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Mtro. Antonio de Jess Mendoza Meja


Profesor, Investigador del Departamento de Estudios e Investigaciones
Jurdicas de la Universidad de Guadalajara
La Constitucin como
Norma Jurdica para Regular
a las Policas
SUMARIO
Estudio preliminar
1. Antecedentes histricos
1.1. Connotacin semntica de la
palabra polica
1.2. Polica en Grecia
1.3. Polica en Roma
1.4. Polica entre los aztecas
1.5. Polica durante la Colonia
1.6. Polica e Independencia
1.7. Polica y Reglamento
1.8. Polica en la Repblica
1.9. Polica y Porriato
2. Dogmtica policaca
2.1. De la administracin de jus-
ticia y seguridad pblica
2.2. Competencias, atribuciones
y clasicaciones de las policas
2.3. Facultades de la polica con-
forme al artculo 21 constitucional
2.4. Funciones que en teora y
prctica debern de tener los
policas
2.5. Polica preventiva
Bibliografa
Estudio preliminar
Con esta investigacin ofrezco a los
lectores un anlisis jurdico, socio-
lgico y poltico de las policas en
Mxico. Me he basado en las compe-
tencias, concurrencias y atribuciones
de estos cuerpos de seguridad (suma-
mente importantes para fortalecer la
tranquilidad pblica). Hago referen-
cia a las fuentes de informacin.
En los captulos del trabajo exami-
no distintas fuentes. La metodologa
va dirigida a sistematizar la consulta
de las obras para alcanzar los objeti-
vos de la presente investigacin.
He procurado fortalecer el as-
pecto legislativo mediante un estudio
jurdico, terico, histrico, legisla-
tivo, crimingeno y con propuestas,
de la creacin de diferentes cuerpos
policacos que a lo largo del pro-
ceso histrico de Mxico, fueron
importantes para fortalecer lo que
en el Siglo XIX se llam tranquilidad
pblica y que en la actualidad no es
otra cosa sino la seguridad pblica,
convertida en una preocupacin de
todos los ciudadanos.
Hacia la parte nal del trabajo
propongo, como resultado de una
ponderada reexin sobre las fun-
ciones policacas, una norma jurdica,
con capacidad legal, que regule a las
policas de todo el pas.
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COLABORACIONES EXTERNAS
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Podemos entender a la seguridad
pblica, desde la perspectiva jurdica,
como: a) Inseguridad objetiva, que
es el riesgo real de ser vctima de un
delito; b) Inseguridad subjetiva, que
es la percepcin o sensacin per-
sonal de la posibilidad de ser vctima
de un delito.
La segunda puede estar vinculada
en realidad a situaciones de menor
seguridad objetiva o existir indepen-
dientemente de sta. En el mbito
de la seguridad pblica objetiva, sin
embargo, el riesgo real de ser vctima
de un delito puede ser consecuencia
de fallas de la poltica criminal pro-
porcionada por el Estado garante.
Hoy da, el propio sistema poltico
reconoce su fracaso en la provisin
de seguridad tanto objetiva, como
subjetiva; fracaso reejado en el au-
mento de la delincuencia, registrada
en las procuraduras federales y esta-
tales, as como en la manifestacin
del miedo y sentimiento de inseguri-
dad que tiene la poblacin.
Mxico est viviendo una verda-
dera transformacin cuantitativa y
cualitativa en lo que se reere a la
propia desviacin de la criminali-
dad, en cuya base est la dinmica
del nuevo modelo econmico y la
obsolescencia de los mecanismos de
disciplina social formal e informal.
El peridico Reforma dice: En
el primer semestre de 1994, se regis-
traron 76,690 delitos en el Distrito
Federal, en el segundo semestre tras
un aumento del 20%, la delincuencia
conocida lleg a los 88,558 delitos.
La tendencia contina a lo largo de
seis meses; de enero a julio de 1995
se registraron 6,836 delitos, lo que
representa un incremento del 37%.
Si comparamos con otras me-
trpolis, advertiremos que en Ro de
Janeiro se resolvieron 618 casos por
cada cien de los nuestros, en Nueva
York 713, en Madrid 900 y en Lon-
dres 1,216. El ndice medio de las
seis dcadas que van de 1930 a 1990,
es precisamente del 90.71%, o sea
que la regla fue que se resolvieran 93
delitos de cada mil. En proporcin
al nmero de habitantes, la ciudad
de Mxico tiene ms policas que
ninguna otra ciudad. La correlacin
de cantidad de agentes policacos
delincuencia conocida es tambin
abrumadoramente desmedida: nues-
tra capital tiene 334 policas por
cada mil delitos conocidos, mien-
tras que las ciudades que nos sirven
como punto de comparacin tienen
un promedio de 51 policas por cada
millar de delitos.
Para atrapar a cien delincuentes
a lo largo de un ao, son necesarios
14 policas en Washington, Pars
requiere 15, Londres 18, Roma 21,
Ro de Janeiro destina 30, Sao Paulo
31 y Madrid 35.
En la ciudad de Mxico, para
aprehender a cien delincuentes es
necesario el trabajo anual de 1,295
policas, mientras que en Nueva
York nicamente se emplean 14
policas (Ruiz Harrel, 1996: 3).
La preocupacin social que
mayor angustia genera en la colecti-
vidad tiene por ncleo el delito; ste
representa la problemtica cuyas
manifestaciones son ms prximas a
ser experimentadas por los ciudada-
nos, circunstancia que ha provocado
que la discusin sobre la seguridad
pblica se reduzca ingenuamente a
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los trminos de un conicto entre
policas y ladrones. Esta falsa repre-
sentacin entre la ciudadana se ha
logrado a partir de la conjugacin
de cuatro factores: (1) incremento
delictivo, (2) intervencin de los
medios masivos de comunicacin,
(3) reaccin ciudadana y (4) reac-
cin institucional (Garca Jurez,
1999: 89).
De 1994 a 1996, se presen-
taron ante la Agencia del Ministe-
rio Pblico los siguientes totales de
denuncias: 22 065 por lesiones do-
losas, 66 698 por robo violento y
57 132 por robo de auto. De igual
modo, en 1998, los delitos de robo
a transentes, en casa-habitacin,
negocios, as como despojos, vio-
lacin, homicidios dolosos, provo-
caron 42,058 denuncias en total.
El Plan Nacional de Seguridad
Pblica, expuesto en el Programa
de Seguridad Pblica ao 2000, con-
cibe a sta integralmente y la hace
comprender: la prevencin, la perse-
cucin a travs del Ministerio Pblico,
la sancin de infracciones y delitos a
travs de la administracin de justi-
cia y la readaptacin social. Debe en
primer trmino profesionalizar a los
cuerpos de seguridad pblica en el
pas dotndolos de mejores instru-
mentos de informacin y equipos;
capacitar a los miembros de las insti-
tuciones policiales y obligar a que su
actuacin se rija por principios ticos
de legalidad, honradez y ecacia en
el ejercicio de sus obligaciones para
con la sociedad.
Entre sus objetivos tiene: la inves-
tigacin de los delitos cometidos,
la persecucin de los delincuentes
ante los tribunales y la imposicin
de las penas correspondientes; la
representacin de la sociedad y de
los grupos vulnerables en asuntos
no slo penales, sino tambin civiles
y familiares; la atencin a las vcti-
mas u ofendidos por los delitos, la
obtencin de indemnizaciones por
los daos y perjuicios causados; la
realizacin de estudios en materia
de poltica criminal y las medidas
de prevencin del delito. Todo ello
con miras a preservar la seguridad
pblica (Garca Jurez, 1999: 91).
El Derecho y los otros sistemas
sociales son estructuras selectivas
hacia adentro. Afuera de ellas no hay
alternativa. Las diferencias o pola-
rizaciones que presentan slo se dan
dentro del sistema, el cul obedece
a sus propias reglas de construccin
discursiva; por tanto, la conformi-
dad de actuar expresa la sintona de
lo diverso en el espacio de lo posible.
En consecuencia, describe el umbral
de igualdad, los lmites de eso que
est determinado por la estructura
(De Giorge, 1997: 5).
