Audit sur le rle et les contrles exercs par la Ville sur la contribution municipale envers la STO

(VOR1302)

Services daudit

Vrificateur gnral : Firme de consultant : Ressource externe :

M. Alain Girard, CPA auditeur, CA Pauline Blais Consultation Inc. Pauline Blais, CPA auditrice, CA

CONFIDENTIALIT Ce document est strictement rserv lusage de la personne ou de lentit qui il est adress et peut contenir de linformation privilgie et confidentielle. Toute divulgation, distribution ou copie de ce document en tout ou en partie est strictement prohibe.

TABLE DES MATIRES

1. VUE DENSEMBLE DU MANDAT .............................................................................................1 1) Introduction ..........................................................................................................................1 2) Porte du mandat .................................................................................................................1 3) Objectifs du mandat ............................................................................................................1 4) Mthodologie ........................................................................................................................1 5) Responsabilit.......................................................................................................................2

2. FAITS SAILLANTS

..................................................................................................................3

3. MISE EN CONTEXTE ................................................................................................................4

4. RSULTATS DE LAUDIT .........................................................................................................6

1) Gouvernance de la STO ......................................................................................................6 2) Gouvernance de la Ville.......................................................................................................11 3) Reddition de comptes...........................................................................................................13

5.

CONCLUSION ............................................................................................................................15

6.

ANNEXE Critres daudit ........................................................................................................16

1.

VUE DENSEMBLE DU MANDAT

INTRODUCTION
Le vrificateur gnral doit effectuer la vrification des comptes et affaires de la municipalit et de toute personne morale qui fait partie du primtre comptable de la municipalit y compris la Socit de transport de lOutaouais (STO). Par extension, cette disposition fait en sorte dinclure la contribution annuelle faite par la Ville de Gatineau la STO dans son univers de vrification. Considrant limportance de cette contribution municipale au budget de la STO et du risque organisationnel qui y est associ, le Bureau du vrificateur gnral (BVG) a identifi ce sujet pour un audit doptimisation des ressources orient sur le rle et les contrles exercs par ladministration de la Ville de Gatineau ainsi que la gouvernance de la STO face cette contribution.

PORTE DU MANDAT
Laudit couvre le rle et les contrles exercs par ladministration municipale concernant la contribution municipale de la Ville au budget de la STO. Le mandat aborde aussi les cadres lgislatif, juridique et administratif, le rle, les responsabilits, les obligations et le fonctionnement du conseil dadministration de la STO associ au processus budgtaire. Laudit examinera les activits lies au processus budgtaire pour les annes 2010, 2011, 2012, 2013 ainsi que les activits menes au cours de lanne 2013 en ce qui a trait au budget 2014 de la STO.

OBJECTIFS DU MANDAT
Cet audit est men dans le but de fournir une assurance raisonnable quant au rle et aux contrles exercs par ladministration municipale sur la contribution municipale de la Ville de Gatineau la STO. Laudit tiendra compte du caractre autonome de la STO et du rle jou par le conseil dadministration de la STO dans le processus budgtaire de la Socit.

MTHODOLOGIE
La mthodologie utilise pour laudit comprenait les lments suivants : tude prliminaire en vue didentifier les principaux risques; tude de la gouvernance; Entrevues pertinentes avec les intervenants concerns; valuation en fonction des critres daudit dtermin; Comparaison des quatre annes ltude; et Examen de la documentation connexe.

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Nos constats ont t communiqus la direction, afin de valider certains lments de comprhension, et ce, dans le but dchanger sur les avenues que nous dsirons suggrer en vue dune amlioration potentielle de la gouvernance et des contrles lis la contribution de la ville au budget de la STO.

RESPONSABILIT
La responsabilit du vrificateur gnral consiste fournir une conclusion conforme aux objectifs de la mission daudit. Nous avons recueilli, par voie danalyses et dentretiens divers, les lments probants suffisants et adquats afin dappuyer raisonnablement nos conclusions. Le processus daudit est conforme aux mthodes de travail en vigueur et respecte les normes de mission de certification.

