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INFORME DE EVOLUCIN HISTRICA DE LA SITUACIN NUTRICIONAL DE LA POBLACIN Y LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACIN, NUTRICIN Y ABASTO EN MXICO

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico

Primera edicin, octubre de 2010

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Boulevard Adolfo Lpez Mateos 160 Colonia San ngel Inn CP 01060 Delegacin lvaro Obregn Mxico, DF

Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

ISBN: 978-607-95482-5-4

Citacin sugerida: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico, Mxico, DF. CONEVAL, 2010.

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Investigadores acadmicos 2006-2010


Agustn Escobar Latap
CIESAS-Occidente

Graciela Mara Teruel Belismelis


Universidad Iberoamericana

El Colegio de la Frontera Norte

Flix Acosta Daz

Instituto Nacional de Salud Pblica

Juan ngel Rivera Dommarco

Fernando Corts Cceres


El Colegio de Mxico

Mara Graciela Freyermuth Enciso


CIESAS-Sureste

Investigadores acadmicos 2010-2014


Mara del Rosario Crdenas Elizalde
Universidad Autnoma Metropolitana

Salomn Nahmad Sittn


CIESAS- Pacco Sur

Fernando Alberto Corts Cceres


El Colegio de Mxico

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

John Scott Andretta

Agustn Escobar Latap


CIESAS-Occidente

Graciela Mara Teruel Belismelis


Universidad Iberoamericana

Secretara Ejecutiva
Gonzalo Hernndez Licona
Secretario Ejecutivo

Director General Adjunto de Coordinacin Director General Adjunto de Anlisis de la Pobreza Directora General Adjunta de Evaluacin Director General Adjunto de Administracin

dgar Adolfo Martnez Mendoza Ricardo Csar Aparicio Jimnez

Thania Paola de la Garza Navarrete Francisco Javier Donohue Cornejo

El CONEVAL reconoce la participacin en este Informe de sus siguientes integrantes: Mara Lilia Bravo Ruiz, Thania De la Garza Navarrete, Juan Carlos Gonzlez Ibargen, Marcos Huicochea Snchez, Emmanuel Neri Reyes, Astrid Renne Peralta Gutirrez, Vctor Rivera Gonzlez y Juan ngel Rivera Dommarco.

Agradecimientos
El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) agradece profundamente a quienes han brindado su tiempo, apoyo y retroalimentacin para la elaboracin de este informe; en particular, al Instituto Nacional de Salud Pblica, a los investigadores acadmicos del CONEVAL, y al equipo de la Direccin General Adjunta de Evaluacin. El CONEVAL reconoce la invaluable participacin de los programas sociales federales que han sido materia de este informe. Las unidades de evaluacin mostraron siempre inters y disposicin en compartir su visin y plan de accin para afrontar los retos ante los cambios que experimenta el pas, lo cual refrenda el deber y compromiso de los servidores pblicos para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos.

Contenido
INTRODUCCIN 7 CAPTULO I EVOLUCIN HISTRICA DE LAS CONDICIONES NUTRICIONALES EN MXICO ANTECEDENTES 1.1. MEDICIN Y CONDICIONES NUTRICIONALES DE LA POBLACIN MEXICANA DE 1940 A 1988 1.2. MEDICIN Y CONDICIONES NUTRICIONALES DE LA POBLACIN MEXICANA DE 1988 A 2006 1.1.1. Mediciones de las condiciones nutricionales de poblaciones rurales en Mxico 1.2.1. Fuentes de informacin e indicadores de condiciones nutricionales 1.2.2. Resultados en los indicadores de desnutricin en la poblacin ms vulnerable 1.2.3. Resultados de anemia y estado de micronutrimentos 1.2.4. Resultados de sobrepeso y obesidad 1.3. SITUACIN NUTRICIONAL DE LA POBLACIN INDGENA EN MXICO DE 1900 A 2006 CAPTULO II REVISIN HISTRICA Y PROGRAMAS ACTUALES DE NUTRICIN Y ABASTO 2.1. ANTECEDENTES DE LAS POLTICAS ALIMENTARIAS EN MXICO 2.2. POLTICAS Y PROGRAMAS ESTABLECIDOS DESDE LA DCADA DE LOS SESENTA 35 35 35 36 37 37 39 42 42 43 44 48 48 49 49 50 50 31 32 9 10 10 12 13 13 14 17 18 22

HASTA INICIOS DEL SIGLO XXI 2.2.1. Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) 2.2.2. Sistema Alimentario Mexicano (SAM) 2.2.3. Programa Nacional de Alimentacin (PRONAL) 2.2.4. Programa Tortilla a cargo de LICONSA, SA de CV 2.2.5. Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) 2.2.6. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) y Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES (PDHO) 2.2.7. Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA de CV (PAL) 2.2.8. Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atencin Prioritaria (PAAZAP) 2.2.9. Programa de Albergues Escolares Indgenas (PAEI) 2.2.10. Programas de apoyo alimentario a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) 2.2.11. Programa de Abasto Social de Leche 2.2.12. Programa de Abasto Rural (PAR) 2.2.13. Programa Arranque Parejo en la Vida (APV) 2.2.14. Salud y Nutricin para los Pueblos Indgenas 2.2.15. Enriquecimiento de harinas 2.2.16. Suplementacin con vitamina A CAPTULO III RESULTADOS DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS GUBERNAMENTALES ORIENTADOS A LOS PROBLEMAS DE ALIMENTACIN, NUTRICIN Y ABASTO 3.1. Programas 3.1.1. Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES 3.1.2. Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, SA de CV 3.1.3. Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA de CV 3.1.4. Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, SA de CV 3.1.5. Programa de Albergues Escolares Indgenas 3.1.6. Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA)

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CONCLUSIONES 66 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 68

Consejo Nacional de Evaluacion de la Poltica de Desarrollo Social

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico

INTRODUCCIN
La adecuada nutricin en las distintas etapas de la vida de los individuos es uno de los principales determinantes de su salud, de su ptimo desempeo fsico e intelectual y, por lo tanto, de su bienestar. Por este motivo, el derecho a la alimentacin forma parte de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Actualmente, los problemas de sobrepeso y obesidad han adquirido gran relevancia por su alta incidencia y sus consecuencias en la salud de la poblacin. Sin embargo, los problemas de desnutricin persisten, sobre todo en nios y mujeres embarazadas que habitan en localidades rurales, en especial aquellos que son indgenas. Una de las causas de la desnutricin, reconocida por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), es la falta de acceso a los alimentos. La imposibilidad de obtener ciertos productos bsicos y complementarios, principalmente en las localidades marginadas y de difcil acceso, se asocia a la presencia de desnutricin y mala alimentacin para cientos de miles de familias mexicanas que habitan en estos lugares. De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) es un organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma tcnica y de gestin, cuyo objetivo es normar y coordinar la evaluacin, tanto de la poltica nacional de desarrollo social, como de los programas y acciones que ejecuten las dependencias pblicas. Como parte de sus atribuciones, y considerando la importancia del tema para el desarrollo social del pas, el CONEVAL presenta este documento que revisa la evolucin histrica de los principales problemas de nutricin de la poblacin mexicana, as como las distintas polticas, estrategias y acciones emprendidas por el Gobierno Federal para resolverlos. La evaluacin de programas y polticas contribuye a identicar los cambios en las condiciones de la poblacin que, efectivamente, pueden atribuirse a dichas acciones, y coadyuva, de esta manera, a la toma de decisiones respecto a la modicacin de los programas y la mejora de la poltica. As, el presente documento permite contar con un enfoque histrico de las acciones puestas en marcha por el Gobierno Federal para solucionar los problemas nutricionales y determinar su efectividad en el combate de stos. Este informe se divide en tres captulos: el primero describe la evolucin del estudio de los problemas de la nutricin en Mxico y sus principales resultados a lo largo del siglo XX y principios del XXI, as como la medicin de dichos resultados en el mismo periodo; el segundo contiene la evolucin histrica de las acciones de gobierno a travs de los programas orientados a mejorar la nutricin de la poblacin y el abasto de alimentos; en el tercero se revisan los resultados de los programas vigentes en materia de alimentacin, nutricin y abasto, con base en las evaluaciones externas de los programas gubernamentales; nalmente, se presentan las conclusiones derivadas de este trabajo y algunas recomendaciones a los programas para la mejora en su efectividad.

Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Captulo II

CAPTULO I
EVOLUCIN HISTRICA DE LAS CONDICIONES NUTRICIONALES EN MXICO

En este captulo se describe la forma en que han evolucionado las condiciones nutricionales y su medicin en el ltimo siglo. Esta descripcin se hace en tres secciones: la primera abarca de 1865 a 1988 e incluye una subseccin especca para la poblacin rural, cuyas condiciones nutricionales eran notoriamente distintas a las de la poblacin en general; la segunda seccin reere la evolucin del estado nutricional de la poblacin mexicana entre 1988 y 2006; y la tercera, la de la poblacin indgena entre 1900 y 2006.

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Antecedentes
Los primeros informes sobre la situacin nutricional de algunos grupos de poblacin en nuestro pas datan de nales del siglo XIX. En 1889 y 1896 se publicaron informes relacionados con la presencia de pelagra, una condicin resultante de la deciencia severa de una de las vitaminas del complejo B (niacina), y en 1908 se describi una entidad patolgica que, en su momento, se conoca popularmente como culebrilla y que corresponda al cuadro que despus se reri en la literatura anglosajona como Kwashiorkor.i Sin embargo, antes de la dcada de los cuarenta del siglo XX, no se tena informacin acerca de la magnitud y distribucin de la desnutricin a nivel poblacional en Mxico. Antes de esa dcada, la comunidad interesada en el estudio de la nutricin laboraba en especial en el mbito clnico y se centraba en la identicacin y denicin de la entidad patolgica que ahora conocemos como desnutricin.ii 1.1. Medicin y condiciones nutricionales de la poblacin mexicana de 1940 a 1988 Anderson y colaboradores llevaron a cabo un estudio en el rea epidemiolgica, entre 1943 y 1944, en el que se recolect informacin sobre las condiciones de alimentacin y nutricin de la poblacin de cuatro comunidades del Valle del Mezquital de Mxico. En dicho estudio se incluyeron exmenes fsicos para evaluar los signos y sntomas de enfermedad por deciencias nutricionales en general, as como la aplicacin de encuestas dietticas para evaluar la ingesta de energa, de macro- y micronutrimentos, y la obtencin de muestras de sangre y mediciones antropomtricas1 de toda la poblacin residente en las comunidades. Los resultados de este estudio documentan la precaria situacin nutricia que presentaba la poblacin de las comunidades del Valle del Mezquital en los aos cuarenta. A continuacin se resumen algunos de ellos: La media de consumo de energa a nivel global fue de 1,706 caloras por da, que cubran 70 por ciento de la recomendacin de energa para esa poblacin (de acuerdo con las Recommended Dietary Allowances Revised del National Research Council).iii

el total del ingreso familiar, 75 por ciento era D destinado a la alimentacin, y los alimentos ms consumidos eran los frijoles y las tortillas, los cuales aportaban 77 por ciento de la energa en nios y adultos. a dieta, en general, era pobre y poco variada, L alta en carbohidratos (69 por ciento del total de energa) y baja en grasas (11.1 por ciento del total de energa), con un consumo bajo de frutas y verduras. El consumo de protenas era deciente en calidad, debido a que el mayor aporte de este nutrimento provena de alimentos de origen vegetal.2 La ingestin de vitaminas y minerales era adecuada en la poblacin adulta, con excepcin de la riboavina. Sin embargo, en los nios se encontraron problemas de consumo deciente (menores de 50 por ciento de lo recomendado) en hierro, calcio y fsforo.iv Con respecto a los infantes, 53 por ciento de los nios de uno a tres aos de edad y 33 por ciento de los de nios entre cuatro y seis aos tuvieron un dcit de peso para su edad mayor de 10 por ciento. En poblacin adulta, la prevalencia de desnutricin uctu entre 19 y 72 por ciento en personas de 16 a 50 aos o ms; esta condicin se agravaba conforme se incrementaba la edad. 3 Se encontr poblacin con un peso 10 por ciento mayor al adecuado para su edad. 4 En adultos de 16 a 20 aos de edad (hombres y mujeres), la prevalencia fue de 9 por ciento y en hombres de ms de 50 aos, de 10 por ciento. Respecto al estado de nutricin en micronutrimentos, las concentraciones sricas de vitamina A, tiamina, vitamina C, hierro y hemoglobina fueron adecuadas para la poblacin adulta en general. Sin embargo, en los nios se encontraron concentraciones sricas inadecuadas de estos nutrimentos.iv