Ante la inecacia del subsistema
de control (poltica criminal) para
vigilar y reprimir, la nula incidencia
que el discurso de las legislaciones
de seguridad pblica y administra-
cin de justicia tiene en los contex-
tos macro y micro social ms el
aumento real de la criminalidad des-
de el colapso econmico neoliberal
en Mxico, el sistema general del
poder ha reaccionado, por las vas
de hecho, con los llamados operativos-
sorpresa y por las vas de derecho,
con normas policacas; ha roto as
la estructura del estado democrtico
para consolidar un derecho penal
ms justo y correctivo.
Ofrezco a los
lectores un anlisis
jurdico, sociolgico
y poltico de las
policas en Mxico,
en las
competencias,
concurrencias y
atribuciones de
estos cuerpos de
seguridad.
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COLABORACIONES EXTERNAS
De esta manera y dada la falta de
conanza en la actividad individual
de los agentes vigilantes y represores
(policas), el poder ahora lo deten-
tan pequeas clulas de vigilancia e
intervencin de comunicaciones o
de asalto directo, guiadas por jefes
relacionados con las cpulas, para
invadir las zonas rurales, los ejidos,
las comunidades, as como los ba-
rrios y las calles de los sectores
vulnerables de las ciudades, donde
presuntamente habitan u operan los
sospechosos de signicar peligro
para la sociedad.
Como dira Zaffaronni, lo impor-
tante es reprimir a unos cuantos
que tengan cara estigmatizada; o
aquellos que, sin ser parte de la elite
dominante, sean muy exitosos en sus
negocios. Esto es una manifestacin
ms de la violencia social.
Esa violencia es de todas formas
violencia, porque no deja alternativa
para actuar. Referirse a valores es un
intil apoyo externo en cuanto a su
legitimacin: est inscrita en la auto-
legitimacin de la selectividad de los
sistemas sociales. Cabe aqu decir
que la selectividad es discriminacin
y exclusin, en cuanto a la seguri-
dad que proporciona el Estado con
base en las leyes y policas previso-
ras (Snchez Sandoval, 1998: 146).
Como ejemplo podemos citar los
delitos de secuestro que en la actua-
lidad se autolegitiman por las uti-
lidades que redita el cobro de la
libertad del secuestrado.
Las tendencias de aumento en las
cifras de delitos registrados o denun-
ciados ante las procuraduras de la
Repblica Mexicana son meros indica-
dores del problema. Debemos ser
claros: desconocemos la cifra obscura
de los delitos porque stos en muchas
ocasiones no son denunciados.
Baste decir que en 1998 fueron
del conocimiento de la Procuradura
capitalina 218,599 delitos y se con-
signaron a los Tribunales Penales
5,479 presuntos responsables, o sea
2.5% del total de los delitos conoci-
dos. Es decir que en 213,120 casos
(97.5% del total denunciado), las
autoridades no fueron capaces de
identicar al autor del delito y reunir
pruebas sucientes en su contra o
aprehenderlo o presentarlo ante el
juez (Ruiz Harrel, 1998: 3).
En consecuencia, dentro de mi
planteamiento hipottico, los po-
licas judiciales, preventivos, sean
estatales, municipales o federales,
son las primeras autoridades a las
que el ciudadano se enfrenta, enten-
diendo a la autoridad como la que
dicta, promulga, publica, ordena,
ejecuta o trata de ejecutar la ley o
el acto reclamado (vgr. LDA, 1993:
10); por tanto, los policas preventi-
vos enmarcados en el artculo 115
constitucional Fraccin III, Inciso
h), dependen directamente de los
municipios; tienen facultades slo
en funcin de prevenir los delitos, de
modo que el municipio representa
un factor determinante en la socie-
dad, puesto que es parte inherente
de la comunidad vecinal. De igual
forma, la funcin a desempeara
por polica municipal es importante
para combatir la criminalidad en
nuestro Estado y nuestra Nacin.
De igual modo, el art. 21 consti-
tucional faculta al Ministerio Pblico
para investigar los delitos, consig-
nar a los presuntos delincuentes
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y le da el mando de la polica judi-
cial. El art. 102 hace incumbencia
del Ministerio Pblico de la Fede-
racin, perseguir ante los tribunales
todos los delitos del orden federal;
razn por la que a l corresponder
solicitar las rdenes de aprehensin
contra los inculpados, buscar y pre-
sentar las pruebas que acrediten la
responsabilidad de stos, hacer que
los juicios se sigan con toda regula-
ridad para que la administracin de
justicia sea pronta y expedita, pedir
la aplicacin de las penas e interve-
nir en todos los negocios que la ley
le determine.
1. Antecedentes histricos
Sobra decir que los pueblos primi-
tivos no contaban con una orga-
nizacin tan intensa y compleja
como la observada en la vida activa
de los pases adelantados de nuestros
das; por ello resulta muy aventurado
pretender el hallazgo de la funcin
de polica en sus tiempos.
El surgimiento del desmn y la
ambicin desenfrenadas del ms
fuerte, hizo necesario combatir a ste
para asegurar la convivencia pacca.
El hombre, al evolucionar social-
mente y obedecer las tradiciones
salvaguardadas por los jefes o
guas, sinti respaldado el asegu-
ramiento de su subsistencia por las
medidas adoptadas para conservar
y asegurar los medios que facilita-
ran un ambiente de tranquilidad,
aunque relativo, a n de prevenirse
contra los atentados de enemigos o
extraos al grupo comunal.
A medida que fueron apare-
ciendo nuevas formas de vida y
organizacin social, los medios y
recursos para la seguridad se sucedie-
ron proporcional y adecuadamente a
las necesidades, aunque con los mati-
ces que implicaba la forma de gobier-
no adoptada.
1.1. Connotacin semntica de la palabra
polica
Polica proviene del latn poli-
tia: organizacin poltica, adminis-
tracin, que a su vez proviene del
griego politeia: perteneciente al
gobierno de la ciudad. Aun cuando
por la voz polica pueden tam-
bin entenderse los lineamientos de
la actividad poltica administrativa
de acuerdo con su acepcin origi-
nal, en el ordenamiento mexicano
su sentido propio corresponde a la
de los cuerpos de seguridad pblica
encargados de la prevencin e in-
vestigacin de los delitos y faltas
que actan en auxilio del Ministerio
Pblico (MP) y de los Tribunales
Judiciales (DJM, 1989: 2453-2454).
Polica es un trmino que, en
el uso comn, por lo menos desde
1737, ha sido empleado para desig-
nar el buen orden que se observa y
guarda en las ciudades y repblicas,
cumpliendo las leyes u ordenanzas,
establecidas para su mejor gobier-
no. Su signicado ms general ha
sido, en consecuencia, el apego de
los individuos a las leyes en una
exigencia por el respeto al orden
jurdico, lo cual no slo conlleva
orden en la sociedad, sino tambin
complementa los ideales de morali-
dad, cortesa, buena crianza y buenas
costumbres entre los gobernados.
A este signicado comn, la le-
gislacin espaola, en el ltimo pe-
rodo de la Colonia, le conri un
Propongo, como
resultado de una
ponderada reexin
sobre las
funciones policacas,
una norma jurdica,
con capacidad legal,
que regule a
las policas de
todo el pas.
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COLABORACIONES EXTERNAS
signicado especco, desde enton-
ces unido a las leyes u ordenanzas
de ndole municipal. Por la Real
Ordenanza para el Establecimiento
e Instruccin de Intendentes de
Ejrcito y Provincia en el Reino de
la Nueva Espaa (1786) se identic
la causa de polica con las siguientes
actividades:
a) Correccin y castigo de los
ociosos y malentretenidos;
b) Reparacin de puentes y ca-
minos pblicos;
c) Sealamiento de los desti-
nos a que conducen los caminos
pblicos;
d) Vigilancia de la seguridad de
los caminos pblicos y garantizar
el libre comercio de los pasajeros;
e) Auxilio a las autoridades en
los procedimientos contra los de-
lincuentes pblicos;
f) Cuidado del ornato y limpie-
za de los pueblos, y
g) Vigilancia de los edicios
ruinosos y viabilidad de las calles
(Gonzlez Oropeza, 1988: 141).
Por otro lado, dentro del con-
cepto de polica podemos incluir a
ciertos personajes, como el agente
de trnsito, el gendarme o guardin
del orden pblico, a las rdenes de
las autoridades polticas. Los cuer-
pos a los que stos pertenecen son
los encargados de la vigilancia de la
va pblica; su funcin es encomen-
dada frecuentemente a los ayunta-
mientos o autoridades citadinas que
atienden los asuntos locales, salvo el
caso previsto en el artculo 115 cons-
titucional Fraccin VII.