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2. FAITS SAILLANTS
Une des interrogations du vrificateur gnral lamorce du mandat visait questionner le degr de confort du maire de la Ville de Gatineau avec les crdits autoriss de prs de cinquante millions annuellement au budget de la STO. Au moment de planifier cet audit, nous nous attendions ce que le rle de ladministration municipale soit clairement dfini et que des contrles soient tablis et exercs systmatiquement en ce qui concerne la contribution municipale qui est approuve par le conseil municipal. Nous avons cherch comprendre le rle jou par ladministration municipale et valuer lexercice des contrles mis en place en vue dassurer la revue de la contribution municipale au budget de la STO. Cet aspect constituant la pierre angulaire du mandat du vrificateur gnral. Le rle de ladministration municipale dans la revue et les analyses des donnes budgtaires de la STO nest pas tabli formellement. Ce rle reste confus, non document et il en va de mme avec les contrles tre exercs. Les analyses ne sont pas documentes et les recommandations faites aux lus et/ou la STO ne le sont souvent que verbalement. Nous questionnons lampleur et la nature du travail effectu. Nous avons not que la communication entre les deux organisations mrite dtre revue afin dassurer une meilleure collaboration tous les niveaux. Par exemple, nous avons identifi de lincohrence dans le processus et le calendrier budgtaire avec lexistence de trois diffrents documents dcrivant diffremment le processus en place. Nous avons aussi identifi un problme communiquer efficacement des dcisions importantes. Nous avons formul des recommandations visant, le dveloppement dun processus budgtaire intgr afin de favoriser une meilleure cohrence dans les activits menant ladoption du budget de la STO par le conseil municipal, la reconnaissance du rle de ladministration municipale et la mise en place et lexercice de contrles concernant la contribution municipale. La plus importante recommandation touche la mise en place dun protocole dentente-cadre qui agira comme mcanisme permettant la Ville dexercer de meilleurs contrles sur le plan financier de la STO tout en respectant son autonomie et son expertise dans le domaine du transport en commun. Ainsi, un meilleur arrimage du plan financier des deux administrations sera assur.

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3.

MISE EN CONTEXTE

La STO est une personne morale de droit public cre conformment la Loi sur les socits de transport en commun (la Loi). Ses pouvoirs sont exercs par un conseil d'administration compos de sept membres dsigns par la Ville, dont cinq lus et deux membres reprsentant les usagers du transport en commun rgulier et des usagers du transport adapt. La Loi accorde une autonomie de gestion aux socits de transport en commun pour assumer avec efficacit ces responsabilits, tout en tant contrles ou supervises par les conseils municipaux. La STO a pour mission doffrir aux rsidants des municipalits de son territoire, soit la Ville de Gatineau ainsi que Cantley et Chelsea, un systme de transport en commun fiable qui rpond leurs besoins un prix qui convient aux usagers, aux contribuables et aux municipalits desservies. En vertu de la Loi, la Ville est garante des obligations et des engagements de la STO. La loi prvoit aussi que la Socit dpose au conseil municipal pour adoption avant le 1er novembre de chaque anne son budget pour lexercice financier suivant. Dans le cadre de cette adoption budgtaire, et du principe de bonne gouvernance, il revient ladministration municipale dexercer un rle de surveillance et des responsabilits connexes envers le conseil, tout en tenant compte du statut automne de la STO. La Direction gnrale de la STO voit la gestion courante des affaires de la Socit de transport. Concidant avec la tenue de notre audit, une nouvelle directrice gnrale est entre en poste en date du 1er novembre 2013. La STO compte prs de 750 employs. Le conseil dadministration approuve les dcisions stratgiques, administratives, politiques et techniques tout en exerant son rle de surveillance sur les progrs de lorganisation. Lexercice financier de la socit se termine le 31 dcembre de chaque anne tout comme lexercice financier de la Ville. La Socit dont le budget annuel dpasse maintenant les 100 millions de dollars est principalement finance partir des sources de revenus suivantes : La tarification aux usagers (32 M$ en 2012 et 31,4 M en 2011) La contribution des automobilistes (4,8 M$ en 2012 et 4,7 M$ en 2011) Les subventions gouvernementales (23,7 M$ en 2012 et 14,4 M$ en 2011) La contribution de la Ville de Gatineau (45 M$ en 2012 et 41,3 M$ en 2011)

En vertu de la Loi, la Socit fait connatre sa nouvelle tarification auprs de sa clientle 60 jours avant la prise deffet de celle-ci et du dbut de la nouvelle anne. Ceci oblige donc la STO transmettre son budget pour adoption par la Ville de Gatineau avant le 1er novembre de chaque anne. Le budget de la Ville est, quant lui, adopt par la suite avant la fin de lexercice financier. Poursuivant des objectifs de cohrence, defficacit et defficience dans les discussions budgtaires avec la Ville, la STO fait connatre ses prvisions budgtaires la Ville ds le printemps. Cest ainsi que la Ville peut tenir compte de limpact de sa contribution au budget de la STO dans lorientation de son propre budget. Ce point particulier met en lumire les besoins importants de communication entre les deux administrations.

