TENENCIA DE LA TIERRA, DERECHOS A LA VIVIENDA Y GNERO MARCO NACIONAL Y URBANO:

MXICO

ONU-HBITAT
2005

Serie de Anlisis sobre la ley, la tenencia de la tierra y el gnero: Amrica Latina

1

Copyright (C) Programa de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (NU-HBITAT), 2005 Derechos reservados United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT) P.O. Box 30030, Nairobi, Kenya Tel: +254 20 621 234 Fax: +254 20 624 266 Web: www.unhabitat.org Negacin de responsabilidad Los sealamientos y la presentacin del material de esta publicacin no implican la expresin de opinin alguna por parte del Secretariado de las Naciones Unidas con respecto al estatus legal de ningn pas, territorio, ciudad o rea, ni de sus habitantes, ni con respecto a la delimitacin de sus fronteras o lmites, ni acerca de su sistema econmico y grado de desarrollo. El anlisis, las conclusiones y las recomendaciones de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, del Consejo de Gobierno del Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, ni de sus Estados miembros. Esta publicacin ha sido realizada en asociacin con el Centro de los Derechos a la Vivienda y del Desalojo (COHRE) Oficina de las Amricas.

HS/No. 955/07S ISBN No(Volume). 978-92-113-1954-5 ISBN No (series). 92-1-131775-4

Prefacio al Anlisis de la Ley y de la Tenencia de la Tierra en Amrica Latina

Por medio de su Campaa para una Tenencia Segura, ONU-Hbitat ha dado prioridad a la seguridad de la tenencia de la tierra como prerrequisito para mejorar significativamente la calidad de vida de los habitantes de los barrios bajos y cumplir as con las Metas de Desarrollo del Milenio de la ONU (MDM). Amrica Latina difiere considerablemente de pas a pas. No obstante, la regin est caracterizada por una creciente pobreza y una flagrante desigualdad. La mayora de los habitantes urbanos todava tienen derechos precarios a la tenencia de la tierra que ocupan, lo que los hace vulnerables a desalojos forzados. Gracias a la generosa ayuda del gobierno de Holanda, ONU-Hbitat se complace en publicar este estudio sobre los marcos legales y de poltica que gobiernan la tenencia de la tierra en Amrica Latina. Adems de una visin regional de la situacin en los veinte pases de la regin, tambin hemos comisionado cuatro informes de pas, los cuales examinan los casos especficos de Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. Estos informes ofrecen un anlisis completo de las leyes y polticas que gobiernan la tenencia de la tierra urbana, con un enfoque especial en el impacto sobre los derechos de la mujer a la tierra y a la vivienda. Los expertos en cada pas han realizado una intensa investigacin para revelar el complejo contexto legal subyacente en el que los gobiernos de las regiones deben actualmente cumplir sus metas MDM. Adems, la regin alberga una serie de leyes y prcticas positivas y novedosas que ofrecen seguridad a la tenencia. Tiene algunas de las sociedades civiles mejor desarrolladas, lo cual ha sido esencial, entre otras cosas, para el progreso de la causa de importantes adiciones al sistema de derechos humanos internacionales como la propuesta Carta Universal del Derecho a la Ciudad. A pesar de esto, falta mucho por hacer. Por ejemplo, la norma definida globalmente por las MDM no refleja adecuadamente la situacin peculiar en la regin. A este respecto, nosotros en ONU-Hbitat particularmente reconocemos la necesidad de una accin ms concreta para proporcionar una seguridad de la tenencia y ofrecer servicios a los residentes urbanos a lo largo de la regin. Adems, se requiere un mayor esfuerzo orientado hacia la ejecucin de varias leyes y polticas buenas. La necesidad de reducir la desigualdad es un importante tema que permea toda la regin y debe ser incorporada en todas las reformas sectoriales. La reforma agraria puede jugar un papel importante para avanzar hacia este ideal. El dar seguridad a la tenencia es un paso importante para reducir la vulnerabilidad que empeora la situacin de los pobres urbanos. Finalmente, esto puede ayudar a reparar la desigualdad en la regin. Obviamente la sola tenencia segura de la tierra no ser suficiente, pero es una necesidad fundamental. Teniendo en cuenta esta realidad, la Campaa Global sobre Gobernabilidad Urbana de ONU-Hbitat complementa y mejora la Campaa por una Tenencia Segura. Un claro mensaje que surge de este estudio es que es esencial una buena gobernabilidad para que los programas de seguridad en la tenencia logren los objetivos deseados.

Este anlisis nos abre los ojos al panorama legal y de polticas que se desenvuelve en Amrica Latina y ha de ayudar enormemente a ONU-Hbitat, as como a nuestros socios en desarrollo internacional y a los gobiernos de la regin, a afrontar los retos que se nos presentan. Estos retos no desaparecern. En efecto, slo tendern a crecer, y a crecer rpidamente. Este estudio contiene recomendaciones estratgicas muy pensadas para una reforma legislativa, inmediata y a largo plazo, de los derechos de toda la poblacin y especialmente de los pobres y de la mujer a la tierra en la que viven. Es imperativo que los pases de la regin, apoyados totalmente por ONU-Hbitat, se comprometan a poner en prctica estas recomendaciones.

Agradecimientos
Coordinadora Global y Editora Principal: Marjolein Benschop, NU-HBITAT Coordinadora Regional, anlisis de la ley, la tenencia de la tierra y el gnero en Amrica Latina: Leticia Marques Osorio, Centro de los Derechos a la Vivienda y del Desalojo (COHRE) Oficina de las Amricas. Visin general de la regin: Leticia Marques Osorio, con la ayuda de Marina Schneider Comandulli (COHRE) Secciones sobre derechos de la mujer en la visin general de la regin: Eugenia Zamora (apoyada por Felicia Ramrez y Carla Morales), Marjolein Benschop y Leticia Osorio Translation Spanish-English by Isabel Aguirre Resumen ejecutivo, Introduccin, reestructuracin y reduccin del documento final:: Stephen Berrisford y Michael Kihato Edicin: Greg Rosenberg

------------------------------------------------------------------------------------------------------Captulo de Mxico: Adriana Fausto Brito, Investigador del Centro de Estudios Metropolitanos, Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseo (CUAAD), Universidad de Guadalajara Con: Noem Briceo, Coordinadora de investigacin social del Centro de Estudios de la Vivienda (CENVI). Agradecemos los comentarios de: Javier Basulto Estrada, Abogado especialista en legislacin agraria y urbana. Alfonso Iracheta Cenecorta, Especialista en planeacin urbana y polticas de suelo, El Colegio Mexiquense. Martn Mrquez Carpio, Abogado especialista en legislacin urbana y civil. Francisco Valladares Garca, Investigador de la Universidad de Guadalajara. --------------------------------------------------------------------------------------------------------Esta publicacin fue financiada por el Gobierno de Holanda. 5

ndice
Prefacio al Anlisis de la Ley y de la Tenencia de la Tierra en Amrica Latina .................................... 3 Agradecimientos...................................................................................................................................... 5 ndice ....................................................................................................................................................... 6 Listado de siglas ...................................................................................................................................... 9 Resumen ejecutivo ................................................................................................................................ 11 Panorama Regional ............................................................................................................................... 14 1. Introduccin .................................................................................................................................. 14 1.1 Desigualdad ............................................................................................................................ 14 1.2 Urbanizacin ......................................................................................................................... 16 1.3 Democracia y participacin democrtica ............................................................................... 16 2. Sistemas legales de la regin ......................................................................................................... 18 2.1 Historia .................................................................................................................................... 18 2.2 Estipulaciones constitucionales ............................................................................................... 19 3. Derecho Internacional ................................................................................................................... 21 4. Reforma agraria en la regin ......................................................................................................... 21 5. Movimientos agrarios y de vivienda en la regin ......................................................................... 22 6. Tipos y sistemas de tenencia ......................................................................................................... 25 7. Tugurios y asentamientos informales ............................................................................................ 27 7.1 Orgenes de los asentamientos informales urbanos en Amrica Latina .................................. 27 7.2 Las caractersticas y extensin de los asentamientos informales ............................................ 27 7.3 Tipos de informalidad urbana ................................................................................................. 28 7.4 Las mujeres en los tugurios ..................................................................................................... 29 8. Sistemas de manejo de la tierra ..................................................................................................... 30 9. Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda en la regin ............................................. 31 9.1 Derechos a la propiedad marital .............................................................................................. 32 9.2 Derechos de herencia .............................................................................................................. 35 9.3 Accin afirmativa .................................................................................................................... 38 9.4 Violencia contra las mujeres ................................................................................................... 39 10. Igualdad racial y tnica ............................................................................................................... 39 11. Polticas de tierra y vivienda ....................................................................................................... 40 11.1 Polticas nacionales de vivienda ............................................................................................ 40 11.2 Subsidios y acceso al crdito ................................................................................................. 41 11.3 Polticas de regularizacin .................................................................................................... 42 11.4 Esquemas innovadores de vivienda por autoconstruccin que benefician a las mujeres...... 44 12. Recomendaciones regionales y prioridades ................................................................................ 45 Reforma Jurdica de tenencia de la tierra en Nicaragua ........................................................................ 47 Introduccion ...................................................................................................................................... 47 Orgenes del informe ..................................................................................................................... 47 Temas ............................................................................................................................................ 47 Estructura ...................................................................................................................................... 47 1. Antecedentes ................................................................................................................................. 50 1.1 Antecedentes histricos ........................................................................................................... 50 1.2 Sistema legal y estructura de gobierno .................................................................................... 51 6

1.3 Contexto socioeconmico ....................................................................................................... 53 1.4 La sociedad civil y la movilizacin femenina ......................................................................... 56 2. Tenencia de la tierra ...................................................................................................................... 58 2.1 Tipos de tierra.......................................................................................................................... 58 2.2 Tipos de tenencia ..................................................................................................................... 71 2.3 Ocupacin irregular de terrenos pblicos, ejidales y privados ................................................ 83 2.4 El ejido y las relaciones de gnero .......................................................................................... 87 2.5 Polticas de suelo ..................................................................................................................... 89 3. Vivienda ........................................................................................................................................ 90 3.1 La Constitucin ....................................................................................................................... 90 3.2 La Ley de Vivienda ................................................................................................................. 91 3.3 Otra legislacin pertinente ...................................................................................................... 92 3.4 Poltica de vivienda ................................................................................................................. 93 3.5 Principales instituciones .......................................................................................................... 98 3.6 La segmentacin del mercado de la vivienda.......................................................................... 99 4. La herencia y los derechos maritales de propiedad ..................................................................... 100 4.1 Provisiones constitucionales pertinentes .............................................................................. 100 4.2 Cdigo Civil Federal (CCF) ................................................................................................. 101 4.3 Cdigo civiles estatales ........................................................................................................ 102 4.4 Legislacin relacionada con los derechos a la propiedad marital ........................................ 102 4.5 Asentamientos informales, regularizacin y derechos de gnero ......................................... 106 5. Manejo y gestin del suelo .......................................................................................................... 106 5.1 Principales instituciones involucradas ................................................................................. 106 5.2 Mecanismos para resolver disputas de tierras ...................................................................... 112 5.3 Impuestos a la propiedad ...................................................................................................... 114 5.4 Jurisprudencia relevante ........................................................................................................ 116 6. Programas nacionales sobre reduccin de la pobreza urbana ..................................................... 116 6.1 El Programa Nacional de Desarrollo ..................................................................................... 116 6.2 Programas relacionados con la pobreza urbana y el gnero.................................................. 118 7. Aplicacin de los derechos a la tierra, a la vivienda y a la propiedad ....................................... 119 7.1 Desalojos forzados ................................................................................................................ 119 7.2 La regularizacin de asentamientos informales .................................................................... 120 8. Leyes y polticas estatales ........................................................................................................... 125 8.1 El estado de Jalisco: antecedentes ......................................................................................... 125 8.2 La Ley Estatal de Desarrollo Urbano ................................................................................... 126 8.3 La Ley de Vivienda .............................................................................................................. 126 8.4 El Decreto 16664 sobre la regularizacin de asentamientos en propiedad privada ............. 127 8.5 La Procuradura de Desarrollo Urbano (PRODEUR) .......................................................... 128 9. Las mejores prcticas .................................................................................................................. 129 9.1 PROMEJORVI, DF ............................................................................................................... 129 9.2 Programa de vivienda para reas perifricas urbanas en Xalapa, Veracruz.......................... 130 10. Conclusiones ............................................................................................................................. 132 11. Recomendaciones ...................................................................................................................... 133 11.1 Legislacin sobre tenencia de la tierra y vivienda .............................................................. 133 11.2 Educacin sobre derechos relacionados con la tierra y la vivienda .................................... 134 11.3 Polticas y programas de vivienda ....................................................................................... 135 7

11.4 Polticas y programas sobre la tierra .................................................................................. 136 Referencias .......................................................................................................................................... 138

Listado de siglas
Organizaciones, instituciones y ciudades AMG BANOBRAS BANSEFI CABIN CENVI CFE COCOPA CONAFOVI CONAPO CONAVI COPEVI COPLADE CORETT DF EZLN FIFONAFE FONHAPO FOSOVI FOVI FOVISSSTE IMSS INEGI INFONAVIT INI INMUJERES INVI ISSSTE ONG PA PEMEX PRI PROFEPA PRODEUR RAN RPP SCT SEDESOL SEDUVER SEMARNAT SHF rea Metropolitana de Guadalajara Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos Banco Nacional de Ahorros y Servicios Financieros Comisin de Avalo de Bienes Nacionales Centro para la Vivienda y Estudios Urbanos Comisin Federal de Electricidad Comisin de Concordancia y Pacificacin Comisin Nacional de Fomento de la Vivienda Consejo Nacional de Poblacin Consejo Nacional de Vivienda Cooperativa de Vivienda Comit de Planeacin del Desarrollo Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Distrito Federal Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal Fideicomiso Fondo Nacional para la Habitacin Popular Fomento Solidario de Vivienda Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Instituto Nacional Indigenista Instituto Nacional para las Mujeres Instituto de Vivienda del Distrito Federal Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado Organizaciones no Gubernamentales Procuradura Agraria Petrleos Mexicano Partido Revolucionario Institucional Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente Procuradura de Desarrollo Urbano (Jalisco) Registro Agrario Nacional Registro Pblico de la Propiedad Secretara de Comunicaciones y Transportes Secretara de Desarrollo Social Secretara de Desarrollo Urbano del Estado de Veracruz Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales Sociedad Hipotecaria Federal 9

SRA UCISV-Ver Leyes CCF LGAH LGBN LGEEPA

Secretara de la Reforma Agraria Unin de Colonos e Inquilinos Solicitantes de Vivienda en Veracruz

Cdigo Civil Federal Ley General de Asentamientos Humanos Ley General de Bienes Nacionales Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Medio Ambiente

Programas, acuerdos TLCAN Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte PNDU Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial PISO Programa de Incorporacin de Tierra Social PNPI Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas PND Programa Nacional de Desarrollo PROCEDE Programa de Certificacin de Derechos Ejidales PROMEJORVI Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social del Distrito Federal PROSAVI Programa de Subsidio y Ahorro para la Vivienda VIVAH Programa de Vivienda y Ahorro Progresivo

Otros SIDA VIH

Sndrome de inmuno-deficiencia adquirido Virus de inmuno-deficiencia humana

10

Resumen ejecutivo
Este informe forma parte de un anlisis de la ley y la tenencia de la tierra en cuatro pases de Amrica Latina. El anlisis tambin incluye una visin general ms amplia de la regin, que cubre la tenencia de la tierra a lo largo de Amrica Latina. De estos anlisis surgen varios temas comunes, aplicables en grados diferentes dentro del contexto especfico de cada pas. Ha habido una gran cantidad de reformas legislativas en la regin, y las leyes y las polticas por lo general se consideran progresistas. Muchas de nuestras recomendaciones, no obstante, se refieren al hecho de que la reforma legal no ha sido puesta en prctica en su totalidad, ni ha creado los resultados deseados. En consecuencia, el reconocimiento generalizado de los derechos a la vivienda y a la tierra no se ha traducido efectivamente en leyes y polticas locales, en decisiones de las cortes, o en un mayor empoderamiento de la mujer, de los indgenas y de las comunidades afrodescendientes. El proporcionar vivienda todava es un gran reto, dadas las necesidades existentes, aunque en el caso de Mxico van en reduccin. El haber dependido del sector privado tambin ha significado la exclusin de los pobres, quienes no pueden cumplir con los estrictos criterios de financiacin. La reparacin de la herencia de una injusta distribucin de la tierra surge como la recomendacin clave en todos los estudios. Como anota la visin general de la regin, la inequidad que demuestran los patrones de distribucin de la tierra influye en los altos niveles de disparidad y ha sido histricamente un ingrediente para iniciar el cambio poltico. La integracin de los pobres a la economa urbana sigue siendo un gran reto, ya que la tierra urbana es costosa y est ms all del alcance de los hogares pobres. Algunos sucesos positivos han surgido a este respecto. El reconocimiento de los derechos de los pobres a la tenencia de la tierra y de los habitantes en asentamientos informales ha sido un impulsor importante de la reforma agraria en la regin. Los instrumentos que reconocen las funciones sociales de la tierra han sido empleados en Brasil y la primaca de los derechos colectivos a la tierra han sido reconocidos en Colombia. Sin embargo, existe un amplio consenso de que el reconocimiento de los derechos a la tierra no ha sido suficiente para integrar a los pobres en el tejido y la economa urbanos. La mejora de los asentamientos informales no ha ocurrido a escala suficiente, y los estudios exigen ir ms all del reconocimiento legal de la tenencia, para abordar la creciente acumulacin de prestacin de servicios en los asentamientos informales. Adems, es necesario hacer mayores esfuerzos para proporcionar tierra a los pobres, y esto debe incluir la financiacin y levantar la amenaza siempre presente de los desalojos. Tambin se requiere un cambio en las actitudes patriarcales a travs de programas educativos para mejorar el acceso de la mujer a los derechos a la tierra y a la vivienda. El tema de este captulo, Mxico, es resaltar otras recomendaciones especficas adicionales. Es necesario frenar la excesiva privatizacin de la tierra pblica por sus efectos perjudiciales para el acceso de los pobres a la tierra. Es recomendable la coordinacin de las agencias gubernamentales a nivel federal estatal y municipal como un ingrediente importante para mejorar la distribucin de tierra y de vivienda. Finalmente, tambin surge como una recomendacin clave darle poder a los 11

municipios para que jueguen un mayor papel al ejecutar iniciativas de vivienda como la regularizacin.

12

Figura1.1 Mapa de Amrica Latina

13

Panorama Regional
1. Introduccin
Esta visin general de Amrica Latina contiene cuatro informes publicados por separado que comprenden la ley y la tenencia de la tierra en Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. Presenta las tendencias continentales y una variedad de retos comunes a todos los pases en Amrica Latina con respecto a la reforma legislativa, a la tenencia de la tierra, al dficit de vivienda y a la reforma urbana. Tambin discute alguna de las principales diferencias dentro de la regin desde el punto de vista de la ley y la poltica. 1.1 Desigualdad Desde los aos 60, Amrica Latina ha tenido la dudosa distincin de ser el lder mundial en desigualdad, no slo en la distribucin inequitativa del ingreso, sino tambin en educacin, salud, vivienda, servicios pblicos, empleo, tratamiento policial y judicial y participacin poltica. 1 Salvo una pequea mejora de 1960 a 1970, los niveles de desigualdad en la regin permanecieron prcticamente sin cambio alguno entre 1960 y 1990.2 La siguiente tabla muestra los coeficientes Gini para la regin y la dcada. Tabla 1.1 Coeficientes Gini medianos por regin y dcada
Regin / Dcada Europa Oriental Asia del Sur OCED y pases de altos ingresos Medio Oriente y frica del Norte Sureste del Asia y el Pacfico frica subsahariana Amrica Latina 1960s 25,1 36,2 35,0 41,4 37,4 49,9 53,2 1970s 24,6 33,9 34,8 41,9 39,9 48,2 49,1 1980s 25,0 35,0 33,2 40,5 38,7 43,5 49,7 1990s 28,9 31,9 33,7 38,0 38,1 46,9 49,3

Fuente: Deininger, K. & Lyn Squire, L. (1996).

El 10 por ciento de las personas ms ricas recibe el 40-47 por ciento del ingreso total en la mayora de las sociedades latinoamericanas, en tanto que el 20 por ciento ms pobre recibe slo 2-4 por ciento. Por el contrario, en los pases desarrollados, el 10 por ciento de arriba recibe el 29 por ciento del ingreso total, comparado con el 2,5 para el 10 por ciento de abajo. En Amrica Latina, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico y Panam, tienen los ms altos (y ms desfavorables) niveles de concentracin, mientras que Costa Rica, Jamaica, Uruguay y Venezuela muestran las ms bajas (menos desfavorables) concentraciones. Ferranti, David et al (2004:1) 2 El origen de las estructuras actuales de desigualdad se sita en el pasado colonial de Amrica Latina, principalmente en las instituciones coloniales relacionadas con la esclavitud y la explotacin del trabajo indgena, el uso de la tierra y el control poltico.

14

Histricamente, ningn factor nico ha contribuido tanto a esta desigualdad como la distribucin inequitativa de la tierra.3 A pesar de la creciente urbanizacin y de la prdida de poder poltico experimentada por las lites rurales en muchos pases de la regin, el problema de la distribucin de la tierra no ha sido resuelto. Las sucesivas crisis polticas, econmicas y sociales en la regin durante el siglo XX impidieron la completa ejecucin de la mayora de las reformas agrarias propuestas. En su mayora, los pases latinoamericanos tienen altos niveles de concentracin en la posesin de la tierra, lo que hace de la regin la peor en trminos de una distribucin justa de la tierra. ste es un factor clave responsable de la marginalizacin de los segmentos vulnerables de la poblacin, tales como los pueblos indgenas, los afrodescendientes y las mujeres.4 Hasta hace poco, las mujeres haban sido excluidas de los beneficios directos de los programas de reforma agraria debido a las regulaciones discriminatorias relacionadas con la distribucin, titulacin y herencia de la tierra. 5 El nmero de personas que viven en la pobreza ha aumentado y ahora llega a los 180 millones, o el 36 por ciento de la poblacin de Amrica Latina. De stos, 78 millones viven en extrema pobreza, incapaces de poder pagar siquiera una dieta diaria bsica. 6 En cuanto a la pobreza urbana, los datos muestran que a finales de los aos 90, seis de cada diez personas pobres en Amrica Latina vivan en zonas urbanas. Amrica Latina presenta el ms claro ejemplo del proceso mundial conocido como la urbanizacin de la pobreza. 7 El enfoque del Banco Mundial/Fondo Monetario Internacional hacia la reduccin de la pobreza se basa en un nuevo marco representado en los Documentos Estratgicos para la Reduccin de la Pobreza (DERP). 8 Los grupos de la sociedad civil han criticado la forma como esto funciona en realidad, mencionando falta de normas mnimas, participacin inadecuada, emisin deficiente de informacin y el deterioro del proceso nacional.

Cuando la concentracin de la tierra es alta, los propietarios se las arreglan para mantener un monopolio efectivo del trabajo y las ganancias, aumentando su acumulacin de capital. Esta acumulacin, a su vez, produce efectos en otras reas tales como la educacin, la salud, e inclusive la poltica, porque la lite econmica termina coincidiendo con la lite poltica. Por ejemplo, en los pases latinoamericanos donde la concentracin de la tierra es alta, como Colombia y Costa Rica, el auge del caf del siglo XIX acab aumentando las desigualdades, mientras que en pases con una menor concentracin, como Guatemala y El Salvador, este mismo auge contribuy al surgimiento del pequeo productorpropietario de caf. Banco Mundial, (2003). 4 Se calcula que hay 150 millones de personas afrodescendientes en la regin. Se encuentran principalmente en Brasil (50 por ciento), Colombia (20 por ciento), Venezuela (10 por ciento) y el Caribe (16 por ciento). Bello, A. Et al (2002). 5 Deere, C. et al (2000:119-120) 6 Centro de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (Hbitat). (2001:7). 7 Eclad. (2000:119-120) 8 Este nuevo marco para la reduccin de la pobreza surgi en 1999 luego de una gran presin de la sociedad civil y del movimiento Jubileo 2000, el cual demandaba una reduccin de la deuda a escala masiva. El marco de los DERP abarca cerca de 70 pases, incluido un nmero de pases de bajo ingresos y fuertemente endeudados de una gama de regiones geogrficas. Nueve pases en Amrica Latina y el Caribe adoptaron este marco.

15

1.2 Urbanizacin 9 Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo ms altamente urbanizada, con el 75 por ciento de la poblacin viviendo en ciudades en 2000. Para 2030, el 85 por ciento de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe ser urbana.10 El alto crecimiento de la poblacin urbana es el resultado de la explosin demogrfica y de la migracin rural debido a la ausencia de reformas agrarias consistentes. En general, las leyes y las polticas pblicas creadas para restringir el crecimiento de las ciudades han tenido un contenido excluyente y discriminatorio, el cual contribuy a aumentar la pobreza, la marginalizacin y la degradacin ambiental.11 El crecimiento urbano tambin ha aumentado la demanda de vivienda y empeorado la escasez de servicios bsicos. Al menos 25 millones de viviendas no tienen agua potable; y una tercera parte de la vivienda urbana no tiene servicios adecuados de alcantarillado.12 Segn datos de la CELAC, existe un dficit de 17 millones de viviendas en la regin y, si se agregan las que estn en malas condiciones, el dficit total alcanza a los 21 millones de hogares. El efecto neto es que en Amrica Latina, slo el 60 por ciento de las familias tiene vivienda adecuada, el 22 por ciento reside en viviendas que requieren reparacin o mejora y el 18 por ciento necesita vivienda nueva.13 La tasa promedio de desempleo lleg al 8,5 por ciento en 1999, la ms alta en 15 aos. Un nmero considerable de los que trabajan estn clasificados en el sector informal: el 30 por ciento en Chile; el 35 por ciento en Argentina; el 39 por ciento en Colombia; y el 60-70 por ciento en Guatemala, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Nicaragua y Per. 1.3 Democracia y participacin democrtica En los aos 60 y 70, los regmenes militares eran la regla y la democracia la excepcin en Amrica Latina. A partir de los aos 80, las dictaduras gradualmente fueron siendo reemplazadas por democracias.14 Se llevaron a cabo reformas constitucionales para incluir el reconocimiento de los derechos fundamentales; la descentralizacin del poder hacia los gobiernos locales; las alteraciones en la administracin de la justicia; y la modernizacin del aparato del Estado para permitir una mayor transparencia.15 Sin embargo, an se presentan muchos obstculos para una democracia total. La falta

La Divisin de Poblacin de Naciones Unidas define como urbano cualquier asentamiento con al menos 2.000 residentes, clasificacin adoptada por algunos pases en censos sucesivos. La urbanizacin es, por lo tanto, un proceso que implica un aumento en la proporcin de la poblac in que es urbana o simplemente en la proporcin urbana. Oucho, J. (2001:4) 10 Ibd. 11 Benasaya, G. et al. (1992:276) 12 Clichevsky, N. (200012). 13 ONU-HBITAT (2001:197). 14 Pazzinato, A. L. (1995:385). 15 Durante las dos ltimas dcadas, ha tenido lugar un extenso proceso de descentralizacin del poder gubernamental, con la eleccin directa de gobernadores y alcaldes y con una mayor transferencia de los recaudos tributarios a las provincias y

16

de representacin poltica de los sectores marginales de la sociedad en el proceso electoral es evidente y, aunque los presidentes latinoamericanos son elegidos libremente, muchos legisladores continan siendo fuertemente influidos por las oligarquas dominantes tradicionales.16 Con respecto a la accin afirmativa, el ejercicio de la ciudadana ha sido el vehculo a travs del cual las mujeres han logrado una representacin formal en la esfera poltica. Sin embargo, las mujeres no estn igualmente representadas a nivel de la toma de decisiones. La mayor discriminacin est a nivel poltico.17 Las estadsticas regionales ofrecen un panorama revelador a este respecto, como se aprecia ms abajo. Tabla 1.2 Representacin de la mujer en las legislaturas nacionales en Amrica Latina
Pas Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Peru Uruguay Venezuela Nmero de mujeres legislatura 79 Cmara Baja 24 Senado 25 Cmara Baja 3 Senado 44 Cmara Baja 10 Senado 15 Cmara Baja 2 Senado 20 Cmara Baja 9 Senado 20 16 9 13 7 121 19 13 8 Cmara Baja 4 Senado 22 11 Cmara Baja 3 Senado 16 en la Porcentaje del Ao total 30,7% 2001 33,3% 19,2% 2002 11,1% 8,6% 2002 12,3% 12,5% 2001 4,2% 12,1% 2002 8,8% 35,1% 2002 16,0% 2002 10,7% 2003 8,23% 2003 5,5% 2001 24,2% 2003 20,7% 2001 16,7% 2004 10,0% 2003 8,9% 18,3% 2001 11,1% 1999 9,8% 9,7% 2000

Fuente: Unin Interparlamentaria. www.ipu.org 18

municipios. Desde 1980, el nmero de repblicas en las que se eligen los alcaldes por eleccin directa ha aumentado de 3 a 16. 16 La fragilidad del proceso democrtico latinoamericano muestra ciertas peculiaridades: la prdida del poder estatal democrtico es agravada por las desigualdades sociales, por los altos niveles de pobreza, por la corrupcin, y por el creciente aumento en las estadsticas de violencia y el narcotrfico. Ocampo, Jos A. (200l:52). 17 Torres, I. (2001). 18 Cuadro preparado por Ramrez, Felicia, Directora del Centro de Progreso Humano, el cual se encuentra en la Unin Interparlamentaria.

17

Algunos estados tambin han adoptado Leyes de Igualad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres. Estas leyes han sido acompaadas por la institucionalizacin del tema del gnero por medio de la creacin de mecanismos nacionales de mujeres, los cuales actan como entidades directrices para los temas de gnero en las instituciones pblicas. Todos los pases latinoamericanos objeto de este estudio han aprobado planes nacionales de igualdad de oportunidades y tratamiento entre hombres y mujeres, con excepcin de Uruguay y Venezuela.19

2. Sistemas legales de la regin

2.1 Historia Todos los pases latinoamericanos comparten la herencia de un sistema de derecho civil, bien sea romano o napolenico, mientras que algunos pases de la regin reconocen algn derecho precolombino o elementos indgenas en sus sistemas legales.20 La Legislacin a lo largo de la regin se basa en reglas antiguas. Por ejemplo, la mayora de las normas relacionadas con urbanismo se originan en el Fuero Juzgo de Arago, promulgado en 1212. El sistema de propiedad comunal conocido como ejido en Mxico est basado en las reglas tradicionales por medio de las cuales la tierra perteneciente a los gobiernos locales era asignada a las comunidades y a los pobres sin tierra, para los cultivos y la recoleccin de agua para sus animales. Los orgenes del ejido se remontan a las Leyes de Indias, que eran las normas legales impuestas en Amrica Latina durante el periodo de la Conquista y la Colonia. Estas normas establecieron la organizacin territorial de las nuevas ciudades coloniales. Los ejidos eran tierras que rodeaban a la ciudad, de propiedad colectiva y designadas para uso comn (recreacin, pastoreo, caza, etc.) como reservas agrarias para la ciudad.21 La estructura gubernamental moderna de la regin fue fuertemente influida por la Constitucin de Estados Unidos, de la cual Amrica Latina copi dos instituciones: los sistemas federal y presidencial. Amrica Latina hered de sus colonizadores un rgimen de derecho privado romano en la figura del paterfamilias, o cabeza de la familia. Slo el hombre mayor de una familia nuclear poda establecerse como paterfamilias segn el derecho romano. Igualmente, slo los hombres mayores que fueran paterfamilias podan ser ciudadanos. El paterfamilias tena el poder de la vida y de la muerte sobre las personas y posesiones del ncleo familiar que l lideraba, incluidos los esclavos. El anticuado
19 20

Cepal, L D. (2001). En su mayora, los pases de habla inglesa del Caribe han heredado un sistema legal de derecho consuetudinario, con influencias adicionales de las leyes hindes, musulmanas e indias. Dos de estos pases caribeos tienen sistemas legales hbridos: Guyana (que tiene una tradicin romana-holandesa) y Sta. Luca (que ha sido fuertemente influida por el derecho civil francs). Ver Yemisi, D. (2002). No obstante, los pases caribeos no estn incluidos en esta investigacin debido a sus diferentes sistemas legales. 21 Lpez M. Eduardo (1996)

18

rgimen legal romano fue establecido en el marco ideolgico del cdigo civil napolenico de 1804. En efecto, todas las repblicas latinoamericanas poscoloniales prcticamente copiaron este conjunto de leyes. Los cdigos civiles latinoamericanos distinguen entre propiedad y posesin. En la tradicin del derecho civil, la propiedad es un derecho real al que se le atribuye un reconocimiento especial. Es un derecho bsico y fundamental en la base del sistema de derechos de propiedad. La posesin puede separarse de la propiedad, se puede acceder a ella de diferentes maneras y puede tener su propio conjunto de derechos diferentes. Entre los dems derechos a la propiedad incluidos en el cdigo estn el derecho al uso, a la servidumbre, a la va y a la prescripcin. La prescripcin positiva es un mtodo creado por la ley para establecer la propiedad. Conocido como usucapin en espaol o usucapio en portugus, del latn usus capere, esta prescripcin tiene su origen en las promulgaciones del derecho civil, las que han sido confirmadas por la Ley Cannica. El Cdigo Civil tambin estableci la institucin del registro pblico de la propiedad y, ms adelante, del catastro pblico de la propiedad. El Cdigo Civil decret que el hombre era el jefe del hogar, y que slo el matrimonio formal sera reconocido como generador de derechos y obligaciones. Esto significaba que los derechos de sucesin de los hijos por fuera del matrimonio no eran reconocidos. Se establecieron los deberes de manutencin especialmente para los menores, los ancianos, los discapacitados y, en el caso de herencia, una porcin conyugal si la viuda llenaba todos los requisitos. Estos conceptos legales siguen siendo la manera como se percibe el cdigo civil en gran parte de Amrica Latina, a pesar del hecho de que la mayora de estos cdigos han sido reformados, eliminando la discriminacin legal formal. 2.2 Estipulaciones constitucionales El derecho a una vivienda adecuada es reconocido por las constituciones de muchos pases, entre ellos Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Venezuela, Chile y Bolivia. 22 En algunos pases, como Ecuador, Uruguay y Mxico, el derecho a la vivienda aparece entre los derechos esenciales reconocidos y concedidos por los Estados. En otros, por ejemplo Nicaragua y Per, se menciona junto con la inviolabilidad del hogar. En Bolivia, Colombia, Paraguay y Costa Rica el derecho a la vivienda es considerado un deber del Estado. En la Constitucin de Colombia el derecho a la vivienda aparece como proveniente de la dignidad de la persona humana y en el documento venezolano equivalente, el derecho a la vivienda constituye una obligacin del Estado y de los ciudadanos que debe ser ejecutada progresivamente. La Constitucin argentina ofrece uno de los mejores ejemplos de cmo un Estado puede proteger el derecho a la vivienda adecuada cuando somete la interpretacin del lenguaje constitucional a aquella establecida en los instrumentos internacionales de derechos humanos.

22

Los textos completos de los artculos constitucionales sobre derechos a la vivienda pueden ser consultados en la pgina Web www.unhabitat.org/unhrp/pub.

19

El derecho a la propiedad es tratado en diferentes formas en las constituciones nacionales. La mayora de los pases definen la propiedad como un derecho absoluto, regulado por el cdigo civil, es decir, por leyes de naturaleza privada. Algunos pases, no obstante, como Colombia, Brasil, Per y Venezuela, sostienen que la propiedad implica derechos y que sta tiene una funcin social. Mxico, aunque fue el primer pas en el mundo en atribuir una funcin social a la propiedad en su Constitucin de 1917, ms tarde introdujo una serie de enmiendas que representaban un retroceso considerable. La experiencia mexicana refleja un problema comn en Amrica Latina: la conquista formal de los derechos no necesariamente significa que se harn efectivos, ni siquiera que se mantendrn en los libros de derechos, aun si son garantizados constitucionalmente. Las constituciones nacionales latinoamericanas no garantizan un derecho universal a la tierra para todas las personas, como lo hacen con el derecho a la propiedad. Sin embargo, generalmente estipulan normas especficas al derecho a la tierra de grupos especiales, como los pueblos indgenas, las comunidades afrodescendientes, y aquellos que viven en asentamientos urbanos y rurales informales. La forma de propiedad y control de la tierra puede determinar la manera de compartir la riqueza y el poder poltico y econmico. Una de las dificultadas asociadas con el desarrollo de leyes y polticas internacionales efectivas sobre derechos a la tierra se deriva de las formas inmensamente complejas y diversas de acceso a la tierra, y a la enorme distancia entre la realidad cotidiana de la adquisicin de tierra y la posicin de la ley formal. 23 En trminos de legislacin y de polticas pblicas, los pases en toda la regin han abordado la cuestin de la tierra en diferentes formas. Algunos han manejado este tema de una manera que apoya el tratamiento de la tierra como un asunto de derechos humanos, guiados por leyes y polticas apropiadas; otros pases han permitido que las fuerzas del mercado o la ley de la costumbre determinen quin tiene acceso a la tierra. Algunos combinan la intervencin estatal con las polticas que mueven el mercado. Existe una enorme distancia entre la teora y la prctica cuando se trata de la vivienda. Con frecuencia, inclusive los requisito mnimos para una vivienda adecuada no son considerados en la legislacin nacional: el objetivo deseado (vivienda adecuada) se cita claramente pero sin ninguna indicacin de los medios para obtenerla (seguridad de posesin, disponibilidad de servicios e infraestructura, posibilidades de mantenimiento, programas y polticas pblicas, inversiones). Uno de los factores que empeoran la situacin de la vivienda es el tiempo que se invierte en convertir los requisitos constitucionales de la vivienda en leyes prcticas. La seguridad de la tenencia es uno de los temas ms importantes de los derechos a la tierra, y es quizs la cuestin central en el anlisis del derecho a la vivienda y a la tierra. Sin la seguridad de posesin no importa que sea formal o informal el derecho a la vivienda est bajo amenaza permanente, y el riesgo de desalojo o desplazamiento forzoso siempre ser inminente. 24 La seguridad
23 24

PNUD (2003). La Campaa Global de Naciones Unidas para Seguridad de la Tenencia declara: la seguridad de la tenencia se deriva de una variedad de normas que regulan el acceso y uso de la tierra y la propiedad, y del hecho de que ste es un derecho legalmente justificable. La tenencia puede efectuarse en una variedad de formas dependiendo del marco constitucional y legal, de las normas sociales, de los valores culturales y, hasta cierto punto, de las preferencias individuales. Una persona o una familia tiene seguridad de tenencia cuando est protegida de la remocin involuntaria de su tierra o residencia, excepto

20

de la tenencia, como es un elemento clave del derecho humano a la vivienda, debe ser garantizado para todos, equitativamente y sin discriminacin.25

3. Derecho Internacional
La mayora de los pases de la regin son parte de los principales instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos. En el apndice se enumeran las convenciones internacionales de derechos humanos y se ofrece una visin general sobre cules pases son parte de estos instrumentos.

4. Reforma agraria en la regin

Antes de 1960, las principales reformas agrarias de Amrica Latina se llevaron a cabo como resultado de revoluciones sociales en Mxico, Cuba y Bolivia. En Mxico, la reforma agraria dio como resultado la redistribucin de aproximadamente el 50 por ciento del territorio a comunidades o ejidos y a poblaciones indgenas, beneficiando a 3 millones de personas, particularmente durante el periodo 1915-1930 y despus de 1960. En Cuba, la reforma incluy a los arrendatarios de las plantaciones de caa de azcar, a los invasores de tierra, a los campesinos sin tierra y a los jornaleros rurales. 26 La revolucin boliviana de 1952 benefici a cerca de tres cuartas partes de las familias de agricultores por medio de la expropiacin de propiedades trabajadas en formas de tenencia precapitalista 27 y de latifundios improductivos o subutilizados, que comprendan cuatro quintas partes de la tierra del pas.28 En estas reformas la mayora de las mujeres fueron discriminadas en trminos del acceso a la tierra y del manejo de sta. El procedimiento regular era a favor del hombre, como cabeza de familia y beneficiario, prctica que fue apoyada por la mayora de la legislacin de reforma agraria en los siglos XIX y XX.29 En los aos 60, los pases latinoamericanos iniciaron procesos de reforma agraria con la ayuda del programa del gobierno de EE.UU. de la Alianza para el Progreso.30 Segn Deere y Len, la reforma
bajo circunstancias excepcionales, y slo entonces por medio de un procedimiento legal reconocido y acordado, el cual debe ser objetivo, aplicado equitativamente, impugnable e independiente. Estas circunstancias excepcionales deben incluir una situacin en la cual la seguridad fsica de la vida y la propiedad estn siendo amenazadas, o cuando las personas desalojadas hayan ocupado la propiedad a la fuer za o con intimidacin. CNUAH (1999a) 25 Segn el Art. 2(2) del Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 26 Ley de Reforma Agraria, 1959 27 Bajo este tipo de tenencia los agricultores trabajaban a cambio del usufructo de parte de la tierra. 28 Deere, C. et al (2002). 29 En Mxico, la reforma privilegi a las cabezas de familia que generalmente eran hombres. Una de las principales exigencias de las mujeres rurales organizadas era recibir tierra ejidal sin tener en cuenta su estado marital. En los aos 70, incluso cuando la ley fue enmendada para incluir a otros miembros de la familia en las condiciones para ser miembros del ejido, muchas mujeres siguieron excluidas de la afiliacin. En Bolivia, el estatus de beneficiario de las adjudicaciones de tierra resultantes de la reforma agraria estaba limitado a madres y viudas. Adems, la mayora de las mujeres indgenas no se benefici de la distribucin de la tierra, porque no eran consideradas como jefes de hogar ni como agricultoras. 30 Estos pases fueron: Argentina, Uruguay, Brasil, Chile, Per, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana, Venezuela y Paraguay.

21

agraria fue vista como un vehculo ideal para la promocin de ndices mayores de crecimiento econmico, as como de igualdad, justicia social y gobiernos ms estables. Sin embargo, los resultados obtenidos fueron mnimos debido al poder de los grandes terratenientes y a la dependencia econmica en las exportaciones agrcolas, lo cual evit una mayor distribucin de la tierra. 31 Por ejemplo, en Ecuador, el gobierno slo distribuy tierra no productiva, lo cual facilit la concentracin de la tierra de calidad en manos de los grandes terratenientes. En Venezuela, la mitad de la tierra distribuida era tierra pblica, y se pag una alta compensacin a los grandes terratenientes cuya tierra constitua la otra mitad. En Brasil, el Estatuto de la Tierra estableci un lmite mnimo de tierra para ser distribuida a cada familia sin tierra para efectos de la reforma agraria, pero no puso un lmite al tamao mximo que cada propietario individual poda poseer. Luego, el gobierno chileno de Salvador Allende y el gobierno sandinista de Nicaragua ejecutaron reformas agrarias radicales.32 El gobierno militar revolucionario del Per tambin ayud a la reforma agraria distribuyendo tierra a aquellos que la trabajaran y produjeran cosechas. Sin embargo, luego se llevaron a cabo reformas agrarias regresivas en Mxico, Chile y Nicaragua. Estos procesos, que llegaron a ser llamados contrarreformas, devolvieron la tierra a los antiguos dueos y privatizaron la tierra que haba sido colectivizada anteriormente. Infortunadamente, muchas de las reformas progresistas dieron muestras de ser patriarcales y discriminatorias de gnero. 33 La capacidad de la mujer para adquirir derechos a la tierra estaba limitada debido a los criterios legales y a las prcticas discriminatorias que favorecan a los hombres. En la mayora de los casos, una mujer slo poda llegar a ser propietaria de la tierra al heredar la tierra de su esposo o compaero a la muerte de ste.34

5. Movimientos agrarios y de vivienda en la regin

Existe una amplia variedad de organizaciones sociales involucradas en el movimiento agrario y de vivienda en Amrica Latina. Estn integradas por asociaciones de arrendatarios, cooperativas de vivienda, movimientos sociales y ONG.
31 32

Deere, C. (2002:101) En 1979, Nicaragua expropi la tierra de los grandes terratenientes. Sin embargo, la reforma agraria sandinista no pudo ser puesta en prctica en su totalidad debido a la severa crisis econmica combinada con la prdida del poder en las elecciones de 1990. La tierra destinada a la reforma agraria era el resultado de la confiscacin de grandes propiedades improductivas, lo cual representaba el 52 por ciento de la tierra en 1978 y lleg a representar slo el 26 por ciento en 1988. De la tierra confiscada, el 40 por ciento fue distribuido a cooperativas agrarias, el 34 por ciento form empresas agroindustriales estatales y el 26 por ciento fue distribuido individualmente entre los trabajadores rurales sin tierra. Al final de la revolucin las cooperativas eran dueas del 13,8 por ciento de la tierra y las empresas estatales eran dueas del 11,7 por ciento. Ver Centro de Derechos a la Vivienda y Desalojos (COHRE). (2003). 33 Deere, C. (2002:131). 34 Las leyes agrarias se referan al gnero masculino para calificar como beneficiarios de los programas de reforma agria. En la prctica las mujeres no eran consideradas beneficiarias directas. Se presuma que los hombres eran cabezas de familia y que los beneficios concedidos a ellos beneficiaran a todos los miembros de la familia. Este supuesto est directamente relacionado con las disposiciones de la mayora de los cdigos civiles latinoamericanos, en los cuales los esposos eran considerados los nicos representantes de la familia y por lo tanto legalmente responsables de la administracin de las propiedades de la familia y de todos los asuntos econmicos. El sistema de grados ejecutado como una forma de evaluar a los posibles beneficiarios discriminaba a las familias encabezadas por mujeres.

22

Adems de las asociaciones de arrendatarios y de los movimientos sociales que concentran sus esfuerzos en la defensa y el cabildeo, tambin cooperativas y organizaciones de base comunitaria buscan soluciones alternativas al problema de la vivienda. En varios pases, los grupos sociales emergentes han realizado experimentos novedosos de vivienda basados en autogestin y organizacin.35 Las experiencias ms comunes involucran empresas conjuntas cooperativas para construir o mejorar la vivienda. Miles de familias se han beneficiado de tales esfuerzos, tanto en Uruguay como en Brasil. Las intervenciones para la rehabilitacin o renovacin de las zonas centrales y la incorporacin de vivienda social en estas zonas se han iniciado recientemente en Brasil, Argentina y Per. Aunque muchas experiencias se enfocan en asuntos relacionados con la produccin de vivienda (financiacin, ejecucin e integracin con las polticas sociales), muchos movimientos sociales y ONG han adelantado exitosamente proyectos institucionales y normativos.36 Las actividades desarrolladas por las organizaciones y los movimientos sociales son primordialmente procesos de autogestin interesados en demostrar la viabilidad de propuestas especficas para la produccin social de vivienda. No obstante, las estrategias de participacin en los espacios e instituciones de la democracia representativa (partidos polticos, parlamentos y concejos municipales, etc.) para influir en la poltica, han sido tmidas en el mejor de los casos. 37 Los modelos de corresponsabilidad entre las organizaciones sociales y otros actores de la sociedad civil y el Estado tambin son escasos.38 Los derechos a la tierra y a la vivienda aparecen de manera prominente en el movimiento de mujeres en Amrica Latina, el cual tambin trata los temas de participacin poltica, derechos sexuales y reproductivos, la violencia contra la mujer y los derechos econmicos. Los grupos organizados de mujeres campesinas y urbanas son los ms activos en sus esfuerzos por mejorar el acceso y los derechos a la tierra y a la vivienda. Los acontecimientos en Amrica Central hacia finales de los aos 90 indican un fortalecimiento del movimiento campesino, marcado por la creacin y consolidacin de redes nacionales y organizaciones de mujeres rurales. Esto es importante por varias razones, sobre todo porque las mujeres rurales son un nuevo actor poltico tanto a nivel nacional como regional.
35

La Coalicin Internacional Hbitat tabul los resultados de 40 proyectos experimentales para la produccin de hbitats sociales realizados por movimientos sociales y organizaciones en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. La Coalicin Internacional Hbitat (CIH), La otra ciudad posible, Grupo Latinoamericano de Produccin Social del Hbitat, 2002. Los principales resultados positivos sobre construccin de vivienda y regularizacin de la tierra se debieron a la participacin con iniciativas de los beneficiarios directos en todas las fases de los proyectos. La mayora de las viviendas y edificios pblicos fueron construidos gradualmente y como resultado de la puesta en prctica de los procesos de autogestin. Infortunadamente, no existe una pgina Web donde la gente puede observar estos resultados. 36 A este respecto podemos mencionar la experiencia del Brasil con el Foro Nacional de Reforma Urbana, un foro popular que logr la aprobacin del Estatuto de la Ciudad, 37 El movimiento cooperativo de vivienda de Uruguay es un buen ejemplo de participacin popular efectiva en la elaboracin de soluciones para el problema de la vivienda, y es reconocido como tal por la legislacin uruguaya. Las cooperativas de vivienda son entidades legales financiadas por el Fondo Nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano. 38 Los ejemplos incluyen la Mesa de Concertacin de Polticas Sociales y Hbitat de Crdoba, Argentina (1990); el Programa de mejoramiento de Vivienda, de Ciudad de Mxico; y experiencias en Presupuesto Participativo en Porto Alegre, So Paulo, Casias do Sul y Alvorada, en Brasil.

23

En las subsecciones siguientes hay algunos ejemplos de movimientos de la tierra y la vivienda y su experiencia en la regin. Argentina: El Movimiento de Ocupantes y Arrendatarios 39 Se inici en la ciudad de Buenos Aires en los aos 90 con el objetivo primordial de resistirse a los desalojos forzosos de la gente que viva en edificios ocupados, y ms adelante, garantizar la formacin de cooperativas que podan luchar por la posesin directa de estos edificios. El movimiento tambin atrajo a arrendatarios que no eran ocupantes de los edificios y empezaron a mejorar el sistema cooperativo al introducir la propiedad colectiva de la vivienda como medio de lograr tierra y vivienda adecuadas. Debido a la intencin declarada del gobierno de Buenos Aires de erradicar la pobreza desalojando a los residentes de los asentamientos informales, el movimiento extendi la batalla para incluir no slo el derecho a la vivienda sino tambin el derecho de los pobres a vivir en la ciudad, convirtindose en un movimiento que luchaba por el derecho a la vivienda en la ciudad por medio del acceso a otros derechos fundamentales, tales como salud, educacin, trabajo y cultura. Per: Villa El Salvador 40 Villa El Salvador es un experimento de mejora de tugurios que fue emprendido despus de que varias familias desamparadas haban invadido un terreno baldo. La Villa fue fundada en 1971 en Lima, la capital de Per, con la intencin de albergar a familias pobres. A pesar de los esfuerzos del gobierno por desalojar a los ocupantes, los residentes se las arreglaron para quedarse en la zona y crear una comunidad con una administracin dedicada a la solidaridad y al trabajo comunitario. Hoy da Villa El Salvador alberga aproximadamente a 300.000 habitantes y ha terminado una serie de obras en vivienda, salud, educacin, industria y comercio. La organizacin de la poblacin, por lo tanto, ha resultado en un vasto sistema interno de regulacin comunitaria, incluida la autoconstruccin de vivienda. Villa Salvador fue reconocida como distrito municipal en 1983 y en 1995 un plan de desarrollo integral fue puesto en marcha para lograr su desarrollo econmico y social, lo cual result en la creacin de ms de 100 pequeos empresarios. Uruguay: FUCVAM41 La Federacin Uruguaya de Cooperativas de Automanejo (FUCVAM), fundada en los aos 70, es una de las experiencias cooperativas ms importantes en Amrica Latina y ha llegado a servir de modelo de organizacin popular en muchos pases. Inicialmente, los trabajadores industriales, los trabajadores de la industria de servicios y los empleados pblicos todos fuertemente sindicalizados constituyeron las cooperativas que formaron a FUCVAM. Ahora, sin embargo, las cooperativas estn
39 40

Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. (2002). Guerra, P. (2002:108-110), Rosales, M. (sin fecha) en Villa El Salvador y su Parque Industrial en Lima; Azcueta, M. (2003). 41 Guerra, P. (2002:116-119)

24

integradas principalmente por trabajadores del sector informal. Las cooperativas de base se caracterizan por el automanejo, por el uso de miembros de la familia como obreros de la construccin y por la administracin directa de proyectos de urbanizacin para vivienda urbana. El principal logro del grupo fue la construccin de ms de 14.000 viviendas en todo el pas con la mejor relacin costobeneficio comparada con todos los otros sistemas de vivienda de inters social en Uruguay.