Este concepto tan estricto y limi-
tado se debe a que la polica urbana
o municipal est en relacin directa
con el pueblo y atiende los numero-
sos y corrientes problemas de la
vida cotidiana, que cada da recla-
man con mayor fuerza el orden, la
seguridad y la paz social para alcan-
zar las metas de la vida en sociedad.
El concepto de polica se acerca al
sentido etimolgico griego, es decir,
una materia que se reere a la polis o
a la comunidad poltica (Serra Rojas,
1988: 479).
1.2. Polica en Grecia
La polica entre los griegos daba
atencin a las necesidades que sen-
ta la colectividad como un todo
nico y sin desintegracin. La fun-
cin policaca comprenda, pues, los
servicios y necesidades de la ciudad,
entre otros, la vigilancia, encomen-
dada, fundamentalmente en Esparta,
a los jvenes de 18 a 20 aos. En
Atenas, durante algn tiempo se
encarg a los efebos el resguardo de
las fronteras y el servicio policaco
de la ciudad.
Si la organizacin de los griegos
se basaba principalmente en el be-
necio colectivo, en la polica no
se reconoca la existencia aislada y
privada de los individuos, por lo que
la funcin de polica se manifestaba
en los actos que la autoridad ejer-
ca contra todo aquello que signi-
case peligro e inseguridad; pero no
dirigido a la proteccin del hombre
aislado, sino entendido siempre co-
mo un valor que se haca realidad
al integrar el grupo (Coln Snchez,
1964: 377-398).
1.3. Polica en Roma
En la antigua Roma, a decir de
Rudolf Von Ihering, el orden esta-
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blecido no se impone en benecio
de un particular; sino de todo el
imperio romano, comprenda no
solamente el conjunto de los ciu-
dadanos de Roma, sino tambin los
valores ante los cuales se postraban
todos sus dioses, sus glorias, sus
tradiciones, etc., no se refera a la
sola satisfaccin de las necesidades
de los individuos, sino a todo lo que
representaba la existencia del Impe-
rio, sean sus castas, sus veleidosos
hroes, sus dioses vengativos, etc.,
en suma, el cmulo de intereses del
Estado romano.
Para los nes a que se reere Ihe-
ring, sobre la materia policaca nos
proporcionan datos histricos im-
portantes: la Lex Lucerina, ley dada
o reglamento al parecer de principios
del siglo II a. n. e. sobre materias de
polica y hallada grabada en piedra,
descubierta en la antigua colonia
latina de Luceria, en la Pulla; la ley
Iulia Municipalis (ao 45 a. n. e.) roga-
tio, por Julio Csar, para reglamen-
tar la Polica de la ciudad de Roma;
la Lex Municipalis Tarentina, dictada
para la ciudad de Tarento en fecha
posterior al ao 90 a. n. e. y ante-
rior al 62 a. n. e., hallada en una tabla
de bronce descubierta en Tarento
(1894). Reglamentaba los servicios
de polica urbana y de carreteras.
Durante lo poca republicana, la
funcin policaca estuvo encomen-
dada a los Ediles Curules, Ediles Plebis
y Ediles Plebis Cerialis.
Los Ediles Curules, instituidos por
la Lex Furia de Aedilibus Curlibus,
formaban parte de una magistra-
tura cuyo origen legal se remonta al
ao 367 a. n. e. Durante el primer
perodo de su creacin, la inte-
graban nicamente los patricios,
aunque aos despus se concedi
este derecho tambin a los plebeyos.
Tenan a su cargo la funcin policaca
de la ciudad, va pblica, mercados,
incendios, pesas y medidas, cuidado
y vigilancia de los edicios pblicos y
organizacin de los juegos pblicos.
Su jurisdiccin en el orden criminal
era limitada; pero en materia civil, la
ejercan en los mercados para resolver
todo problema relacionado con las
transacciones de esclavos y animales.
Imponan sanciones econmicas a
quienes cometan alguna falta contra
sus prescripciones.
Los Ediles Plebis auxiliaban a
los tribunales de la plebe y con tal
carcter recibieron facultades de
los tribunos para imponer multas,
arrestos y enjuiciar a los funciona-
rios pblicos por todo acto indebido
que cometieran en el desempeo de
su cargo. Adems, durante algn
tiempo tuvieron bajo su responsabi-
lidad los archivos que contenan las
resoluciones y privilegios concedi-
dos a los plebeyos. Cuando termin
el problema de la lucha de clases,
fueron asimilados a la magistratura
de los Ediles Curules.
Los Ediles Plebis Cerialis (cuyo
nombre es derivado de la Diosa
Ceres) integraron en el ao 43 a. n.
e. una magistratura con dos funcio-
narios encargados del cuidado y dis-
tribucin de los cereales y de algunas
funciones policacas.
Para ejercer la vigilancia exterior,
en la poca del gobierno munici-
pal, algunos magistrados llamados
Duoviri, Viis Extra Urbem Purgandis,
cuidaban los caminos que conducan
a Roma (Mayer, J. P., 1941: 28).
Mxico est viviendo
una verdadera
transformacin
cuantitativa y
cualitativa en lo
que se reere a la
propia desviacin de
la criminalidad, en
cuya base est la
dinmica del nuevo
modelo econmico
y la obsolescencia
de los mecanismos
de disciplina social
formal e informal.
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1.4. Polica entre los aztecas
La polica entre los aztecas facili-
taba la seguridad y el pacco desen-
volvimiento de los grupos sociales.
Los pochtecas (comerciantes) llevaban
a cabo algunas actividades de carcter
policaco, dado que por practicar el
comercio en diferentes comarcas,
se les facilitaba observar la con-
ducta de los pueblos sojuzgados y la
vigilancia de lugares y personas que
interesaban al seoro mexica. En
ocasiones, el Huey Tlatoani directa-
mente confera estas comisiones, de
cuyo resultado dependa la adopcin
de ciertas medidas.
La funcin preventiva era de-
sempeada por los contecpampixquex,
quienes cuidaban el orden y vigila-
ban a todo sujeto de mala conducta
o con antecedentes criminales; de
este modo prevenan la comisin de
nuevos hechos delictuosos.
Llevaban a cabo la funcin perse-
cutoria los topilli, que aprehendan a
los delincuentes y los conducan de
inmediato ante la autoridad respec-
tiva (Coln Snchez, 1993: 235-240).
1.5. Polica en la Colonia
Durante los primeros aos de la
Colonia, los corregidores y goberna-
dores encomendaron a los alguaciles
mayores de las ciudades, la vigilancia
del orden; adems de estos ltimos,
posteriormente cumplieron con di-
cha tarea los alguaciles menores, los
de campo, los de la ciudad y los alf-
reces reales.
Los alguaciles ejecutaban las de-
terminaciones de los virreyes y de
los oidores, realizaban aprehensio-
nes cuando el hecho era agrante
y ejercan la vigilancia nocturna y
diurna. Si durante el desempeo de
sus funciones los particulares eran
vctimas de algn robo u otro mal,
los alguaciles quedaban obligados a
resarcir los daos causados. Como
medida preventiva, a cualquier hora
del da o la noche, practicaban regis-
tros a todas las personas para requi-
sar las armas que portasen, salvo en
los casos que adelante se expondrn.
Los alguaciles mayores auxiliaban
a la Audiencia en el aspecto policaco;
para ello contaban con la colaboracin
de tenientes alguaciles substitutos y
alguaciles de campo, cuyos nombra-
mientos eran expedidos precisamente
por la Audiencia, a propuesta de los
alguaciles mayores, quienes (como
requisito fundamental para que tales
nombramientos surtiesen efecto) no
podan ser parientes de los individuos
propuestos.
Eran atribuciones del alguacil ma-
yor: acompaar personalmente en sus
visitas o comisiones a los oidores, a-
sistir obligatoriamente a las audiencias,
visitar las crceles, hacer la ronda
nocturna, transitar constantemente
por lugares pblicos, a n de que
fuesen vistos por los particulares y en
consecuencia, estuvieran en aptitud
de tomar las medidas necesarias para
evitar desrdenes; adems, ejecutar
las aprehensiones ordenadas, no as
en casos de agrante delito, pues en
tales circunstancias, deban realizar-
las sin mandamiento expreso y dar
cuenta inmediata a la Audiencia si la
aprehensin se llevaba a cabo durante
el da; en caso de que sta hubiese
tenido lugar por la noche, deposi-
taban en la crcel al delincuente, y
enteraban de ello a esa misma insti-
tucin.
