainda, potencializada pela crise econmica mundial, que se agravou ao longo dos anos 80 e provocou um grande perodo recessivo nas economias da maioria dos pases; pela crise fiscal do Estado, baseado no modelo econmico proposto por Keynes e que dificultava o financiamento dos dficits da maioria dos governos; pela crise de governabilidade, que demonstrava a incapacidade dos governos de resolver os problemas econmicos e sociais de seus pases; e pela emergncia da globalizao e das inovaes tecnolgicas, as quais levaram a profundas transformaes na economia e no setor produtivo, que tambm se refletiram no Estado (GOMES, 2006). Na Amrica Latina, durante os anos 80 e 90, dois processos seguiram trajetrias mais ou menos paralelas, conforme exposto por Glade (2006) o ajustamento estrutural da economia e a reforma do aparelho administrativo do Estado. Observa-se, ainda, um terceiro processo, a democratizao, composta de uma variedade de medidas para fortalecer a sociedade civil. importante, nesse contexto, que se tenha conscincia do objetivo da reforma, que, na concepo de Przeworski (2006), a construo

de instituies que deem poder ao aparelho do Estado para fazer o que ele deve fazer e o impeam de fazer o que ele no deve fazer. O autor argumenta, ainda, que a reforma do Estado deve ser concebida considerando mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento dos agentes econmicos privados, e os cidados, controlarem os governos. Desde os primeiros anos da dcada de 1980, v-se crescer uma demanda para tornar o Estado mais eficiente e gerencial (KETTL, 2006). Pases como Canad, Reino Unido, Austrlia, Nova Zelndia, Japo e Estados Unidos adotaram o conceito de deixem o administrador administrar, em que a flexibilidade era um princpio bsico para a reinveno dos governos (OSBORNE; GAEBLER, 1992; NUNBERG, 1998). Essa filosofia de administrao pblica se popularizou, principalmente, com o governo de Margareth Thatcher, a Dama de Ferro, no Reino Unido, e o governo de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, cuja principal meta era uma administrao pblica mais eficiente e flexvel (FLYNN; STREHL, 1996; ABRUCIO, 1997; KETTL, 2006). Segundo Pereira (2004), a Gr-Bretanha considerada o grande laboratrio das tcnicas gerenciais aplicadas, e, seguindo essa tendncia, muitos pases comearam a ensaiar o incio das reformas de seus Estados. Foi na dcada de 80 que, segundo Abrucio (2005), os Estados Unidos deram incio implantao de reformas administrativas, considerando o modelo gerencial importado da iniciativa privada. De acordo com Bresser-Pereira (2009), a verdadeira reforma da gesto pblica somente ganhou impulso nos anos 1980, com o discurso neoliberal e com a eleio de Margaret Thatcher para primeira-ministra do Reino Unido. O thatcherismo pode ser qualificado por algumas medidas organizativas e administrativas que caracterizaram a Nova Administrao Pblica. Paes de Paula (2005a) sintetizou as seguintes caractersticas: descentralizao do aparelho de Estado; privatizao das estatais; terceirizao dos servios pblicos; regulao estatal das atividades pblicas conduzidas pelo setor privado; e uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado.

68

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

De acordo com Andion (2012), o modelo da Nova Administrao Pblica se apoia em correntes tericas dos estudos tanto sobre polticas pblicas quanto sobre gesto pblica, promovendo

uma renovao e uma ruptura no campo da administrao pblica nas ltimas dcadas. Tais correntes podem ser observadas no Quadro 2.

Quadro 2 Correntes que formam a Nova Administrao Pblica

Correntes Principais autores Teorias Neoinstitucionalismo Ostrom (1986), Williamson (1985), Kaufman (1998) Teoria da Agncia Teoria das Escolhas Pblicas Institucionalismo da Escolha Racional Institucionalismo da Economia Poltica Foco Entender as leis que estruturam a ao dos atores polticos, de modo a construir teorias sobre a administrao pblica e a poltica, tendo como referncia a economia neoclssica. Ampliao do desempenho dos gestores pblicos a partir de sua profissionalizao. Neogerencialismo Teoria dos Custos de Transao Promoo de um estilo timo de ao pblica e novos arranjos institucionais na fronteira entre esfera pblica e privada. Gerencialismo Pollitt (1993), Osborn e Gaebler (1992), Ferlie et al. (1999), Kettl (2003) Gerencialismo Boa Governana Kooiman (1993), March e Olsen (1989) Governana Corporativa

Fonte: ANDION, 2012:8-9.