La antropometra es una tcnica fcil de usar y poco costosa que permite evaluar el tamao y las proporciones del cuerpo humano. Es fundamental para evaluar el crecimiento y desarrollo de los nios y vigilar la salud en el orden individual y poblacional de los diferentes grupos etarios. Los indicadores antropomtricos son ampliamente usados para valorar el estado nutricional y del crecimiento a nivel individual y poblacional. Existen tres conceptos clave para la interpretacin de la antropometra en el mbito poblacional: las medidas (peso, talla, circunferencias, etc.) constituyen la estimacin de una medicin corporal, pero no brindan informacin en s mismas; los ndices (peso para la talla, talla para la edad y peso para la edad) resultan de la combinacin de las mediciones con la edad y son esenciales para la interpretacin de las medidas, adems de que pueden ser expresadas mediante tres tipos de estadsticos: percentiles, puntaje Z y porcentaje de adecuacin en relacin con la mediana de la poblacin de referencia. Por ltimo, los indicadores son obtenidos al comparar los ndices con una poblacin de referencia usando puntos de corte especcos. 2 Se estipula que la contribucin recomendada de macronutrimentos (protenas, grasas y carbohidratos) a la energa total ingerida debe ser de 4565 por ciento de carbohidratos; 2035 por ciento de grasas y 1035 por ciento de protenas. 3 Los estndares y puntos de corte recomendados para clasicar desnutricin en la poblacin han cambiado conforme evoluciona el conocimiento sobre la evaluacin del estado nutricio. Para la evaluacin antropomtrica, en la actualidad se emplean los patrones de referencia recientemente publicados por la OMS (en los cuales se considera a nios sanos que fueron alimentados al seno materno) y la puntuacin Z, la cual provee informacin respecto a cuntas desviaciones estndar se encuentra la poblacin de estudio respecto a la media de la poblacin de referencia. 4 Este indicador se utilizaba en esa poca para identicar sobrepeso en las personas.
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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Se identic una proporcin considerable de poblacin con deciencias nutricias por signos como queilosis5 (nueve por ciento); glositis6 (46 por ciento) y edema7 (1.4 por ciento).

horas) y el estado nutricional de la poblacin, que incluy variables antropomtricas (peso y talla), indicadores clnicos de desnutricin severa e indicadores bioqumicos a partir de determinaciones en muestras de sangre de la poblacin. Una caracterstica particular de estas encuestas fue que el indicador antropomtrico para evaluar el estado nutricional de los nios era el porcentaje que el peso representaba frente al peso ideal en funcin de la edad y el sexo. Se consideraba como peso ideal la media de peso para una edad y sexo determinados de poblaciones de referencia9 de nios sanos y bien alimentados de Estados Unidos de Amrica.vii Para la clasicacin del estado nutricional se us la propuesta del doctor Federico Gmez, que utiliza las siguientes categoras del porcentaje de adecuacin del peso en relacin con el peso ideal para la edad: a) estado de nutricin normal, entre 90 y 110 por ciento; b) desnutricin grado I, de 75 a 90 por ciento; c) desnutricin grado II, de 60 a 75 por ciento; y d) desnutricin grado III, menos de 60 por ciento.viii Aunque los resultados de la primera serie de encuestas aplicadas en 1958 por el INCMNSZ no son representativas y no permiten inferencias sobre la poblacin mexicana, stos identican el tipo de problemas nutricionales que prevalecan en la dcada de los sesenta.vi En promedio, alrededor de 60 por ciento de la energa consumida por los adultos provena del maz, lo cual sugiere una dieta relativamente montona. Las poblaciones con mayores problemas nutricionales radicaban en la zona rural.vi Del total de los nios, 32.3 por ciento en zonas rurales y cuatro por ciento en zonas urbanas mostraban alteraciones importantes en el crecimiento, ya que tenan un dcit de peso ideal para su edad superior a 25 por ciento comparado con el patrn de referencia; a la categora de desnutricin correspond a grado II de acuerdo con la clasicacin de Gmez. Tambin se registr una prevalencia de desnutricin de tercer grado de 2.5 por ciento en reas rurales y de 1.4 por ciento en reas semirrurales (con Kwashiorkor o marasmo).

Vale la pena mencionar que estos signos clnicos dejaron de presentarse en la poblacin mexicana a partir de la dcada de los setenta. En los cincuenta, el inters en el estudio de la desnutricin clnica8 severa se deriv de la existencia en Mxico de una prevalencia elevada de esta condicin. Varios hospitales en el pas contaban con grandes salas de rehabilitacin nutricional donde miles de nios con desnutricin severa fueron internados para su rehabilitacin y tratamiento. En este periodo se realizaron estudios clnicos sobre la desnutricin severa, que incluyeron los cambios bioqumicos y siolgicos resultantes de este padecimiento, su tratamiento y prevencin. Entre stos, destacan los estudios desarrollados en el Hospital Infantil de Mxico por el equipo encabezado por el doctor Federico Gmez, en colaboracin con los doctores Rafael Ramos Galvn y Joaqun Cravioto, quienes contribuyeron de manera importante al conocimiento de la nutricin. Estos estudios fueron un parteaguas para el entendimiento de la etiologa de la desnutricin y los cambios bioqumicos y siolgicos asociados a la desnutricin clnica severa, as como para su diagnstico y clasicacin.v Al nal de la dcada, el Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn (INCMNSZ, antes Instituto Nacional de Nutricin Salvador Zubirn INNSZ) llev a cabo los primeros estudios sistemticos a escala nacional sobre las caractersticas, magnitud y distribucin de la desnutricin en Mxico. De 1958 a 1962 se realiz la primera serie de 29 encuestas, de las cuales 21 se aplicaron en comunidades rurales y ocho en zonas urbanas, semiurbanas y barrios populares del Distrito Federal.vi Aunque estas encuestas no tuvieron un diseo probabilstico y por ello no pueden considerarse como informacin representativa de los mbitos rural y urbano, su cobertura y dispersin a lo largo del pas les coneren un gran valor para la identicacin de la dimensin y diseminacin de la desnutricin en nuestro pas en esa poca. Dichas encuestas recabaron informacin detallada sobre caractersticas socioeconmicas, patrones de alimentacin e ingestin diettica (proveniente de recordatorios de consumo de 24
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Este trmino hace referencia a la lesin de los labios y boca caracterizada por la aparicin de escamas y suras que se debe a una insuciencia de riboavina en la dieta. 6 Glositis se reere a la caracterstica de tener la lengua lisa, problema asociado a una mala nutricin. 7 El edema se reere a la acumulacin de lquido en los tejidos a causa de la desnutricin y es uno de los sntomas de la enfermedad de Kwashiorkor. 8 La desnutricin ha sido denida como un estado patolgico de distintos niveles de gravedad y diversas manifestaciones clnicas, ocasionada por asimilacin deciente de los diversos componentes del complejo nutricio. Esta enfermedad tiene repercusiones sobre la constitucin fsico-qumica de los tejidos, reduce la capacidad defensiva frente a las agresiones ambientales, disminuye el rendimiento y la capacidad de trabajo y acorta la vida. Los signos y sntomas de la desnutricin son el resultado de la deplecin orgnica y los cambios en la composicin bioqumica del organismo. El proceso bsico que los determina es la detencin del crecimiento y el desarrollo que, en sus grados ms intensos, puede ser cuanticado por la clnica. Las manifestaciones de la desnutricin en su niveles ms severos son las que se identican en las formas clnicas ms conocidas como: a) marasmo: desnutricin calrico-proteica, afecta predominantemente a lactantes; b) Kwashiorkor: desnutricin proteica, afecta a los lactantes mayores y preescolares; c) mixta: marasmo-Kwashiorkor. En resumen, entendemos por desnutricin clnica la expresin de desnutricin en sus ms altos niveles de severidad, como son el marasmo y Kwashiorkor.i 9 Los patrones de referencia son una serie de valores de peso y estatura (o talla) correspondientes a cada edad que se utilizan como referencia para determinar la evolucin del crecimiento de los nios o de la poblacin que se est evaluando. Estos valores se obtienen a partir de una poblacin sana con crecimiento idneo.

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Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Se identic una prevalencia de anemia en nios preescolares de 29 por ciento; 20 por ciento en reas rurales y semirrurales; y 9 por ciento en urbanas. Las encuestas dietticas en nios menores de cinco aos indicaban que la dieta de los preescolares era deciente en energa. Dicha dieta oscilaba entre 73 y 83 por ciento de las necesidades, adems de tener bajos consumos de calcio, vitamina A, riboavina y vitamina C (con promedios de ingestin de alrededor de 50 por ciento de las recomendaciones).iii Aunque las ingestiones de hierro eran superiores a las recomendaciones dietticas para los diversos grupos de edad, una gran proporcin del consumido provena de maz y frijol, alimentos que tambin contienen altas cantidades de tatos y taninos, los cuales inhiben la absorcin del hierro. Esto explica la presencia de anemia en la poblacin a pesar de las ingestiones elevadas de hierro. Es necesario aclarar que la metodologa de recoleccin de informacin de dieta por recordatorio de 24 horas tiende a subestimar el consumo de alimentos entre 15 y 20 por ciento, por lo que es posible que las deciencias de energa y nutrimentos mencionados fueran menores a las reportadas. Existan zonas en donde la mayora de los habitantes adultos tena dcit de peso, mientras que en otras reas, sobre todo las urbanas, se encontraban prevalencias de sobrepeso entre cinco y 15 por ciento. En determinados grupos de obreros en la Ciudad de Mxico se lleg a identicar 28 por ciento de prevalencia de sobrepeso. Tambin, prevalencias de anemia en mujeres residentes en zonas costeras que llegaban hasta 20 por ciento. En reas y regiones, la poblacin rural era la que tena la dieta ms montona, escasa en protena de origen animal y deciente en vitaminas. Los mayores problemas nutricionales se presentaban en las regiones sur y sureste del pas, seguidas de la zona centro, y los menores, en las costas y el norte del pas.vi Signos clnicos de desnutricin y deciencia de micronutrimentos se presentaban en condiciones severas. En los nios se documentaron signos clnicos carenciales como cabello pigmentado y fcil de arrancar (ocho por ciento), piel escamosa y pigmentada (tres por ciento), alteraciones en los ojos (4.7 por ciento), lengua lisa (6.3), queilosis (6.6) y edema (1.6). Este ltimo es el signo ms conable para reconocer la desnutricin severa.