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Los alguaciles mayores tenan
expresamente prohibido: requisarles
armas a las personas que llevasen luz
encendida o portasen algn hacha o
instrumento de trabajo, as como a
los que madrugaran por razn de
sus labores; despojar de sus dineros
a los sujetos a quienes se sorpren-
diera en juegos de azar, aceptar ddi-
vas de los presos y ejecutar rdenes
de aprehensin o de soltura sin la
autorizacin correspondiente.
Por lo general, las funciones
policacas se ejercan tomando en
cuenta el nmero de habitantes, la
seguridad o inseguridad de los lugares,
la nocturnidad u hora avanzada del
da y las necesidades que se identi-
caban a travs de la opinin pblica.
Como consecuencia de que los
nombramientos recayeran en suje-
tos de origen espaol pertenecien-
tes a clases privilegiadas, innidad
de abusos y latrocinios continua-
ron afectando a los indios; por tal
motivo, el 9 de octubre de 1549 se
expidi una real cdula que ordena-
ba se tomara en cuenta a stos para
alguna designacin pblica. Por lo
que toca al aspecto policaco, la de-
signacin de alcaldes indios facultaba
a quienes la reciban para aprehender
a los delincuentes y conducirlos a la
crcel del pueblo de espaoles en el
distrito que correspondiera (Coln
Snchez, 1964: 379).
1.6. Polica e Independencia
Aun proclamada la Independencia,
persisti la organizacin indicada
en las leyes espaolas; mas como
era necesario resolver algunos pro-
blemas urgentes, se dictaron disposi-
ciones expresas relativas a alcoholes,
vagancia, portar armas, etc.
El 7 de febrero de 1822, se orga-
niz un grupo de polica preventiva en
la Ciudad de Mxico, posteriormente
pas a ser un cuerpo de Polica de
Seguridad. El 20 de diciembre de
1828 se expidi un Reglamento de
Vigilantes que, entre otras cosas,
indicaba: Para la conservacin del
orden, nombrar el vigilante cuatro
vecinos de cada calle de la manzana,
para que ronden y cuiden diariamente
aquello, alternndose entre el da y la
noche, de manera que no falten en
ella, y se jar en las esquinas cada
ocho das la lista de los individuos a
quienes toque la ronda de la semana,
expresndose el da que a cada uno
corresponda para el conocimiento
de los vecinos, y que puedan, en caso
necesario, demandar el auxilio de
aquellos.
En los pueblos, haciendas y ran-
cheras, se nombraron vigilantes para
aprehender a los malhechores (Coln
Snchez, 1993: 381).
1.7. Polica y reglamento
En 1868, las leyes orgnicas para el
gobierno y administracin interior
de los distritos polticos reglamen-
taron las atribuciones de un nuevo
tipo de funcionarios: los jefes polti-
cos, quienes, por estar encargados
de la administracin pblica en
cada distrito, bajo su mando tuvie-
ron a las fuerzas armadas y dems
autoridades, excepto las judiciales;
de ah que, en ejercicio de sus fun-
ciones, girasen rdenes de arresto,
aunque deban poner al detenido a
disposicin del juez en el trmino
de cuarenta y ocho horas, conta-
das a partir del momento en que se
Polica proviene
del latn politia:
organizacin poltica,
administracin, que
a su vez proviene
del griego politeia:
perteneciente al
gobierno de la
ciudad.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
110 NMERO 32
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DICIEMBRE 2005
COLABORACIONES EXTERNAS
hubiera ejecutado la detencin. Si
estimaban que en algn domicilio
particular se haba refugiado un
delincuente o encontraban papeles
u otros objetos de inters para las
causas legales, practicaban el cateo.
Una nueva organizacin apareci
en el ao de 1869, la de las gen-
darmeras, cuerpos que fueron in-
tegrados por grupos de infantera
y caballera, organizados en lneas
al mando de un jefe cuya jurisdic-
cin comprenda tres o ms distri-
tos polticos, cada uno a cargo de
un comandante, un gua, un agente
y gendarmes dirigidos por un jefe
responsable de adoptar medidas
para procurar seguridad y orden
dentro de la entidad, as como en la
organizacin de las policas locales y
la coordinacin de los trabajos.
Los gendarmes eran cambiados
de lugar peridicamente, con ello
se pretenda que adquiriesen cono-
cimiento general de las necesidades de
la regin y no creasen intereses. Cada
lnea tena un jefe que resida en la
cabecera de distrito y era responsabi-
lizado del orden; por ello se le des-
titua o inhabilitaba irremisiblemente
para pertenecer al cuerpo, cuando
algn delito de robo se cometa.
El comandante visitaba la juris-
diccin del distrito para inspec-
cionar los servicios de vigilancia y
proporcionar el apoyo necesario a
los jefes polticos, las autoridades
locales y los particulares.
Los vigilantes tenan funciones
administrativas, como la compra y
distribucin de los forrajes, el tr-
mite de documentacin, suplir a los
comandantes, pasar revista, etc.
Eran requisitos para ingresar al
cuerpo de gendarmera: tener buena
conducta, ser mayor de 21 aos, gozar
de buena salud, conocer el manejo
de las armas y caballos y jams haber
sido condenado criminalmente.
Los agentes auxiliaban al jefe su-
perior y desempeaban funciones
de carcter condencial.
Para facilitar las labores polica-
cas, los jefes polticos y autoridades
locales suministraban informes pe-
ridicos sobre los malhechores y la
conducta de las personas que vivan
en las demarcaciones respectivas.
Debe subrayarse que los ciudada-
nos estaban obligados a prestar au-
xilio y cooperacin a los gendarmes
cuantas veces fueran requeridos de
hacerlo.
La actuacin de estos funciona-
rios provoc choques con los jefes
polticos, quienes de ningn modo
cumplieron con las obligaciones de
informar y apoyar a la polica, por-
que vean en ello una amenaza para
su malentendida autoridad y sus
intereses inconfesables.
Los peores resultados de estos
choques fueron para jefes y subor-
dinados de la gendarmera, frecuen-
temente destituidos por negarse a
aceptar las pretensiones de las auto-
ridades locales y de los jefes polti-
cos, que luchaban sin descanso por
gobernar de modo absoluto a esta
polica que, nalmente, en 1880 que-
d bajo las rdenes inmediatas de
los jefes polticos. Comenz as otra
etapa plagada de abusos, impuni-
dad y desprestigio policaco, acen-
tundose an ms la desconanza
ciudadana de las autoridades encar-
gadas de garantizar y tutelar sus
vidas e intereses.
111
Un sinnmero de reglamentos,
adiciones, reformas se expidi sobre
la gendarmera en cada Estado de la
Repblica sin que la situacin cam-
biara: los jefes polticos durante
muchos aos continuaron siendo fac-
tor determinante del mando de estos
organismos, fundamentalmente inte-
grados con elementos del ejrcito.
En el Distrito Federal, la polica,
de acuerdo con las leyes de 5 de mayo
de 1861, 23 de febrero de 1861, 21
de febrero de 1867, los reglamentos
de 15 de abril de 1872 y 30 de junio
de 1874, contaba con un inspec-
tor general, dos ayudantes, cuatro
comisarios de cuarteles mayores,
cuerpos de polica rural y urbana,
cuerpo de bomberos y resguardo
diurno y nocturno. Dependa del
inspector y ste, a su vez, del gober-
nador del Distrito y del Ministerio
de Gobernacin.
Esta polica era competente para
aprehender a los delincuentes, pre-
venir los delitos, descubrir los que
se hubieren cometido y otorgar pro-
teccin a las personas.
1.8. Polica en la Repblica
Al implantarse el sistema federal,
se introdujeron los prefectos en los
partidos municipales de cada Dis-
trito. Hubo entre sus atribuciones
algunas policacas, como vigilar la
tranquilidad pblica y en casos espe-
ciales, cuando el bienestar social lo
exiga, practicar y ordenar arrestos,
con la obligacin de poner a los
detenidos a disposicin de las auto-
ridades competentes en el trmino
de 48 horas.
