Monsieur Pierre Muller

L'analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l'action publique
In: Revue franaise de science politique, 50e anne, n2, 2000. pp. 189-208.

Citer ce document / Cite this document : Muller Pierre. L'analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l'action publique. In: Revue franaise de science politique, 50e anne, n2, 2000. pp. 189-208. doi : 10.3406/rfsp.2000.395464 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_2000_num_50_2_395464

Rsum Si l'analyse des politiques a contribu renouveler de manire spectaculaire un certain nombre d'interrogations fondamentales de la science politique, cette entreprise de rnovation se heurte aujourd'hui un certain nombre d'obstacles pour rpondre ce qui reste l'une des questions centrales de la science politique : comment fabrique-t-on de l'ordre dans une socit complexe ? Dans la mesure o elle considre que l'objet des politiques publiques n'est plus seulement de rsoudre les problmes mais de construire des cadres d'interprtation du monde, l'approche cognitive des politiques publiques peut apporter un certain nombre d'l-ments de rponse. Pour tayer cette hypothse, il s'agit d'abord de rappeler en quoi l'analyse des politiques publiques a constitu une rupture dans l'tude de l'tat et en quoi cette rupture a trouv ses limites, pour montrer ensuite que l'analyse cognitive des politiques publiques permet de lever ces obstacles parce qu 'elle conduit renouveler la difficile question du rapport entre les acteurs et les structures de sens. De ce fait, elle permet de mieux prendre en compte la dimension du global dans l'action publique et donc l'impact de la globalisation sur la trans-formation des formes de l'action publique. Abstract Cognitive policy analysis : towards a political sociology of public action While the analysis of policies has contributed spectacularly to a renewal of some fundamental political science issues, this renovation is meeting obstacles when seeking to answer one of the major perennial questions of political science : how is order "made" in a complex society ? To the extent that it considers the purpose of public policies to be no longer just to solve problems but to construct frameworks for the interpretation of the world, the cognitive approach to public policies can provide some answers. To shore up this hypothesis, one must first recall how policy analysis led to a break in studies of the state and the limits of that break, and then show that cognitive policy analysis makes it possible to remove these obstacles because it leads to a res-tatement of the difficult question of the relationship between actors and the structures of mea-ning. This makes it easier to take into account the global dimension of public action and thereby the impact of globalization on the transformation of the forms of public action.

ANALYSE COGNITIVE DES POLITIQUES PUBLIQUES VERS UNE SOCIOLOGIE POLITIQUE DE ACTION PUBLIQUE PIERRE MULLER

analyse

jamais riques qui parmi propre penser la les regard tiques politiques lyse blement parce publiques saisir entreprise interrogations concernant des t-on tain cadres entre un objet science question concepts analystes Il La nombre de certain est pris politique(s le ceux ils abondent de est une interprtation succs sur une thse France considrable la politique politique ordre la est trop politique ici de tat mesure le/la la qui mesure nombre lments de et rencontrent contribu des nature que renouvellement qui rflexion Mais ont tt les plus politique action dans aliments fondamentales questions ont et des on approche des pour mthodes connu le Mais de est obstacles construction du autre seulement analyse plus contribu une transformations politiques la voudrait les du utile pouvoir portant de formuler nouveaut importantes publique paradoxalement monde et renouveler socit au contribu controverses par rponse centrales part hui2 quelles cognitive de cours de enthousiasme des sur politique de soutenir lis la de un analyse cette un complexe publiques alors policy les des politiques dans des rsoudre la sont constat la de introduire de ordre apports entreprise rupture partir des questions il science posture thoriques difficults ici la vingt la action parce est analysis les manire Il politiques du science ce est mesure social faut possible aussi limites du appame les une de serait-elle politique dveloppement la dernires et elle de politique en problmes analyse de moment publique que suivante en qui dans nous recherche pessimiste spectaculaire pour se o France politique rnovation gnration particulier que publiques cette les de multiplient elle relativement des ont poser conduit poser rencontre empche annes partir hui tend o des approche cette termes dj conduit une ont commencer mais objet En politiques ce la comment se peut djeunes nouvelle de suscit un formuler question un sociologiser heurte qui revanche part demander les de renouvels menace hui de tude adopt permet apporter tardivement certain dveloppement prendre modifier reste travaux des construire en analyse inquitude hui publiques manire chercheurs par particulier du autrement politiques fabriquela des plus de par on nombre en rapport plupart un vrita empi celles poser notre cette poli quoi peut ana cer que son des en de

Cf. par exemple J.-C Th nig La qute du deuxime souffle Revue fran aise de science politique 46 1) fvrier 1996 Cf les travaux du groupe Politiques publiques anim par Patrick Hassenteufel et Andy Smith au sein de Association fran aise de science politique Revue fran aise de science politique vol 50 avril 2000 189-207 2000 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques 189

Pierre Muller Pour tayer cette hypothse on voudrait rappeler abord en quoi analyse des politiques publiques constitu une rupture dans tude de tat et en quoi cette rup ture trouv ses limites On tentera de montrer ensuite que analyse cognitive des politiques publiques permet de lever ces obstacles parce elle conduit renouveler la difficile question du rapport entre les acteurs et les structures de sens De ce fait elle permet de mieux prendre en compte la dimension du global dans action publique et donc impact de la globalisation sur la transformation des formes de action publique ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES UNE SOCIOLOGIE DE ACTION PUBLIQUE Ce qui caractrise le mieux le renversement opr par analyse des politiques publiques est le fait elle entend saisir Etat partir de son action est--dire partir de ses outputs et si possible ainsi que le rappelle Patrice Duran partir de ses Le dveloppement encore insuffisant en France des travaux sur va luation des politiques publiques est prcisment fond sur cette posture de recherche est pourquoi comme le souligne Jean Leca analyse des politiques publiques montr de manire sans doute dfinitive que les fonctions de gouvernement sont irrductibles aux processus de reprsentation politique et que on ne peut pas dduire le contenu et les formes des activits gouvernementales en tant acti vits spcifiques des caractristiques de la politique lectorale est ainsi que on vu se multiplier des tudes mettant en vidence la com plexit de la relation entre alternance politique et changement du contenu des poli tiques publiques De nombreux exemples du virage de 1983 au cours duquel le gouvernement de Pierre Mauroy modifi profondment le contenu des politiques conomiques fran aises en contradiction avec les engagements du candidat Mit terrand au plan Jupp de 1995 montrent clairement que la dfinition des choix publics ne peut se dduire des conditions de la lutte lectorale Mais cela ne signifie pas au contraire il aurait pas de relation entre les deux dimensions Ainsi dans son tude sur la gense de la loi Lang sur le prix unique du livre Yves Surei bien mis en vidence le rle dcisif jou par alternance de 1981 dans ouverture une fentre politique conduisant un changement radical du contenu de la poli tique Plus gnralement il ne fait pas de doute que arrive aux affaires de Ronald Reagan et Margaret Thatcher contribu de manire dcisive la profonde trans formation des politiques conomiques et sociales aux tats-Unis et au Royaume-Uni au dbut des annes 1980 tout comme lection de Jacques Chirac entran une transformation sensible des politiques de dfense avec la professionnalisation des armes Au total apport essentiel de analyse des politiques est avoir montr que la sphre de la reprsentation politique ne constitue que une des dimensions certes trs importante permettant de comprendre les dcisions en matire de politique Duran Penser action publique Paris LGDJ 1999 Leca La gouvernance de la France sous la Cinquime Rpublique Une perspective de sociologie comparative dans Arcy Roub dir.) De la Rpublique Europe Paris Presses de Sciences P 1996 Surei tat et le livre Paris Harmattan 1997 790