De 1963 a 1974 y en 1977, la segunda y tercera series de encuestas sobre nutricin fueron realizadas. En ese periodo se aplicaron 20 encuestas, las cuales recabaron la misma informacin que la primera serie. Antes de 1977 se incorporaron otras nueve comunidades rurales para completar un total de 58 comunidades. La informacin recopilada durante veinte aos permiti contar , por primera vez, con una estimacin aproximada de la magnitud de la desnutricin en la poblacin mexicana. La informacin de la segunda y tercera series de encuestas se proces con los mismos estndares de referencia. No obstante, la ltima slo conrm los resultados de la primera serie de encuestas aplicadas a partir de 1958, y comprob que la dieta de la poblacin encuestada era limitada en caloras y pobre en calidad de protenas. Lo anterior, porque una gran proporcin de sta era aportada por alimentos de origen vegetal, y deciente en nutrimentos. El anlisis de la serie de encuestas del periodo 1958-1976 revelan que la poblacin preescolar era la que mostraba las ms altas prevalencias de desnutricin (con base en el indicador de peso para la edad y de acuerdo con la clasicacin de Gmez). Los nios de la zona sureste del pas presentaron prevalencias de desnutricin grado II y grado III de 36.2 y 38.7 por ciento, respectivamente.ix 1.1.1. Mediciones de las condiciones nutricionales de poblaciones rurales en Mxico En 1979 y 1989 se efectuaron las encuestas nacionales de alimentacin en el medio rural mexicano (poblaciones con menos de 2,500 habitantes), conocidas por sus siglas como la ENAL-79 y ENAL-89. stas no se aplicaron en muestras probabilsticas, por lo que no son representativas del rea rural. No obstante, esta informacin constituye la mejor evidencia disponible sobre el estado nutricional de la poblacin de zonas rurales en ese periodo, en especial por los elevados tamaos de muestra en los que se obtuvo la informacin.iii La recab informacin de 21,248 familias y la ENAL-89 obtuvo datos de 20,759 familias de 19 regiones del pas. Ambas encuestas utilizaron diseos y metodologas similares, lo que permiti comparar sus resultados y estudiar en cierta medida la evolucin de la desnutricin, sobre todo en los menores de cinco aos. En esta serie de encuestas (1979-1989), la evaluacin de la prevalencia de bajo peso en la poblacin estudiada utiliz como indicador el peso para la edad. Se clasic como nios con bajo peso a los que tenan un puntaje Z menor a -2 desviaciones estndar (D.E.) de acuerdo con el patrn de referencia del National Center of Health Statistics y de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS/NCHS). Las prevalencias de bajo peso se calcularon para las 19 zonas agrupndolas por regiones: norte, centro y sur. A nivel global, en 1979 la preENAL-79

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

valencia de bajo peso en los nios menores de cinco aos fue de 21.9 por ciento y disminuy a 19 por ciento en 1989 (cuadro 1.1). Tambin se observaron cambios en las tendencias de desnutricin en este periodo en algunas regiones. En el centro se encontr una reduccin de 9.2 por ciento. En 1979, la regin norte tuvo una de las menores prevalencias de bajo peso (ocho por ciento), mientras que la sur, una de las ms altas (28.2 por ciento); se mantuvieron casi igual en 1989 (cuadro 1.1). Cuadro 1.1. Comparacin de prevalencias de desnutricin de las encuestas nacionales de alimentacin en el medio rural (ENAL) de 1979 y 1989 en las poblaciones estudiadas de nios de 1 a 5 aos de edad Prevalencias de desnutricin Indicador Regiones ENAL-79 (22) % 8.0 20.7 28.2 21.9 ENAL-89 (22) % 7.3 11.5 26.9 19.0

indgenas), 45.5 por ciento la iniciaban despus de 24 horas y slo un pequeo porcentaje suministraba el calostro. Respecto de las prcticas de alimentacin inicial en las comunidades indgenas, se concluy que la introduccin de alimentos slidos era tarda y en muy pequeas cantidades. En reas rurales y semirrurales se proporcionaba agua azucarada a 78 por ciento de los nios, mientras que cerca de 11 por ciento era alimentado con leche industrializada o fresca de vaca en el transcurso de los tres primeros meses de vida.ix Estas prcticas constituyeron algunas de las causas de desnutricin, pues los alimentos administrados durante los tres primeros meses desplazaban la leche materna y no aportaban los nutrimentos necesarios para los lactantes. En los nios mayores, los alimentos ofrecidos no se consuman en cantidad suciente y aunque eran altos en contenido energtico (por ejemplo, atoles de maz), no aportaban cantidades sucientes de micronutrimentos, lo que conduca a la desnutricin. 1.2. Medicin y condiciones nutricionales de la poblacin mexicana de 1988 a 2006 En trminos de la calidad de la informacin, lo ms relevante de este periodo fue que se cont con encuestas de nutricin que tienen un diseo probabilstico y, por tanto, representatividad nacional y regional. Asimismo, los estudios describen las caractersticas metodolgicas de las encuestas, los indicadores usados para la evaluacin de la nutricin y los resultados de las primeras. 1.2.1. Fuentes de informacin e indicadores de condiciones nutricionales Las principales fuentes de informacin a las que se har referencia son tres encuestas nacionales de nutricin y salud realizadas en 1988, 1999 y 2006. La primera Encuesta Nacional de Nutricin, aplicada en 1988 (ENN-1988) por la Secretara de Salud, obtuvo informacin en ms de 13,000 hogares que incluan a casi 7,500 menores de cinco aos y a ms de 19,000 mujeres de entre 12 y 49 aos de edad. La muestra resultante fue representativa en el mbito nacional y de cuatro regiones geogrcas:10 norte, centro, Ciudad de Mxico y sur.xi La segunda Encuesta Nacional de Nutricin (ENN-1999) estuvo a cargo del Instituto Nacional de Salud Pblica entre octubre de 1998 y marzo de 1999. Se realiz una muestra probabilstica de casi 18,000 hogares, representativa del orden nacional, de zonas urbanas

Peso para la edad

Norte Centro Sur Nacional

A la luz de los estudios efectuados en los aos sesenta, se destac la importancia de investigar las prcticas de alimentacin infantil como una de las causas de desnutricin. Aunque en esa poca no se cont con estudios representativos en el mbito nacional, algunos estudios especcos fueron de utilidad para documentar esta situacin. Entre stos, sobresale el de Hernndez y colaboradores,x realizado en 12 comunidades de zonas indgenas, rurales y semirrurales (de mil a tres mil habitantes), en donde se seleccion una muestra de 50 familias a travs de un muestreo aleatorio estraticado. Este estudio evidenci las inadecuadas prcticas de lactancia y alimentacin complementaria en los nios. Los nios del medio rural eran alimentados a travs del seno materno en una proporcin mayor que los de reas semirrurales. Por su parte, en las comunidades indgenas de la muestra, 74 por ciento de las madres comenzaban la lactancia materna en las cinco primeras horas de vida de los nios y les proporcionaban el calostro, mientras que en las comunidades rurales y semirrurales (no

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Las regiones incluyeron los siguientes estados; regin norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Len, Sonora y Tamaulipas; regin centro: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico excluyendo los municipios que son parte del rea metropolitana, Michoacn, Morelos, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa y Zacatecas; Ciudad de Mxico: Distrito Federal y los municipios del rea metropolitana; regin sur: Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn.

13

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

(> 2,500 personas) y rurales (< 2,500 personas). Las poblaciones de estudio fueron nios menores de cinco aos de edad (8,011); nios en edad escolar entre cinco y 11 aos de edad (11,415); y mujeres de 12 a 49 aos.x, xii En 2006 se levant una encuesta que combina las Encuestas Nacionales de Nutricin y la Encuesta Nacional de Salud; fue denominada Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006 (ENSANUT-2006).xii De sta se obtuvo informacin de aproximadamente 44,500 hogares representativos de los mbitos nacional, regional y estatal, y de zonas urbanas (> 2,500 personas) y rurales (< 2,500 personas). Se recab informacin de 7,722 nios menores de cinco aos ; 15,111 nios en edad escolar (5-11 aos); 14,578 adolescentes (12 a 19 aos de edad); y 33,624 hombres y mujeres mayores de 20 aos de edad.xiii Las tres encuestas mencionadas (ENN-1988, ENN-1999 y ENSANUT-2006) recabaron informacin de indicadores antropomtricos, variables dietticas, variables sociodemogrcas e indicadores del estado de salud y enfermedad en los grupos de edad estudiados. Los ndices antropomtricos fueron construidos con base en las mediciones del peso esperado para la edad, la talla esperada para la edad y el peso esperado para la talla, utilizando el patrn de referencia de la OMS/NCHS.11

Indicadores de micronutrimentos
La anemia13 se determin mediante fotmetros porttiles (Hemocue). Para la clasicacin de sujetos con anemia, fueron empleados los siguientes puntos de corte de la concentracin de hemoglobina en sangre propuestos por la OMS: nios de 1-5 aos: < 110 g/L; nios de 6-11 aos: < 120 g/L; mujeres de 12-49 aos (no embarazadas): < 120 g/L; mujeres de 12-49 aos (embarazadas): < 110 g/L; hombres de 12 a 14 aos: <120 g/L; y hombres de 15 y ms aos: 130 g/L. Los puntos de corte fueron ajustados por la altitud sobre el nivel del mar de las localidades de residencia de los sujetos estudiados. En las encuestas de 1999 y 2006 se recolectaron muestras de sangre en sujetos de varios grupos de edad. A partir de esas muestras se obtuvo suero para hacer determinaciones de la concentracin de varias vitaminas (vitaminas A y C y cido flico) y minerales (hierro y zinc). En la actualidad, slo se tiene informacin de 1999; la informacin de 2006 an no se publica. Los indicadores y los puntos de corte usados para denir las prevalencias de deciencias de micronutrimentos de la ENN-99 fueron los siguientes: la deciencia de hierro se deni como valores de porcentaje de saturacin de transferrina < 16 mg/dL; la deciencia de zinc se deni como concentraciones de zinc srico < 65 ug/dL; la deciencia de vitamina A, como retinol srico < 20 ug/dL; la deciencia de folato, como concentraciones de folato en eritrocitos < 140 ng/mL; y la deciencia de vitamina C, como concentraciones sricas del cido ascrbico < 0.2 mg/dL.xv, xvi 1.2.2. Resultados en los indicadores de desnutricin en la poblacin ms vulnerable En 1988, seis por ciento de los menores de cinco aos fueron clasificados como emaciados (desnutridos agudos), condicin que aumenta de manera importante el riesgo de muerte. Casi uno de cada cuatro nios del mismo grupo de edad (22.8 por ciento) padeca desnutricin crnica (baja talla para la edad). Once aos despus, en 1999, dos por ciento de los nios fueron clasicados como emaciados y 17.8, como desnutridos crnicos. A dieciocho aos de haber realizado la ENN88, en 2006, slo 1.6 por ciento de los menores de cinco aos fueron clasicados como emaciados y, de este porcentaje, 12.7 con desnutricin crnica (gura 1.1). La prevalencia de emaciacin disminuy de 6 a 1.6 por ciento (una reduccin de 73 por ciento), entre 1988 y 2006; es decir, a partir de 1999 y nuevamente en 2006, la desnutricin aguda ha dejado de ser un problema