Costa Rica: CEFEMINA Costa Rica presenta un buen ejemplo en trminos de alianzas establecidas por las organizaciones de mujeres en su lucha por la vivienda. El Centro Feminista de Informacin y Accin (CEFMINA), creado en 1981, organiz la participacin de las mujeres en la construccin de ms de 7.000 casas en diversas regiones del pas. En el mismo ao se cre el Comit Patritico Nacional y fue el primero en luchar por los derechos a la vivienda de los miembros de la poblacin en general. Estas dos organizaciones representan un movimiento que se extendi a travs de la miseria de la urbanizacin urbana, sirviendo de instrumento para canalizar las aspiraciones de un gran nmero de mujeres en bsqueda de vivienda propia. Estas dos entidades organizaron invasiones masivas de tierra en poder del Estado. Esta tctica provoc una invasin de miles de familias en tierra que careca de infraestructura y servicios urbanos, obligando al gobierno a declarar una emergencia nacional con respecto a la situacin de la vivienda en el pas. El gobierno prob entonces varias alternativas para encontrar una solucin en cooperacin con las organizaciones populares. Se iniciaron proyectos de autoconstruccin, mediante los cuales los comits populares organizaron la construccin de vivienda con sus propios afiliados. Cuatro sucesos en particular marcaron esta experiencia. Primero, la poltica pblica durante este periodo dio la oportunidad a ciertas organizaciones populares de volverse constructores de vivienda genuinos. Segundo, la creacin de una Comisin Especial de vivienda jug un papel importante en la produccin de vivienda para familias pobres. Tercero, la sinergia desarrollada entre las ONG y las organizaciones populares permiti ms esfuerzos para su defensa. Cuarto, durante este periodo una ley llamada igualdad real para las mujeres fue adoptada, en la cual el Art. 7 estipula que la titulacin compartida de la vivienda y de la tierra es obligatoria en los programas sociales del Estado. Esta medida permiti a las mujeres ser las nicas que tenan los derechos a la tierra o al menos compartir este ttulo con un compaero, proporcionando as a la mujer una mayor posicin de igualdad frente al hombre. 42

6. Tipos y sistemas de tenencia

Los mercados formales e informales de tierra urbana en Amrica Latina se complementan entre s y hasta cierto punto coinciden. Los mercados formales exhiben caractersticas que impiden su uso a una gran parte de la poblacin urbana.43
42 43

Blanco, L et al (2002). Clichevsky, N. (2002).

25

En la mayora de las ciudades latinoamericanas la tierra fue incorporada mediante la asignacin de lotes ampliamente espaciados entre s y manteniendo estos lotes desocupados para especular con la tierra.44 sta es una de las razones por las que se ven tantos espacios grandes vacos en las reas metropolitanas. Adems, a medida que las autoridades pblicas construyen vas y ofrecen transporte pblico e infraestructura para atender a los suburbios ms pobres en las periferias, esta inversin pblica, que pasa cerca de estos espacios desocupados, aumenta el valor de las tierras de los especuladores. El enfoque tradicional de los derechos a la propiedad predominante en muchos pases en desarrollo ha sido centrarse en los derechos a la propiedad individual. Pero se puede considerar una amplia gama de opciones legales, que varan desde la transferencia de la propiedad individual a alguna forma de alquiler, el control del arrendamiento y la ocupacin colectiva. El Comentario General No. 4 adoptado por el Comit de la ONU para Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, dice que la tenencia toma una variedad de formas, incluidos el alojamiento (pblico y privado), la vivienda cooperativa, el alquiler, la ocupacin del propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupacin de la tierra o la propiedad. A pesar del tipo de tenencia, todas las personas deben poseer un grado de seguridad de la tenencia que garantice la proteccin legal contra el desalojo forzoso, el acoso y otras amenazas.45 En Amrica Latina existe una variedad de tipos de tenencia legal: Propiedad de la vivienda y de la tierra en la cual est ubicada, posiblemente a travs de estructura empresarial o como condominio. La tierra puede ser de propiedad absoluta o un alquiler a largo plazo; Los propietarios que estn en proceso de comprar una vivienda, por ej. dueos-ocupantes con una hipoteca formal sobre la propiedad; Inquilinos en alquiler de vivienda social y en vivienda de propiedad de cooperativas o de asociaciones de inquilinos, o administradas por stas; Inquilinos con ttulo individual o colectivo en tierra o vivienda pblica, o en vivienda para empleados pblicos; Inquilinos que alquilan vivienda privada; Hogares con derecho a obtener tenencia por regularizacin de asentamientos informales mediante los cuales se puede tener propiedad o uso; Propiedad resultante de la expropiacin de tierras, incluidas las de reforma urbana o para propsitos sociales: y Derechos de ocupacin. Han sido adoptados sistemas novedosos de tenencia en Brasil, tales como las Zonas Especiales de Inters Social, presuncin de alquiler para ocupantes de edificios colectivos alquilados informalmente, concesiones especiales para el uso de terrenos pblicos y concesiones a derechos reales y derechos de superficie.
44

Segn Ward, P. (1998) el mercado de la tierra est segmentado, no separado, pero puede considerarse segmentado en trminos de acceso, modos de desarrollo y adquisiciones y costo y asequibilidad. 45 Comit de Naciones Unidas para Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

26

Existe tambin una variedad de adquisiciones de tierra colectiva legalmente reconocida y protegida en muchos pases que benefician a los indgenas o, a veces, a las comunidades afrodescendientes. Brasil, Colombia, Mxico y Ecuador son ejemplos de pases que reconocen los derechos colectivos a la tierra de los ciudadanos indgenas y/o afrodescendientes.

7. Tugurios y asentamientos informales

7.1 Orgenes de los asentamientos informales urbanos en Amrica Latina La falta de vivienda adecuada para los pobres est asociada con las normas de urbanizacin y el mtodo de desarrollo de las ciudades, cuyo crecimiento desordenado se intensific desde mediados del siglo XX como resultado de una creciente industrializacin que atrajo a ms y ms personas de las zonas rurales. Varios factores socioeconmicos han contribuido a la expansin de los asentamientos informales urbanos, 46 entre ellos el alto desempleo y los bajos salarios pagados a los trabajadores emigrantes; los ajustes macroeconmicos impuestos por las instituciones financieras internacionales, que conducen a polticas gubernamentales de austeridad; 47 y las normas urbanas que regan en algunas zonas pero no en otras (por ej. zonas informales), contribuyendo a las diferencias de precios. 48 7.2 Las caractersticas y extensin de los asentamientos informales La urbanizacin en Amrica Latina se bas en una inversin masiva en infraestructura para realizar reformas urbanas estticas e higinicas. Como resultado, los pobres han sido empujados a vivir en las zonas perifricas. Los gobiernos latinoamericanos concentraron la inversin en infraestructura con capacidad para atraer industria. Las vas y los sistemas de transporte se convirtieron en elementos fundamentales para mantener el crecimiento econmico y para los flujos crecientes de mercanca y gente. Los trabajadores fueron obligados a establecerse en los suburbios porque no podan tener acceso a los lotes o a las unidades de alquiler en las partes ms centrales de las ciudades. En estas zonas suburbanas el Estado no ofreca infraestructura, reforzando as an ms la formacin de asentamientos informales, clandestinos y precarios.49

46

El proceso de modernizacin rural comenz en algunos pases en los aos 40, pero los resultados slo pudieron ser observados despus de los aos 70 cuando la poblacin urbana excedi a la rural. 47 Los proyectos de vivienda pblica dirigidos a la poblacin de bajos ingresos eran mal construidos, econmicamente inasequibles y con servicios pblicos e infraestructura deficientes. Tambin estaban construidos en zonas de la periferia de las ciudades ms grandes, lejos de los trabajos. La eventual extensin de las redes de infraestructura pblica hacia estos nuevos suburbios termin aumentando el valor de las tierras no utilizadas que rodeaban a los nuevos asentamientos para beneficio de los constructores especuladores, pero perjudicando a los que vivan en el barrio y a los contribuyentes, que al final pagaron por las obras. 48 El resultado fue un panorama dividido entre la ciudad formal con sus propiedades y edificios de acuerdo con las normas aprobadas, y una ciudad informal integrada por las viviendas de los pobres y privada del derecho al uso equitativo de los bienes, oportunidades y servicios de la ciudad. La ilegalidad urbana es, por lo tanto, un subproducto de la regulacin tradicional y de la violencia infligida a los derechos a la tierra y a la vivienda. 49 Souza, M. (2003)

27

Es difcil definir lo que constituye un asentamiento humano informal tpicamente latinoamericano porque los detalles varan mucho. La diferencia principal est en los tipos de material usado, las condiciones sanitarias, el grado de urbanizacin presente, la irregularidad de la ubicacin, los documentos del ttulo (si los hay) de la propiedad, e incluso los nombres por los que se conocen estos asentamientos informales: villas miserias (Argentina), quebradas y ranchos (Venezuela), barriadas y pueblos jvenes (Per), barrios clandestinos y ciudades piratas (Colombia), callampas y mediaguas (Chile), jacales y ciudades de paracaidistas (Mxico), favelas, malocas, mocambos, vilas (Brasil), barbacoas (Cuba), limons (Guatemala).50 A pesar de estas diferencias, algunas caractersticas son comunes a todos ellos (tantos como sugieren sus nombres): falta de servicios (acueducto y salubridad); construccin inadecuada que no cumple con las normas mnimas de calidad de vida; casas construidas en sitios inseguros e insalubres; falta de seguridad en la tenencia; lotes de construccin ms pequeos de los que permite la legislacin; exclusin social debido a que estn en el permetro de las ciudades; y extrema pobreza.51 Los estudios indican que la habitacin informal en Amrica Latina ha aumentado significativamente en los ltimos aos, al punto de que el crecimiento demogrfico de los asentamientos informales es ahora casi el doble del de la respectiva poblacin de la ciudad. Sin embargo, no hay estadsticas ni nacionales ni regionales sobre el nmero de habitantes de los asentamientos informales.52 7.3 Tipos de informalidad urbana53 En las reas metropolitanas los asentamientos irregulares presentan dos tipos de trasgresin: al orden judicial y a la normas de urbanizacin. La primera se refiere a la falta de documentos de titulacin de posesin o propiedad reconocidos legalmente, y la segunda al no cumplimiento de las regulaciones de construccin de la ciudad.54 Desde el punto de vista de la posesin, los asentamientos informales pueden tener su origen en la ocupacin de terrenos pblicos o en la adquisicin de tierra en los mercados informales de vivienda. Comprenden la ocupacin directa de los lotes individuales en asentamientos existentes, 55 y mercados informales de tierra en los cuales las personas de bajos ingresos estn en capacidad de comprar un lote

50 51

Santos, M. (1982:46). Segn Milton Santos, la separacin especial entre los ricos y los pobres en Amrica Latina es espontnea (y no voluntaria como en frica) y es el resultado de la interaccin de una serie de factores que tienden a unir a los ricos en una parte de la ciudad y a los pobres en otra. SANTOS, Milton. Ensaios sobre a urbanizao latino-americana, So Paulo: Hucitec, 1982, p. 46. Sin embargo, aunque la separacin es espontnea, con frecuencia ocurre que los gobiernos latinoamericanos promueven el traslado de los asentamientos irregulares a las periferias distantes de las ciudades. 52 CEPAL et al (2001:17 53 En este estudio empleamos los trminos ilegalidad/irregular/informal como sinnimos. Tambin hay viviendas en una situacin irregular ocupadas por grupos de ingresos medianos y altos, pero stas no se consideran aqu. 54 Clichevsky, N. (2001:15). 55 Las casas tomadas son por lo general edificios abandonados por sus dueos o tierra expropiada por el Estado para obras pblicas no ejecutadas, los cuales son ocupados por las poblaciones necesitadas, bien directamente o por los llamados agentes promocionales. Ibd.

28

o casa construida ilegalmente, violando las normas urbanas. La ltima categora comprende todo, desde los lotes clandestinos o piratas hasta cooperativas agrcolas transformadas en tierra urbana. 56 Existen varias situaciones dentro de esta categora de la informalidad, entre ellas: Dueos con o sin ttulos registrados; Poseedores con prueba escrita de compra; Poseedores que compran un lote irregular o clandestino a travs de un contrato que no es vlido para transferir la propiedad; Invasores de tierra que estn convertidos, o lo estarn, en dueos cuando el tiempo de prescripcin de los derechos de los dueos originales haya transcurrido; Compradores de lotes o de vivienda pblica por medio de la transferencia de un documento de prueba de compra no reconocido por el Estado; y Dueos informales que usan testaferros para registrar sus propiedades.57 Desde el punto de vista de la irregularidad urbana, se consideran asentamientos informales cualquier ocupacin de tierra con condiciones inapropiadas de medioambiente urbano para vivienda humana, tales como tierra sujeta a inundaciones, tierra contaminada, tierra con acceso deficiente al transporte pblico, etc. 7.4 Las mujeres en los tugurios La carencia de derechos de tenencia y de propiedad hace que muchas mujeres sean incapaces de protegerse a s mismas y les impide el acceso al crdito debido a falta de garantas, reforzando el control que los hombres tradicionalmente han tenido sobre el hogar y sus dependientes. Uno de los principales retos globales del nuevo milenio es la creciente pobreza urbana de la mujer. Se calcula que alrededor del 25 por ciento de todos los hogares estn encabezados por mujeres y estn ubicados en zonas urbanas, especialmente en Amrica Latina. Los hogares con una mujer a la cabeza tpicamente representan una alta proporcin de aquellos en asentamientos informales y se encuentran entre los ms pobres.58 La vivienda inadecuada, la ubicacin deficiente, el poco acceso a los servicios de agua potable, electricidad, transporte pblico, salud y educacin, tienen un gran impacto en la vida diaria de las mujeres. Las mujeres que viven en tugurios generalmente trabajan en el sector informal de la economa y/o en trabajo domstico, sin seguridad de trabajo ni seguridad social. El nmero de hogares con una sola cabeza est en aumento y muchas responsabilidades paternas han sido abandonadas, aumentando as la carga de la crianza de los hijos/as.
56

La existencia del mercado informal est relacionada con el paternalismo poltico y la atencin al cliente. Muchos empleados del gobierno responsables del control de las normas urbanas utilizan la informalidad como una baza de negociacin para obtener ventajas polticas electorales. 57 Clichevsky, N. (3003:16) 58 ONU-HBITAT (2002:28)

29

Como se describe en los informes por pas sobre Nicaragua, Mxico, Colombia y Brasil, las mujeres sufren una gran variedad de tipos de discriminacin e injusticia, lo que apoya la opinin de que la feminizacin de la pobreza se est acelerando. Adems, estos estudios demuestran que a las mujeres las afectan ms las polticas de vivienda, la urbanizacin y el deterioro en la calidad de las condiciones de vida. Por lo tanto, la planeacin urbana debe empezar a tomar en cuenta las opiniones de las mujeres y sus necesidades especficas, de tal forma que las ciudades se desarrollen de una manera sostenible y equitativa.

8. Sistemas de manejo de la tierra

El primer sistema de informacin en registrar la subdivisin de la tierra en Amrica Latina surgi en Buenos Aires en 1824. Hoy en da las agencias en cada pas manejan la informacin pblica sobre la tierra por medio del registro de los mapas, las medidas, los lmites, las caractersticas y los valores de las propiedades. Sin embargo, la mayora de los pases latinoamericanos no tienen sistemas nacionales, y cada municipio ha desarrollado su propio sistema.59 En general, los sistemas de registro de la tierra en Amrica Latina no facilitan el acceso a la tierra ni garantizan la seguridad de la tenencia para la mayora de los residentes de la ciudad. La mayora de los sistemas se basan en las leyes coloniales relacionadas con la herencia, la manera de probar y los mtodos de demarcacin que no son apropiados para las condiciones actuales. Adems, a pesar de los esfuerzos de modernizacin, estn muy extendidos los mtodos antiguos de recoger de datos. Como estos sistemas no se crearon para recoger, procesar o registrar transacciones efectuadas en el mercado informal de la tierra, contribuyen a los problemas ms que a las soluciones. El resultado es la exclusin de una parte significativa de la poblacin que no puede establecer los derechos de tenencia. Un estudio de los sistemas de informacin sobre el registro de la tierra, el catastro y la tierra, indica que es posible que no haya evidencia documentaria del ttulo para la mayora de los lotes en los pases en desarrollo. Los mejores clculos indican que en los pases latinoamericanos el 70 por ciento de los lotes estn indocumentados.60 En los pases latinoamericanos predominan los catastros centralizados.61 Existe un movimiento para descentralizar los poderes polticos en la regin, y esto incluye a las instituciones responsables de la administracin de la tierra. Esto no solamente tiene la posibilidad de ayudar a financiar a los municipios por medio de recaudo del impuesto predial; tambin hace que la planeacin, mejora y suministro de vivienda sean ms efectivos y sostenibles. Sin embargo, en algunos casos la descentralizacin puede causar problemas, ya que hay una escasez crnica de personal idneo y de infraestructura.62

59 60

Erba, D. (2004). Fourie, C. (2001). 61 Por ejemplo, Brasil ha reestructurado recientemente su Sistema Nacional de Catastro Rural; ms de la mitad de los estados en Mxico todava tienen una informacin centralizada de catastro. 62 Erba, D. (2004)

30

Tambin es importante anotar que el rpido desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicacin ofrece nuevas e importantes oportunidades para modernizar los sistemas de administracin de la tierra.

9. Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda en la regin

Durante los ltimos 30 aos la mayora de las constituciones en Latinoamrica le han conferido derechos iguales a sus ciudadanos sin tener en cuenta su sexo, raza o condicin social. Las constituciones de Brasil, Colombia, Cuba, Mxico y Nicaragua, adems garantizaron la igualdad total entre hombres y mujeres con respecto a los derechos individuales, civiles y polticos. Mientras las constituciones reconocen estos derechos, la mayora de los derechos de propiedad, familia y herencia estn reguladas en los cdigos civiles. La mayora de estos cdigos civiles han sido reformados para reconocer el papel de hombres y mujeres como cabezas de familia, y en la mayora de los pases se han reconocido la cohabitacin (uniones de hecho) y el divorcio civil. Como un porcentaje ms grande de mujeres se ha convertido en cabeza de familia, algunos pases han empezado a modificar sus leyes respecto a los elementos requeridos para considerar la cabeza de familia. Este es el caso de Bolivia, Colombia, Honduras, Per y Venezuela.63 Al mismo tiempo, la creacin de mecanismos nacionales de las mujeres se ha fomentado fuertemente para avanzar en la legislacin y las polticas que apunten a promover la igualdad entre hombres y mujeres. A las leyes agrarias y a los programas de reformas de tierra les ha faltado la perspectiva de gnero. Por esta razn, se han hechos esfuerzos por incorporar polticas de acciones afirmativas a favor de las mujeres; uno de sus principales logros ha sido la eliminacin del concepto del varn cabeza de familia como el principal beneficiario de la distribucin pblica y de los programas de registro. Las leyes agrarias de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua ahora explcitamente reconocen la igualdad de derechos de hombres y mujeres. En el caso de Mxico, en 1971 la Ley Agraria les otorg a las mujeres los mismos derechos sobre la tierra que a los hombres, y en consecuencia se les dio voz y voto en los organismos de toma de decisiones nacionales. Debido a que el tema de la propiedad de la tierra se convirti en una prioridad dentro de la estructura de los acuerdos de paz en Guatemala, se abri una nueva ventana de oportunidades para que las mujeres presentaran sus demandas para la asignacin de tierra. Un movimiento de mujeres rurales e indgenas, la Coordinadora de Mujeres por el Derecho a la Tierra y la Propiedad, ha avanzado en este sentido. Reformas especficas y polticas de acciones afirmativas se han propuesto para crear un Fondo de Tierra integrando la perspectiva de gnero. En trminos de asignacin de tierra, en la Ley Agraria se les ha dado prioridad a las mujeres refugiadas cabeza de familia. La Ley Agraria colombiana de 1994 les da prioridad a la asignacin de tierra a todas las mujeres campesinas en condiciones de desproteccin debido a la situacin de guerra y violencia en el pas.

63

FAO. (1992).

31

El Programa sobre Transferencia de Tierra en El Salvador le adjudic tierra a antiguos combatientes, particularmente a las mujeres, sin tener en cuenta su estatus marital. Esto fue el resultado de la lucha de las mujeres salvadoreas despus de los acuerdos de paz que no las haban considerado a ellas para nada. El caso del Centro de Mujeres de Xochilt-Acalt en Malpaisillo, Nicaragua, es un claro ejemplo de cmo las organizaciones de la sociedad civil pueden tambin contribuir a la aplicacin de la legislacin y a sobreponerse a los obstculos involucrados en la regularizacin de la tierra a favor de las mujeres. 9.1 Derechos a la propiedad marital En Latinoamrica los derechos a la propiedad estn bajo el dominio de los cdigos civiles, mientras que los derechos a la tierra estn regulados por legislaciones especficas. La formalizacin de los derechos de propiedad por medio de titulacin de la tierra y registro garantiza el apoyo del Estado a los propietarios. La mayor crtica a los programas de titulacin y derechos formales de propiedad es su tendencia a otorgar ttulos individuales, usualmente al varn cabeza de familia. Adems, el proceso legal y administrativo para lograr la titulacin es costoso y largo. Los programas de titulacin no les han dado ttulos a las mujeres debido a leyes discriminatorias que favorecen a los varones cabezas de familia.64 Como resultado, la legislacin que garantiza iguales derechos a la propiedad de la tierra no es suficiente para garantizar el reconocimiento de los derechos de las mujeres, porque la propiedad marital casi siempre se titula solamente a nombre del varn cabeza de familia.65 En respuesta, el movimiento de mujeres ha llamado a la expansin de la titulacin conjunta.66 Recientemente este llamado ha sido apoyado por donantes internacionales. En el contexto latinoamericano, los ttulos de propiedad conjuntos son ahora comnmente reconocidos en la legislacin de muchos pases.67 Al considerar el predominio de la agricultura familiar en reas rurales y el enfoque de la titulacin de la propiedad expedida por los programas de reforma agraria del Estado, el ttulo de propiedad conjunta se ha convertido en un mecanismo formal de inclusin de las mujeres y en una distribucin ms equitativa de los bienes de la familia.68 En Costa Rica, Colombia y Nicaragua, la legislacin dispone que la titulacin conjunta sea un requisito para la asignacin de lotes por parte del Estado. Debido a las acciones de mujeres campesinas e indgenas en Panam, las reformas a la Ley Agraria incluyeron la titulacin conjunta como un requerimiento para la asignacin de tierras del Estado. En Brasil y Honduras esto se sugiri como una opcin a la cual podan recurrir

64 65

Deere, C. (2001:119). Lastarria-Cornhiel, (2003:11). 66 Nicaragua y Honduras, por ejemplo, tienen una legislacin que reconoce la propiedad conjunta de las propiedades adquiridas por la pareja y ha venido aplicando programas de titulacin y registro sistemtico incluida la titulacin conjunta en los programas oficiales de vivienda. El estudio tambin seala problemas en la aplicacin de la titulacin conjunta. 67 La falta de control sobre la tierra es precisamente lo que impide que las mujeres utilicen totalmente la tierra adquirida o heredada junto con los hombres. En este aspecto Bina Agarwal afirma que los ttulos de propiedad separados seran un mayor beneficio para las mujeres que tener ttulos de propiedad conjunta con sus maridos. Agarwal, B. (1994). 68 Este es el punto de vista expresado por Deere, C. (2002:36)

32

las parejas, pero no es un requisito. Pases como Guatemala, Repblica Dominicana, Per y Honduras posteriormente se movieron en esta direccin, o al menos se han hecho esfuerzos. Los temas relacionados con el matrimonio y la propiedad marital estn regulados a travs de los cdigos civiles en la mayora de los pases de Latinoamrica, con excepcin de Costa Rica y Cuba, donde stos se han establecido en cdigos de familia. En el momento del matrimonio o en cualquier momento durante el matrimonio, la pareja puede acordar el rgimen de propiedad marital que quiera adoptar por medio de una declaracin legal y escrita. Pueden escoger entre tres regmenes: Sociedad conyugal absoluta o universal, en la cual todos los bienes posedos al momento del matrimonio y todos los bienes adquiridos durante el matrimonio son parte de la propiedad marital, incluyendo salarios, rentas y utilidades de cada esposo. En el caso de separacin o divorcio toda la propiedad se divide igualmente entre marido y mujer. Despus de la muerte de un cnyuge, el cnyuge sobreviviente tambin tiene derecho a la mitad de la propiedad marital; Sociedad conyugal parcial, en la cual se separa la propiedad individual privada adquirida durante el matrimonio, incluidas herencias, donaciones o lo que se traiga a la unin, mientras los beneficios derivados de tal propiedad son parte de la sociedad conyugal, aunque la propiedad separada permanece del cnyuge que la adquiri; y Separacin de propiedad, en la cual cada cnyuge guarda y administra su propiedad individual. En el caso de disolucin del matrimonio, cada cnyuge mantiene su propiedad individual as como las ganancias derivadas de sta. En la prctica, tales acuerdos explcitos a menudo no se concluyen. En ausencia de tal declaracin, el rgimen de propiedad marital que se aplica por defecto en la mayora de los pases de Latinoamrica es la sociedad conyugal. En Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua el rgimen por defecto es la separacin de bienes.69 La propiedad de bienes races usualmente se registra bajo el nombre del marido, y como no se especifica una anotacin de registro, generalmente el hombre decide vender unilateralmente. Esto deja a las mujeres en una posicin de desproteccin, porque tendran que demandar al marido para recuperar su parte. Lo mismo pasa con el tipo de regmenes de propiedad adoptados por la pareja, cuando estos no se anotan en el registro pblico. Con el aumento del reconocimiento de las uniones de hecho en la regin, el rgimen de propiedad marital tambin se est aplicando lentamente a tales uniones.70 El concepto de autoridad marital en un tiempo se escribi en la mayora de los cdigos civiles. Aunque esto ya no es cierto para la mayora, todava es una norma de las costumbres muy fuerte. En el Ecuador, bajo la ley formal, cualquier propiedad adquirida por la pareja automticamente forma parte de la propiedad marital y es poseda conjuntamente, pero en la prctica si la tierra se titula a nombre del marido, l puede disponer de ella sin la firma de la esposa porque las reglas sobre las

69 70

ONU-HBITAT (2005:26). Este reconocimiento empez con el Cdigo de Familia de Cuba, seguido por las constituciones brasilera y nicaragense.

33

firmas raramente se cumplen.71 Ecuador, Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras y Mxico favorecen que el varn administre la sociedad conyugal, como se muestra en la tabla siguiente. 72 Tabla 9.1 Administracin de la sociedad conyugal en pases seleccionados
Pas Bolivia Brasil Chile Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Administracin Conjunta X Administracin nica Administracin Equitativa X Marido Marido , aun bajo el rgimen de propiedad separada Marido, a menos que se acuerde otra cosa por contrato Marido, cuando la esposa es una menor Marido Marido Marido Marido, con respecto al 73 patrimonio familiar Marido

La Comisin de la Ley Inglesa llev a cabo una investigacin sobre los sistemas de administracin de la sociedad conyugal en diferentes jurisdicciones. La comisin encontr que los pases con sociedad conyugal se estaban inclinando hacia un sistema de administracin ms equitativo y concluy que aquellos sistemas que no permiten una administracin equitativa durante el matrimonio son inaceptables74 y estn violando la Convencin sobre la Eliminacin de toda Discriminacin Contra las Mujeres (CEDAW). Adems, los cdigos civiles y las leyes de familia que todava permiten una administracin no equitativa de la propiedad marital, tambin violan otros instrumentos internacionales de derechos humanos y pueden estar en contradiccin con las constituciones de estos pases.75

71 72

Deere, C. et al (2001). Ibd.; el cdigo civil de Repblica dominicana, Art. 1421, 1428; Cdigo de Familia de Honduras, Art. 82; Ley de Familia en los estados mexicanos de Aguas Calientes, Oaxaca y Sonora; cdigo civil de Ecuador; cdigo civil de Guatemala. 73 La propiedad rural o urbana que est separada de la propiedad individual de una persona, y que es transferida directamente a los ingresos familiares. Fuera del patrimonio familiar, no hay sociedad conyugal en Nicaragua a menos que los esposos o compaeros la establezcan en un acuerdo prenupcial. El rgimen por defecto en Nicaragua es la separacin de bienes. Ver el informe de Nicaragua para ms detalles. 74 Oldham, J.T. (1993:99).G 75 Por ejemplo, el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (Art. 3) dispone que los pases participantes garanticen igual derecho a hombres y mujeres para disfrutar todos los derechos establecidos en este Convenio. El Art. 23 (4) dispone que los pases participantes den los pasos apropiados para garantizar la igualdad de derechos y responsabilidades al casarse, durante el matrimonio y despus de la disolucin del matrimonio. 154 estados hacen parte de este Convenio.

34

Recuadro 9.1 Desafiar la administracin nica de la propiedad marital

El Artculo 131 del cdigo civil de Guatemala le da poder al marido para administrar la propiedad marital. Mara Eugenia Morales de Sierra de Guatemala ret esta provisin, porque crea distinciones entre hombres y mujeres que son discriminatorias. El caso se present ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que decidi sobre el caso el 19 de enero de 2001. La comisin decidi que el gobierno de Guatemala haba violado el Art. 24 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (proteccin igual de la ley). Afirm que una vez el cdigo civil restringe la capacidad legal de las mujeres, su acceso a los recursos, su habilidad para estar en cierto tipo de contratos (relacionados, por ejemplo, con la propiedad que se tiene conjuntamente con los maridos), a administrar dicha propiedad, es un compromiso invocar un recurso administrativo o judicial.76

9.2 Derechos de herencia Los temas relacionados con la sucesin y la herencia estn regulados en los cdigos civiles de la mayora de los pases de Latinoamrica, con excepcin de Costa Rica y Cuba, donde estos se han establecido en cdigos de familia. En la mayora de los otros pases, la ley provee completa libertad testamentaria, que deja al cnyuge sobreviviente indefenso en un matrimonio con rgimen de separacin de bienes. En casos de sociedad conyugal, despus de la muerte del cnyuge, el cnyuge sobreviviente tiene derecho a una porcin, a menos que se declare un patrimonio familiar o una sucesin y haya menores. Los padres sobrevivientes de uniones de hecho estn excluidos a menos que el compaero/a deje un testamento. En algunos pases como Costa Rica, Honduras, Mxico, Panam y Uruguay, la libertad testamentaria se restringe en alguna forma para garantizar porciones de subsistencia para dependientes discapacitados, menores, viejos y la cnyuge sobreviviente. En Nicaragua se debe probar la necesidad de sustento. El rgimen marital tambin afecta las reglas de la herencia, como se muestra en la siguiente tabla: Tabla 9.2 Reglas concernientes a la herencia de la propiedad de acuerdo con el rgimen marital
Pas Bolivia Brasil Parte del testamento que se puede heredar Sin testamento Orden de preferencia 1/5 si hay nios/as sobrevivientes o cnyuge 1: nios/as, cnyuge y parientes si hay nios/as o cnyuge sobrevivientes 1: nios/as, cnyuge () 2: cnyuge y padres si no hay nios/as sobrevivientes si hay nios/as sobrevivientes y la parte de 1: nios/as, la parte de la cnyuge la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay nios/as sobrevivientes si hay nios/as sobrevivientes y la parte de 1: nios/as, parte de la cnyuge la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay nios/as sobrevivientes

Chile

Colombia

76

Comisin Interamericana de Derechos Humanos. (2001).

35

Pas Costa Rica Ecuador

Parte del testamento que se puede heredar Sin testamento Orden de preferencia Toda la propiedad 1: nios/as, padres y la parte de la cnyuge si hay nios/as sobrevivientes y padres y 1: nios/as, parte de la cnyuge la parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay nios/as sobrevivientes Toda la propiedad 1: nios/as, cnyuge y padres Toda la propiedad 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay sobrevivientes 1: nios/as, cnyuge y padres

El Salvador Guatemala

nios/as

Honduras

, y la parte de la cnyuge

nios/as

Mxico

Toda la propiedad

nios/as

Nicaragua

, y la parte de la cnyuge

nios/as

Per

1/3 si hay nios/as sobrevivientes o cnyuge

Fuente: Deere, C. y Len, M. Gnero, (2000:80).

En el caso de las uniones de hecho, los derechos a la herencia usualmente se reconocen por la legislacin bajo la condicin general de que no exista un matrimonio previo. Si hay un matrimonio previo de cualquiera de los miembros de la unin de hecho, los compaeros de ambas uniones deben compartir el derecho a la herencia. No todos los pases reconocen las uniones de hecho. Las tierras que han sido obtenidas por medio de adjudicacin, por ejemplo, a travs de programas estatales de distribucin como producto de leyes agrarias, pueden tambin sufrir diferencias respecto al sistema de herencia. En general, la regla es que este tipo de tierra es adjudicada bajo ciertas restricciones del mercado. Por ejemplo, se adjudica sin un ttulo de propiedad. Esto significa que los beneficiarios no pueden vender, ceder o transferir antes de cierto tiempo, que usualmente est en un rango de 10-15 aos. Si la muerte ocurre durante este perodo, este tipo de tierra ser nuevamente adjudicada entre los herederos. Si la muerte ocurre despus de este perodo, el ttulo de propiedad ya se ha otorgado. Si este tipo de adjudicacin est regulada en el cdigo civil, la parcela se subdividir despus de la muerte. Este sistema se sigue en Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Panam y Paraguay.77 Si la adjudicacin de la tierra est regulada por la ley agraria, la parcela no se subdivide despus de la muerte.78 Esta es la situacin en Colombia, Cuba, Honduras y Nicaragua. La

77 78

Ibd. FAO. (1992:9).

36

Constitucin colombiana reconoce la unin de hecho y la ley de reforma agraria reconoce el derecho a la herencia de la cnyuge sobreviviente o compaera/o. Tabla 9.3 Derechos de herencia de tierra adjudicada de acuerdo con leyes civiles y agrarias
Pas Ley Civil Sucesin Testamentaria Ley Agraria Sucesin sin Sucesin de lotes asignados por Ley Testamento No hay libertad absoluta El/la cnyuge se Gobernada por reglas del cdigo civil. testamentaria. La cnyuge convierte en el legtimo es el presunto heredero si sucesor si tiene hijos/as. tiene hijos/as. No hay libertad absoluta El/la cnyuge es el Gobernada por reglas del cdigo civil. testamentaria. Debe legtimo sucesor. considerarse la parte del cnyuge. No hay libertad absoluta El/la cnyuge se Gobernada por reglas agrarias. Los/las testamentaria. Debe convierte en el legtimo Cnyuges y compaeros/as pueden considerarse la parte del/la sucesor con la parte del heredar. cnyuge. cnyuge, que es una pensin cuya necesidad debe probarse. Libertad absoluta El cnyuge se convierte Gobernada por reglas del cdigo civil. testamentaria. en el legtimo sucesor. Libertad absoluta El/la cnyuge se Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. convierte en el legtimo sucesor pero debe probar que la necesita. Hay libertad testamentaria, El cnyuge se convierte Gobernada por la Ley Agraria. excepto para obligaciones en el legtimo sucesor. de pensin. No hay libertad El cnyuge se convierte Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. Debe en el legtimo sucesor. considerarse al cnyuge. Absoluta libertad El/la cnyuge se Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. Debe convierte en el legtimo considerarse la parte del sucesor. cnyuge. No hay absoluta libertad El cnyuge se convierte Gobernada por el cdigo civil. testamentaria. Debe en el legtimo sucesor. considerarse al cnyuge. No hay absoluta libertad El/la cnyuge se Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. Debe convierte en el legtimo considerarse al cnyuge. sucesor. No hay absoluta libertad El/la cnyuge se Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. Debe convierte en el legtimo considerarse al cnyuge. sucesor. Libertad testamentaria con Necesariamente tiene Gobernada por reglas del cdigo civil. la limitacin de la parte del que asignarse la parte

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica Honduras

Mxico

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Repblica Dominicana Uruguay

37

Pas

Ley Civil Sucesin Testamentaria

Venezuela

Ley Agraria Sucesin sin Sucesin de lotes asignados por Ley Testamento cnyuge (como necesaria del cnyuge. para una congrua subsistencia)** No hay absoluta libertad El/la cnyuge se Gobernada por la Ley Agraria. testamentaria. Debe convierte en el legtimo considerarse al cnyuge. sucesor.

Fuente: FAO (1992). **El trmino congrua subsistencia se entiende como la cantidad de dinero que permite al beneficiario de la pensin sobrevivir modestamente en forma que corresponda a su estatus social.

En Brasil, Mxico y Chile, la herencia principalmente favorece a los hombres. Mxico se caracteriza por la absoluta libertad testamentaria, mientras que en Chile y Brasil los cdigos civiles claramente disponen derechos iguales de sucesin a nios y nias. En el caso de Mxico, con respecto al derecho a la herencia, el Art. 1602 del Cdigo Civil dispone la sucesin legtima que incluye a la cnyuge as como al compaero/a permanente. Sus derechos dependen de la concurrencia de otros parientes y de su cercana con quien leg originalmente la propiedad y si l o ella tiene algn bien o no. Adems, si el cnyuge concurre con algn antepasado, l o ella tiene derecho slo a la mitad de los bienes. Las mujeres raramente heredan de su padre, excepto si no hay herederos hombres o si la extensin de tierra es muy grande. Las prcticas de la herencia en Brasil han favorecido principalmente a los hombres por razones culturales y porque muchas mujeres se han visto forzadas a migrar en busca de nuevas oportunidades de trabajo. Sin embargo, debe anotarse que, como en Mxico, la distribucin de la tierra y la herencia se estn volviendo ms igualitarias a medida que la agricultura se vuelve menos dominante. La regla general en las uniones de hecho es que la pareja mujer u hombre slo puede convertirse en un heredero intestado y alcanzar ese estatus limitado en los pases donde este tipo de unin es legalmente reconocida. Las uniones de hecho especialmente se reconocen en trminos de las polticas sobre la tierra y la vivienda. 9.3 Accin afirmativa Algunos pases han implantado cuotas para aumentar la proporcin de mujeres en cargos de eleccin popular. Costa Rica, Honduras y Panam tienen cuotas que llegan a 30-40 por ciento. En Mxico, la mnima cuota es 30 por ciento; Argentina 30 por ciento; Brasil 25 por ciento; Bolivia 30 por ciento; Ecuador 20 por ciento; y Per 25 por ciento. Estas cifras sin embargo, todava no se han logrado (ver Tabla 1.2 Representacin de las mujeres en las legislaturas nacionales en Latinoamrica).

38

9.4 Violencia contra las mujeres La violencia urbana contra las mujeres ocurre en los mbitos pblico y domstico y se ha vinculado estrechamente con los temas de vivienda y desarrollo urbano.79 Los choques violentos entre diferentes grupos urbanos en el mbito pblico a menudo se han manifestado en ataques a las mujeres y han restringido su acceso al espacio y a la vida pblica. La posibilidad de que las mujeres logren seguridad de la tenencia puede capacitarlas para evitar situaciones de violencia. 80 As, existe una relacin directa entre la violencia contra las mujeres y la necesidad de tener una vivienda adecuada.81 Es ms, varios factores pueden alimentar una espiral de violencia contra las mujeres, ya que la violencia y el miedo amenazan la calidad de vida de la sociedad, al buen gobierno, al desarrollo sostenible y a la vida social y poltica de las ciudades. Especialmente a las mujeres, la violencia las afecta en forma de abuso fsico y sexual, as como de acoso, frecuentemente en sus propios hogares. El incremento del crimen est asociado al crecimiento del trfico de drogas y a la globalizacin del crimen organizado, el cual se extiende a la especulacin financiera y de vivienda. 82 Las mujeres trabajadoras que viven en las ciudades se enfrentan diariamente con el reto de su seguridad personal. Sin duda, la seguridad en estos centros urbanos requerir cambios en las estructuras histricamente rgidas, dirigidas por decisiones polticas y prcticas institucionales que intenten desarrollar un nuevo concepto de la seguridad ciudadana. Esto no es posible sin la participacin organizada de la ciudadana, especialmente de las mujeres. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, el crimen est creciendo en Latinoamrica.83 El Salvador y Colombia tienen los ms altos niveles de delincuencia.

10. Igualdad racial y tnica

En aos recientes las comunidades negras en Latinoamrica han presentado demandas y empleado estrategias para establecer sus identidades nativas.84 Como resultado, se han introducido algunas reformas legales progresistas.85 En muchos casos las comunidades afro-latinoamericanas han fundamentado sus propios derechos sobre los slidos logros de las comunidades indgenas.

79 80

Vadera (1997), citada por Trujillo, C. (2003). Fundacin Arias. 81 Trujillo, C. (2003). 82 UNCHS (2001:48). 83 Ibd. 84 Wade, P. (1997). Esta tendencia puede verse en Colombia (Palenques), Brasil (Quilombos), Nicaragua (Creoles), Honduras (Garfunas), Belice y Ecuador. Como un ejemplo, existe un movimiento activista negro que sali a la superficie en Honduras en 1980, que se identifica a s mismo en trminos de pueblos indgenas y Garfunas de autonoma tnica como un medio para ganar reconocimiento a sus derechos como pueblos. 85 A finales de los 90, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo empezaron a apoyar iniciativas respecto a los derechos a la tierra de afro-descendientes en Latinoamrica. Es ms, el Banco Mundial desarroll proyectos conectando la cuestin indgena con los afro-descendientes en Colombia, Ecuador y Per. Davis, S. (2002).

39

Mientras las comunidades indgenas y negras han demandando sus derechos colectivos sobre la tierra y la vivienda, las mujeres indgenas han venido tratando de garantizar sus derechos individuales a poseer tierra.86 El derecho a un ttulo individual, tan fuertemente defendido por las leyes y las cortes (a menudo en detrimento del reconocimiento de los derechos colectivos), parece ser inalcanzable para las mujeres, aunque es el orden natural de las cosas en el mercado de bienes races. 87 Los derechos de las mujeres a la seguridad de la tenencia y a ttulos de tierra a sus propios nombres estn intrnsecamente conectados con sus derechos a ejercer sus libertades individuales.

11. Polticas de tierra y vivienda

11.1 Polticas nacionales de vivienda La crisis de vivienda en Latinoamrica tiene varias dimensiones. Si las polticas pblicas deben ser eficientes, deben disearse teniendo en mente no slo la falta de vivienda sino tambin la necesidad de mejorar la vivienda, incluidas las condiciones higinicas y medioambientales. Como regla general, los pases latinoamericanos abordan la falta de vivienda con programas de financiamiento, principalmente operados por instituciones privadas. Para mejorar la calidad de la vivienda se han hecho intentos por desarrollar polticas de regularizacin de los ttulos capaces de satisfacer las demandas de aquellos que viven en asentamientos informales, y de quienes viven en asentamientos regularizados donde todava carecen de infraestructura. Un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo seala que la provisin de vivienda social por parte de las autoridades pblicas ha sido ineficiente. Esto se debe principalmente a una inversin inadecuada de los recursos pblicos en vivienda y en infraestructura bsica; falta de calidad en la produccin de vivienda pblica; la ejecucin de programas de construccin separados de las polticas pblicas dirigidas a democratizar el acceso a la tierra; y a la ausencia del sector privado en programas de produccin de vivienda social. Las polticas de vivienda han sufrido modificaciones durante los pasados 40 aos. Los planes actuales de vivienda pblica estn siendo revisados porque las polticas pblicas y sociales ms recientes para reas urbanas no se centran solamente en la construccin de vivienda, sino en buscar soluciones integrales a mltiples problemas. Experimentos exitosos en Chile, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua demostraron cmo los gobiernos eficaces pueden ser mediadores y facilitadores del acceso a la vivienda del sector de bajos ingresos. Debido a que la principal preocupacin de los latinoamericanos era solucionar el dficit numrico de vivienda, se ha producido mucha legislacin relacionada casi exclusivamente con la financiacin y el
86

El Informe No. 4/01, caso 11.625 (2001) de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos es un ejemplo de una demanda judicial que apunta al reconocimiento de los derechos de propiedad de las mujeres guatemaltecas. www.cidh.org/annualrep/2000eng/ChapterIII/Merits/ Guatemala11.625.htm 87 Deere, C. et al (2002:315). Esta realidad se le atribuye a la ideologa de la familia, que est basada en la nocin del varn cabeza de familia cuyas acciones siempre son por la defensa de la familia, y nunca en su propio inters personal, lo cual justifica que si l tiene un ttulo individual, la tierra le pertenecer a la familia. Al contrario, cuando la mujer tiene tierra, el ttulo de posesin se individualiza.

40

subsidio de la construccin de nueva vivienda. Aunque el Banco Interamericano de Desarrollo actualmente est apoyando a los gobiernos en su nuevo rol de mediadores al promover subsidios directos para los pobres, la estrategia de financiacin ha sido la menos exitosa en la regin en vista de la dificultad real de la poblacin de bajos ingresos para cumplir con los requisitos de crdito pblico o privado.88 Un enfoque integral y amplio hacia los derechos de la tierra y la vivienda es necesario para ordenar los atributos y bienes asociados con el sector de la tierra como una fuente clave para el mejoramiento de la vida de la poblacin de bajos ingresos. Tratar la tierra simultneamente como una preocupacin de derechos humanos y como una preocupacin del desarrollo ser una forma fructfera de ejecutar las polticas pblicas con un enfoque de desarrollo basado en los derechos. 11.2 Subsidios y acceso al crdito Las instituciones formales de financiamiento no han sido la principal fuente de crdito para los pobres, menos aun para las mujeres pobres. Generalmente las mujeres recurren a fuentes informales como crdito de amigos, familia, prstamos directos en efectivo, o pagos en especie por compras a crdito. Otro canal informal es la participacin de las mujeres en las organizaciones de ahorro y crdito. Dentro de esta categora se puede encontrar lo siguiente: 89 Asociaciones de ahorro y crdito rotativos. Estas son asociaciones informales de ahorro y crdito rotativos, en las cuales los miembros se encuentran regularmente para contribuir con una cantidad predeterminada de dinero. La suma total de los ahorros se le entrega entonces a un miembro, y una vez esta deuda se paga, otro miembro de la organizacin puede acceder a este proceso. Este es uno de los principales mtodos de financiamiento informal encontrado en la Centro Amrica rural; Grupos de solidaridad. Estos grupos de 3 a 10 personas, basados en el sistema del Banco Graneen de Bangladesh y el Banco Sol de Bolivia, que conjuntamente acceden al crdito y a la cooperacin tcnica; Bancos comunitarios: Una sociedad de 20-50 vecinos que obtienen un prstamo y mantienen una tasa de ahorros; Bancos rurales: Grupos informales de vecinos interesados en acceder a donantes financieros. El capital proviene de acciones, ahorros, donaciones y utilidades; y Cooperativas de ahorro y crdito: Los recursos principalmente provienen de ahorros de los asociados, quienes definen sus propias polticas.

88

En Uruguay se hizo un intento por resolver el problema del crdito restringido por medio de un Plan Nacional de Vivienda (1992). Con base en este plan el gobierno elabor un documento cada cinco aos acerca de la situacin de la vivienda, considerando la demanda existente por proyectos de vivienda, los ingresos de la poblacin, los prstamos y subsidios para conceder, los planes para la construccin de vivienda pblica y la legislacin considerada necesaria para llevar a cabo el plan. En Chile, desde 1978 hay en operacin un sistema de subsidios para los pobres. El sistema est basado en un anlisis que toma en consideracin varias caractersticas del grupo familiar y le da preferencia a grupos vulnerables, tales como, por ejemplo, familias grandes, los ancianos o mujeres cabeza de hogar. 89 Karremans, J. et al. (2003).

41

Estos esquemas de ahorro y crdito le ofrecen ciertas ventajas a las asociaciones de mujeres, incluyendo el fortalecimiento de las capacidades locales de administracin de las mujeres. Sin embargo, los esquemas tienen un capital operativo limitado, un bajo nivel de seguridad y permanecen por fuera del sistema financiero formal. Un estudio de caso importante que muestra un modelo de mujeres obteniendo acceso al crdito se describe en el informe sobre Nicaragua, la experiencia del Centro de Mujeres de Xochilt-Acalt.90 Otro modelo, el Modelo Tanda Prstamo, se discute en el informe de Mxico. 11.3 Polticas de regularizacin La legalizacin de asentamientos existentes como medio para garantizar el acceso a servicios bsicos (agua, saneamiento, electricidad) ha mejorado la calidad de vida en alguna medida, aunque esta regularizacin no es ampliamente aplicada en trminos de polticas nacionales. Tradicionalmente se pueden identificar tres tipos de regularizacin de la tierra:91 regularizacin de los ttulos de la tierra; regularizacin fsica (suministrar urbanizacin e infraestructura), y las dos juntas. Los precios en los mercados de tierra y vivienda irregular reflejan la drstica disminucin en el desarrollo pblico de tierra urbana para vivienda, especialmente porque el sector privado formal slo puede suplir una pequea parte de la demanda.92 La regularizacin de los ttulos de la tierra es el mtodo ms ampliamente utilizado para la regularizacin (ver tabla ms adelante) porque al Estado le cuesta menos. Aunque no es suficiente por s solo, no debe subestimarse: este mtodo le proporciona a los residentes en asentamientos informales ttulos legales que pueden usar como garanta para obtener crdito y mejorar sus hogares. Los ttulos legales tambin facilitan la conexin de servicios pblicos como agua, electricidad y saneamiento, porque aun si estos servicios pasan cerca de los asentamientos informales, las compaas de abastecimiento no conectan los servicios si la tierra o la construccin no estn tituladas. 93

Tabla 11.1 Programas de regularizacin por tipo y pas

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile
90 91

Ao inicial 1980 1961 1983 1972 1970

Ao terminado 1990 1982 1988/90 1996 2003 1995

Regularizacin del Regularizacin ttulo de la tierra fsica X X X X X X X X X

Ambas X X X X

Arenas, C et al (2004:45-46). Clichevsky, N. (2003:31). 92 Durand-Lasserve, A. (1997). 93 La creciente privatizacin del abastecimiento de los servicios bsicos en Latinoamrica ha aumentado la dificultad que los residentes de los asentamientos informales enfrentan al conseguir que les conecten los suministros, porque las compaas privadas que ahora proveen los servicios bajo concesin de la autoridad pblica, temen que talvez no puedan recuperar la inversin de la conexin o que sus utilidades estarn menos seguras.