Vers une sociologie politique de

action publique

publique En ralit comme indiquent les travaux de Kingdon par exemple le changement de politique doit tre per comme le produit de plusieurs squences parallles qui est ce qui diffrencie la science politique de la gomtrie... se rejoi gnent au cours de priodes spcifiques grce action acteurs plus ou moins iden tifiables selon les domaines et dont tude va de ce fait se rvler centrale Ces squences que Kingdon appelle courants concernent les diffrents univers de sens et action qui au total articulent de manire plus ou moins complexe dans le processus de dfinition un programme action publique squence politique marque par le rle des partis et des acteurs du champ politique au sens strict squence professionnelle qui met en scne les acteurs du domaine concern repr sentants des groupes intrts notamment squence administrative qui concerne activit de prparation et de mise en uvre des dcisions.. Les politiques publiques constituent ainsi un niveau interprtation spcifique de activit politique Ce faisant analyse des politiques contribu surtout en Europe rompre avec une conception considrant tat sous des formes diverses comme une entreprise de domination caractrise abord par sa capacit imposer un ordre politique global en lui substituant une conception centre sur apti tude de tat rsoudre les problmes On rejoint ici la distinction classique dve loppe par Fritz Scharpf entre la lgitimation par les inputs qui passe par la construc tion une identit collective et la lgitimation par les outputs est--dire par les rsultats Cette premire rupture est accompagne une seconde remise en cause plus importante encore en mettant accent sur observation des rsultats de action de tat tude des politiques publiques ajete un doute sur la rationalit de action publique En cela elle contribu mettre mal la vision hglienne si forte en Europe un tat omniscient ou omnipotent dont la rationalit tait en mesure de transcender irrationalit des intrts particuliers Un certain nombre ouvrages fon dateurs ont ainsi montr que les rsultats de action de Etat pouvaient tre trs dif frents de ceux attendus de mme que la mise en uvre des politiques publiques cons tituait une squence part entire irrductible la phase de dcision et susceptible de modifier le contenu mme de action publique On sait que les travaux de March Simon Cohen et quelques autres ont mis en lumire les limites de la rationalit des systmes de dcision en soulignant impor tance des structures cognitives des systmes de dcision et les limites de la capacit des acteurs mobiliser les informations pertinentes En ralit le moment de la dcision apparat comme un processus insaisissable au cours duquel des acteurs de nature diffrente politiques fonctionnaires groupes intrt... vont participer une sorte de dcantation progressive des choix qui ne sont jamais donns au dpart en mobilisant de manire peu cohrente des informations et des donnes extraordinairement htrognes image conventionnelle du dcideur talant devant lui ensemble des donnes du problme se substitue celle du fonctionnement dsor donn de systmes acteurs mlangeant plaisir des informations parcellaires ou Kingdon Agendas Alternatives and Public Policies Boston Little Brown 1984 Qui appelleront selon les auteurs policy brokers transcodeurs entrepreneurs poli tiques mdiateurs. cf infra Scharpf Gouverner Europe Paris Presses de Sciences P 2000 Cf. parmi beaucoup autres Simon Administrative Behavior Study of DecisionMaking Processes in Administrative Organizations New York Free Press 1957 March Dcisions et organisations Paris Les ditions organisation 1988

Pierre Muller tronques et de nature incommensurable politiques conomiques affectives .. La question qui se pose alors laquelle ces travaux ne rpondent pas vraiment est videmment celle de savoir comment les processus action publique peuvent nan moins produire un ordre lgitime dans ces conditions Enfin analyse des politiques publiques mais en ralit est la sociologie des organisations qui accomplit la rupture dcisive propose au chercheur une bote outils constitue de concepts acteur pouvoir stratgie expertise information. qui permettent ouvrir enfin la bote noire de Etat en interrogeant non plus seule ment sur ses dterminants mais aussi sur son fonctionnement analyse des poli tiques contribu sociologiser notre regard sur tat dans la mesure o au lieu de se saisir de tat par le haut et en bloc elle va nous permettre de observer par le bas et en dtail On peut noter en passant que la conception wbrienne de Etat se situe en quelque sorte la charnire de ce mouvement puisque tat il domine voire transcende la socit prend aussi la forme une machine dont on peut dmonter les rouages La question qui se pose hui est alors celle des limites de ce retournement de perspective Tout se passe en effet comme si les ruptures opres par analyse des politiques publiques tendaient empcher les chercheurs qui se reconnaissent dans cette discipline de prendre en compte certains des objets centraux de la science poli tique Autrement dit ce qui fait le succs de analyse des politiques publiques un regard plus sociologique sur le politique et tat tend hui limiter les capa cits de cette approche expliquer un certain nombre de transformations actuelles de action publique La principale de ces limites est sans doute la difficult que rencontre analyse des politiques publiques rendre compte une question centrale dans les rflexions actuelles sur le politique comment produit-on de ordre politique dans des socits de plus en plus complexes de plus en plus fragmentes et de plus en plus ouvertes sur extrieur La dconstruction des grands systmes explication de ordre politique commencer par le paradigme marxiste laquelle analyse des politiques publiques contribu laisse ouverte la question de savoir ce qui fait hui tenir ensemble les diffrentes composantes de ce qui constitue hui une socit politique Or cette question dpasse les limites gntiques de analyse des politiques publiques Cette limite repose fondamentalement sur une question de mthode En effet ce qui fait le succs de analyse des politiques qui lui permis de dpasser les approches traditionnelles notamment juridiques de Etat en ouvrant la bote noire est une posture fonde sur individualisme mthodologique mettant au centre de analyse observation du comportement et des stratgies des acteurs qui compo sent les systmes actions que on tudie Cette approche inductive repose fonda mentalement sur ide que est partir de observation des acteurs et des stratgies ils mettent en uvre que on va pouvoir analyser la socit globale qui existe partir du moment o elle actualise dans des stratgies acteurs concrets Le problme de cette approche si elle permis il faut le raffirmer introduire acteur dans analyse est que le global ne se rduit pas des stratgies acteurs Plus Cf. par exemple Pav dir. analyse stratgique sa gense ses applications et ses problmes actuels Autour de Michel Crozier Paris Le Seuil 1994 Weber conomie et socit Pans Pion 1971 Cf Friedberg Le pouvoir et la rgle Dynamiques de action organise Paris Le Seuil 1993 294 et suiv 92