La carencia de polica conve-
nientemente organizada en las en-
tidades federativas propici que los
habitantes de las poblaciones co-
laboraran en la persecucin de los
delincuentes.
Para 1880 prevalecan la zozobra
y la inseguridad en todas las regio-
nes, las gavillas de asaltantes ponan
en peligro constante la vida de los
ciudadanos, a tal grado que se con-
cedi la accin popular con objeto
de perseguirlos. Se formaron listas
de ciudadanos para prestar el servi-
cio de vigilancia en ciudades, pue-
blos, haciendas y caminos.
En las capitales y los centros de
poblacin importantes funcionaban
las fuerzas de seguridad pblica; mas
como el problema principal reper-
cuta en el campo, los dueos pu-
dientes de ncas rsticas formaron,
en vista de la impunidad y la falta de
garantas, cuerpos de polica rural bajo
las rdenes del administrador, a los
miembros integrantes de los cuales
se les conoci como rurales.
Sus integrantes eran designa-
dos por una junta de propietarios y
arrendatarios a cuya cabeza estaba
el presidente del partido que corres-
pondiera segn la jurisdiccin. l
quedaba como inspector y director
de esa organizacin.
Los rurales vigilaban ncas y ca-
minos, aprehendan a los ladrones,
malhechores y vagos y los ponan a
disposicin de la autoridad judicial,
a la que auxiliaban en cuantas dili-
gencias y rdenes dictaba.
Los servicios de los rurales eran
autorizados por el prefecto; slo en
casos urgentes o ausencia de ste, lo
haca el Subprefecto.
Lo establecido hasta aqu torna
evidente la impotencia estatal para
Polica es un
trmino que, en el
uso comn, por lo
menos desde 1737,
ha sido empleado
para designar el
buen orden que se
observa y guarda
en las ciudades y
repblicas,
cumpliendo las
leyes u ordenanzas,
establecidas para su
mejor gobierno.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
112 NMERO 32
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DICIEMBRE 2005
COLABORACIONES EXTERNAS
dar garantas a los ciudadanos.
Tuvieron que ser los particulares
quienes integrasen el cuerpo refe-
rido, para resguardar por s mismos
su vida y haciendas: motivo por el
cual, una vez agrupados, contribu-
yeron tambin econmicamente al
sostenimiento de los rurales (Coln
Snchez, 1993: 382).
1.9. Polica y Porriato
Bajo el Porriato, en 1902, se crea-
ron nuevos cuerpos de polica rural;
un destacado comandante se ha-
llaba a la cabeza de un grupo de
soldados en cada municipio; pero
como dependan de los jefes polti-
cos de cada distrito, se convirtieron
en simples agentes de stos para asun-
tos particulares, policacos y cobro de
los impuestos que no eran cubiertos
oportunamente al Recaudador de
Rentas de la localidad.
Los jefes polticos giraban ins-
trucciones en todos los mbitos,
por ejemplo: las crceles cerraban a
las 6 de la tarde, se entregaban las
llaves al Comandante, quien las con-
servaba en su poder; de manera que
ningn reo poda obtener su liber-
tad, aunque mediara orden de auto-
ridad competente.
Ese era el tenor de los aconte-
cimientos en los distritos y los
municipios. Los comandantes slo
atendan indicaciones de los presiden-
tes municipales, mientras no estuvie-
ran contrapuestas con las rdenes
de los jefes polticos ni se tratara de
cierta clase de detenidos que luego
se hubiese de remitir a las crceles
de distrito.
Para formar parte de este cuerpo,
era necesario presentar una solici-
tud, la recomendacin de alguna
persona solvente del Municipio y
acreditar honradez. Examinados los
documentos, la Inspeccin General
de Seguridad Pblica, si lo consi-
deraba pertinente, aprobaba que el
interesado se incorporase.
Un Inspector de la Gendarmera
del Estado vigilaba la organizacin,
los aspectos disciplinarios y morales
y dictaba las rdenes que el titular de
Gobernacin le trasmita.
Por la intranquilidad y agitacin
reinantes en la Repblica en 1912, las
funciones de Polica no slo estuvie-
ron a cargo de la guardia nacional,
cuerpos de seguridad y gendarmes,
sino tambin de grupos de par-
ticulares organizados para otorgar
garantas en las ciudades.
Al triunfo de la Revolucin, el
Ayuntamiento de la Ciudad de M-
xico instituy la gendarmera, que fue
organizada en 1925 bajo un nuevo
reglamento, el cual fue derogado en
1928 por uno que se mantendra vi-
gente hasta 1941, cuando lo sustituy
el que actualmente se halla en vigor
(Coln Snchez, 1964: 381-384).
2. Dogmtica policaca
La seguridad pblica comprende la
prevencin de toda clase de riesgos
y calamidades, desde los aconteci-
mientos naturales como un terre-
moto, hasta los hechos del hombre.
Implica a la propia tranquilidad p-
blica para eliminar ciertos hechos
perturbadores del orden, que pueden
provocar desgracias o calamidades a
la comunidad.
Durante las pocas modernas, ha
vivido la sociedad humana en cons-
tante intranquilidad, derivada de la
113
problemtica social y cierta falta de
ideologa. El Estado se encuentra
obligado a respetar este proceso
sinrgico y amparar las libertades
fundamentales, en particular la de
pensamiento, porque siempre co-
rresponde al pueblo decir la ltima
palabra sobre su destino. Ardua ta-
rea es la de mantener el clima de
tranquilidad pblica frente a la vio-
lencia de los grupos que amenazan a
la sociedad y al Estado.
La seguridad pblica ha desarro-
llado un papel importante junto con
el Estado y la sociedad, ya que aqulla
conforma el primer elemento para
garantizar la paz social, exigencia de
la sociedad en general.
Sin paz social no pueden existir
elementos armnicos dentro del Es-
tado-Nacin.
Las competencias y atribuciones
de la polica, as como las de los Mi-
nisterios Pblicos y los Tribunales
de Justicia, deben de ser revalorados
constitucionalmente, pues un Estado
o una nacin que no garantice la
seguridad jurdica y la propia seguri-
dad pblica, se encuentra desfasado
del planeta.
2.1. De la administracin de justicia y
seguridad pblica
La Constitucin de 1824 reere
sobre seguridad pblica:
Artculo 49. De las facultades del
Congreso General: Las leyes y decretos
que emanen del Congreso General ten-
drn por objeto:
I.- Sostener la independencia
nacional y proveer a la conserva-
cin y seguridad de la Nacin en
sus relaciones exteriores.
II.- Conservar la unin federal
de los Estados y la paz y el orden
pblico en lo interior de la Fede-
racin.
De las atribuciones del Presidente
y restricciones de sus facultades:
Artculo 110, Las atribuciones del
Presidente son las que siguen:
III. Poner en ejecucin las leyes
y decretos dirigidos a conservar
la integridad de la Federacin, y a
sostener su independencia en lo
exterior y su unin y libertad en
lo interior:
X.- Disponer de la fuerza arma-
da permanente de mar y tierra, y
de la milicia activa, para la seguri-
dad interior y defensa exterior de
la Federacin.
De las atribuciones de la Corte
Suprema de Justicia:
Artculo 137. Las atribuciones de
la Corte Suprema de Justicia son las
siguientes:
V.- Conocer:
Segundo: De las causas cri-
minales de los diputados y sena-
dores, indicadas en el art. 43,
previa la declaracin de que habla
el art. 44.
Quinto: De los negocios civiles
y criminales de los empleados
diplomticos y cnsules de la
Repblica.
Sexto: De las causas de almiran-
tazgo, presas de mar y tierra y
contrabandos; de los crmenes
cometidos en alta mar; de las
ofensas contra la nacin de los
Estados-Unidos Mexicanos; de
los empleados de hacienda y
justicia de la federacin, y de las
infracciones de la constitucin
En la antigua Roma,
sobre la materia
policaca nos
proporcionan
datos histricos
importantes: la Lex
Lucerina, la ley Iulia
Municipalis rogatio,
por Julio Csar,
para reglamentar la
Polica de la ciudad;
la Lex Municipalis
Tarentina, dictada
para Tarento.
Reglamentaba
los servicios de
polica urbana y
de carreteras.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
114 NMERO 32
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DICIEMBRE 2005
COLABORACIONES EXTERNAS
y leyes generales, segn se pre-
venga por ley.