42

Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay Venezuela

1989 1991 1998 1971 1998 1994 1961 1984 1968

2001 1999 2001 2003 1992 1999 1996 1995 2002

X X X X X X X X X X

X X

X X

Fuente: Clichevsky, N. (2003:32)

Sin embargo, la regularizacin de los ttulos es slo un medio para terminar la regularizacin completa, porque en la mayora de los casos se requiere probar la existencia de todos los derechos (propiedad o posesin) para iniciar el proceso de mejoramiento del asentamiento y el suministro de servicios bsicos. Los programas de regularizacin de la tenencia benefician a un gran nmero de participantes y producen los siguientes resultados: Protegen a los beneficiarios del poder discrecional de los propietarios y de las administraciones gubernamentales para promover desalojos forzados; Permiten el control social sobre la reforma de la tierra; Son una base para mejorar los ingresos gubernamentales por medio de impuestos; y Proveen un incentivo a futuras inversiones para mejorar la tierra y la vivienda. Sin embargo, la regularizacin de la tenencia puede ir en detrimento de algunos beneficiarios que tienen el estatus legal o social ms vulnerable, como los arrendatarios o subarrendatarios en tierra ocupada ilegalmente, los nuevos ocupantes que no tienen derecho al acceso a programas pblicos de regularizacin de la tierra, etc. La forma de regularizacin de la tenencia vara de acuerdo con la naturaleza de la tierra ocupada, si es poseda pblica o privadamente. Cuando la tierra es poseda privadamente, el Estado puede utilizar el instrumento legal de expropiacin de acuerdo con las disposiciones legales prevalecientes en el pas o abrir negociaciones directas con el dueo. Si la tierra es propiedad pblica, bajo las leyes que regulan el servicio pblico el Estado puede enajenar la construccin. Esto consiste en un acto por medio del cual el Estado toma la propiedad, de ah en adelante no negociable, disponible o sujeta a regulacin, y luego la transfiere a los ocupantes. Para la regularizacin de los ttulos de la tierra, los ocupantes de asentamientos informales deben llenar un mnimo de requerimientos que varan en cada pas. De acuerdo con Nora Clichevsky, 94 los ocupantes generalmente deben probar que ellos: No poseen ninguna otra propiedad en el pas;
94

Clichevsky, N. (2003:23).

43

Son cabeza de familia y en este aspecto, la prioridad se le da a las mujeres hasta donde sea posible; 95 Que no estn en deuda con el Estado; Tener un mnimo de ingresos capaces de pagar, al menos en parte, los gastos de la regularizacin (una condicin no aplicable en casos de extrema pobreza); y Ser ciudadanos, porque la legalizacin de la tierra a extranjeros no es permitida. Despus de la regularizacin, usualmente se requiere el pago por la propiedad de la tierra o el usufructo, pero a un precio razonable para garantizar que los beneficiarios puedan pagar la vivienda/tierra.96 Los programas de regularizacin fsica o mejoramiento de tugurios no se han ejecutado tan frecuentemente como la regularizacin legal, principalmente debido al costo y al trastorno que implica para el Estado y la poblacin en general.97 En muchos de estos programas, la legalizacin de asentamientos informales es uno de los objetivos, o se requiere antes de que el trabajo pueda comenzar. Para el xito de la regularizacin fsica, la participacin popular es esencial. Aunque esa participacin es un requisito en varios proyectos de regularizacin fsica en muchos pases de la regin, como Ecuador, Costa Rica, Venezuela, Brasil, Per, El Salvador y Mxico, en la prctica se ha convertido en meras intenciones de las autoridades pblicas. Sin la existencia de algn plan razonable de urbanizacin y mejoramiento de las condiciones de vida en los asentamientos informales, es difcil lograr la titulacin de la tierra. Ambas intervenciones son de fundamental importancia para buscar la realizacin integral de la vivienda con la tierra, y de la vivienda con la ciudad para la poblacin de bajos ingresos. Esto conduce a la necesidad de ejecutar polticas urbanas integrales.

11.4 Esquemas innovadores de vivienda por autoconstruccin que benefician a las mujeres En general, la autoconstruccin y la ayuda mutua operan en los barrios de miseria y en asentamientos informales urbanos. Este sistema es de gran ayuda para las mujeres pobres en particular. Sin embargo, no es la panacea: Requiere solidaridad de la comunidad y los vecinos, lo cual no puede garantizarse; Requiere tiempo libre de las familias, que en general tienen que trabajar los fines de semana; y
95

Sin embargo, en algunos pases como Honduras, donde existe un entendimiento legal de que el hombre es el responsable de la familia, este requerimiento es un factor serio de discriminacin de gnero. Informacin basada en un informe del pas presentado por el gobierno al Comit Nacional Unificado sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales el 23/07/98, en referencia al cumplimiento de la obligacin asumida en el Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/cescr/cescrs.htm 96 Clichevsky, N. (2002:55). 97 La intervencin fsica trae costos adicionales asociados con la instalacin y el consumo de servicios. Tambin puede introducir impuestos y contribuciones tributarias ms altas. Para cubrir tales costos, las familias se pueden ver obligadas a hacer ahorros en alguna parte o a comprometerse en la bsqueda de rentas como alquilar o compartir lotes, o verse forzadas a vender e irse. Ward, P. (1998:5).

44

No garantiza la buena calidad de la vivienda porque los proyectos no son supervisados ni ejecutados por trabajadores calificados.

12. Recomendaciones regionales y prioridades

Aunque hay recomendaciones detalladas en todos los captulos del respectivo pas, pueden hallarse varios temas globales a lo largo de la regin. (1) El gobierno debera asumir un papel con mayor iniciativa en los asuntos de la tierra. Se necesita un papel ms activo del gobierno para reducir la intensa especulacin de la tierra urbana, que conduce a la exclusin de los pobres. Ms aun, se necesita incrementar esfuerzos para dirigirse a la evidente inequidad de la propiedad de la tierra en la regin. Estos temas estn en el centro de proveer vivienda, tierra y seguridad de la tenencia a 180 millones de personas que se estima viven en pobreza en la regin. (2) Existe la necesidad en toda la regin de ejecutar leyes y polticas no discriminatorias. Aunque existen aspectos de igualdad de gnero en las leyes de la regin, en la prctica real a menudo desaparecen. La reforma de las instituciones para incluir una representatividad de gnero ms amplia, los cambios de actitud as como las campaas de educacin son importantes ingredientes en la ejecucin de estas leyes. Los tratados internacionales y las convenciones, con sus procedimientos de informes y monitoreo, pueden ser herramientas tiles de informacin o ejecucin. (3) Incrementar esfuerzos para el cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada. La aceptacin general en la regin del derecho legal a la vivienda en varias formas debera complementarse con programas que aumenten proporcionalmente para ampliar el suministro de servicios por medio del mejoramiento del asentamiento informal, garantizando la seguridad de la tenencia y el desarrollo de nueva vivienda. Los donantes y las agencias multilaterales de prstamos tienen un papel muy importante que jugar en el suministro de fondos para tales programas. (4) Reconocer y fortalecer el papel de las instituciones de crdito pequeas y micro entre los pobres. La falta de accesibilidad financiera para los pobres con frecuencia los deja por fuera de los programas de vivienda. Sin embargo, ha sido positivo el desarrollo a travs de la regin de instituciones de microcrdito cuyos afiliados a menudo son en su mayora mujeres. Existe la necesidad de mejorar estas iniciativas aumentando el apoyo para capacitarlas mejor, capitalizarlas y reconocerlas formalmente. (5) Reconocer las necesidades especiales de las comunidades indgenas y minoras. Aunque existe un reconocimiento general y consenso sobre este ideal, existe la necesidad de integrar mejor estas comunidades en todas las reformas de la tierra y los programas de vivienda. 45

(6) Incorporar la sociedad civil a los niveles ms altos de la toma de decisiones. La sociedad civil, a menudo activa y vibrante en la regin, necesita integrarse totalmente a los organismos gubernamentales de decisin en todos los niveles. Esto garantizar que pueda influir mejor en las polticas y toma de decisiones. (7) Buscar ms conceptos pioneros sobre la tenencia y reforma de la tierra e incrementar el conocimiento compartido. La regin es considerada como un lugar donde muchos consideran que ocurren prcticas positivas en la reforma y tenencia de la tierra, y provee una importante fuente de conocimiento para el resto del mundo desarrollado. Existe la necesidad de aplicar con mayor urgencia muchas de estas prcticas a una escala ms amplia, as como compartir experiencias dentro de la regin. (8) Integrar a los pobres que viven en asentamientos informales a la estructura urbana. Una mezcla del legado colonial y de las prcticas agrarias de la pos independencia ha dado como resultado la ubicacin de los pobres en la periferia a lo largo de la regin. Aunque no existe una nica solucin para este fenmeno, la planeacin urbana, los programas de reforma agraria y de vivienda deberan tener la integracin como una prioridad. Es clave la regularizacin de asentamientos informales que provea infraestructura y servicios a escala. De nuevo la importancia de compartir conocimientos entre los pases es importante, siendo muchos los que ya destacan tales prioridades en sus polticas y programas. (9) Reformar los sistemas de registro de la tierra a travs de la regin. Esta es un rea amplia de reforma y el nfasis depender del respectivo pas. Sin embargo, existe una necesidad general de incorporar a los pobres a estos sistemas reconciliando los sistemas formales e informales de adquisicin de tierra. Adems, existe la necesidad de reformar las leyes coloniales viejas y anticuadas; modernizar los sistemas por medio de la utilizacin ms amplia de la tecnologa; e incrementar la descentralizacin y capacitacin de las unidades regionales y locales. (10) Mejorar el acceso a la informacin y el apoyo legal a los derechos sobre la tierra y la vivienda. Una caracterstica comn en la regin es la necesidad de mejorar la ejecucin de las leyes y polticas buenas. El pblico debera estar mejor educado sobre los contenidos de estas leyes y el apoyo legal que se provee para prevenir las violaciones. La sociedad civil es importante en este proceso.

46

Reforma Jurdica de tenencia de la tierra en Nicaragua

Introduccion
Orgenes del informe ste es uno de cuatro informes que examinan en detalle los sistemas de la tenencia y de reforma legal en los pases latinoamericanos seleccionados: Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. La visin general que los precede ofrece un amplio resumen de temas a lo largo de la regin, es decir, ms all de los cuatro pases seleccionados para un anlisis individual, y destaca los temas claves en los que se basan los estudios de los cuatro pases. Los informes de cada pas se desprenden de un extenso examen de las leyes, las polticas y la literatura, de mayor relevancia adems de una amplia variedad de entrevistas. Cada informe de pas fue elaborado por un consultor residente y especialista en el tema. ONU-Hbitat, patrocinador del proyecto, realiz un taller para establecer la agenda de la investigacin. Temas En este informe el anlisis de la tenencia de la tierra ha sido considerado lo suficientemente amplio para tratar temas referentes a vivienda, asuntos de propiedad conyugal, herencia, reduccin de la pobreza y gobierno local. Un importante aspecto adicional del estudio es su enfoque en el gnero y su relacin con cada uno de estos temas. Estructura El informe est estructurado para captar la amplia variedad de temas arriba mencionados. Se ha hecho todo lo posible por ajustarse a los encabezamientos estndares en los cuatro informes, pero obviamente ha habido alguna variacin para incluir temas que necesitan un nfasis especial en el caso de un pas en particular. La primera parte de este informe presenta el panorama para el estudio, ofreciendo una breve resea histrica, seguida por una visin de cmo funcionan los gobiernos y los sistemas legales del pas en relacin con el tema. Se discuten las condiciones socioeconmicas. Esta seccin concluye con el anlisis del nivel de actividad de la sociedad civil en los pases estudiados. La seccin que sigue, sobre la tenencia de la tierra, es la parte central del informe y define los diferentes tipos de tierra en el pas y las estipulaciones constitucionales, las leyes y las polticas. El captulo tambin intenta definir cules derechos corresponden a los poseedores de los diferentes tipos de tierra. La seccin siguiente examina los derechos a la vivienda, incluidos temas relacionados con sta, tales como la accesibilidad a servicios de agua y saneamiento. Trata los temas constitucionales y las leyes y polticas pertinentes. Luego vienen los temas de la herencia y de la propiedad conyugal. El nfasis inicial aqu es determinar si la constitucin del pas estipula la no discriminacin basada en el gnero. Los temas de 47

la propiedad conyugal dependen de si el hombre y la mujer gozan ante la ley de iguales derechos a la propiedad. Se dedica una seccin a examinar las estrategias de reduccin de la pobreza en el pas, los planes de desarrollo o actividades similares y su relacin con los temas fundamentales del informe. La seccin sobre sistemas de manejo de la tierra examina las instituciones comprometidas en el manejo y la administracin de la tierra, y qu tanto se filtran sus funciones hasta el nivel local. Esta seccin tambin analiza la relacin que esta burocracia formal tiene con los asentamientos informales y sus habitantes. La seccin concluye con una seleccin de fallos de las cortes sobre casos relativos a la tierra y a la vivienda. Las leyes locales y, cuando es apropiado, las leyes y polticas estatales son entonces analizadas en detalle para determinar cmo se manejan los derechos a la tierra y a la vivienda, as como su relacin con las leyes nacionales. La puesta en prctica de los derechos a la tierra y a la vivienda es el siguiente tema de discusin. Analiza qu tan exitosa ha sido la aplicacin real de estos derechos. La seccin final se basa en informacin ofrecida por las partes anteriores del informe. La seccin de mejores prcticas trata de identificar las prcticas positivas y posiblemente reproducibles que hayan surgido. La seccin de conclusiones se desprende de la seccin anterior e identifica los problemas y las restricciones en la realizacin de los derechos a la tierra y a la vivienda. La parte final del informe hace algunas recomendaciones. stas estn concebidas para ser realistas, tomando en cuenta las condiciones especficas de cada pas, dentro del contexto de la regin.

48

Figura 1.1: La Repblica Mexicana

49

1. Antecedentes
1.1 Antecedentes histricos Mxico declar su independencia del gobierno colonial espaol en 1810. Como en otros pases de Amrica Latina, durante el siglo XIX el latifundio fue uno de los sellos distintivos del Mxico independiente: en 1910, 97% de la tierra estaba en manos de rancheros y hacendados, 2% se designaba como pequeas propiedades y el 1% restante perteneca a pueblos y comunidades indgenas.98 Las reivindicaciones de los campesinos que participaron en la Revolucin Mexicana alcanzada en 1910 bajo el lema Tierra y Libertad, se vieron coronadas en la Constitucin Mexicana en 1917. El Art. 27 (1) Constitucional recoge los principios ideolgicos revolucionarios al considerar que: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ella a los particulares, constituyendo la propiedad privada. El Artculo 27(3) ms adelante sealaba: La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades Los ncleos de poblacin que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola en explotacin. As, la necesidad de una reforma agraria fue parte integral del nacimiento del Mxico moderno. La Constitucin reconoca la necesidad de distribuir tierra rural a las comunidades campesinas que la solicitaran, principalmente bajo la modalidad del ejido, un tipo de tenencia de la tierra que de alguna manera cristalizaba el carcter social de la propiedad de la nacin.99 La reforma agraria de 1917 result en la asignacin de tierra a ejidos y a comunidades, pero no a individuos.
98 99

Otero, citado en Toledo, V. (1996: 99-116). Los orgenes del ejido pueden rastrearse hasta las prescripciones de las Leyes de Indias espaolas, que establecieron la organizacin territorial de las nuevas ciudades que seran fundadas en Amrica. Los ejidos eran las tierras de propiedad colectiva que rodeaban la ciudad, destinadas para uso comn (recreacin, pastoreo, caza, etc.) y principalmente como reservas de tierra para la ciudad (Lpez Moreno, 1996). Sin embargo, el ejido moderno es una forma especial de tenencia de la tierra que result de la reforma agraria mexicana de 1917. Actualmente se denomina ejido al grupo de campesinos que posee la tierra (ejidatarios), o a los terrenos con que han sido dotados.

50

Setenta y cinco aos despus, en 1992, dentro de un contexto de liberalizacin econmica promovido por agencias internacionales de desarrollo, se enmend el Artculo 27. Como parte de un paquete de reformas neoliberales que inclua el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), la privatizacin de empresas del Estado, la desregulacin de los mercados de productos agrcolas y una contra-reforma agraria, se concibi un nuevo ejido basado en la propiedad privada de la tierra, capaz de competir en los mercados domsticos e internacionales.100 1.2 Sistema legal y estructura de gobierno Aunque histricamente influido por los sistemas de Espaa, Francia y Estados Unidos, Mxico ha sido capaz de estructurar y mantener un sistema legal distinto y nico. Como ejemplos estn la institucin del amparo, establecido para proteger los derechos constitucionales de los individuos y las empresas contra las violaciones de las autoridades; la nocin de los derechos sociales subyacente en el Art. 123 de la Constitucin, que establece los derechos de las trabajadores como clase social; y el ejido como sistema de tenencia colectiva de la tierra, cuyo objetivo original fue alterado en 1992 con la enmienda al Artculo 27. Los Estados Unidos Mexicanos (Mxico) es una federacin de 31 estados y un Distrito Federal (DF).101 El DF es la sede de los poderes de la nacin. La repblica es gobernada por medio de una Constitucin y un sistema tripartita de gobierno. El poder ejecutivo recae en el Presidente de la Repblica, elegido por voto directo para un trmino de seis aos. El poder legislativo est representado por el Congreso de la Unin, que se divide en una Cmara de Diputados y una Cmara de Senadores.102 El derecho de la mujer al voto se reconoci desde 1953, pero a pesar de que constituyen el 52 por ciento de la poblacin, las mujeres estn subrepresentadas en la legislatura. De los 500 diputados, 121 son mujeres (24.2 %) y 28 de los 128 senadores son mujeres (21.9 %).103 El ejercicio del poder judicial se deposita en una Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral (para cuestiones electorales), en Tribunales Colegiados y Tribunales Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.104 Para la administracin de justicia agraria, se han instituido tribunales dotados de autonoma y plena jurisdiccin.105

100 101

LRAN (sin fecha). A los 31 estados tambin se les denomina entidades federativas. 102 Los diputados son elegidos cada tres aos por mayora relativa y representacin proporcional. Los senadores se reemplazan cada seis aos con representantes de cada estado, la mitad por mayora relativa, una cuarta parte por representacin proporcional y el resto nominado por la primera minora (por el partido poltico que obtuvo el segundo nmero de votos ms alto en cada estado). 103 Unin interparlamentaria. Women in National Parliaments, situacin al 30 de abril de 2005, disponible en: http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm 104 Los ministros de la Suprema Corte duran 15 aos en el cargo y son elegidos por el Senado a partir de una terna propuesta por el Presidente de la Repblica. Los magistrados de circuito y jueces de distrito son elegidos por el Consejo de la Judicatura Federal, para un perodo de seis aos. 105 Los magistrados de estos tribunales son nombrados por el ejecutivo federal y ratificados por la Cmara de Senadores.

51

Cada uno de los estados de la Repblica tiene su propia constitucin, las que deben apegarse al espritu y principios de la Constitucin federal. El gobernador es el titular del poder ejecutivo estatal y es elegido por voto directo para un perodo de seis aos; en los congresos de los estados recae el poder legislativo, formado por diputados electos. La composicin del poder judicial depende de la constitucin de cada estado, pero generalmente consiste en un Tribunal Superior, un Tribunal Electoral y un Tribunal Administrativo. Tambin hay Tribunales de Primera Instancia y Tribunales de Segunda Instancia (para resolver amparos). Las competencias entre cortes federales y estatales estn establecidas de acuerdo a criterios territoriales y temas especficos: por ejemplo el manejo de la droga, el contrabando y el amparo caen dentro de la jurisdiccin de las cortes federales, mientras los robos y homicidios se envan a las cortes estatales. As, cada estado tiene sus cdigos legales (penal, civil, administrativo). Los asuntos no reservados a la federacin caen dentro de la competencia de los estados. Para el Distrito Federal (D. F.), se tiene un Jefe de Gobierno y una Asamblea Legislativa. Los tribunales de la Federacin resuelven los asuntos del D. F. y los de carcter federal, as como controversias donde se violen garantas individuales, leyes o actos de la autoridad federal que vulneren la soberana de los estados, etc. El municipio es la base de la divisin territorial de los estados y de la federacin; existen 2,433 municipios en el pas. El Ayuntamiento es el rgano de gobierno del municipio y est constituido por el presidente municipal y un nmero determinado de regidores y sndicos, que forman parte del Cabildo.106 En 2002 haba 97 mujeres alcaldesas, menos del 4 por ciento del total nacional.107 La prerrogativa de proponer iniciativas de leyes o decretos compete al Presidente de la Repblica, al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados. El Cabildo puede reglamentar procedimientos administrativos y legales que sern de observancia en su jurisdiccin municipal, mas no tiene facultad para crear leyes. Las figuras del plebiscito y el referndum se incluyen en la constitucin de algunos estados como Jalisco y el Distrito Federal, permitiendo a los ciudadanos proponer iniciativas de leyes o la derogacin de leyes vigentes.108

Descentralizacin municipal Mxico es un pas con una fuerte tradicin centralista y jerrquica, donde los municipios pueden estar subordinados al poder de los gobiernos estatales, los que a su vez dependen en gran medida de las decisiones tomadas en el nivel federal. Las reformas aprobadas en 1984 al Art. 115 Constitucional (que seala las atribuciones del municipio) tratan de restituirle autonoma econmica, poltica y administrativa a las autoridades municipales. En la prctica ha sido difcil materializar esta descentralizacin de poderes, ya que en ocasiones se percibe slo como una desconcentracin administrativa.
106 107

Los regidores son elegidos para un perodo de 3 aos por voto directo y representacin proporcional. Sistema Nacional de Informacin Municipal, 2002 y Coordinacin General del Programa Nacional de la Mujer. Ver sitio web del Sistema de Indicadores para el Seguimiento de la Situacin de la Mujer en Mxico (SISESIM): (http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/sisesim). 108 Para que una peticin sea vlida, necesita estar avalada por un porcentaje determinado de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, que puede variar entre 2.5 y 5 %.

52

As, en 1999 se reforma nuevamente el Art. 115 para reconocer al municipio como nivel de gobierno y no como un simple orden administrativo. A partir de entonces se definen las funciones y los servicios pblicos que quedan a cargo de los municipios, tales como las redes de infraestructura, la recoleccin de residuos, los mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, seguridad pblica, etc. Adems, se les faculta para controlar, regular y planear el desarrollo urbano dentro de su territorio. Sin embargo, este esquema de organizacin ya se ha visto rebasado por la realidad urbana del pas: las conurbaciones y reas metropolitanas se extienden ms all de los lmites poltico-administrativos, creando problemas de coordinacin, jurisdiccin, legales, en una palabra, de convivencia. La Constitucin prohbe autoridades intermedias entre municipio y gobierno del estado, lo cual significa que no pueden existir gobiernos metropolitanos. Sin embargo, los municipios pueden coordinarse y asociarse para una mejor prestacin de los servicios pblicos. El conflicto armado lanzado por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en 1994 oblig a que el tema de la marginacin social y poltica de las poblaciones indgenas se llevara a la agenda nacional. El EZLN y otros grupos indgenas demandaron respeto por su dignidad, cultura, formas tradicionales de vida y por tomar parte en el desarrollo nacional. En los llamados Acuerdos de San Andrs de 1996 se hicieron propuestas para reformar la Constitucin con el objetivo de darle cierta autonoma a las comunidades indgenas y a los municipios con mayora de poblacin indgena. Las propuestas, conocidas como la iniciativa de ley COCOPA109, incluyen el derecho a administrar recursos, recibir fondos pblicos, coordinarse con otras comunidades indgenas, gobernar de acuerdo con sus usos y costumbres y controlar su territorio. Sin embargo, el gobierno federal consider que esto creara conflictos con el sistema legal y jurdico existente. La reforma constitucional que se adopt en 2001110 reconoce la diversidad tnica del pas, pero no concede ninguna autonoma de gobierno. Las demandas histricas por el respeto y la proteccin de los derechos colectivos de los pueblos indgenas todava no se han resuelto satisfactoriamente.111

1.3 Contexto socioeconmico Proceso de expansin urbana y pobreza Tanto el movimiento armado revolucionario de 1910 como la recesin mundial de los aos treinta y la Segunda Guerra Mundial, desencadenaron cambios estructurales en todo el pas, y particularmente en el patrn de asentamientos humanos. La poltica de sustitucin de importaciones que se adopt desde los aos cuarenta y hasta los ochenta, impuls una industrializacin desigual. La demanda de mano de obra fue cubierta con inmigrantes rurales, a la vez que se desencadenaban acelerados procesos de urbanizacin que afianzaron un patrn nacional excesivamente concentrado en tres grandes metrpolis (la Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey) y otras conurbaciones menores.
109 110

Comisin de Concordia y Pacificacin. Llamada Reforma constitucional sobre derechos y cultura indgena, expedida el 14 de agosto de 2001. Principalmente se refiere al Art. 2 de la Constitucin. 111 Los crticos han argumentado que la reforma aprobada ignora y contraviene las obligaciones de Mxico con la Convencin 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo. Ratificada por Mxico en 1990, la convencin debera tener el estatus de ley nacional suprema, de acuerdo con el Artculo 133 de la Constitucin mexicana. Ver en la seccin 2.1, el apartado sobre terrenos comunales.

53

Segn datos de los censos de poblacin, en 1940 slo 35% de los 20 millones de habitantes vivan en las ciudades, en 1970 la poblacin urbana lleg a ser el 59% de la poblacin total del pas y se increment al 75% en el ao 2000. Es decir, al comenzar el siglo XXI tres de cada cuatro mexicanos viven en las ciudades. De acuerdo con el censo del 2000, las mujeres constituyen el 51% de una poblacin total de 97.5 millones de habitantes. Del total de la poblacin, el 60% es considerado mestizo, 30% indio y 10% est en la categora de otro. 112 Aunque la tasa de urbanizacin ha disminuido de 1.1 en los aos sesenta hasta llegar a 0.5 en los noventa, las ciudades siguen creciendo con diferencias significativas de tamao poblacional y extensin territorial: 9 grandes reas metropolitanas albergan a ms de la mitad de la poblacin urbana del pas. 113 Se estima que en el ao 2000, casi el 54% del total de la poblacin viva en condiciones de pobreza, pues sus ingresos no les garantizaban acceso a satisfactores bsicos como servicios de salud, educacin, vivienda, transporte pblico. Ms de la quinta parte de la poblacin total (23.5 millones) vivan en pobreza extrema, lo que significa que no alcanzaban a cubrir sus necesidades de alimentacin. Las ciudades concentran las dos terceras partes de los habitantes pobres y poco menos de la mitad de quienes viven en extrema pobreza. En cifras absolutas, la urbanizacin de la pobreza es innegable; en trminos relativos, sta ltima se agudiza en las reas rurales: la incidencia de la pobreza es de 39% en las grandes ciudades, 60% en las ciudades medias, 66% en las ciudades pequeas y 80% en las reas rurales.114 Las mujeres jefas de familia han aumentado en los ltimos 30 aos y en el ao 2000 representaban a una cuarta parte de todos los hogares mexicanos. En las ciudades y reas metropolitanas residen ocho de cada diez mujeres jefas de familia y al parecer, en aos de crisis econmica y ajuste, la pobreza ha tenido una incidencia mayor en hogares con jefatura femenina.115 En reas rurales, los hogares con jefatura femenina perciben 30% menos ingresos que aquellos dirigidos por varones y, comparados con estos, destinan mayor proporcin de su gasto a la compra de alimentos y a la vivienda. 116 Las mujeres en reas urbanas enfrentan situaciones similares, donde estn claramente en desventaja cuando se trata de acceder a una vivienda. En 1990, las familias que no poseen tierra pero que trabajan en ella, son aproximadamente 500,000, esto es, unas tres millones de personas de las cuales la mitad son mujeres rurales.117

Poblacin indgena De acuerdo con el censo de 2000 la poblacin indgena del pas es de 8,7 millones de personas, que hablan 62 lenguas diferentes, aunque predominan 11 lenguas. De 2,443 municipios que existen en el pas, 803 pueden ser calificados como indgenas, pues concentran 30% y ms de la poblacin indgena
112 113

Ver Mexican Law, sitio http://mexlaw.com/best_wesites/1_introduction.html. SEDESOL (2001b). 114 World Bank (2002a). En el estudio del Banco Mundial, se consideran grandes ciudades las que tienen ms de medio milln de habitantes; las ciudades medias tendran entre 100,000 y 500,000 habitantes y las pequeas menos de 100,000. 115 Ibd. 116 INEGI et al (2002). 117 Espinosa, G. (1998: 101-119).

54

estimada. De los 803 municipios indgenas, 407 se consideran de alta marginacin y 300 de muy alta marginacin.118 La mayora de estos municipios estn localizadas en los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz en el sur de Mxico. En estos estados se registran altos ndices de desempleo, baja tecnificacin en la agricultura y nulo desarrollo industrial, todo lo que redunda en una pobreza lacerante: el ingreso anual per capita en Chiapas es cuatro veces menor que en el resto del pas.119 Los migrantes indgenas en las ciudades sobreviven en extrema pobreza. Tienen empleos inestables bsicamente en el sector informal-, muy mal pagados y sin la mnima seguridad social. Son vendedores ambulantes, peones en obras de construccin, veladores,cargadores, se dedican a la mendicidad e incluso a la prostitucin. Gran parte de las mujeres trabajan como empleadas domsticas, residiendo en casa de sus patrones; bajo estas condiciones, son las primeras en verse excluidas de los programas de vivienda. No slo en zonas rurales sino tambin en importantes ciudades, los derechos a la vivienda se ven amenazados por prcticas discriminatorias hacia los indgenas.120

El tema de la vivienda y los servicios urbanos El rezago habitacional en el pas ha disminuido en las ltimas dos dcadas, en relacin a su proporcin con las viviendas existentes. As, en los aos ochenta el rezago representaba el 39% del inventario habitacional, disminuy al 29% en los noventa y al 20% para el ao 2000. Se estima que en ese ao, se tiene un dficit cercano a los 4.3 millones de viviendas. Anualmente se requerir construir un promedio de 731,584 viviendas para la demanda de nuevas familias, y reparar o mejorar 398,162 unidades. De cada cinco viviendas, una es rentada y el resto, propiedad de quien las ocupa.121 La disponibilidad de servicios urbanos bsicos ha mejorado en los ltimos 20 aos como se muestra en la siguiente tabla. Tabla 1.1 Disponibilidad de servicios urbanos bsicos 1980-2000
Porcentaje de casas sin servicios urbanos bsicos Viviendas sin agua potable Vivienda sin drenaje Viviendas sin electricidad
Fuente: INEGI, censo de poblacin 2000.

1980 28.4% 42.8% 21.8%

2000 10% 20,9% 4.5%

Sin embargo, estas cifras no evidencian las diferencias en la calidad y cobertura de los servicios. En las reas rurales slo un poco ms del 20% de las viviendas tienen agua entubada en el terreno; en ms de la tercera parte de las viviendas rurales, se debe acarrear agua de llaves pblicas, pozos, arroyos, etc. Esto representa por lo general una carga extra de trabajo para las mujeres. 122 En los municipios con concentracin de poblacin indgena, la falta de servicios urbanos bsicos es mucho
118

Instituto Nacional Indigenista. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNPI), 2001-2006. p. 31. 119 Prez, E. (1998:193-221). 120 Oehmichen, C. (2001:181-197). 121 SEDESOL (2001a). 122 INEGI et al (2002).

55

ms aguda: en 1995 escasamente el 29% del total de las viviendas indgenas tena acceso a tres servicios bsicos (agua, drenaje, electricidad), 30% slo tenan dos de ellos, 25% tenan nicamente un servicio y 16% de las viviendas indgenas no tenan acceso a ningn servicio bsico.123 Tabla 1.2 Casas con falta de servicios urbanos bsicos para la gente indgena: 1995
Porcentaje de viviendas sin servicios urbanos bsicos Viviendas sin agua potable Viviendas sin drenaje Viviendas sin electricidad
Fuente: PNPI, 2001-2006

Nacional 14% 25% 7%

Poblacin indgena 38% 66% 25%

La satisfaccin de las necesidades de suelo y vivienda por parte de la poblacin pobre se ha dado a travs de distintas formas: la ocupacin irregular de suelo ejidal, pblico y privado; lotes populares sin servicios elementales (simples subdivisiones) que ofrecen intermediarios y propietarios de terrenos; desarrollos progresivos de vivienda derivados de programas pblicos; vivienda individual o colectiva en renta (vecindades,124 cuartos de alquiler, viviendas compartidas, departamentos deteriorados). Las tres primeras formas constituyen urbanizaciones populares que presentan alguna o varias evidencias de irregularidad: la tenencia jurdica de la propiedad del suelo; la falta de adhesin a las normas urbanas, reglamentos de construccin y procedimientos administrativos; la falta total o parcial de la infraestructura urbana bsica; otros aspectos fsico-tcnicos que limitan el aprovechamiento de un rea con fines habitacionales. En general, las urbanizaciones populares (y particularmente los asentamientos precarios) son la expresin espacial de la pobreza urbana. Sin embargo, no son del todo homogneos. En los asentamientos informales la inseguridad se traduce en zozobra y miedo hacia: el poder que pueden ejercer los dueos, la incertidumbre de que desconozcan los tratos y pagos hechos por la tierra; la extorsin monetaria de autoridades, lderes o intermediarios; la posibilidad de ser desalojados, sobre todo de aquellas res con importante valor comercial o ecolgico.125 1.4 La sociedad civil y la movilizacin femenina Las mujeres en los movimientos sociales La lucha por los derechos polticos, sociales y culturales de la mujer en Mxico se remonta a principios del siglo XX, desarrollndose a la par con el movimiento armado revolucionario y los esfuerzos por lograr una reforma agraria. Las movilizaciones en pro de la igualdad de las mujeres en Mxico se manifiestan incluso desde antes. En la primera mitad del siglo XX, ya se haban llevado a
123 124

SEDESOL, (2001a). Viviendas colectivas en renta, localizadas en viejos edificios del centro histrico, generalmente en estado de deterioro y condiciones de hacinamiento. 125 Massolo, A. (1992).

56

cabo congresos feministas que pugnaban por una emancipacin de la mujer en aspectos sociales, econmicos y polticos.126 A partir de los aos setenta se multiplicaron las demandas y los grupos feministas, luchando por mejores condiciones de vida.127 En ese mismo perodo nacen algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) enfocadas especficamente a los problemas urbanos y la vivienda bajo una perspectiva de desarrollo social: a la Cooperativa de Vivienda (COPEVI) le suceden otras como el Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI), Casa y Ciudad, Fomento Solidario de Vivienda (FOSOVI).128 As tambin, surgen organizaciones sociales, cooperativas de vivienda, grupos de colonos, que participaron activamente en movimientos urbanos de corte popular durante los aos setenta y particularmente en los ochenta dcada de serias crisis econmicas y polticas-. Los movimientos populares urbanos se centraron en una lucha continua por acceder a satisfactores bsicos como la vivienda, el suelo, servicios y equipamientos urbanos, a los que se aaden otras reivindicaciones sociales. En ese contexto, la lucha de las mujeres ha ido ms all de inmediatas reivindicaciones de gnero y, en alianza con otros grupos, han tenido una importante funcin democratizadora en la sociedad. 129 El papel preponderante que tienen las mujeres dentro de los movimientos sociales urbanos en Mxico es ampliamente reconocido,130 siendo en el centro del pas donde ha florecido y enraizado con mayor fuerza. La presencia femenina predomina en las movilizaciones, en las gestiones frente a las autoridades, en las organizaciones comunitarias y en la produccin misma de la vivienda y el hbitat. Sin embargo, en una cultura poltica dominada por los hombres, son ellos quienes retienen los cargos de responsabilidad y autoridad.131 Hay varias organizaciones activas en los movimientos populares urbanos, por ejemplo la Asamblea de Barrios, la Unin de Colonias Populares (UCP), la Unin Popular Revolucionaria Emiliano Zapata (UPREZ), la Unin de Colonos e Inquilinos Solicitantes de Vivienda (UCISV), la Coordinadora Inquilinaria del Valle de Mxico y la Coordinadora Nacional del Movimiento Popular Urbano (CONAMUP). Estas organizaciones incorporan grupos que estn activos en una variedad de estados diferentes.132 Las ONG proveen apoyo a estos movimientos brindando asistencia tcnica, legal y financiera durante los procesos de auto-produccin de vivienda y en las negociaciones con las autoridades e instituciones de vivienda para obtener tierra y servicios urbanos. El sector acadmico tambin tiene una presencia importante con estudios tericos y empricos, y muchos profesores e investigadores tambin forman parte de ONG relacionadas con la tierra, la vivienda y las polticas urbanas.

126

Tales como igualdad civil, poltica y laboral, proteccin a las empleadas domsticas, etc. Uno de estos congresos de mujeres tuvo lugar en Yucatn en 1915. Otro congreso nacional tuvo lugar en 1923. Ver Prez, A. (2002). 127 Las demandas incorporaban aspectos ms especficos, tales como la no violencia contra las mujeres, la maternidad libre y voluntaria, y la tipificacin de delitos sexuales. Entre los grupos feministas estaban el Movimiento Nacional de Mujeres, La Revuelta, Lucha Feminista, Mujeres en lucha por la democracia, Coordinadora Benita Galeana y otros ms. 128 Que finalmente en 1995 crean la Coalicin Hbitat Mxico. 129 Massolo, A. (1992). 130 Ver entre otros, los trabajos de Massolo, A. (1992), Coulomb, R. & Snchez, C (1992), Tamayo, S. (1989). 131 Coulomb, R. & Snchez, C. (1992). 132 Por ejemplo, el esquema organizativo de UCISV ha sido adoptado por grupos de pobladores en el Distrito Federal (UCISV Libertad) y en Veracruz (UCISV-Ver).

57

Participacin ciudadana en planes y programas urbanos Segn el Art. 26 de la Constitucin, el Estado debe organizar un sistema democrtico de planeacin. Como se establece en la Ley de Planeacin (Art. 20), los canales oficiales para la participacin ciudadana en la planeacin del desarrollo estn abiertos principalmente a nivel de consulta. Se han creado diversos organismos como espacios de consulta permanente para revisar leyes, polticas y programas, por ejemplo el Consejo Nacional de Vivienda, que incluye representantes de grupos de la sociedad civil, asociaciones de profesionales, universidades, empresarios y el sector pblico de vivienda. Sin embargo, por lo general tienen mayor peso y poder de decisin los voceros de las asociaciones de empresarios, industriales, comerciantes, gremios de profesionistas, organismos corporativos como sindicatos de obreros, campesinos, trabajadores, etc. De esta manera, predominan los intereses de los grupos locales de presin econmica, social o poltica sobre aquellos de los sectores populares y marginados.133 No existe una verdadera participacin ciudadana, pues por lo general los habitantes y representantes de grupos sociales son convocados a las consultas pblicas de los planes urbanos una vez que estos han sido elaborados por tcnicos.

2. Tenencia de la tierra
2.1 Tipos de tierra Despus de la reforma agraria de 1917, surgieron tres formas de propiedad de la tierra: Propiedad pblica: terrenos en propiedad originaria de la Nacin y terrenos asignados a instituciones pblicas; Propiedad social: terrenos ejidales y terrenos comunales; Propiedad privada: pequea propiedad (tierras en reas rurales y peri-urbanas) y terrenos urbanos. Propiedad pblica La Constitucin, la Ley Agraria y la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN) regulan la propiedad pblica.134 Cada estado tiene su propia ley de bienes que rige la propiedad estatal y municipal. Son terrenos nacionales y baldos aquellos que no ha salido del dominio de la Nacin. Antes de 1992, la intencin del gobierno era destinar esta tierra a los campesinos en una distribucin agraria. Desde entonces (ao de la modificacin del Art. 27 constitucional), ha estado mayormente disponible en el
133 134

Coulomb, R. (1998: 285-303). La ltima LGBN fue promulgada el 20 de mayo de 2004, mientras la versin previa era del 8 de enero de 1982. De acuerdo con el Art. 3 de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes nacionales incluyen: yacimientos de minerales, petrleo, carbn, piedras preciosas; el agua en los mares (en los trminos que fije el derecho internacional), lagos, ros, y otros bienes enumerados en el Art. 27 (prrafos 4, 5, 8), Art. 42 (IV) y en el Art. 132 de la Constitucin mexicana. Tambin se incluyen los bienes de uso comn (espacio areo, playas, puertos, carreteras, parques pblicos y plazas, etc.); los bienes e inmuebles de la Federacin (terrenos nacionales y baldos, reservas territoriales, monumentos arqueolgicos, inmuebles propiedad de instituciones federales y de los estados). No se especifican los bienes municipales en el Art. 3.

58

mercado de tierra.135 Los poseedores que hayan explotado terrenos nacionales durante los ltimos tres aos tendrn preferencia para adquirirlos. Los bienes de las instituciones federales que estn bajo el rgimen del dominio pblico (aquellos de uso comn o reservados para un servicio pblico), no puede venderse. Si es desincorporada del rgimen del dominio pblico a travs de un procedimiento administrativo, la propiedad federal que no ha sido asignada a un servicio pblico o a un uso comn, puede venderse, permutarse, donarse y arrendarse. Los terrenos pblicos pueden designarse como reserva de tierra para vivienda popular, y la tierra social tambin puede expropiarse para crear reservas territoriales (ver ms adelante). En general, la propiedad federal puede ser objeto de concesin hasta por 50 aos. Aquellos que obtienen la concesin pueden dar en arrendamiento o comodato fracciones de los inmuebles concesionados, si las dependencias federales encargadas lo autorizan. Tabla 2.1 Tipos de propiedad pblica
Subtipo Terrenos nacionales y baldos (propiedad originaria de la Nacin) Descripcin Tierra que todava no ha sido vendida, donada o asignada para un uso especfico. A diferencia de los terrenos nacionales, los terrenos baldos no han sido delimitados ni medidos. Del dominio pblico: terrenos o inmuebles de uso comn tales como calles, parques pblicos o reservados para un servicio pblico.136 Del dominio privado: los que no estn bajo el rgimen del dominio pblico. Reservas territoriales. Terrenos o inmuebles bajo el rgimen del dominio pblico o del dominio privado de instituciones pblicas. Reservas territoriales. Caractersticas Alienable, imprescriptible inembargable. Bases legales Constitucin, Art. 27(1, e 4, 5, 6) Ley Agraria, Art. 157 162 Ley General de Bienes Nacionales, Art. 6

Bienes del dominio pblico y del dominio privado de la Federacin

Inalienables, Ley General de Bienes imprescriptibles e Nacionales, Art. 3, 4, 6inembargables. 13 Si se desincorporan del rgimen de dominio pblico (pasando a ser del dominio privado de la Federacin), pueden enajenarse. Similares a los bienes Constitucin, Art. bajo el dominio de la (VI) Leyes estatales Federacin, pero las caractersticas especficas dependen de la legislacin de cada estado. 27

Bienes propiedad de los estados y municipios

135

El Artculo 27(9) de la Constitucin especficamente enumera los criterios y categoras bajo los cuales es posible adquirir terrenos nacionales por propietarios privados. Mientras el Artculo 73, XIX de la Constitucin y el Art. 159 y 161 de la Ley Agraria dicen que los terrenos nacionales y baldos pueden venderse, el Art. 6 (VII) de la Ley General de Bienes Nacionales incluye los terrenos nacionales y baldos en el rgimen del dominio pblico de la Federacin, que implica que esta tierra es inalienable, imprescriptible e inembargable (Art. 13). Esta discrepancia es una fuente de confusin. 136 Por ejemplo, los inmuebles ocupados por Petrleos Mexicanos (PEMEX), la Comisin Federal de Electricidad (CFE), El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), los del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

59

Propiedad social La propiedad social se puede diferenciar en dos subtipos: terrenos ejidales y terrenos comunales. El Art. 27 (9, VII) de la Constitucin reconoce los ejidos como un rgimen de propiedad comunal de la tierra. Se denomina ejido al grupo de campesinos que posee la tierra (ejidatarios), o a los terrenos con que han sido dotados. A partir de 1917, los ejidos se instituyen como terrenos asignados por el Estado mexicano a ncleos de poblacin ejidal, que tendrn derechos colectivos sobre la tierra.137 Antes de 1992, la propiedad comunal era similar a la ejidal, siendo la principal diferencia que los terrenos comunales eran aquellos restituidos a comunidades tradicionales de campesinos o a grupos indgenas, porque se reconoca que eran dueos de esta tierra antes de la reforma agraria de 1917.138 As, esta tierra no es una donacin del Estado sino una restitucin a una comunidad que originalmente tena derechos sobre ella, incluso desde la poca de la colonizacin espaola.139 La Ley Federal Agraria de 1917 reconoci las asambleas ejidales y comunales como las autoridades internas de los ejidos o comunidades, pero estableci que representantes de las instituciones del sector agrario tenan que intervenir para validar la constitucin de la asamblea, los acuerdos y la mayora de las decisiones importantes que tomaran en sus reuniones. Por lo tanto, estas asambleas no tenan autonoma real. Un ejidatario es un campesino que pertenece a un ncleo de poblacin ejidal. An si a cada ejidatario se le asigna una parcela de tierra para trabajar, los derechos colectivos sobre la tierra ejidal son indivisibles. Antes, como ahora, el Estado otorgaba a cada ejidatario el derecho al uso o explotacin de la tierra (asumido como derecho perpetuo), pero no la propiedad de esta tierra. As, la propiedad definitiva se mantiene como del ncleo ejidal.140 En todo caso, la tierra social no poda ser legalmente transferida, cedida u obtenida a travs de la prescripcin. Los ejidatarios tenan la obligacin de trabajar la tierra directamente (no podan contratar mano de obra) y si estaban ausentes por ms de dos aos, perdan sus derechos sobre la tierra. De hecho, la tierra ejidal era una forma de patrimonio familiar. La nica manera de transferir los derechos sobre dicha tierra era a travs de la herencia, a la esposa del ejidatario y sus hijos.141 As, el derecho de las mujeres a la tierra se obtena principalmente a travs de herencia o cesin.142 Slo en 1971 se conceden los mismos derechos agrarios a hombres y mujeres. Hace tres dcadas, de cada 100 sujetos de derecho agrario uno era mujer; en la actualidad, dos de cada diez ejidatarios son mujeres.

137

Antes de 1992, el prrafo X de la Constitucin garantizaba que todos los grupos de poblacin campesina que no tenan tierras o que haban sido incapaces de tener tierras comunales restituidas a sus comunidades, se les otorgaran suficientes tierra y aguas para constituir tierras comunales de acuerdo con las necesidades de la poblacin. En la reforma de 1992 se elimin este pargrafo. 138 Las bases constitucionales para los terrenos comunales y ejidales estn en el Artculo 27 (9, VII). 139 Para las acciones de dotacin y restitucin de tierras, el grupo de campesinos que las solicitaba al gobierno indicaba si deban ser considerados como ejido o comunidad, y as se registraba en los documentos expedidos por las autoridades federales. Una forma de distinguir entre terrenos comunales o ejidales es verificar el decreto presidencial que fue expedido, para la restitucin o dotacin de tierras. Jos Gabriel Santiago Hernndez. Entrevista con la autora, 16 de febrero de 2004. 140 As lo confirma el Artculo 9 de la Ley Agraria. Antes de 1992, la opinin sobre quin tena la propiedad definitiva de la tierra ejidal estaba dividida: algunos argumentaban que el ejido era una forma de tenencia de la tierra (principalmente un derecho al uso y al usufructo), pero an en este caso no todos se atrevan a decir que el Estado era el propietario. Otros pensaban que era un tipo de propiedad colectiva que por lo tanto perteneca al ncleo de poblacin ejidal. 141 De acuerdo con el Art. 81 y 82 de la antigua Ley Federal Agraria de 1971. 142 Como se evidencia por el hecho de que la edad promedio de lss ejidatarias es de 57 aos.

60

En 1992, en un contexto de liberalizacin econmica, se lleva a cabo una contrarreforma agraria con la intencin de: Permitir que la tierra social entrara en el mercado; Alentar la inversin privada; Crear nuevos tipos de propietarios -las sociedades mercantiles, que pueden poseer tierras hasta por 25 veces el lmite individual- y ampliar los lmites en el tamao de las propiedades para revertir el minifundio. 143

Tabla 2.2 Tipos de propiedad social

Subtipo Terrenos ejidales Descripcin Ejido = Grupo de campesinos que poseen la tierra; o los terrenos otorgados a ese grupo de campesinos (ncleo de poblacin ejidal). Los terrenos ejidales son otorgados por el Estado a ncleos de poblacin ejidal, cuyos integrantes tienen derechos individuales y colectivos sobre la tierra. Tierras restituidas por el Estado a comunidades de campesinos o indgenas, en reconocimiento al hecho de que ellos tenan la posesin de las mismas antes de la reforma agraria de 1917. Caractersticas Bajo ciertas condiciones, son alienables, prescriptibles y embargables. Las tierras del asentamiento humano y sus reservas de crecimiento, deben sujetarse a normas y regulaciones urbanas. Los terrenos ejidales pueden expropiarse para la creacin de reservas territoriales, para la regularizacin de la tenencia y otras causas de inters pblico. Inalienables (a menos que se aporten a una sociedad mercantil, ver ms abajo), imprescriptibles e inembargables. Si los terrenos comunales son para el asentamiento humano o su rea de crecimiento, estn sujetas a normas y regulaciones urbanas. Los terrenos comunales se pueden expropiar para la creacin de reservas territoriales, para la regularizacin de la tenencia y otras causas de inters pblico. Bases legales Constitucin, Art. 27 (VII) Ley Agraria, Art. 9 -97 Ley General de Asentamientos Humanos, Art. 27, 28, 38, 39, Ley Agraria, Art. 2, 87 89

Terrenos comunales

Constitucin, Art. 27 (VII) Ley Agraria, Art. 93 107 Ley Agraria, Art. 2, 87 89 LGAH, Art. 27, 28, 38, 39

Las principales modificaciones realizadas en 1992 al Art. 27 Constitucional, que condujeron a la adopcin de una nueva Ley Agraria, tienen que ver con el rgimen de tenencia ejidal y comunal: se declara el fin del reparto agrario (o la obligacin del Estado de dotar de tierras a los campesinos); 144
143

Toledo, V. (1996). La Constitucin estipulaba que el tamao mximo de tierra para un solo propietario privado estaba entre 100 has. de tierras de riego y 300 has para ciertos cultivos, o sus equivalentes en otro tipo de tierra. (Art. 27 prrafo XV y un mnimo de 10 has. para cada ejidatario (prrafo X). Despus de 1992 esto permanece igual para los propietarios privados pero cambia para los ejidatarios como se menciona ms adelante. 144 Se derogaron los prrafos X, XI, XIII y XIV que especificaban las obligaciones del Estado con respecto al reparto agrario.