Vers une sociologie politique de action publique exactement une telle approche interdit de rendre compte de la complexit des rela tions entre acteur et le systme Elle ne permet pas de comprendre comment acteur est la fois contraint par le global tout en tant acteur de ce global ce qui signifie que dans le global il quelque chose de plus qui transcende en quelque sorte les stratgies des acteurs individuels ou collectifs en ne se rduisant pas la somme des comportements individuels La question que on voudrait poser ici est donc celle de savoir il est possible de prserver les acquis irrempla ables de approche par les acteurs tout en intgrant le caractre irrductible de la dimension globale comment penser le fait que les acteurs agissent dfinissent des stratgies effectuent des choix mobilisent des ressources bref sont libres dans le cadre de structures ordre global sur lesquelles ils ont que marginalement la possibilit agir Telle est la difficile question que se pose analyse cognitive des politiques publiques ANALYSE COGNITIVE DES POLITIQUES PUBLIQUES UNE SOCIOLOGIE POLITIQUE DE ACTION PUBLIQUE approche cognitive de action publique renvoie une trs grande diversit de travaux que Paul Sabatier et Edell Schlager prsentent de manire trs complte dans leur contribution ce numro spcial Prcisons que dans la perspective dveloppe ici approche cognitive des politiques publiques ne doit pas tre considre comme une approche par les ides Comme on pourra le voir plus loin ce point fait dbat entre les diffrents auteurs de ce numro certains comme Eve Fouilleux par exemple se situant explicitement la suite de Pter Hall notamment2 dans une approche centre sur les ides Cette posture nous semble la fois risque sur le plan scientifique et en contradiction avec ce que nous avons pu observer dans les dif frents domaines que nous avons analyss Elle est risque parce que malgr toutes les prcautions que on peut prendre il est pratiquement impossible viter le pige consistant se faire enfermer dans un dbat selon nous strile opposant ides et intrts Or il faut au contraire raffirmer que approche cognitive des politiques publiques ne oppose pas une approche fonde sur les intrts et les institutions puisque elle considre que les intrts mis enjeu dans les politiques publiques ne expriment travers la production des cadres interprtation du monde En ce sens approche propose ici se distingue assez nettement de celle Edelman3 qui tabli importance des lments symboliques et rhtoriques dans la dtermination et usage des politiques en cherchant dpasser ce constat certes incontestable- du caractre symbolique de action publique Pour la mme raison elle ne identifie pas non plus tout en reconnaissant volontiers la proximit entre ces diffrents travaux approche de Pter Hall en termes de paradigme4 un ct le concept de referentiel rejoint celui de paradigme dans la mesure o dans les deux cas on peut identifier des phases normales est--dire des priodes o un certain Friedberg Crozier acteur et le systme Paris Le Seuil 1977 Cf Hall Policy Paradigms Social Learning and the State Comparative Poli tics 25 3) 1993 275-296 Edelman The Symbolic Uses of Politics Urbana University of Illinois Press 1976 Sur approche en termes de paradigmes cf Hall Policy Paradigms. art cit et Surei Ides intrts et institutions dans analyse des politiques publiques Pou voirs 871998 793

Pierre Muller cadre interprtation du monde est peu prs accept reconnu comme vrai par une majorit acteurs et des phases de crise au cours desquelles apparaissent un cer tain nombre anomalies qui tmoignent de incapacit croissante du paradigme ou du referentiel rendre compte du rel un autre ct ce qui distingue le para digme du referentiel concerne les conditions de leur invalidation alors un para digme se verra invalid in fine travers preuve de la vrification exprimentale il en est videmment pas de mme pour ce qui concerne invalidation un referentiel qui reposera sur une transformation des croyances des acteurs concerns Mais analyse cognitive des politiques publiques se dmarque galement de la sociologie cognitive mme si elle en reprend de nombreux acquis dans la mesure o elle ne se situe pas comme on dit dans une perspective individualisme mthodo logique particulirement revendique dans les travaux de Raymond oudon ana lyse cognitive des politiques publiques hrite en effet une conception selon laquelle mme si les matrices cogniti ves sont bien produites par interaction individusacteurs elles tendent autonomiser par rapport leur processus de construction et imposer aux acteurs comme modles dominants interprtation du monde ana lyse cognitive des politiques publiques relve donc un constructivisme modr4 tout est pas construit qui met en avant irrductibilit de la fonction politique par rapport aux processus expression des intrts et plus gnralement des processus de cognition tels on peut les percevoir au niveau des individus Une fois ces remarques prliminaires formules on peut dire que le point de dpart de analyse cognitive des politiques publiques est le constat selon lequel les politiques publiques ne servent pas en tout cas pas seulement rsoudre des pro blmes Bien entendu il ne agit pas travers cette formule affirmer que les poli tiques publiques ont rien voir avec le traitement des problmes publics dont exis tence est malheureusement incontestable Il agit de prendre conscience que contrairement ce que veulent faire croire les responsables politiques et ce que lais sent parfois penser certains analystes des politiques publiques la relation entre action publique et problmes publics est beaucoup plus complexe que ne le suggre ide commune selon laquelle les politiques serviraient rsoudre les problmes Comme le montre bien Jean Leca5 le dilemme du gouvernement hui est de se montrer la fois responsive conscient des problmes et des demandes de la population) accountable susceptible de rendre compte de son action ce qui suppose il sache ce il fait et quels en sont les rsultats etproblem solving capable de rsoudre les problmes alors mme que personne ne sait vraiment mesurer impact des politiques publiques sur les problmes elles veulent traiter comme le souli gnait dj il longtemps Charles Lindblom Sur les croisements possibles entre approche cognitive de la mobilisation et analyse cognitive des politiques publiques on peut se reporter la revue trs complte de la littrature effectue par Vronique Gamon-Catherin La construction politique des conflits la contesta tion du projet autoroutier Balbigny-Lyon A89 thse de science politique Lyon II 1998 notamment 113-174 Cf Borzeix Bouvier Pharo dir. Sociologie et connaissance nouvelles approches cognitive Paris CNRS ditions 1998 Cf Boudon Bouvier Chazel dir.) Cognition et sciences sociales Paris PUF 1997 notamment le chapitre de Boudon explication cognitiviste des croyances collectives 19-54 Cf Berger Luckmann La construction sociale de la ralit Paris MridiensKlincksieck 1986 Cf Leca La gouvernance de la France. cit

Vers une sociologie politique de action publique Pourquoi les politiques publiques ne sont-elles pas en mesure de rsoudre les problmes abord parce que personne ne accorde sur la dfinition des pro blmes les manifestations paysannes sont-elles une juste raction contre la mondia lisation ou un signe de plus du retard fran ais Le dveloppement une pidmie origine alimentaire est-il la consquence un abandon des formes traditionnelles alimentation ou le signe de insuffisante modernisation des industries agro alimentaires Ensuite parce il ajam is consensus sur la chane causale qui produit le symptme que on veut traiter la violence dans les banlieues est-elle un problme autorit de crise de la jeunesse immigration excessive chec urbanistique Enfin parce que on est en gnral incapable de mesurer srieusement les effets de action publique sur la socit qui peut dire avec certitude quel est effet de la politique des 35 heures sur le chmage et la croissance Dans la ralit les problmes publics ou en tout cas les enjeux ports attention des autorits publiques fies issues sont pris en charge sinon rsolus par un ensemble de dcisions actions pratiques renvoyant des univers de sens et des comportements extrmement diversifis dont articulation est toujours spcifique parce ils mettent enjeu des acteurs obissant des logiques diffrentes Autour de chaque enjeu de poli tique publique se constituent ainsi des systmes action spcifiques au sein desquels des coalitions de cause advocacy coalitions vont porter et transformer cet enjeu Dans ces conditions quoi servent les politiques publiques Elles constituent des espaces des forums au sein desquels les diffrents acteurs concerns vont construire et exprimer un rapport au monde qui renvoie la manire dont ils per oivent le rel leur place dans le monde et ce que le monde devrait tre On prend conscience partir de l du caractre la fois cognitif et normatif de action publique puisque les deux dimensions explication du monde et de mise en normes du monde sont irrductiblement lies dans un processus de mise en sens du rel les politiques publiques servent la fois construire des interprtations du rel pourquoi a-t-il persistance du chmage Comment analyser les transformations du systme des relations internationales a-t-il une dgradation du niveau de scurit alimentaire et dfinir des modles normatifs action il faut rendre le travail plus flexible soutenir la dmocratisation des anciens pays de Est renforcer les contrles sanitaires) Cette mise en sens du monde passe donc la fois par la production interprta tions causales si le chmage augmente est parce que nos entreprises ne sont pas comptitives dans un contexte de mondialisation et interprtations normatives pour renforcer la comptitivit des entreprises il faut accrotre la flexibilit du travail En cela on peut dire que objet des politiques publiques est avenir des socits une politique publique peut tre analyse comme un espace au sein duquel une socit ou du moins certains acteurs sociaux se projettent dans avenir o importance des outils interprtation de la ralit sociale comme la comptabilit nationale ou les diffrentes procdures de zonage De ce point de vue il est intressant de noter que analyse cognitive des poli tiques publiques rejoint les questions poses par les approches no-institutionnalistes Cf J.-G Padioleau tat au concret Paris PUF 1982 Cf Sabatier Jenkins-Smith The Advocacy Coalition Framework an Assesssment dans Sabatier dir.) Theories of the Policy Process Boulder Westview Press 1999 117-166 Cf Ph Estbe usage des quartiers Action publique et gographie dans la politique de la ville 1989-1998 thse de science politique Paris 1999