Indicadores antropomtricos
Se clasic como de baja talla o desnutricin crnica a los nios que tenan una talla para la edad debajo de -2 desviaciones estndar de la media de la distribucin de la poblacin de referencia internacional mencionada (puntaje Z<-2). Cuando el peso esperado para la talla y el peso esperado para la edad se ubican por debajo de -2 D.E. (unidades Z) de la referencia internacional, se clasica al nio con emaciacin12 y con bajo peso, respectivamente. En la poblacin escolar se calcul, adems, el ndice de Masa Corporal (IMC = peso [kg]/talla [m]2), utilizando los criterios propuestos por el International Obesity Task Force (IOTF).xiv Esta misma clasicacin se utiliz para la poblacin de 12 a 19 aos de edad. La evaluacin del estado de nutricin de la poblacin mayor de 20 aos de edad se realiz mediante el IMC, y se usaron como puntos de corte los propuestos por la OMS para poblacin adulta: desnutricin (IMC < 18.5); estado nutricional adecuado (IMC de 18.5 a 24.9); sobrepeso (IMC de 25.0 a 29.9) y obesidad (IMC 30.0).
11

A pesar de que de forma reciente se liberaron las nuevas normas de crecimiento de la OMS, en este trabajo se utilizan los patrones recomendados por la OMS, provenientes de datos obtenidos en poblacin de nios sanos de Estados Unidos de Amrica con el propsito de mantener la comparabilidad con los datos de 1988 y 1999. Un anlisis de investigadores del Instituto Nacional de Salud Pblica indica que, utilizando las nuevas referencias, las prevalencias de desnutricin son mayores a lo estimado anteriormente (Gonzlez de Cosso, comunicacin personal). 12 Emaciacin: es un tipo de desnutricin causada por la prdida de peso debido a un periodo reciente de inanicin o enfermedad; consiste en un adelgazamiento extremo. Es un proceso agudo que ocasiona bajo peso para la talla. 13 Se dene como la concentracin baja de hemoglobina en la sangre.

14

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Figura 1.1. Prevalencia nacional de bajo peso, desnutricin crnica (baja talla) y emaciacin (desnutricin aguda) en menores de cinco aos segn encuestas de nutricin de 1988, 1999 y 2006
ENN-88 25 ENN-99 ENSANUT 2006 22.8

20

Prevalencias %

17.8 14.2

15

12.7

10

7.6 5

6 2.1 1.6

0 Bajo peso (peso para la edad) Baja talla (talla para la edad) Emaciacin (peso para la talla)

Tipos de desnutricin
Fuente: Encuestas Nacionales de Nutricin 1988 y 1999, y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

de salud pblica nacional, aunque siguen existiendo casos de este padecimiento, en especial en regiones en extrema pobreza. En la actualidad, la mayor parte de los casos de desnutricin clnica severa atendidos en hospitales son producidos por otras patologas (desnutricin secundaria), mientras que la desnutricin ocasionada directamente por la interaccin entre ingestin inadecuada de alimentos e infecciones comunes de la infancia (desnutricin primaria) no es ya la causa ms importante de desnutricin clnica severa. La prevalencia de desnutricin crnica disminuy 10.1 puntos porcentuales (pp) entre 1988 y 2006. El descenso entre 1988 y 1999 fue de 5 pp, y entre 1999 y 2006, de 5.1 pp o 29 por ciento entre ese periodo. A pesar de las disminuciones observadas, la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos sigue siendo un problema de salud pblica nacional, puesto que es superior a 10 por ciento. Se estima que el nmero absoluto de nios con esta condicin, en 2006, era de casi 1.2 millones. En lo referente a la diferencia entre las regiones geogrcas, la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos disminuy notablemente entre 1999 y 2006 en la regin sur (10.9 pp), en especial si se compara con la disminucin de las prevalencias en dicha regin entre 1988 y 1999 (4.9 pp) y con los cambios ocurridos en las dems regiones entre 1999 y 2006: norte (0 pp), Ciudad de Mxico (1.2 pp) y centro (3.7 pp). Llama la atencin el descenso nulo en el norte y el pequeo descenso en la Ciudad de Mxico (gura 1.2).

Al analizar la informacin por regiones en reas urbanas, se observaron disminuciones en la tasa de desnutricin crnica en menores de cinco aos entre 1999 y 2006 , de 1.82 por ciento en el centro y 1.25 en la Ciudad de Mxico, as como un pequeo aumento en el norte de 0.63. En cambio, el sur experiment el mayor descenso, de 2.9 por ciento (gura 1.3). En zonas rurales se dieron descensos en las regiones sur, norte y centro. Aunque la regin sur rural continu presentando la prevalencia de desnutricin crnica ms alta (25.6 por ciento en 2006), fue esta subregin la que experiment el mayor descenso durante el periodo de estudio: 15.9 pp en relacin con 1999; incluso, mayor al descenso observado a escala nacional (11.7 pp). En 1999, la diferencia entre los estratos con menor y mayor prevalencia (norte-urbano: 6.6; sur-rural: 41.5) era de 6.28 veces, mientras que en 2006 la diferencia (norteurbano: 6.9; sur-rural: 25.6) fue de 3.7 veces (gura 1.3). Al analizar la informacin sobre la desnutricin crnica en menores de cinco aos , segn deciles de condiciones de bienestar, de 1999 a 2006 se advierte que las mximas disminuciones en la prevalencia de desnutricin crnica se ubicaron en los dos deciles inferiores de condiciones de bienestar y la disminucin fue cada vez menor conforme se incrementaba el decil de condiciones de bienestar. En los cinco deciles superiores, la disminucin de la desnutricin crnica, entre 1999 y 2006, fue relativamente pequea. Sin embargo, las diferencias entre las condiciones de bienestar siguieron siendo bastante altas, dado que la prevalencia de desnutricin crnica en el decil ms bajo fue 6.6 veces mayor que la prevalencia del decil ms alto (gura 1.4).
15

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Figura 1.2. Prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos por regin en 1988, 1999 y 2006
ENN-88 40 35 30 34.1 29.2 25.1 18.3 5 9.8 7.1 7.1 14.5 10.8 11 13.1 11.9 22.8 17.8 12.7 ENN-99 ENSANUT 2006

Prevalencias %

25 20 15 10 5 0 Norte

Centro

C.D. de Mxico

Sur

Nacional

Regiones
Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1988; Encuesta Nacional de Nutricin 1999; y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

Figura 1.3. Prevalencia nacional de desnutricin crnica en menores de cinco aos por regin y zonas rurales y urbanas en 1999 y 2006
ENN-99 45 40 35 30 25.6 19.9 13.6 31.6 ENSANUT 2006 41.5

Porcentaje

25 20 15 10 5 0 Urbano Norte Rural Urbano Centro Rural Urbano C.D. de Mxico Urbano Sur Rural Urbano 6.6 6.9 13.1 8.0 10.4 9.0 17.4 15.8 17.5 13.1 11.9 11.6

10.1

Rural

Nacional

Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y ENSANUT 2006.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Figura 1.4. Prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos por decil de condiciones de bienestar en 1999 y 2006
50 45 40 35 31.2 25.0 21.9 18.5 14.1 12.5 18.6 13.0 8.8 8.0 9.2 9.0 6.8 6.0 6.0 7.0 4.6 4.7.9 47.6 41.1

1999

2006

Porcentaje

30 25 20 15 10 5 0 12

45

68

91

Deciles de condicin de bienestar


Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

La encuesta de 2006 permite estimar prevalencias de desnutricin para las entidades federativas. Del total nacional, 12 entidades (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Nuevo Len, Tamaulipas, Sinaloa, Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Quertaro y San Luis Potos) se clasicaron como de baja prevalencia (<10 por ciento); 15 (Sonora, Coahuila, Veracruz, Tabasco, Campeche, Quintana Roo, Distrito Federal, Estado de Mxico, Morelos, Guanajuato, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Michoacn y Colima) se clasicaron con prevalencias moderadas (10 a 19.9 por ciento); y cuatro (Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Yucatn) se ubicaron en prevalencias consideradas como altas (>20 por ciento). No obstante, hubo zonas de alta incidencia de desnutricin dentro de estados con las menores prevalencias. Tal es el caso de Chihuahua, un estado con prevalencias promedio menores de 10 por ciento, pero en donde la poblacin de la Sierra Tarahumara, numricamente pequea, present altas prevalencias de desnutricin. 1.2.3. Resultados de anemia y estado de micronutrimentos La anemia y las deciencias de varios micronutrimentos son las carencias de origen nutricional con mayor prevalencia en Mxico; los grupos con mayores prevalencias son los nios y las mujeres en edad frtil. En el pas, la deciencia ms importante en magnitud es la de hierro en nios de todas las edades (12 meses a 11 aos) y ucta entre 36 y 67 por ciento. En mujeres, la prevalencia de deciencia de hierro es mayor de 40

por ciento, aunque no es la mayor de las deciencias en esta poblacin. En la gura 1.5 se observa que la prevalencia de concentraciones bajas de vitamina C, indicador de baja ingestin diettica de esta vitamina, es muy alta, y ucta entre 30 y 40 por ciento, para el caso de los nios, y llega a 50 por ciento en las mujeres. La prevalencia de bajo consumo de zinc es de alrededor de 30 por ciento en menores de cinco aos y mujeres, y de poco ms de 20 por ciento en escolares. La deciencia marginal de vitamina A es de entre 20 y 30 por ciento en nios y de menos de cinco por ciento en mujeres. La deciencia de cido flico va de 10 a 20 por ciento en nios y de ocho por ciento en mujeres. Un anlisis de mujeres con obesidad, de la muestra estudiada en la ENN-99, concluy que no hay diferencias en la prevalencia de anemia entre mujeres con IMC normal y aquellas con sobrepeso, lo cual implica que las dietas de este ltimo grupo no estn aumentando necesariamente en calidad, sino en densidad energtica. En el grupo de 1-4 aos de edad, la disminucin ms elevada, entre 1999 y 2006, se observ en los nios de un ao (12-23 meses) , en los que la prevalencia de anemia pas de 49.1 a 37.8 por ciento (reduccin de 11.3 pp). Esta disminucin es sumamente importante, dado que los mayores daos en el desarrollo mental ocurren cuando la anemia se presenta durante los primeros dos aos de vida.
17

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

70 60 50 40 30

66.6

1 a 2 aos

3 a 4 aos

5 a 11 aos

Mujeres

48.1 40.5 36.3 33.9 32.9 21.7 30

50.4

Porcentaje

37.6 31.9 28.8 18.7 29.7 30.1

20 10 0 Hierro Minerales
Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999.