61

se reconoce la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidales y comunales. La Constitucin y la Ley Agraria establecen la Asamblea Ejidal o la Asamblea de Comuneros como rganos mximos de decisin. As, se otorga autonoma a la vida interna de ejidos y comunidades. 145 Se abre la posibilidad de privatizar la tierra de los ejidos. Los derechos individuales de los ejidatarios sobre sus parcelas se determinan en la Ley Agraria, que especifica quines pueden tener derechos sobre la tierra. Para ello se establecen disposiciones para la certificacin de la propiedad ejidal y se refiere la posibilidad de adoptar el dominio pleno (o la propiedad total) sobre las parcelas ejidales.146 En trminos prcticos lo anterior significa que la propiedad ejidal puede transformarse en propiedad privada, bajo ciertos procedimientos.147 De aqu surge el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos (PROCEDE).148 Se permite la formacin de sociedades civiles o mercantiles, con las cuales los ejidatarios se pueden asociar.149 Los ejidatarios aportan sus tierras mientras los inversionistas aportan capital, experiencia y conocimientos para desarrollar diversos tipos de proyectos. Por ejemplo, para el aprovechamiento de terrenos ejidales en el desarrollo de proyectos urbanos, se han constituido lo que se denomina inmobiliarias ejidales. Sin embargo, este enfoque no se utiliza para el mejoramiento o regularizacin de asentamientos precarios. Surgen nuevas instituciones para atender especialmente problemas jurdicos relacionados con el ejido y la tierra rural, como la Procuradura Agraria, el Tribunal Superior Agrario y los tribunales unitarios agrarios (Art. 27, 9 prrafo XIX). Se crea adems, el Registro Agrario Nacional. Los terrenos ejidales En la reforma constitucional de 1992 el ejido perdi sus caractersticas de propiedad social, para convertirse en tierra potencialmente privada. La reforma al Art. 27 de la Constitucin permite que los derechos sobre las parcelas se adjudiquen individualmente a cada ejidatario/a, de manera que tenga derecho absoluto a tomar decisiones sobre su tierra, an si su familia no estuviese de acuerdo. De acuerdo con la Ley Agraria de 1992 (Art. 9), la propiedad de la tierra le pertenece al ncleo de poblacin ejidal. Slo a partir de la reforma de 1992 y mediante el PROCEDE, se les puede reconocer
145 146

Artculo 27, pargrafo VII de la Constitucin. Artculo 27, pargrafo VII. El Artculo 9 de la Ley Agraria de 1992 dice que los ncleos de poblacin ejidal son los propietarios de la tierra, mientras el Art. 14 y el 76 dicen que los ejidatarios tienen el derecho al uso, aprovechamiento y usufructo sobre sus parcelas y dems tierras ejidales (como la tierra de uso comn del ejido, ver tabla 2.3, categoras de tierras ejidales). Una vez que un ejidatario/a voluntariamente adopta el dominio pleno de su parcela, se convierte en propietario privado, pero contina siendo ejidatario/a porque conserva sus derechos sobre tierras de uso comn del ejido. As, un ejidatario/a puede tener diferentes tipos de derechos sobre la tierra del ejido (que puede ser tierra parcelada, tierra de uso comn o tierra para asentamientos humanos). Puede haber ejidatarios sin parcela que conservan sus derechos sobre la tierra de uso comn, por ejemplo, o puede haber parcelas en manos de personas que no son ejidatarios (los denominados poseedores y avecindados). 147 Estos procedimientos se describen en el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos, promulgado el 6 de enero de 1993. 148 Un programa de inscripcin voluntaria que certifica los derechos colectivos e individuales de los ncleos agrarios y los consigna en documentos oficiales. El gobierno federal lleva a cabo este programa con la participacin de la Procuradura Agraria, el Instituto Nacional de Geografa, Estadstica e Informtica (INEGI) y el Registro Agrario Nacional (RAN). 149 Artculo 27, Pargrafo IV y VII.

62

a los ejidatarios derechos sobre sus parcelas individuales, lo que en ltima instancia permitira llegar hasta su privatizacin. Para ello, el ejido debe voluntariamente decidir si participa en el PROCEDE, porque una vez que los lmites de todas las parcelas se determinan, cada ejidatario/a puede obtener certificados de derechos individuales. Luego, si un ejidatario/a quiere adoptar el dominio pleno de su parcela y si la Asamblea del Ejido est de acuerdo la parcela se borra del Registro Agrario Nacional y se inscribe como propiedad privada en el Registro Pblico de la Propiedad. Las mujeres tienen derechos sobre el 17.6% de la propiedad ejidal y comunal, pero aunque legalmente tienen igualdad de derecho a voz y voto en las asambleas, se encuentran sub-representadas en estos rganos de decisin, pues tan slo ocupan el 5.2% de los cargos de titulares y suplentes. 150 Esto significa que ellas tienen poco poder de decisin en cuestiones relacionadas con la vida de los ncleos ejidales, particularmente con respecto al aprovechamiento de la tierra, an aquella de la que depende el sustento familiar.

Figura 2.1 Categoras del uso de la tierra de los ejidos

Terrenos ejidales
(en todo el pas al 2004)

Tierras para el asentamiento humano 1% de toda la propiedad ejidal

Tierras de uso comn 66% de toda la propiedad ejidal

Tierras parceladas 33% de toda la propiedad ejidal

Tierra para asentamientos humanos Las tierras del ejido para el asentamiento humano incluyen el fundo legal, la zona de urbanizacin y la reserva de crecimiento. El fundo legal es la tierra originalmente destinada para la fundacin del poblado donde los campesinos o indgenas viviran.151 La zona de urbanizacin es donde se localizan las casas de los ejidatarios y avecindados, y la reserva de crecimiento es tierra destinada para futuras necesidades de vivienda o urbanas. Estas dos ltimas categoras son delimitadas por la Asamblea Ejidal, en coordinacin con las autoridades municipales. En la zona de urbanizacin se encuentran los solares urbanos, que son propiedad privada de los ejidatarios o avecindados, una vez que se ha llevado a cabo el PROCEDE.152
150 151

INEGI et al (2002). La mayora de los fundos legales fueron creados desde la poca de la colonizacin espaola; otros fueron creados en la primera mitad del siglo XX por resolucin presidencial o por decretos de las legislaturas locales. Ver Prez, J.C. (2002). 152 Es decir, una vez se han delimitado y titulado los solares urbanos. Antes de eso, el solar urbano de cada ejidatario estaba bajo un rgimen de patrimonio familiar (Art. 93 de la antigua Ley Federal Agraria), por lo cual eran inalienables e imprescriptibles. Una vez satisfechas las necesidades de los ejidatarios, los solares urbanos restantes pueden arrendarse o enajenarse a personas de deseen vivir en el ncleo de poblacin ejidal (Art. 93 de la Ley Federal Agraria y Art. 68 de la actual Ley Agraria). Antes de 1992, a la Asamblea Ejidal le estaba permitido designar una zona de urbanizacin si no tena fundo legal, pero en muchos casos esto condujo al establecimiento de asentamientos irregulares. Ver seccin 2.3.

63

Como estos solares son parte de las tierras destinadas al asentamiento humano y estas tierras se consideran necesarias para la vida comunitaria del ejido, 153 los solares urbanos estn listados como tierras ejidales, an si tcnicamente son propiedad privada (una vez titulados). Cuando los solares urbanos han sido titulados, les rige la ley civil. Esto significa que la propiedad de los solares urbanos se puede obtener por medio de la prescripcin y los ttulos de propiedad se inscriben en el Registro Pblico de la Propiedad del estado correspondiente. La Ley Agraria regula los solares urbanos que no han sido titulados, y las disputas sobre estos solares caen bajo la jurisdiccin de tribunales agrarios. Adems de los solares urbanos individuales, puede haber otros lotes urbanos destinados a actividades comunes, como centros de capacitacin agrcola (la Unidad Agrcola Industrial de la Mujer) o la parcela escolar. Estas tierras del asentamiento humano as como la reserva para el crecimiento, conforman el rea irreductible del ejido y permanecen inalienables, imprescriptibles e inembargables (salvo que algunos terrenos se destinen para servicios pblicos). Tierras de uso comn Son las que no se han destinado formalmente al parcelamiento o al asentamiento humano; son propiedad de todos los ejidatarios en comn y como tal tiene severas restricciones. Sin embargo, pueden ser aportadas como capital de riesgo a sociedades mercantiles o civiles, si la asamblea ejidal lo decide.154 La asignacin de derechos a la tierra de uso comn puede involucrar pago del beneficiario. La tierra de uso comn es enajenable y los derechos sobre ella pueden ser obtenidos por prescripcin (excepto si son bosques o selvas).155 El usufructo de la tierra se puede dar como garanta, por lo que tambin puede ser objeto de embargo, pero el ncleo ejidal conservar en ltima instancia la propiedad sobre la tierra. Tierras parceladas Son el conjunto de las parcelas individuales de los ejidatarios. Una parcela es una extensin de terreno agrcola que permanece bajo el dominio de cada ejidatario. El ejidatario/a puede trabajar su parcela o conceder a otros su uso o usufructo, o aportar sus derechos para la formacin de sociedades mercantiles o civiles. Pueden incluso enajenar los derechos de uso sobre su parcela, pero slo a otros miembros del ejido y respetando el derecho al tanto156 que tiene su cnyuge y sus hijos, en ese orden. Si el ejidatario/a quiere vender su parcela fuera del ncleo de poblacin ejidal, y si la Asamblea Ejidal lo aprueba, la parcela puede convertirse en propiedad privada. 157 Una vez la parcela ejidal se

153 154

Artculo 63 de la Ley Agraria. La tierras de uso comn no puede venderse, pero los derechos de propiedad pueden transferirse a una compaa privada. Es por eso que este tipo de tierra del ejido es considerada como enajenable. Prez, J.C. (2002: 220). 155 De acuerdo con el Artculo 48 de la Ley Agraria la nica tierra ejidal excluida de la prescripcin es la tierra para asentamiento humano y los bosques o selvas. Esta es una fuente de confusin cuando se leen otros artculos como el Art. 74, que establece que la tierra de uso comn es imprescriptible, a menos que se aporte a sociedades mercantiles o civiles. El Art. 64 permite prescribir los solares urbanos, al exceptuarlos de las disposiciones que se aplican a las tierras para el asentamiento humano. 156 Se refiere a que la ley le concede preferencia a quien tiene este derecho, de adquirir en primera instancia si as lo desea- los derechos ejidales que se pondrn a la venta. Este derecho es vigente slo por treinta das. Artculo 80 de la Ley Agraria. 157 Desincorporar las parcelas del rgimen ejidal para transformarlas en propiedad privada, se hace por medio de procedimientos administrativos. De acuerdo con la Ley Agraria el ejidatario/a debe: a) Contar con el certificado de derechos ejidales que es expedido a travs de PROCEDE,

64

transforma en terreno privado, es equiparable a la pequea propiedad y deja de ser tierra del ejido. En este caso (que se ha adoptado el dominio pleno) si se quiere vender la parcela, tambin se debe respetar un derecho al tanto para los familiares del enajenante, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por ms de un ao, los ejidatarios, los avecindados y el ncleo de poblacin ejidal, en ese orden. Es decir que la esposa tendra entonces que competir con otros parientes si desea ra (comprar) la parcela. Un factor adicional es que si la parcela forma parte de las reservas para el crecimiento de la ciudad (previstas en su plan de desarrollo urbano), el derecho al tanto corresponde a los gobiernos municipales y estatales. An cuando un ejidatario/a haya privatizado su parcela, normalmente conserva todava sus derechos sobre las tierras de uso comn del ejido y sobre su solar urbano, por lo cual sigue siendo ejidatario/a de acuerdo con la Ley Agraria. Esta ley especifica cuatro categoras de personas que pueden tener derecho a la propiedad social:158 (1) los ejidatarios, que son los titulares de los derechos (de uso, usufructo, aprovechamiento) sobre sus parcelas individuales y sobre la tierra de uso comn del ejido. Un ejidatario slo puede tener como mximo el equivalente al 5% del total de las tierras del ejido,159 (2) Los posesionarios, quienes trabajan las tierras de un ejidatario y pueden llegar a tener derechos sobre ellas si las poseen durante cinco aos de buena fe o en diez aos si la posesin fuera de mala fe, Bajo estas condiciones, ciertas tierras del ejido se pueden obtener por medio de la prescripcin. (3) Los avecindados, quienes han residido por ms de un ao en las tierras del ncleo de poblacin ejidal y que han sido reconocidos por la asamblea, Los avecindados poseen un lote urbano (que debe tambin ser titulado por medio de PROCEDE) y pueden comprar la parcela de un ejidatario una vez que ha sido privatizada, pues tambin ellos gozan del derecho al tanto. O pueden slo comprar los derechos parcelarios, manteniendo la tierra dentro del rgimen ejidal. As, eventualmente un avecindado podra convertirse en ejidatario. (4) Los comuneros, que explotan colectivamente los terrenos comunales. A diferencia de los terrenos ejidales, la tierra comunal no se puede dividir ni titular individualmente, an si en la prctica cada comunero/a puede trabajar una parcela y tiene derechos sobre las tierras comunales.

b) Tener el consentimiento de la Asamblea Ejidal, cuyas reuniones deben observar ciertas formalidades establecidas en los Arts. 23 a 31 de la Ley Agraria. c) Informar al Registro Agrario Nacional para que las tierras sean dadas de baja de sus libros y solicitar la inscripcin de las mismas en el Registro Pblico de la Propiedad. 158 Todas estas categoras tambin existan antes de 1992, excepto los posesionarios. Aunque la categora de avecindados ya exista, la ley ahora los reconoce legalmente. 159 Robles, H. (1996: 11-39).

65

Tabla 2.3 Caractersticas legales de los terrenos ejidales despus de 1992 (conforme a la Ley Agraria)
Caractersticas Alienable Tierra para asentamiento humano Fundo legal, reserva de crecimiento y parcelas para actividades comunes: no (excepto si el ejido asigna tierra para servicios pblicos) Solares urbanos titulados: s (Arts. 64, 68 y 69) Terrenos de uso comn S: Los derechos sobre la tierra de uso comn pueden enajenarse a cambio de una contraprestacin (puede ser monetaria). El dominio de tierras de uso comn (y con ello, la propiedad) puede transmitirse por asignacin (a individuos o grupos) o por aportacin (como capital), a sociedades mercantiles o civiles (Arts. 57 y 75) Parcelas de ejidatarios S: Los derechos de uso o aprovechamiento pueden venderse a otros ejidatarios o a avecindados, pero respetando el derecho al tanto de la esposa y los hijos. Estos derechos tambin pueden aportarse como capital a sociedades mercantiles o civiles (Art. 79 y 80)

Prescriptibles

Fundo legal, reserva de crecimiento y parcelas para actividades comunes: no Solares urbanos titulados: s (Art. 64, 68 y 69)

Embargables

Transmisible

Divisible Superficie mxima

S: excepto terrenos de bosques o selvas. Los derechos sobre los terrenos prescriben en 5 aos si la posesin es de buena fe o en 10 aos si la posesin es de mala fe (Art. 48) Fundo legal, reserva de S: crecimiento y parcelas para Slo el usufructo de la actividades comunes: no tierra, no la propiedad Solares urbanos titulados: s (Art 46) (Art. 64, 68 y 69) S: S: Solares urbanos excedentes Por medio de un contrato pueden transferirse (Art. 45) (arrendarse o enajenarse) (Art. 68) S: S: (Arts. 64 y 89) (Arts. 56 y 57) No limitada por la ley No limitada por la ley

S: (Art. 48)

S: Slo el usufructo de la tierra, no la propiedad (Art 46) S: Pueden arrendarse o ser objeto de contratos de aprovechamiento (Arts. 45 y 79) No (Art. 18) Limitada a la misma extensin permitida para pequeos propietarios o el 5% del total de la tierra del ejido (Art. 47)

Fuente: tabla basada en Prez, 2002, p. 166

66

Los terrenos comunales La Ley Agraria de 1992 no describe la tierra comunal de forma detallada, de ah que subsistan ciertas ambigedades legales. Parecera que el rgimen de tenencia de este tipo de tierra no cambi, excepto que la comunidad puede ahora aportar la tierra a una compaa privada o mercantil.160 Este es un punto de discusin y confusin porque, mientras la Ley Agraria contina declarando como no enajenable la tierra comunal, la posibilidad de transferir los derechos de la tierra a una compaa privada es de hecho una enajenacin. La Ley Agraria especifica que las disposiciones previstas para los ejidos son aplicables a las comunidades.161 Si una comunidad quiere, puede adoptar el rgimen ejidal (y viceversa),162 lo que introducira la posibilidad de subdivisin de la tierra en las categoras de terrenos ejidales y con ello, la parcelacin individual y an privatizacin. Finalmente, la Ley Agraria estipula que las autoridades protegern la tierra asignada a grupos indgenas.163 En general, las caractersticas de la propiedad de la tierra de los grupos indgenas parecen estar ampliamente influenciadas por la forma en que la tierra fue distribuida. Estos gruos pueden tener derechos de propiedad o usufructo sobre terrenos nacionales, privados y sociales. Sin embargo, la mayora de los grupos indgenas poseen o usufructan tierra social (principalmente terrenos ejidales), seguida por la propiedad privada y finalmente por los terrenos nacionales.164 Existen muchas inquietudes respecto a los derechos de los indgenas a la tierra; algunas personas opinan que el Art. 2 de la Constitucin y algunas provisiones de la Ley Agraria contravienen las obligaciones de Mxico con la Convencin 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificada por Mxico en 1990. La reforma constitucional del Art. 2 (en 2001) parece reducir y amenazar los conceptos ya definidos en la Convencin 169, tales como pueblos indgenas, derechos a la tierra, territorio y hbitat, derecho a sus instituciones internas y normas para resolucin de conflictos.165 Tierra social y urbanizacin El rpido crecimiento de las ciudades mexicanas durante el siglo XX ha conducido a un incremento de la demanda por las tierras rurales que las rodean. Durante las pasadas dcadas, el acelerado incremento de la poblacin urbana y la falta de alternativas habitacionales accesibles para los sectores populares han encontrado una va de escape en la ocupacin irregular de la tierra social. Estos terrenos representan una oferta de tierra barata precisamente porque la ley, en su afn por proteger la propiedad social, restringe su comercializacin.

160 161

Artculo 99 de la Ley Agraria. Artculo 107. Esto es, si tales disposiciones no contradicen lo dispuesto para las comunidades en el Captulo V, Arts. 98 a 106 de la Ley Agraria. 162 Artculos 103 y 104 de la Ley Agraria. 163 Con la finalidad de regular los Arts. 2 y 27 (VII) de la constitucin, el Artculo 106 de la Ley Agraria afirma: La ley proteger la integridad de la tierra de los grupos indgenas . Sin embargo, no se ha promulgado una ley especfica para garantizar el derecho a la tierra de dichos grupos. 164 Robles, H. (2000:123-147). 165 Ver Failed Constitucional Reform on Indigenos Rights. Focus (spring-summer), 2001.

67

Varios factores contribuyen a impulsar la urbanizacin de la tierra social: la baja productividad y rentabilidad limitada de las cosechas, la falta de crditos o inversin financiera en el sector agropecuario, un fuerte atraso en la tecnificacin agrcola, una larga tradicin de migracin de mano de obra rural a Estados Unidos, etc.166 Bajo estas condiciones, no es muy atractivo mantener la tierra para explotacin agrcola y menos an cuando existe una fuerte demanda de tierra para usos urbanos. El proceso de incorporacin de la tierra social al desarrollo urbano supone la transformacin de la naturaleza de la tierra principalmente en dos sentidos: de rural a urbana y de social (ejidal o comunal) a privada. Cuando cualquiera de los procedimientos legales que deben regular estas transformaciones no se respeta, la urbanizacin podra calificarse de irregular o informal, esto es, se recurre a mecanismos informales o extra oficiales para la incorporacin de la tierra social a las ciudades. Los mercados de la suelo donde se comercializa tierra social tambin son considerados informales porque no se basan en documentos legales, ni registros, no se pagan impuestos por las transacciones, no hay permisos de construccin o urbanizacin, no se requiere crdito ni referencias bancarias, etc. Los ejidatarios/as subdividen las parcelas en lotes que venden directamente o a travs de intermediarios, para viviendas de auto-construccin. Puesto que esta tierra todava es propiedad social (se obtuvo gratuitamente del gobierno federal, por asignacin o por restitucin), y las subdivisiones no estn provistas de ningn servicio urbano o infraestructura, los lotes se venden a precios bajos que pueden ser pagados por personas de escasos ingresos. Los problemas relacionados con asentamientos informales en terrenos ejidales o comunales son enormes e incluyen: conflictos por la tenencia de la tierra, falta de infraestructura y servicios urbanos, falta de pago de impuestos sobre la tierra, expansin urbana incontrolada, incremento de la demanda de tierra a bajo costo para vivienda, etc. Si bien la urbanizacin irregular empez como un problema, paradjicamente parece haberse convertido en una solucin, al proporcionar vivienda para legiones de gente pobre, impidiendo a la vez revueltas populares. Como resultado, las instituciones agrarias federales y las autoridades urbanas locales han tolerado la construccin de asentamientos informales en tierra social. Es as que los programas de regularizacin de asentamientos se volvieron ms importantes que aquellos destinados a prevenir la informalidad urbana. La expansin de las principales ciudades del pas ha ocurrido en un 20 a 50% sobre suelo ejidal y aunque no hay datos fehacientes de ello, se considera que dos terceras partes de la tierra que circunda las reas urbanas es propiedad social. Mientras las tendencias de urbanizacin de suelo ejidal son muy variables, 167 uno de cada cinco ejidos se ha visto afectado por la ocupacin de sus tierras al margen de la ley, an si de los casi 30,000 ncleos agrarios que existen en el pas, slo el 4% son considerados como urbanos.168 Pero no slo los sectores populares se han instalado sobre tierra social: tambin se encuentran ah otro tipo de urbanizaciones irregulares: fraccionamientos habitacionales para clases medias y altas, industrias, complejos tursticos, etc. Datos del PROCEDE indican que en el perodo 1995-2000 se
166 167

LRAN, sin fecha. En todo el pas, se han identificado cerca de 32 mil hectreas de tierra apta para uso habitacional, de las cuales el 37% corresponden a propiedad social, 59% son propiedad de instancias o dependencias de gobierno y 4% es propiedad privada. Ver SEDESOL (2001). 168 Robles, H. (1999).

68

modific el rgimen de tenencia de 102,692 hectreas de suelo social para constituirse en propiedad privada. De esa superficie, cerca del 22% correspondi a la regularizacin de asentamientos, 3% a la titulacin de solares urbanos, 16% para vivienda, 7% para infraestructura, equipamiento, industria y turismo y cerca de 52% restante para un destino no especificado.169 Terrenos privados En reas urbanas, la propiedad privada de la tierra est regulada por el cdigo civil (federal o de cada estado); las normas generales para el desarrollo urbano estn contenidas en la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). En reas rurales, la tierra puede ser privada, principalmente bajo el rgimen de pequea propiedad; sta forma de propiedad no puede exceder las 300 hectreas de tierra de riego o humedad de primera, o un tamao equivalente dependiendo de la calidad de la tierra, su uso y potencial de explotacin. Sin embargo, desde 1992 las sociedades mercantiles o civiles pueden poseer el equivalente a 25 veces la superficie de la pequea propiedad individual. Un rgimen de tenencia distinto son las colonias agrcolas o ganaderas de propiedad privada colectiva. Ambos tipos de tierra estn regulados por la Ley Agraria. Tabla 2.4 Tipos de terrenos privados
Subtipo Descripcin Terrenos Ver Tabla 2.5 y 2.6 para tenencia urbanos: de la tierra privada. Propiedad Adems de estar sujetos a las individual, normas del derecho civil que co-propiedad o regulan la propiedad, los condominio inmuebles urbanos deben respetar las regulaciones que se refieren a la planeacin y desarrollo urbano Terrenos Resulta principalmente de la rurales: fragmentacin de los latifundios, Pequea despus de 1917. La pequea propiedad propiedad agrcola es de mximo 300 de riego o su equivalente en otra clase de tierra. La pequea propiedad forestal es de mximo 800 ha. La pequea propiedad ganadera no puede exceder la superficie necesaria para mantener 500 cabezas de ganado mayor. Terrenos Tierras asignadas a los colonos por rurales: el gobierno federal, originalmente Colonias transferida como una concesin y agrcolas o ms tarde adquirida por los ganaderas colonos. La creacin de colonias fue suprimida en 1962. Caractersticas Bases legales Alienables, prescriptibles, CCF, Art. 830-853 embargables CCF, Art. 938-979 (propiedad en condominio) Ley General de Asentamientos Humanos, Art. 27, 28 Leyes estatales Poseda en propiedad Constitucin, Art. 27 plena. Alienable, (XV) prescriptible, embargable. Ley Agraria, Art. 115Antes de 1992, poda an 124 ser expropiada para distribursela a los campesinos.

Alienables, prescriptibles, embargables. Las parcelas individuales no pueden ser ms grandes que la pequea propiedad.

Ley Agraria, Art. 8 Transitorio Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Territorial, 1996

169

SEDESOL (2001). Aunque no hay acceso a detalles sobre qu constituyen usos no especificados, es posible que parte de esta tierra haya sido utilizada para la creacin de reservas de suelo.

69

Subtipo Terrenos rurales (y urbanos): propiedad privada corporativa (Compaas privadas)

Descripcin Los dueos de la pequea propiedad o la tierra social pueden asociarse entre ellos, o con terceros, con el objeto de explotar la tierra para la agricultura o con propsitos urbanos.

Caractersticas Como propiedad rural, la superficie de terrenos de estas compaas no puede ser mayor que 25 veces los lmites establecidos para la pequea propiedad. Los dueos de terrenos ejidales o comunales pueden aportar la tierra para asociarse con inversionistas. Una vez la tierra se aporta, se convierte en propiedad privada (corporativa) de las compaas.

Bases legales Constitucin, Art. 27 (IV, VII) Ley Agraria, Art. 125133 Ley General de Asentamientos Humanos (si est localizada en reas urbanas), Art. 27, 28

En general, la mxima superficie permitida a cada dueo de una pequea propiedad puede ser hasta 300 hectreas170 si es utilizada para agricultura y 800 hectreas si son terrenos forestales, pero actualmente menos del 3 por ciento de los propietarios privados tienen terrenos con una superficie media de 96 hectreas. Si se utiliza para cra de ganado, la mxima superficie permitida sera la necesaria para mantener 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor. El promedio general de superficie parcelada poseda por propietario privado es 9,1 hectreas.171 No hay informacin disponible sobre las mujeres propietarias de terrenos privados, en propiedad individual o conjunta. Otra forma de propiedad privada result de la asignacin de terrenos nacionales a campesinos pobres y de la creacin de colonias agrcolas o ganaderas.172 El gobierno permiti la colonizacin o el asentamiento en tierras no ocupadas todava y las otorg a grupos de colonos bajo forma de concesin.173 Ms tarde a cada colono se le permiti comprar su parcela, mientras el grupo tambin posea colectivamente tierras de uso comn.174 El artculo 27 de la Constitucin estipula que la propiedad privada estar sujeta a las limitaciones y modalidades que dicte el inters pblico. En reas urbanas, todos los tipos de tierra, sea pblica,

170

Las mximas superficies permitidas pueden multiplicarse de acuerdo con las caractersticas de la tierra para obtener una productividad equivalente. Por ejemplo, en tierra rida la pequea propiedad puede tener inclusive 2,400 hectreas. Ver Art. 117 de la Ley Agraria. 171 Robles, H (1999: 31-60) 172 Tales asignaciones resultaron de las demandas de los campesinos del norte del pas, quienes estaban acostumbrados a trabajar individualmente en fincas y ranchos, no dentro de una comunidad. 173 Con varios propsitos, como: poblar el territorio nacional, reforzar el reparto agrario, aumentar la recaudacin fiscal, retribuir a quienes prestaron servicios a la patria, etc. 174 Estos asentamientos han evolucionado desde su aparicin en el siglo XIX. Han sido regulados por leyes especiales (1824, 1883, 1926, 1946, 1962, 1968, 1980 y 1996), para finalmente representar una forma especial de tenencia de la tierra. Algunos especialistas consideraran estos asentamientos como propiedad privada, y otros piensan que deberan clasificarse como tierra social. Ver Prez, J.C. (2002).

70

social o privada, son sujetos de ciertos procedimientos y limitaciones. Dentro de las causas de inters pblico estn:175 La ejecucin de planes o programas de desarrollo urbano. El establecimiento de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda. La regularizacin de la tenencia de la tierra. La construccin y mejora de la vivienda popular y de inters social. La ejecucin de obras de infraestructura. Los servicios urbanos. La preservacin del equilibrio ecolgico.

2.2 Tipos de tenencia Provisiones legales La Constitucin Varios artculos de la Constitucin de 1917 han sido modificados, en respuesta a las cambiantes necesidades sociales, a las condiciones nacionales, y bajo la influencia de directrices internacionales. De acuerdo con el Art. 14, nadie puede ser privado de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante tribunales establecidos. El Artculo 27 reserva a la Nacin el derecho a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico; sin embargo, las expropiaciones slo pueden hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin. Este artculo establece que se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos, para la ejecucin de obras pblicas y para la preservacin del equilibrio ecolgico. Como en otros artculos constitucionales, en el Art. 27 se utiliza un lenguaje que ha sido calificado de androcntrico; por ejemplo, las personas que pueden tener derechos sobre tierras siempre se refieren en masculino: ejidatarios, comuneros, avecindados, jornaleros. Sin embargo en la Ley Agraria, que reglamenta el Artculo 27 en lo referente a la propiedad rural, se especifica que los ejidatarios pueden ser hombres o mujeres titulares de derechos ejidales. Por otra parte, el Art. 27 (VII, 2) seala que la ley proteger la integridad de la tierra de los grupos indgenas, pero no se ha promulgado ninguna ley especfica para ello. La Ley Agraria se centra en la tierra del ejido, relegando la tierra comunal y evitando provisiones especficas relacionadas con los derechos de los indgenas a la tierra. Respecto a la planeacin urbana, el Art. 73 (XXIX-C) faculta al Congreso de la Unin a expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres niveles del gobierno en materia de asentamientos humanos. La LGAH regula las competencias y las facultades sobre la materia. El Artculo 115 (V) faculta a los municipios para formular, aprobar y administrar planes de desarrollo urbano, participar en la creacin y administracin de reservas territoriales, autorizar y controlar la utilizacin del suelo dentro de sus jurisdicciones territoriales e intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra.

175

Ver Art. 4 y 5 de la Ley General sobre Asentamientos Humanos.

71

Cdigo civil federal Las disposiciones del Cdigo Civil Federal (CCF) rigen en toda la repblica para asuntos de orden federal y para el DF; cada estado tiene un cdigo civil de aplicacin local. Asuntos del orden federal son por ejemplo, aquellos que involucran a las autoridades o instituciones federales, hechos que se han verificado en un pas extranjero, o asuntos que no son regidos por un cdigo civil estatal. Los cdigos civiles estatales regulan cuestiones como la tenencia, la propiedad privada, el arrendamiento de vivienda, las adopciones, la herencia y el matrimonio. Legislacin sobre la tierra Distintas leyes federales contienen disposiciones que regulan aspectos bsicos respecto a las formas de tenencia. A partir de una elemental distincin entre el aprovechamiento rural y el urbano, se perfilan dos mbitos legales e institucionales que tradicionalmente han sido fuente de conflictos, a raz de las distintas lgicas que los rigen: el agrario y el urbano.176 La actual Ley Agraria federal data de 1992 y regula la propiedad rural, particularmente la propiedad social (ejidal y comunal).177 Esta ley no reconoce explcitamente la igualdad de derechos de las mujeres a la tierra, pero especifica en su Art. 12: Son ejidatarios los hombres y las mujeres titulares de derechos ejidales. En esta ley se desarrolla de manera especfica los grandes temas incluidos en el Art. 27 Constitucional. Por su parte, la LGAH178 regula la transformacin de tierra rural a usos urbanos, los procesos de planeacin urbana y las formas de participacin social, el control del desarrollo urbano, la concurrencia y coordinacin de autoridades. De acuerdo al Art. 118 Constitucional, esta Ley asigna gran parte de las atribuciones en la materia a los municipios, dejando de lado en gran medida la intervencin de los gobiernos estatales. Sin embargo, los congresos locales han expedido sus propias leyes en donde se adjudican ciertas atribuciones que en no pocos casos podran suscitar conflictos de competencia.179 La LGAH (Art. 27 y 28) establece que las reas y predios de un centro de poblacin, cualquiera que sea su rgimen jurdico, estn sujetos a disposiciones en materia de ordenacin urbana. Tambin especifica que las leyes de los estados debern establecer disposiciones respecto a la planeacin urbana, la construccin de vivienda, la infraestructura urbana, la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana, la proteccin ecolgica, las reservas territoriales, etc. (Art. 32 34). El gobierno municipal debe formular y admistrar la zonificacin del uso del suelo, que debe especificar: la delimitacin del rea urbana, usos permitidos, prohibidos o condicionados, la densidad de poblacin y de construccin, etc. (Art. 35). La ley tambin estipula las condiciones para el aprovechamiento urbano de la tierra del ejido localizada dentro de los lmites urbanos. La tierra del asentamiento humano en ejidos y comunidades, as como la regularizacin de la tenencia de terrenos ejidales ocupados con asentamientos informales,
176

Diversos estudios han documentado la falta de articulacin o la franca competencia entre los sectores agrario y urbano de la administracin pblica federal: Azuela, A. y Duhau, E. (1987); Azuela, A. (1999); Azuela, A. (ed). (1993) 177 La Ley Agraria fue promulgada en febrero 26 de 1992, en consecuencia con la reforma al Artculo 27 Constitucional promulgada en enero 6 de 1992. 178 Julio 9 de 1993. Esta ley substituy a la promulgada en mayo 26 de 1976. 179 Azuela, A. (1999).

72

debern estar sujetas a las disposiciones locales de desarrollo urbano y tener autorizacin del gobierno municipal (Art. 38 39). Se le presta atencin especial a las reservas territoriales como una forma de controlar la especulacin de terrenos urbanos y la proliferacin de asentamientos irregulares (Art. 40 43). La regularizacin de la tenencia de cualquier tipo de terrenos debe considerar acciones de mejoramiento urbano, conforme a un plan de desarrollo urbano aplicable. Las leyes mencionadas incluyen disposiciones para el aprovechamiento de los terrenos, que de una u otra manera deben ser congruentes con otras leyes que regulan importantes cuestiones incluidas en la Constitucin: (1) la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, que establece disposiciones para la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y el desarrollo sustentable. Esta ley estipula que es esencial que la poltica ecolgica nacional tome en cuenta la participacin de las mujeres en la proteccin del medio ambiente y en el desarrollo sustentable. (2) La Ley de Expropiacin Federal contiene disposiciones para expropiar, ocupar temporalmente y en general para limitar los derechos de dominio que sobre un bien tiene su titular, bajo causa justificada de inters pblico. (3) La Ley de Planeacin establece normas y lineamientos para organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional, de donde se desprenden planes o programas sectoriales, a los que deben sujetarse las dependencias de la Administracin Pblica Federal. (4) La Ley General de Bienes Nacionales, que regula lo relacionado con los terrenos de propiedad pblica federal, y establece las bases para realizar concesiones a particulares para el aprovechamiento de los bienes propiedad de la nacin. (5) el Cdigo Civil Federal y los cdigos civiles de cada uno de los estados de la repblica, as como otras leyes especficas que rigen la propiedad en condominio. A excepcin de la Ley Agraria, prcticamente todas las leyes mencionadas (e incluso la Ley de Vivienda, ver seccin 3.2) tendran una ley homloga en cada estado de la repblica, expedida por el Congreso local. Cdigos civiles estatales Por regla general, se suponen inclusivos, pues algunos declaran de manera explcita, igualdad de derechos tanto al hombre como a la mujer (como el CCF).180 Otros (por ejemplo el cdigo civil de Jalisco) estipulan un trato igual para todas las personas, salvando la igualdad de gnero con la aclaracin de que la utilizacin de trminos en masculino no es mas que distincin gramatical. En la mayora de los cdigos civiles, se han tenido avances en el mbito familiar, como reconocer un reparto equitativo de las cargas familiares (hijos, sustento, administracin), derogar las disposiciones que violan el derecho al trabajo de la mujer casada y a la administracin de los bienes de la sociedad conyugal.181

180

Aunque los cdigos civiles de los estados deben ser congruentes con la Constitucin y con el CCF, no todos han sido actualizados. 181 Prez, J.C. (2002).

73

Tipos de tenencia formal e informal Tipos de tenencia formal Los principales tipos de tenencia formal que existen en Mxico se enumeran y describen ms abajo. En seguida se presenta una visin general y una descripcin de los ms comunes tipos informales de tenencia. Para fines prcticos, ciertas referencias y descripciones se toman del CCF. Pero vale la pena subrayar que cada estado tiene su propio cdigo civil de aplicacin local, y las disposiciones respecto a la tenencia del suelo pueden variar de un estado a otro. Tabla 2.5 Tipos de tenencia formal
Tipo Propiedad plena Descripcin Absoluta, incondicional, indefinida. Puede ser individual o propiedad conjunta (dos o ms dueos). Caractersticas Una propiedad slo puede ser expropiada por razones de utilidad pblica y mediante indemnizacin. Si se localiza en rea urbana, son aplicables la legislacin civil y la relacionada con la planeacin y el desarrollo urbano. Propiedad conjunta: cada condueo puede enajenar, hipotecar o gravar su propiedad (parte alcua) sin el consentimiento de los otros dueos. Los ejidatarios tienen derechos individuales de uso sobre sus parcelas y sobre la tierra de uso comn del ejido. Cada ejidatario slo puede tener derechos sobre mximo un 5% del total de la tierra del ejido. Los ejidatarios pueden poseer derechos de propiedad sobre sus parcelas individuales (una vez privatizadas) y sobre lotes urbanos (una vez titulados). Los avecindados poseen un lote urbano y pueden comprar una parcela (o los derechos sobre ella) para cultivar, porque tambin tienen derecho al tanto. As, eventualmente un avecindado puede convertirse en ejidatario. Los posesionarios a quienes el ejidatario/a les ha cedido el derecho a trabajar la tierra (la parcela o la tierra de uso comn), podran adquirir los derechos sobre las tierras, mediante prescripcin. A diferencia de la tierra del ejido, los terrenos comunales no pueden Bases legales Constitucin, Art. 27 (22, 3) Cdigo Civil Federal, Arts. 830 853 Ley General de Asentamientos Humanos, Arts. 27, 28 Cdigo Civil Federal, Arts. 938 979 Cdigos civiles de cada estado. Constitucin, Art. 27, vii Ley Agraria, Art. 14, 47, 68, 69, 73, 74, 76 79, 81, 83.

Derechos ejidales

Los grupos de poblacin ejidal tienen derechos colectivos e individuales sobre las tierras del ejido.

Ley Agraria, Art. 80 y 84.

Ley Agraria, Art. 48

Propiedad colectiva

Los comuneros poseen de colectivamente los

Constitucin, Art. 27, viii Ley Agraria, Art. 98

74

Tipo terrenos comunales

Descripcin terrenos comunales.

Posesin

El poder de hecho que se tiene sobre una cosa (tierra, casa), o sobre un derecho. Existen dos poseedores cuando el propietario le otorga a otro el derecho a retener temporalmente el bien inmueble, por medio de un acto jurdico.

Prescripcin positiva (denominada usucapin en algunos cdigos civiles estatales)

La adquisicin de inmuebles puede darse en virtud de la posesin, de donde puede derivar la prescripcin o extincin de los derechos del propietario y su asignacin al poseedor. Arrendamiento y Una persona otorga el subarrendamiento uso o goce temporal de una tierra o inmueble a otra persona, que pagar por dicho uso o goce un precio cierto (en dinero u otra cosa equivalente)

Caractersticas dividirse ni titularse individualmente. Cada comunero/a tiene derechos de uso de una parcela y tiene derechos sobre las reas comunes. La posesin es - De buena fe cuando hay un ttulo concediendo derechos de posesin y si el poseedor no es consciente de eventuales vicios del ttulo. - De mala fe cuando no existe tal ttulo, o cuando el presunto poseedor conoce los eventuales vicios del ttulo. Los poseedores que hayan explotado terrenos nacionales en los ltimos 3 aos, tienen preferencia para adquirirlos. Inmuebles privados: la posesin necesaria para prescribir debe ser en concepto de propietario, de manera pacfica, continua y pblica. Tierras ejidales: la posesin debe ser en concepto de titular de derechos de ejidatario, de manera pacfica, continua y pblica. La prescripcin aplica en 5 aos si es de buena fe, o en 10 aos si es de mala fe. Predios particulares: si el arrendamiento es por tiempo indeterminado, puede concluir a voluntad del arrendador o del arrendatario, por solicitud escrita (con 15 das de anticipacin si el predio es urbano, o 1 ao si es rural) Vivienda: arrendamiento mximo 10 aos. El arrendatario tiene derecho de preferencia para comprar el inmueble arrendado si el propietario decide enajenarlo. Tierras ejidales: los contratos que impliquen su uso por terceros, podrn tener una duracin mxima de 30 aos, prorrogables. Inmuebles nacionales: pueden arrendarse si no son de uso comn o reservados para un servicio pblico.

Bases legales 107

Constitucin, Art. 14 Cdigo Civil Federal, Arts. 790 829 Cdigos civiles de cada estado Ley Agraria, Art. 48

Ley Agraria, Art. 162

CCF Arts. 1151-1157 Cdigos civiles de los estados Ley Agraria, Art. 48

CCF art. 2478 2496 Cdigo Civil Federal, Arts. 2398 2496 Cdigos civiles de cada estado

Art. 45, 79 Ley Agraria.

Art. 84 Ley General de

75

Tipo Arrendamiento y subarrendamiento de fincas urbanas destinadas a la habitacin

Descripcin Vivienda individual (cuartos de azotea, habitaciones, casas) o vivienda colectiva (vecindades). Muchas casas/viviendas estn en condiciones fsicas precarias y en la prctica escapan a las regulaciones existentes.

Caractersticas

Aparcera

Comodato

En tierra rural, el dueo/a le puede otorgar su tierra a otra persona para cultivarla. Los frutos o beneficios los comparten ambos, de acuerdo con un convenio o conforme las costumbres del lugar. El uso (no los frutos) de una propiedad se conceden gratuitamente, y la propiedad debe ser restituida una vez el contrato se ha terminado.

Bases legales Bienes Nacionales. Si el arrendatario muere, la esposa, CCF Arts. 2448 2448k concubina, hijos y otros parientes Cdigos civiles de cada que hayan habitado el inmueble, estado pueden continuar alquilndolo con los mismos derechos y obligaciones establecidos en el contrato. No existe un tope de alquiler provisto por ley federal. El arrendatario tiene el derecho de preferencia para comprar si la vivienda se vende (derecho al tanto). La duracin mnima de un contrato de arrendamiento debe ser de un ao, a menos que se acuerde otra cosa. El aparcero (que trabajar en la tierra CCF Art. 2739 2751 de otro) nunca tendr menos del 40% de la cosecha. Ella/l tendr el derecho al tanto si la tierra va a ser dada en nueva aparcera, siempre que haya cumplido con sus compromisos. Terrenos ejidales: aparcera u otro tipo de contratos no pueden exceder Ley Agraria, Art. 45, 79 de 30 aos, aunque son prorrogables. Sin el permiso del comodante (la persona que concedi el prstamo), el comodatario no puede otorgar el uso de la propiedad a una tercera persona. Si no se especifica en el contrato un perodo para el comodato, el dueo/a puede pedir la restitucin de la propiedad cuando quiera. Inmuebles nacionales: el comodato es posible si los bienes no son de uso comn o estn reservados para un servicio pblico. La concesin sobre inmuebles federales no puede exceder 50 aos, aunque puede prorrogarse. Bajo ciertas condiciones, los inmuebles federales pueden arrendarse u otorgarse en comodato por alguien que tenga el derecho de concesin. El derecho de usufructo puede ser enajenado, arrendado o gravado. El CCF Art. 2497 2515 Cdigos civiles de cada estado

Ley General de Bienes Nacionales, Art. 84

Concesin

Derecho al uso o explotacin de terrenos nacionales e inmuebles federales que puede otorgrsele a particulares. Derecho temporal para disfrutar y usar la

Constitucin, Art. 27 (vii) Ley General de Bienes Nacionales, Art. 16 20; Art. 72 77 CCF Art. 980 1048 Cdigos civiles de cada

Usufructo

76

Tipo

Habitacin

Patrimonio familiar

Derecho superficie

Descripcin propiedad ajena (y los frutos de ella). Puede establecerse a ttulo gratuito u oneroso. Derecho a ocupar gratuitamente en casa ajena, las habitaciones necesarias para quien goza este derecho y para las personas de su familia. El patrimonio familiar slo puede constituirse sobre propiedad privada, con el consentimiento del propietario. Los miembros de la familia beneficiaria tienen el derecho a habitar la casa y en su caso, aprovechar los frutos de la parcela, pero la propiedad de los bienes permanece inalterada. Constituido el patrimonio de la familia, sta tiene obligacin de habitar la casa y cultivar la parcela. de La persona que tiene este derecho puede sembrar o construir en un terreno ajeno, y ambas propiedades (el terreno y la construccin) no pueden confundirse mientras exista este derecho.

Caractersticas Bases legales usufructuario tambin tiene el estado derecho al tanto en caso de que se enajene la propiedad. Quien tiene este derecho no lo puede CCF Art. 1049 - 1056 enajenar, gravar ni arrendar; el derecho tampoco puede ser embargado por acreedores.

Los bienes afectos al patrimonio de la familia (por ej. una casa o una parcela) son inalienables, inembargables y no pueden ser sujetos de gravamen alguno. Los beneficiarios reconocidos por la ley son el cnyuge de la persona que constituye el patrimonio y aquellos a quien esa persona est obligado a dar alimentos.

Constitucin, Art. 27 (XVII) y 123 (A, XVIII) CCF Arts. 723 746 Cdigos civiles de los estados.

Este derecho es alienable y transmisible por herencia. El derecho de superficie debe establecerse en una escritura registrada en el registro pblico de la propiedad para que tenga efectos sobre terceras personas. El poseedor del derecho de superficie tiene el derecho al tanto si el propietario del terreno desea venderlo y viceversa.

Cdigo civil de Jalisco, Art. 1213 1223 Cdigos civiles de otros estados.

Propiedad plena La posesin, la propiedad y la copropiedad estn reguladas en el CCF y en el cdigo civil de cada estado. La tierra y la vivienda en propiedad privada plena, existen en reas urbanas o rurales y toman la forma de pequea propiedad, colonias agrcolas y ganaderas, tierra desincorporada del rgimen 77

ejidal, solares urbanos ejidales titulados, etc. Los bienes inmuebles slo pueden expropiarse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin. La utilidad pblica puede declararse, por ejemplo, para que el gobierno adquiera terrenos con el objeto de venderlos para la constitucin de un patrimonio familiar o para la construccin de vivienda en renta para familias pobres. Las autoridades tambin pueden ocupar propiedad privada e incluso destruirla (pagando indemnizacin al dueo) para salvar de un riesgo inminente a una poblacin o para ejecutar obras de beneficio colectivo. Las servidumbres establecidas por utilidad pblica o comunal sern reglamentadas por leyes especiales o, en su defecto, por cdigos civiles. Copropiedad Dos o ms personas pueden poseer una cosa o un derecho. Cada copropietario/a tiene la propiedad plena de la parte que le corresponde de la propiedad, por tanto la puede enajenar, transferir o hipotecar. Esto incluye los derechos a los bienes comunes o a reas relacionadas con la propiedad. A un conjunto de apartamentos, casas o piezas de un edificio que puedan utilizarse independientemente (para vivienda, industria, comercio, etc.) y que tienen diferentes dueos se le llama condominio. El Cdigo Civil de cada estado regula la copropiedad y algunos estados pueden tambin tener legislacin especial respecto al rgimen de condominio de bienes races. En el caso del DF, por ejemplo, existe una Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles, de acuerdo con la cual el derecho al tanto de los copropietarios tiene prioridad sobre el derecho de preferencia del arrendatario, en caso de que una unidad de propiedad exclusiva dada en arrendamiento se vendiera. La copropiedad de los cnyuges est regulada de acuerdo con el rgimen marital escogido por la pareja, que podra ser en sociedad conyugal o en sociedad legal, en ciertos estados del pas. Posesin El propietario otorga el derecho a usar temporalmente su propiedad a otra persona, como usufructuario, arrendatario, acreedor pignoraticio, depositario u otro ttulo. Esto debe ser formalizado con un acto jurdico y resultar en dos poseedores: el propietario, quien tiene una posesin originaria y la persona que disfruta la posesin derivada. La posesin puede ser de buena fe o de mala fe; siempre se presume la posesin de buena fe, por lo cual la persona que afirme la mala fe de un poseedor debe probarla. La posesin puede perderse por: Abandono. Cesin (a ttulo gratuito u oneroso). Destruccin o prdida de la cosa poseda. Resolucin judicial. Despojo, si la posesin del despojado dura ms de un ao. Reivindicacin del propietario, y Expropiacin por causa de utilidad pblica. Prescripcin positiva A la adquisicin de bienes en virtud de la posesin se le llama prescripcin positiva (denominada usucapin en algunos cdigos). Los bienes inmuebles pueden ser adquiridos por prescripcin si la posesin ha tenido lugar por un perodo mnimo de cinco aos y ha sido pacfica, continua, pblica y de buena fe. Se puede adquirir en 10 aos si la ocupacin es pacfica, continua y pblica pero de mala fe o si fue obtenida por medio de la violencia, si sta ha cesado. En cualquier caso el poseedor debe tener el bien en concepto de propietario (como si fuera el dueo). La persona que ha posedo bienes 78

inmuebles por el tiempo y las condiciones exigidas en el cdigo civil, puede promover juicio contra quien aparezca como propietario de esos bienes, a fin de que se declare que la prescripcin se ha consumado y que ha adquirido, por ende, la propiedad. Existen restricciones para la prescripcin: por ejemplo, no puede ejercerse sobre un patrimonio familiar, entre cnyuges, personas discapacitadas, o copropietarios. Hay que subrayar que los derechos de posesin no forman parte de los bienes pertenecientes a la sociedad conyugal, lo que puede afectar negativamente a las mujeres en asentamientos de ocupacin irregular, si ocurren conflictos familiares. Esto es porque, en general, es el hombre el que entra en negociaciones para comprar un lote (an si ambos cnyuges juntan el dinero para hacer esto), por tanto l obtiene del vendedor un documento informal que podra eventualmente probar a quin se le otorg la posesin del lote. Si despus la pareja tiene problemas familiares que conducen a la separacin o al divorcio, la mujer estara en una difcil posicin para reclamar sus derechos sobre la propiedad (informal) del lote.182 Arrendamiento Los Arts. 2448 al 2448K del CCF regulan el arrendamiento de fincas urbanas, las que deben cumplir con buenas condiciones de higiene y salubridad. Sin embargo, en la realidad estas y muchas otras disposiciones legales son ignoradas. Diversos estudios muestran que la gran mayora de las viviendas o locales para habitacin que se arriendan a las clases populares, se encuentran en precarias condiciones fsicas y constituyen de hecho, una oferta de vivienda al margen de las regulaciones existentes.183 La legislacin que regula el arrendamiento ha sido sealada como uno de los principales factores que desalienta la oferta de este tipo de viviendas. 184 Aunque las regulaciones principales son competencia de los gobiernos estatales -por lo general se incluye un captulo en cada cdigo civil estatal que trata del arrendamiento-, la Ley Federal de Proteccin al Consumidor inclua tambin algunas disposiciones. Sin embargo, en 1995 se realizan cambios en esta ley y luego se suceden modificaciones en los cdigos civiles de diversos estados de la repblica, con respecto a la relacin entre inquilinos y propietarios. A partir de ah se derogan los regmenes de rentas congeladas y de control de aumento de rentas, con lo que se libera el mercado de arrendamiento, hacindolo ms rentable185 y dejando ms indefensos a los inquilinos. Por otra parte, las polticas de renovacin urbana en reas centrales siguen constituyndose en una amenaza de expulsin para la poblacin que ah habita en viviendas o cuartos de alquiler, pues la tendencia es transformar las edificaciones para albergar actividades ms rentables. Como forma de tenencia de la vivienda, el arrendamiento es una categora significativa aunque en disminucin relativa, debido a que las polticas habitacionales privilegian ampliamente el acceso a la propiedad. Durante los aos cincuenta y sesenta, algunas instituciones pblicas como el IMSS y el ISSSTE construyeron vivienda en renta, tanto en la Ciudad de Mxico como en otras ciudades del pas. Entualmente algunas instituciones de nivel estatal, como en Jalisco la Direccin de Pensiones del
182 183

Varley, A. y Blasco, M. (2000). Coulomb, R. y Snchez, C. (1991). 184 Ver Zanetta, C. (2004); Azuela, A. (1999). 185 Garca, V. L. (sin fecha) (b).