Pierre Muller dans la mesure o pour un certain nombre auteurs de ce courant les institutions doi vent tre saisies prcisment comme des cadres interprtation du monde Ainsi pour March et Olsen les institutions sont la fois un facteur ordre en fixant les rgles les routines et les modes opratoires de activit politique et un lieu de mise en sens ou de codification de action analyse cognitive des politiques ne peut donc tre spare de la dimension du pouvoir Cela signifie que le processus mergence puis de monte en puissance un referentiel est--dire une nouvelle vision un problme un secteur ou de la socit est trs loin de prendre la forme un dbat ides consensuel Au contraire ce processus se caractrise souvent par des formes de violence conomique sociale voire physique Cela tient au fait que le processus de formulation et imposi tion des cadres interprtation du monde les referendeis ne se fait jamais sans tou cher plus ou moins brutalement aux identits collectives des acteurs impliqus che minots infirmires paysans militaires retraits ou fonctionnaires jouent souvent les formes de leur existence sociale dans ces processus La question qui se pose alors est de savoir pourquoi dans certaines circonstances un referentiel va imposer aux acteurs alors mme que son acceptation implique pour eux des changements difficiles voire dans des cas extrmes leur disparition en tant acteur collectif Pourquoi un moment donn il devient vident que les paysans doivent se moderniser et donc pour beaucoup entre eux quitter la terre) que les avions doivent tre pilots deux ce qui implique la disparition pro gramme des mcaniciens-navigants une profession dont les racines remontent aux dbuts de aviation) que les systmes de protection sociale doivent tre rforms ou que les chercheurs doivent se reconvertir dans enseignement Autrement dit o vient ce sentiment une politique publique exprime une sorte de vrit du moment non pas en fonction du rsultat une exprimentation scientifique mais parce elle correspond aux croyances des acteurs est ici que le recours au global impose non sans difficults de mthode hypothse que on veut dfendre est que le referentiel une politique publique doit se transformer lorsque apparat une dissonance cognitive dans le rapport global-sectoriel RGS) un dcalage avec le cadre interprtation globale une socit le referentiel global Pourquoi ce dcalage est-il per comme insup portable Parce que la matrice cognitive et normative qui structure le sens de la poli tique et action des acteurs concerns exprime plus ou mal la place le rle et le statut des groupes concerns par le domaine en changement le referentiel est plus vrai parce il ne permet plus aux acteurs de comprendre leur rapport au monde et agir sur lui le rel est priv de sens On peut ainsi reprer tout au long du sicle qui achve la succession un cer tain nombre de grands cadres interprtation du monde qui mettent en ordre les dif frents sous-univers de sens que constituent secteurs professions ou domaines de action publique Jusque dans les annes 1930 la France vit ainsi sous emprise de ce que on pu appeler un referentiel quilibre structur par une certaine reprMarch Olsen Rediscovering Institutions The Organizational Basis of Politics New York Free Press 1989 22 Cf. galement North Institutions Institutional Change and Economie Performance Cambridge Cambridge University Press 1990 et Pierson The Path to European Integration Historical Institutionalist Analysis Comparative Poli tical Studies 29 2) 1996 123-163 Cf aussi Muller Surei analyse des politiques publiques Paris Montchrestien 1998 coll Clef 41 et suiv Berger Luckmann La construction sociale de la ralit op cit 96

Vers une sociologie politique de

action publique

sentation de tat faiblement interventionniste sauf pendant la parenthse de la Grande Guerre libral et respectueux des quilibres symboliss par talon-or) sou cieux encourager le dveloppement des sciences et des techniques mais aussi de maintenir un quilibre social jug immuable et faisant une place centrale au monde paysan) le tout dans le cadre une politique coloniale qui met la France au sommet de son empire est ce monde qui commence crouler partir des annes 1930 effondrement de juin 1940 Aprs la seconde guerre mondiale un nouveau refe rentiel global impose port par de nouvelles lites issues de la Rsistance conver ties aux ides keynsiennes et soucieuses de moderniser le pays sous impulsion de tat La monte en puissance de ce nouveau referentiel modernis ateur marqu en France par le rle du Commissariat du Plan et la mise en place de la comptabilit nationale entrane entre 1945 et 1965 la remise en cause de la plupart des poli tiques sectorielles qui se voient progressivement prives de sens politique agricole politique de sant politique de ducation politique trangre politique de dfense... ou mergence de nouvelles politiques refltant le nouveau rle de tat politiques sociales politique urbaine amnagement du territoire... Cette transformation des politiques accompagne souvent de mouvements sociaux trs durs paysans mineurs...) voire de violences extrmes politique coloniale et dfense) Ce sont ces cadres interprtation du monde qui leur tour vont perdre leur capacit de mise en sens partir de la crise des annes 1970 avec affaiblissement du paradigme keynsien et la remise en cause du rle de tat face au march Il est frappant de constater quel point on retrouve partir de cette poque le senti ment que le monde plus de sens o ce qui revient au mme que les recettes du pass ne fonctionnent plus des entreprises apparemment bien installes sont balayes chmage et inflation croissent ensemble les systmes de protection sociale empchent pas la monte de exclusion et des formes de disqualification ou de dsaffiliation le service public devient synonyme archasme et la Politique agricole commune qui avait si bien su grer le problme paysan dans les annes 1960 est montre du doigt comme un frein avnement une vritable conomie ouverte on voit alors enclencher de nouveau ce processus de remise en forme/remise en sens de toutes les politiques sectorielles par rapport au nouveau referentiel global le referentiel de march Il faut ici apporter deux prcisions importantes La premire concerne le degr de gnralit de ces transformations globales On constate ainsi que le paradigme keyn sien est impos au lendemain du second conflit mondial ensemble des pays industrialiss mme si les modalits de sa concrtisation dans les politiques cono miques ont pu varier sensiblement un pays autre Il en va de mme pour ce qui concerne le passage au referentiel de march qui l encore selon des modalits diff rentes affecte successivement les tats-Unis avec les reaganomics le Royaume-Uni avec la rvolution thatchrienne la France avec le tournant de la rigueur Cf Surei Comparer les sentiers institutionnels la rforme des banques centrales au sein de Union europenne Revue internationale de politique compare paratre en 2000 Cf Paugam La disqualification sociale Essai sur la nouvelle pauvret Paris PUF 1993 Cf Castel Les mtamorphoses de la question sociale Une chronique du salariat Paris Fay ard 1995