18.5

16 10.3 8.4

4.7

Zinc

Vit. A

Vit. C Vitaminas

Ac. flico

Al comparar los datos de 1999 y 2006, resulta que las mayores prevalencias de anemia en nios de uno a cuatro aos de edad se encuentran en los dos quintiles de ingresos ms bajos, en ambos aos de estudio. En 1999, las prevalencias fueron mayores de 30 por ciento en los dos quintiles inferiores, mayores de 25 por ciento en el intermedio, y alrededor de 20 por ciento en los dos superiores. En 2006, las prevalencias mantienen un gradiente similar al observado en 1999, pero con prevalencias ms bajas en general, excepto en el cuarto quintil. En el caso de anemia, la prevalencia es casi 1.71 veces mayor en el quintil ms bajo comparado con el ms alto, pero an en el quintil superior hay prevalencias de ms del doble de las registradas en pases de ingresos elevados (como, por ejemplo, Estados Unidos, con prevalencia de anemia de 12.8 por ciento; Reino Unido, 6.1; Australia, 6.3; Nueva Zelanda, 4.3). La prevalencia de anemia entre 1999 y 2006 disminuy tanto en nios como en mujeres, pero las prevalencias actuales estn an lejos de las encontradas en pases de ingresos altos. La mayor disminucin en esta prevalencia se da en mujeres embarazadas (5.6 pp); mientras que en mujeres no embarazadas y nios de cinco a 11 aos, las disminuciones fueron de entre 4.5 y 2.9 pp, respectivamente (gura 1.6). 1.2.4. Resultados de sobrepeso y obesidad Actualmente, la obesidad representa un problema de salud pbica por su magnitud dentro de la poblacin mexicana y sus consecuencias. De acuerdo con la EN18

2006, en Mxico ms de 65 por ciento de la poblacin present sobrepeso u obesidad. Entre las mujeres, la prevalencia de sobrepeso fue de 71.4 por ciento, y de 66.7 entre los hombres. La frecuencia de sobrepeso y obesidad es ms alta, para ambos sexos, en la poblacin urbana.
SANUT

En los ltimos dieciocho aos, la poblacin mexicana ha experimentado un aumento sin precedente en las prevalencias de sobrepeso y, especialmente, de obesidad (gura 1.7); es decir, en tan slo once aos, de 1988 a 1999, la obesidad en mujeres de 20 a 40 aos aument de 9.5 a 24.9 por ciento (15.4 pp) y el sobrepeso, de 25 a 36.1 por ciento (11.1 pp). En 2006, la obesidad alcanz una prevalencia de 32.4 por ciento, mientras que el sobrepeso se estabiliz durante este segundo periodo. La prevalencia actual de sobrepeso u obesidad o ambas en mujeres de 20 a 49 aos es de casi 70 por ciento (gura 1.7). Entre 1999 y 2006, el porcentaje de nios en edad escolar (5-11 aos) que present la prevalencia combinada de sobrepeso y obesidad aument 39.8 por ciento. En adolescentes (12-19 aos), el aumento relativo fue menor (14 por ciento). En hombres, el registro de prevalencias de sobrepeso y obesidad fue de 66.7 por ciento en 2006 (gura 1.8). Los datos desagregados en el mbito estatal mostraron que las prevalencias ms altas de sobrepeso y obesidad para mujeres se encontraban en Durango (79.6 por ciento), Baja California Sur (79.5) y Campeche (79.1),

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Figura 1.6. Prevalencia de anemia en nios y mujeres en 1999 y 2006


1999 30 28.1 26.2 25 20 23.7 19.5 16.6 15 20.0 15.5 20.6 2006

Porcentaje

10

6.6

5 0 1-4 aos 5-11 aos Mujeres no embarazadas Mujeres embarazadas

Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

Figura 1.7. Sobrepeso (IMC 25-29.9) y obesidad (IMC >30) en mujeres de 20 a 49 aos en 1988, 1999 y 2006

Sobrepeso 80 70

Obesidad

Prevalencias %

60 50 40 30 20 10 0 1988 1999 2006 25 9.5 36.1 36.9 24.9 32.4

Fuente: encuestas nacionales de nutricin de 1988 y 1999 y la Encuesta de Salud y Nutricin 2006.

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Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Figura 1.8. Prevalencias de sobrepeso y obesidad en escolares, adolescentes y adultos hombres en 1999 y 2006

80 70 60

ENN-99

ENSANUT 2006

66.7

Porcentaje

50 40 30 20 10 0 Preescolares (< 5 aos) Escolares (5 a 11 aos) Adolecentes (12 a 19 aos) Adultos (hombres) 5.3 5.1 18.6 2.6 28.5

32.5

Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y ENSANUT 2006.

mientras que las ms bajas para este grupo poblacional en Guerrero (59.4), Oaxaca (61.7) y Quertaro (65.9). En el caso de los hombres, las ms altas se registraron en Quintana Roo (74.1), Yucatn (72.2) y Tamaulipas (71.3), mientras que las ms bajas en Oaxaca (58.2), Hidalgo (58.8) y Baja California (59.1) (gura 1.9). En el orden internacional, Mxico presenta los mayores niveles de prevalencia de obesidad para mujeres de 30 aos y ms, entre los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), seguido de Nueva Zelanda y Grecia. En el caso de los hombres de 30 aos y ms, Austria, Grecia y Mxico registran las mayores prevalencias de obesidad dentro del mismo grupo de pases. Acorde con los datos de prospectiva de la OMS, en 2015 Mxico se encontrar entre los pases con mayores prevalencias de obesidad para hombres y mujeres de 30 aos y ms (guras 1.10 y 1.11). El sobrepeso y la obesidad son factores de riesgo importantes para desarrollar enfermedades crnicas, como las cardiovasculares, Diabetes mellitus, del aparato locomotor, en particular la artrosis, y de algunos cnceres, como los de endometrio, mama y colon. Adems de ser un factor de riesgo para la salud de la poblacin, el sobrepeso y la obesidad tienen implicaciones en la productividad y economa de las na20

ciones. Aunque an son pocos los pases en donde se han evaluado los costos de la obesidad, de acuerdo con estimaciones de la OMS, a partir de los datos obtenidos de Estados Unidos, Francia, Australia y Holanda, se estima que el costo uctu entre dos (Francia) y ocho por ciento (Estados Unidos) del gasto total de atencin para la salud.xvii, xviii, xix, xx Las estimaciones para Amrica Latina sealan que los costos directos de la obesidad equivalen a 0.9 por ciento del PIB de la regin. Las principales causas del sobrepeso y la obesidad en la sociedad mexicana son las dietas de mala calidad y los bajos niveles de actividad fsica. Por un lado, entre 1999 y 2006, se observ una disminucin en el consumo de frutas, verduras, leche y carne, y un incremento en el consumo de refrescos y carbohidratos renados;xxi por otro, los cambios en los patrones de recreacin, transporte y trabajo han ido limitando la realizacin de actividad fsica, especialmente en los adolescentes.xxii El principal reto en materia de prevencin radica en que la poblacin cambie su estilo de vida, a n de lograr un equilibrio energtico; un peso normal; la reduccin en la ingesta de caloras derivadas del consumo de productos con alto contenido en grasas, sobre todo saturadas; el aumento en el consumo de frutas, verduras, legumbres, granos integrales y frutos secos; reducir la ingesta de azcares y aumentar la actividad fsica.

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Figura 1.9. Prevalencias de sobrepeso y obesidad (20 aos y ms) por sexo y entidad federativa, Mxico, 2006
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0

Tamps

Gro

Mex

Oax

BC

Col Hgo

SLP

Tlax

Nacional

Mich

Coah

Chih

QRoo

Entidad Hombres
Fuente: ENSANUT 2006.

Mujeres

Figura 1.10. Prevalencia de obesidad para mujeres de 30 aos y ms, 2015

6.0 6.0 - 14.9

15.0 - 29.9 30.0 - 44.9 45

Estimated % of population with BMI >= 30. Age-standardised to WHO World population.

Fuente: Organizacin Mundial de la Salud en http://apps.who.int/infobase/comparestart.aspx

Camp

BCS

Chis

Qro

Mor

Son

Dgo

DF

Pue

Nay

Zac

Jal

Ags

NL

Tab

Gto

Yuc

Ver

Sin

21

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Figura 1.11. Prevalencia de obesidad para hombres de 30 aos y ms, 2015

6.0 6.0 - 14.9

15.0 - 29.9 30.0 - 44.9 45

Estimated % of population with BMI >= 30. Age-standardised to WHO World population.

Fuente: Organizacin Mundial de la Salud en http://apps.who.int/infobase/comparestart.aspx

1.3. Situacin nutricional de la poblacin indgena en Mxico de 1900 a 2006 La poblacin indgena del pas presenta condiciones distintas a las de la poblacin mexicana en general; esto se debe, probablemente, a las diferencias culturales, sociales, econmicas, de ubicacin geogrca y marginacin en las que se ha desarrollado. Por este motivo, se ha incluido, en esta seccin, la descripcin de las condiciones nutricionales de la poblacin indgena de Mxico, con base en la documentacin en algunos estudios puntuales de mediados del siglo XX y de los resultados derivados de las encuestas probabilsticas aplicadas entre 1988 y 2006. Se calcula que existen ms de 370 millones de indgenas en el mundo.xxii Junto con Bolivia, Ecuador, Guatemala y Per, Mxico ha sido clasicado como uno de los pases con mayor volumen demogrco de poblacin indgena, la cual asciende a ms de 12 millones de personas. Este clculo se obtiene a partir de los indicadores de poblacin del censo nacional de 2000, que consideran como indgenas a las personas de ms de cinco aos de edad que hablan alguna lengua indgena (n= 6,044,600), a la poblacin que declar pertenecer a algn grupo indgena (n=1,099,700), y a la poblacin que vive en hogares con algn hablante de lengua indgena, pero que no habla lengua indgena ni pertenece a uno de estos grupos (n=5,258,700).xxiv En Mxico, los indgenas hablan ms de 60 lenguas diferentes al espaol y representan 13 por ciento del total de la poblacin.
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De los 2,443 municipios en que se divide nuestro pas, en el ao 2000, 803 se clasicaban como indgenas debido a que ms de 30 por ciento de su poblacin perteneca a alguna etnia. De estos municipios, slo tres eran de muy baja marginacin, 12 de baja, 79 de media, 407 de alta y 300 de muy alta marginacin.xxiii Esto signica que 88 por ciento de los municipios indgenas vivan en condiciones de alta y muy alta marginacin.xxiii La poblacin indgena contina siendo uno de los grupos ms desprotegidos de nuestra sociedad. Los indicadores sociales de pobreza, analfabetismo, desnutricin, mortalidad infantil y baja esperanza de vida son desproporcionadamente ms elevados en las comunidades indgenas que en la poblacin en general; por ejemplo, mientras que en los aos noventa la tasa de mortalidad infantil a nivel nacional era de 35 por 1,000, la tasa para los indgenas era de 55 por 1,000.xxiv,, xxv Como se mencion, en Mxico empezaron a realizarse estudios a escala nacional para conocer la situacin nutricional de la poblacin a partir de los aos cincuenta del siglo pasado. Dada su tradicional vulnerabilidad, desde mediados del siglo XX ha existido una visible preocupacin por conocer la condicin de salud y nutricin de la poblacin indgena a n de establecer polticas ms pertinentes para su atencin. A continuacin se describen los resultados de algunos estudios que permitirn conocer parte de la situacin que han vivido los indgenas. No obstante, dichos resultados deben considerarse de manera conservadora, dado que no son representativos de esta poblacin.