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Le tableau qui suit dmontre la contribution de la Ville (quote-part) au cours des dernires annes, accompagn du budget de la STO et de lachalandage calcul selon le nombre de dplacements enregistrs.

Tableau 1 Illustration des tendances (2006-2014) - contribution municipale (quote-part), budget et achalandage la STO
120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Quote part Budget Achalandage

Tableau 2 Donnes annuelles (2009-2014) budget, quote-part et achalandage (en chiffres)

Budget 1 STO (millions$) 2014 2013 2012 2011 2010 2009 109,2 106,3 112,2 100,2 89,2 80,5 % augmentation budget STO 2,73 % -5,30 % 12,05 % 12,33 % 10,80 % n/a Quote-part de la Ville (millions$) 51,3 49,1 45,1 41,3 37,4 33,8 % augmentation Quote-part 4,5 % 8,9 % 9,0 % 10,4 % 10,7 % n/a n/a % Quote-part -vsBudget STO 46,90 % 46,19 % 40,16 % 41,25 % 41,96 % Achalandage (millions de dplacements) 20,9 20,8 20,2 20,3 19,4 19,4 % augmentation Achalandage 0.48 % 3.00 % -0.260 % 4,30 % 0.25 % n/a

Les donnes budgtaires sont tires des rsolutions du conseil municipal.

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4. RSULTATS DE LAUDIT
Nous prsentons dans cette section nos constatations et recommandations lgard des pratiques relies au rle et aux contrles exercs par ladministration municipale sur la contribution (quote-part) de la Ville la STO.

Gouvernance de la Socit de transport de lOutaouais

Sous laspect de la gouvernance, cet audit a examin lencadrement des lus leur double rle dlus et de membres du CA de la STO, les critres servant guider le choix des lus pressentis siger au CA et lexercice de leur rle de challenge au niveau du budget de la STO. Composition du CA dune socit de transport en commun En vertu de la Loi, la Ville dsigne par rsolution les membres du conseil d'administration de la Socit de transport de l'Outaouais. Cinq de ces membres sont des conseillers municipaux et deux membres sont des reprsentants dusagers. Lun deux reprsente les usagers rguliers et lautre reprsente les usagers des services adapts aux besoins des personnes handicapes. Il est particulier au Qubec davoir des lus sur les CA des socits de transport. Les lus sigeant au CA de la STO ont donc double rle : celui dun lu municipal pour lequel il a t dsign par la population et celui dadministrateur de la Socit. En tant quadministrateur, il doit exercer un rle de surveillance des activits et reprsenter les intrts de la Socit pour le bien des usagers. Cette particularit a t revue en 2010 par lAssociation du transport urbain du Qubec (ATUQ) dans une tude mene par lcole Nationale d'Administration publique (ENAP) sur la composition des CA des socits de transport en commun. LENAP a conclu au maintien du modle actuel tout en suggrant que les villes prennent des mesures pour amliorer la gouvernance, lthique, la transparence et limputabilit de leur socit de transport. En 2004, le Bureau du vrificateur gnral de la Ville de Gatineau avait fait rapport au conseil dadministration de la STO sur lintgration du processus budgtaire entre la Ville de Gatineau et la STO ainsi que sur les lments connexes au processus budgtaire. Dans son rapport, le vrificateur gnral avait not un certain flou quant au rle du CA de la STO, situ quil est, entre le conseil municipal et la direction gnrale de la STO .

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Encadrement et critres de slection des lus Au moment de planifier cet audit, nous nous attendions ce que le rle des lus sigeant au CA de la STO soit clairement nonc et connu des lus eux-mmes. Nous nous attendions aussi ce que des critres soient tablis pour nommer ces lus au CA de la STO. Le rle des administrateurs en est un de surveillance des activits alors que la direction gnrale de la STO est responsable de la gestion courante des affaires de la socit. Le conseil dadministration doit, entre autres, coordonner et surveiller les systmes de gestion de risque de la socit et revoir de faon rgulire le plan stratgique avec la direction. Au cours de la dernire dcennie, la responsabilit du rle dadministrateur dune organisation a t mise lavant-plan avec ltalement de scandales financiers de grandes socits publiques ou prives. Les exigences en matire de responsabilit, dthique et de surveillance ont donc t resserres de faon importante. Lencadrement de ce rle des membres du CA de la STO est dautant plus important tant donn la situation particulire dans laquelle les lus sont appels uvrer au sein du CA de la STO. Dj en 2004 le vrificateur gnral du moment avait soulev que le rle du CA de la STO tait imprcis. Il attribuait cette situation aux dfis amens tant par les fusions que le nouvel encadrement juridique soit la Loi sur les socits de transport en commun. Il est considrer que les lus sigeant au CA reoivent des orientations et des directions claires quant leur rle en tant que membre du CA de la STO. Parmi ces orientations et directions, notons : Lexercice dun pouvoir dcisionnel sur toutes les grandes orientations et actions de la socit; Veiller ce que lorganisation sacquitte de ses obligations et quelle atteigne le niveau de performance attendu; Assurer le suivi des dcisions du CA et en rendre compte, entre autres, au conseil municipal.