Segundo Kettl (2006), se por um lado o movimento da Nova Administrao Pblica (NAP) caracterizado por um modelo normativo, constitudo por abordagens tericas que possibilitam, por meio dos princpios de mercado, compreender a esfera pblica e seu funcionamento, por outro lado, a agenda da NAP foi referncia para a promoo de reformas em muitos pases, com o objetivo de reestruturar o Estado, substituindo o modelo burocrtico pelo gerencial, que se baseia na competio e foca os resultados. A partir da avaliao das reformas econmicas realizadas em pases como Chile e Mxico, especialistas se reuniram e chegaram a um consenso quanto eficincia das reformas orientadas para o mercado, denominado Consenso de Washington. Dez medidas baseadas em experincias do Reino Unido e de outros pases e geradas para a implementao das reformas foram sintetizadas pelo economista John Williamson.

So elas: o ajuste estrutural do dficit pblico; a reduo do tamanho do Estado; a privatizao das estatais; a abertura ao comrcio internacional; o fim das restries ao capital externo; a abertura financeira s instituies internacionais; a desregulamentao da economia; a reestruturao do sistema previdencirio; o investimento em infraestrutura bsica; e a fiscalizao dos gastos pblicos (BATISTA, 1995 apud PAES DE PAULA, 2005a). De acordo com Bresser-Pereira (2006), a Nova Administrao Pblica foi implementada em resposta crise fiscal, crise no modo de interveno do Estado, crise do modelo burocrtico, responsvel pela administrao do Estado, e tambm crise poltica. Visava, em sntese, a transformao da cultura burocrtica que permeava a administrao pblica brasileira, incutindo uma nova cultura denominada gerencial. O termo cidado-cliente utilizado, at mesmo, como forma de aproximar a

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

69

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

administrao pblica da lgica de mercado. Esse processo se refere adaptao e aplicao das ideias e ferramentas de gesto mais recentes do setor privado no setor pblico, como, por exemplo, os programas de qualidade, a reengenharia organizacional, a administrao participativa e outras (BRESSER-PEREIRA, 1998b). Um dos objetivos do modelo gerencial diz respeito definio da forma de propriedade e gesto das instituies pblicas: considera-se estatal o ncleo estratgico e as atividades exclusivas; pblico no-estatal, os servios exclusivos que podem ser publicizveis; e as atividades cuja produo voltada para o mercado, atividades que podem ser privatizadas (MARE, 1995). No Brasil, as propostas da vertente gerencial foram concebidas e implementadas, conforme Paes de Paula (2005a), durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), com a presena ativa do ex-ministro da Administrao e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira. A autora acrescenta, ainda, o fato de a vertente ter se tornado hegemnica a partir do momento em que a aliana social-liberal alcanou o poder e implementou a administrao pblica gerencial. A administrao pblica gerencial tem como principais objetivos, segundo Bresser-Pereira (1998b): aprimorar as decises estratgicas do governo e da burocracia; oferecer condies que garantam a propriedade e o contrato, para que se promova um bom funcionamento dos mercados; garantir autonomia e capacitao gerencial do administrador pblico; e certificar a democracia por meio da prestao de servios pblicos voltados para o cidado-cliente e controlados pela sociedade. A administrao pblica gerencial deve ter as seguintes caractersticas para atingir esses objetivos: administrao profissional, autnoma e organizada em carreiras; descentralizao administrativa; maior competio entre as unidades administrativas; disciplina e parcimnia no uso dos recursos; indicadores de desempenho transparentes; maior nfase nos resultados; e

nfase no uso de prticas originadas no mercado (PAES DE PAULA, 2005a:131-132). A implementao do modelo da nova gesto pblica, cujas razes se encontram na economia de mercado, nas teorias de custos e benefcios e na teoria da escolha pblica, depende no s dos ditames legais que autorizam a privatizao, a terceirizao e a adoo de outros mecanismos de mercado para a produo dos servios pblicos, mas tambm da preparao da sociedade para aceitar essa nova orientao para a produo dos servios pblicos (SALM; MENEGASSO, 2009b). De acordo com Ramos (1989) e Arendt (2005 apud SALM; MENEGASSO, 2009b), o principal problema do modelo da nova gesto pblica observado na usurpao da esfera privada, uma vez que o mercado e no a comunidade politicamente articulada a principal referncia para a administrao pblica. De acordo com Grey (1996), as crticas dirigidas ao gerencialismo se acirraram quando o argumento da eficincia de suas proposies invadiu o setor pblico. A reforma de 1998 deixou a desejar em relao s mudanas propostas (DINIZ, 2001; NOGUEIRA, 2005; ABRUCIO, 2007). Tal avaliao feita tambm a respeito de outros pases precursores na aplicao da Nova Administrao Pblica (POLLITT, 1993). Paes de Paula (2005a) aponta as seguintes limitaes da nova administrao pblica: constituio de uma nova elite burocrtica, centralizao do poder nas instncias executivas, inadequao da aplicao das tcnicas e prticas advindas do setor privado no setor pblico, dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimenso sociopoltica da gesto, incompatibilidade entre a lgica gerencialista e o interesse pblico. Conforme exposto por Goodsell (2003), tais limitaes alimentam uma crtica crescente ao modelo, abrindo caminho a novas propostas para a produo dos servios pblicos. 4.2. Novo Servio Pblico Kettl (2006), Denhardt J. V. e Denhardt, R. B. (2003) e Salm e Menegasso (2006 apud SALM; MENEGASSO, 2009b) afirmam existirem trs modelos relevantes em administrao pblica: o