Pierre Muller en 1982-1983 Italie au moment de la cration de euro comme le montre Claudio Radaelli dans ce numro Cependant et est la seconde prcision on veut soutenir ici hypothse selon laquelle si le changement de referentiel fait objet sur le moyen terme une forme de dtermination structurelle et donc une forme inluctabilit il est en mme temps sujet une trs forte indtermination sur les modalits concrtes de construction des nouvelles matrices cognitives et normatives et sur le rythme du changement Cela signifie que mme si on peut identifier une forme de dtermina tion au changement par exemple le mouvement de dsengagement actuel de tat vis--vis de conomie peut tre considr comme inluctable) les acteurs qui expriment ce changement disposent une marge de jeu autant plus grande que au moment o se prennent les dcisions personne ne connat exactement le degr de ncessit de la contrainte la contrainte existe rellement partir du moment o elle est exprime construite par des acteurs qui en dfinissent ampleur et les modalits Si on prend exemple du secteur des politiques en matire de retraite Giuliano Bonoli et Bruno Palier expriment bien la combinaison entre effectivit un cadre global interprtation du monde et la spcificit du chemin emprunt par chaque pays partir une lecture synthtique des textes et des interventions de la Banque mondiale et de la Commission europenne en matire de retraites ils montrent que labore au niveau de ces organisations internationales un nouveau modle global pour les retraites Si chaque pays suit son propre chemin pour rformer son systme de retraites cela se fait dans un nouveau paysage commun structur par un modle de systme de retraite global favorisant selon des modalits variables le dveloppement des retraites par capitalisation est cette relation complexe entre existence un referentiel global et des marges de jeu nationales qui permet de comprendre que le gouvernement fran ais ait t conduit privatiser entreprise aronautique et armement Arospatiale-Matra occasion de la fusion projete avec Allemand ASA et Espagnol CASA alors mme il refuse pour instant la privatisation Air-France Dans le premier cas la menace de voir une entreprise stratgique marginalise dans le cadre des restructura tions du secteur en Europe emport la dcision malgr opposition syndicale Dans le second cas opposition du personnel de entreprise prvalu mais pour combien de temps De la mme fa on personne ne connat hui la marge de jeu dont dispose Etat fran ais pour prserver sa part de contrle dans le capital de France Telecom dans le nouveau contexte mondial de la net conomie On comprend donc ici importance du rle des acteurs responsables politiques hauts fonctionnaires chefs entreprises ou reprsentants organisations profession nelles) puisque ce sont eux qui mettent en sens qui disent les ncessits issues de la transformation du rapport global-sectoriel acteur est pas libre au sens o il ne serait pas contraint mais la contrainte exerce est construite travers les choix et les stratgies des acteurs

Bonoli Palier rgulation 2000 paratre 798

La monte en puissance des fonds de pension

Anne de la

LE ROLE DES ACTEURS DANS LA CONSTRUCTION DES CADRES INTERPR TATION DU MONDE analyse cognitive des politiques publiques cherche donc rpondre une double ambition intgrer la dimension du global qui parat incontournable pour comprendre les logiques uvre dans les changements de politiques publiques tout en mettant en avant le rle des acteurs dans la construction des cadres interprtation du monde et la n en uvre concrte de la dialectique du global et du sectoriel est ici que les recherches de Bruno Jobert constituent un apport dcisif dans la comprhension de la dialectique entre le jeu des acteurs et la transformation des matrices cognitives Dans ses travaux sur mergence de ce il appelle le tournant nolibral il interroge en effet directement sur les modalits partir desquelles impose au cours des annes 1980 le referentiel de march Il montre en particu lier que le processus imposition/acceptation du changement de referentiel passe par le fonctionnement diffrenci de plusieurs instances il nomme forums Il dis tingue abord le forum scientifique des conomistes au sein duquel va tre mise mal ds les annes 1970 la domination du paradigme keynsien ouvrant ainsi la voie une prise de conscience des dfaillances de action publique Le forum de la communication politique constitue une autre scne spcifique de construction de la ralit sociale sur laquelle vont se modifier les termes de la rhtorique politique dans un contexte de sortie de la guerre froide mergence de nouveaux intrts et de nou velles revendications Le consensus modernisateur en phase avec le paradigme keynsien efface devant une nouvelle rhtorique exaltant les gagnants de la nou velle comptition conomique et stigmatisant les blocages sociaux que on retrouve hui dans le blairisme au Royaume-Uni Le forum des communauts de poli tiques publiques enfin renvoie la conduite des dbats et des controverses dans les divers rseaux de politiques publiques est le lieu o se fabriquent les recettes partir desquelles vont tre mis en place les programmes concrets action publique La varit et la spcificit des acteurs qui interviennent dans ces forums expliquent la forte diffrenciation de inscription du nouveau referentiel global selon les domaines les secteurs ou selon les pays Le point le plus intressant dans cette conceptualisation est en effet la constata tion selon laquelle chacun de ces forums fonctionne selon des rgles propres selon une temporalit particulire et met en scne des acteurs diffrents Chaque acteur va donc travailler la nouvelle matrice cognitive et normative dans une perspective spcifique en fonction impratifs diffrents le fonctionnement du forum des co nomistes est ainsi marqu par la recherche de excellence acadmique dans le para digme dominant mais aussi par le jeu de innovation intellectuelle et de la rupture les acteurs du forum de la communication politique sont anims par la volont de par ticiper la construction de coalitions politiques partisanes susceptibles accder au pouvoir quant aux communauts de politiques publiques les recettes de leur cuisine sont marques par la transaction entre les dimensions du global et du secIl est intressant de constater que Cl Radaelli dans sa contribution ce numro spcial son compte la notion de forum Jobert Introduction le retour du politique dans Jobert dir.) Le tournant nolibral en Europe Paris Harmattan 1994 14 Cf galement Jobert Thret France la conscration rpublicaine du nolibralisme dans ibid. 21-85 reprend