Il est aussi considrer que des critres puissent exister pour favoriser le choix dun CA indpendant, loyal, comptent et thique. Certains critres, dont lintrt de llu siger au CA de la STO et la reprsentativit des diffrents secteurs de la Ville servent actuellement orienter le choix des membres du CA, mais ceux-ci ne suffisent pas notre avis. Dautres critres parmi les suivants pourraient tre dfinis pour que chacun des membres puisse dmontrer: 1) Un intrt siger au CA de la STO; 2) Une capacit encadrer et superviser la direction charge de la gestion des affaires courantes de la socit. 3) Une capacit exercer un rle de challenge envers la Direction gnrale - savoir poser les bonnes questions; 4) Une comprhension du double rle quil aura jouer en tant que membre du CA, tout en demeurant lu municipal; 5) Une capacit travailler en partenariat (avec ladministration de la STO et au besoin avec les autres lus et/ou avec ladministration de la Ville); et 6) tre indpendant tre capable de porter un jugement objectif et indpendant sur la conduite des affaires de la Socit; 7) Une capacit pouvoir consacrer le temps ncessaire la prparation des runions du CA (lire les dossiers);

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Au sein du CA, on devrait pouvoir retrouver les connaissances et comptences suivantes : 1) Connaissances dans lorganisation des transports collectifs ou lamnagement du territoire ou la protection de lenvironnement ou la qualit de vie des citoyens ou dmontrer un intrt approfondir ses connaissances dans ces domaines; 2) Connaissances financires cest--dire de pouvoir lire et interprter des tats financiers, un budget et des rapports financiers; 3) Comptences en gestion dentreprise; et 4) Comptences en gestion de la performance. notre avis, pour favoriser lencadrement des lus municipaux sigeant au CA de la STO, on devrait pouvoir retrouver une description claire des rles de ces administrateurs et des critres de slection dadministrateurs pressentis. Fonction de challenge exerc par le CA de la STO Un des rles principaux que doit jouer les membres sigeant au CA de la STO est celui li aux activits de prparation du budget annuel de la Socit ainsi que son plan triennal en immobilisation. Les membres savent que le budget sera financ en grande partie par une contribution de la Ville, aussi, le CA doit sassurer que le budget reflte les besoins financiers de la Socit tant pour ses oprations courantes que pour ces projets de dveloppement. La STO prpare un plan stratgique de dix ans et celui-ci est revu aux cinq ans. Le plan stratgique 20052015 de la STO a t approuv par le CA en septembre 2005 et revu en dcembre 2011. La planification annuelle tient compte des orientations du plan stratgique et devient la base de la prparation du budget annuel et du plan triennal en immobilisation. Le plan triennal en immobilisation varie passablement dune anne lautre tant donn quil est sujet lobtention de subventions gouvernementales. Lorsque celles-ci ne se matrialisent pas, le plan triennal doit tre revu et cela cre des variations parfois importantes dans les chiffres prsents dans les documents budgtaires. Nous avons observ ce qui suit par rapport au rle de challenge exerc par le CA de la STO. Processus budgtaire entourant la contribution municipale au budget de la STO Le processus budgtaire entourant la contribution municipale au budget de la STO nest pas clairement nonc. Ce processus fait intervenir la direction de la STO, le CA de la STO, ladministration municipale, divers comits de la Ville y incluant le conseil municipal. Au moment de laudit, nous avons recueilli trois diffrents documents remis par la STO et ladministration municipale. Chacun tait diffrent de lautre dmontrant une incohrence dans le processus et le calendrier budgtaire. Malgr ceci, les vrificateurs ont tent de comprendre les grandes lignes de ce processus difficile cerner travers diverses entrevues menes auprs de la direction de la STO et auprs de ladministration municipale. Le diagramme 1 dmontre la comprhension par les vrificateurs du processus budgtaire qui nous a t dcrit. Labsence dun processus budgtaire clairement document ne favorise pas la fonction de challenge exerc par le CA.