Posteriormente, la Constitucin
Federal de 1857 contemplaba el re-
conocimiento de los derechos del
hombre y el objeto de las institucio-
nes sociales, tal como lo corrobora
la lectura del artculo 1o., Ttulo
primero, Seccin primera, De los
derechos del hombre: El pueblo
mexicano reconoce que los derechos
del hombre son la base y el objeto de
las instituciones sociales. En conse-
cuencia declara, que todas las leyes y
todas las autoridades del pas, deben
respetar y sostener las garantas que
otorga la presente Constitucin.
Incluso dentro del artculo 20,
Fracciones I y II, se estableca:
I.- Que se le haga saber el moti-
vo del procedimiento y el nombre
del acusador, si lo hubiere.
II.- Que se le tome su declaracin
preparatoria dentro de cuarenta y ocho
horas, contadas desde que est dis-
posicin de su juez.
Lase tambin el:
Artculo 97. Corresponde a los Tribu-
nales de la Federacin conocer:
I.- De todas las controver-
sias que se susciten sobre el
cumplimiento y aplicacin de las
leyes federales.
VI.- De las del orden civil o cri-
minal que se susciten a conse-
cuencia de los tratados celebrados
con las potencias extranjeras.
La Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos de 1917,
incluye en su artculo 21 la palabra
polica (CP1857, 1984: 3):
Artculo 21. La imposicin de las
penas es propia y exclusiva de la autori-
dad judicial. La persecucin de los delitos
incumbe al Ministerio Pblico y a la polica
judicial, la cual estar bajo la autoridad y
mando inmediato de aqul. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las
infracciones de los reglamentos gubernati-
vos y de polica, el cual nicamente con-
sistir en multa o arresto hasta por treinta
y seis horas; pero si el infractor no pagare
la multa que se le hubiese impuesto, se per-
mutar sta por el arresto correspondiente,
que no exceder en ningn caso de quince
das.
Si el infractor fuese jornalero
u obrero, no podr ser castigado
con multa mayor del importe de
su jornal o sueldo en una semana
(DPM, 1985: 63).
2.2. Competencias, atribuciones y clasi-
caciones de las policas
La Ley Orgnica del Ministerio
Pblico Federal, publicada en el Dia-
rio Ocial el da 26 de noviembre de
1955, seala entre otras atribuciones
del Ministerio Pblico Federal: Per-
seguir los delitos del orden federal
con el auxilio de la Polica Judicial
Federal... (Art. 1o.).
En el artculo 3o. se indica: La
Polica Judicial Federal y sus auxi-
liares estarn bajo la autoridad y
mando inmediato del Ministerio P-
blico Federal.
De acuerdo con la ley mencio-
nada, la Polica Judicial Federal est
organizada en la siguiente forma:
jefatura, subjefatura, comandancia
y el nmero de agentes que seale
el presupuesto; guardia de agentes
y seccin de trmite y control; y
ocina de antecedentes policacos
e identicacin; adems un Regla-
mento Interior indicar las labores
115
que deban desempearse en cada
dependencia de la misma.
Auxiliar al Ministerio Pblico Fe-
deral y a la Polica Judicial Federal, as
como: a los cnsules, y vicecnsules
mexicanos en el extranjero; los capi-
tanes y patrones en embarcaciones,
y pilotos responsables en el manejo
de aeronaves; las policas preventivas
y judiciales, locales y federales, en la
Repblica; las entidades federativas
y territorios federales, con excepcin
del Distrito Federal.
Los funcionarios de mayor jerar-
qua, dependientes de las distintas
Secretaras de Estado o sus substi-
tutos legales, respecto de hechos
relacionados con el ramo a su cargo;
en el Distrito y Territorios Fede-
rales, los funcionarios autorizados
por el titular de cada dependencia
del Poder Ejecutivo en los asuntos
de su ramo; en los casos previstos
en las dos fracciones anteriores, tan
pronto como estos auxiliares inicien
una averiguacin por denuncia,
acusacin o querella, debern dar
aviso al funcionario del Ministerio
Pblico Federal que deba continuar
el procedimiento, para que este en
aptitud de ordenar las diligencias
conducentes o se avoque desde lue-
go al conocimiento del asunto.
El aviso a que se reere este pre-
cepto, se dar dentro del plazo de
24 horas siguientes al conocimiento
del caso, a n de que se autorice su
intervencin y la validez de las dili-
gencias que se practiquen dentro del
trmino que para actuar les seale el
Ministerio Pblico (art. 40 de la Ley
Orgnica de la Procuradura Ge-
neral de la Repblica).
La Polica Judicial para el Dis-
trito y Territorios Federales auxi-
lia al Ministerio Pblico del Fuero
Comn en la jurisdiccin mencio-
nada. Su organizacin y funciones
estn contenidas en la Ley Orgnica
y en las rdenes que mediante circu-
lares dicta el Procurador de Justicia.
El 31 de diciembre de 1954 fue
publicada, en el Diario Ocial, la
Ley Orgnica del Ministerio Pblico
del Distrito y Territorios Federales,
an hoy vigente, la cual establece:
Al personal de la Polica Judicial
como miembro integrante del Mi-
nisterio Pblico y lo organiza, en el
captulo aparte, de este modo: Direc-
cin, Departamento Administrativo,
Departamento de Investigaciones
de Emergencia, Guardia de agentes
y Escuela Tcnica de Polica; seala
tambin los requisitos necesarios
para pertenecer al cuerpo y otorga
el carcter de auxiliares de la Polica
Judicial a las policas preventivas, de
trnsito y cualquier otra del Distrito
y Territorios Federales.
De acuerdo con esta ley, la Polica
Judicial est encargada de investi-
gar los hechos delictuosos de que
tenga conocimiento, ya sea acatando
instrucciones del Ministerio Pblico
o bien mediante denuncias o quere-
llas que directamente se les presenten;
buscar las pruebas de la existencia de
los delitos, y las que tiendan a deter-
minar la responsabilidad de quienes
en ellos participen; citar y presentar
personas para prcticas de diligen-
cias; ejecutar rdenes de aprehensin
y las de cateo cuando la autoridad
judicial lo determine... (Art. 37, Ley
Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica).
Ha de haber, para el servicio ge-
Entre los aztecas
los pochtecas
(comerciantes)
llevaban a cabo
algunas actividades
de carcter
policaco, por
practicar el
comercio en
diferentes
comarcas, se les
facilitaba observar
la conducta de los
pueblos sojuzgados
y la vigilancia de
lugares y personas
que interesaban al
seoro mexica.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
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DICIEMBRE 2005
COLABORACIONES EXTERNAS
neral, una guardia permanente. En
algunas ocasiones se han adscrito
grupos de agentes a las Delegacio-
nes de Polica con objeto de que, al
tenerse noticia sobre la comisin de
un delito, se presenten en el lugar de
los hechos, para que bajo el mando
y direccin del Ministerio Pblico,
inicien las investigaciones pertinen-
tes (CPPDTF, 1969: 345-346).
Dadas las distintas naturalezas de
los casos en que ha de ejercerse la
accin policaca, el Estado, en ejer-
cicio de su soberana, ha confor-
mado diferentes cuerpos policacos,
cuyas funciones particulares quedan
denidas y anotadas por la activi-
dad especca de cada uno de ellos.
Se puede resumir diciendo que la
actividad estatal en este ramo se cir-
cunscribe fundamentalmente a dos
tipos de funcin, el preventivo y el
persecutorio.
El primer tipo disuade con su
presencia la comisin de los hechos
delictuosos o adopta las medidas
necesarias para evitar las infrac-
ciones a la ley. Est encomendada
a diversos organismos policacos,
segn el mbito administrativo de
que se trate.
El segundo tipo consiste en inves-
tigar y, como su nombre lo indica,
perseguir los delitos, o sea, se actua-
liza al consumarse el ilcito penal,
que conforma el presupuesto nece-
sario para la prctica de esta funcin,
llevada a cabo por la Polica Investi-
gadora, la Polica Judicial Federal y
la Polica Militar.
Desde el punto de vista admi-
nistrativo, el Estado realiza la labor
preventiva mediante la Polica de
este nombre para as velar por el
orden y la seguridad pblica.
En garanta del bienestar social, la
prevencin se contrae a vigilar, infor-
mar, ordenar, exigir y obligar; no slo
como medidas preventivas, sino tam-
bin represivas (Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos,
1

art. 21).