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

El estudio de Anderson y colaboradores, de 1943-1944, fue uno de los trabajos pioneros en este campo. Se document la situacin de nutricin de la poblacin indgena de cuatro comunidades del Valle del Mezquital de Mxico, consideradas entre las ms pobres de Mxico en la primera mitad del siglo XX.iv Dicho estudio mostr la precaria situacin nutricional existente, sobre todo en mujeres y nios de las citadas comunidades. Una quinta parte de las mujeres eran anmicas; un tercio de los nios de uno a tres aos, y ms de la mitad de los nios de cuatro a seis aos tenan altas prevalencias de desnutricin. Adems, en todos los grupos etarios se identificaron signos clnicos de desnutricin severa, como: cabello pigmentado, piel escamosa, queilosis, edema, lengua lisa, entre otros. Las comunidades fueron clasicadas entre las poblaciones con ms graves y evidentes problemas de desnutricin, que presentaban, incluso, los grados ms severos, como Kwashiorkor o marasmo (observado en 2.5 por ciento de la poblacin de rea rural y 1.4 en rea semirrural). En poblacin adulta, especialmente entre las mujeres, se documentaron, incluso, casos con tallas tan bajas que fue imposible compararlos con los patrones de referencia. En 1971, otro estudio document la situacin de un grupo de poblacin indgena ubicado en los altos de Chiapas,xxvi mediante la aplicacin de encuestas en las que se recab informacin socioeconmica, de ingestin diettica, clnica, antropomtrica y bioqumica (para identicar anemia). El estudio fue realizado en dos localidades, Zinacantln y Milpoleta, seleccionadas por haber sido consideradas como tpicas y representativas de la regin. Se encontr que la prevalencia de anemia para esta poblacin era de 70 por ciento en adultos, 52.6 en preescolares, y 66.3 en escolares. Las proporciones de nios con desnutricin grado II y III en las comunidades uctuaron entre 28 y 41.2 por ciento (para ello se us la clasicacin de Gmez del porcentaje de peso terico para su edad) y, respecto de los signos clnicos, se observ que una alta proporcin de preescolares presentaron signos de deciencias proteicas; se encontr hasta un caso de Kwashiorkor en preescolares. Aunque en escolares no se identicaron casos de esta ndole, en ambos grupos se registraron signos carenciales de vitamina A, riboavina, cido ascrbico y deciencia de hierro. En cuanto a su alimentacin, en el mbito familiar el consumo de maz era altamente predominante (73 por ciento), seguido de verduras, como la col y los frijoles (12 por ciento), y un consumo de alimentos de origen animal muy escaso. Tanto en poblacin adulta como en infantil, las ingestas dietticas de energa, protenas, hierro, riboavina, niacina y cido ascrbico eran decientes, especialmente la de vitamina A.xxv De acuerdo con estudios publicados para menores de cinco aos, de las series ENAL-79 y 89, en 1979 los nios

indgenas evaluados presentaban las prevalencias ms elevadas de desnutricin del pas: 63 por ciento sufran de baja talla para la edad y 38.7, bajo peso para la talla (se ubicaron en ambos indicadores a >-2 D.E. del patrn de referencias), comparados con 37.9 y 16.9 por ciento de los nios no indgenas (gura 1.12). Es necesario anotar que la informacin de la ENAL-79 y 89 no tiene representatividad del mbito rural ni del indgena. En 1989, el patrn de desnutricin entre poblacin indgena y no indgena fue muy semejante. Aunque entre 1979 y 1989 hubo una reduccin en las prevalencias de baja talla y bajo peso, fue menor en el caso de la poblacin indgena. Mientras que en la poblacin no indgena la baja talla y el bajo peso se redujeron 11.4 y 5.3 puntos porcentuales, respectivamente, en la indgena la reduccin fue de tan slo 3.6 y 2.9 puntos porcentuales, respectivamente (gura 1.12). No obstante, en ambas encuestas la poblacin indgena continu presentando las prevalencias ms altas de desnutricin, lo cual conrma el rezago nutricional que la caracteriza. Otros estudios que muestran este rezago son los relacionados con tendencias seculares de estatura. Los estudios de Robert Malina realizados en poblacin zapoteca de Oaxaca no han registrado cambios en la talla de adultos en los ltimos ochenta aos. Asimismo, el anlisis de huesos en zonas arqueolgicas de ese estado ha encontrado que los cambios de talla de esa poblacin en los ltimos dos mil aos han sido pequeos. Si bien se trata de un estudio reducido, los resultados sugieren que las condiciones nutricionales de este grupo no han mejorado a lo largo del tiempo.xxvii Segn datos de la serie ENN-99,xxviii las prevalencias de baja talla para la edad y bajo peso fueron tres veces ms altas en la poblacin indgena que en la no indgena a escala nacional. Este mismo patrn se encontr a nivel de regin y de reas rurales y urbanas, y fueron entre dos y tres veces ms altas las prevalencias en poblacin indgena (gura 1.13). La ENN-99 tambin recab informacin referente a la anemia a escala nacional y encontr que una mayor proporcin de nios indgenas (35.2 por ciento) present esta condicin en comparacin con los nios no indgenas (26.7). El mismo patrn se observ en el mbito urbano, en la regin sur y en la combinacin de las otras tres regiones del pas. A excepcin de la regin sur, las diferencias en anemia entre indgenas y no indgenas fueron estadsticamente signicativas (gura 1.14).xxviii La informacin ms reciente que se tiene respecto a nutricin en poblacin indgena, proviene de la ENSANUT-2006; sin embargo, aqulla no es representativa del mbito indgena. De acuerdo con los anlisis realizados para comparar las prevalencias de desnutricin en menores de cinco aos de familias clasificadas como indgenas y de familias clasificadas como no
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Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

indgenas en 1988, 1999 y 2006, se encontr que entre 1988 y 1999 la desnutricin crnica en la poblacin indgena encuestada disminuy 5.5 pp (10 por ciento) (gura 1.15). En cambio, entre 1999 y 2006 la reduccin de la desnutricin crnica en la poblacin indgena analizada fue de 11.1 pp (22 por ciento), lo doble respecto al cambio observado en el periodo anterior. Aunque el descenso entre 1999 y 2006 fue mayor en la poblacin indgena que en la poblacin no indgena, en trminos relativos, el descenso fue muy similar entre ambas poblaciones (poblacin no indgena, 23.75 por ciento), a pesar de que la prevalencia en la poblacin indgena fue 2.7 veces superior en 1999.

A pesar de los mayores descensos en las tasas de desnutricin, la poblacin indgena encuestada mostr prevalencias casi 2.8 veces mayores que la poblacin no indgena. Como se aclar, esta informacin no es representativa del mbito indgena; sin embargo, a manera de aproximacin, si la totalidad de la poblacin indgena compartiera las caractersticas de la poblacin indgena encuestada y se conservara la misma velocidad en la disminucin de la desnutricin de dicha poblacin, habra que esperar veintids aos (hasta 2028) para que la poblacin indgena alcanzara una prevalencia menor o igual a 2.5 por ciento en desnutricin.

Figura 1.12. Prevalencias de baja talla y bajo peso en menores de cinco aos segn condicin indgena de las comunidades rurales de Mxico, 1979-1989
Indgenas 70% 63.3 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 1979 Baja talla 1989 1979 Bajo peso 1989 37.9 26.5 16.9 11.6 38.7 35.8 59.7 No indgenas

Fuente: A. vila-Curiel y cols., La desnutricin infantil en el medio rural mexicano: anlisis de las encuestas nacionales de alimentacin, Salud Pblica de Mxico, nm. 35, 1993, pp. 658-666.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Figura 1.13. Prevalencia de baja talla en menores de cinco aos indgenas y no indgenas, ENN-99

No indgenas 60% 51 50% 40% 30% 20% 10.10 10% 0 Rural Urbana rea 26.90 34.8

Indgenas

48.4 44.3 33.2 22.90 11.20 14.50

Sur

Otras regiones Regiones

Nacional

Figura 1.14. Prevalencia de anemia en menores de cinco aos indgenas y no indgenas, ENN-99

No indgenas 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 0 Rural Urbana rea 29.9 31.6 25.4

Indgenas

40.3 34.3 26.2 26.8

37.5

35.2 26.7

Sur

Otras regiones Regiones

Nacional

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Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Figura 1 .15. P revalencia de d esnutricin c rnica ( baja talla) para l a edad e n nios < 5 aos por c ategora d e indigenismo en 1988, 1999 y 2006
Indgenas 60% 54.9 No Indgenas 49.4 38.3

50%

40%

30%

24.9

18.1

13.8

20%

10%

0 1988 1999 2006

Fuente: encuestas nacionales de nutricin 1988 y 1999 y Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.

El cuadro 1.2 presenta de manera resumida los principales estudios y mediciones en el pas en materia de nutricin entre 1944 y 2006.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo I

Cuadro 1.2. Evolucin de las mediciones del estado de nutricin en Mxico y principales resultados
ENCUESTA NACIONAL DE ALIMENTACIN EN EL MEDIO RURAL 1979 (ENAL-79) (INNSZ) 1979
21,248 FAMILIAS (219 comunidades rurales agrupadas por regiones). 20,759 FAMILIAS (las mismas comunidades que en la ENAL 1979 agrupadas por regiones).

ESTUDIO

VALLE DEL MEZQUITAL R. K. ANDERSON Y COLABORADORES ENCUESTAS DEL INNSZ 1958-1962


29 ENCUESTAS (21 comunidades rurales, 8 urbanas, semiurbanas y barrios populares) sin diseo probabilstico (no puede considerarse representativo). 58 ENCUESTAS (29 encuestas realizadas de 1958-1962 y 29 encuestas realizadas en 1963-1977. La poblacin de los estudios no es representativa de zonas rurales ni urbanas. Indicadores de anemia, desnutricin y antropomtricos. Indicadores antropomtricos.

ENCUESTAS DEL INNSZ 1977 1989

ENCUESTA NACIONAL DE ALIMENTACIN EN EL MEDIO RURAL 1989 (ENAL-89) (INNSZ)

ENCUESTA NACIONAL DE NUTRICIN 1988 (ENN-88) (SECRETARA DE SALUD) 1988


13,000 VIVIENDAS; 7,500 menores de 5 aos; 19,000 mujeres entre 12 y 49 aos. Representativo a nivel nacional y de 4 regiones geogrcas (centro, norte, DF y sur).

ENCUESTA NACIONAL DE NUTRICIN 1999 (ENN-99) (INSP) 1999

ENCUESTA NACIONAL DE SALUD Y NUTRICIN (ENSANUT-2006) (INSP)

AO DE REALIZACIN
4 COMUNIDADES (toda la poblacin.) No puede considerase como representativa. TIPO DE POBLACIN

1944

2006

18,000 HOGARES; 8,011 menores de 5 aos; 11,415 escolares (entre 5 y 11 aos); y 18,311 mujeres entre 12 y 49 aos de edad. Representativo a nivel nacional, y de zonas urbanas y rurales.

44,500 HOGARES; 7,722 menores de 5 aos; 33,624 adultos mayores a 20 aos; 14,578 adolescentes; y 15,111 nios en edad escolar. Representativo a nivel nacional, regional, estatal, y de zonas urbanas y rurales. Indicadores antropomtricos. Indicadores antropomtricos, variables sociodemogrcas; indicadores del estado salud-enfermedad y muestras de sangre. Indicadores antropomtricos, variables sociodemogrcas, indicadores del estado salud-enfermedad y muestras de sangre.

INDICADORES

Signos y sntomas de desnutricin, ingesta de energa (macro y micronutrimentos), muestras de sangre e indicadores antropomtricos.