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Diagramme 1

Comprhension du processus budgtaire pour dcider de la contribution de la Ville au budget de la STO

Selon les explications reues sur le processus budgtaire, au printemps de chaque anne, la Direction gnrale de la STO prsente ces orientations budgtaires au comit du budget et au comit plnier de la Ville de Gatineau afin de les informer des besoins financiers de la Socit pour lanne suivante ainsi que les deux annes subsquentes. Le conseil municipal peut donc fournir ds le printemps des orientations la STO quant la contribution financire de la Ville pour lanne suivante. La STO peut alors faire voluer sa prparation budgtaire et le CA de la STO peut jouer son rle de challenge envers la Direction gnrale quant aux lments budgtaires privilgier. La dtermination de la contribution de la Ville au budget de la STO est tout aussi importante pour la Ville, qui commence elle aussi son propre processus budgtaire au mme moment. Nous avons aussi cherch comprendre comment tait communique la dcision du conseil municipal prise au printemps et qui vient fournir des orientations la STO quant la contribution municipale. Cette orientation est essentielle puisque la contribution municipale reprsente llment de financement le plus important du budget de la STO. Faute dorientations claires transmises la STO, celle-ci peut difficilement faire progresser au cours de lt et de lautomne la prparation de son budget pour lanne suivante. Nous avons appris quil ny a pas eu de communication crite de la dcision du comit plnier de la Ville pour aucune des annes examines dans le cadre de cet audit, soit 2010, 2011, 2012 et 2013. Ladministration municipale ne croit pas quil soit ncessaire de communiquer une information que les lus sigeant au conseil dadministration de la STO connaissent dj par le fait quils sigent au comit plnier de la Ville. Nous croyons au contraire que cette communication ajouterait la transparence du processus et est essentielle une bonne comprhension de part et d'autre des orientations de la Ville. Selon les informations obtenues au cours des entrevues ralises, il ny a pas eu au printemps 2013 de prsentation budgtaire pour 2014 par la Direction gnrale de la STO. Nous navons pas t en mesure dobtenir des explications claires quant labsence de cette tape du processus budgtaire.
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Dans le cadre des discussions prliminaires concernant le budget de la Ville, soit en mai, il y a eu dcision du comit plnier de plafonner laugmentation de la contribution de la Ville au budget de la STO 3 M$ pour 2014. Ladministration municipale nous a indiqu stre fie aux donnes de la STO fournie lanne prcdente plutt que de demander les prvisions budgtaires de lanne 2014 prpares par la STO. La dcision sur le plafonnement de laugmentation de la contribution municipale na pas t communique non plus la STO au printemps tel que le stipule le processus budgtaire qui nous a t dcrit. Nayant pas t informe de la dcision du plafonnement de laugmentation de la contribution municipale, la direction gnrale de la STO prsente son budget le 28 aot 2013 en tenant compte dune augmentation de la contribution de la Ville de 3.7 M$ soit 700 000 dollars de plus que le plafond identifi au printemps par le comit plnier de la Ville. Une semaine plus tard, une lettre est envoye par le Cabinet du maire au prsident du CA de la STO pour indiquer que laugmentation de la contribution est plafonne 3 M$. Il sen suit des changes difficiles entre les deux administrations sur ce qui aurait d tre su de part et d'autre depuis plusieurs mois. Nous avons finalement not que les budgets des annes 2010, 2011, 2012 et 2013 de la STO ont tous t dposs pour adoption par le conseil municipal avant le 1er novembre tel que stipul dans la Loi sur les socits de transport en commun. Pour sa part, le conseil municipal a adopt le budget de la STO dans les semaines qui ont suivi. Le budget 2014, quant lui, a t approuv exceptionnellement le 27 novembre 2013 avec une contribution de la Ville de lordre de 51.3 M$ dmontrant une augmentation de la contribution de 2.2 M$. Considrant que la ristourne de la taxe de vente sur lessence au montant de 1.5 M$ a t verse directement la STO et non via la contribution de la Ville comme pour les annes prcdentes, laugmentation relle de la contribution de la Ville aura donc t de 3.7 M$. Malgr la bonne volont des administrateurs de la STO de questionner les lments et leurs allocations ports au budget, labsence dun processus budgtaire clair entourant la contribution municipale au budget de la STO nuit au rle de challenge quils peuvent rellement exercer avant la mise au point dfinitive du budget tre prsent la Ville pour adoption. Nous croyons que ce rle de challenge pourrait tre amlior si le processus budgtaire li lapprobation du budget de la STO par la Ville tait document. Un processus document favoriserait aussi de meilleures communications entre les deux administrations et une meilleure transparence. notre avis, pour que la revue des prvisions budgtaires de la STO ainsi que ltude avant la mise au point dfinitive et ladoption de son budget sinscrivent de faon cohrente pour les diffrents acteurs, tant dans ladministration municipale que les comits du Conseil municipal, un processus budgtaire bien dfini serait souhaitable. De plus, dans un souci de transparence et defficience, les orientations et directions de la Ville envers la STO devraient tre mieux communiques. Nous recommandons la Direction de : Sassurer que le processus budgtaire de la STO sintgre formellement celui de la Ville de Gatineau pour soutenir une cohrence entre les deux organisations. (VOR1302-01) Communiquer de faon officielle et formelle les dcisions prises par le Conseil municipal ayant une incidence sur la prparation budgtaire de la STO. (VOR1302-02)