70

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

modelo da administrao pblica convencional, em que a burocracia que produz o bem pblico ou os servios pblicos; o modelo da nova gesto pblica, no qual o mercado o principal alocador dos servios pblicos; e, ainda, um terceiro modelo, que seria o novo servio pblico, em que o bem pblico ou o servio pblico coproduzido com a sociedade e pela sociedade. O bem pblico abrange, segundo Meirelles (2000), tudo aquilo que tenha valor econmico ou moral e que seja suscetvel de proteo jurdica. A coproduo, por sua vez, refere-se, de acordo com Brudney e England (2003:59), a uma mistura crtica de atividades prestadas por agentes e cidados para a proviso de servios pblicos. O cidado torna-se protagonista na prestao do servio pblico e na promoo da transformao social (WHITAKER, 1980; ALFORD, 2002; BRUDNEY; ENGLAND, 2003; MARSHALL, 2004; COOPER; KATHI, 2005). Salm e Menegasso (2009b) utilizam o conceito de Novo Servio Pblico para denominar o modelo emergente que se mostra presente sempre que a comunidade ou o cidado coproduzem o bem pblico ou os servios pblicos com os agentes pblicos. O autor discute que este modelo ainda incipiente e pressupe a existncia de condies apropriadas para sua implementao e operacionalizao, e que a produo do desenvolvimento sustentvel dele decorrente pressupe a existncia de capital social nas comunidades. De acordo com Salm e Menegasso (2009a), as bases epistemolgicas do modelo do novo servio pblico, elaboradas por Denhardt, J. V. e Denhardt, R. B. (2003), tm por princpio que o ser humano , antes de tudo, um ser poltico que age na comunidade; que a comunidade, politicamente articulada, requer a participao do cidado para a construo do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado. O Novo Servio Pblico surge como uma alternativa Nova Gesto Pblica, inspirado na teoria poltica democrtica. Objetiva, particularmente, a conexo entre cidados e seus governos, com abordagens alternativas gesto e ao modelo organizacional e sendo mais humanstico na teoria da administrao pblica (DENHARDT, 2004 apud VIEIRA, 2008).

Arranjos de governana, no apenas estatais, capazes de lidar com problemas complexos requerem um modelo de Governana pblica que opere um tipo de estado-rede, com carter consensual, relacional e contratual, caracterizado pela coproduo ou cogesto de polticas pblicas e por arranjos multi-institucionais entre Estado, iniciativa privada e terceiro setor (BOUCKAERT; HALLIGAN, 2008; OSBORNE, 1998). Salm e Menegasso (2009a) discutem a coproduo dos servios pblicos a partir da complementaridade dos modelos e da proposta de administrao pblica. Segundo esses autores, a complementaridade dos modelos pode ocorrer por meio: da organizao burocrtica em que haja a gesto participativa obtida mediante estruturas de consentimento; das organizaes sociais com caractersticas isonmicas; de comunidades engajadas com a produo do bem pblico; da responsabilidade social das empresas, quando elas produzem um bem pblico, fato amplamente ignorado pelos estudiosos da administrao pblica; e do cidado, em seu papel de ser poltico, produzindo o bem pblico. No Brasil, a administrao pblica societal tem sua origem, segundo Paes de Paula (2005a), nos movimentos sociais iniciados nos anos 1960 e que se desdobraram nas dcadas seguintes, apesar dos impactos sofridos no governo militar. Como exemplos de prticas surgidas dentro desse contexto, citam-se os fruns temticos, que surgiram no final dos anos 80 e se constituem em uma oportunidade para o debate de problemas pblicos, e os conselhos gestores de polticas pblicas, tambm surgidos no mesmo perodo, durante o processo de redemocratizao brasileira, incorporados Constituio Federal promulgada em 1988 (PAES DE PAULA, 2005a). Carvalho e Felgueiras (2000) acrescentam como exemplos os processos de oramentos participativos, surgidos de uma experincia do conselho popular do municpio de Vila Velha. A vertente societal prope um novo modelo de gesto pblica, opondo-se ao estilo burocrtico de gesto e buscando uma ampliao da democracia por meio de uma maior insero e participao da sociedade organizada na administrao pblica. A conquista da presidncia da Repblica por Luiz Incio Lula da Silva em eleies presidenciais passadas resultou em uma expectativa de que esta

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

71

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

vertente se tornasse a marca do governo federal. O observado, porm, que no houve um rompimento de fato com o modelo anterior, mais sim a continuidade das prticas gerencialistas nos diversos campos, at mesmo nas polticas sociais (PAES DE PAULA, 2005a).