Caractersticas socioeconmicas, patrones de alimentacin, estado nutricional de la poblacin, medidas antropomtricas, indicadores clnicos de desnutricin e ingesta diettica. 60% de la energa en adultos provena del maz. alteraciones en el crecimiento: 32.3% de los nios en zonas rurales y 4% en zonas urbanas. Desnutricin de tercer grado en 2.5% de los nios en zonas rurales y 1.4% en zonas semirrurales. Prevalencias de 3.9 % de Kwashiorkor o marasmo en menores de 5 aos. prevalencias de desnutricin de 38.7% en < 5 aos de la zona sureste del pas y 36.2% en la zona sur. Anemia en 29% de los nios <5 aos y de 20% en adultos >18 aos.

ndicadores antropomtricos, variables sociodemogrcas, indicadores del estado salud-enfermedad, muestras de sangre y circunferencia de cintura en adultos mayores de 20 aos. 21.9% de < de 5 aos a nivel nacional tenan bajo peso. bajo peso en nios < de 5 aos 20.7% en el centro del pas. bajo peso en < de 5 aos 19% a nivel nacional. bajo peso en nios < de 5 aos 11.5% en el centro del pas. 6% de los nios < de 5 aos presentaron desnutricin aguda (emaciados). 22% de los < de 5 aos presentaron desnutricin crnica, de los cuales 54.9% eran indgenas y el 24.9% no indgenas. Bajo peso en nios < de 5 aos 28.2% en el sur del pas. Bajo peso en nios < de 5 aos 26.9% en el sur del pas. la prevalencia de anemia en mujeres entre 12 y 49 aos fue a nivel nacional de 15.66%; en mujeres embarazadas de 18.17%, y en no embarazadas de 15.38%. 2% de los nios < de 5 aos presentaron desnutricin aguda (emaciados).

RESULTADOS 75% del ingreso familiar destinado a la alimentacin.

Consumo de energa a nivel global que cubra slo 70% de la recomendacin.

1.6% de los nios < de 5 aos presentaron desnutricin aguda (emaciados).

17.8% de los < de 5 aos presentaron desnutricin crnica, de los cuales 49.4% eran indgenas y 18.1% no indgenas.

12.7% de los < de 5 aos presentaron desnutricin crnica, de los cuales 38.3% eran indgenas y 13.8% no indgenas.

77% energa aportada por el consumo de frijol y maz.

la deficiencia de el diagnstico de vitamina C en mujeres anemia fue de 23.7% fue de 50.4%; de 30.1% para nios < de 5 aos; para nios escolares; y 16.6% para escolares; 37.6% para < de 2 aos. 15.5% para mujeres no embarazadas; y 20.6% para mujeres embarazadas. anemia en 20 % de los nios preescolares de zonas rurales y semirrurales y 9% en zonas urbanas. prevalencias de 5 15% de sobrepeso en >18 aos en la Ciudad de Mxico. 63% de los nios indgenas < de 5 aos presentaron baja talla esperada para la edad, mientras que para los no indgenas era de 37.9%. 59.7% de los nios indgenas < de 5 aos presentaron baja talla esperada para la edad, y 26.5% en menores no indgenas.

La dieta era alta en carbohidratos (69% del total de energa) y baja en grasas (11.1% del total de energa). El consumo de protenas era deciente.

deficiencia de zinc se present en 33.9% de los nios < de 2 aos, y 29.7% de las mujeres.

69.5% de las mujeres entre 12 a 49 aos de edad presentaron sobrepeso y obesidad, de las cuales 32.4% fueron obesas.

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ESTUDIO

VALLE DEL MEZQUITAL R. K. ANDERSON Y COLABORADORES ENCUESTAS DEL INNSZ 1958-1962


anemia en hasta 20% de las mujeres de la costa. bajo peso esperado para la talla en < 5 aos indgenas 38.7%, y 16.9% para nios no indgenas. bajo peso esperado para la talla en < 5 aos indgenas 35.5%, y 11.6% para nios no indgenas.

ENCUESTAS DEL INNSZ 1977 1979 1989 1988

ENCUESTA NACIONAL DE ALIMENTACIN EN EL MEDIO RURAL 1979 (ENAL-79) (INNSZ)

ENCUESTA NACIONAL DE ALIMENTACIN EN EL MEDIO RURAL 1989 (ENAL-89) (INNSZ)

ENCUESTA NACIONAL DE NUTRICIN 1988 (ENN-88) (SECRETARA DE SALUD)

ENCUESTA NACIONAL DE NUTRICIN 1999 (ENN-99) (INSP) 1999

ENCUESTA NACIONAL DE SALUD Y NUTRICIN (ENSANUT-2006) (INSP)

AO DE REALIZACIN
bajo consumo de frutas y verduras.

1944

2006

la deficiencia de cido flico se present en 8.4% de las mujeres; 10.3% de los nios escolares; y 18.5% de los nios < de2 aos.

el diagnstico de sobrepeso y obesidad en nios preescolares fue de 5.1%; 26% en escolares; 32.5% en adolescentes; y 66.7% de los hombres en edad adulta (> 20 aos).

consumo deficiente de minerales en los nios (menor de 50% de lo recomendado).

sobrepeso en 5 -15% de los adultos reas urbanas.

la deficiencia de hierro se present en 40.5% de las mujeres y 66.6% para nios de 1 a 2 aos; 36.3% en nios de 5 a 11 aos.

desnutricin 33% en nios de 1 a 3 aos; 53% en nios de 4 a 6 aos y uctu desde 19 a 72% en la poblacin de 16 a 50 aos o ms.

nios menores de 5 aos cubran de 73 a 83% sus requerimientos de energa y 50% de las recomendaciones de vitaminas y minerales.

el diagnstico de anemia fue de 28% para nios < de 5 aos; 19.5% para escolares; 20% para mujeres no embarazadas; y 26.2% para mujeres embarazadas. 34.5% de las mujeres entre 20 y 49 aos de edad presentaron sobrepeso y obesidad, de las cuales 9.5% fueron obesas. 61% de las mujeres entre 12 y 49 aos de edad presentaron sobrepeso y obesidad, de las cuales 24.9% fueron obesas.

Captulo I Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Se encontraron en el estudio los siguientes signos por deciencia: queilosis (9%); glositis (46%); y edema (1.4%). Poblacin rural present dieta montona, escasa en protena de origen animal y deciente en vitaminas. Mayores problemas nutricionales se identicaron en la regin sur y sureste del pas y la zona central; los menores se ubicaban en las costas y en el norte del pas.

el diagnstico de sobrepeso y obesidad fue para 5.3% de los nios en edad preescolar; 18.6% en escolares; y 28.5% en adolescentes.

Fuente: elaboracin del CONEVAL.

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CAPTULO II
REVISIN HISTRICA Y PROGRAMAS ACTUALES DE NUTRICIN Y ABASTO

Al considerar la evolucin histrica de las condiciones nutricionales en la poblacin mexicana, el Gobierno Federal, principalmente en el periodo posrevolucionario, ha procurado establecer polticas o acciones que ayuden a mitigar los problemas de nutricin en Mxico. En este captulo se ofrece una revisin histrica de dichas polticas o acciones, desde los antecedentes de las polticas de alimentacin en Mxico hasta los programas actuales de nutricin y abasto federales. En la primera seccin se presentan los antecedentes de las polticas alimentarias en el pas, desde la poca colonial hasta la Revolucin. En la segunda seccin se hace una revisin histrica de las polticas y programas de nutricin y abasto de alimentos puestos en prctica por el Ejecutivo Federal, despus de la Revolucin y hasta nales del siglo XXI.

Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

2.1. Antecedentes de las polticas alimentarias en Mxico Las polticas sociales establecidas en nuestro pas por los gobiernos centrales o federales desde la poca colonial hasta la Reforma fueron fundamentalmente de tipo caritativo o benefactor. En un principio, la tradicin caritativa estuvo en manos de la Iglesia y, en menor medida, de instituciones de benecencia subsidiadas por el gobierno.xxix, xxx A mediados del siglo XIX, el Consejo Superior de Salubridad comenz a instalar hospitales pblicos y como resultado de las Leyes de Reforma, en 1861, se cre la Junta de Benecencia Pblica, con lo cual dio inicio a la secularizacin de la poltica social. En la misma poca, los gobiernos republicanos importaron vveres para combatir las crisis alimentarias. Durante el Porriato, el gobierno atenu los efectos de las crisis alimentarias recurrentes mediante la importacin de granos bsicos (maz, trigo y frijol), que eran vendidos a los sectores de menores ingresos a precios accesibles. Con la creacin de la Direccin General de Benecencia, en 1903, se institucionaliz la ayuda a los pobres, y el presupuesto de la benecencia pblica, asignado tanto por la Federacin como por los estados, se increment de 0.7 a dos por ciento del PIB. Al nalizar el Porriato, a partir de 1911 entr en vigor la Ley de Benecencia Pblica, creada con el objetivo de satisfacer gratuitamente las necesidades y calamidades pblicas, permanentes o transitorias, de los verdaderamente14 indigentes y desvalidos.xxx El periodo revolucionario se caracteriz por la escasez de recursos pblicos y una frgil estabilidad gubernamental, lo cual repercuti, entre otros aspectos, en una reduccin signicativa del presupuesto asignado a la benecencia social. Al terminar la Revolucin mexicana, inici la historia de las polticas y programas pblicos de nutricin; dentro de stos destacan los programas asistenciales, como el de desayunos escolares y apoyos a consumidores en zonas urbanas, de 1922. Los primeros subsidios agrcolas y ganaderos, cuyo objetivo era incrementar la produccin de alimentos, se establecieron en 1925.xxxi En 1936 se cre el organismo Almacenes Nacionales de Depsito (ANDSA) y el Comit Regulador del Mercado del Trigo transformado despus en Comit Regulador del Mercado de las Subsistencias, cuyo propsito era mejorar el abasto a los consumidores, regular el mercado y garantizar precios remuneradores a los productores.xxxii En 1941, el Comit Regulador del Mercado de las Subsistencias fue sustituido por Nacional Distribuidora y Re14

guladora, SA (NADYRSA), que, entre otras acciones, en 1944 inaugur la Lechera Nacional, considerada como el inicio del actual Programa de Abasto Social de Leche.xxxii Entre los programas nutricionales sobresale el Programa de Yodacin de la Sal, puesto en marcha en 1942, que fue la primera iniciativa con un objetivo nutricional muy claro: disminuir el bocio endmico.15 De igual forma, desde mediados de la dcada de los cuarenta, el gobierno aplic polticas de subsidios a productores y consumidores de alimentos, que incluyeron apoyos para el abasto y abaratamiento de precios; fomento a la produccin; crditos para el transporte; importacin de granos; y la creacin, en 1949, de la Comisin Nacional de la Leche y de la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, SA (CEIMSA). Adems, en 1962 se anunciaron acciones para mejorar la nutricin infantil, tales como la elaboracin, a bajo costo, de productos adicionados con protenas vegetales que cubriran las deciencias alimentarias de grandes sectores de la poblacin.xxxiii Hasta la dcada de los sesenta, las principales estrategias de poltica alimentaria fueron los subsidios a la produccin de alimentos, el control de precios de alimentos de la canasta bsica, y el establecimiento de precios de garanta para la produccin, almacenaje y distribucin de productos agrcolas. stos fueron los orgenes de la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), de la distribuidora CONASUPO (DICONSA) y del Programa de Abasto de Leche Industrializada CONASUPO.16, xxxiv El sistema de control de precios se consolid entre la dcada de 1960 y 1970, debido a la intervencin directa de la CONASUPO a travs de subsidios, crditos y construccin de infraestructura para la distribucin y comercializacin de productos. A nales de los setenta y durante los ochenta, los subsidios seguan dirigidos a programas productivos para reactivar al sector agrcola a n de lograr la autosuciencia alimentaria.xxxii A partir de la dcada de los noventa se eliminaron los subsidios universales, pues se consider que no cumplan con el objetivo de transferir ingresos especcamente a los pobres, lo que resultaba en altos costos. Usando estrategias como la descentralizacin, el enfoque de gnero y el reconocimiento de la participacin social, el abasto social se orient a beneciar exclusivamente a la poblacin ms necesitada mediante la focalizacin y la atencin a la pobreza extrema rural y urbana. En la actualidad, las polticas sociales tienen como propsito desarrollar las capacidades de las personas. Al mismo tiempo, la evaluacin de resultados para medir su impacto en la poblacin objetivo ha adquirido suma