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Commentaires de la direction : (VOR1302-01) En accord avec la recommandation malgr quun processus formel existe actuellement, mais non document. Les deux organismes prparent leurs budgets sur une priode de 5 ans. Tout au long du processus, des discussions ont lieu au besoin entre les trsoriers des deux organismes pour assurer une cohrence au niveau du processus, du calendrier et galement au niveau des hypothses de planification financire, notamment sur les taux dintrts, les hausses salariales, lutilisation de rserves, lutilisation de SWAP pour lessence, programmes de subvention, appropriations des surplus, etc. (VOR1302-02) De faon gnrale, les dcisions du conseil municipal sur les orientations budgtaires envers la STO ne sont pas transmises par crit au CA et la Direction gnrale, considrant que 5 membres du CA font partie des lus du conseil municipal, dont le prsident de la STO. Par contre, nous sommes en accord avec la recommandation afin dajouter au processus la transparence ncessaire aux communications auprs de la Direction gnrale et lensemble des membres du CA de la STO.

Gouvernance de la Ville
Reconnaissant lautonomie de la STO dans la gestion de ses activits, il est tout de mme important de rappeler et de comprendre le rle jou par la Ville de Gatineau et la responsabilit qui lui incombe en matire dimputabilit. Il faut reconnatre que la Ville demeure linstance principale et quelle est responsable du financement des services de transport en commun. La Ville est garante des engagements et obligations de la STO, elle approuve son plan stratgique, son budget et ses rglements demprunts ainsi que son programme dimmobilisations. Nous avons cherch comprendre le rle jou par ladministration municipale et valuer lexercice des contrles mis en place en vue dassurer la revue de la contribution municipale au budget de la STO. Cet aspect constituant la pierre angulaire orientant le vrificateur gnral vers la conduite dun tel mandat. Rle et contrles exercs par ladministration municipale Au moment de planifier cet audit, nous nous attendions ce que le rle de ladministration municipale soit clairement dfini et que des contrles soient tablis et exercs systmatiquement en ce qui concerne la contribution municipale qui est approuve par le conseil municipal. Le rle de ladministration municipale dans la revue et les analyses des donnes budgtaires de la STO nest pas tabli formellement. Dans un extrait de compte rendu dun comit plnier en juin 2010, suite la prsentation des prvisions budgtaires par la Direction gnrale de la STO, nous avons not que le comit avait demand ladministration municipale danalyser les orientations budgtaires et de faire un suivi appropri. Les vrificateurs ont demand voir lanalyse des orientations budgtaires faite suite la demande expresse du comit plnier en juin 2010, mais ladministration municipale na pas t en mesure de fournir ces analyses. Les vrificateurs ont demand voir toutes les analyses qui ont t faites au cours des annes 2010, 2011, 2012 et 2013 et nont obtenu aucune analyse documente. Les vrificateurs ont aussi not que les documents sur les prvisions budgtaires ou du budget taient prsents par la STO sance tenante. Ceci ne permet ni aux lus sigeant aux comits impliqus dans la revue des orientations budgtaires et du budget de bien faire leur travail, ni ladministration municipale de faire les analyses qui simposent en temps voulu.