Paes de Paula (2005b) faz um contraste entre o centralismo e o estruturalismo da Administrao Pblica Gerencial e a abertura e o dinamismo da Administrao Pblica Societal, conforme exposto no Quadro 3.

Quadro 3 Limites e pontos positivos da Administrao pblica gerencial e societal

Administrao Pblica Gerencial LIMITES - Centralizao do processo decisrio, no estimulando a elaborao de instituies polticas mais abertas participao social - nfase nas dimenses estruturais em detrimento das dimenses sociais e polticas da gesto - Implementao de modelo de reforma e gesto pblica inspirado nas recomendaes e no design sugeridos pelo movimento internacional de reforma de Estado - Inexistncia de uma nova proposta para organizao do aparelho do Estado - Inexistncia de alternativas mais sistemticas de gesto coerentes com seu projeto poltico -Falta de uma estratgia que articule as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e sociopoltica da gesto pblica PONTOS POSITIVOS - Clareza em relao organizao do aparelho do Estado e dos mtodos de gesto - A existncia de mtodos gerencialistas que vm melhorando a eficincia do setor pblico, especialmente no campo econmicofinanceiro

Administrao Pblica Societal

- Busca elaborar um projeto de desenvolvimento que atenda aos interesses nacionais - Construo de instituies polticas e polticas pblicas mais abertas participao social e voltadas para as necessidades dos cidados

Fonte: PAES DE PAULA, 2005b:46.

A necessidade de mudanas e modernizaes no modo de gesto das organizaes pblicas senso comum, independentemente da corrente ideolgica ou do papel desempenhado por elas, do governo ou da sociedade civil. Dessa forma, alguns pontos devem ser objeto de reflexo por todos os atores que, direta ou indiretamente, so afetados pelas reformas administrativas. Na seo seguinte alguns desses pontos so apresentados. 5. REFLEXES SOBRE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS Vrios estudiosos se debruam sobre o tema das reformas, buscando encontrar e desvendar os motivos que impedem o alcance dos objetivos e metas propostos. Rezende (2004), por exemplo, lista a chamada falha sequencial relacionada descontinuidade, ao abandono e ao trmino de processos de interveno antes que seus objetivos

sejam alcanados ou que tenha ocorrido melhoria na performance do aparato burocrtico. Rezende (2002) reuniu em seu estudo dezessete explicaes para essa falha sequencial encontradas na literatura: a institucionalizao (CAIDEN, 1999); a resistncia (KAUFMAN, 1995); ondas de reformas (LIGTH, 1997); conflito de princpios (KAUFMAN, 1971); conflito estrutural (COE, 1971); ateno dos atores estratgicos (MARCH et al., 1993); natureza da reforma (mltiplos objetivos, largo escopo, alta complexidade) (MARCH et al., 1993); contradies, ambiguidades e incerteza (PETERS; SAVOIE, 1996; MARCH; OLSEN, 1989); garbage can (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972); descentralizao x coordenao (KAUFMAN, 1995); diversidade de interesses x one size fits all e dilemas de ao coletiva (PRESSMAN; WILSAVSKY, 1971); poder (SEIDMAN, 1998); contradies de funes (SEIDMAN, 1996);