79

Estado, siguieron ese ejemplo. Posteriormente surgieron diversas estrategias para impulsar el mercado de vivienda para alquiler, con resultados escasos o inconsistentes.186 En los aos noventa la poltica inquilinaria fue prcticamente abandonada: el financiamiento para su produccin se redujo drsticamente, sin que hubiesen surgido nuevos incentivos econmicos, fiscales o legales para mantener la oferta de este tipo de viviendas. De hecho, los sistemas financieros de vivienda a travs de crditos hipotecarios se centran en el acceso a la propiedad del inmueble, lo que permite a los inversionistas y promotores recuperar ms pronto su inversin y obtener mayores beneficios.187 El alquiler no es un tipo de tenencia residual al que se ven orillados los sectores ms pobres, sino tambin se cuentan ah familias de buena situacin econmica.188 Sin embargo, el tema de la vivienda en renta an no constituye una prioridad en la agenda de revisin de las polticas habitacionales. Patrimonio familiar Segn los Arts. 723 al 746 del CCF, como patrimonio de la familia puede declararse la casa habitacin y en algunos casos, una parcela cultivable e incluso el lote -y los derechos sobre ldestinado a la construccin de la vivienda.189 Al constituir esta figura jurdica, no se transfiere la propiedad de los bienes, slo concede a los miembros de la familia beneficiaria el derecho a disfrutar de ellos, que resulta a la vez una obligacin (de habitar la casa y cultivar la parcela). Los beneficiarios reconocidos por la ley son el cnyuge del que constituye el patrimonio y las personas a quienes tiene obligacin de dar alimentos. El miembro de la familia que quiera constituir el patrimonio familiar tiene que manifestarlo por escrito al juez de su domicilio, designando con precisin los bienes que van a ser afectados. Si se aprueba su constitucin, el patrimonio familiar ser inscrito en el Registro Pblico de la Propiedad que corresponda. El patrimonio familiar puede establecerse siempre y cuando se compruebe que: la persona que lo solicita vive en el lugar donde se constituir el patrimonio; existen vnculos familiares entre aquellos que sern beneficiados; son propiedad de el/la constituyente los bienes destinados al patrimonio y que no reportan gravmenes; el valor de los bienes no excede la cantidad resultante de multiplicar por 3,650 el salario mnimo diario en el DF. La persona que constituye el patrimonio familiar representar a los otros beneficiarios y administrar los bienes. El patrimonio familiar no puede constituirse sobre tierra pblica o social. Esta figura jurdica se ha empleado en programas habitacionales desde mediados del siglo XX en la Ciudad de Mxico, para restringir posteriores ventas o arrendamiento de los inmuebles por parte de los beneficiarios de los programas populares y evitar que los subsidios se convirtiesen en ganancias, en detrimento de otros que necesitan esas viviendas. Posteriormente estas polticas y su intencin tutelar con tintes paternalistas- se abandonaron.190
186 187

Lpez, M. E. (1996). Lpez, M. E. (1996). 188 Coulomb, R. & Snchez, C. (1992). 189 En otros cdigos civiles, como el de Jalisco, se pueden adems incluir bienes muebles que sirvan de sustento econmico a la familia, como un vehculo automotor, equipo y herramienta de una pequea industria. 190 Azuela, A. (1999) y entrevista personal el 16 de febrero de 2004.

80

Derecho de superficie Otros derechos relacionados con la propiedad que se encuentran en los cdigos estatales, incluyen el derecho de superficie (Art. 1213 1223, Jalisco), que permite sembrar, cosechar o construir sobre (o bajo) la tierra de otra persona, sin que se confundan ambas propiedades. El derecho de superficie no est incluido en todos los cdigos estatales ni en el CCF, por eso su uso es todava limitado. A diferencia de Brasil, no se ha considerado que este derecho pueda usarse para garantizar el acceso a la tierra de pobladores informales. Relaciones de tenencia sobre la tierra social Como se mencion anteriormente, a los ejidos y a las comunidades se les permite asociarse con terceras personas con el propsito de explotar la tierra. Para usufructuar las tierras rurales, tanto las de propiedad privada como las de propiedad social, se pueden hacer tratos diversos, como contratos de aparcera (donde el pago por el usufructo de la tierra es una proporcin de la cosecha), prstamos, renta, regalas.191 Son prcticas comunes, aunque los propietarios ejidales hacen menos tratos que los propietarios privados. Tres de cada 10 ejidatarios transfieren sus derechos al uso de la tierra: 40 por ciento en tratos de aparcera, 30 por ciento en renta, 20 por ciento de los tratos son de prstamo y 1 por ciento son de venta de tierra. En general el 80 por ciento de todos los arreglos se hacen verbalmente y la mayora sin registro.192 Tipos informales de tenencia en reas urbanas La informalidad o irregularidad en las formas de ocupacin de suelo se presenta en terrenos de cualquier forma de tenencia: privados, pblicos, ejidal y comunal, si bien la atencin a nivel nacional se ha centrado en estas ltimas dos. Los orgenes de estos mercados informales de suelo no slo responden a cuestiones estructurales del pas (pobreza generalizada, rpido crecimiento demogrfico, especulacin de suelo,) sino a redes de intereses de diversos agentes (propietarios, desarrolladores, lderes e intermediarios, autoridades agrarias y urbanas), as como a inadecuados mecanismos de gestin y regulacin de los procesos de urbanizacin.193 Tabla 2.6 Tipos de tenencia informal
Tipo Ocupacin o urbanizacin irregular de terrenos pblicos Descripcin Viviendas y asentamientos construidos en terrenos que pertenecen al gobierno municipal, estatal o federal, sin haber sido previamente desincorporados del rgimen del dominio pblico o sin que la propiedad haya sido legalmente transmitida. Los ocupantes no tienen Caractersticas Carencia de informacin acerca de las superficies ocupadas, su localizacin, caractersticas fsicas, institucin propietaria, etc. Se trata de asentamientos precarios, vivienda autoconstruida pero Temas legales nivel de seguridad Inseguridad en la tenencia para los ocupantes de asentamientos que comenzaron como invasiones. Programas formales de vivienda de bajo costo con problemas de titulacin a los

191

Ejidatarios, comuneros, avecindados y pequeos propietarios privados, si son dueos de la tierra o tienen derechos de uso sobre ella, pueden asociarse con terceras personas. 192 Estudios Agrarios, No. 2001, p. 149. 193 Iracheta, A. (2000).

81

Tipo

Descripcin documentacin legal ampare la tenencia.

Caractersticas

Comercializacin y ocupacin irregular de tierra social (ejidal y comunal)

Ocupacin o urbanizacin irregular en tierra privada

que tambin lotes de bajo costo resultado de programas formales de vivienda. Insuficientes servicios urbanos e infraestructura. Antes de 1992: puesto que la Simple subdivisin de la ley prohiba la tierra en lotes. Servicios comercializacin de la tierra urbanos o infraestructura social, no exista inexistentes o documentacin legal de las insuficientes. transacciones y el mercado era No se respetan los planes informal. de uso del suelo ni otras Despus de 1992: hay regulaciones urbanas. procedimientos legales para Algunas veces se desincorporar la tierra del construye sobre reas de rgimen de propiedad social y riesgo. que se pueda vender. No No se pagan impuestos siempre se respetan estos sobre la tierra ni se procedimientos, por lo que la obtienen permisos de documentacin legal puede ser construccin. inexistente o con vicios. Vivienda auto construida pero tambin usos formales (industria, hoteles, residencias...). Los procedimientos legales o Frecuentemente, simple administrativos para la subdivisin de la tierra comercializacin de la tierra, en lotes. Servicios construccin y urbanizacin, urbanos o infraestructura no se cumplen inexistentes o apropiadamente. insuficientes. Principalmente vivienda auto construida. No se respetan los planes de uso del suelo ni otras regulaciones urbanas. Algunas veces se construye sobre reas de riesgo. Pueden no haberse pagado impuestos sobre la tierra, o carecer de permisos de construccin y urbanizacin.

Temas legales nivel de seguridad beneficiarios (a menudo porque se carece de documentacin que demuestre la propiedad pblica de la tierra). Ocupaciones toleradas y bastante seguras en la prctica; los desalojos no ocurren con frecuencia. Falta de atencin por parte de las autoridades municipales, pretextando la naturaleza irregular de la ocupacin.

Los terrenos se venden o rentan a ocupantes sin formalizar estas transacciones. Inseguridad en la tenencia cuando los asentamientos empezaron como invasiones o sin el consentimiento del propietario. En general son tolerados por las autoridades.

82

2.3 Ocupacin irregular de terrenos pblicos, ejidales y privados Terrenos pblicos Son bastante vulnerables a la ocupacin irregular, que incluye: Vivienda y asentamientos precarios construidos al borde de arroyos y ros, que es tierra federal no apta para la construccin, por ser reas de riesgo; Viviendas precarias construidas en servidumbres de seguridad para infraestructura, como los ductos de gas o petrleo, las lneas de alto voltaje y carreteras; y Ocupacin de terrenos urbanos pblicos que permanecen baldos. Aunque destinada a servicios urbanos (parques, escuelas, plazas, etc.), en los asentamientos populares estos terrenos frecuentemente parecen abandonados. No existe informacin confiable sobre la cantidad o la superficie de terrenos pblicos ocupados en Mxico, principalmente por la gran variedad de instituciones que poseen terrenos, y porque no parecen tener un registro y control eficiente de sus propiedades. El reconocimiento de asentamientos informales construidos sobre terrenos pblicos comienza con la regularizacin de la tenencia de la tierra, por lo tanto esta tierra debe desincorporarse del patrimonio pblico. La regularizacin se concretara al expedir un documento legal a los pobladores que les garantice la seguridad de la tenencia. Sin embargo, una gran cantidad de esta tierra est clasificada como no apta para construir debido a riesgos ecolgicos y fsicos, por lo cual la tenencia no se le puede adjudicar a los ocupantes. Por regla general, este tipo de situaciones es tolerado por las autoridades, a menos que surja un desastre que los obligue a reubicar a los ocupantes en otra parte. Los problemas con la tenencia de terrenos pblicos no se limitan a los asentamientos informales; tambin existen urbanizaciones formales, como lotes de bajo costo en urbanizaciones progresivas, resultado de programas de vivienda. En muchos casos, las casas no han sido tituladas a sus ocupantes porque la documentacin que demuestre la propiedad pblica del terreno est incompleta. Durante la segunda mitad del siglo XX, la regulacin de la urbanizacin y la titulacin de terrenos era bastante deficiente en la mayora de las ciudades, por lo cual no era difcil llevar a cabo programas de vivienda aunque terminasen siendo estrictamente hablando- informales. Las urbanizaciones progresivas autorizadas en terrenos pblicos frecuentemente carecan de la infraestructura bsica y de los servicios urbanos mnimos exigidos por la ley. Terrenos ejidales Respecto a los terrenos ejidales, antes de 1992 los ejidatarios vendan su tierra aunque por ley esta no era enajenable; por lo tanto, no existen documentos legales que registren esas transacciones. 194La antigua Ley Federal Agraria permita a la Asamblea Ejidal designar un rea urbanizada (la zona de urbanizacin ejidal) o ampliarla para las necesidades de la poblacin del ejido; y tambin vender o arrendar los lotes excedentes a personas que quisieran vivir y trabajar en el ejido.195 En la prctica, la
194

En los aos 60 y 70, una forma de ocupar tierra ejidal era por medio de invasiones de las organizaciones populares. Despus, con el desarrollo del mercado informal de terrenos ejidales, esto se volvi menos frecuente. 195 Ley Federal Agraria, Art. 90 a 93. La zona de urbanizacin tena que determinarse en la resolucin presidencial de dotacin de tierras al ejido. Si esto no haba sucedido y si el ejido no contaba con fundo legal, entonces la asamblea poda designar un rea de urbanizacin teniendo en cuenta la opinin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE, ya desaparecida).

83

figura de la zona de urbanizacin permita la comercializacin informal de terrenos ejidales y la creacin de asentamientos irregulares dentro de los ejidos cercanos a las reas urbanas. Como los procedimientos legales para autorizar zonas de urbanizacin ejidal eran largos y complejos, en la mayora de los casos los ejidatarios simplemente no los seguan.196 Esto llev a que los compradores de lotes ejidales no tuvieran ninguna escritura o ttulo de propiedad, por lo que la tenencia se volvi irregular. El mercado informal de terrenos ejidales contina hoy: no existen transacciones legales y registros, no se pagan impuestos y no hay seguridad legal de la tenencia. Adems, los terrenos ejidales a menudo se subdividen para vender lotes individuales, la mayora sin servicios urbanos ni infraestructura. La ocupacin de suelo ejidal puede ser ilegal desde un punto de vista normativo pero sin duda ha adquirido carcter de legtima desde un punto de vista social y poltico, lo que en la prctica confiere seguridad de la tenencia a quienes construyen en esos terrenos. 197 La falta de un ttulo legal de propiedad alcanza a constituirse en un problema que redunda en la pobreza y precariedad, mas no tanto por la inseguridad o riesgo que presentan las formas de posesin pues en general los desalojos de terrenos ejidales son cada vez menos comunes-, sino porque muchas autoridades municipales lo toman como excusa para negarles el acceso a los servicios bsicos. A partir de 1992, los ejidatarios podran beneficiarse legalmente del ordenado aprovechamiento de sus terrenos para usos urbanos. Para esto, pueden convertirse en propietarios privados o bien, constituir una inmobiliaria ejidal por s mismos o en asociacin con terceros (del sector privado o pblico).198 En estas inmobiliarias ejidales se han asociado desarrolladores privados con ejidatarios, para llevar a cabo proyectos urbanos; la mayora de stos se enfocan a grandes desarrollos como complejos tursticos (Los Cabos en el estado de Baja California Sur, 261 has.); clubes de golf y equitacin (DF, 45 y 31 has.); urbanizaciones industriales (Mazatln, en el estado de Sinaloa, 1.257 has.); desarrollo residenciales (Torren en el estado de Coahuila, 532 has.), entre otros.199 En la actualidad sin embargo, las tierras ejidales continan incorporndose de forma irregular a la urbanizacin, pues no siempre se respetan los procedimientos que marcan las leyes agrarias, urbanas y civiles. Los ejidatarios continan vendiendo la tierra sin antes cambiar su estatus legal a propiedad privada, sin respetar el derecho al tanto de otros miembros del ejido y sin observar las regulaciones de construccin y urbanas. Esto sucede en ocasiones por desconocimiento y otras veces con la intencin de evadir las responsabilidades inherentes a su aprovechamiento urbano (pago de impuestos, permisos, proyectos y estudios tcnicos, introduccin de infraestructura, etctera). Por otra parte, existen derechos informales de posesin. Su informalidad se manifiesta en los documentos aceptados por las autoridades para validar estos derechos. Los programas federales de regularizacin de la tenencia, normalmente admiten como documentos probatorios un papel firmado
196 197

Ver Cruz, S. (2001). Para los debates sobre informalidad e ilegalidad de asentamientos humanos en Mxico ver, entre otros, Duhau, E. (1998); Azuela, A. & Tomas, F. (1997). En el contexto internacional ver los documentos presentados en el Taller Internacional NAERUS (2001). 198 Hasta 1999, se haban constituido 25 sociedades mercantiles inmobiliarias, que involucran una superficie de 12,809 hectreas de tierra ejidal. Ver Setin J. M. et al. (1999). 199 Cruz, S. (2001).

84

por un ejidatario, donde conste la cesin o transferencia de derechos; el papel puede o no estar validado por la Asamblea ejidal. Para la regularizacin de la urbanizacin y la introduccin de servicios pblicos, las autoridades locales podran aceptar otro tipo de documentos expedidos por una junta de colonos. Es decir, no existen criterios nicos para determinar qu documentos son vlidos o cules requisitos deben cumplirse; esto depende de cada programa y est a menudo a la discrecin de los funcionarios que los aplican. En asentamientos informales, las mujeres podran encontrarse en una posicin vulnerable si sus nombres no estn registrados en ningn documento que pueda demostrar que ellas tambin tienen derechos (informales) de posesin. Si su marido muere o la pareja se separa, una demanda legal de separacin de bienes (an si estuvieron casados en sociedad conyugal) difcilmente puede prosperar sin documentacin que defina la tenencia. Terrenos privados Los asentamientos informales en terrenos privados pueden ser: Creados por los propietarios, que subdividen sus terrenos y directamente venden lotes a potenciales ocupantes, o venden sus terrenos a otra persona que los subdividir. Surgen problemas con la tenencia de la tierra porque tales ventas no se formalizan con mecanismos legales y porque en muchos casos quienes se dicen propietarios no tienen un ttulo legal o la propiedad est en disputa. Creados por otros agentes200 como lderes sociales, intermediarios, fraccionadores o promotores informales, esto es, personas que no son los legtimos propietarios de la tierra. En ocasiones estos agentes venden con el consentimiento de los propietarios. Muchas de las ventas de lotes son fraudulentas: los fraccionadores o los promotores informales se aprovechan de la ausencia de propietarios y se presentan a s mismos como los dueos, vendiendo el mismo lote a diferentes personas. Resultado de invasiones de tierra por un grupo de colonos. Aunque esta no es la principal forma de ocupacin de terrenos privados, las invasiones fueron frecuentes en ciertos momentos, por ejemplo en la periferia del Distrito Federal en el perodo 1940-1960, o en Monterrey entre 1960 y 1970.201 Esta forma de ocupacin actualmente tiene poca seguridad en la tenencia: dependiendo del poder poltico, econmico o social del propietario(a), ste puede desalojar a los invasores antes de que se consolide el asentamiento. En general las autoridades han tolerado dichas ocupaciones para evitar conflictos sociales. Adems, la tierra ocupada irregularmente no es muy atractiva en el mercado inmobiliario, porque con frecuencia tiene problemas que no la hacen apropiada para la urbanizacin, tales como pendientes pronunciadas, terrenos fcilmente inundables, reas de relleno con desperdicios, zonas de difcil acceso, etc. La regularizacin de la tenencia es posible por medio de negociaciones entre los propietarios y los ocupantes, aunque, como regla general, las autoridades tambin intervienen. Son notorias las inconsistencias existentes en las diferentes legislaciones con respecto a las formas de tenencia. Para cuestiones fiscales se reconoce la posesin, la propiedad y los derechos de uso. En el
200 201

Que pueden estar asociados con polticos locales. Ver Garca, O. Roberto (2001).

85

mbito del desarrollo urbano y la edificacin priman los derechos de propiedad y los de uso; los derechos de posesin son considerados con ambigedad, sobre todo en asentamientos informales. Cuando los habitantes de estos asentamientos demandan servicios urbanos, el tpico argumento de las autoridades municipales es que, como la tenencia no est legalmente definida, los impuestos no se estn pagando y por lo tanto no hay dinero para garantizar los servicios requeridos. Otros instrumentos para la gestin de suelo, originalmente creados para ayudar a mitigar las necesidades de vivienda de los pobres, escasamente se han puesto en marcha, tales como el derecho de preferencia de las autoridades locales para comprar terrenos privados o tierra social (una vez privatizada) y as constituir reservas territoriales pblicas. Como se establece en las leyes urbanas, las reservas territoriales deberan desanimar la especulacin de la tierra y designarse a programas de vivienda popular. La posibilidad de utilizar los derechos de preferencia de las autoridades para constituir reservas pblicas de suelo tradicionalmente ha sido desaprovechada en los programas de vivienda. Recuadro 2.1 Tipos de tierra en Mxico
Mxico tiene una superficie territorial de 195.9 millones de hectreas, de las cuales casi el 90% son tierras rsticas: - 53% es propiedad social (44% ejidal y 9% comunal) - 38% aproximadamente es propiedad privada - 9% seran terrenos nacionales y colonias agrcolas o ganaderas.202 Tierra privada rural: - 1.6 millones de propietarios privados poseen 73.12 millones de has. (cada pequeo propietario tiene una superficie promedio de 46 has.) - Existen 618 colonias agrcolas o ganaderas, con 52,483 parcelas extendidas sobre 3.7 millones de has. Tierra social: De poco ms de 100 millones de hectreas que suma la propiedad social, aproximadamente el 33% son parcelas, 66% tierras de uso comn y el resto solares urbanos, parcelas urbanas con destino especfico y parcelas de grupo. Se estima que existen 27,416 ejidos y 2,103 comunidades en el pas: - 3.2 millones de ejidatarios poseen 85 millones de has. - 548,000 comuneros son propietarios de 16 millones de has.203 A enero del 2001, mediante el PROCEDE se certificaron derechos colectivos e individuales (de propiedad, posesin o usufructo) en 21,246 ejidos, que representan casi el 76% de los ncleos agrarios del pas; se han visto beneficiados poco ms de 2.7 millones de ejidatarios que poseen 49.1 millones de hectreas, de las cuales 14.8% pertenecen a mujeres. 204 Menos del 3% del total de ncleos agrarios del pas han emprendido procesos de privatizacin de 253,000 hectreas (el 0.25% del total de la propiedad social). Es decir, hasta entonces se ha privatizado muy poca tierra ejidal. La tercera parte de los ejidos que privatizaron sus terrenos (adoptaron el dominio pleno de sus tierras) se localizan en reas urbanas.

202 203

INEGI et al., (2002:141). RAN, citado en Estudios Agrarios, No. (2001:149). 204 INEGI et. al. (2002).

86

Terrenos nacionales: Suman 7.3 millones de hectreas divididas en 144,000 predios. El Estado ha debido emprender un proceso de regularizacin para tener estos terrenos nacionales (y a sus usufructuarios) debidamente registrados. Esto ha resultado en la expedicin de 24,000 ttulos que amparan la tenencia de 300,000 has.205 Grupos indgenas: Los municipios con concentracin de poblacin indgena, se localizan principalmente en la pennsula de Yucatn, en la costa del Pacfico, en la regin central del pas y en Veracruz. Ms del 90% del territorio de los municipios ah localizados es tierra rural (casi 27 millones de hectreas). Predomina la propiedad social (principalmente bajo forma de ejidos), que constituye el 71% del total, le sigue la propiedad privada con un 26% y el resto de la tierra son terrenos nacionales y colonias agrcolas.206

2.4 El ejido y las relaciones de gnero Las mujeres histricamente han sido excluidas por la legislacin que regula el acceso a las tierras ejidales.207 En los aos veinte, slo podan ser ejidatarias las mujeres cabeza de familia (esto es, no por derecho propio sino a falta de un hombre y siempre que tuviera hijos que mantener). Slo en 1971 se conceden los mismos derechos agrarios a hombres y mujeres y con ello, voz y voto en los rganos internos de decisin del ejido. A pesar que la poblacin femenina rural es relativamente joven (seis de cada diez mujeres tienen menos de 25 aos, y de cada 100, slo cuatro rebasan los 60 aos), la edad promedio de las ejidatarias es de 57 aos. Ello debido a que la mayor parte de las ejidatarias acceden a la tierra a travs de la herencia (el 55%) y la cesin gratuita (casi 23%), que es una asignacin por parte de las autoridades del ejido.208 Sin embargo, parece inminente una feminizacin del campo, pues las mujeres asumen cada vez ms tareas y responsabilidades aunque no sean legalmente propietarias: muchas quedan a cargo de la parcela cuando sus compaeros emigran en busca de mejores oportunidades; representan una importante fuerza de trabajo como jornaleras, en la maquila, agroindustria y el servicio domstico, sin que ello se traduzca en una mejora en sus condiciones de vida.209 Las polticas pblicas de los aos ochenta orientadas a la mujer campesina han tenido muy poco impacto al respecto.210 Una limitada muestra de lo anterior lo representa la Unidad Agrcola Industrial de la Mujer, previstas en la Ley Agraria para apoyar proyectos productivos emprendidos por mujeres: a finales de los aos noventa, slo la cuarta parte de los ncleos agrarios cuenta con estas unidades, de las cuales apenas la tercera parte reporta alguna actividad.211 De hecho, muchas de las actividades que ah se desarrollan
205 206

Robles, H. (1999: 35). Robles, H. (2000). 207 Ver Ley Ejidal de 1927, Ley Federal de la Reforma Agraria de 1971. 208 Tal asignacin puede haber tenido lugar antes o despus de 1992, sobre las bases del Artculo 72 de la antigua Ley Federal Agraria y sobre las bases del Art. 56 a 59 de la actual Ley Agraria. 209 Katz, E. (2000) 210 Ya sea porque estas polticas no son verdaderamente apropiadas para la diversidad de problemas que deben enfrentar las mujeres, o porque no se destinan suficientes recursos y ello afecta la continuidad de los programas, e incluso por la ancestral cultura patriarcal que poco valora el trabajo femenino. 211 Vzquez, V. (2001). Slo 25.8% de los ejidos cuenta con una unidad industrial agrcola de la mujer, lo cual representa 1.2% de las parcelas certificadas a ejidatarias y posesionarias. Ver INEGI et al (2002: 150).

87

son consideradas como secundarias (por ejemplo, tortilleras, panaderas, tiendas de abasto, talleres de costura) o bien, son aprovechadas como fuente de crdito y asistencia gubernamental para proyectos agrcolas controlados por hombres.212 Las mujeres poseen el 17.6% de la propiedad ejidal y comunal y representan el 27% de los sujetos con derechos agrarios, destacndose como comuneras y avecindadas.213 A pesar de ello, se encuentran sub-representadas en los rganos ejidales, pues tan slo ocupan el 5.2% de los cargos de titulares y suplentes en las asambleas.214 Esto significa que tienen poco poder de decisin en cuestiones relacionadas con la vida de los ncleos ejidales y en particular lo que tiene que ver con el aprovechamiento de la tierra, an aquella de la que depende el sustento familiar, pues la legislacin agraria antepone los derechos individuales de los ejidatarios a los derechos de familia que contempla el cdigo civil.215 El titular de los derechos ejidales tiene la prerrogativa de designar una lista de sucesores -es decir, quienes heredarn sus derechos sobre la tierra en caso de fallecimiento-; aplicable an en el caso de matrimonios civiles bajo el rgimen de bienes mancomunados (sociedad conyugal). Slo en caso que no exista lista de sucesores, la Ley Agraria establece un orden de preferencia para la transmisin de derechos, encabezado por el cnyuge y seguido por la concubina o concubinario 216. Aunque las tradiciones hereditarias varan segn la regin, por lo general son las esposas y los primognitos varones los principales beneficiarios (cada categora representa un 38%), mientras casi en un 9% de los casos se designa a una hija.217 Esto viene a reforzar la idea de que el derecho de las mujeres a la tierra es transitorio, vindoseles en realidad como el eslabn que debe transmitir la tierra del esposo a los hijos varones.218 La frgil posicin en que se encuentran las esposas (o concubinas) e hijas de los ejidatarios se agudiza en caso de que existan conflictos familiares, los que de constituirse en litigios jurdicos, se dirimen en tribunales agrarios. Los ejidatarios varones podran vender sus derechos parcelarios e incluso las tierras una vez privatizadas, sin el consentimiento de los miembros de la familia. Aunque la cnyuge
212 213

Katz, E. (2000). De acuerdo a cifras basadas en los ejidos certificados por PROCEDE, en el 2001 se han registrado: - 400,000 ejidatarias (que representan el 23% del total de 1.75 millones de ejidatarios), - 73,896 posesionarias (23% del total de 316,149 posesionarios), - 84,000 comuneras (69% de 122,175 comuneros) y - 223,140 avecindadas (32% de 700,418 avecindados). - Adems de 318,000 propietarias privadas (Estudios Agrarios, N 16, 2001, p. 149). 214 INEGI et al (2002). 215 De acuerdo a la Ley Agraria (Art. 2), la legislacin federal civil y en su caso, la mercantil, son supletorios en lo no previsto por la legislacin agraria vigente. Sin embargo, existen vacos legales, diferencias de interpretacin y problemas de adecuacin de la Ley Agraria en ejidos an no certificados, que causan confusin legislativa (Jimnez, 2002; Rivera, 2002). 216 Con ciertas limitaciones en este caso: los derechos hereditarios slo persisten si la relacin subsiste al momento de morir el ejidatario/a. Si por ejemplo, la relacin termin meses antes de la muerte, se pierde el derecho aunque existan hijos de la pareja, en cuyo caso uno de ellos podr heredar los derechos agrarios. La situacin se complica si surgen varias concubinas, con o sin hijos (Ver Hinojos, 2001). Alrededor de dos tercios de los casos remitidos a conocimiento de los Tribunales Agrarios tienen que ver con conflictos relacionados con la herencia, muchos de los cuales parecen originarse en la limitacin legal que prohbe la subdivisin del derecho agrario en la propiedad social (Ver Robles et al. 2001). 217 Katz, E. (2000). 218 INEGI et al (2002:116).

88

(la concubina queda excluida) tiene derecho al tanto en el caso de la venta de derechos, si se pretende enajenar la parcela, la cnyuge tendra que competir con otros familiares si quisiera comprarla.219 Probablemente estas transacciones intra-familiares no sean comunes, ya sea porque difcilmente la mujer contara con recursos para ello (slo el 10% de ejidatarias compraron su tierra a otro ejidatario) o por el bajo porcentaje de ejidatarios que han adoptado el dominio pleno. A pesar de ello, hay quienes anticipan implicaciones negativas para la mujer, pues quedan en posicin desventajosa en una relacin de poder donde se negocian otras decisiones para el bienestar de la familia. 220 2.5 Polticas de suelo Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial El ms reciente Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (PNDU 2001-2006) pugna por una planeacin de mediano y largo plazo con horizontes al 2006 y 2025. Sus propuestas descansan en una planeacin estratgica que ayude a disminuir las disparidades regionales, incorporando medidas de control ambiental; el mejoramiento en la eficiencia de la administracin urbana municipal y el fortalecimiento de las finanzas pblicas municipales va ingresos propios. Tambin se contempla la actualizacin de la legislacin urbana y en particular, del sistema de planeacin establecido en la LGAH, atendiendo a nuevas dinmicas espaciales, como la metropolizacin. El PNDU brevemente identifica los mayores problemas relativos al suelo y el desarrollo urbano: un mercado inmobiliario regido por la retencin y la especulacin del suelo; hacinamiento y asentamientos informales como oferta de vivienda para los pobres, con los consecuentes efectos negativos en la salud, la integracin familiar, la cohesin social, los recursos municipales y la preservacin del medio ambiente. El PNDU seala que satisfacer la demanda de suelo para la poblacin pobre es un reto para la sustentabilidad y un imperativo de justicia social. Se reconoce que los inversionistas privados no se interesan por el mercado de suelo para personas de escasos recursos, por los bajos mrgenes de ganancia y otros riesgos. Por ello el Programa apunta a la constitucin de reservas territoriales manejadas por el gobierno y vinculadas a proyectos integrales que ayuden a disminuir la segregacin social y brinden confianza a los inversionistas. El PNDU presenta tres programas rectores: el Programa de Ordenacin del Territorio, el Programa Hbitat221 y el Programa de Suelo-Reserva Territorial. Estos programas se proponen de acuerdo a objetivos estratgicos que buscan maximizar la eficiencia econmica del territorio nacional, integrar las ciudades y reas metropolitanas a un Sistema Urbano Nacional coherente, e incorporar suelo al
219

Adems, si la parcela forma parte de las reservas de crecimiento de una ciudad previstas en un plan de ordenamiento urbano, el derecho al tanto es para los gobiernos municipales y estatales. 220 Katz. E. (2000). 221 A pesar de que las polticas sociales, territoriales y de vivienda dependen de la misma secretara (Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL), es difcil encontrar una relacin y correspondencia entre sus respectivos programas sectoriales. A ttulo de ejemplo, el programa Hbitat mencionado lneas arriba plantea una estrategia de ordenamiento territorial dirigido a las regiones, zonas metropolitanas y ciudades, mientras el Programa Habitat del 2003 se orienta a combatir la pobreza. Otros programas tienen distintas denominaciones aunque los objetivos y principios bsicos son equiparables, como el programa Suelo-Reserva Territorial, el programa Suelo Libre o el PISO (Programa de Incorporacin de Suelo Social).

89

desarrollo urbano, promoviendo una Poltica Nacional de Suelo. Sin embargo, el PNDU no introduce principios bsicos o directrices para tal poltica. As, la principal propuesta respecto a los problemas de suelo urbano se limita a la creacin de reservas de tierra, una antigua estrategia que no ha tenido xito (ver ms adelante). Importantes problemas relacionados con la tenencia de la tierra y los asentamientos informales son desatendidos. La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) La ley establece un sistema jerrquico de planeacin para el desarrollo urbano, desde el nivel nacional al estatal y municipal. Muchas crticas se han hecho al sistema de planeacin del desarrollo urbano el que, a pesar de la jerarqua antes sealada, en la prctica depende de las autoridades municipales: los planes se preocupan slo por el aspecto fsico del crecimiento urbano, dejando de lado las dinmicas econmicas, el entorno ambiental, el contexto poltico y social, las tendencias o presiones externas (flujos migratorios, inversiones extranjeras,) que moldean las ciudades. En no pocas ocasiones los planes urbanos se usan para legitimar decisiones ya tomadas por la autoridad; de hecho, la inversin pblica pocas veces es aplicada conforme a lo establecido en los documentos de planeacin. Por lo general son los grupos de presin especuladores, ejidatarios, organizaciones de vecinos, etc.- los que determinan la realizacin o no de los proyectos urbanos y de manera especial, son importantes inversionistas o grandes constructoras quienes establecen la prioridad y modalidades de las obras a ejecutar.222 De esta manera, la solucin de demandas no responde tanto a la planeacin sino a la coyuntura inmediata o a negociaciones polticas (partidistas, clientelares, populistas, de corrupcin). Por otra parte, los tiempos de la planeacin no corresponden con la velocidad del crecimiento de las ciudades mexicanas, y lo que es ms, su aplicacin potencial se reduce a aquellas reas de las ciudades que se desarrollan dentro de procesos formales. Sin embargo, como se ha mencionado, la mayor parte del crecimiento urbano se da al margen de las leyes, a pesar de las moderadas estimaciones del gobierno federal segn las cuales, tan slo el 27% de las necesidades de vivienda en las ciudades del pas quedarn fuera de los mercados formales de suelo. 223 Otra fuente estima que en realidad el 73% del suelo rural se ha incorporado de manera irregular al desarrollo urbano, y que cada ao 100 mil familias se asientan en predios irregulares.

3. Vivienda
3.1 La Constitucin Art. 4 seala que toda familia tiene derecho a una vivienda digna y decorosa, Sin embargo, la Constitucin no define el trmino familia y en la prctica es comn interpretar que el jefe de familia es el marido, por lo cual las polticas habitacionales desestiman a las familias constituidas o encabezadas por mujeres solteras, divorciadas o viudas, o las familias conformadas por adultos mayores. La Constitucin no aborda temas relacionados con el matrimonio, la cohabitacin, la
222 223

Discusiones ms amplias al respecto se pueden consultar en Garza y Rodrguez (1998). Segn el PNDU, en el ao 2000, en las ciudades del pas existan cerca de 14.8 millones de hogares; se estima que de stos, 500 mil hogares no tenan una casa que habitar y cerca de 3.5 millones se vieron obligados a ocupar el suelo de manera irregular. Esto hace que 4 millones de hogares (27% del total de hogares en el pas) tenga que dirigirse al mercado informal de suelo.

90

herencia, y otros derechos personales. Tampoco hay disposiciones para garantizar el derecho a la vivienda, como podra ser la proteccin contra desalojos forzosos. El Artculo 123 que trata sobre el derecho al trabajo, establece la responsabilidad que tienen las empresas, de proporcionar a sus trabajadores habitaciones cmodas e higinicas, para lo cual se establece la creacin de un fondo nacional para el financiamiento de vivienda.224 3.2 La Ley de Vivienda La Ley Federal de Vivienda fue publicada en 1984, con el fin de establecer los mecanismos para dar cumplimiento al derecho a una vivienda digna invocado en la Constitucin. A pesar de la intencin de dirigirse a las necesidades de vivienda de los pobres,225 las polticas existentes y las instituciones han resultado inadecuadas por diversas razones, por ejemplo:226 Adems de casas terminadas, se requiere incentivar otras modalidades ms acordes con las necesidades y formas de produccin habitacional de los sectores populares, como las viviendas de construccin progresiva y los programas de mejoramiento; y Los organismos que intervienen actualmente en cuestiones de vivienda pertenecen a diferentes sectores de la administracin pblica, lo que dificulta su coordinacin. 227 Es por tanto necesario tener un solo organismo responsable de la poltica de vivienda. No existe una Secretara de Vivienda y no hay una poltica nacional unificada de vivienda. A partir del 2001, una nueva institucin, la Comisin Nacional para el Fomento de la Vivienda (CONAFOVI), emprendi intentos iniciales para redefinir y coordinar los programas de vivienda Posteriormente, el 14 de abril de 2005, el Senado aprob una nueva Ley de Vivienda que incluye cambios sustanciales. El Artculo 2 especifica que la vivienda digna debe cumplir con criterios de habitabilidad, salubridad, constructivos; tambin deber contar con servicios bsicos y proveer seguridad en la tenencia y proteccin fsica frente a los elementos naturales. El Artculo 3 establece que las provisiones de la ley debern ser aplicadas bajo principios de equidad e inclusin social a fin de evitar prcticas discriminatorias por razones de gnero, edad, condiciones de salud o laborales, criterios tnicos, creencias religiosas o polticas. La Poltica Nacional de Vivienda que conduzca los

224

Sobre las bases del Artculo 123 (prrafo B, XI, f), fueron creados a principios de los aos setenta el Instituto Nacional del Fondo para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT), el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los trabajadores del Estado (FOVISSSTE) y otras agencias de financiamiento a la vivienda que se constituyen con las aportaciones de los patrones. 225 De acuerdo a lo sealado en esta ley, la poltica nacional de vivienda responder, entre otros, a los siguientes lineamientos (Art. 2): la atencin preferente a la poblacin urbana y rural de bajos ingresos; la constitucin de reservas territoriales y el establecimiento de una oferta pblica de suelo para vivienda de inters social; el que se canalice un mayor volumen de recursos hacia los trabajadores no asalariados, los marginados de las zonas urbanas, los campesinos y la poblacin de ingresos medios; el apoyo a la construccin de la infraestructura de servicios para la vivienda, a travs de la participacin organizada de la comunidad. Tambin se establece que, bajo iguales circunstancias, se le dar preferencia a la gente con ms bajos ingresos y a los jefes de familia (Art. 46). 226 Vctor Santilln. Entrevista con la autora, febrero 16 de 2004. 227 El Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), es un fondo administrado por el Banco de Mxico; el INFONAVIT es un organismo autnomo; el FOVISSSTE depende del sector salud; el FONHAPO, anteriormente fideicomiso de BANOBRAS, ahora forma parte de SEDESOL.

91

objetivos de la ley, deber promover oportunidades de acceso a la vivienda, especialmente para la poblacin en situacin de pobreza, marginacin o vulnerabilidad (Art. 4). En este sentido, el Programa Nacional de Vivienda debera especificar los apoyos e instrumentos que se canalizarn a las necesidades de los pobres; as como mecanismos para promover la produccin social de vivienda y la vivienda progresiva. El programa debera tambin incluir estrategias para facilitar el acceso al financiamiento pblico y privado de vivienda para la gente indgena (Art. 6, V, XI, XII). En la nueva ley no est ampliamente contemplada la vivienda para alquiler. Slo se menciona que el Programa Nacional de Vivienda tambin debe incluir estrategias para promover el desarrollo del mercado de la vivienda de alquiler (Art. 6, XIV). Se espera tambin que la coordinacin entre instituciones federales de vivienda promuevan este tipo de vivienda (Art. 28, VI). Las reglas de estas instituciones deben permitir la movilidad habitacional facilitando el arrendamiento o transmisin de uso de las viviendas financiadas por ellos (Art. 42). Sin embargo, la ley no contempla ningn control de rentas. Se establece el Sistema Nacional de Vivienda como un mecanismo permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los sectores pblico, social y privado. (Arts. 11 y 12). La ley establece un Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Vivienda, para reunir y organizar informacin que muestre la situacin real del mercado habitacional. Este Sistema servira para apoyar la planeacin, ejecucin y seguimiento de la Poltica Nacional de Vivienda (Art. 31-34). Se reconoce la importancia de la produccin social de vivienda, que los gobiernos federal, estatal y municipal deben apoyar a travs de programas dirigidos a autoconstructores, organizaciones productoras de vivienda (cooperativas, asociaciones civiles, etc.), ONG, instituciones de asistencia privada y otros productores que operen sin fines de lucro (Art. 69, 70). 3.3 Otra legislacin pertinente El 9 diciembre de 2003 se promulg la Ley General de Desarrollo Social. Con ella se pretende garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin: educacin, salud, alimentacin, vivienda, un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social, y aquellos derechos relacionados con la no discriminacin. Entre los principios de la poltica de desarrollo social se incluye el respeto a la diversidad (tnica, de gnero, condicin social, salud, etc.) para superar cualquier discriminacin. Adems, esta ley conmina a prestar especial atencin a los grupos sociales en situacin de vulnerabilidad, esto es, ncleos de poblacin o personas que enfrentan situaciones de riesgo o discriminacin. Se pretende identificar reas o regiones con importantes ndices de pobreza y marginacin, las que sern declaradas como zonas de atencin prioritaria por la Cmara de Diputados. La identificacin de estas zonas se revisar cada ao y su declaracin como tal ser publicada junto con el presupuesto de egresos.228
228

Esta Ley considera prioritarios y de inters pblico los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social, por lo que no podrn sufrir disminuciones en sus montos presupuestales. Estos programas incluyen, entre otros, aquellos dirigidos a grupos vulnerables, a las zonas de atencin prioritaria, los de vivienda, los de obras bsicas de infraestructura urbana bsica, saneamiento ambiental y equipamiento urbano.

92

3.4 Poltica de vivienda El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, se plantea como un instrumento para coordinar las acciones pblicas en materia de vivienda de las instituciones del gobierno federal, de los estados y los municipios, as como de los grupos privados, sociales y de los particulares. Entre sus objetivos se cuenta el promover y concertar polticas y programas para comprar, construir, rentar o mejorar viviendas, con la participacin de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil. Se trata tambin de consolidar el mercado habitacional para que la vivienda sea un motor del desarrollo econmico, as como promover la competitividad y la calidad del sector habitacional a fin de reducir el rezago de vivienda existente en el pas. Finalmente, se pretende reactivar la banca de desarrollo para impulsar, adems de la construccin y adquisicin de vivienda social, la bursatilizacin de carteras hipotecarias generadas por intermediarios financieros. Ahora, como en las dcadas pasadas, la poltica de vivienda se centra en la construccin de viviendas para la venta, descuidando ampliamente la vivienda para alquilar: el programa ni siquiera incluye un diagnstico del mercado de la vivienda en renta y tampoco seala la necesidad de elaborarlo. Dentro de los objetivos de las polticas habitacionales no se establecen distinciones o criterios de gnero, pues segn la interpretacin del Art. 4 Constitucional, se trata de garantizar el derecho a la vivienda de toda familia u hogar. De hecho, existe una ceguera de gnero al asumir que si se benefician las cabezas de familia u hogares, el resto del hogar o la familia necesariamente tambin se beneficiar. En la prctica, se reconoce que la composicin de los hogares es variable (nuclear, monoparental, con jefe o jefa de familia, personas solas, varias familias, etc.),229 pero normalmente ello no representa criterio de inclusin o exclusin de los programas de vivienda. Sin embargo, de acuerdo al mismo artculo constitucional, a la Ley de Vivienda y la Ley General de Desarrollo Social, los recursos y programas se tendran que destinar primordialmente hacia grupos con desventajas para integrarse al desarrollo: familias en condiciones de extrema pobreza, poblaciones marginadas, comunidades indgenas. No se seala a las mujeres dentro de los grupos en desventaja, aunque el Programa Sectorial de Vivienda ocasionalmente menciona a las madres solteras. En el Programa Sectorial de Vivienda se reconoce que la oferta existente de suelo urbano es insuficiente para la creciente demanda. Dos factores determinaran los altos costos del suelo urbano: el acaparamiento de predios y la especulacin inmobiliaria. Por un lado, todava se necesita un sistema eficiente y continuo para incorporar tierra ejidal a las reas urbanas, respetando los procedimientos legales y de planeacin. Por otro lado, todava hay terrenos baldos dentro de las ciudades con una disponibilidad total de infraestructura y servicios que se ha desperdiciado. As, el mercado paralelo de terrenos se traduce en una ocupacin irregular del suelo, creando un ciclo de ocupacin informal - regularizacin que ha superado la planeacin urbana y cualquier oportunidad de crear reservas de tierra. Como lo anterior est estrechamente ligado a la pobreza y a la autoconstruccin de vivienda, las estrategias propuestas por el programa comprenden:

229

Como se explica en un documento proporcionado por Vctor Santilln (CONAFOVI). El glosario del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 define hogar como una unidad formada por una o ms personas unidas o no por lazos de parentesco, que residen en la misma vivienda y tienen gastos comunes para la alimentacin. Los hogares estn clasificados en familiares (ampliados, compuestos, nucleares) y no familiares (de corresidentes y unipersonales).

93

Disear instrumentos legales, financieros y econmicas, as como apoyo tcnico para la autoconstruccin de vivienda; Consolidar los programas e instituciones para dar subsidios directos que beneficien a familias de bajos ingresos; Crear programas de mejoramiento urbano y regularizacin de la tenencia; Promover la constitucin de reservas territoriales que respeten la planeacin urbana y el desarrollo sustentable; Impulsar la construccin de infraestructura bsica para disminuir los costos de inversin; Aplicar programas de densificacin vinculados a programas de vivienda; y Modificar leyes y regulaciones respecto a la tierra para vivienda. En los aos noventa, el sector de la vivienda sufre importantes reestructuraciones: las instituciones pblicas como INFONAVIT, FOVISSSTE y FONHAPO dejan de promover la construccin de vivienda y se concentran en el financiamiento. Los antiguos mtodos de asignacin crediticia de INFONAVIT y FOVISSSTE eran controlados con prcticas de corporativismo sindical; ahora se utilizan esquemas ms transparentes y giles. Las lneas de crdito se han diversificado, dando opcin al trabajador para adquirir, construir, reparar, ampliar o mejorar una vivienda. Aunque esto representa opciones que antes no estaban disponibles, las normas internas de las instituciones de vivienda crean una fuerte distorsin a favor de la adquisicin de casas nuevas.230 Si bien las modificaciones tratan de sanear las operaciones de los organismos financieros y abrir a todos los trabajadores la posibilidad de acceder a una vivienda, lo cierto es que el nuevo esquema privilegia a quienes representen menor riesgo en la recuperacin de los crditos determinado por los ingresos, la estabilidad en el empleo, el tiempo de cotizacin al fondo, la edad-. Las autoridades reconocen que la mayor debilidad de este nuevo perfil operativo radica precisamente en la falta de atencin a los grupos de poblacin vulnerables: madres solteras, discapacitados, habitantes de zonas marginadas, poblacin indgena y familias de menores ingresos.231

Programas para las poblaciones de bajos ingresos Ahora los programas de vivienda progresiva incorporan un nuevo enfoque crediticio que pretende promover y constituir el ahorro previo de los interesados, con subsidios a la demanda, es decir, transferencias directas de dinero hacia los beneficiarios. Es as como operan el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH) y el Programa Especial de Crdito y Subsidio a la Vivienda (PROSAVI), el primero dependiente de un ahorro previo y el segundo asociado a un crdito.

Recuadro 3.1 Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH) y Programa Especial de Crdito y Subsidio a la Vivienda (PROSAVI).
El VIVAH (despus llamado Tu Casa) surge en 1998 y es operado por la SEDESOL pero se sustenta en la corresponsabilidad entre el gobierno federal, estatal y municipal, as como con los beneficiarios del programa. Se dirige a poblacin en pobreza extrema con acciones de vivienda de tipo progresivo (nueva o ampliacin), incluidos los servicios bsicos de drenaje, agua potable y electricidad. Para el ao 2001, el
230 231

Noriega, C. (2002). SEDESOL (2001a).

94

gobierno federal aportaba un subsidio de 23,000 pesos (US $2,370), el beneficiario 7,000 (US $722) pesos y el gobierno local aporta los lotes con servicios para la construccin o bien, la inversin necesaria para la urbanizacin (la que poda recuperarse de los beneficiarios en un plazo de 6 aos). Si es para mejoramiento de vivienda (la construccin de un cuarto adicional), la federacin aporta 7,000 pesos, el gobierno local 4,000 (US $412) y el beneficiario 3,000 pesos (US $309). El PROSAVI inici en 1996 en el D.F. y en 1999 empieza a operar en el resto del pas. Es un programa puesto en marcha por el FOVI para atender a familias que ganan menos de 5 salarios mnimos, a quienes otorga un subsidio directo (puede ser hasta el 20% del valor de la vivienda). Ofrece viviendas terminadas a tasas de crdito inferiores a las existentes en el mercado. Para conseguir el subsidio, los solicitantes deben ofrecer un enganche del 7.5% del valor de la vivienda, que en ocasiones es apoyado con crditos otorgados por las autoridades locales. El monto del crdito est definido en funcin de la capacidad de pago del solicitante y al final, la mayor parte de los crditos se han otorgado a los estratos de ingresos relativamente ms altos.

En los hechos, la poltica de vivienda est an lejos de crear las condiciones para que toda la poblacin (principalmente los hogares con menores ingresos), puedan hacer efectivo su derecho a la vivienda. An los programas anteriores estn sujetos a condicionantes que obstaculizan el acceso de las familias en situacin de pobreza. Los costos administrativos de las contrataciones son relativamente ms elevados mientras el monto del crdito sea menor, lo que afecta negativamente a familias con ingresos inferiores a 3 salarios mnimos (a quienes se dirige el PROSAVI). Su escasa capacidad de pago dificulta la adquisicin de una vivienda terminada, adems que estos estratos de poblacin presentan una elevada rotacin laboral, lo que disminuye su calificacin para un crdito .232 Por otra parte, la poblacin en extrema pobreza est catalogada como tal precisamente porque sus ingresos escasamente les permiten alimentarse y vestirse, por lo que reunir el enganche requerido por el VIVAH es sumamente difcil. Cabe destacar que del costo de la vivienda tipo bsica y social nicamente se puede destinar hasta el 22% para la adquisicin del suelo, lo que orilla a desarrollar este tipo de vivienda en las reas perifricas de las ciudades, sobre terrenos desvalorizados y con poca accesibilidad. Como parte de la reingeniera de las instituciones de vivienda, FONHAPO tendr que concentrar y homologar la poltica de subsidios a la vivienda, quedando a cargo del programa Tu Casa (antes VIVAH) y del PROSAVI. Adems FONHAPO manejar otros programas para el mejoramiento de viviendas, como el denominado Piso Firme, que consiste en transformar los pisos de tierra en pisos de concreto de bajo costo y rpida ejecucin, implementado en coordinacin con los gobiernos estatales. Se buscar disear los subsidios en funcin de las caractersticas de los beneficiarios y vincularlos a programas de ahorro. Se trata de captar el ahorro popular, formalizndolo y regulndolo para integrarlo al desarrollo nacional como parte de los mecanismos de intermediacin financiera. En este esquema entrarn las cajas populares, las sociedades de ahorro y prstamo, las uniones de crdito, cooperativas y asociaciones civiles, que conformaran una banca social. Para impulsar su mejor funcionamiento, adems de la preparacin de una Ley del Ahorro y Crdito Popular que entrar en vigor en 2005, se

232

Ibid.