Las policas constituyen rganos
informativos que coadyuvan al mejor
desenvolvimiento del Estado en sus
tareas de inteligencia, sea respecto
a la ubicacin de una calle, o acerca
del lugar y las autoridades a quienes
puede acudirse para presentar denun-
cias o quejas en caso de haber sido
vctimas de hechos delictuosos.
Siempre que sea necesario y aten-
diendo al caso de que se trate, la
polica debe emitir las rdenes per-
tinentes a los particulares a n de
prevenir as los delitos o colaborar
con las autoridades para lograr la
aplicacin estricta de las leyes.
La funcin de exigir y obligar
afecta al cumplimiento del orden
jurdico, vigilando la va pblica, los
comercios, las viviendas, los espec-
tculos pblicos y en general todo
centro de reunin.
He de sealar que la Constitucin
General de la Repblica no prev de
manera expresa la existencia de la
Polica Preventiva (CPEUM, 1996:
art. 12).
El artculo 16, prrafo segundo,
seala: La autoridad administrativa
podr practicar visitas domiciliarias
nicamente para cerciorarse de que
se han cumplido los reglamentos
sanitarios y de polica...; el artcu-
lo 21, entre otras cosas, ordena:
1
En adelante, CPEUM para las referencias entre parntesis.
117
Compete a la autoridad adminis-
trativa la aplicacin de sanciones
por las infracciones de los regla-
mentos gubernativos y de polica
(CPEUM, 1996).
Las policas se disciplinan de
manera muy similar a la del Ejr-
cito Nacional, incluso sus mandos
jerrquicos son sinnimos de los
de las fuerzas armadas, al otorgar
grados de capitn, teniente, sargen-
to, comandante, etc.
2.3. Facultades de la polica conforme al
artculo 21 constitucional.
Al discutirse el artculo 21 Constitu-
cional en el Congreso Constituyente
de 1917, la comisin integrada por
los diputados Francisco J. Mjica,
Enrique Recio, Enrique Colunga,
Alberto Romn y el Profesor Luis
G. Monzn, hizo la consideracin
siguiente: la Institucin de la Polica
Judicial aparece como una verdadera
necesidad, mxime cuando en lo
sucesivo, todo acusado disfrutar de
las amplias garantas que otorga el
artculo 16 () en consecuencia, es
natural que esa polica quede bajo la
direccin del Ministerio Pblico.
Despus de una serie de discusio-
nes y de tomar en cuenta lo objetado
al proyecto inicial del artculo 21,
se estableci: (...) La persecucin
de los delitos incumbe al Ministe-
rio Pblico y a la Polica Judicial,
la cual estar bajo la autoridad y
mando inmediato de aqul...; en la
asamblea en la que fue discutido ya
con esta redaccin, indic Don Jos
Natividad Macas que constitua un
gran error el hacer polica judicial
al Ministerio Pblico, puesto que
ste no es la polica judicial (...).
Al sealar la diferencia entre
Polica Preventiva y Polica Judicial,
dijo:
() La Polica Preventiva es el
gendarme que est en cada esquina
cuidando el orden; ste no se preocupa
de si se va a cometer un delito o no; sus
atribuciones se reducen nicamente a
cuidar que no se altere el orden pblico,
o que los reglamentos de polica se cum-
plan debidamente en toda la circuns-
cripcin que corresponde.
Por tanto, la polica preventiva es ente-
ramente distinta de la polica judicial;
sta la forman los auxiliares mediante
los cuales el Ministerio Pblico ejerce
sus funciones y el Ministerio Pblico es
el representante del gobierno: sta es la
funcin que le corresponde.
El Ministerio Pblico contara para ese
efecto con el auxilio directo y ecaz de la
Polica Judicial y con auxilio accidental
de la polica comn, porque puede ser
que en muchos lugares la polica comn
haga las veces de la polica judicial.
Finalmente se aprob el pre-
cepto con la redaccin anotada; mas
debo advertir que a mi juicio, la idea
del Constituyente de 1917 consista
en separar la actividad de la Polica
Judicial de la que desempeaba la
polica comn, con objeto de que la
primera, constituida como un cuer-
po policaco auxiliar del Ministerio
Pblico, pusiera a disposicin de
ste los elementos necesarios para
el cumplimiento de su misin en el
proceso.
La Polica Judicial Federal auxilia
al Ministerio Pblico de ese nivel
en la investigacin de los delitos de
Consecuencia
de que los
nombramientos
recayeran en sujetos
de origen espaol
pertenecientes a
clases privilegiadas,
innidad de abusos y
latrocinios
continuaron
afectando a los
indios; por tal motivo,
el 9 de octubre de
1549 se expidi una
real cdula que
ordenaba se tomara
en cuenta a stos
para alguna
designacin pblica.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
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su competencia y cuya jurisdiccin
abarca toda la Repblica (DPM,
1985: 17-21).
2.4. Funciones que en teora y prctica
debern de tener los policas.
En materia de seguridad y tranqui-
lidad pblica, los policas debern
tomar medidas para conservar el
orden en todo cuanto afecte a los
ciudadanos en general y prevenir
los accidentes, as como ejercer la
vigilancia de vagos y malvivientes,
centros de vicio, estaciones de fe-
rrocarril, requisa de armas conside-
radas de uso prohibido, ayuda a los
enfermos, auxilio a funcionarios y
agentes de la autoridad en ejercicio
de sus funciones, cuidado para que
en lugares pblicos donde se eje-
cuten obras que puedan causar acci-
dentes, se coloquen seales visibles
para prevenirlos.
Tambin, evitar a los menores
de edad la entrada a cerveceras,
cantinas, en general a todo lugar
que pueda servir de mal ejemplo;
exigir, a los dueos de esos centros,
la observancia de los reglamentos
respectivos.
En lo referente a educacin, ejer-
cern vigilancia sobre los menores
de edad para que concurran a las
escuelas, inhibiendo as la vagancia
y la prdida de tiempo; atendern el
cumplimiento de los reglamentos de
trnsito respectivos, especialmente
en lugares cercanos a los centros
escolares.
Por lo que toca a la higiene y el
ornato, vigilarn que todas las dis-
posiciones concernientes a la limpia
y aseo de los municipios se veri-
quen puntualmente.
En el rubro de salubridad, pres-
tarn auxilio a las autoridades sanita-
rias y ejercern vigilancia de aquellos
aspectos que de acuerdo con sus
funciones ameriten su intervencin
(Coln Snchez, 1964: 375-386).
2.5. Polica Preventiva
El Estado, como parte de sus fun-
ciones administrativas, prepara la
garanta del bienestar social a travs
de la polica preventiva con el n
de velar por el orden, la moral y la
seguridad pblica.
Ahora bien, la funcin directa de
la polica preventiva se circunscribe
a vigilar, informar, ordenar, exigir
y obligar no slo con medidas pre-
ventivas, sino tambin represivas.
La vigilancia es verdaderamente
una de sus tareas y responsabilidades
de peso, dirigida justamente a prever
actos ilcitos sin importar su magni-
tud, as como a prestar los primeros
auxilios a los ciudadanos donde y
cuando stos requieran de su pre-
sencia y apoyo por alguna causa
accidental, fortuita, natural o pro-
vocada. Sucede as precisamente en
hechos de terrorismo, detenciones
de delincuentes, siempre y cuanto se
trate de agrancia, delitos graves o
casos urgentes. Como rgano pre-
ventivo de vigilancia y custodio del
orden, el polica coadyuva en la ac-
tualidad al mejor desenvolvimiento
de los ciudadanos en sus tareas (Mar-
tnez Garnelo, 1997: 232-233).
La prevencin es, sin duda al-
guna, la funcin ms importante de
la polica. Es obvio que una buena
labor de prevencin de la delin-
cuencia vuelve menos necesarias su
persecucin y represin. Por lo con-
119
trario, todo cuerpo policaco que no
cumpla con su funcin preventiva,
se convierte l mismo en factor
crimingeno. Si la polica falla en
su labor preventiva por negligen-
cia o incapacidad se convertir en
factor criminal del delito, al dejar
de impedir los delitos que bien se
pueden evitar. Se aade a esto que si
la falla policaca es por corrupcin
o complicidad con los delincuentes,
la propia naturaleza de la seguridad
pblica se encontrar desfasada del
desarrollo de la tranquilidad social
(Martnez Garnelo, 1997: 234).