72

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

absoro de incertezas (DESVEAUX, 1994); altas expectativas (PETERS; SAVOIE, 1996); e demandas conflitantes (BRUNSON; OLSEN, 1993). No presente estudo, chama-se a ateno para as duas primeiras explicaes, relacionadas ao slido enraizamento dos elementos a serem reformados, considerando-se que as reformas ocorrem em ambientes altamente institucionalizados que tornam as mudanas muito lentas e com reduzida efetividade, e resistncia organizada dos setores afetados pelas reformas, pelo fato de que as reformas enfrentam resistncia organizada por trs razes: a) benefcios gerados pelo status quo; b) oposio calculada; e c) reduzida habilidade para a mudana (CAIDEN, 1999; KAUFMAN, 1995 apud REZENDE, 2002:62). Gomes (2006) afirma que a administrao pblica caracterizada por mltiplas dimenses, apresentando, de modo simultneo, caractersticas dos modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial. O que se pode denominar de hibridismo apontando pelo referido autor como a razo de as iniciativas de reforma, que propuseram a substituio de um modelo por outro, no terem conseguido modificar sua crtica situao. Entende-se, na abordagem apresentada por este trabalho, que necessrio compreender os mecanismos relacionados mudana, como eventuais resistncias, para que ela seja institucionalizada e consiga alcanar, de fato, seus objetivos. Para que as reformas possam ser compreendidas como mudanas organizacionais, devem-se levar em considerao os aspectos culturais do pas, como uma primeira etapa a ser observada, e no somente tentar moldar modelos de reforma adotados por outros pases em um pas cuja realidade totalmente peculiar. No so suficientes mudanas apenas estruturais, uma vez que necessrio modificar os prprios processos decorrentes na gesto pblica. Matos (1988) faz uma distino entre Modernizao Organizacional (MO) e Modernizao Administrativa (MA). A MO abrange, segundo o autor, dimenses polticoeducacionais, desenvolvidas de modo constante nas organizaes sociais com o objetivo de gerar transformaes nas relaes de trabalho e de poder, nos custos e nos resultados organizacionais. A MA, por sua vez, uma

tentativa limitada de modificar a organizao somente no campo estrutural, modificando normas e procedimentos e simplificando rotinas. preciso assumir a modernizao como processo contnuo,
[...] abrangendo todos os nveis e segmentos organizacionais e integrando as dimenses tcnica, poltica e comportamental. Simplificao de estruturas e procedimentos: racionalizao de tempo e espao; critrios e valores de comportamento, bem como a melhoria de qualidade e de relevncia social dos servios e bens da organizao, como objetivos a serem alcanados a partir do esforo consistente e engajado dos atores organizacionais, ocupantes ou no de funes gerenciais. Necessidade de reciclar as prticas e relaes de poder e substituir o autoritarismopaternalismo burocrtico por um regime administrativo pautado em valores e mecanismos que garantam o respeito mtuo nas relaes de trabalho e nas relaes dos agentes organizacionais com o ambiente externo. (MATOS, 1988:1).

A mudana organizacional um assunto desafiador, seja por sua profundidade e complexidade, seja pela variedade de enfoques existentes. As correntes ora dominantes tornam-se ultrapassadas dado o fluxo constante de inovao e renovao e, ainda, as rupturas que ocorrem no meio do desenvolvimento das ideias. Dessa forma, e considerando as caractersticas do ambiente em que as organizaes se inserem e toda sua dinmica, ocorre o surgimento de novas abordagens organizacionais e o abandono do paradigma mecanicista das mudanas puramente estruturais. No entanto, deve-se considerar o fato de que o ambiente, por si s, no provoca mudanas dentro da organizao; so as pessoas que criam novos rumos e cursos estratgicos. Nesse sentido, a mudana organizacional deve ser entendida e trabalhada no somente sob a tica de estratgias, processos ou tecnologias, mas como uma mudana de relaes: do indivduo com a organizao, dele com seus pares, da organizao com a sociedade, do indivduo com a sociedade e dele consigo mesmo. Para que haja esse entrosamento entre as partes, exigem-se do setor pblico transparncia e

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

73

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

seriedade nos servios prestados. Para Barrett (2002), so os cidados os primeiros a conhecer se os recursos pblicos esto sendo utilizados de modo apropriado e o que est sendo alcanado com eles. Entende-se, dessa forma, que de fundamental importncia maior participao dos cidados no processo de formulao e implantao de uma reforma administrativa, para uma atuao conjunta com seus representantes. Os desafios para um bom relacionamento entre governo e sociedade civil devem ser superados por ambas as partes. De acordo com Resende e Teodsio (2008), o governo necessita aprender a gerenciar, compartilhando o poder, e as organizaes da sociedade civil, de seu lado, devem cada vez mais superar diferenas, avanar em suas prticas de gesto e, tambm, no prprio controle social sobre suas atividades, de modo a atuar no espao pblico local e alcanar os resultados esperados de sua atuao. Em muitos locais j vm sendo consolidados os novos mecanismos de participao, que, conforme Schommer (2003), compreendem os conselhos municipais e estaduais, o oramento participativo e a incorporao e revalorizao de organizaes tradicionais, como associaes de bairro, clubes de mes, grupos de jovens e da terceira idade, conselhos de pais nas escolas e outros. Nesse sentido, refora-se a ideia introduzida pelo novo servio pblico de unificar os esforos dos cidados, dos grupos de indivduos e do governo para o oferecimento de um servio pblico que atenda todos os seus usurios com a qualidade que todos merecem e a que tm direito. 6. CONSIDERAES FINAIS A trajetria modernizante da administrao pblica brasileira representa a tentativa de substituio da administrao patrimonial pela burocrtica, e revela, na perspectiva do Estado, uma difcil compatibilizao e uma relao de disfuncionalidade recproca entre poltica e administrao, entre burocracia e democracia. Essa trajetria indica que o etos patrimonialista uma fora social dinmica constitutiva desse processo (MARTINS, 2007). As reformas administrativas no Estado brasileiro apresentam-se como tentativas de