95

ha instituido el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros S.N.C. (BANSEFI). Una de sus tareas principales ser promover una cultura de ahorro permanente.233 Como acciones afirmativas hay que mencionar que, aunque las polticas no lo establecen explcitamente, en ocasiones se consideran aspectos de equidad de gnero en la instrumentacin de los programas de vivienda. En la segunda mitad de los aos noventa, durante la primera etapa del PROSAVI en el estado de Yucatn, los crditos se asignaban preferentemente a mujeres. Por su parte, en 1998 primero el INFONAVIT y luego el FOVISSSTE, establecieron en sus reglas de operacin, que dentro del sistema de puntuacin para concursar por crditos se concedieran puntos adicionales a las madres solteras o jefas de familia para incrementar sus posibilidades de acceso a una vivienda.234 Cabe destacar que los programas gubernamentales subsidiados y aquellos promovidos por organizaciones de la sociedad civil para la poblacin pobre, representan una de las principales oportunidades de acceso a la vivienda para las mujeres, an cuando no estn dirigidos preferentemente a ellas; algunos estudios registran porcentajes significativos de crditos otorgados a mujeres solas y jefas de familia que van del 14% al 79%.235

Vivienda de alquiler Desde los aos noventa la poltica inquilinaria ha sido prcticamente abandonada: el financiamiento para su produccin se redujo drsticamente, sin que hayan surgido nuevos incentivos econmicos, fiscales o legales para mantener la oferta de este tipo de viviendas. De hecho, los sistemas financieros de vivienda a travs de crditos hipotecarios se centran en el acceso a la propiedad del inmueble, lo que permite a los inversionistas y promotores recuperar ms pronto su inversin y obtener mayores beneficios.236 En los ltimos veinte aos se ha incrementado el porcentaje de viviendas propias, para pasar del 70% en 1980 al 78% en el ao 2000; en este mismo ao, en todo el pas slo el 13% de las viviendas eran rentadas y el resto eran prestadas o se estaban pagando. La vivienda en renta es menos representativa en el medio rural (menos del 13% son rentadas, prestadas o en otra situacin). En las grandes ciudades, esta forma de tenencia tiende a localizarse predominantemente en los centros histricos, como viviendas colectivas (vecindades), cuartos de azotea, casas y edificios antiguos. En colonias populares en consolidacin, tambin se pueden encontrar la renta de cuartos, de partes de una vivienda o de un lote a personas o familias, lo que aumenta el hacinamiento y magnifica otros problemas ya existentes como la falta de servicios urbanos bsicos.237 Existen indicios de que es mayor la proporcin de jefas de familia que alquilan su vivienda (sobre todo en reas centrales) que

233 234

Garca, V. L. (a), sin fecha. Ibid. 235 En programas llevados a cabo principalmente en la Ciudad de Mxico. Coulomb y Snchez (1992) registran un 14% de mujeres solas entre los beneficiarios de operaciones autogestionarias impulsadas por uniones de colonos y cooperativas de vivienda. En su estudio, Villavicencio (1998) destac que las jefas de familia atendidas por FONHAPO representaban el 29% del total de beneficiarios. En el programa cofinanciado impulsado por FOSOVI y el Instituto de Vivienda del D. F., Garca (1998) reporta un 79% de crditos entregados a mujeres. Ver Villavicencio, J. (1998). 236 Lpez, M. E. (1996). 237 Villavicencio, J. (1995: 85-101).

96

aquellas que ocupan un lote en asentamientos de auto-construccin; en el primer caso podran representar un 29% y en el segundo, menos del 5%.238 El alquiler no es un tipo de tenencia residual al que se ven orillados los sectores ms pobres,239 sino tambin se cuentan ah familias de buena situacin econmica, vendedores forneos, estudiantes, turistas, cuadros gerenciales, etc. Sin embargo, el tema de la vivienda en renta an no constituye una prioridad en la agenda de revisin de las polticas habitacionales. El Programa Sectorial de Vivienda presenta muy pocas estrategias (y demasiado generales) en este rubro: promover la construccin de la vivienda para alquiler; promover cambios en las leyes y regulaciones para favorecerla; la coordinacin de los gobiernos federal, estatales y municipales para impulsar programas; la creacin de incentivos para la construccin de vivienda de alquiler. Los programas habitacionales no distinguen la diversidad tnica, social y cultural del pas y consecuentemente, las necesidades particulares de la poblacin indgena, de personas con discapacidad, ancianos, mujeres, grupos en situacin de riesgo como los enfermos de SIDA. Otros grupos vulnerables, como las personas con discapacidad, son prcticamente ignorados en la definicin de normas para el diseo y construccin de viviendas Los programas oficiales de vivienda consideran homogneos a los sectores populares y con estructuras familiares idnticas, por lo cual sus construcciones y diseos financieros son rgidos y no se adaptan a las necesidades de los diversos grupos,240particularmente las mujeres, la poblacin rural o los grupos indgenas. Es difcil hacer distinciones de gnero con respecto al impacto de las polticas de vivienda, porque no se incluyen ni en las estadsticas del sector ni en los programas manejados por instituciones de vivienda, datos detallados acerca del nmero de mujeres atendidas con prstamos de vivienda y subsidios. Por ejemplo, en 2001 y 2002 un tercio de los prstamos otorgados por INFONAVIT fueron adjudicados a mujeres;241 sin embargo, se desconoce su estatus marital o familiar, o incluso su porcentaje en relacin con las personas elegibles. De hecho, no se puede asegurar que la vivienda pertenece legalmente a las mujeres que obtuvieron los prstamos, pues muchas de ellas podran haber decidido (o haber sido presionadas para) poner el nombre de su marido o el de algn hijo en la escritura o ttulo de propiedad. Las instituciones federales no cuentan con datos o estudios a nivel nacional que permitan discernir la naturaleza de los problemas y establecer polticas diferenciadas con un enfoque de gnero. En su lugar, se aplican polticas sectoriales emanadas de los tres niveles de gobierno, con poca o nula coordinacin entre s. Como resultado, hay una gran falta de informacin acerca de si se estn cumpliendo y cmo, los derechos a la tierra y a la vivienda, en particular con respecto al suelo urbano. Como regla general, las autoridades gubernamentales a todos los niveles manejan en secreto la informacin concerniente al mercado de suelo.

238 239

Varley, A. (sin fecha). Coulomb, R. y Snchez, C. (1992). 240 Garca, V. L. Sin fecha (b). 241 Datos de CONAFOVI, Mxico D.F. febrero 2004. De los 230,003 prstamos otorgados en 2001, 75,697 fueron para mujeres; en el 2002, las mujeres recibieron 89,533 de un total de 275,000 prstamos.

97

3.5 Principales instituciones Para la gestin del Programa Sectorial de Vivienda, en julio de 2001 se crean dos organismos: la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) y el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI). Ambas instituciones fueron incluidas en la Ley de Vivienda de 2005, por lo que ahora son permanentes. La CONAFOVI depende directamente del Ejecutivo Federal (Art. 26-27) y es responsable de formular la poltica general de vivienda y definir los mecanismos para instrumentarla. Debe coordinar adems, los esfuerzos y trabajos de las entidades pblicas federales relacionadas con el sector vivienda y promover la participacin de los organismos estatales y municipales, as como de otros actores que intervienen en este sector. En ese sentido, tambin se encarga de operar el CONAVI, que se constituye en un foro de intercambio de opiniones entre los diversos actores y acta como rgano de consulta y asesora del Ejecutivo Federal en materia de vivienda. En el CONAVI participan representantes del sector pblico, de organismos estatales de vivienda, del sector empresarial, organismos de la sociedad civil y colegios de profesionistas, instituciones de estudios superiores, cuyas actividades estn enfocadas hacia la vivienda. El CONAVI se organiza en cuatro comits de trabajo: oferta de suelo, financiamiento, crecimiento y productividad. El reto que enfrenta la CONAFOVI es enorme, por lo que se trabaja en distintos frentes prioritarios que ayuden a (re)definir el rumbo del sector. Por regla general, el tema del financiamiento domina ampliamente la definicin de las polticas habitacionales, por lo que ahora se trata de tener una visin ms completa que permita integrar la cuestin de la vivienda con las polticas ambientales y con las de desarrollo urbano. Se pretende tambin dar mayor nfasis en la calidad de la vivienda, impulsando programas de subsidios para mejorar el parque habitacional, principalmente las viviendas de autocontruccin. La CONAFOVI deber tambin evaluar y dar seguimiento al Programa Sectorial de Vivienda, por lo que se trabaja en la creacin de un sistema nico de informacin y estadsticas sobre la vivienda y los servicios urbanos. Dentro de ste rubro, se desarrolla una metodologa para reunir informacin sobre la produccin habitacional dentro del sector informal.242 Mediante la Ley de Vivienda se cre una Comisin Intersecretarial de Vivienda. Es responsable de garantizar que la ejecucin de los programas se realicen de manera coordinada, a fin de dar cumplimiento a la Poltica Nacional de Vivienda (que se definir en el Programa Sectorial de Vivienda). Los acuerdos logrados dentro de esta comisin sern obligatorios para las dependencias que la integran, entre ellas las Secretaras de Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energa, Economa, Comunicaciones y Transportes, Turismo, Reforma Agraria.243 Tambin debe proponer inversiones y mecanismos de financiamiento para ampliar el mercado habitacional y facilitar el crdito a toda la poblacin.

242 243

Sebastin Fernndez Cortina. Entrevista con la autora, febrero 16 de 2004. Arts. 20-25 de la Ley de vivienda.

98

3.6 La segmentacin del mercado de la vivienda El sector privado produce viviendas terminadas en serie, con financiamiento bancario o con fondos fiscales (FOVI), 244 para quienes pueden ser sujetos de crdito, por lo general aquellos que perciben ms de 5 veces el salario mnimo (s.m.). A los promotores inmobiliarios no les resulta productiva la inversin en fraccionamientos para gente pobre y los escasos crditos bancarios se emplean principalmente en vivienda para clases medias y media-baja. Slo una mnima parte de la poblacin puede pagar una vivienda construida por encargo, es decir, diseada y construida de acuerdo a sus propios gustos y necesidades. INFONAVIT y FOVISSSTE son instituciones pblicas creadas a principios de los aos setenta para manejar los fondos de ahorro solidario que se constituyen con las aportaciones de los patrones a una cuenta del trabajador-. Estas instituciones invierten en la construccin de vivienda y otorgan prstamos hipotecarios individuales para comprar una casa. Pero estas instituciones slo atienden a un reducido porcentaje de los trabajadores que tienen derecho a solicitar un crdito (menos de la quinta parte y la cuarta parte, respectivamente). En la prctica, resultan mayormente beneficiados sectores de poblacin que ganan entre 3 y 5 s.m., lo cual significa que el resto de los trabajadores con derecho a optar por esta oferta habitacional pblica, deben competir con aquellas personas que no cuentan con dicha prestacin, por una vivienda financiada por el sector privado, FOVI o incluso por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). FONHAPO fue creada en 1981 para atender a los trabajadores del sector informal y a la poblacin pobre que no era atendida por las otras instituciones pblicas ni eran sujetos de crdito, quienes representan ms del 60% de la poblacin total del pas. FONHAPO operaba entonces con fondos fiscales y dinero del Banco Mundial, otorgando prstamos a organizaciones sociales (crditos grupales) y a organismos pblicos para el mejoramiento y la auto-construccin de viviendas en urbanizaciones progresivas, con subsidios de casi el 50%. Sin embargo, desde principios de los aos noventa tuvo drsticos recortes presupuestales para luego sufrir una completa reestructuracin, privilegiando los crditos individuales. Esta institucin est ahora adscrita a la SEDESOL. Las dos terceras partes de la poblacin que se ven imposibilitados para acceder a las viviendas existentes en el mercado formal y visto que el alquiler no se contempla en las polticas de vivienda-, deben necesariamente autoconstruir su vivienda, en un lento proceso que dura aos. Como no existe oferta legal de suelo a precios accesibles para el grueso de la poblacin, el mercado paralelo de terrenos ejidales, as como los terrenos privados desvalorizados o aquellos que presentan riesgos fsicos, se convierten en una oportunidad de resolver el problema habitacional.

244

FOVI (Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda) es un fondo que otorga apoyo a los intermediarios financieros (como la banca y las sociedades financieras de objeto limitado), mediante crditos destinados al financiamiento de la construccin y adquisicin de viviendas. Las fuentes de fondeo del FOVI provienen del Banco de Mxico, crditos del Banco Mundial, recursos propios obtenidos de la recuperacin de su cartera y recursos fiscales. De 1995 al 2001, el 57% de los crditos FOVI se destinaron a quienes perciben ms de 5 s.m., el 29% fueron para los grupos de ingreso de 3 a 5 s.m. y el 14% para quienes devengan entre 2 y 5 s.m. (SEDESOL, 2001a).

99

Figura 3.1 Nmero de viviendas nuevas (terminada y progresiva245) financiadas por organismos, 1977 a 1992.
Organismo / ao PFV/FOVI Banca INFONAVIT FOVISSSTE y otros FONHAPO BANOBRAS INDECO Otros Total 1977-82 107,920 219,753 41,663 932 8,357 99,171 29,451 507,247 1983-88 468,637 361,141 32,862 110,115 1989-92 103,250 215,986 239,731 21,464 56,697 2,783 42,471 682,382 Total 679,807 215,986 820,625 95,989 167,744 111,140 99,171 181,195 2271,657 % 29.9 9.5 36.1 4.2 7.4 0.5 4.4 8.0 100.0

109,273 1082,028

Fuente: tabla modificada basada en Connolly (1998: 32).

Una mnima parte de los recursos para vivienda se canaliza hacia los sectores mayoritarios de la poblacin que perciben menos de 3 s.m. y trabajan en el sector informal,246 Esto se explica por el hecho de que la poltica habitacional del pas da prioridad al papel de la vivienda en el desarrollo econmico, en detrimento de su papel como satisfactor de una necesidad social. Por ello, se canalizan mayores recursos a la industria de la construccin para la produccin de vivienda terminada en acceso a la propiedad, relegando la vivienda progresiva, el mejoramiento o ampliacin de las casas existentes y dejando prcticamente en el abandono la construccin de vivienda para renta.

4. La herencia y los derechos maritales de propiedad

4.1 Provisiones constitucionales pertinentes El Artculo 4 de la Constitucin fue enmendado en 1974 para reconocer la igualdad de hombres y mujeres bajo la ley. Sin embargo, es evidente que el texto constitucional no puede cambiar de raz las costumbres de una sociedad como la mexicana, cuya ancestral preeminencia del hombre (machismo) ha sido estereotipada incluso a nivel internacional. El artculo 1 prohbe cualquier tipo de discriminacin que afecte la dignidad humana, como las de origen tnico, gnero, edad, condicin social, religin, opiniones, preferencias, estado civil. Este prrafo fue parte de la Reforma constitucional sobre derechos y cultura indgena, promulgada el 14 de agosto de 2001.247
245

Las viviendas progresivas son viviendas que empiezan con un simple cuarto y el resto es construido poco a poco, de acuerdo con los recursos econmicos de los ocupantes. 246 De las viviendas nuevas (terminadas y progresivas) financiadas por el gobierno federal de 1977 a 1992, INFONAVIT, FOVISSSTE y otros fondos similares (FOVIMI) aportaron el 40% del total; entre FOVI y la banca comercial financiaron el 39% de las viviendas; a travs de FONHAPO se financiaron slo el 7%, casi la totalidad como viviendas progresivas; el restante 13% de las viviendas fueron financiadas por otros organismos. 247 La reforma a la Constitucin se le hicieron al Artculo 1 (se agregaron el segundo y tercer prrafo); el Art. 2 fue totalmente modificado; se derog el primer prrafo del Art. 4; se le agreg un sexto prrafo al Artculo 18 as como un ltimo prrafo a la tercera parte del Art. 115. Finalmente, se agregaron cuatro artculos transitorios.

100

Por medio de esta reforma constitucional se modific totalmente el Art. 2 para reconocer a las poblaciones indgenas y con ellas, a la diversidad tnica y cultural de la nacin mexicana. El Artculo 2 le da el derecho a los estados para regular los derechos indgenas en sus constituciones y leyes, de acuerdo con las caractersticas especficas de los grupos indgenas. El Art. 2 le reconoce cierta autonoma a los pueblos indgenas248 (para su organizacin, regulacin, solucin de conflictos internos, etc.), mas esta autonoma debe ejercerse respetando los principios generales de la Constitucin.249 Los grupos indgenas pueden aplicar sus propias normas y sistemas de resolucin de conflictos internos, pero siempre respetando los derechos humanos y especialmente la dignidad e integridad de las mujeres. Sin embargo, no hay medidas especficas para garantizar que efectivamente se respeten los derechos humanos, y en particular los derechos de las mujeres; slo se menciona que la ley establecer los casos y procedimientos con los cuales los jueces y tribunales validarn la aplicacin de los sistemas indgenas de resolucin de disputas. La participacin de las mujeres debe garantizarse bajo condiciones de equidad con los hombres en la eleccin de autoridades o representantes, as como en su incorporacin al desarrollo.250 No obstante, en la prctica es frecuente que las comunidades indgenas eviten que las mujeres participen en asambleas, aun si poseen los derechos sobre sus tierras.251 El Artculo 2, pargrafo B, llama a la federacin, los estados y los municipios a establecer instituciones y determinar las polticas necesarias para promover la igualdad de oportunidades de los pueblos indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria. Las polticas deberan disearse y ejecutarse con la participacin de la poblacin indgena. Tal enfoque participativo ha probado ser difcil de llevarse a la prctica, visto que el EZLN y otros grupos indgenas rechazaron la reforma constitucional desde el principio. Las autoridades tambin deben atender las necesidades de la poblacin indgena. Por ejemplo, deben facilitar el acceso al financiamiento pblico y privado para la construccin y mejoramiento de vivienda, as como ampliar la cobertura de los servicios sociales bsicos en las comunidades indgenas.252 4.2 Cdigo Civil Federal (CCF) La Constitucin mexicana no define el trmino familia y no aborda los derechos relacionados con sta; tampoco el CCF especifica qu debera considerarse una familia. Por lo tanto, pueden encontrarse diferencias entre los cdigos civiles federales y estatales.253 As, para ciertas disposiciones
248 249

Artculo 2, Pargrafo A (I a VIII). Por ejemplo, respecto al acceso a la tierra, esto debe lograrse de acuerdo con el tipo de tierra y tenencia reconocida por la Constitucin (Artculo 2, Pargrafo A, VI). 250 Artculo 2, Pargrafos A (III) y B (V) de la Constitucin. 251 Por otra parte, los pueblos indgenas tienen el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura (Artculo 2, Pargrafo A, VIII). 252 Artculo 2, Pargrafo B, IV de la Constitucin. 253 El Artculo 259, III del Cdigo Civil de Jalisco considera la nocin legal de familia ligada al matrimonio: con el matrimonio se funda legalmente la familia.... En contraste, el Artculo 138 (Quintus) del Cdigo Civil del Distrito Federal

101

concernientes a la familia por ejemplo, la constitucin del patrimonio familiar algunos cdigos civiles (como el de Jalisco y el DF) consideran la familia en un sentido amplio incluyendo todos aquellos que viven en una misma casa, ya sea relacionados por el matrimonio, concubinato o parentesco de consanguinidad, aunque otros ignoran el concubinato (p.ej. Aguascalientes en el caso del patrimonio familiar). 4.3 Cdigo civiles estatales En la mayora de los cdigos civiles, se han tenido avances en el mbito familiar, como reconocer un reparto equitativo de las cargas familiares o derogar las disposiciones que violan el derecho al trabajo de la mujer casada y administracin de los bienes de la sociedad conyugal.254 4.4 Legislacin relacionada con los derechos a la propiedad marital Los derechos y las obligaciones dentro del matrimonio se establecen en los Arts.162 a 177 del CCF. Existen responsabilidades y derechos iguales para ambos cnyuges, independientemente de su aportacin econmica al sostenimiento del hogar (Art. 164). Ambos tendrn en el hogar autoridad y consideraciones iguales (Art. 168). Cada cnyuge puede contratar y administrar sus bienes propios sin necesidad de tener el consentimiento del otro cnyuge, excepto cuando concierne a los bienes comunes (Art. 172). Sociedad conyugal Los Artculos 178 a 182 tratan los regmenes de la propiedad marital, bsicamente el rgimen de la sociedad conyugal y el rgimen de la separacin de bienes. El rgimen de la sociedad conyugal se regula en los Arts. 183 a 206; bajo este rgimen los bienes se poseen conjuntamente, aunque se permite la propiedad separada por regalo, herencia, o aquello que es aportado a la unin marital. El rgimen de la sociedad conyugal puede empezar con el matrimonio o constituirse durante ste; tambin puede terminar antes de que se disuelva el matrimonio, si ambos cnyuges estn de acuerdo (Art. 187).255 El Artculo 189 del Cdigo Civil Federal enumera los acuerdos que deben hacerse para la administracin del rgimen de la sociedad conyugal. Estos acuerdos, denominados capitulaciones matrimoniales, deben contener: Una lista detallada de los bienes inmuebles que aportar cada consorte, la que debe constar en escritura pblica;

dice: Las relaciones jurdicas familiares generadoras de deberes, derechos y obligaciones surgen entre las personas vinculadas por lazos de matrimonio, parentesco o concubinato. 254 Prez, A. (2002). 255 Uno de los cnyuges tambin puede demandar la cancelacin de este rgimen marital si el cnyuge que administra los bienes prueba ser negligente, o si cede bienes a los acreedores sin el consentimiento expreso del cnyuge, o si el cnyuge que administra se declara en quiebra (Art. 188).

102

Una descripcin de las deudas personales, especificando si la sociedad conyugal responder por ellas, o si slo tomar las deudas contradas despus del matrimonio; Una declaracin expresa manifestando si la sociedad conyugal incluir todos los bienes de los cnyuges o slo parte de ellos; tambin si los bienes futuros que se adquieran durante el matrimonio pertenecern exclusivamente al adquiriente o a ambos cnyuges (y en qu proporcin); Una declaracin respecto a si el producto del trabajo de cada consorte pertenecer exclusivamente a quien trabaj o si debe dar participacin de ese producto al otro consorte, especificando la proporcin; La declaracin acerca de quin ser el administrador de la sociedad, expresando con claridad las facultades que se le conceden. En los hechos, a menudo se identifica al marido como nico administrador de la sociedad conyugal, an si el Art. 168 del cdigo civil estipula que ambos cnyuges deben compartir la autoridad y resolver de comn acuerdo lo relacionado con la administracin de bienes. En la prctica las capitulaciones matrimoniales no son muy comunes. En ausencia de tales acuerdos aplican las reglas normales de un contrato de sociedad (Art. 183).256 Usualmente, slo se seala en un formulario el tipo de acuerdo sobre la propiedad que adoptar la pareja. En general, el rgimen de la sociedad conyugal se referir a las propiedades adquiridas despus del matrimonio. No existen provisiones legales sobre titulacin conjunta, slo reglas especificando que para la enajenacin o hipoteca de los bienes comunes, ambos cnyuges deben expresar su consentimiento. El rgimen de la sociedad legal sera el ms frecuente, porque para este no hay necesidad de contratos o capitulaciones matrimoniales. Sin embargo, el rgimen establecido por default vara en cada estado: en Jalisco y Aguascalientes es sociedad legal (comunidad legal de la propiedad), mientras en Michoacn sera el rgimen de separacin de bienes. Separacin de bienes Este rgimen puede establecerse por capitulaciones acordadas antes o durante el matrimonio, o por una sentencia judicial (Art. 207-218). La separacin de bienes puede ser absoluta o parcial (Art. 208). En este rgimen cada cnyuge conserva sus propiedades y las administra (Art. 212) y esto incluye los salarios que cada uno obtiene en su trabajo u otras actividades remuneradas (Art. 213). Vale la pena mencionar una disposicin especfica del cdigo civil del DF que beneficia principalmente a las mujeres en casos de divorcio: en el rgimen de separacin de bienes, el cnyuge que dedic la mayor parte de su tiempo a actividades del hogar puede reclamar una compensacin de su compaero/a hasta del 50% del total de bienes que este ltimo adquiri durante el matrimonio.257

256

Otros estados tambin especifican que en ausencia de capitulaciones matrimoniales, se aplicarn las reglas de una sociedad legal (que en general significa que la propiedad marital se posee por partes iguales). En el estado de Aguascalientes, el rgimen de la sociedad conyugal puede ser voluntario (cuando existen capitulaciones) o legal (sociedad legal). En Jalisco se presenta la sociedad legal como un tercer rgimen marital, que podra ser el ms comn. 257 Art. 289 bis. Esto se puede aplicar si: a) la pareja se cas bajo el rgimen de separacin de bienes; b) durante el matrimonio, el demandante se dedic primordialmente al trabajo del hogar o al cuidado de los hijos; c) el demandante no adquiri ningn bien durante el matrimonio o si lo hizo, los bienes deben ser notoriamente menores a los de la contraparte. Ver tambin la seccin 5.4 sobre la jurisprudencia ms relevante.

103

Legislacin relacionada con los derechos de herencia La persona que deja un testamento (testador) es libre de establecer las condiciones para la disposicin de sus bienes (Art. 1344 CCF). El testador debe dejar alimentos a: descendientes menores de 18 aos o descendientes de cualquier edad si no pueden trabajar; al cnyuge sobreviviente cuando est impedido de trabajar y no tenga bienes suficientes (salvo otra disposicin del testador, este derecho durar hasta que el/la cnyuge se vuelva a casar y viva honestamente). A los ascendientes, a la persona con quien vivi el testador como si fuera su cnyuge durante cinco aos antes de la muerte o la persona con quien tuvo hijos;258 a los hermanos/as y otros parientes colaterales en cuarto grado si estn incapacitados o son menores de 18 aos y no tienen bienes para sus necesidades. No se puede renunciar al derecho a la alimentacin. Los Artculos 1599-1637 del CCF regulan los derechos de herencia en caso de que no exista testamento; o si existe, pero el testador no ha incluido todos sus bienes; o si el heredero(a) en trminos del testamento muere primero o si no llena las condiciones requeridas por el testador. Dentro de estos artculos, para aquellos que tienen derechos de herencia, se especifica el orden de sucesin y la porcin que cada heredero debe recibir. La sucesin legtima considera a la esposa y a la concubina (Art. 1602). Sus derechos dependen de la proximidad de otros parientes y del tipo de parentesco con el difunto, como se muestra en la siguiente tabla.

Tabla 4.1 Derechos de herencia de acuerdo con el CCF

Sucesin de los descendientes Si slo hay hijos, la herencia se divide en partes iguales entre todos (Art. 1607). Si hay descendientes y un cnyuge sobreviviente, a ste corresponder la misma porcin de un hijo si carece de bienes o si tenindolos, no igualan la porcin que a cada hijo corresponde (Art. 1608). Si hay hijos y ascendientes, los ascendientes slo tendrn derecho a alimentos, que no puede exceder la porcin correspondiente a un hijo (Art. 1611). Si no hay descendientes ni cnyuge, la madre y el padre tendrn partes iguales de los bienes (Art. 1615). Si slo hay ascendientes (excepto padre y madre) en una lnea, la herencia se dividir en partes iguales (Art. 1617). Variantes

Si hay padres adoptivos y descendientes del adoptado, los padres slo tendrn derecho a alimentos (Art. 1613).

Si slo hay padre o madre, l o ella tendr toda la herencia. (Art. 1616). Si los ascendientes vienen de dos lneas (paterna y materna) la herencia se dividir en dos partes iguales, uno para cada lnea (Art. 1618). Los miembros de cada lnea dividirn entre ellos la porcin en partes iguales (Art. 1619). Si hay padres adoptivos y ascendientes del adoptado, la Si concurre el cnyuge sobreviviente con herencia se dividir por parte iguales entre adoptantes y los adoptantes, dos terceras partes de la ascendientes (Art. 1620). herencia es para el cnyuge y el resto para los padres adoptivos (Art. 1621). El cnyuge sobreviviente, concurriendo con descendientes, Si el cnyuge no tiene bienes heredar la
258

En cualquier caso, este derecho dura mientras el compaero/a no se case y si observa buena conducta. Si el testador vivi con varias personas como si fueran su cnyuge, ninguna tendr derecho a alimentos.

104

Sucesin de los descendientes Variantes tiene los derechos de un hijo si carece de bienes o si stos no porcin completa de la herencia; si tiene igualan la porcin que le corresponde a cada hijo. Lo mismo bienes, slo obtendr lo que baste para aplica si concurre con hijos adoptados (Art. 1624). igualar la porcin mencionada (Art. 1625). Si el cnyuge que sobrevive concurre con ascendientes, la El cnyuge tendr las porciones herencia se dividir en dos partes iguales, una para el cnyuge mencionadas en los Arts. 1626 y 1627 an y otra para los ascendientes. (Art. 1626). si tiene bienes propios (Art. 1628). Si el cnyuge sobreviviente concurre con uno o ms hermanos Si no hay ascendientes, descendientes o del autor de la sucesin, tendr dos terceras partes de la hermanos, el cnyuge sobreviviente herencia. La otra tercera parte se dividir en partes iguales tendr todos los bienes (Art. 1629). entre los hermanos (Art. 1627). Si slo hay hermanos por ambas lneas, estos tendrn partes Si los hermanos concurren con medios iguales (Art. 1630). hermanos, los hermanos tendrn doble porcin que estos ltimos (Art. 1631) Si concurren los hermanos con sobrinos/as hijos de hermanos Si no hay hermanos, sucedern sus hijos, o medios hermanos premuertos que no pueden heredar cada dividiendo la herencia por estirpes y la hermano/a heredar por cabeza (es decir, una porcin) y los porcin de cada estirpe por cabeza (Art. sobrinos/as heredarn por estirpe (tendrn que dividir una 1633). porcin entre ellos), de acuerdo con lo que se establece en el Art. 1631 (Art. 1632). Si no hay colaterales (mencionados del Art. 1630 al1633), la Las disposiciones respecto a los herencia se dividir en partes iguales entre los parientes ms colaterales observarn lo que se establece prximos dentro del cuarto grado (Art. 1634). en el Art. 1635 (sucesin de los concubinos). Para la concubina o el concubinario aplican las mismas reglas Si sobreviven varias concubinas o que para el cnyuge sobreviviente, pero slo si la pareja vivi concubinarios, ninguno de ellos heredar. junta durante los ltimos cinco aos anteriores a la muerte, o si (Art. 1635). tuvieron hijos en comn y siempre que hayan permanecido libres de matrimonio durante el concubinato (Art. 1635).

Respecto al concubinato, se observan las disposiciones relativas a la sucesin del cnyuge, siempre que la pareja haya vivido junta por cinco aos anteriores a la muerte o si tuvieron hijos en comn.259 Sin embargo, esto es aplicable slo si ambos permanecieron libres de matrimonio y si existe slo una concubina o concubinario, de otra forma stos pierden el derecho a la herencia. Algunos estados (por ejemplo Aguascalientes) reconocen el concubinato pero le otorgan menos derechos: si la concubina o concubinario queda junto con hijos que no son de ella (slo de quien ha muerto), la porcin que le correspondera (la de un hijo) se reduce a la mitad. Lo mismo pasa cuando la herencia se divide entre la concubina o concubinario y los ascendientes del fallecido. Estas situaciones podran ser frecuentes, porque en Mxico no es inusual que los hombres tengan una o ms concubinas.

259

Art. 1635 CCF. Existen variaciones en los cdigos civiles, que son claves para el reconocimiento de la concubina o el concubinario. En Jalisco, an si la pareja tiene hijos, deben haber vivido juntos antes de la muerte (por cinco aos, si no han tenido hijos y tres aos si los han tenido).

105

4.5 Asentamientos informales, regularizacin y derechos de gnero En los asentamientos irregulares, la inseguridad en la tenencia que enfrentan las familias, para las mujeres podra exacerbarse cuando existen conflictos familiares, riesgo que la regularizacin de la propiedad podra ayudar a disminuir.260 Los miembros de la familia pueden heredar derechos formales relacionados con la tenencia de la tierra (posesin, arriendo y propiedad); pero en los asentamientos informales, las mujeres se pueden encontrar en una posicin vulnerable si sus nombres no estn asentados en ningn documento que pueda demostrar derechos (aunque informales) de posesin. Si el marido muere o la pareja decide separarse, sin documentos es difcil entablar una demanda legal para dividir la propiedad que tuvieron en comn, an si estn casados bajo el rgimen de la sociedad conyugal. Funcionarios de la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT, institucin federal encargada de la regularizacin de asentamientos construidos sobre tierra ejidal) sostienen que ms de un 50% de los predios regularizados se escritura a mujeres.261 Sin embargo, no fue posible conseguir estadsticas para verificar esto. Por otro lado, algunos estudios sealan que la regularizacin de lotes tanto en asentamientos sobre suelo privado como en aquellos de origen ejidal, tiende a favorecer a los hombres. Las costumbres sociales podran influir en la designacin del nombre que aparecer en el ttulo de propiedad. Bajo estas normas, se asume que la propiedad debe quedar registrada a nombre del varn, pues adquiere ese derecho -que es a la vez obligacin- en funcin de su papel como protector de la familia, para salvaguardar el bien y garantizar en el futuro una reparticin equitativa entre los hijos.262 A diferencia de PROCEDE, que constantemente difunde informacin desagregada sobre el nmero, el tipo de certificados, la categora y uso de la tierra y el gnero de los usuarios, el programa de regularizacin de la CORETT se ha caracterizado por un persistente resistencia a compartir informacin sobre los beneficiarios. Esto dificulta indicar cul de los argumentos anteriores describe ms adecuadamente la realidad.

5. Manejo y gestin del suelo

5.1 Principales instituciones involucradas Para los propsitos de este informe, las principales instituciones que tienen a su cargo la gestin o regulacin de los bienes pblicos a nivel federal son la Secretara de la Funcin Pblica, la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), y la Secretara de la Reforma Agraria (SRA).263 La Tabla 5.1 muestra esquemticamente los distintos niveles de gobierno y los mbitos de competencia de las instituciones u organismos encargados de hacer cumplir las disposiciones legales

260 261

Varley, A. (2000). Jos Ricardo Zamudio Mndez. Entrevista con la autora, febrero 17 de 2004. 262 Varley, A. & Blasco, M. (2000). 263 Aparte de estos tres Secretaras, la Ley General de Bienes Nacionales menciona al Secretara de Gobernacin, la Secretara de Comunicaciones y Transporte (SCT) y la Secretara de Educacin Pblica (SEP) como instituciones que administran bienes races.

106

relacionadas con el manejo del suelo.264 Por supuesto, la divisin de competencias no es tan tajante ni tan clara, y el alcance de sus acciones puede traslaparse con otras reas. Secretara de la Reforma Agraria (SRA) La SRA maneja la tierra social y est a cargo de aplicar regulaciones a la tierra rural privada de acuerdo con la Ley Agraria. La Procuradura Agraria265 (PA) se cre para defender a quienes poseen derechos ejidales y comunales. Entre sus funciones est el otorgar asesora legal y representacin, reportar irregularidades o violaciones a las leyes agrarias, auxiliar en la resolucin de disputas, denunciar si los empleados o funcionarios de las oficinas agrarias no estn cumpliendo cabalmente con sus responsabilidades, etc. La Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) Los ncleos agrarios forman parte de una estructura corporativa desarrollada bajo el tutelaje de instancias federales del sector agrario, de ah que estas dependencias tradicionalmente han gozado de un amplio respaldo poltico y econmico, mayor a las que operan en el sector urbano. 266 La CORETT fue creada en 1972, est a cargo de la regularizacin de la tenencia en asentamientos informales construidos sobre terrenos ejidales y comunales. Para emprender el proceso de regularizacin, se consideran inexistentes las operaciones o transacciones comerciales con los terrenos,267 y se procede a la expropiacin de la tierra social. La indemnizacin para los grupos agrarios expropiados proviene del Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE), un fideicomiso pblico que depende de la SRA.268 Posteriormente, CORETT vender los nuevos lotes urbanos a sus ocupantes y expedir los ttulos de propiedad. Pero CORETT slo se centra en la regularizacin de la tenencia del suelo, dejando un gran nmero de problemas urbanos y ambientales sin resolver, ya que stos problemas son competencia de los gobiernos municipales. Los problemas de coordinacin continan an despus de 1999, cuando la CORETT es transferida al sector urbano, como parte de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). La SEDESOL fue creada en 1992 y est a cargo de definir las polticas y programas sociales, incluyendo aquellos relacionados con la pobreza, la vivienda y el desarrollo urbano. Bajo esta Secretara, el impulso a la constitucin de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda se convirti oficialmente en el nuevo objetivo de CORETT, a la que tambin se le dieron atribuciones para regularizar la tenencia de la tierra federal ocupada por asentamientos informales. El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) provee financiamiento y asistencia tcnica a los gobiernos municipales y estatales, para proyectos de infraestructura y servicios urbanos. Esta institucin tiene un rubro especial de financiamiento para la adquisicin y urbanizacin de suelo (reservas de tierra, densificacin urbana e infraestructura bsica), la regularizacin de la tenencia de la tierra, la construccin de urbanizaciones populares progresivas, etc.
264 265

Las referencias a leyes y a oficinas a nivel estatal y municipal se mencionan como ejemplos. Ley Agraria, Art. 134 -147. 266 Las organizaciones corporativas del sector campesino, obrero y empresarial eran tres pilares en que se sustentaba el poder poltico del Partido Revolucionario Institucional que gobern el pas durante ms de setenta aos. 267 Basado en la antigua Ley Agraria Federal, Art. 52, 53 y 75. 268 FIFONAFE debe supervisar que se verifique la causa de utilidad pblica que justifica la expropiacin. El Fideicomiso es tambin un organismo para invertir en proyectos agrcolas (especialmente si son dirigidos por mujeres indgenas o jvenes campesinos) y en inmobiliarias ejidales.

107

Tabla 5.1 Principales instituciones que manejan suelo

Sector Agrario/rural - Secretara de la Reforma Agraria (SRA) - Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT, antes de 1999) - Fideicomiso del Fondo Nacional para el Fomento Ejidal (FIFONAFE) - Procuradura Agraria (PA) Sector urbano Sector Vivienda - Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) - Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT, despus de 1999) Administrativo - Secretara de la Funcin Pblica - Comit del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal (por crearse) - Comisin para el Avalo de Bienes Nacionales (CABIN) Ambiental Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)

Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS)

Federal

Registro Agrario Nacional (RAN)

Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), despus Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) - Comisin Nacional para el Fomento de la Vivienda (CONAFOVI) - Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI) - Comisin Intersecretarial de Vivienda (por crearse) - Instituto Nacional de Estadsticas, Geografa e Informtica (INEGI) Secretara de Desarrollo Urbano Instituto de Vivienda - Instituto o Departamento de Informacin (territorial, econmica, inmobiliaria) - Direccin de Patrimonio (Inmobiliario) Estatal

Procuradura Federal para la Proteccin del Ambiente (PROFEPA)

Secretara del Medio Ambiente

Procuradura o Fiscala especializadas (en desarrollo urbano, fraudes en venta de lotes urbanos) Registro Pblico de la Propiedad Estatal Direccin de Catastro (en convenio con algunos municipios) Comisiones de Regularizacin de la Tierra y Asentamientos Humanos (principalmente para tierra privada) - Departamento de Obras Pblicas - Instituto, Comisin o Departamento de Planeacin - Departamento de Regularizacin de Asentamientos Humanos Departamento de Vivienda - Departamento de Catastro - Direccin de Patrimonio Municipal Direccin de Medio Ambiente o de Ecologa

Municipal

108

La Secretara de la Funcin Pblica A esta Secretara le corresponde determinar y conducir la poltica inmobiliaria que gue las acciones de la administracin pblica federal. En este aspecto tambin se contempla la creacin de un Comit del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal269 como un foro de anlisis y discusin para lograr la administracin eficaz y el ptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal. Finalmente, la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (CABIN)270 est a cargo del avalo de bienes nacionales e inmuebles federales para su venta, intercambio o concesin. CABIN tambin realiza avalos de terrenos o inmuebles que sern expropiados por las agencias federales, y determina los montos de indemnizacin para tierra privada, ejidal y comunal. Por otra parte, son cada vez ms frecuentes las polmicas relacionadas con el crecimiento urbano y el desarrollo sustentable. Sin embargo, la planeacin ambiental se asocia ms con el ordenamiento ecolgico regional que con la planeacin urbana; las regulan legislaciones e instituciones distintas. Los planes territoriales pocas veces integran satisfactoriamente los propsitos ambientales con los del desarrollo urbano. En muchos estados tiene un mayor peso la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) federal que la instituciones similares del gobierno estatal y que las propias autoridades locales, particularmente por la responsabilidad de la Secretara federal de conducir procedimientos de evaluacin de impacto ambiental.271 Todo ello sucede an cuando en el texto de las leyes existe una concurrencia de atribuciones en lo que respecta a la ordenacin de los asentamientos humanos, el aprovechamiento de los recursos naturales y proteccin ecolgica, as como la incorporacin de tierra ejidal y comunal al desarrollo urbano. Los procedimientos legales para la transformacin de la propiedad social a propiedad privada para el desarrollo urbano, estn principalmente en manos de las instituciones federales del sector agrario. Los procedimientos para la transformacin legal de la tierra rural en suelo urbanizado, dependen principalmente de las autoridades municipales, por medio de planes de uso del suelo, licencias de urbanizacin, servicios pblicos, registros catastrales, etc. En este aspecto, la coordinacin entre dependencias de diferentes sectores y niveles del gobierno muchas veces es inexistente o, en el mejor de los casos, ineficiente. La gestin y control del suelo tambin conlleva fines recaudatorios y, en ese sentido, las polticas fiscales tradicionalmente han estado desvinculadas de las polticas urbanas.272 Varias instituciones federales estn a cargo de la definicin, financiamiento e implementacin de las polticas nacionales de vivienda. A nivel estatal, por lo general existe un Instituto de vivienda que debe coordinarse con los organismos federales para poner en marcha programas surgidos de directrices nacionales y, algunas veces, programas estatales especficos. Estos Institutos de

269

Ley General de Bienes Nacionales, Artculo 27. El comit incluir instituciones federales que administran inmuebles (Secretara de la Funcin Pblica, SRA, SEMARNAT, SCT, SEP, Secretara de Gobernacin), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y representantes de los cinco estados que posean el mayor nmero de inmuebles dentro su patrimonio. 270 En la LGBN se propuso un nuevo organismo, descentralizado de la Secretara de la Funcin Pblica, que substituira al CABIN, pero conservara sus principales funciones. 271 Azuela, A. (2003). 272 Iracheta, A. (2000).

109

Vivienda tambin pueden manejar las reservas de tierra compradas a propietarios privados o terrenos otorgados por instituciones federales. La gestin de otros inmuebles depende de diferentes instituciones que tienen su patrimonio propio o de una oficina o departamento especial del gobierno estatal o municipal. Normalmente cada estado tiene su propia ley de bienes inmuebles. La regularizacin de asentamientos informales construidos en tierra social es llevada a cabo a travs de instituciones federales, mientras los programas para la regularizacin de la vivienda en terrenos privados o pblicos (excepto federales), se conducen en el nivel estatal o municipal. Respecto a los terrenos rsticos de propiedad privada, muy pocos estados tienen una oficina especial (p. ej. una procuradura o fiscala de asuntos urbanos) para supervisar si el proceso de urbanizacin respeta las regulaciones existentes. Sobre los terrenos peri-urbanos convergen un cmulo de problemas. Muchas veces se localizan fuera de los lmites de crecimiento establecidos por los planes de desarrollo urbano, por lo que se consideran como rurales y no estn sujetos a sus regulaciones. As, aunque muchos de ellos se comercializan por sus propietarios (verdaderos o supuestos) y se utilizan para propsitos urbanos (asentamientos informales, bodegas, industrias, casas de descanso), no se pagan los impuestos correspondientes y escapan a controles de urbanizacin, ambientales o de seguridad. Puesto que la eficiencia en los sistemas de registro -y las autoridades responsables de ellos- difieren segn se trate de terrenos rurales o urbanos, en los terrenos peri-urbanos en transicin, son frecuentes los problemas relacionados con la tenencia. Tales problemas incluyen la falta de registros confiables y actualizados, indefinicin de linderos, escrituras inexistentes o que no corresponden con los terrenos, propietarios desconocidos o intestados, etc. La planeacin y el control del desarrollo urbano son competencia de las autoridades municipales, as como la provisin de infraestructura y servicios pblicos bsicos. Por lo tanto, los municipios tienen la responsabilidad final de regular el crecimiento y mejoramiento urbano, el uso del suelo, recaudar el impuesto predial, entre otras cosas. Esto se hace a travs de diferentes departamentos, cuyas actividades no siempre estn bien coordinadas entre ellas. En general, cada municipio tiene una oficina o departamento que se encarga de los asentamientos irregulares construidos en terrenos privados o ejidales, aunque en este ltimo caso, su papel principal no se enfoca a regularizar la tenencia sino al mejoramiento urbano. Registro de la tierra El Registro Agrario Nacional (RAN), rgano desconcentrado de la SRA, lleva el control de los terrenos de propiedad social: realiza funciones de registro, certificacin y titulacin, expedicin de documentos, asistencia tcnica e informacin. De esta manera colabora en el PROCEDE. Poco ms de la mitad (55%, o sea unas 57 millones de hectreas) de la superficie de propiedad social existente en el pas ha sido certificada y titulada mediante el PROCEDE, lo cual significa que se encuentra debidamente inscrita en el RAN. Por tanto, esta tierra ha sido delimitada y a los ejidatarios o comuneros que tienen derechos de propiedad o de uso sobre los terrenos se les han expedido escrituras oficiales.

110

El Instituto de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) utiliza sofisticadas tcnicas para realizar el levantamiento topogrfico de las tierras ejidales y comunales. El procesamiento de la informacin territorial con los datos de los titulares de derechos se realiza con un nivel de desagregacin que permite conocer la situacin particular de las mujeres con respecto a la tierra social, A pesar que el RAN tiene la encomienda de actualizar el catastro rural, no alcanza an a cubrir las tierras de propiedad pblica y privada. Hasta ahora, los insumos ms importantes para conformar un catastro nacional de la propiedad rural provienen del PROCEDE y eventualmente de otros programas que ejecuta la SRA.273 Como resultado, la cobertura del catastro en las reas rurales incluye principalmente la propiedad social y los terrenos nacionales. Existe cierto desorden en cuanto al manejo de la propiedad pblica, que se deriva de: Confusin sobre los conceptos mismos (por ejemplo, no hay una ley que defina lo que es un servicio pblico). El tipo de aprovechamiento permitido y los procedimientos jurdicos que lo sustentan (desincorporacin, concesin, comodato, arrendamiento, expropiacin, etc.). Las dependencias que deben participar en los procesos y sus mbitos de competencia. La falta de un completo inventario de la propiedad inmueble federal. Esto es importante porque hay dependencias federales que tienen una cantidad significativa de reserva territorial que podra incorporarse de manera ordenada al desarrollo urbano, la cual sin embargo est en riesgo permanente de invasin u ocupacin irregular por el deficiente control que se tiene sobre ella. La Ley General de Bienes Nacionales de 2004 establece que la Secretara de la Funcin Pblica debe recabar informacin de los bienes pblicos federales y crear un inventario, un catastro, un registro pblico de propiedad, y un centro de informacin o documentacin relacionado con los terrenos e inmuebles federales. Los estados de la repblica tambin deben crear sus propios inventarios, catastros y centros de informacin. Corresponde a cada entidad federativa manejar un Registro Pblico de la Propiedad (RPP), donde se inscriben los terrenos de propiedad privada -tanto rurales como urbanos- y pblica (federal, estatal o municipal). El RPP tambin tiene a su cargo el registro de actos jurdicos o administrativos: ttulos de propiedad, constitucin del patrimonio de familia, rgimen de condominio, contratos de arrendamiento, hipotecas, cesin de derechos hereditarios, constitucin del derecho de superficie, decretos expropiatorios, los planes y programas de desarrollo urbano, subdivisin de inmuebles, contratos de aparcera rural, etc. En cuanto al catastro urbano, no es sino hasta los aos noventa cuando los municipios comienzan a hacerse cargo de su operacin, funcin que anteriormente desempeaba la administracin estatal.274
273

Los programas de: a) regularizacin de colonias agrcolas, ganaderas y agropecuarias; b) regularizacin de los terrenos baldos y nacionales y la titulacin de terrenos pertenecientes a la Nacin, principalmente en regiones de alta marginacin y con presencia indgena; c) expropiaciones e indemnizaciones sobre la propiedad social; d) incorporacin de suelo social (Tinoco, 2001). 274 La descentralizacin de 1982 traslada esa funcin al municipio, el cual puede celebrar convenios con el gobierno estatal para que ste contine con la administracin del catastro.

111

Muy pocos municipios cuentan con la capacidad institucional y administrativa para operar un catastro actualizado y de manera eficiente, lo que repercute negativamente en la recaudacin del impuesto predial. Los procesos de modernizacin de catastros y registros pblicos de la propiedad presentan avances desiguales en el pas: slo el 23% de los estados cuenta con una legislacin catastral actualizada; el 25% de los catastros disponen de tasas impositivas homogneas y actualizadas, y en el 50% de ellos se ha consolidado la integracin de la informacin cartogrfica y estadstica.275 Las diferencias son notables an en municipios conurbados que conforman un rea metropolitana; los rezagos ms grandes corresponden a los municipios rurales. Estos aspectos as como la insuficiente coordinacin con otras instancias que participan en la gestin del suelo urbano, limitan enormemente el potencial estadstico del catastro urbano. Muchas de las entidades evidencian una falta de inters por constituir sistemas permanentes de informacin sobre suelo urbano. A este respecto, el programa para la modernizacin de registros pblicos y catastros que impulsa la CONAFOVI, representa una oportunidad para incorporar una perspectiva de gnero que coadyuve a la definicin de polticas pblicas, mediante el diseo de metodologas que permitan contar con datos desagregados por sexo, estado civil, formas de tenencia, para evaluar el acceso de las mujeres al suelo y vivienda urbana. 5.2 Mecanismos para resolver disputas de tierras

275

SEDESOL (2001b).