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Ladministration municipale nous a aussi fait part de procdures pour ltude du budget de la STO qui dmontrent les activits lies lapprobation par le conseil municipal de la contribution au budget de la STO. Ces procdures ntaient pas en cohrence avec le processus budgtaire que nous a prsent la STO. Tel que mentionn prcdemment, il y aurait lieu ce que les deux entits rfrent un processus budgtaire intgr et que les activits qui touchent les deux entits soient bien identifies dans celui-ci. Des rencontres avec les lus ne sigeant pas comme administrateurs la STO ont fait ressortir quils se sentaient mal informs et quils ne dtenaient pas linformation ncessaire une prise de dcision claire. Cest un rle de ladministration municipale de bien informer les lus afin quils prennent des dcisions en toute connaissance de cause. Le rle de ladministration municipale reste confus, non document et il en va de mme avec les contrles tre exercs. Les analyses ne sont pas documentes et les recommandations faites aux lus et/ou la STO ne le sont souvent que verbalement. Nous questionnons lampleur et la nature du travail effectu. notre avis, le rle de ladministration municipale doit tre clairement dfini et les contrles administratifs documents et ladministration doit pouvoir dmontrer que ces contrles ont t exercs. Nous recommandons la Direction de : Dfinir clairement le rle de ladministration municipale dans le processus menant la contribution municipale annuelle au budget de la STO. (VOR1302-03) Mettre en place des contrles administratifs tre exercs en regard de la contribution municipale annuelle et en documenter leur application. (VOR1302-04)

Commentaires de la direction : (VOR1302-03) Considrant lobjectif du conseil municipal de limiter la hausse du fardeau fiscal des contribuables, des choix budgtaires doivent tre effectus par le conseil, y incluant le montant de la quote-part verser la STO. Nous adhrons la recommandation afin de clarifier toute ambigit. (VOR1302-04) Mensuellement, la STO fait parvenir la Ville un rapport complet sur ltat de situation financire de lanne courante. De plus, les statistiques contenues au rapport, nous permettent dassurer le contrle sur le surplus annuel anticip, les tendances des principales hypothses de planification (revenus de passagers, achalandage, ajouts de services, carts budgtaires, etc.). Le Programme triennal dimmobilisation (PTI) de la STO est adopt par le conseil annuellement en mme temps que le budget. Tout rglement demprunt qui finance gnralement le PTI, est adopt obligatoirement par la Ville, qui nous permet galement de constater lvolution des investissements et des charges municipales. Par ailleurs, des discussions au besoin sont faites entre les trsoriers sur ltat des finances de la STO. Aprs analyse des rapports, et advenant une proccupation particulire de ladministration, celle-ci peut faire rapport au conseil municipal au besoin, comme elle le fait concernant la situation financire de la Ville. Ce rapport, produit mensuellement par la STO, comprend suffisamment dinformations pour nous permettre de suivre lvolution de leur situation financire.

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Reddition de comptes
La STO est une entit autonome avec un conseil dadministration compos majoritairement dlus municipaux. La Ville de Gatineau pour sa part contrle en bonne partie le plan financier de la STO crant ainsi une dynamique particulire entre les deux entits et une gouvernance complexe. Nous avons cherch comprendre comment stablissait cette dynamique et si elle fonctionnait adquatement. Il faut dabord reconnaitre que ce sont des fonds publics qui servent rpondre lensemble des besoins de la Ville et de la STO, et ces fonds sont recueillis mme la taxation municipale. Les crdits accords par le truchement de la contribution municipale la STO reprsentent une dcision en matire de choix de service aux usagers du transport et dallocation budgtaire. Ces fonds ddis ne sont donc plus disponibles assurer dautres services aux citoyens. De la mme manire si la STO ne reoit pas les fonds dont elle a besoin, ce sont les services aux usagers qui sen trouvent affects. Il sagit en fait de vases communicants et la gestion de fonds publics amne continuellement les lus municipaux des dcisions en matire dallocation de ressources. Considrant la complexit de cette gouvernance et limportance de travailler ensemble vers des objectifs communs, nous nous attendions ce quun protocole dentente-cadre existe entre les deux entits pour assurer le maintien de saines relations entre les deux administrations tout en permettant une reddition de comptes de la STO envers le conseil municipal. Protocole dentente-cadre entre les deux administrations Il nexiste pas de protocole dentente-cadre entre les deux administrations : ladministration municipale et ladministration de la STO. La Ville a par ailleurs des protocoles dentente avec la plupart des organismes quelle subventionne. Un protocole dentente-cadre favorise de saines pratiques de gestion et permet deux entits de mieux travailler ensemble. Par exemple, un protocole dentente-cadre permettrait de dfinir le processus budgtaire et son calendrier ainsi que les modalits dchange dinformation comme par exemple, le besoin davoir les documents discuter en comits plusieurs jours avant la tenue du comit. Un tel protocole pourrait aussi prvoir que certains projets de la STO et de la Ville soient mis en concurrence afin de reflter les bnfices et inconvnients de tous les projets avant la prise de dcision finale. De plus, ce protocole pourrait prvoir les modalits concernant les tudes spciales qui sont faites de temps autre sur certains projets avant la prise de dcision finale. On pourrait ainsi reconnatre lexpertise propre aux deux entits mener ces tudes. Le protocole pourrait prvoir la participation des deux administrations dans lidentification de questions examiner dans le cadre dtudes spciales menes pour le compte du CA et/ou du conseil municipal. De la mme manire, le protocole pourrait prvoir des mcanismes de comparaison avec dautres villes de grandeurs similaires la Ville de Gatineau lintrieur de la province comme lextrieur. De plus, le protocole pourrait prvoir une reddition de comptes par la direction de la STO au conseil municipal au mme titre quun service municipal tout en reconnaissant le statut autonome de la STO. Cette reddition de comptes nexiste pas lheure actuelle. Nous avons observ qu loccasion des tensions pouvaient exister entre les deux administrations, ce qui empche le maintien de relations saines et de bonnes communications. Lchange dinformation devient alors plus difficile parce que lon ne reconnait plus lexpertise de chacune des administrations. Cest ainsi que les deux administrations ont command des tudes qui ont men des conclusions diffrentes touchant certains projets de dveloppement envisags par la STO.
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 notre avis, il faut mieux encadrer les rles, les droits, les obligations, les devoirs, les responsabilits et les communications entre ladministration municipale et la STO afin damliorer une reddition de comptes ncessaire et favoriser une saine gestion de deniers publics. Nous recommandons la Direction de: laborer un protocole dentente-cadre afin de favoriser la mise en place de saines pratiques de gestion et damliorer une reddition de comptes et des communications rendues ncessaires dans un tel modle de gouvernance. (VOR1302-05)