evoluo, mas, apesar de o discurso propagar rupturas drsticas, na prtica elas no se confirmam. De fato, uma revoluo demandaria algo completamente novo, que rompesse em definitivo com toda a herana positiva ou negativa, o que no seria exequvel. Nesse sentido, considerando a histria dos processos de reformas e modernizaes promovidas na esfera da administrao pblica brasileira, possvel afirmar que o que se verifica a tentativa de eliminar prticas cujas aplicaes esto esgotadas. Contudo, apesar de se verificar periodicamente, ao longo dos ltimos 80 anos, a tentativa de introduo de novas prticas, visando melhoria da performance das instituies pblicas, perceptvel que ainda no foi possvel, sequer, eliminar de fato alguns traos, como o patrimonialismo. Essa herana, herdada da Velha Repblica, tem consequncias prejudiciais internamente administrao pblica e compromete a qualidade e a quantidade dos servios ofertados populao. Verifica-se, entretanto, que os movimentos de reforma implantados a partir do Governo Getlio Vargas contriburam para a evoluo da administrao pblica, apesar das disfunes apresentadas paralelamente. Talvez a grande falha esteja, exatamente, no fato de que os proponentes das novas propostas, ao se fascinarem pelo novo, ao se renderem necessidade do discurso inflamado contra os antecessores, ignorem a realidade e promovam as reformas apenas no plano do palanque, no plano ttico, chegando, s vezes, ao nvel estratgico, mas sem criar as condies para sua operacionalizao. Alis, preciso chamar a ateno para o fato de que, nesses planos mirabolantes, percebe-se sempre a importncia atribuda aos gestores e, eventualmente, a importncia da incluso da sociedade civil nos movimentos de mudana; aos servidores pblicos que no ascenderam condio de gestores, e que so obviamente a maioria, atribudo o papel de resistentes mudana. A administrao pblica realizada por um contingente de cidados que, a exemplo daquela maioria a quem seus servios se destinam, em geral tambm no tm direito a voz, sendo excludos da construo e implantao dos processos de mudana.

74

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

Na percepo dos autores deste ensaio, os caminhos para a transformao da administrao pblica no se iniciam pela transformao dos elementos que compem o subsistema dos lderes, representado pelo paternalismo. Essa transformao deve ser iniciada pelos indivduos que compem o subsistema dos liderados, cujo sistema dominante no lhes permite sair da condio de expectador ou os estimula a continuar adotando a postura de evitar o conflito. Ao transferirem as responsabilidades para cima ou deixarem de exercer sua cidadania, os indivduos desse subsistema contribuem para a manuteno da concentrao de poder na mo de poucos, ao mesmo tempo em que alimentam as prticas personalistas. Nesse sentido, compreende-se que as contribuies (no as disfunes!) do modelo burocrtico idealizado por Weber, que deram vida, de fato, s organizaes, particularmente meritocracia, aliadas s contribuies do modelo gerencial, especialmente no que se refere a retirar o foco do processo, levando-o para os resultados propriamente ditos, constituem avanos fundamentais para a administrao pblica. Somando-se a essas contribuies a incluso da sociedade civil no processo de cogesto do servio pblico, introduzida pela filosofia do Novo Servio Pblico, parece-nos possvel fechar um crculo para que, finalmente, o governo possa ser realmente do povo, pelo povo e para o povo, como disse Abraham Lincoln, ainda no sculo XIX, ao definir o significado de um governo democrtico. No que diz respeito s novas tendncias da administrao pblica brasileira, ainda em processo de construo, sugere-se a elaborao de pesquisas sobre a consolidao ou no das novas abordagens na gesto pblica. 7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRUCIO, F. L. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 6. ed. So Paulo: FGV, 2005.

______. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a esperincia internacional recente. Cadernos ENAP, Braslia, n. 10, 1997. ______. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Edio Especial Comemorativa, p. 6787, 2007. ALFORD, J. Why do Public-sector clients coproduce? Toward a contingency theory. Administration & Society, v. 34, n. 1, p. 32-56, Mar. 2002. <http://dx.doi.org/10.1177/0095 399702034001004>. ANDION, C. Por uma nova interpretao das mudanas de paradigmas na administrao pblica. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, mar. 2012. BARRET, P. Achieving better practice corporate governance in the public sector. Austrlia, 2002. Disponvel em: <http://www.anao.gov.au/uploads/ documents/Achieving_Better_Practice_Corporate_G overnance_in_the_Public_Sector1.pdf>. Acesso em: 12 fev. 2010. BARROS, Betnia T. de; PRATES, Marco A. S. O estilo brasileiro de administrar. So Paulo: Atlas, 1996. BOUCKAERT, G.; HALLIGAN, J. Managing Performance: International Comparisons. London: Routledge, 2008. BRESSER-PEREIRA, L. C. Construindo o Estado republicano: democracia e reforma da gesto pblica. Rio de Janeiro: FGV, 2009. ______. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 75-121. ______. Reforma do Estado para a cidadania. A reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: ENAP; So Paulo: Editora 34, 1998a.

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

75

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

______. Reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil. Revista do Servio Pblico, v. 49, n. 1, p. 5-42, 1998b. BRUDNEY, J.; ENGLAND, R. Toward a definition of the coproduction concept. Public Administration Review, v. 43, n.1, p. 59-65, 2003. <http://dx.doi.org/10.2307/975300>. CALDAS, M. P. Santo de casa no faz milagre: condicionantes nacionais e implicaes organizacionais da fixao brasileira pela figura do estrangeiro. In: MOTTA, F. C. P.; CALDAS, M. P. (Orgs.). Cultura organizacional e cultura brasileira. 1. ed. So Paulo: Atlas, 2007. CARVALHO, M. C.; FELGUEIRAS, D. Oramento participativo no ABC. Revista Plis, n. 34, 2000. COOPER, T. L.; KATHI, P. C. Neighborhood councils and city agencies: a model of collaborative coproduction. National Civic Review, v. 94, n. 1, p. 43-53, Spring 2005. <http://dx.doi.org/10.1002/ncr.82>. COSTA, F. L. Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 59, n. 3, p. 271-288, 2008. DENHARDT, R. Public Administration Theory: The State of the discipline. Compilado por Naomi Lynn e Aaron Wildavsky. Chatham: Chatham House Publishers Inc., 1990. DENHARDT, J. V.; DENHARDT, R. B. The New Public Service. Serving, not steering. New York: M. E. Sharpe, 2003. DINIZ, E. Globalizao, Reforma do Estado e Teoria Democrtica Contempornea. So Paulo em Perspectiva, v. 15, n. 4, p. 13-22, 2001. <http://dx.doi.org/10.1590/S0102-88392001000 400003>. FLEURY, M. T. L. O desvendar a cultura de uma organizao: uma discusso metodolgica. In: FLEURY, M. T. L.; FISCHER, R. M. Cultura e poder nas organizaes. So Paulo: Atlas, 1990.

FLYN, N.; STREHL, F. Public Sector Management in Europe. New York: Prentice-Hall, 1996. GLADE, W. A complementaridade entre a reestruturao econmica e a reconstruo do Estado na Amrica Latina. In: BRESSERPEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 123-140. GOMES, J. F. Os modelos (dimenses) de administrao pblica e a realidade da gesto pblica brasileira: do patrimonialismo possibilidade de uma gesto democrtica. In: REUNIO ANUAL DA SBPC, 58., 2006, Florianpolis, SC. Anais... Florianpolis, SC: SBPC, 2006. GOODSELL, C.T. The concept of public space and its democratic manifestations. American Review of Public Administration, v. 33, n. 4, p. 361-383, 2003. <http://dx.doi.org/10.1177/027507 4003254469>. GREY, C. Towards a critique of managerialism: the contribution of Simone Weil. Journal of Management Studies, v. 33, n. 5, p. 591-612,1996. <http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-6486.1996.tb00 810.x>. HOLANDA, N. A crise gerencial do Estado brasileiro. In: VELLOSO, J. P. R. (Org.). Brasil: a superao da crise. So Paulo: Nobel, 1993. KETTL, D. F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: BRESSERPEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 75-121. LUSTOSA DA COSTA, F.; CAVALCANTI, B. S. Mudana organizacional no setor pblico. Revista de Administrao Pblica, v. 25, n. 1, p. 82-106, 1991. MACHIAVELLI, N. di B. dei. O prncipe. Porto Alegre: L&PM, 2006. MARE. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica; Imprensa Oficial, 1995.