112

Figura 5.1 Organigrama del poder judicial federal

Suprema Corte de Justicia de la Nacin
Tribunal Superior Agrario

Tribunal Electoral

Consejo de la Judicatura Federal

Sala Superior

Tribunales Colegiados de Circuito

Tribunales Superiores de los Estados y el Distrito Federal

Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje

Salas Regionales

Tribunales Unitarios Agrarios

Tribunales Unitarios de Circuito

Tribunal Administrativo

Juntas o Tribunales Laborales (federales o locales)

Juzgados de Distrito
Jueces Civiles Jueces Penales Jueces en materia administrativa Jueces en materia de trabajo

Jurado Federal de Ciudadanos

A partir de 1992, las controversias legales que surgen en torno a la tierra se dirimen en dos instancias jurisdiccionales, segn el tipo de tenencia involucrada: los tribunales agrarios resuelven disputas sobre terrenos de propiedad social, terrenos nacionales o pequea propiedad. La mayora de estas controversias derivan de la indefinicin de los derechos de propiedad o de los lmites de terrenos. Por su parte, los tribunales civiles atienden lo relacionado con la propiedad privada en el rea urbana, donde la indefinicin de derechos se vuelve un problema social cuando se manifiesta a travs de fraudes en venta de lotes, desalojos, inseguridad en la tenencia para los habitantes. En ese sentido, principalmente en ejidos suburbanos, existen problemas de interpretacin legal y de competencia institucional, pues los conflictos surgen por la posesin de tierras ejidales que en realidad son lotes o predios urbanos. As, los tribunales agrarios emiten fallos que afectan no slo los derechos de los campesinos, sino tambin el derecho a la vivienda, principalmente de los residentes pobres en reas urbanas. Los Tribunales Unitarios Agrarios deben solucionar conflictos sobre solares urbanos que todava no estn titulados en los ejidos. La diversidad de tribunales especializados (civil, penal, administrativo y laboral) puede crear confusin respecto a sus competencias en las disputas por la tierra. As, los conflictos deben en

113

principio ser solucionados de acuerdo con la naturaleza de la accin involucrada. 276 Por ejemplo, los casos de despojo de terrenos, aunque se trate de propiedad ejidal, caen bajo la jurisdiccin de los jueces penales, porque el despojo se considera un delito. Pero la jurisdiccin en la resolucin de disputas tambin responde al rgimen de propiedad: los tribunales federales estn a cargo de conflictos que involucran terrenos del dominio pblico pertenecientes a la federacin. Las disputas sobre herencia que se refieren a terrenos rurales privados se envan a las cortes civiles. Sin embargo, las cortes agrarias arreglan el mismo tipo de problemas, pero en relacin con los terrenos ejidales. En estos casos, los derechos individuales sobre los terrenos ejidales se anteponen a los derechos a la herencia o a la propiedad conjunta establecidos en los cdigos civiles. Para las disputas sobre terrenos ejidales, el matrimonio se considera como si estuviera bajo el rgimen de separacin de bienes (an si el rgimen del matrimonio es legalmente de sociedad conyugal). El ejidatario es el nico dueo de los derechos que le correspondan sobre la tierra del ejido, y estos derechos no pueden incluirse como parte de los bienes comunes de la pareja. De acuerdo con la Ley Agraria, los usos y costumbres de grupos indgenas son considerados en los juicios en tanto no contravengan lo dispuesto por la ley ni afecten derechos de terceros. Cuando esto es factible, se trata de hacer una interpretacin de las costumbres para referirlas bajo argumentos legales en un convenio que luego puede ser elevado a sentencia por el tribunal agrario. 277 En todo caso, los tribunales le dan prioridad a la conciliacin entre las partes involucradas, tratando de solucionar los conflictos antes de que vayan a juicios. Mencin aparte merecen las disputas de tierras en municipios con poblacin predominantemente indgena y que se encuentran inmersos en conflictos o levantamientos armados, como en Oaxaca y Chiapas. A partir de los aos setenta ya eran evidentes los problemas agrarios en esta ltima entidad, pues el reparto de tierras prometido por el Estado mexicano con el triunfo de la Revolucin, se dio de manera parcial y muy lenta. El conflicto armado encabezado por el EZLN sirvi como detonante del problema agrario: las demandas insatisfechas de campesinos dieron paso a invasiones de tierras privadas.278 De ah que se hayan implementado soluciones especiales: cerca de 240,000 hectreas fueron compradas a propietarios privados para asignarlas a organizaciones campesinas y otras 250,000 hectreas fueron entregadas a partir de las sentencias del Tribunal Superior Agrario.279 5.3 Impuestos a la propiedad De acuerdo al Art. 115 Constitucional, corresponde al municipio percibir las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin, mejora y cambio de valor. De manera esquemtica, la tributacin sobre la tierra tiene que ver con la posesin de inmuebles (el impuesto predial), las transacciones (el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre adquisicin de inmuebles o impuesto de transmisin patrimonial) y el desarrollo urbano (derechos
276 277

Tribunales Colegiados del Circuito, Tesis de jurisprudencia 82/1998. Rogelio Nez Ramrez. Entrevista con la autora, febrero 16 de 2004. 278 En 1994, se tuvieron ms de 1,000 predios invadidos en 70 municipios de los 111 existentes en la entidad. Ver Prez, M. E. (1998). 279 Prez, M. E. (1998).

114

sobre usos del suelo, construccin, fraccionamientos, subdivisiones o fusiones de predios; las contribuciones de mejoras o plusvalas, para obras por cooperacin, cuotas por aprovechamiento de infraestructura, etctera). A excepcin del impuesto sobre la renta que es recaudado por la Federacin, el resto de los gravmenes ingresan a las arcas municipales. Si bien el impuesto predial podra constituirse en la fuente de ingresos propios ms importante de los municipios, en la actualidad representa una fraccin muy baja, el 16.6% en el mejor de los casos (Quintana Roo y Nuevo Len) y el 1.6% en el peor (Tabasco).280 El impuesto catastral se aplica a la posesin, independientemente de la situacin jurdica del predio; de ah que en muchos casos, los habitantes de asentamientos irregulares construidos sobre suelo ejidal podran estar pagando este impuesto an cuando no cuenten con ttulos de propiedad. Los gravmenes son diseados a nivel municipal y autorizados por los congresos estatales, por lo que pueden variar de un municipio a otro. La mayora de las leyes de hacienda municipal prevn reducciones o exenciones en el pago de algunas obligaciones fiscales, por ejemplo, para incentivar la construccin de vivienda popular o la instalacin de industrias, o bien, para favorecer a grupos vulnerables, por ejemplo con descuentos en el pago del impuesto predial para las personas de la tercera edad. El hecho de que no exista una poltica fiscal respecto a la propiedad inmobiliaria se refleja en la falta de coordinacin para la recaudacin, as como en la ausencia de sistemas de informacin compartidos que vinculen la informacin fiscal con la territorial y permitan su constante actualizacin. Todo ello redunda en bajos ndices de recaudacin. La propiedad social tiene un tratamiento preferencial en trminos fiscales, pues no paga impuesto predial, ni impuesto de transmisin patrimonial en la primera enajenacin como propiedad privada (luego de haber adoptado el dominio pleno). En algunos estados, los ejidos y las comunidades no pagan impuestos sobre la tierras, mientras que en otros, el impuesto que se paga es muy bajo.281 Algunos ejidos prefieren no regularizar las tierras del asentamiento humano, o no culminan la transicin hacia el dominio pleno, para eludir el pago del impuesto predial, lo que sin duda promueve la informalidad en los mercados de tierras. En ciertos ejidos suburbanos, sus representantes recaudan cuotas por el usufructo de terrenos: una especie de impuesto predial o una renta mensual del terreno para dejar que se establezcan industrias, bodegas u otro tipo de usos urbanos en las reas comunes del ejido. As, los representantes ejidales autorizan las subdivisiones de tierras y las registran en sus libros; expiden documentos de cesin de derechos a colonos y mediante un pago, estampan el sello de la Asamblea Ejidal para certificar la legalidad de lo que se origin como una ocupacin irregular.282

280 281

SEDESOL (2001b). La antigua Ley Federal Agraria (Art. 106) estableca que el impuesto predial nunca poda exceder del 5% de la produccin anual comercializada de cada ejido. Un ejido que ejerca una posesin provisional sobre la tierra (mientras esperaba la ejecucin de la resolucin presidencial que reconociera las tierras del ejido) no estaba obligado a pagar el monto total del impuesto predial. 282 Fausto, A (2003).

115

5.4 Jurisprudencia relevante Las tierras ejidales que rodean a las ciudades frecuentemente son vendidas por un ejidatario a inversionistas privados o incluso a especuladores urbanos. Estas son ventas irregulares porque la Ley Agraria (Art. 80) permite la enajenacin de los derechos sobre terrenos ejidales slo a miembros del mismo ncleo ejidal o a avecindados. En 2002, el segundo Tribunal en el estado de Chihuahua declar que el Comisariado Ejidal (quien representa la Asamblea del Ejido) tiene derecho a demandar la nulidad de estas ventas, las cuales estn en conflicto no slo con los derechos individuales sobre la tierra sino tambin con los derechos colectivos del ncleo ejidal. El Art. 27 de la Constitucin reconoce el estatus legal de los ncleos de poblacin ejidal y comunal, y tambin protege su propiedad de la tierra, de manera que el mismo ncleo ejidal puede iniciar el proceso legal.283 Respecto a la propiedad marital dentro del DF, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin unnimemente decidi que en caso de divorcio, se puede demandar una indemnizacin para el o la cnyuge que se haya dedicado preponderantemente al hogar, an en el caso de que los matrimonios se hayan celebrado antes de que esta disposicin fuera introducida en el cdigo civil del DF (junio 1 de 2000).284 Los magistrados de la Suprema Corte consideraron que cuando un cnyuge permanece a cargo del hogar o del cuidado de los hijos, esto le impide ejercer una profesin, un trabajo, u obtener ingresos propios por otras vas. De acuerdo con los magistrados, aunque el rgimen de separacin de bienes reconoce el derecho de cada cnyuge a sus propiedades y a administrarlas por separado, esto no les confiere un derecho subjetivo e inamovible a que sus masas patrimoniales permanezcan intactas en el futuro. As, en el rgimen de separacin de bienes , los derechos de propiedad estn necesariamente modulados por la necesidad de atender a los fines bsicos de la institucin matrimonial.

6. Programas nacionales sobre reduccin de la pobreza urbana

6.1 El Programa Nacional de Desarrollo De acuerdo al Art. 26 Constitucional y a la Ley de Planeacin, cada sexenio se debe elaborar un plan nacional de desarrollo. El Programa Nacional de Desarrollo (PND 2001-2006) indica las metas que guiarn los diversos aspectos econmicos, sociales, democrticos, eduativos, ambientales, culturales, de salud y otros de la vida nacional. Establece objetivos generales respecto a las principales reas que se refieren al desarrollo nacional y brevemente propone estrategias derivadas
283

Segundo Tribunal Colegiado del Dcimo Sptimo Circuito (XVII, 2. 24 A). Amparo directo 90/2002. Ejido Labor de Dolores, municipio y estado de Chihuahua. 25 de octubre de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Gerardo Dvila Gaona. Secretario: Hilario B. Garca Rivera. 284 La indemnizacin podra ser de hasta el 50% del valor de todos los bienes que el otro hubiere adquirido durante el matrimonio. Sin embargo, las opiniones de los jueces difieren sobre esto. Algunos consideraban que la indemnizacin no podra tener lugar para los matrimonios celebrados antes de la fecha sealada, porque el Art. 14 de la Constitucin dice que las leyes no pueden tener efectos retroactivos en perjuicio de cualquier persona. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Contradiccin de tesis N 24/2004-PS.

116

de estos objetivos. El PND debe ser una gua para las agencias del gobierno federal cuando preparen sus propios programas de trabajo. Esto explica parcialmente por qu es difcil encontrar referencias directas al gnero y a la tierra rural y urbana. Esto quiere decir que la poltica general y los objetivos de estas reas se supone que se encuentran en el programa especfico dirigido a ellas.285 Gnero y grupos vulnerables En el PND 2001-2006 se reconoce que las mujeres no disfrutan de las mismas oportunidades que los hombres, lo cual significa que todava prevalecen las desigualdades y la discriminacin, principalmente respecto al empleo y a la situacin dentro del hogar. Junto con las mujeres, el PND menciona otros grupos sociales que han sufrido discriminacin, como los pueblos indgenas y las personas discapacitadas. De acuerdo con el PND, los derechos de los pueblos indgenas no estn suficientemente reconocidos; ellos tienen los niveles ms bajos de educacin y los niveles ms altos de mortalidad infantil. En general, las regiones ms pobres del pas coinciden con las reas de concentracin de la poblacin indgena.286 Recientemente, para enfrentar las preocupaciones y retos surgidos por la bsqueda de la igualdad de gnero, el gobierno ha tratado de promover mecanismos institucionales para incorporar una perspectiva de gnero en el diseo de las polticas pblicas. En este sentido debe resaltarse el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), creado en 2001 como un organismo autnomo con estatus legal.287 Este instituto enfrenta el reto enorme de influir con un enfoque de gnero en las polticas, programas, regulaciones, directrices y actividades a nivel del gobierno federal. Uno de las estrategias para incrementar el bienestar de los grupos excluidos es disear programas para la reduccin de la pobreza y ampliar el acceso a la infraestructura bsica en reas altamente marginadas. El Programa Hbitat de SEDESOL (ver ms adelante) encabeza esta estrategia. Otro programa de reduccin de la pobreza es el Programa de Oportunidades para el Desarrollo Humano, lanzado en 2002, que apunta a las familias en extrema pobreza, proporcionando apoyo por medio de becas, servicios bsicos de salud, suplementos alimenticios y dinero en efectivo. Suelo urbano Las referencias ms especficas al suelo urbano se encuentran dentro de la seccin relacionada con el crecimiento econmico, como parte de un objetivo que trata de promover un desarrollo econmico regional equilibrado y territorialmente ordenado. En este aspecto, se seala que los asentamientos irregulares desalientan las actividades econmicas, a la vez que propician costos no planeados en la prestacin de servicios pblicos.288
285

Por ejemplo, el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres (Proequidad), del INMUJERES. Por su parte, SEDESOL es responsable de elaborar el Programa Nacional de Desarrollo Social, el Programa Sectorial de Vivienda y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. 286 En otra seccin del documento se afirma: El anlisis de los grupos excluidos del desarrollo seala que los ndices extremos de pobreza se han concentrado bsicamente en la poblacin indgena y en particular en las mujeres (p.116). 287 Uno de los principales objetivos de este instituto es promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminacin, la igualdad de oportunidades y de trato entre los gneros, as como el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participacin equitativa en la vida poltica, cultural, econmica y social del pas. El instituto rene las experiencias de la Comisin Nacional de la Mujer, que fue creada en 1998 como parte de la Secretara del Interior y ahora la substituye INMUJERES. 288 PND, p. 121.

117

Otras estrategias que tendrn impacto en el suelo urbano son aquellas relacionadas con la vivienda. Aunque esta estrategia hace parte de un paquete para mejorar la educacin y el bienestar, tambin est centrada en preocupaciones econmicas (consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo).289 As, las autoridades deben fomentar la planeacin de proyectos de servicios pblicos, construccin y mejoramiento de vivienda que sean atractivos para los inversionistas pblicos y privados. El acceso a una vivienda adecuada se concibe por medio de la existencia de crditos pblicos o privados. Tierra rural La tierra rural se menciona brevemente en el PND, no bajo rubros como la lucha contra la pobreza o la agricultura, sino como parte de objetivos ms amplios de desarrollo social, dirigidos a mejorar los niveles de educacin y bienestar, y a fomentar la confianza de los ciudadanos en las instituciones del gobierno. Dentro de estas estrategias, se proponen programas de capacitacin y organizacin para educar a los campesinos acerca de sus derechos a la tierra. Tambin se menciona la necesaria coordinacin entre los tres niveles de gobierno para apoyar a la gente en reas rurales y garantizar que quienes ah habitan sean los principales beneficiarios cuando la tierra se aporte al desarrollo urbano.290 El documento tambin dice que se tomarn acciones que conduzcan a la seguridad de la tenencia para la poblacin rural y que ayuden a la resolucin de las disputas sobre la tierra.291

6.2 Programas relacionados con la pobreza urbana y el gnero El programa Hbitat, iniciado en el 2003 por la SEDESOL, busca articular los objetivos de la poltica social con los de las polticas de desarrollo territorial y urbano. Fue concebido como un programa de reduccin de la pobreza enfocado hacia reas urbanas. Se trata de promover servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario, mejorar la infraestructura, el equipamiento y los servicios en alrededor de 300 zonas urbano-marginadas localizadas en 54 ciudades del pas. Las acciones de este Programa se dirigen a familias en situacin de pobreza, a travs de siete modalidades, dos de ellas directamente relacionadas con la tierra y el gnero: (1) Superacin de la Pobreza Urbana, tiene como finalidad ampliar las capacidades personales (el capital humano) de los integrantes de hogares en situacin de pobreza, a travs de cursos de educacin general, talleres de capacitacin para actividades productivas, programas de salud preventiva, apoyos alimentarios, etc. (2) Oportunidades para las mujeres (antes denominado Mujeres jefas de familia), orientado a apoyar a mujeres mediante acciones que contribuyan al desarrollo de sus capacidades, faciliten su desempeo laboral o su incorporacin a la actividad productiva y, en general, contribuyan a mejorar su calidad de vida. Destacan las Casas de atencin infantil que funcionan como guarderas de bajo costo, lo que permite a las mujeres ampliar sus posibilidades de encontrar empleos remunerados.

289 290

Ibid, p. 82. PND, p. 83. 291 PND. P. 95.

118

(3) Mejoramiento de Barrios, busca introducir la infraestructura y el equipamiento bsico en las zonas urbano-marginadas. En el 2003 tuvo asignado poco ms de la mitad del total de recursos del Programa Hbitat (una vez descontados los gastos indirectos), principalmente destinados a obras de agua potable, saneamiento y pavimentacin. (4) Reserva de Suelo, apoya a las ciudades y zonas metropolitanas seleccionadas en la adquisicin de suelo para beneficio de los hogares que se encuentran en situacin de pobreza patrimonial. (5) Ordenamiento del Territorio, trata de reducir la vulnerabilidad de la poblacin residente en los barrios y zonas seleccionadas frente a las amenazas de origen natural. (6) Agencias de Desarrollo Hbitat, busca promover la formacin de instancias donde concurran los agentes relevantes del desarrollo urbano y social para impulsar iniciativas y prcticas de desarrollo local, as como la ejecucin de proyectos estratgicos en la ciudad. (7) Mejoramiento de equipamiento e imagen urbana, nueva modalidad que se enfocar a la revitalizacin de reas completas de las ciudades, donde las necesidades bsicas estn cubiertas pero se requiere un mantenimiento o renovacin del entorno urbano. Hbitat es un programa an en recomposicin; en el 2004 se estaban rediseando algunas estrategias y proyectando otras nuevas, segn las necesidades o peticiones de las comunidades. Por lo anterior, adems de una evaluacin del impacto que ha tenido el programa, se requiere revisarlo a la luz de otras iniciativas enfocadas a combatir la pobreza, como la Ley de Desarrollo Social promulgada a finales del 2003.

7. Aplicacin de los derechos a la tierra, a la vivienda y a la propiedad

7.1 Desalojos forzados No existen cifras oficiales respecto a quienes ven amenazado su derecho a la vivienda o pierden su patrimonio a causa de los desplazamientos y desalojos. Se calcula que entre 1997 y 1999, las contingencias y los fenmenos naturales (huracanes, incendios, explosiones, temblores) ocasionaron el desplazamiento de ms de 154,000 personas, dejando sin hogar a 84,000 de ellas o casi 19,000 familias. Los desalojos por invasin a predios o reservas ecolgicas afectaron a 11,000 familias, a las que se suman otras 5,000 desalojadas por motivos inquilinarios slo en la ciudad de Mxico. Los conflictos armados ocasionaron a finales del siglo pasado, el desplazamiento de unas 20,000 personas, en su mayora indgenas.292 En Chiapas, las obras de infraestructura construidas en la segunda mitad del siglo XX, como presas hidroelctricas, explotacin petrolera, vas de comunicacin, han provocado importantes desplazamientos de campesinos e indgenas. De hecho, se presentan desalojos en la regin selvtica que tienen su origen en factores geopolticos y macroeconmicos: indgenas zapatistas han denunciado violentos despojos de tierras perpetrados por grupos paramilitares (denominados
292

Casa y Ciudad, A. C. (1999).

119

guardias blancas) y simpatizantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que actan al amparo de la polica estatal e incluso del ejrcito federal.293 7.2 La regularizacin de asentamientos informales La regularizacin de asentamientos informales tiene que ver con dos tipos de procedimientos: formalizar la transmisin de los derechos sobre los terrenos a sus ocupantes y reconocer el asentamiento como parte de un rea urbana que debera recibir un mnimo de servicios urbanos. Sin embargo, las polticas de regularizacin se centran en la titulacin de la tierra, lo que usualmente no se acompaa de estrategias para suministrar o mejorar los servicios bsicos y la infraestructura. De tal suerte que los programas de regularizacin de la tenencia dependen ms de procedimientos administrativos y legales que de recursos financieros.294 En general, las polticas y programas de regularizacin de asentamientos estn estrechamente vinculados al tipo de terrenos involucrados. Terrenos pblicos Los procedimientos de regularizacin de los asentamientos informales sobre terrenos pblicos son bastante indefinidos, porque la iniciativa para regularizar depende de la institucin que posee o maneja la tierra, y porque estn involucrados los tres niveles del gobierno. Por tanto, las polticas de regularizacin estaran sujetas a las prioridades acordadas por cada institucin o nivel de gobierno, lo que a su vez puede estar relacionado con la movilizacin y las demandas de los pobladores. Desde el 2001, SEDESOL tiene a su cargo el preparar informes para determinar la viabilidad de incorporar al desarrollo urbano tierra social, terrenos nacionales y terrenos propiedad de instituciones federales. Esta incorporacin implica acciones para la regularizacin de la tenencia y para la creacin de reservas territoriales, ambas tareas asignadas a CORETT. En el caso de la regularizacin, el enfoque prevaleciente parece ser el de desincorporar la tierra del rgimen de dominio pblico (lo cual significa que es inalienable); de esta forma, la tierra puede venderse o donarse a los ocupantes y ser finalmente titulada a ellos. Otros tipos formales de tenencia adems de la propiedad (es decir, alquiler, concesin, derecho de superficie, etc.) no son comunes para la regularizacin, aunque se ha utilizado la titulacin colectiva a cooperativas de vivienda o a asociaciones de pobladores. Terrenos privados No existen programas federales, instituciones o financiamientos dirigidos a la regularizacin de la tenencia en propiedad privada, pues esto es regulado por leyes estatales. Cada estado puede tener un organismo especfico a cargo de aplicar, coordinar o supervisar los programas de regularizacin. Prevalecen tres enfoques principales con respecto a la regularizacin de la tenencia de suelo privado:295 negociacin con los propietarios de la tierra, sentencia judicial y, si los problemas impiden estos dos enfoques, la expropiacin. La diversidad de las situaciones legales que se encuentran en los asentamientos informales construidos en suelo privado hace que sea difcil la implementacin de programas masivos de regularizacin y su eficiente gestin por parte de las autoridades locales. Dentro de un mismo
293 294

LRAN, (Sin fecha). Duhau, E. (1998). 295 Ibd.

120

municipio se ejecutan a menudo acciones dispersas orientadas a los asentamientos irregulares, que surgen de polticas sectoriales (de vivienda, urbanas, fiscales) pero con poca coordinacin entre ellas y an sin que haya sido regularizada la tenencia.296 En general, las autoridades locales carecen de personal especializado para resolver los conflictos de propiedad y urbanos, y la continuidad de los programas y del personal se ven amenazados cuando los gobiernos cambian cada tres o seis aos. Tierra social La regularizacin de la tenencia en los asentamientos informales se reconoce legalmente como de inters pblico, por tanto CORETT basa sus operaciones en la expropiacin de tierra social para beneficiar a los ocupantes. Hasta 1992, sta era la nica forma de regularizar la tenencia en este tipo de terrenos, pero despus surgieron dos nuevas posibilidades junto con PROCEDE, basadas en procedimientos de conciliacin: la privatizacin de las parcelas ejidales ya ocupadas, y la designacin de la tierra social ocupada como parte de la zona de urbanizacin ejidal. Hay dos elementos caractersticos en la regularizacin de la tierra social: una especie de proteccionismo a ncleos agrarios, al exonerarlos de sus responsabilidades con respecto a las violaciones de las leyes agrarias y urbanas;297 y la centralizacin de programas, decisiones y recursos en manos de las autoridades federales, en modo que la implementacin es de arriba a abajo, lo cual reduce a un mnimo la participacin de los gobiernos locales. Expropiacin por CORETT Desde su creacin, CORETT, ha ejecutado su programa de regularizacin de tierra social a travs de expropiaciones por causa de inters pblico. Los principales pasos en este proceso son:298 (1) CORETT identifica y delimita el rea que se va a regularizar, que debe estar ocupada por lo menos en un 80%. Esto significa que el asentamiento debe estar consolidado y tener construcciones permanentes; los terrenos o lotes baldos deben estar dispersos. Tambin el rea que va a regularizarse debe ser considerada en los planes municipales de uso del suelo como adecuada para el desarrollo urbano, y se deben excluir las superficies que presenten riesgos naturales o fsicos. (2) CORETT prepara un expediente con la informacin bsica sobre el asentamiento: cundo empez, el tamao promedio de los lotes, la densidad, tipo de construcciones, servicios existentes, terrenos y lotes baldos. La CABIN determina la indemnizacin que deber pagarse a los ejidatarios o comuneros, basada en el valor comercial de la tierra.299 La indemnizacin finalmente es desembolsada por los pobladores, porque cada uno debe pagar una cuota para regularizar su lote, de acuerdo con el tamao y el tipo de construccin. De
296 297

Fausto, A. (2003). Ver Azuela, A. (1999: 116 y 125). Aunque los ejidatarios o comuneros venden tierra que es inalienable, la Ley Agraria declara inexistente cualquier transaccin sobre la tierra. Las autoridades estatales y municipales nunca se atreven a aplicar sanciones a grupos agrarios por las mltiples contravenciones de las leyes urbanas: subdividir y vender tierra sin servicios urbanos, falta de pago de impuestos prediales y otros relacionados con las transacciones y la titulacin. 298 Ver SEDESOL (2002). 299 De acuerdo con la Ley Federal de Expropiacin, Art. 10. Sin embargo, pueden surgir varios problemas respecto a la indemnizacin, por ejemplo cuando el avalo se refiere a un uso agrcola en vez de un uso urbano, cuya indemnizacin sera mucho ms alta. En este sentido, se han ensayado en foques intermedios, incluyendo la expropiacin concertada, pactando de antemano con los ejidatarios el monto de la indemnizacin u otras contraprestaciones en su beneficio, para agilizar los procedimientos de regularizacin.

121

manera que si los ejidatarios o comuneros participaron en las ventas irregulares, los pobladores habrn tenido que pagarles dos veces por sus lotes. (3) El expediente tcnico preparado por CORETT sirve de base para la solicitud oficial que la SRA dirige al Presidente de la Repblica, para que expida un decreto de expropiacin del rea que debe regularizarse. En muchos casos, el rea expropiada es slo una parte del total de la tierra de un ejido o una comunidad, por lo tanto los grupos agrarios permanecen en el ejido. (4) La expropiacin puede revertirse si dentro de los cinco aos siguientes no se verifica la causa de inters pblico;300 el FIFONAFE puede entonces solicitar la restitucin de la tierra. En este sentido, la mayora de los problemas tienen que ver con las expropiaciones para reservas territoriales o para el desarrollo urbano (como construccin de infraestructura y equipamientos), es decir, expropiaciones de tierra social que todava no est ocupada. En todo caso, siempre existe el riesgo de oposicin de los afectados que declaran insatisfechos con el monto de la indemnizacin, y los procesos expropiatorios pueden verse alterados por medios judiciales y extra judiciales.301 (5) Los decretos de expropiacin son expedidos a nombre de CORETT, que se convierte en el propietario de la tierra. Luego, CORETT expide ttulos individuales de propiedad a cada ocupante y los inscribe en el registro pblico de la propiedad. As, los pobladores tendrn derechos individuales de propiedad y cada lote se vuelve propiedad privada. La cuota de regularizacin usualmente se liquida a CORETT en pagos diferidos. Hasta 2001, CORETT haba expropiado cerca de 137,000 hectreas de tierra social para la regularizacin de asentamientos humanos.302 Se han emitido diferentes argumentos para evaluar este programa. Por un lado se subraya que la regularizacin de la tenencia no est acompaada de ningn compromiso oficial para proveer servicios urbanos, que la sistemtica regularizacin de la tenencia promueve el mercado informal de suelo social, y que la titulacin de lotes ha sido utilizada para obtener beneficios polticos, etc. Por otro lado, se argumenta que la regularizacin de la tenencia es la verdadera poltica federal de suelo, no escrita, que se dirige a la poblacin de bajos ingresos.

Procedimientos de conciliacin: la regularizacin por PROCEDE PROCEDE ofrece dos alternativas de regularizacin: (1) En tierra parcelada ya ocupada por asentamientos informales, a los ejidatarios se les conmina a adoptar el dominio pleno sobre sus parcelas. Una vez en posesin de ttulos de propiedad, la comisin de regularizacin o un organismo especializado del gobierno estatal puede auxiliar a los ejidatarios para que escrituren a cada poseedor, como se hara para la regularizacin de terrenos privados.

300 301

Ley Federal de Expropiacin, Art. 9. Como se mencion anteriormente, los juicios de amparo contra resoluciones de tribunales agrarios se promueven en tribunales en materia civil. Los tribunales agrarios manejan en primera instancia los casos de expropiacin de tierra social y los amparos relacionados con estos. 302 SEDESOL (2001b). Ms del 40% de esta rea fue expropiada entre 1986 y 1992, como parte de la estrategia de lucha contra la pobreza del Programa Nacional de Solidaridad,,el cual trat de mitigar los efectos negativos de la liberalizacin econmica.

122

(2) Por medio de la conciliacin, se trata que los ncleos agrarios acepten certificar los derechos a la tierra de los ocupantes informales. Si la asamblea ejidal o comunal reconoce las reas irregularmente ocupadas como zonas de urbanizacin ejidal, se le pueden expedir ttulos de solares urbanos a los ocupantes (como si fueran avecindados que tienen derechos sobre la tierra social). Como en general para otros programas de regularizacin, los enfoques de titulacin colectiva no se promueven.Ambos procedimientos mencionados anteriormente pueden contemplar una contraprestacin para los ncleos agrarios como parte de las negociaciones con las autoridades locales y los ocupantes. Existe una tradicional falta de inters y liderazgo por parte de los gobiernos locales en lo que respecta a programas de regularizacin de tierra social, pues esto se percibe como si fuera competencia de las autoridades agrarias federales. Pero esto es verdad slo en la prctica, como se puede evidenciar por la falta de una verdadera descentralizacin de los recursos que actualmente se canalizan a programas como PROCEDE.303 De acuerdo con las diferentes leyes aplicables, las principales autoridades competentes para intervenir sobre asentamientos informales en tierra social son: La asamblea ejidal o comunal, que tiene la atribucin de asignar y certificar derechos individuales y colectivos sobre tierra social. Esto se hace actualmente a travs de PROCEDE para regularizar la tenencia de la tierra social; y El municipio, que es responsable del desarrollo urbano y puede intervenir en la regularizacin de asentamientos, sin distincin del tipo de tenencia involucrada. Si los municipios contaran con suficientes recursos, apoyo tcnico y capacidad de negociacin, podran ejecutar programas completos de regularizacin. Desde una perspectiva amplia, tal regularizacin debera, adems de otorgar ttulos de propiedad a los ocupantes (relevando al PROCEDE con un programa de certificacin de tierra social conducido por el municipio), considerar las necesidades de infraestructura y servicios urbanos, el mejoramiento de vivienda, la reubicacin de colonias en zonas de riesgo, etc. Esto indudablemente requerira grandes esfuerzos y mejorar la coordinacin entre las instituciones involucradas en el manejo de la tierra y la vivienda, pero principalmente se necesita una efectiva descentralizacin del gobierno federal.

Reservas de tierra para vivienda popular Para el perodo 1995-2000, se estimaba necesaria la incorporacin de 150,000 hectreas (principalmente tierra social) para el crecimiento de las localidades incluidas en el programa federal denominado 100 Ciudades, que comprenda cuatro zonas metropolitanas y 116 ciudades medias. La institucin encargada de gestionar la incorporacin ordenada de ese suelo fue la CORETT, a travs del Programa de Incorporacin de Suelo Social (PISO, que a su vez descansaba ampliamente en el PROCEDE).

303

PROCEDE moviliza no slo recursos econmicos sino tambin humanos, tcnicos, organizacionales. Como se anot anteriormente, importantes instituciones federales participan en este programa: INEGI, RAN, SRA, PA.

123

Los resultados del PISO muestran que la posibilidad de constituir reservas territoriales pblicas se ve ampliamente rebasada por las acciones de regularizacin de la tenencia y sobre todo, por la privatizacin de la tierra por parte de los ejidatarios: 102,692 hectreas ejidales cambiaron su situacin jurdica de 1995 al ao 2000, pero slo 17,579 hectreas pasaron a ser reservas territoriales, una cantidad que apenas alcanzara a satisfacer la demanda de suelo para vivienda popular durante seis meses. La cuarta parte de esas tierras (25,675 has.) fueron regularizadas y poco ms de la mitad (53,044 hectreas) pasaron a ser dominio pleno (por tanto, propiedad privada); el resto (6,394 hectreas) se destinaron a inmobiliarias ejidales.304 Durante el perodo 2001-2006 se requerirn cerca de 95,000 hectreas de suelo urbanizado (equivalente a 1.3 veces el rea urbana del Distrito Federal) para albergar el crecimiento de las principales metrpolis y ciudades de Mxico. CORETT conduce ahora el Programa Suelo Libre, para facilitar la creacin de reservas pblicas de suelo por medio de expropiaciones concertadas305con ejidatarios y comuneros. Sin embargo, todo parece indicar que se reducen cada vez ms las posibilidades de acceso de los pobres al suelo por vas legales. El ejemplo mostrado anteriormente indica que la mayora de la tierra ejidal que rodea las ciudades se est convirtiendo en propiedad privada,306 en vez de ser adquirida por el gobierno como reservas territoriales para construir vivienda popular. Existen indicios que de en muchos casos, las parcelas sobre las que se tramitar el dominio pleno ya tienen alguna promesa de venta a inversionistas privados.307 Lo cierto es que los recursos institucionales y econmicos continan orientndose primordialmente a regularizar asentamientos humanos en reas ejidales, dejando en el discurso la actuacin preventiva a travs de la oferta anticipada de suelo para clases populares. En el 2002 y 2003, la proporcin de suelo regularizado y suelo incorporado como reserva era de 4 5 veces a 1.308 Despus de 20 aos y a pesar de los escasos resultados,309 la poltica de creacin de reservas pblicas de tierra se mantiene inalterada en su concepcin inicial y en sus procedimientos de operacin: se enfoca hacia los terrenos ejidales; es coordinada por dependencias federales; los principales mecanismos de ejecucin dependen de instituciones del sector agrario; los recursos canalizados no corresponden a la magnitud de la demanda de suelo; no se tiene una clara vinculacin con otros programas de financiamiento para apoyar la construccin o ampliacin de viviendas populares, o para el mejoramiento de la infraestructura y los servicios, etc. Antes del ao 2000, en ciudades como Colima, Morelia y Aguascalientes, las reservas de pblicas de suelo habran
304 305

SEDESOL (2001a). La expropiacin e indemnizacin se negocian previamente con los ejidos, para evitar conflictos que tengan que dirimirse en los tribunales. Se requieren tres condiciones iniciales para ejecutar el Programa Suelo Libre: a) la anuencia de las autoridades locales, b) el consentimiento de los ejidatarios o comuneros y c) un usuario final a quien CORETT le vender la tierra expropiada. Este usuario puede ser el gobierno local que desea tener sus propias reservas de tierra o un promotor privado. 306 Una vez se convierte en propiedad privada, la tierra puede venderse legalmente, por lo cual los precios sern mayores que aquellos que se obtienen en el mercado informal, vendiendo tierra de los ejidos. Entonces, es comprensible que los ejidatarios quieran convertirse en propietarios privados, lo cual reducir la oferta de tierra de ejidos para vender en el mercado informal (el principal tipo de tierra que los sectores populares pueden comprar). 307 Ver Azuela, A. (2002). 308 Datos de SEDESOL, (2003 y 2001b). En 2003 el apoyo se dio a la incorporacin de 2,450 has. como tierra de reservas y la regularizacin de 13.750 ha (SEDESOL, 2003). 309 Ver Fausto, A. (1998); Iracheta, A. (2000).

124

albergado del 20 al 30% del crecimiento urbano,310 mientras que en el rea metropolitana de Guadalajara esta proporcin es menos del 3%.311 Son verdaderamente excepcionales los casos como el de la ciudad de Aguascalientes, que en los aos ochenta logr emprender exitosamente una poltica de reservas territoriales y construccin de vivienda, capaz de generar una permanente oferta de suelo para clases populares que desalent la proliferacin de asentamientos irregulares. 312. Los instrumentos legales para apoyar la constitucin de reservas, tampoco han evolucionado y de hecho algunos como el derecho de preferencia para comprar suelo, prcticamente no han sido empleados. Por otra parte, las reservas territoriales y la planeacin en general se han enfocado hacia los terrenos perifricos de las ciudades, descuidando completamente la optimizacin de las reas internas ya urbanizadas. No se han logrado establecer medidas para luchar contra el acaparamiento de suelo y la acumulacin de espacios urbanos vacos al interior de las ciudades, que representan un importante stock inmobiliario subutilizado que podra oscilar entre un 10 y un 40% de la superficie de ciudades como Morelia y Mazatln, respectivamente.313

8. Leyes y polticas estatales

8.1 El estado de Jalisco: antecedentes El 6.5% de todos los mexicanos vive en el estado de Jalisco, que contaba aproximadamente 6322,000 habitantes en el ao 2000, posicionndose como la cuarta entidad con mayor poblacin. Su capital, Guadalajara, junto con Monterrey y Puebla, son las tres metrpolis ms importantes fuera del D.F. y su regin metropolitana. El rea metropolitana de Guadalajara (AMG, compuesta por ocho municipios) en el ao 2000 albergaba a casi 3.5 millones de habitantes. La cuarta parte de todas las colonias del AMG y el 18% de su extensin urbanizada (alrededor de 300 colonias que ocupan una superficie de 8,402 hectreas) son asentamientos irregulares. De stos, al menos 87 colonias que alcanzaran una extensin superior a las 4,000 hectreas, presentan un entorno ambiental particularmente adverso donde subsiste una poblacin que podra llegar a los 480,000 habitantes. Estos sobreviven en asentamientos cuya precariedad o vulnerabilidad deriva de graves deficiencias o ausencia total de servicios urbanos indispensables -como agua potable y saneamiento, de su ubicacin en zonas de alto riesgo, de la inseguridad en la tenencia del suelo. 314 Las leyes y polticas locales poco han hecho por evitar este tipo de problemas y garantizar una vivienda decorosa para la poblacin pobre y los grupos vulnerables. Algunos avances legales e
310

Aunque debemos decir que en algunos casos los procedimientos de expropiacin para constituir reservas con las tierras de los ejidos duraron muchos aos, como en Morelia. Por lo tanto, cuando la tierra era oficialmente expropiada como reserva, ya estaba ocupada con asentamientos irregulares. 311 Fausto, A. (1998). 312 Slo el 1% de la poblacin viva en asentamientos irregulares, ocupando cerca del 4% de la superficie urbanizada; en otras ciudades del pas, estos porcentajes pueden llegar al 50%. En Aguascalientes, la expropiacin de suelo ejidal destinado a vivienda, equipamiento y servicios urbanos fue cuatro veces mayor que el destinado a la regularizacin de la tenencia de la tierra. Jimnez, E. (2000). 313 Fausto, A. (2005). 314 Fausto, A. (2005).

125

institucionales como la elaboracin del Decreto 16664 para regularizar asentamientos sobre suelo privado y la creacin de la Procuradura de Desarrollo Urbano-, contrastan con el anacronismo y la poca eficiencia de las propuestas habitacionales orientadas a los sectores populares (que han sido durante dcadas, la regularizacin de la propiedad, las urbanizaciones progresivas y la creacin de reservas territoriales). En el Estado de Jalisco, las polticas sobre asentamientos irregulares vigentes desde los aos noventa se encuentran dispersas bsicamente en tres instrumentos: la Ley de Desarrollo Urbano del estado promulgada en 1993, la Ley de Vivienda (2000) y el Decreto 16664 para la regularizacin de asentamientos sobre propiedad privada (1997). 8.2 La Ley Estatal de Desarrollo Urbano En La Ley de Desarrollo Urbano del estado (LDU), el captulo dedicado a la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda se cuenta entre los ms breves. En el AMG, la escasez de suelo urbanizable a bajo costo ha impedido aprovechar los programas federales de subsidio a la vivienda, los cuales tienen un tope mximo destinado a la compra de suelo. Las disposiciones para constituir reservas territoriales -que derivan de las directrices nacionales y se enfocan a los terrenos ejidales-, mediante la utilizacin del derecho de preferencia, han sido letra muerta para la poltica de vivienda popular. Otra propuesta que la Ley de Desarrollo ofrece para la vivienda de los sectores populares, son las urbanizaciones progresivas (tipo sites & services, denominadas acciones urbansticas por objetivo social), donde la paulatina introduccin de la infraestructura sera financiada en su mayor parte por los mismos beneficiarios, mediante cuotas de colaboracin pagadas mensualmente. As, la Ley actualiza los anteriores fraccionamientos de objetivo social que se construyeron en la segunda mitad de los aos ochenta, algunos promovidos por organismos pblicos y otros por particulares. En cierta forma representaron una alternativa con un impacto cuantitativo muy limitado- de acceso al suelo para poblacin excluida de la oferta formal de vivienda. Sin embargo, al verse desvinculados de otros programas urbanos y de apoyo a la autoconstruccin, reprodujeron muchos de los problemas atribuidos a la ocupacin irregular de suelo: zonas desarticuladas del resto de la ciudad, con servicios y equipamiento deficientes o inexistentes, problemas en la escrituracin de los lotes, bajo ndice de ocupacin y consolidacin de las colonias, etc. A pesar de lo anterior, ni la LDU ni la Ley de Vivienda, aportan propuestas para evitar que se repitan errores similares. 8.3 La Ley de Vivienda La Ley de Vivienda del estado de Jalisco promulgada en el 2000, sirve como ejemplo de la postura oficial de no-reconocimiento del problema de la irregularidad, lo cual resulta inslito vista la magnitud del mismo. En la prctica, los programas de regularizacin del gobierno estatal estn principalmente enfocados hacia la tierra privada, aunque esto puede no estar especificado en las leyes estatales. En la Ley de Vivienda, la reglamentacin de acciones y apoyos para la autoconstruccin, mejoramiento de viviendas y lotes con servicios no son prioritariamente encauzadas hacia las reas populares o informales con construcciones deficientes o precarias, sino dirigidas explcitamente 126

hacia las viviendas de tipo social o econmica (viviendas terminadas para poblacin con ingresos de 3 a 10 s. m.). La Ley no tiene provisiones respecto la vivienda en renta. De la misma manera, otras propuestas relacionadas con incentivos a la produccin, materiales de construccin, adquisicin de suelo y asistencia tcnica, no suponen ningn compromiso que deban asumir los organismos pblicos para con los grupos verdaderamente desprotegidos y relegados de los mercados formales de vivienda, pues estos no existen ante esta Ley. Esta grave omisin salta a la vista al revisar otras legislaciones como la del D. F. (promulgada en el mismo ao), que contempla entre sus objetivos la atencin a la poblacin vulnerable de bajos recursos econmicos y en situacin de riesgo. En la precisin de estos trminos, se incluye entre la poblacin vulnerable a los adultos mayores, personas discapacitadas, jefas de hogar, madres solteras y poblacin indgena. Esta ley adems, previene contra algunas formas de discriminacin al sealar que el derecho a una vivienda digna y decorosa no deber ser obstaculizado por la condicin econmica, social, tnica, edad, gnero, creencias polticas o religiosas, etc. Adems, alcanza a reflejar la experiencia en prcticas de autogestin de vivienda popular de las ltimas tres dcadas al incorporar un captulo relacionado con la produccin social de vivienda y establecer mecanismos para la participacin de las organizaciones sociales y centros de asistencia tcnica (ONG, cooperativas, asociaciones) en programas pblicos de vivienda. 8.4 El Decreto 16664 sobre la regularizacin de asentamientos en propiedad privada A mediados de los aos noventa, en el estado de Jalisco se multiplicaron las demandas de introduccin de servicios y los problemas de posesin surgidos por ventas irregulares de lotes ubicados en terrenos de propiedad privada; de tal suerte que en septiembre de 1997 se emite el Decreto 16664 para regularizar asentamientos sobre suelo privado.315 El Decreto tiene varios puntos a su favor:316 (1) contempla la irregularidad en tres dimensiones bsicas: tcnica, jurdica y administrativa. Esto significa que se evala la factibilidad de una regularizacin integral que no slo otorgue ttulos de propiedad, sino que se emprendan acciones de mejoramiento urbano. (2) Se reconoce tcitamente la responsabilidad que tienen los ayuntamientos de emprender la regularizacin. Por ello, se institucionaliza la creacin de una Comisin Municipal de Regularizacin de Fraccionamientos, con facultades para convocar a otras dependencias municipales o estatales que tengan relacin con el proceso de regularizacin, principalmente en lo que se refiere a la dotacin de servicios e infraestructura. El gobierno del estado apoya en los trabajos tcnicos para la elaboracin de un inventario de fraccionamientos irregulares en cada municipio. (3) Lleva implcito un principio de derogacin, en el sentido que, reconociendo una situacin de hecho, se puede dispensar en algunos casos la aplicacin estricta de normas y leyes de carcter fiscal, administrativo, civil, urbano. (4) En cierta forma, tambin subyace la nocin de amnista para los directamente involucrados en las urbanizaciones irregulares: promotores o fraccionadores, vendedores y propietarios de
315

El decreto original era vlido por un perodo de dos aos, que pronto se revelaron insuficientes en vista de la cantidad de asentamientos por regularizar. Por lo tanto, este perodo se extendi por medio de un nuevo decreto expedido en septiembre 17 de 2002. 316 Un anlisis ms detallado, realizado en colaboracin con Martn Mrquez, se incluye en Fausto, 1999.

127

terrenos, compradores o habitantes. El decreto no exime a estos particulares ni a las autoridades- del cumplimiento de sus obligaciones, sino que parte del principio que debe existir una responsabilidad solidaria entre los agentes que por accin u omisin contribuyeron a crear una situacin de irregularidad.317 (5) Trata de impulsar la participacin social, al posibilitar que los vecinos constituidos como asociacin- promuevan la regularizacin de sus colonias y den seguimiento al proceso, lo cual mitigara los inconvenientes causados por los cambios de funcionarios al trmino de la administracin municipal (cada tres aos). Tambin el propietario del terreno ocupado por un asentamiento irregular puede solicitar la regularizacin, pero en el caso de que no se cuente con la anuencia de ste, se puede recurrir a la expropiacin. En la prctica es difcil concretar todos estos beneficios y el proceso de regularizacin de un asentamiento privado podra durar cuando menos de uno a dos aos. 8.5 La Procuradura de Desarrollo Urbano (PRODEUR) Contemplada en la LDU de 1993, esta institucin comienza actividades en 1995. La PRODEUR es un organismo pblico descentralizado del poder ejecutivo estatal, que tiene como funciones principales el orientar y defender a los ciudadanos en la aplicacin de la legislacin urbana, vigilar su correcta ejecucin y promover la solucin de asuntos relacionados con el proceso de urbanizacin. La PRODEUR no tiene atribuciones coercitivas o de sentencia en caso de controversias pues esto corresponde al Tribunal de lo Administrativo-, pero sus facultades para denunciar, solicitar nulidad de actos y aplicacin de sanciones, representar a los ciudadanos ante las autoridades y hacer recomendaciones a estas para que se cumplan las disposiciones que ordenen y regulen el desarrollo urbano en la entidad, le convertiran en una especie de ombudsman urbano. A pesar de ser una institucin pionera a nivel nacional, 318 la imagen de verdadero defensor de la poblacin no ha logrado arraigo en la sociedad local. Slo en muy contadas ocasiones ha emitido alguna opinin en los debates ms importantes que en los ltimos aos se han suscitado en el rea metropolitana de Guadalajara o en el estado de Jalisco. El hecho de que tampoco los ciudadanos soliciten abierta y constantemente su intervencin en la defensa de sus derechos y en las grandes controversias urbanas, revela un desconocimiento o falta de confianza en las capacidades de esta institucin. Por otra parte, su papel en la cuestin de los asentamientos irregulares ha sido muy importante, principalmente en cuanto a la capacitacin de autoridades municipales y apoyo tcnico para las acciones de regularizacin. Adems, est desarrollando un papel clave en la recopilacin y salvaguarda de un inventario a nivel estatal de los asentamientos irregulares sobre suelo privado, que permite tener una garanta en la continuidad de los procedimientos de regularizacin. De otra forma, esa continuidad se vera amenazada cuando asume una nueva administracin municipal.

317

Hay que decir que en el AMG prcticamente no existen invasiones de terrenos, sino un mercado informal con compradores y vendedores, aunque en muchas ocasiones se presentan actos fraudulentos. 318 Slo Jalisco tiene tal institucin. En el Estado de Mxico existe una Fiscala especial para delitos cometidos por fraccionadores. En otros estados puede haber una Procuradura social (como en el DF), que provee orientacin y apoyo a la poblacin con respecto a cuestiones urbanas y de vivienda.

128

9. Las mejores prcticas319

9.1 PROMEJORVI, DF320 En el 2001, el Gobierno del Distrito Federal present el Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social, con el que se pretende llevar hasta las colonias, barrios, pueblos y unidades habitacionales, acciones definidas y recursos que beneficiaran a la poblacin del Distrito Federal, especialmente a la que habita en zonas de mediana, alta y muy alta marginacin. De ah deriva el programa que otorga crditos para la ampliacin y mejoramiento de vivienda en lote familiar (PROMEJORVI), que lleva a cabo el Instituto de Vivienda (INVI). El PROMEJORVI se aplica en predios que no presentan situacin fsica de alto riesgo, en suelo urbano que est regularizado o en proceso de regularizacin. Provee apoyo a los procesos de autoconstruccin de vivienda individual. Tiene como objetivo central atender problemas de hacinamiento, desdoblamiento familiar, vivienda precaria o provisional, todo ello fomentando el arraigo familiar y barrial. Cuenta con dos modalidades: a) mejoramiento y ampliacin de vivienda, lo que implica ampliar, sustituir o reforzar elementos estructurales en espacios habitacionales, as como mejorar las condiciones sanitarias o de habitabilidad en general; y b) vivienda nueva, principalmente edificacin de vivienda en segundos y terceros niveles, en sustitucin de vivienda precaria, y/o en subdivisiones de facto, en predios o en lotes propiedad de familias pobres que habitan en colonias populares. Una de las caractersticas que destaca del programa es la poblacin a la cual se dirige: adultos mayores de 64 aos, indgenas, personas con discapacidad, madres jefas de hogar y madres solteras,321 en otras palabras, grupos que en la prctica estn excluidos de la mayora de los programas de vivienda. En el ao 2001 el PROMEJORVI alcanz una meta de 18,395 acciones; en el 2002 la meta ascendi a 23,443 acciones; en el 2003 lleg a un total de 60,000 acciones de ampliacin, mejoramiento y vivienda nueva. La inversin en estos tres aos suma 5 mil millones de pesos. En cuanto a la cantidad de crditos totales otorgados a las jefas de hogar o madres solteras no existe un dato preciso que distinga cuntas de ellas han sido beneficiadas por este programa, oficialmente slo se menciona que el 56% del total de crditos corresponde a mujeres (aunque en algunos casos las mujeres son prestanombres de algn familiar). En el programa participa el CENVI (Centro de Estudios Urbanos y de Vivienda, una ONG) brindando asesora tcnica en diseos participativos y en el proceso de ejecucin de las obras. De acuerdo a lo que es posible observar sobre el PROMEJORVI, si bien ayuda a mejorar la calidad de vida de un importante nmero de mujeres, an existe un rezago en el diseo de poltica habitacional
319 320

Esta seccin fue preparada por Noem Briceo. Coordinadora de la Investigacin Social de CENVI. Un estudio ms detallado de este programa, preparado por Oscar Caloca, est incluido en Massolo, A. (2004). 321 Para tener acceso a un crdito del PROMEJORVI se requiere: a) contar con las escrituras del terreno o la vivienda en donde se ejercer el crdito o bien con la autorizacin por escrito del propietario; b) tener un ingreso promedio de hasta tres salarios mnimos o hasta seis salarios mnimos si se toma en cuenta el salario familiar (no necesariamente comprobables); c) el monto del crdito se tiene que cubrir en un perodo no mayor a ocho aos, en pagos que se irn ajustando de acuerdo al salario mnimo vigente, sin intereses. El crdito para vivienda nueva es de 72 mil pesos y para mejoramiento es de 32 mil.