Commentaires de la direction : En accord avec la recommandation.

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5. CONCLUSION
Nous avons dbut ce mandat daudit avec lobjectif de revoir les contrles exercs par ladministration municipale sur la contribution faite par la Ville au budget de la STO. La contribution municipale au budget de la STO reprsente un poste budgtaire des plus importants pour la Ville de Gatineau. Puisque la contribution est faite une entit autonome en vertu de la Loi, la conduite de laudit devait tenir compte de cette particularit. Nous avons not que la communication entre les deux organisations mrite dtre revue afin de dassurer une meilleure collaboration tous les niveaux. Par exemple, nous avons identifi de lincohrence dans le processus et le calendrier budgtaire avec lexistence de trois diffrents documents dcrivant diffremment le processus en place. Nous avons aussi identifi un problme communiquer efficacement des dcisions importantes. Alors que nous nous attendions ce que les contrles exercs par ladministration municipale soient bien dfinis et que celle-ci soit capable den faire la dmonstration, nous avons plutt observ la prsence de contrles informels. Par exemple, le rle de ladministration municipale dans la revue du budget de la STO nest pas tabli formellement. Ce rle reste confus, non document et il en va de mme avec les contrles tre exercs. Les analyses ne sont pas documentes et les recommandations faites aux lus et/ou la STO ne le sont souvent que verbalement. Nous reconnaissons que des efforts importants, la mesure des enjeux en prsence, devront tre dploys pour mettre en place des mesures correctives, mais celles-ci permettront certainement aux deux administrations de travailler en partenariat lintrieur de leurs comptences respectives aux bnfices de lensemble des citoyens de la Ville de Gatineau. Nous avons donc formul des recommandations visant, le dveloppement dun processus budgtaire intgr afin de favoriser une meilleure cohrence dans les activits menant ladoption du budget de la STO par le conseil municipal, la reconnaissance du rle de ladministration municipale et la mise en place et lexercice de contrles concernant la contribution municipale. La plus importante recommandation touche la mise en place dun protocole dentente-cadre qui agira comme mcanisme permettant la Ville dexercer de meilleurs contrles sur le plan financier de la STO tout en respectant son autonomie et son expertise dans le domaine du transport en commun. Ainsi, un meilleur arrimage du plan financier des deux administrations sera assur.

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ANNEXE 1

Critres daudit
1. Le rle des lus sigeant au CA de la STO est clairement nonc et connu des lus eux-mmes. 2. Le CA de la STO exerce ses fonctions de challenge en ce qui a trait la prparation du budget en fonction dun processus et un calendrier budgtaire clairement nonc. 3. Le rle de ladministration municipale est clairement nonc et des contrles sont tablis et exercs efficacement en ce qui concerne la contribution municipale au budget de la STO. 4. Un protocole dentente-cadre existe afin de maintenir des relations saines entre les deux administrations tout en permettant une reddition de compte de la STO envers le conseil municipal.

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