Es importante recomendar y pro-
curar en las prcticas policiales una
excelente preparacin acadmica,
una seleccin de aspirantes y un ser-
vicio civil de carrera, aunado a un
salario decoroso, tal como lo estable-
ce el artculo 123 constitucional.
En Mxico, la obra de prevencin
social realizada es pobre. Siempre se
ha considerado a la polica como un
arma que la sociedad debe utilizar, a
veces con crueldad, en contra de los
delincuentes.
La polica ha sido en nuestro
pas una polica de persecucin. En
la inmensa mayora de los casos,
interviene despus de que el delito
ha sido realizado para aprehender
al delincuente y coadyuvar a su cas-
tigo; son raras las ocasiones cuando
su intervencin logra evitar el delito
mismo. Y es que nuestra polica,
pese al adelanto y la modernidad de
las leyes, no responde al espritu de
las tendencias criminolgicas, ni-
camente se organiza de acuerdo a
los conceptos del propio Derecho
Penal.
En nuestro pas, dimana la estre-
cha interpretacin para organizar a
la polica, de los artculos 21 y 115
constitucionales. ste, en su frac-
cin III, faculta a los Municipios,
de la polica y el trnsito; no men-
ciona a la prevencin como funcin
de la misma polica preventiva; pero
el artculo 21 constitucional s esta-
blece la del Ministerio Pblico para
perseguir los delitos.
Ms todava, por persecucin
de los delitos se ha entendido ni-
camente persecucin de los delin-
cuentes, ya que es el papel que
desempean tanto el Ministerio P-
blico, cuanto la Polica Judicial.
De esa forma, se ha olvidado de
la necesidad de la prevencin de los
delitos. Las patologas delictivas en la
sociedad avanzan vertiginosamente.
Desde un punto de vista prolctico
sera ms importante prevenir que
lamentar, esto hara que las vctimas
actuasen con oportunidad y previsin
dentro de la gnesis criminolgica
(Martnez Garnelo, 1997: 233).
Que la polica ejerza la funcin
persecutoria de los delitos no extingue
los mismos, adems de que la funcin
de aqulla no es nicamente coadyu-
var tanto con el Agente del Ministerio
Pblico, como con el Juez compe-
tente en turno; no: su objetivo en la
sociedad es castigar tambin a quien
delinque, entendiendo que el delito
no tiene personicacin posible,
es un hecho social; por ejemplo:
el robo, el homicidio, el fraude, el
estupro, son designaciones de actos
que la teora y la ley han agrupado
segn ciertas caractersticas fun-
damentales, independientes de los
agentes que los cometan. En conse-
cuencia, perseguir delitos signica,
Aun proclamada la
Independencia,
persisti la
organizacin
indicada en las
leyes espaolas;
mas como era
necesario resolver
algunos problemas
urgentes, se
dictaron
disposiciones
expresas relativas
a alcoholes,
vagancia, portar
armas, etc.
LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA...
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DICIEMBRE 2005
COLABORACIONES EXTERNAS
ante todo, un conjunto de formas de
obrar sobre las causas mismas que
generan esos hechos sociales, para
ser capaces de evitarlos. Secundaria-
mente signica la persecucin de los
delincuentes mismos y no por cierto
como una venganza de la sociedad,
sino porque persecucin y pena son,
en cierto aspecto, modos de intimi-
dacin (al intimidar a nuevos posibles
delincuentes, se coadyuva a evitar la
comisin de actos delictuosos).
Las policas en Mxico han sido
clasicadas (desde el punto de vista
de su identicacin) como unifor-
madas y no uniformadas. Las prime-
ras visten ropa de acuerdo a su
reglamento o a ciertas disposiciones
administrativas para ser reconocidas;
las segundas visten ropas comunes
a n de no ser identicadas como
policas. Por supuesto, el delincuente
profesional identica de inmediato
a las uniformadas; pero son tcnicas
de prevencin necesarias para que
no se cometan los robos, los homi-
cidios o los fraudes.
Por lo general, la polica no
uniformada acta cuando ya se ha
cometido el delito; esto es as porque
al ser la conocida como Polica Judi-
cial, slo est facultada para investi-
gar y aprehender a los delincuentes.
Prcticamente no ejerce labores de
vigilancia para evitar delitos.
Sera necesario que el Ministerio
Pblico y la polica preventiva estu-
viesen en conexin directa con esta-
blecimientos de benecencia y bolsas
de trabajo; que dispusieran de cier-
tos establecimientos ociales donde
pudiese hallar ocupacin constante-
mente cualquier desempleado que
lo solicitara, a cambio de sustento,
mientras se le consigue ocupacin en
alguna otra parte (Mendieta y Nez,
1939: 699-703).
Sera necesario, tambin, que el
Ministerio Pblico fundara una o-
cina destinada especialmente a es-
cuchar quejas para prevenir delitos;
una ocina con cierta intervencin
amistosa, paternalista y en ocasiones,
tan enrgica como fuese necesario
para injerir en los conictos perso-
nales y familiares que a menudo cul-
minan en verdaderas tragedias.
Hoy da, si una persona amenaza
a otra de muerte, ve prosperar en
su contra una acusacin slo si hay
testigos y pruebas sucientes de que
lanz la amenaza. El amenazado
por lo general preere callarse o
huir, antes que presentar una queja
que tal vez nicamente sirva para
aumentar el odio de su enemigo.
En los Estados de la Repblica,
la Polica Preventiva est a cargo de
los ayuntamientos; cada municipio
cuenta con un cuerpo bajo el mando
de un jefe, un subjefe, comandantes
y el personal que autorice el presu-
puesto de egresos.
En algunas capitales de entidades
federativas, existen las fuerzas del
Estado y las representaciones de la
Direccin de Seguridad Pblica o
Inspecciones Generales de Polica,
dependientes del Ejecutivo local.
Sus funciones se extienden a todos
los municipios. Estn bajo cargo de
grupos comisionados por la direccin
antes mencionada y subordinados al
Director de Seguridad Pblica o Ins-
pector General de Polica.
Este sistema no es el que, con-
forme a Derecho, debe prevalecer,
porque la funcin de polica a la que
121
nos referimos, corresponde directa-
mente a la autoridad municipal y
no al gobernador, sin que con ello
queramos signicar que ste se halle
impedido para adoptar o sugerir
las medidas que en un caso deter-
minado aconsejen las exigencias o
necesidades del medio.
Los reglamentos por los que se
organiza la polica son copias casi
literales entre algunos estados del
D. F. An en el caso de este ltimo,
se entiende que fue concebido para
una ciudad con problemas distintos
a los que afectan a cada entidad de
la Repblica.
El servicio de polica es de-
ciente por completo en los muni-
cipios; la penuria econmica que
sufren les impide sostener personal
bastante y capacitado para satisfacer
esas necesidades; el polica es impro-
visado, acta por intuicin propia
o del Presidente Municipal; de tal
manera que por desconocimiento
de sus deberes y derechos, el abuso
y el desvo de poder estn a la orden
del da.
La realidad social demuestra que
gran parte de los municipios slo
cuentan con un reducido nmero
de policas para prestar el servicio y
que en muchos lugares, an son los
ciudadanos quienes colaboran con
las autoridades al desempeo de las
funciones policacas.
Por otra parte, los municipios que
tienen cierta posibilidad econmica
integran la polica con personas ca-
rentes de preparacin y criterio a
las cuales se les retribuyen salarios
miserables. Sus propios dirigentes se
encargan de malearlas. Los intere-
ses creados y los compadrazgos se
suceden incansablemente.
De lo anterior resulta que la coac-
cin siga siendo un medio utilizado
para obtener ingresos econmicos
que benecian casi en exclusiva
las nanzas particulares de quien
comanda la polica; los centros de
vicio son protegidos por los propios
guardianes del orden para su mejor
funcionamiento; el encubrimiento
de quienes infringen los reglamen-
tos y bandos de polica y buen
gobierno, es un recurso para lucrar
indebidamente y que los causantes
eludan cumplir sus obligaciones
tributarias.
El ambiente social contribuye
poderosamente a acentuar la inmo-
ralidad, la mala fama pblica de la
polica; impulsa a los particulares al
soborno y al cohecho, por lo que el
respeto hacia aqulla es bien relativo.
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al soborno y al
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aqulla es bien
relativo.
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DICIEMBRE 2005
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