129

que atienda en particular a las madres solteras y jefas de hogar, pues estn inscritas en un marco de atencin que incluye otros grupos prioritarios. Sin embargo, hay que destacar el hecho de que es un esfuerzo significativo por parte del gobierno del DF para mitigar el dficit en la calidad de la vivienda de las madres solteras y jefas de hogar. 9.2 Programa de vivienda para reas perifricas urbanas en Xalapa, Veracruz El proyecto surgi con la pretensin de mejorar las condiciones habitacionales, urbanas y la calidad de vida de los pobladores de 80 asentamientos irregulares en la periferia de Xalapa, en el estado de Veracruz, donde las viviendas son precarias y las calles carecen de servicios urbanos. 322 Estas reas crecieron principalmente debido a la emigracin rural; en 1991 alrededor del 46% de los 350,000 habitantes de la ciudad viva en la periferia. Las entidades que han colaborado en este proyecto son la Unin de Colonos e Inquilinos Solicitantes de Vivienda de Veracruz (UCISV-VER, una organizacin de base comunitaria), el CENVI, la Alcalda de Xalapa y la Secretara de Desarrollo Urbano para el Estado de Veracruz (SEDUVER). Se inici con la realizacin del plan parcial de urbanizacin que inclua todas las colonias y en el cual se utilizaron mtodos de planificacin participativa. En abril de 1991 se termina el plan parcial con participacin de la comunidad en general y particularmente de las mujeres habitantes de 18 colonias marginadas. Sus peticiones incluan la dotacin de suelo apto para vivienda, servicios de agua, drenaje, electricidad, escuelas, lecheras, tianguis (mercados rodantes), transporte, iglesias; demandas notoriamente relacionadas con el mejor desempeo de actividades en su vida cotidiana. La UCISV-VER y CENVI obtuvieron la subvencin de la agencia holandesa NOVIB para impartir una serie de talleres de formacin a lderes locales en materia de vivienda y planificacin. El plan inicial ha crecido considerablemente e incluye un proyecto de vivienda, un plan de ahorro y prstamos dirigidos por y para mujeres (Tanda-Prstamo, ver ms adelante) y un proyecto comunitario de servicios, nutricin y educacin. En 1992 el Gobierno del Estado de Veracruz otorga terrenos para la construccin de viviendas baratas, segn lo dispuesto en el plan parcial. Se otorgaron aproximadamente 1,350 lotes en una zona denominada Xalapa 2000. En septiembre de 1993 la UCISV-VER presenta ante el gobierno del Estado de Veracruz su propuesta de nueva Ley de Asentamientos Humanos. La propuesta, que luego se convirti en ley, inclua el establecimiento de reservas de suelo para viviendas subvencionadas, la regularizacin del suelo, alternativas ambientales sostenibles para los servicios urbanos, y la participacin comunitaria en la planificacin de los usos del suelo. En 1993, se negocia con las autoridades el establecimiento de un programa de viviendas baratas, sobre una reserva de suelo estatal, especialmente para la poblacin que estaba asentada en zonas inadecuadas para vivir. En mayo de 1996 se inaugura una unidad de vivienda prototipo. Esta se construy sobre los la reserva de suelo, con financiamiento de UCIS-VER y CENVI (a travs de la agencia britnica de financiamiento Homeless International) y con la ayuda econmica de las autoridades del Estado.

322

En 1998 a este proyecto se le concedi el Premio Internacional Dubai de las Mejores Prcticas para el mejoramiento del entorno de vida.

130

Sin embargo las familias carecan de ahorros con los que pudieran construir. Por ello, en 1997 UCISV-VER y CENVI organizaron un sistema de ahorro y prstamo, dirigido a las mujeres que son sus administradoras. El modelo Tanda-Prstamo parte de un mtodo de ahorro de tradicin mexicana, comn entre los grupos de pocos recursos y que se llama Tanda (en un sentido de turnos o grupos). En este caso, un grupo de siete personas acuerda ahorrar una determinada cantidad de dinero en plazos de acuerdo a su ingreso; tantos plazos como personas intervengan. Al cumplirse cada plazo, una persona del grupo recoge la cantidad equivalente a la suma total que ahorrara a lo largo de todo el perodo. Esta persona contina pagando dentro del plan hasta que todos los dems miembros recojan sus ahorros, lo que sucede normalmente sin problemas, pues son pagos accesibles. Al terminar el perodo de la Tanda, UCISV-VER junto con CENVI presta a cada participante el equivalente a una vez y media de sus ahorros totales y la autoridad estatal presta el doble de esta cantidad, en especie (materiales de construccin). El prstamo de CENVI y UCISV-VER debe rembolsarse en su totalidad, mediante la participacin de los miembros en otra tanda, mientras la aportacin del Estado es un subsidio. El xito alcanzado con el primer grupo de la Tanda-Prstamo llev a promover una segunda etapa: en 1998 el programa financi y realiz 49 acciones de vivienda; en 1999 el nmero de familias beneficiadas se increment a 98, sumando un total en los tres aos de 154 familias atendidas por el programa. En el 2003 cerca de 700 familias estaban incorporadas al programa.323 En la primera fase del sistema Tanda-Prstamo se pens en impulsar la construccin de un espacio habitable de aproximadamente 16 m2 de construccin definitiva, pero las necesidades expresadas por las familias solicitantes, sus recursos propios y prestados, y las distintas condiciones de edificacin existentes en cada lote, llevaron a modificar la idea inicial y a plantear un modelo flexible para apoyar el desarrollo progresivo de la vivienda (ampliacin, terminacin y mejoramiento de espacios existentes). Los montos de financiamiento por accin tambin han ido evolucionando con el tiempo y gracias a los recursos financieros conseguidos con la cooperacin internacional y el aumento de los recursos del presupuesto pblico destinado a desarrollo social, se ha podido incrementar el apoyo financiero a las familias beneficiarias as como el nmero de ellas. A lo largo de ocho aos ha mejorado la gestin del proyecto al incorporar mecanismos administrativos y de control. Ha aumentado la experiencia y la capacidad de los tcnicos (planificadores y urbanizadores) y de los organizadores de UCISV-VER. Los recursos financieros del proyecto, manejados por UCIS-VER, llegaron a cerca de 1 milln de dlares. Lo que destaca de esta experiencia es que tradicionalmente la mayor parte de los participantes en los programas urbanos y de vivienda son mujeres. Por tal motivo se dise un programa de prstamos dirigido a ellas, retomando prcticas culturales muy arraigadas como el modelo Tanda-Prstamo. Asimismo, la activa participacin de la comunidad a travs de sus lderes, as como su compromiso financiero con el mismo, ha asegurado la continuidad del programa. Adems, la vinculacin de autoridades locales y federales dota al proyecto de mejores posibilidades a futuro.

323

La informacin del ao 2000 al 2003 se encuentra en proceso de sistematizacin por parte de CENVI y la UCISVVER.

131

Tabla 9.1 El modelo financiero Tanda-Prstamo

PARTICIPANTES (mujeres) Familia beneficiada (a) Fondo revolvente UCISV-VER/CENVI (b) Gobierno local (c) Estatal Municipal Total por accin de vivienda (d) Aportacin $ 1,600 2,400 Porcentaje 18.4 27.6

4,000 700 8,700

46.0 8.0 100

Notas: a) Cada familia ahorra $200 quincenales durante ocho quincenas. b) La contribucin al fondo revolvente se recupera 100% en pagos quincenales despus de que se ha terminado el proyecto de vivienda. c) Las aportaciones del gobierno local se reembolsan despus de recuperar el fondo revolvente, en un 50% durante los dos primeros aos del programa y en un 70% para el perodo restante. d) Denominaciones en pesos mexicanos.

10. Conclusiones
Los derechos de las mujeres a la propiedad, la posesin de la tierra, a una vivienda adecuada, los derechos hereditarios a un patrimonio, se encuentran contenidos en una variedad de leyes mexicanas. En la aplicacin de estas leyes y de los programas operativos que se derivan, no siempre se cumplen los principios de concurrencia y coordinacin, lo cual es fuente de confusiones, vacos legales y de actuacin, ineficiencias institucionales, corrupcin. Adems, por lo general estas leyes no sealan con claridad que con respecto a la tierra y la vivienda, la mujer tiene iguales derechos al hombre y menos an reconocen que existan desventajas en el acceso a esos bienes. An cuando se lograse reformar las leyes con declaraciones expresas de igualdad y no discriminacin, persisten comportamientos, costumbres, normas sociales muy arraigadas que de hecho interfieren con su correcta aplicacin y observancia. No slo por parte de los ciudadanos hombres y mujeres-, sino tambin en la cultura del servicio pblico. En este contexto, las mujeres pueden verse doblemente amenazadas en la seguridad de su patrimonio, por factores externos o por conflictos intra-familiares. Tambin se descuida la formacin de una conciencia de los derechos de las mujeres con respecto a los bienes de la familia y los mecanismos para su defensa. La existencia de ONG que asisten a la gente pobre y a las mujeres no es suficiente; an si algunas de ellas apoyan la vivienda por autoconstruccin y la organizacin comunitaria, difcilmente cubren reas legales relacionadas con la tenencia, los bienes y las tierras familiares, la vivienda y la urbanizacin. La nueva Ley de Vivienda federal presenta avances en el reconocimiento de los derechos de los sectores vulnerables, la prevencin de prcticas discriminatorias y la importancia de la produccin social de vivienda. Sin embargo, ignora temas cruciales como la seguridad de la tenencia del suelo 132

y la vivienda, o medidas contra el desalojo forzado y los desplazamientos. Los avances hechos en la legislacin y programas de vivienda enfocados a los pobres an deben acompaarse de una efectiva reasignacin de recursos econmicos. Existen notorias inconsistencias entre la legislacin civil, urbana, agraria, fiscal, relacionadas con la propiedad, las que se ven exacerbadas en los asentamientos informales. Mientras unas leyes reconocen los derechos de posesin, de uso o de usufructo para llevar a cabo sus programas e incluso para dirimir controversias, otros se basan slo en el derecho de propiedad. Esto sin duda resulta contraproducente para la eficiencia de los programas. Los sistemas de manejo y gestin de suelo operan de manera fragmentada y con alcances desiguales, en particular aquellos que dependen de las autoridades locales. A diferencia del programa de regularizacin de la CORETT -que a lo largo de tres dcadas ha funcionado de manera eficiente y continua-, los programas para la constitucin de reservas territoriales se han caracterizado por su fragmentada o nula aplicacin, falta de apoyo institucional y de eficientes mecanismos financieros. A nivel municipal, la falta de iniciativas para emprender programas de regularizacin de asentamientos se debe no slo a la carencia de recursos econmicos, sino ms bien a las deficiencias de la gestin municipal. Esto incluye la incapacidad de establecer y respetar polticas de mediano y largo plazo. Puesto que las administraciones municipales tienen tres aos de mandato, es frecuente que luego de este perodo sea removido personal competente y con experiencia en los programas de regularizacin. Adems, es comn que exista una especie de reticencia a compartir informacin entre distintos departamentos de un mismo municipio, evidencia de la poca importancia que otorgan los funcionarios a la creacin y actualizacin de bases de datos Por otra parte, el conjunto de normas de planeacin y gestin en torno a la vivienda, la propiedad y el desarrollo urbano reviste una complejidad tal que, ms que incentivar la participacin ciudadana, se convierte en una nueva forma de exclusin y control si no se tienen recursos para contratar el apoyo de especialistas. Los habitantes pobres quedan a merced de intermediarios o bajo la tutela de lderes que, ms que defender sus derechos, se encargan de sortear la estricta aplicacin de las normas. Es as que la aplicacin de una ley que debera basarse en principios de igualdad ciudadana, para unos los menos- representa un derecho elemental que se puede ejercer en ocasiones, comprar- y para la gran mayora una concesin o gracia que otorgan los polticos y los funcionarios pblicos en turno.

11. Recomendaciones
11.1 Legislacin sobre tenencia de la tierra y vivienda La Ley de Vivienda debera modificarse para incluir provisiones sobre la seguridad de la tenencia y la vivienda en renta, la que debera tambin reconocerse como alternativa para sectores desfavorecidos de la poblacin, particularmente las mujeres.

133

Consecuentemente, las leyes de vivienda de los diferentes estados necesitan ajustarse. Esto empieza con el reconocimiento explcito de la igualdad de derechos de las mujeres y la prohibicin a la discriminacin de los grupos vulnerables. Cada estado debera tambin revisar los estndares de construccin, las regulaciones administrativas, los costos de titulacin, etc., hacindolos accesibles a la produccin social de vivienda y promoviendo la participacin del sector privado en el mercado de vivienda dirigido a la poblacin de bajos ingresos. Las leyes federales y estatales deben homologarse para hacer compatibles las formas de tenencia reconocidas en reas urbanizadas, los derechos asociados a ellas y los documentos que les dan validez, como en el caso de la posesin. En ese sentido, leyes federales como la LGAH, la LGBN, la Ley de Vivienda, la Ley Agraria y el CCF deberan proveer directrices que luego se definiran en las correspondientes leyes estatales. Por otra parte, se debera contemplar la posibilidad de instrumentar formas alternativas de tenencia para disminuir los costos de las acciones de vivienda, sobre todo en reas intra-urbanas. Por ejemplo, en estados donde el cdigo civil permite disociar los derechos de propiedad de los derechos de uso o construccin (como el derecho de superficie). En el mismo sentido, el derecho a la posesin y los procedimientos legales para determinar este derecho deberan evaluarse con miras a proveer seguridad de la tenencia en asentamientos informales. De esta manera, los enfoques legales deberan reorientarse para proteger el derecho a la vivienda. Esto implicara enmiendas a la Constitucin (Arts. 4, 14 y 27) y a los cdigos civiles estatales. 11.2 Educacin sobre derechos relacionados con la tierra y la vivienda Es importante disear programas de educacin para funcionarios pblicos, principalmente de los gobiernos municipales y estatales, para disminuir las actitudes que tienden a privilegiar a los hombres en los procedimientos legales y administrativos concernientes a la tierra y la vivienda. Las ONG que trabajan en reas especficas o en ciertos asentamientos, seran una pieza clave si pudiesen ampliar o coordinar sus intervenciones para asesorar a las mujeres en los temas mencionados anteriormente. Los programas federales podran establecer lineamientos y orientar los recursos en ese sentido. El Programa Hbitat podra incluir apoyo que contemple talleres de capacitacin y espacios de participacin ciudadana. De igual manera, los organismos federales y estatales de consultora legal deberan incluir reas especializadas o unidades que atiendan problemas de suelo y vivienda (impuestos, licencias, herencia, tenencia, etc.) porque la mayora de los organismos consultores se centran en asuntos civiles y penales. En este sentido, instituciones como la Procuradura de Desarrollo Urbano de Jalisco o la Fiscala para delitos cometidos por fraccionadores del Estado de Mxico podran replicarse en otros estados. Sin embargo, debe cuidarse que tengan verdadera autonoma o libertad de accin con respecto a las autoridades y grupos locales de poder, lo que debe garantizarse por ley.

134

Las autoridades municipales y estatales deberan emprender permanentemente campaas de capacitacin respecto a las leyes y programas de vivienda y urbanizacin, principalmente dirigidas a lderes o representantes de colonias populares y asentamientos informales. Esto debera complementarse con mecanismos para asegurar la participacin de la poblacin de bajos ingresos en todos los procesos de planificacin urbana. Para ello es necesario revisar la composicin de los comits de participacin social, a fin de erradicar prcticas corporativas y garantizar la representacin democrtica de todos los grupos de la sociedad. Una particular atencin merecen los ejidos peri-urbanos y las reas de urbanizacin irregular. La Procuradura Agraria y las autoridades locales encargadas del desarrollo urbano deberan coordinar un programa permanente para educar a los grupos agrarios respecto a sus responsabilidades en la venta de tierra para propsitos urbanos. El reconocimiento del derecho que tienen los ejidatarios a beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras debera estar acompaado de estos y otros medios (incluyendo sanciones) para garantizar que cumplan las obligaciones establecidas en las leyes urbanas y civiles. 11.3 Polticas y programas de vivienda El prximo Programa Nacional de Vivienda debera claramente decir cmo la Poltica Nacional de Vivienda enfrentar las demandas de la poblacin vulnerable. Algunas recomendaciones podran ser: reglamentar una redistribucin ms equitativa de los fondos gubernamentales (FOVI, FONHAPO, BANOBRAS) destinados a programas habitacionales. Al menos la tercera parte de los apoyos gubernamentales deberan ser destinados a la poblacin pobre y a grupos vulnerables cuyos ingresos no superen los tres salarios mnimos (el 41% de los hogares mexicanos). Especificar las caractersticas y criterios de los grupos de atencin prioritaria susceptibles de recibir los apoyos mencionados: poblacin indgena, jefas de familia, mujeres solas, ancianos, habitantes de zonas marginadas o en reas de riesgo. De esta manera, la atencin sera abierta y permanente, pues los criterios de seleccin de zonas marginadas para la aplicacin de programas sociales dejan fuera a mucha poblacin vulnerable. Es importante canalizar apoyos tcnicos, financieros y fiscales para apoyar la autoconstruccin y el mejoramiento de viviendas en urbanizaciones populares. Establecer fondos especiales o subsidios para promover el mercado de la vivienda de alquiler y/o designar un porcentaje mnimo del financiamiento de programas habitacionales a la construccin de viviendas para alquilar. Es necesario asegurar la produccin de nuevas viviendas y el mantenimiento de las que ya existen, disear estmulos fiscales y financieros para incentivar la inversin privada, establecer un porcentaje de recursos pblicos destinados a apoyar esta forma de tenencia, garantizar disposiciones generales que provean seguridad tanto para el arrendatario como para el arrendador. Una vertiente muy importante de apoyo debera estar destinada a la oferta informal existente en colonias perifricas consolidadas, a fin de reducir la clandestinidad en que opera y mejorar la calidad habitacional. 135

Se requiere el reconocimiento y el impulso a las experiencias innovadoras de planeacin participativa en proyectos habitacionales, probablemente a travs de una lnea especial de financiamiento contemplada dentro de los programas federales y estatales de vivienda. De particular relevancia seran los esquemas compartidos de financiamiento a la vivienda popular, que combinan recursos institucionales, de ONG, ahorro previo de los beneficiarios (provenientes de prcticas populares como las tradicionales tandas). Como soporte de lo anterior, tanto el CONAFOVI como la CONAVI deberan trabajar en estrecha colaboracin con el INMUJERES, para imprimir una adecuada visin de gnero en el diseo de todos los programas de vivienda, la que sin duda inicia con la disponibilidad de indicadores para hacer evaluaciones. La prioridad deban ser aquellos programas que manejan subsidios, dadas las condiciones econmicas desfavorables que presentan por lo general las mujeres solas, madres solteras y jefas de familia. De igual manera, los institutos de la mujer en las entidades federativas deben incluir en su agenda de trabajo la cuestin habitacional. 11.4 Polticas y programas sobre la tierra El primer gran reto es definir una poltica de suelo tanto a nivel nacional como local- que permita ofrecer alternativas reales a la ocupacin irregular, establecer prioridades (preventivas y de regularizacin) y coordinar los esfuerzos de las diferentes instituciones federales, estatales y municipales. Ello permitira utilizar bajo una misma lgica los instrumentos existentes en la legislacin que operan sobre reas de urbanizacin irregular (permisos de construccin, impuesto predial, convenios entre autoridades, habitantes, ejidatarios) y otros instrumentos que no se han utilizado exitosamente, como el derecho de preferencia para constituir reservas pblicas de suelo. Un organismo o instancia federal especialmente encargada de la definicin y operacin de esta poltica de suelo parece una solucin viable, pero debe garantizarse la coordinacin con los principales agentes que tienen inters en el suelo (grupos agrarios, urbanizadores de tierra, propietarios privados y pblicos). Los acuerdos logrados en la definicin de polticas de suelo deben ser obligatorios para las instituciones pblicas. La necesidad de un organismo o instancia similar debe evaluarse en cada estado. Se debe cuidar que exista una perfecta coordinacin con las instituciones que operan en el rea de la vivienda, lo urbano y lo ambiental, en todos los niveles de gobierno. Una vez se hayan formulado las polticas de suelo municipales o metropolitanas, se debe garantizar una coherencia y permanencia en los programas tendentes a la incorporacin programada y ordenada de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda. Esto lo podra asumir una comisin municipal/metropolitana de suelo (como se mencion anteriormente) o un instituto de planeacin, permitiendo que quienes manejan el suelo y la sociedad civil jueguen un papel importante en sus decisiones. Esto evitara cambios en los programas pblicos y en la asignacin de recursos que responden a intereses polticos. Los gobiernos locales deben asumir un papel activo en la definicin e implementacin de sus propias polticas orientadas a los asentamientos irregulares, no slo aquellos construidos en tierra 136

privada si no tambin en tierra social. Las polticas de descentralizacin otorgan a los gobiernos municipales atribuciones y responsabilidades para llevar a cabo esto, pero los principales recursos (econmicos, organizacionales, tcnicos y humanos) continan centralizados en el gobierno federal. Una parte del presupuesto manejado por SEDESOL o un fondo especial federal debe asignarse a aquellos municipios y metrpolis que presentan los problemas ms severos causados por la ocupacin irregular de la tierra. Las instituciones federales que participan en PROCEDE podran firmar acuerdos de coordinacin con las autoridades municipales y estatales para dar apoyo tcnico a la ejecucin de programas de regularizacin en tierra social. En las grandes ciudades es urgente e indispensable tener sistemas de informacin que permitan el anlisis de datos cuantitativos y cualitativos provenientes de diversas instituciones que manejan asuntos de poblacin, vivienda, infraestructura y equipamiento, riesgos urbanos, mercado inmobiliario, informacin catastral y crecimiento metropolitano. Esta sera una herramienta bsica para que las autoridades locales conciban y emprendan programas integrales de regularizacin y mejoren a la vez sus ingresos municipales. La nueva Ley de Vivienda propone la creacin de un Sistema Nacional de Informacin e Indicadores para la Vivienda, el cual debera complementarse con un rea similar que maneje informacin a nivel nacional sobre el mercado de suelo y urbanizacin y que a su vez, estn ligados a sistemas de informacin similares en cada estado. En congruencia con lo anterior, los programas de modernizacin catastral y de registros pblicos que estn en marcha, deben incorporar criterios de gnero, para lo cual es necesario definir metodologas compartidas o al menos comparables- para la recoleccin, el tratamiento y registro de datos. Es urgente promover la responsabilidad y la transparencia en los mercados de suelo y vivienda, para desalentar la especulacin y la corrupcin relacionadas con la planeacin del uso del suelo y su gestin. Las polticas nacionales y locales deben establecer esto claramente y declarar como un derecho de los ciudadanos, el acceso a la informacin relacionada con el suelo, la vivienda, la planeacin y el desarrollo urbano. Los inventarios de suelo, las bases de datos, las reservas de tierra, los documentos de planeacin, los programas y los presupuestos, los acuerdos institucionales, etc. deben estar disponibles en cualquier momento para consulta pblica. Si la informacin se considera confidencial, las autoridades deben explicar los criterios que justifican negar su difusin.

137

Referencias
1. Panorama Regional
Alfonsin, Betania, Genero, Sexo e Cidade, Desvelando Relaciones evidentes (sin fecha) Derecho y Espacio Urbano, Memorias del IX Seminario Internacional: Andreson, Mark. (1994). Afro-descendentes e os direitos indgenas. Documento presentado en el taller, Direitos Coletivos dos Afro-descendents Terra na Amrica Latina. Universidad de California en Santa Cruz. Angel, Shlomo. (2001). Comments on Hernando De Sotos The Mystery of the Capital. Discusin en mesa redonda, Interplan: http/:interplan.org/pdf/Solly.pdf Arenas, C. & Morales, N. (2004). Law and Land Reform in Latin America. UN Habitat Research, Captulo Nicaragua. Azceta, Michael. (2003). La experiencia de Villa El Salvador Per. Documento presentado el en Seminario Internacional, Movilizando el Capital Social de Paraguay y Amrica Latina. Escuela Mayor de Gestin Municipal, Octubre 2003 http://www.iigov.org/etica/5/5_03.pdf. Bello, Alvaro. & Rangel, Marta. (2002). La equidad u la exclusin de los pueblos indgenas y afrodescendientes en Amrica Latina. Revista de la CEPAL, n. 76. Benasayag, Eduardo M. & Lou, Maria Asuncin M. (1992). Proceso de urbanizacin en Amrica del Sur - Modelos de ocupacin del espacio. Editorial Mapfre, Madrid. Blanco, L. Naranjo, A. Ugalde,Y. Ramrez, F. & Fundacin Arias para la Paz. (2003). La Titulacin Conjunta de Vivienda en Costa Rica. El caso de Guarar de Heredia. Ediciones Perro Azul. San Jos, Costa Rica. Buvinic, M. Morrison, A. and Shifter, M. (1999). Violence in Latin America and the Caribbean: A Framework for Action. Banco Interamericano de Desarrollo. Canado Trinidade & Antonio, Augusto. (2000). Current State and Perspectives of the InterAmerican System of Human Rights Protection at the Dawn of the New Century. Tulane Journal of International and Comparative Law, Vol. 8. Cepal, Lieve Daeren. (2001). Enfoque de Gnero en la Poltica Econmica Laboral. El del Arte en Amrica Latina y El Caribe. Unidad de Mujer y Desarrollo. Serie Mujer y Desarrollo N.29. Santiago de Chile. Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (1992). Legal Sources of the Right to Housing in International Human Rights Law. Sources No. 1. Febrero de 1992. 138

Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (2000). Women and Housing Rights. Sources No. 5. Mayo de 2000. Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (2000). Legal Provisions on Housing Rights: International and National Approaches. Sources No. 4, 2 edicin. Abril de 2000. Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (2001). Selected Bibliography on Housing Rights and Evictions. Sources No. 2, 2nd ed. Abril de 2001. Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (2002). Enforcing Housing Rights in the Americas: Pursuing Housing Rights Claims within the Inter-American System of Human Rights. Centre on Housing Rights and Evictions, (COHRE). (2003). Housing Rights in Nicaragua, Historical Complexities and Current Challenges. Mission Report. Geneva. CEPAL, Lincoln Institute of Land Policy & Habitat. (2001). The World Campaigns for Security of Tenure and for a Better Urban Governance in Latin America and the Caribbean. Investigacin llevada a cabo en la Conferencia Regional Latinoamericana y del Caribe que apuntaba a evaluar la ejecucin de la Agenda Hbitat, Estambul + 5, Santiago de Chile. Clichevsky, Nora. (2002). Tierra Vacante en Ciudades Latinoamericanas. Lincoln Institute of Land Police, Cambridge, Massachusetts. Cruz, Agarwal, B. (1994). A field of ones own: gender and land rights in South Asia. Cambridge University Press, Cambridge. Davis, Shelton. (2002). Indigenous peoples, poverty and participatory development: the experiences of the World Bank in Latin America. In, Multiculturalism in Latin America: Indigenous Rights, Diversity and Democracy. Palgrave Macmillan, NuevaYork. Deere, Carmen & Len, Magdalena. (2000). O empoderamento da mulher: Direito Terra e Propriedade na Amrica Latina. UFRGS, Porto Alegre. Deininger, K. & Lyn Squire, L. (1996). A new data set measuring income inequality. World Bank Economic Review. V. 10, n. 3, World Bank, Washington, D.C. Dowal, D. (1991). Less is more: the benefits of minimal land development regulation. In. Regularizing the Informal Land Development Process. Discussion paper, Office of Housing and Urban Programs, US Agency for International Development, Washington, DC. Durand-Lasserve, Alan. (1997). Regularizing land markets. UNCHS (HABITAT), Habitat Debate. vol. 3, No. 2, Nairobi. Durand-Lasserve, Alan. (1999). Benefits of regularizing informal settlements. UNCHS (HABITAT), Habitat Debate. Vol. 5, No. 3, Nairobi. 139

Durand-Lasserve, Alan. (2000). Security of Land Tenure for the Urban Poor in developing Cities: home ownership ideology v/s efficiency and equity. Documento presentado en la conferencia global sobre el futuro urbano, Urban 21, Berlin. Durand-Lasserve, Alan and Lauren, Royston. (editores) (2002). Holding Their Ground: secure tenure for the urban poor in developing countries. Earthscan, Londres. Eclad. (2000). From rapid urbanisation to the consolidation of human settlements in Latin America and the Caribbean: a territorial perspective. Santiago. Erba Diego, Alfonso. (2004). Latin American Cadastres: successes and remaining problems. Lincoln Institute of Land Police: Cambridge, Land Lines Newsletter, www.lincolninst.edu/pubs/pub-detail.asp?id=883 FAO. (1992). Situacin Jurdica de la Mujer en 19 pases de Latinoamrica. Roma, Italia. Farvaque, C. and McAuslan, P. (1992). Reforming urban land policies and institutions in developing countries. Urban Management Program Policy Paper 5. Banco Mundial, Washington, DC. Ferranti, David de. Ferreira, Francisco. Perry, Guillermo E. & Walton, Michel. (2004). Inequality in Latin America: Breaking with history? Washington: Banco Mundial. Fernandes, Edesio. (2000) (Coord.) Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Instituto Internacional de Sociologa Jurdica de Oati. Flood, J and Yates, J. (1989). Housing subsidies and income distribution. Housing Studies. Vol. 4, pp. 193-210. Fourie, Clarissa. (2001). Land and property registration at the crossroads: a time for more relevant approaches. UNCHS (HABITAT), Vol.7, no. 3, Habitat Debate, Nairobi. Fundacin Arias para la Paz. (2003). Un Fondo de Tierras para Mujeres. Propuesta de un Proyecto de Ley. Ediciones Perro Azul. San Jos, Costa Rica. Galeano, Eduardo. (1970). Las Venas Abiertas de Amrica Latina. Guerra, Pablo. (2002). Construyendo Economas Solidarias. Montevideo: Caritas Uruguaya. Habitat International Coalition, (HIC). (2002). La Otra Ciudad Posible: contribucin de Grupo Latinoamericano de Produccin Social del Habitat. Comisin Interamericana sobre Derechos Humanos, (2001). Informe no. 4/01 caso 11.625/Mara Eugenia Morales de Sierra, Guatemala - Enero 19, 2001. Disponible en: http://www.cidh.org/annualrep/2000eng/ChapterIII/Merits/Guatemala11.625.htm

140

Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. (ed). (2002). La cooperacin y los Movimientos Sociales, Buenos Aires. Cuaderno de Trabajo No. 4. Kurshan, Leslie. (2000). Rethinking Property Rights as Human Rights: Acquiring Equal Property Rights for Women Using International Human Rights Treaties. American University Journal of Gender, Social Policy & the Law American University Journal of Gender, Social Policy & the Law, Vol. 8. Karremans, J. and Chaves, M. (2003). Crdito y gnero: oportunidades para un desarrollo con equidad. Fundacin Arias para la Paz, Cuadernos de trabajo Hacia la Equidad. Propuestas para la reflexin. San Jos, Costa Rica. Lastarria-Cornhiel. Agurto, Sonia. Brown, Jennifer. & Rosales, Sara. (2003). Joint titling in Nicaragua, Indonesia and Honduras: rapid appraisal synthesis. Land Tenure Centre, University of Wisconsin Madison. Leckie, Scott. (f1992). From Housing Needs to Housing Rights: an analyses of the Right to Adequate Housing under International Human Rights Law. Human Settlements Programme, International Institute for Environment and Development, Londres. Lpez M, Eduardo. (1996). La vivienda social: una historia. RNIU, Universidad de Guadalajara, UCL, ORSTOM, Mxico D. F. Lungo, Mario. (2000). El problema de la Tierra Urbana: un Ensayo de Sntesis Terica. In: La tierra Urbana. UCA Editores. McAuslan, Patrick. (1998). Urbanisation, Law and Development: a record of research. In: Fernandes Eedesio. & Varley, Anne. (eds). Illegal Cities: law and urban change in developing countries. Zed Books Ltda, Londres. Ocampo, Jos Antonio. (2001). Equity, development and citizenship, Santiago. CEPAL, No. 62, jul. 2001. Oldham, J. Thomas. (1993). Management of the Community Estate during an Intact Marriage. In. Law and Contemporary Problems. Vol. 56-SPG. Oucho, John. (2001) Urban Population Trends, Habitat Debate, Vol. 7, No. 2. Payne, Geoffrey. (2001). Urban and land tenure policy options: titles or rights? Habitat International. No. 2583, pp. 415-429. Pazzinato, Alceu Luiz. & Sense, Mara Helena Valente. (1995). Histria Moderna e Contempornea, tica, So Paulo.

141

Rolnik, R. (1996). Urban Legislation and Informal Land Markets: the perverse link. Documento presentado al Departamento de Estudios Urbanos y Planeacin, MIT Seminario sobre el Mercado Informal de la Tierra. Rosales, Mario. (sin fecha). En Villa El Salvador y su Parque Industrial en Lima. Redel, International Experiences. Smolka, Martin. (1995). Velhas Novidades na agenda do Banco Mundial para a poltica urbana nos anos 1990. En: Gonalves, M.F. (org.) O novo Brasil Urbano. Mercado Aberto, Porto Alegre. Santos, Milton. (2003). Ensaios sobre a urbanizao latino-americana. Hucitec, So Paulo. Souza, Marcelo Lopes. (2003). Mudar a Cidade: uma introduo crtica ao Planejamento e Gesto Urbanos. Bertrand Brasil, Rio de Janeiro. Torres, I. (2001). La aplicacin de la cuota mnima de participacin de las mujeres Ficcin o realidad?. Fundacin Arias para la Paz. San Jos, Costa Rica. Trujillo, C. (2003). Democracy versus Exclusion. Memorias del IX Seminario Internacional, Derecho y Espacio Urbano. Serie: Cuadernos de Trabajo 101.Quito, Ecuador. Comit de NU sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. (1991). General Comment No. 4 on the Right to Adequate Housing. NU Doc. EC/12/1991/41 (1991). http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/MasterFrameView/469f4d91a9378221c12563ed0053547e?Opend ocument UNDP, (2003). Policy Note on Land Rights. Borrador preparado por el Centro sobre Derechos a la Vivienda y Desalojos. Mimeo, Ginebra. United Nations Centre for Human Settlements, (UNCHS-Habitat. (1988). A New Agenda for Human Settlements. HS/130/88E, Nairobi. United Nations Centre for Human Settlements, (UNCHS-Habitat). (1990). Financing Human Settlements Development and Management in Developing Countries: a comparative overview of case studies. Nairobi. United Nations Centre for Human Settlements, (UNCHS-Habitat). (1991). Report on the Workshop on land Registration and Land Information Systems. Nairobi. United Nations Centre for Human Settlements, (UNCHS-Habitat). (1999). Implementing the Habitat Agenda: adequate shelter for all. Global Campaign for Secure Tenure, Nairobi. United Nations Centre for Human Settlements, (UNCHS-Habitat). (2001). Cities in a globalising world: Global Report on Human Settlements. Londres.

142

United Nations Human Settlements Programme, (UN-HABITAT). (2002a). Cities without slums. HSP/WUF/1/DLGPaper 4, First World Urban Forum, Nairobi. United Nations Human Settlements Programme, (UN-HABITAT). (2002b). Expert Group meeting on slum indicators. Borrador de informe revisado, Nairobi. United Nations Human Settlements Programme, (UN-HABITAT). (2002c). Defining Slums: towards an operational definition for measuring slums. Documento de antecedentes 2, reunin de grupo de expertos sobre indicadores de barrios bajos, Nairobi. United Nations Human Settlements Programme, (UN-HABITAT). (2003). Water and Sanitation in the Worlds Cities: local action for global goals. UN-Habitat/Earthscan, Londres. United Nations Human Settlements Programme, UN-HABITAT. (sin fecha). Shared Tenure Options for Women: A Global Overview. Wade, Peter. (1997). Race and Ethnicity in Latin America. Pluto Press, Londres. Ward, Peter. (1994). International forum on regularisation and land markets. Land Lines, Newsletter of the Lincoln Institute of Land Police Vol. 10, No. 4, pp. 1-4. Ward, Peter. (1998). Land Regularization in Latin America. Lessons in the social construction of public policy. Documento presentado al taller, Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market reform in Latin America, Southern Africa and Eastern Europe. Organizado por el Instituto Lincoln de Poltica Agraria, Medelln, Colombia. Wilson Richard, J. (2001). The Index of Individual Case Reports of the Inter-American Commission on Human Rights: 1994-1999. American University International Law Review. Vol. 16. Banco Mundial. (1994). Resettlement and Development. En Bank wide review of projects involved involuntary resettlements 1986-1993. Environment Department, World Bank, Washington, DC. Banco Mundial. (2002). Improving the Lives of the Poor through Investment in Cities. Actualizacin sobre el desempeo del portafolio del Banco Mundial, Operations Evaluations Department, Sector and Thematic Evaluation, World Bank, Washington, DC. Banco Mundial. (2003). Land policies for growth and poverty reduction. A World Bank Policy Research Report, Nueva York, 2003. Yemisi, Dina. (2002). Guide to Caribbean Law Research. http://www.llrx.com/features/caribbean.htm#Legal percent20System Noviembre de 2002.

143

2. Captulo sobre Mxico

Azuela, Antonio. (editor). (1993). La urbanizacin popular y el orden jurdico en Amrica Latina. UNAM, Mxico. Azuela, Antonio (1999). La ciudad, la propiedad privada y el derecho. El Colegio de Mxico (1. Ed. 1989), Mxico Azuela, Antonio. (2002) Suelo y regulacin urbana. en World Bank. Mexico Urban Development: A Contribution to a National Urban Strategy. Vol. I y II, Report No. 22525-ME, Washington, D.C. Azuela, Antonio y Duhau, Emilio. (1987). De la economa poltica de la urbanizacin a la sociologa de las polticas urbanas. Sociolgica. No. 4. Azuela, Antonio y Tomas, Franois. (coordinadores). (1997). El acceso de los pobres al suelo urbano, UNAM, Mxico. Briseo, Nohem y Caloca, Oscar. (2004). La calidad de vida de las madres solteras acreditadas en el programa de mejoramiento de vivienda en lote familiar. En Massolo, Alejandra (comp.). Una mirada de gnero en la Ciudad de Mxico. UAM-A, RNIU, Mxico. Casa y Ciudad, A.C. (1999). El derecho a una vivienda adecuada. Ciudades. 44, pp. 3-8. Connolly, Priscilla. (1998). El financiamiento de vivienda en Mxico. En Herrasti, Emilia y Villavicencio, Judith. (coordinadores). La poltica habitacional en Mxico y Amrica Latina. UAMAzcapotzalco, Mxico, pp. 19-57. Coulomb, Ren y Snchez, Cristina. (coordinadores). (1991). Todos propietarios? Vivienda de alquiler y sectores populares en la Ciudad de Mxico. CENVI, Mxico. Coulomb, Ren y Snchez, Cristina. (1992). Pobreza urbana, autogestin y poltica. CENVI, Mxico, Coulomb, Ren. (1998). Alternativas en el campo de la vivienda para los sectores de bajos ingresos urbanos en Mxico. Balance y perspectivas. En Herrasti, Emilia y Villavicencio, Judith. (coordinadores). La poltica habitacional en Mxico y Amrica Latina, Mxico. UAMAzcapotzalco, pp. 285-303. Cruz, Soledad. (2001). Propiedad, doblamiento y periferia rural en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico. UAM-A, RNIU, Mxico. Duhau, Emilio. (1998). Hbitat popular y poltica urbana. UAM-A, Miguel Angel Porra, Mxico D. F.

144

Enrquez, Roco. (2003). El rostro actual de la pobreza urbana en Mxico. Comercio Exterior. No. 6, pp. 532-539. Espinosa, Gisela. (1998). Mujeres campesinas en el umbral del nuevo siglo. Estudios Agrarios. No. 10, pp. 101-119. Esquivel, M. Teresa. (2004). Gestin, uso y significado de la vivienda desde la perspectiva de gnero en Massolo, Alejandra. (comp.). Una mirada de gnero en la Ciudad de Mxico, UAM-A, RNIU, Mxico. Fausto, Adriana. (1998). Polticas y estrategias sobre suelo urbano. El control de la ciudad y la organizacin de la sociedad. Universidad de Guadalajara, CONACYT. Guadalajara. Fausto, Adriana. (1999). Inventario de Asentamientos Irregulares en la Zona Metropolitana de Guadalajara. Universidad de Guadalajara, documento de trabajo. Fausto, Adriana. (2003). El papel de los gobiernos locales en la regularizacin de asentamientos. Documento presentado en el Segundo Simposio del Banco Mundial sobre Investigacin Urbana, Washington, D. C. www.worldbank.org/urban/symposium2003 Fausto, Adriana. (2005). Desarrollo Urbano equitativo en las ciudades mexicanas. Consideraciones respecto a los terrenos intersticiales vacantes. El caso del rea Metropolitana de Guadalajara. Documento presentado en el tercer Simposio del Banco Mundial sobre Investigacin Urbana, Brasilia.www.worldbank.org/urban/symposium2005 Garca, V, Lourdes. (sin fecha)(a). La participacin de la mujer en la consolidacin de la vivienda autoproducida, FOSOVI, mimeo. Garca, V, Lourdes. (sin fecha) (b) Evolucin de la poltica de vivienda en funcin de los objetivos de organismos multilaterales, UNAM, mimeo. Garca, O. Roberto. (2001). Asentamientos irregulares en Monterrey, 1970-2000: divorcio entre planeacin y gestin urbana. Frontera Norte. Vol. 13, pp. 119-155. Garza, Gustavo. & Rodrguez, Fernando. (1998). Normatividad urbanstica en las principales metrpolis de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico D. F. Hinojos V, Luis. (2001). La concubina ante la sucesin legtima agraria. Estudios Agrarios. No. 16, pp. 103-115. Iracheta, Alfonso. (2000). Polticas e instrumentos de generacin de suelo urbanizado para pobres por medio de la recuperacin de plusvalas. En Iracheta, Alfonso y Smolka, Martim. (coordinadores). Los pobres de la ciudad y la tierra. El Colegio Mexiquense, Lincoln Institute of Land Policy, Toluca.

145

Instituto Nacional Indgena. Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PNPI), 2001-2006. INEGI et al. (2002). Las mujeres en el Mxico Rural. Mxico. Jimnez, Edith. (2000). El principio de la irregularidad. Mercado del suelo para vivienda en Aguascalientes, 1975-1998. Universidad de Guadalajara, Juan Pablos Editor, Centro de Investigaciones y Estudios Multidisciplinarios de Aguascalientes, Mxico. Jimnez P, Luis. (2002). Necesidad de la codificacin de un Cdigo Agrario sustantivo y adjetivo. Estudios Agrarios. No. 20, pp. 29-59. Katz, Elizabeth. (2000). Gender and Ejido Reform. Borrador del informe preparado para el Banco Mundial. Lpez M, Eduardo. (1996). La vivienda social: una historia. RNIU, Universidad de Guadalajara, UCL, ORSTOM, Mxico D. F. Land Research Action- LRAN-Backgrounder. (sin fecha). Mexicos Land Reform: The Modification of Article 27. www.landaction.org Mrquez, Rosano. (2002). Apropiacin del territorio y gestin de recursos forestales. Estudio de caso en ejidos de Marqus de Comillas, Selva Lacandona, Chiapas. Estudios Agrarios. No. 19. Massolo, Alejandra.(1992). Las polticas del barrio. Poltica y cultura. No. 1. NAERUS International Workshop. (2001). Coping with Informality and Illegality in Human Settlements in Developing Cities, www.naerus.org. Noriega, Carlos. (2002). Medicin de los subsidios explcitos e implcitos en el sector de la vivienda. En World Bank, Mexico Low Income Housing: Issues and Options. Vol. II, Report No. 22534-ME, Washington, D.C., pp. 54-99. Oehmichen, Cristina. (2001). Espacio urbano y segregacin tnica en la Ciudad de Mxico. Papeles de Poblacin. No. 28, pp. 181-197. Olvera H., J. Manuel. (2002). Algunas consideraciones sobre crecimiento urbano y dominio pleno de parcelas ejidales en la regin Valle de Cuautitln, Estado de Mxico. Estudios Agrarios. No. 21, pp. 180-179. Prez, Alicia. (2002). Legislar con perspectiva de gnero. Evaluacin legislativa en materia de derechos humanos de mujeres, nias y nios. Instituto Nacional de las Mujeres, Mxico. Prez Juan, Carlos. (2002). El nuevo sistema de propiedad agraria en Mxico. Ed. Palabra en Vuelo, Mxico D. F. 146

Prez M., Enrique. (1998). Algunas presiones econmicas y sociales sobre la tierra en Chiapas. Estudios Agrarios. No. 10, pp. 193-221. Rivera, Isaas. (2002). Catlogo de derechos agrarios. Estudios Agrarios. No. 20, pp. 9-28. Robles B, Hctor. (1996). Tipologa de los sujetos agrarios Procede. Estudios Agrarios. No. 4, pp. 11-39. Robles B, Hctor. (1999). Tendencias del campo mexicano. Estudios Agrarios. No. 13, 1999, pp. 31-60. Robles B, Hctor. (2000). Propiedad de la tierra y poblacin indgena. Estudios Agrarios. No. 14, pp. 123-147. Robles B, Hctor et al. (2001). Reporte tcnico del Estudio Sectorial Agrario 2000. Estudios Agrarios. No. 16. pp. 167-179. SEDESOL (2001a). Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Mxico. SEDESOL (2001b). Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 20012006, Mxico. SEDESOL (2002). Dictmenes de procedencia de incorporacin de tierras de origen ejidal, comunal, de propiedad federal y terrenos nacionales al desarrollo urbano y la vivienda. Mxico. SEDESOL (2003). 3er. Informe de labores. Mxico. Setin J.M, et al. (1999). Estrategias de poltica pblica para incorporar suelo de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano y la vivienda. Estudios Agrarios. No. 13, pp. 115-138. Tamayo, Sergio. (1989). Vida digna en las ciudades, UAM, Gernika, Mxico. Tamayo, Sergio. (1999). Los veinte octubres mexicanos. Ciudadanas e identidades colectivas, UAM-Azcapotzalco, Mxico. Tinoco, Juan. (2001). El ordenamiento de la propiedad rural. Logros y lmites de la regularizacin de la propiedad social y su vinculacin con el catastro rural. Estudios Agrarios. No. 18, pp. 205-235. Toledo, Vctor. (1996). Las consecuencias ecolgicas de la Ley Agraria de 1992. Estudios Agrarios. No. 4, pp. 99-116. Torroja, Nuria. (2002). Efectos de los derechos de propiedad rurales en el mercado de tierras y acceso al crdito. Estudios Agrarios. No. 19, pp. 41-80. Varley, Ann. (sin fecha). Neither victims nor heroines: women, land and housing in Mexican cities. 147

Varley, Ann. (2000). De lo privado a lo pblico: gnero, ilegalidad y legalizacin de la tenencia de la tierra urbana. en Estudios Demogrficos y Urbanos. Vol. 2, pp. 253-285. Varley, Ann and Blasco, Maribel. (2002). Gender, property rights and the city. Documento presentado en la conferencia sobre Derechos a la Ciudad, Roma. Vzquez, Vernica. (2001). Gnero y tenencia de la tierra en el ejido mexicano: la costumbre o la ley del Estado? Estudios Agrarios. No. 18, pp. 117-146. Villavicencio, Judith (1995). La poltica habitacional y las alternativas de vivienda para los pobres en la ciudad de Mxico. Sociolgica. No. 29, pp. 85-101. Villavicencio, Judith (coordinadores). (1998). Vivienda social y condiciones de vida en la Ciudad de Mxico: los programas habitacionales de FONHAPO y FIVIDESU. en Herrasti, Emilia y Villavicencio, Judith (coordinadores.). La poltica habitacional en Mxico y Amrica Latina. UAMAzcapotzalco, Mxico, pp. 195-222. World Bank. (2002a). Mexico Urban Development: A Contribution to a National Urban Strategy. Vol. I y II, Report No. 22525-ME, Washington, D.C. World Bank. (2002b). Mexico Low Income Housing: Issues and Options. Vol. I y II, Report N 22534-ME, Washington, D.C. Zanetta, Cecilia. (2004). The influence of the World Bank on National Housing and Urban Policies: A Comparison of Mexico and Argentina during the 1980s and 1990s. Ashgate.

3. Entrevistas
Martha Heriberta Valle (Presidenta) y Matilde Rocha (Directora) de la Federacin de Mujeres Productoras del Campo Nicaragense. Managua, Nicaragua, febrero 26 de 2004.Bibliografa Procuradura Agraria (Mxico D. F.), febrero 16 de 2004 Hortencia Barrios Hernndez, Directora de Normas y Procedimientos Rogelio Nez Ramrez, Subdirector de Normas y Procedimientos No Ricardo Luna, Director de Ejecucin y Seguimiento. Direccin de Apoyo y Ordenamiento Sobeida Romano Sosa, Subdirectora de Estudios y Publicaciones Jos Gabriel Santiago Hernndez, Secretario Tcnico de la Direccin General Jurdica y de Representacin Agraria CONAFOVI (Mxico, D. F.), febrero 16 de 2004 Jorge Snchez Reyes, Secretario Personal del Comisionado Sebastin B. Fernndez Cortina, Director General Dora Mara Rivera Contreras, Directora de Inventarios de Reservas Vctor Manuel Santilln Meneses, Director de Polticas y Anlisis Habitacional 148

CORETT (Mxico D. F.), febrero 17 de 2004 Jos Ricardo Zamudio Mndez, Director de Asuntos Jurdicos Vctor Manuel lvarez Bautista, Jefe de Escrituracin Ma. Del Rosario valos Martnez, Subdirectora de Normatividad y Apoyo Jurdico INMUJERES (Mxico D. F.), febrero 17 de 2004 Dora Ordez, asignada a la Direccin de Equidad de Gnero en el Desarrollo Sustentable. SEDESOL (Mxico D. F.), febrero 16 de 2004 Jess Mendoza Mendoza, Director del rea de Seguimiento del Programa Hbitat Mara Amara Schmal Pea, Directora de Mujeres Jefas de Familia Tribunal Agrario N 16 (Guadalajara), agosto 30 de 2004 Magistrado Agustn Hernndez Gonzlez Varios (Mxico, D. F.) Antonio Azuela, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM. Febrero 16 de 2004. Enrique Ortiz, Coalicin Internacional del Hbitat. Febrero 17 de 2004. Juan Martnez Vega, Centro de Estudios Urbanos y de Vivienda. Febrero 18 de 2004. Lourdes Garca, Fomento Solidario de Vivienda. Febrero 18 de 2004.

149