Pierre Muller tonel entre administratif et le professionnel compris dans sa dimension identi taire) le technique et le politique Cette distinction entre plusieurs forums met donc bien en lumire importance et la complexit du rle des acteurs dans la construction des matrices cogniti ves qui ne imposent dans ces diffrents espaces travers un travail de construction rhto rique au sein univers de sens la fois distincts et articuls le rsultat tant jamais donn avance Dans son tude sur la rforme de la Politique agricole commune Eve Pouilleux prolonge de manire remarquable cette approche en montrant comment le changement du referentiel de la PAC opre travers une srie ajustements pro gressifs entre des forums qui participent la construction du nouveau cadre inter prtation du monde selon des modalits de fonctionnement trs diffrentes Tra vaillant la diffrence de exemple dvelopp par Bruno Jobert sur le cas une politique sectorielle elle met en vidence importance des forums professionnels comme lieux de fabrication des ides nouvelles Ces travaux confirment en les approfondissant les observations que on avait pu faire propos du secteur des politiques aronautiques puisque on montr comment un processus de transformation globale pouvait tre mdiatis et donc construit par action agents positionns au sein espaces politiques administratifs ou profes sionnels diffrents Ainsi il ne fait pas de doute que au cours des annes 1970 impose une profonde transformation du transport arien mondial la croissance spectaculaire de la demande entrane apparition avions gros porteurs alors que de nouvelles compagnies apparaissent en Asie et connaissent une croissance fulgurante Par-dessus tout aronautique civile prend son autonomie par rapport au secteur mili taire comme le symbolise histoire de Boeing dlaissant la construction des bombardiers pour rvolutionner le transport arien en ouvrant re de la propulsion raction puis celle du transport de masse Cela signifie que dans le paradigme tech nique des ingnieurs aronautiques la construction avions de transport civil est de moins en moins drive de la conception des avions de combat et doit faire objet un savoir-faire spcifique li la dimension commerciale Du point de vue des politiques aronautiques la construction aronautique civile cesse tre un secteur stratgique au sens militaire car elle reste fondamentale du point de vue de la balance des paiements Ainsi au cours des annes 1970 le referen tiel dominant le secteur aronautique se transforme passage un referentiel de arsenal un referentiel commercial) anticipant la monte en puissance du nouveau referentiel global Il ne fait pas de doute que cette nouvelle rgle du jeu devait imposer une fa on ou une autre aux responsables du secteur aronautique en Europe ne serait-ce travers la transformation de la demande de la clientle les transporteurs et travers eux les passagers Mais cette contrainte sur le moment la fin des annes 1960) ne exprime pas de manire aussi claire Pour les respon sables de poque presque tous ingnieurs forms avant 1939 avenir de industrie du transport arien rien de lisible et de toute fa on cette autonomisation du sec teur civil va encontre de toute leur culture technique et professionnelle Fouilleux Ides institutions et dynamiques du changement de politique publique Les transformations de la politique agricole commune thse de science politique Institut tudes politiques de Grenoble 1998 Cf galement sa contribution ce numro spcial Muller Airbus ambition europenne Logique tat logique de march Paris Harmattan 1989 S.Avant de revenir rcemment la construction avions militaires par le rachat de Me Donnell-Douglas mais est une autre histoire.. 20

Vers une sociologie politique de action publique La naissance Airbus et le changement de referentiel elle entrane moyen terme dans le secteur aronautique est donc le fruit de action de quelques individus ingnieurs aronautiques et responsables administratifs qui ont t en mesure de per cevoir identifier la nouvelle contrainte et de la traduire dans le langage des groupes acteurs concerns Ce travail sur la rhtorique professionnelle ainsi pris la forme une entreprise destine convaincre les responsables aronautiques que dsormais expression de la contrainte les avions civils devaient tre con us en fonction des besoins du march proposition proprement absurde dans le referentiel arsenal o les avions taient con us en fonction de tat des technologies dispo nibles la construction simultane de Concorde et de Airbus A300 avec les cons quences que on connat sur le plan commercial illustrant de manire caricaturale le passage un referentiel autre Ces acteurs accomplissent donc un travail de mdiation entre diffrents univers de sens Ainsi Roger Bteille et Felix Kracht les deux principaux responsables Airbus poque ont-ils russi convaincre les bureaux tudes des constructeurs de mettre le savoir-faire des ingnieurs au service une stratgie commerciale tout comme autres acteurs au ministre des Transports ou dans les cabinets ministriels accomplissaient le mme travail de mdiation auprs des responsables politiques et administratifs La contrainte du global ne exerce proprement parler en tant elle est traduite et donc construite par les acteurs dans les diffrents forums concerns De ce point de vue il est vident que le programme Airbus aurait trs bien pu ne jamais exister tait mme sans doute hypothse la plus probable et le sec teur aronautique europen aurait ainsi pu connatre le mme sort que le secteur infor matique Cette question de la place des acteurs dans le processus de construction des cadres interprtation du monde constitue sans doute le dbat essentiel entre les diffrents auteurs qui interrogent sur la dimension cognitive de action publique Ainsi les travaux de Pierre Lascoumes font apparatre la fois une trs grande proximit de vue au sujet du questionnement en mme temps que des diffrences sensibles dans inter prtation La question que pose Lascoumes notamment partir de ses travaux sur les poli tiques de environnement est de savoir comment il est possible de construire de action collective dans un contexte de forte htrognit sachant que pour devenir gouvernables pour donner lieu des choix politiques il est ncessaire que les enjeux soient reformuls en problmes action publique appuyant sur les tra vaux de Michel Call en particulier sur la notion de traduction comme activit de production de sens par mise en relation acteurs autonomes et transaction entre des perspectives htrognes Lascoumes propose le concept de transcodage qui dsigne ensemble de ces activits de regroupement et de transfert information dans un code diffrent transcoder est une part agrger des informations et des pratiques parses est aussi les construire et les prsenter comme une totalit est enfin les transfrer dans autres registres relevant de logiques diffrentes afin en assurer la diffusion intrieur un champ social et extrieur de celui-ci Lascoumes analyse des processus de changement dans les rseaux action publique dans CURAPP La gouvernabilit Paris PUF 1996 334 Cf aussi du mme auteur co-pouvoir environnement et politiques Paris La Dcouverte 1994 22 et suiv Lascoumes analyse des processus de changement. cit 335 Cf Call lments pour une sociologie de la traduction Anne sociologique 1986 Lascoumes analyse des processus de changement. cit 334-335 27

Pierre Muller On est donc extrmement proche des questions qui nous paraissent au ur de analyse cognitive des politiques publiques Pourtant les travaux de Pierre Lascoumes divergent de ceux prsents ici sur plusieurs points qui le conduisent inter roger sur la notion de referentiel La premire divergence concerne le poids des conceptions passes qui selon Lascoumes conduisent considrer que les activits de traduction constituent surtout des activits de rorganisation de catgories de pen ses existantes la notion de changement de referentiel lui paraissant de ce fait trop radicale La seconde divergence est lie la perspective de Call dans la mesure o dans la ligne des travaux sur la traduction Lascoumes considre que le processus de production de sens se fait abord dans interaction entre des acteurs htrognes la traduction tant dans cette perspective un processus avant tre un rsultat et la notion de referentiel se rvlant ds lors trop substantialiste Il est probable que les diffrences entre nos approches sont pour une part lies la nature des terrains que nous avons tudis environnement agriculture et aronau tique Il est vrai que les thses que on essaie de prsenter ici ont t labores partir de tude de deux secteurs relativement identifiables et au sein desquels on pouvait reprer facilement quelques acteurs ayant ambition de parler au nom du groupe pro fessionnel dominant et donc intgrer la dimension du global dans leur argumenta tion Le domaine de environnement ne prsente videmment pas les mmes caractristiques les frontires des politiques publiques sont plus floues les champs expertise plus mal assurs et les acteurs ne sont pas toujours constitus en profes sions capables de construire des discours sur le monde Les oprations de mdiation sont donc plus difficiles identifier et analyser Il reste que la notion de transcodage ne parat pas pouvoir expliquer complte ment ces situations o un nouveau cadre interprtation du monde impose aux acteurs comme on le voit actuellement dans le domaine de la scurit alimentaire ou dans les contraintes qui psent sur les amnageurs hui Bien sr ces contraintes sont le produit des luttes des groupes concerns pour dfendre leur jardin mais il est aussi vident que efficacit de ces luttes est lie au fait elles se droulent dans un nouveau contexte interprtation du monde au sein duquel la protection de environnement en cohrence avec le referentiel de march occupe une place de plus en plus importante le rapport entre le secteur de envi ronnement et le global chang Le mme type de difficult se retrouve dans le cas des politiques sociales est ainsi que Bruno Palier est interrog sur le caractre sectoriel de ces politiques Alors que la plupart des travaux portant sur les politiques sociales se limitent un sec teur particulier de la protection sociale il fait hypothse que pour comprendre les volutions rcentes dans ce domaine en France il est aussi ncessaire de regarder les volutions ensemble du systme de protection sociale en considrant les dimensions transversales de celui-ci principe de garantie du revenu et du statut des travailleurs mode accs aux droits nature des prestations mode de financement et mode de ges tion) Ibid. 336 La citation est de Call art cit 205 On fait rfrence acronyme NIMBY not in my backyard qui symbolise une forme de lutte environnementale Bruno Palier Rformer la Scurit sociale Les interventions gouvernementales en matire de Scurit sociale depuis 1945 La France en perspective comparative thse de science politique Institut tudes politiques de Paris 1999 02