76

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

Reformas administrativas no Brasil: uma abordagem terica e crtica

MARSHALL, M. J. Citizen participation and the neighborhood context: a new look at the coproduction of local public goods. Political Research Quarterly, v. 57, n. 2, p. 231-244, June 2004. MARTINS, H. F. A tica do patrimonialismo e a modernizao da administrao pblica brasileira. In: MOTTA, F. C. P.; CALDAS, M. P. (Orgs.). Cultura organizacional e cultura brasileira. 1. ed. So Paulo: Atlas, 2007. MATIAS-PEREIRA, J. Curso de Administrao Pblica: foco nas instituies e aes governamentais. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009. MATOS, R. de A. Para que modernizar a organizao pblica? Revista de Administrao Pblica, v. 22, n. 3, p. 22-26, 1988. MEDEIROS, A. C. de; VASCONCELLOS, J. G. M. Gesto das organizaes no Brasil: em busca de um paradigma. In: MEDEIROS, A. C. de; BRASIL, H. V.; VASCONCELLOS, J. G. M. Cultura organizacional: em busca de um modelo. Vitria: [s. n.], 1992. MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. NASCIMENTO, A. de L. Cultura organizacional. Monografia (Especializao em Qualidade e Produtividade) Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, 1999. NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil. So Paulo: Cortez, 2005. NUNBERG, B. Gerncia de Recursos Humanos no Setor Pblico: lies da reforma em pases desenvolvidos. Cadernos ENAP, Braslia, n. 14. 1998. OSBORN, D.; GAEBLER, E. Reinventing Government. Reading Mass: Addisson-Wesley, 1992. OSBORNE, S. P. Voluntary Organisations and Innovation in Public Services. London: Routledge, 1998.

PAES DE PAULA, A. P. Administrao pblica brasileira: entre o gerencialismo e a gesto social. Revista de Administrao de Empresas, v. 45, n. 1, p. 36-49, 2005b. ______. Por uma nova gesto pblica. Rio de Janeiro: FGV, 2005a. PEREIRA, J. M. Administrao Pblica no Brasil: Polticas de revalorizao das carreiras tpicas de Estado como fator de atrao de novos talentos para o servio pblico federal. Revista Observatorio de la Economa Latinoamericana, Universidade de Mlaga, v.12, n. 1, p. 1-29, 2004. em: Disponvel <www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/jmpcarreiras.doc>. Acesso em: 15 jun. 2010. POLLITT, C. Managerialism and Public Service. 2. ed. Cambridge: Bail Blackwell, 1993. PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal. In: BRESSERPEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. (Orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 7. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 39-73. RAMOS, A. G. Administrao e Contexto Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1983. RAMOS, A. G. A Nova Cincia das Organizaes: uma reconceitualizao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1989. RESENDE, G. A.; TEODSIO; A. S. Descentralizao e democratizao de polticas sociais: venturas e desventuras da sociedade civil organizada no Brasil. In: ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PSGRADUAO E PESQUISA EM ADMINISTRAO, 32., 2008, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ANPAD, 2008. REZENDE, F. da C. O dilema do Controle e a falha seqencial nas reformas gerenciais. Revista do Servio Pblico, v. 53, n. 3, p. 53-77, 2002. ______. Por que falham as reformas administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013

77

Ronan Pereira Capobiango, Aparecida de Lourdes do Nascimento, Edson Arlindo Silva e Walmer Faroni

SALM, J. F.; MENEGASSO, M.E. Os Modelos de Administrao Pblica como Estratgias Complementares para a Coproduo do Bem Pblico. Revista de Cincias da Administrao, v. 11, n. 25, p. 68-96, 2009a. ______. Os pressupostos para a implementao do novo servio pblico e o capital social. In: COLQUIO INTERNACIONAL SOBRE PODER LOCAL: DESENVOLVIMENTO E GESTO SOCIAL DE TERRITRIOS, 11., 2009, Salvador. Anais... Salvador, BA: [s. n.], 2009b. SCHOMMER, P. C. Gesto Pblica no Brasil: notcias do teatro de operaes. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 43, n. 4, out./dez. 2003. SCHWARTZMAN, S. A abertura poltica e a dignificao da funo pblica. O Estado e a Administrao Pblica. Braslia: FUNCEP, 1987. SPINK, P. K. Discurso e ideologia gerencial: reflexes a partir da experincia brasileira. In: MOTTA, F. C. P.; CALDAS, M. P. (Orgs.). Cultura organizacional e cultura brasileira. 1. ed. So Paulo: Atlas, 2007. TORRES, M. D. de F. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2004. VIEIRA, R. E. Administrao pblica democrtica no estado de direito: o novo servio pblico no cenrio brasileiro. Revista Direitos Fundamentais & Democracia. v. 4, n. 4, jul./dez. 2008. WHITAKER, G. P. Coproduction: citizen participation in service delivery. Public Administration Review, v. 40, n. 3, p. 240-246, May/June 1980. <http://dx.doi.org/10.2307/97 5377>.

78

REGE , So Paulo SP, Brasil, v. 20, n. 1, p. 61-78, jan./mar. 2013