Vers une sociologie politique de action publique En fondant les droits la protection sociale sur appartenance professionnelle en institutionnalisant ainsi les identits professionnelles et en mettant en uvre une inter vention sociale elle-mme de plus en plus sectorise le systme fran ais de protection sociale contribu reproduire et renforcer la socit sectorielle Plutt un secteur particulier de politique publique le systme de protection sociale pourrait tre con selon Palier comme un mta-secteur assurant en partie intgration et la lgitima tion de la socit sectorielle dans son ensemble au cours des annes 1945-1975 est-dire pendant la priode hgmonie du referentiel modernis ateur Ces travaux soulignent juste titre que les processus travers lesquels le global est construit ne dbouchent en aucune manire sur une sorte difice parfaitement cohrent au sein duquel chaque secteur et chaque groupe social devrait trouver une place dtermine avance Ils rappellent aussi l encore ajuste titre que les pro cessus articulation entre le global et le sectoriel ne sont en aucune fa on apa nage des lites politiques administratives ou financires mme si leur part est vi demment importante Il reste que analyse des procdures de ngociation des stratgies des acteurs ou des processus de traduction ne suffit pas rendre compte des mcanismes travers les quels les socits modernes se mettent en ordre et se pensent comme une totalit ce qui exclut pas il faut le rappeler conflits contradictions et incertitudes est alors que on est bien oblig de constater que de plus en plus est travers la pro duction des politiques publiques que exerce cette fonction ordre est en produisant des politiques publiques que les socits se pensent travers leur action sur elles-mmes travers action publique elles dfinissent leur rapport au monde en construisant leur propre altrit DU GLOBAL LA GLOBALISATION

On rejoint ici ide dveloppe dans des perspectives diffrentes par Habermas Luhmann ou en France par Yves Barel4 selon lesquels les socits modernes seraient marques par leur caractre autorfrentiel le dveloppement des politiques publiques est alors le signe de la ncessit qui leur est propre de prendre en charge leur historicit5 Dans cette perspective le politique ne se dfinit plus seu lement par la monopolisation de la violence lgitime mais aussi et de plus en plus comme le lieu o sont dfinis les cadres interprtation du monde Il serait ici intressant de prolonger les stimulantes observations de Jacques Lagroye sur la transformation des formes de la production de sacr comme discours inaccessible aux profanes et qui pourtant parle eux et les concerne directement Si la codification des rgles peut tre vue. comme la production un sacr dpourvu de toute dimension reli gieuse explicite en est-il de la production des rfrentiels Cf Lagroye Sociologie politique 3e d. Paris Presses de Sciences P et Dalioz 1997 410 Habermas Thorie de agir communicationnel Paris Fayard 1987 Sur Luhmann cf Papadopoulos Complexit sociale et politiques publiques Paris Montchrestien 1995 Barel Pourquoi existe-t-il quelque chose plutt que rien dans Amiot Billiard Brams dir.) Systmes et paradoxes autour de la pense Yves Barel Paris Le Seuil 1993 Cf Muller Les politiques publiques comme construction un rapport au monde dans Faure Pollet Ph Warin La construction du sens dans les politiques publiques Dbats autour de la notion de referentiel Paris Harmattan 1995

Pierre Muller ironie de histoire est que au moment o les socits se voient ainsi contraintes de reconnatre et assumer cette ncessaire action sur elles-mmes accomplit une transformation qui tend affaiblir les capacits de tat-nation constituer le lieu du global dans la mesure o espace de production des nouveaux cadres globaux interprtation du monde se situe dsormais bien au-del de emprise des tats Il faut l encore faire quelques remarques qui constituent autant de prcau tions mthodologiques Il ne fait pas de doute comme le montrent la plupart des travaux actuels sur la globalisation que le processus que on nomme hui mondialisation pas commenc avec les changements qui ont affect conomie internationale dans les annes 1970 On peut ainsi montrer facilement que les socits capitalistes ont connu des priodes ouverture intense qui permettent identifier des priodes de mondia lisation la fin du 19e sicle par exemple suivies de priode de fermeture des cono mies partir des annes 1920 Du point de vue qui nous intresse ici cela signifie que les processus de construction du referentiel global ont videmment jamais t vritablement borns par les frontires de Etat-nation Ainsi la priode que nous avons identifie comme celle o en France prvalait une forme de referentiel quilibre correspondait bien un systme international domin par un certain nombre de normes conomiques librales communes ensemble du monde indus triel capitaliste Pour autant on peut considrer que au cours de ces priodes Etat-nation reste bien le lieu du global parce que est au niveau des socits nationales que sont effec tues chaque fois de manire spcifique les transactions entre une vision globale du monde et les diffrents sous-univers de sens correspondant aux divers secteurs et domaines des politiques publiques Tout se passe comme si dans un contexte interna tional donn chaque socit construisait une matrice propre au sein de laquelle des acteurs nationaux articulaient les diffrents secteurs est en ce sens que le processus uvre hui diffre des formes passes de mondialisation Dsormais le lieu du global est--dire le lieu au sein duquel sont effectues les transactions entre les diffrentes politiques publiques et donc les diffrents domaines activit tend de plus en plus se situer au-del de tat et donc au-del des socits nationales est pourquoi le concept de globalisation est pas seulement un anglicisme mais dsigne aussi de manire plus exacte que la notion de mondialisation ce processus par lequel la production des cadres globaux interprta tion du monde tend chapper tat national Cela signifie que dans la perspective de analyse cognitive des politiques publiques le processus de globalisation correspond une forme de dcouplage entre une part les fonctions de construction des cadres gnraux interprtation du monde et autre part les fonctions de construction du compromis social sur lequel reposent les systmes politiques modernes Alors que ici Etat-nation tait le lieu o se combinaient plus ou moins bien ces deux fonctions qui participent la construction un ordre politique lgitime le processus de globalisation tend les dis socier de manire de plus en plus nette 1.Cf D.Held et al. Global Transformation Politics Economies and Culture Cam bridge Polity Press 1999 Cf Castells re de information tome La socit en rseaux Pans Fayard 1998 tome Le pouvoir de identit Paris Fayard 1999 tome Fin de millnaire Paris Pay ard 1999 04

Vers une sociologie politique de action publique un ct les acteurs participant la construction des matrices cogniti ves glo bales se rfrent de moins en moins un statut tatique rseaux entreprises et financiers institutions internationales comme la Banque mondiale le FMI ou OMC rseaux de la socit civile glises NG notamment dans le domaine humani taire ou de environnement...) rseaux scientifiques. Les forums de production des ides globales sont dsormais transnationaux2 explosion des rseaux informa tiques mme il est encore difficile en mesurer les consquences politiques ne peut accentuer cette volution un autre ct les tats sont contraints assumer et de traduire dans un cadre territorial de plus en plus contest les consquences du refe rentiel de march et assurer tant bien que mal la reproduction des compromis poli tiques et sociaux En ralit ce processus de dcouplage fonctionne tous les niveaux de la rgu lation politique est sous cet angle il faut comprendre les dbats actuels autour de la notion de gouvernance4 et plus gnralement les travaux mettant accent sur les nouvelles formes de coordination politique5 Dans la perspective de analyse cognitive des politiques publiques on peut ainsi faire hypothse que ces nouveaux modes de gouvernance correspondent une situation dans laquelle la production des cadres interprtation du monde les rfrentiels qui dterminent le contenu de action publique tendent chapper aux acteurs gouvernementaux ils soient lus ou responsables administratifs Il ne agit videmment pas de prtendre que les acteurs gouvernementaux ont bnfici auparavant un monopole de la production de sens Mais le gouvernement en constituait le forum principal le lieu o ces ides taient constitues en point de rfrence pour avenir de la socit Dsormais les gouvernements doivent adapter des cadres produits au-del eux-mmes et grer les consquences du changement sur la reproduction de ordre politique le global se situe dsormais au-del de tat-nation Cette volution ne correspond pas une disparition de tat mais une profonde transformation des conditions exercice de la rgulation politique Si on ne peut pas parler de gouvernance mondiale au sens o on verrait se cons tituer les prmices un dpassement de tat-nation est bien une forme de gouvernance globale que on voit se mettre en place hui travers cette transformation des conditions laboration des cadres globaux interprtation du monde Dans ce contexte Union europenne occupe une place spcifique mais carac tristique de ce nouveau contexte Cet appareil politico-administratif qui est pas un tat et encore moins un tat-nation produit pourtant des politiques publiques dans Colonomos Eglises en rseaux Trajectoires politiques entre Europe et Amrique Paris Presses de Sciences P 1999 Cf M.-C Smouts La coopration internationale de la coexistence la gouvernance mondiale dans M.-C Smouts dir.) Les nouvelles relations internationales pratiques et thories Paris Presses de Sciences P 1998 135 160 Thierry Vedel Peut-on gouverner les rseaux de communication Les Etats dans le village plantaire Revue internationale de politique compare paratre en 2000 Le Gales Rgulation gouvernance et territoire dans CommaiUe Jobert Les mtamorphoses de la rgulation politique Paris LGDJ 1998 203-240 Cf J.-P Gaudin Gouverner par contrat action publique en question Paris Presses de Sciences P 1999 Cf. sur ces points Habermas Aprs tat-nation Paris Fayard 1999 Cf Muller Gouvernance europenne et globalisation Revue internationale de politique compare paratre en 2000 205

Pierre Muller des domaines de plus en plus nombreux ce qui signifie que est son niveau que opre de plus en plus articulation entre le global et le sectoriel En ce sens la gouvemance europenne comme processus de production de matrices cognitives qui imposent aux Etats constitue une version particulire de cette gouvemance globale un lieu de traduction de transcodage du nouveau referentiel global Mais en mme temps Union europenne et est ce qui constitue son caractre ambigu est potentiellement un lieu o pourrait se construire un systme de reprsen tation dmocratique susceptible de participer la construction un ordre politique non pas global mais qui dpasserait le cadre de Etat-nation et qui serait susceptible de rarticuler au moins partiellement la fonction de production des referendeis et la fonction de construction des compromis sociaux

Pierre Muller est directeur de recherche au CNRS chercheur au Centre tude de la vie politique fran aise CEVIPOF de la Fondation nationale des sciences poli tiques Il publi Le technocrate et le paysan Paris Les Editions ouvrires 1984 coll Economie et humanisme tat en action Politiques publiques et corporatismes avec Bruno Jobert) Paris PUF 1987 coll Recherches politiques Airbus ambition europenne Logique Etat logique de march Paris Har mattan 1989 Les politiques publiques Paris PUF 1990 coll Que sais-je 4e d 2000 Politiques publiques en Europe avec Yves Meny et Jean-Louis Quermonne dir.) Paris Harmattan 1995 Adjusting to Europe The Impact of the EU on National Institutions and Policies avec Yves Meny et Jean-Louis Quermonne dir.) Londres Routledge 1996 Et plus rcemment analyse des politiques publiques avec Yves Surei) Paris Montchrestien 1998 coll Clefs 2e d 2000 Ses thmes de recherche portent sur les transformations des politiques publiques dans les socits postindustrielles et analyse cognitive de action publique Pierre Muller CEVIPOF/MSH 54 bd Raspail 75006 Paris muller @msh-paris fr >) SUM ABSTRACT ANALYSE COGNITIVE DES POLITIQUES PUBLIQUES VERS UNE SOCIOLOGIE POLITIQUE DE ACTION PUBLIQUE Si analyse des politiques contribu renouveler de manire spectaculaire un certain nombre interrogations fondamentales de la science politique cette entreprise de rnovation se heurte hui un certain nombre obstacles pour rpondre ce qui reste une des questions centrales de la science politique comment fabrique-t-on de ordre dans une socit complexe Dans la mesure o elle considre que objet des politiques publiques est plus seulement de rsoudre les problmes mais de construire des cadres interprtation du monde approche cognitive des politiques publiques peut apporter un certain nombre l ments de rponse Pour tayer cette hypothse il agit abord de rappeler en quoi analyse des politiques publiques constitu une rupture dans tude de tat et en quoi cette rupture trouv ses limites pour montrer ensuite que analyse cognitive des politiques publiques Je remercie les participants au sminaire du ple action publique du Centre tude de la vie politique fran aise CEVIPOF pour leurs remarques critiques et commentaires dans la phase de prparation de cet article Ils savent ce que je leur dois mme si selon la formule consacre auteur reste seul responsable des thses dveloppes dans cet article 206

Vers une sociologie politique de action publique permet de lever ces obstacles parce qu elle conduit renouveler la difficile question du rapport entre les acteurs et les structures de sens De ce fait elle permet de mieux prendre en compte la dimension du global dans action publique et donc impact de la globalisation sur la trans formation des formes de action publique COGNITIVE POLICY ANALYSIS TOWARDS POLITICAL SOCIOLOGY OF PUBLIC ACTION

While the analysis of policies has contributed spectacularly to renewal of some fundamental political science issues this renovation is meeting obstacles when seeking to answer one of the major perennial questions of political science how is order made in complex society To the extent that it considers the purpose of public policies to be no longer just to solve problems but to construct frameworks for the interpretation of the world the cognitive approach to public policies can provide some answers To shore up this hypothesis one must first recall how policy analysis led to break in studies of the state and the limits of that break and then show that cognitive policy analysis makes it possible to remove these obstacles because it leads to res tatement of the difficult question of the relationship between actors and the structures of mea ning This makes it easier to take into account the global dimension of public action and thereby the impact of globalization on the transformation of the forms of public action

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