En este periodo se divida en dos grupos a la poblacin de escasos recursos: uno que mereca asistencia pblica y otro que no. A los vagos o mendigos ngidos se les pona a trabajar en obras pblicas; a los verdaderos pobres se les daba asistencia. 15 El bocio es la hiperactividad funcional de la glndula tiroides, la cual regula el metabolismo del cuerpo; es productora de protenas y libera a la sangre las hormonas. 16 Este programa se ubicara, posteriormente, en el sector de desarrollo social y cambiara su denominacin a LICONSA, SA de CV.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

importancia. Por ello, a partir de 2001 las entidades responsables de los programas deben publicar sus Reglas de Operacin en el Diario Ocial de la Federacin, y ofrecer informacin acerca de la poblacin objetivo, los acuerdos sobre calendarizacin de los recursos, los subsidios en la poblacin focalizada y los mecanismos de evaluacin y control. En la gura 2.1 se muestra la lnea de tiempo aproximada de las acciones gubernamentales vinculadas a apoyos nutricionales, la cual permite ver, cronolgicamente, las variaciones en las acciones y estrategias relacionadas con la nutricin y el abasto. En las siguientes secciones se describen las principales caractersticas de las polticas y programas, desde la creacin de la CONASUPO hasta los ms recientes programas de alimentacin, nutricin y abasto social, que atienden a las familias en condiciones de pobreza; se hace hincapi en los programas orientados a incrementar el consumo de alimentos.

33

20s

30s

40s

50s

60s

70s

80s

90s

Programas Primeras Garantizar precios a productores acciones con objetivos Subsidios a la produccin agrcola y ganadera consumidores: Garanta de precios remuneradores a productores importacin de granos Control de precios de Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social los granos Fortalecimiento de la regulacin de precios fomento a la produccin, crditos para el transporte e apoyos para el abasto, reduccin de precios de alimentos, bsicos Subsidios a los productores y Subsidio a la de productos mejorar el abasto Apoyos para nutricionales Acciones para asistenciales del mercado

Regulacin

Subsidios dirigidos a programas agrcola

Programas de

productivos para reactivar el sector

transferencias

condicionadas en

mejorar la nutricin infantil

efectivo salud y alimentacin

Acciones para mejorar los hbitos de

focalizados a

poblacin en

pobreza produccin y al consumo de productos del campo Impulso a la produccin y comercializacin de semillas y fertilizantes

Suplementacin

con vitamina A

Subsidios a la produccin Consolidacin del sistema de control de precios Acciones para mejorar el estado nutricional

Acciones para mejorar el estado

nutricional de la poblacin

Apoyar la produccin, distribucin

y consumo de alimentos

Contener el aumento de precios

* Fechas aproximadas de inicio de las acciones o polticas. Fuente: elaboracin del CONEVAL con informacin de Polticas y programas de alimentacin y nutricin en Mxico;xxxiv Los programas de abasto social en Mxico;xxxii y Programas gubernamentales de nutricin infantil.xxxi

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

2.2. Polticas y programas establecidos desde la dcada de los sesenta hasta inicios del siglo XXI 2.2.1. Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) En 1962 se cre la CONASUPO, cuyo principal propsito era sistematizar y organizar las actividades de regulacin alimentaria llevadas a cabo por el gobierno. La compaa se deni como un instrumento para promover el desarrollo econmico y social de Mxico mediante la regulacin de los mercados de productos bsicos, la proteccin de los consumidores de bajos ingresos (garantizndoles el acceso a los alimentos bsicos) y de los productores de bajos ingresos (permitindoles obtener los medios de subsistencia a travs de sus actividades de produccin). A la par, el Gobierno Federal emprendi una accin sistemtica por medio de las liales de la CONASUPO, con la nalidad de mejorar el abasto de artculos bsicos a precios que beneciaran a los sectores de menores ingresos. Las liales tuvieron como objetivo complementar la actividad de la matriz; entre las ms importantes destacan DICONSA, Maz Industrializado CONASUPO, SA (MICONSA), la Compaa de Productos Agropecuarios CONASUPO, SA, y la Compaa Rehidratadora de Leche CONASUPO, SA. Desde sus inicios, y a travs de sus liales, la CONASUPO desempe un papel relevante mediante la aplicacin de subsidios generalizados, como el del precio de la tortilla, y selectivos, como el de la distribucin de leche a familias de escasos recursos. En la dcada de los setenta, otorg una serie de subsidios alimentarios orientados al consumidor, cuyo objetivo era asegurar que los hogares tuvieran acceso a una cantidad mnima de alimentos bsicos a precios accesibles.xxxv Los benecios de estos programas se dirigieron principalmente a zonas urbanas, mientras que las poblaciones rurales marginadas y menos organizadas los reciban en menor proporcin. En los primeros aos de los ochenta se emprendi una serie de reformas econmicas con el fin de hacer ms eciente a la CONASUPO. La desincorporacin de liales se inici en 1983 con la empresa de Trigo Industrializado, SA (TRICONSA), dedicada a la elaboracin de pan. Posteriormente, se vendieron las Industrias CONASUPO (ICONSA), se privatiz la productora de harina de maz MICONSA, y se liquid la Impulsora del Pequeo Comercio (IMPECSA). Por ltimo, en 1992 se vendieron las plantas pasteurizadoras pertenecientes a LICONSA, la cual se qued slo con las rehidratadoras. Las actividades de la CONASUPO se fueron limitando con la creacin de nuevos programas. En 1991 se cre la institucin Apoyos y Servicios a la Comercializacin (ASERCA), como parte de la Secretara de Agricultura,

Ganadera y Desarrollo Rural, que se encarg de promover la comercializacin de algunos granos como el sorgo, arroz, oleaginosas y trigo, y dej su compra y almacenamiento en manos del sector privado. PROCAMPO inici su funcionamiento en 1994 y sent las bases para la transicin hacia un sector liberalizado. De esta forma, limitaron las funciones de la CONASUPO a comprar la produccin nacional de maz y frijol, regular el mercado de estos alimentos, asegurar su abasto e importar y proveer leche en polvo en el mbito nacional.xxxvi A partir de enero de 1999, la participacin de la CONASUPO en los programas sociales y de fomento productivo comenz a disminuir. La mayora de las empresas subsidiarias desaparecieron, mientras que el resto fueron reestructuradas y siguen funcionando con otros nombres y en diversos sectores de la Administracin Pblica Federal. En ese mismo ao, la administracin del presidente Ernesto Zedillo anunci la eliminacin de los subsidios para la tortilla y, con esto, la liquidacin de la CONASUPO, la extincin de subsidios al maz, a la harina de maz y al frijol. En su lugar, DICONSA (entidad paraestatal sectorizada), en la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), inici la compra-venta de granos en el mercado.xxxvi 2.2.2. Sistema Alimentario Mexicano (SAM) Durante la dcada de los setenta, dos fenmenos inuyeron en el diseo de las polticas de abasto y alimentacin: la crisis alimentaria mundial y el acelerado crecimiento de los precios agropecuarios. El sexenio de 1970-1976 termin en una situacin crtica, derivada del agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, con la primera devaluacin en veintids aos. La rma del convenio de facilidad ampliada con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que, entre otros puntos, jaba un tope a la expansin monetaria total (considerada altamente inacionaria); exiga el reforzamiento de la reserva internacional; limitaba el endeudamiento neto proveniente de cualquier fuente externa; exiga la reduccin del dcit del sector pblico; y aconsejaba establecer un programa econmico que restaurase la tasa de crecimiento real, aumentara el empleo, el ingreso real per cpita, estimulase el ahorro interno y la formacin de capital.xxxvii Con esas condiciones comenz el gobierno del presidente Jos Lpez Portillo, quien cumpli inicialmente con dicho programa y reactiv el gasto pblico gracias a la llegada de los ingresos petroleros; promovi tambin una poltica redistributiva mediante la generacin de empleo asalariado y la creacin de la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR).xxxviii El gobierno de Lpez Portillo cre la COPLAMAR, en 1977, con el n de canalizar recursos a la poblacin con los ms bajos niveles de vida. En la primera etapa, sus esfuerzos se centraron en denir criterios para medir los
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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

niveles de marginacin y llevar a cabo investigaciones relacionadas con la problemtica de la pobreza. A partir de sus resultados, se pudieron hacer adecuaciones programtico-presupuestarias que se reejaron en acciones realizadas en sectores estratgicos como salud, educacin, abasto alimentario, dotacin de agua potable y servicios de apoyo a la economa mexicana, sobre todo en las zonas rurales ms marginadas del pas.xxxix Producto de los trabajos e iniciativas de la COPLAMAR, en 1980 naci el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el programa ms consistente de combate a la pobreza aplicado en Mxico hasta entonces.xxxviii, xxxix, xl El SAM se caracteriz por la coexistencia de diversas agencias, sectores y secretaras. Su planeacin y coordinacin estuvo a cargo del Sistema Nacional de Evaluacin, presidido por un grupo de asesores del Presidente de la Repblica. En su desarrollo participaron dependencias gubernamentales, como la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), la Secretara de la Reforma Agraria (SRA) y la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) y organizaciones no gubernamentales, como la Asociacin de Banqueros Mexicanos (ABM) y la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio (CONCANACO). El SAM se dise con una concepcin analtica integral que permita realizar polticas congruentes para toda la cadena productiva, desde la produccin, la transformacin industrial, la comercializacin, la distribucin y el consumo. Los dos principales objetivos eran superar la crisis estructural del sector agropecuario y alcanzar la autosuciencia alimentaria.xli A n de dirigir las acciones gubernamentales ecaz y ecientemente hacia la autosuciencia alimentaria, se elaboraron metas concretas y cuanticadas de consumo que pudieran ser traducidas en metas de produccin. El perl nutricional de la poblacin se realiz junto con el Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn (INCMNSZ), y se utiliz informacin de una Encuesta Nacional de Alimentacin aplicada durante el segundo semestre de 1979, que incluy a ms de 21,000 familias de 300 comunidades rurales y urbanas.xlii A partir del perl nutricional y la identicacin espacial del grupo objetivo, se analizaron los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 1977 (ENIG-77), realizada por el Centro Nacional de Informacin y Estadsticas del Trabajoxliii y se obtuvo el patrn de consumo prevaleciente entre la poblacin de menores ingresos (60 por ciento de las familias), para formar la llamada Canasta de Consumo Actual (CCA). Los resultados de la ENIG-77 permitieron clasicar el consumo familiar en tres categoras: a) alimentos de mayor consumo; b) alimentos de frecuencia intermedia; y c) alimentos de baja frecuencia, y consideraron, fundamentalmente, la cantidad y la frecuencia con que se consuman los diferentes productos. La CCA ex36

hibi una primera imagen de las necesidades cuantitativas de alimentos de la poblacin objetivo y de la potencialidad de ciertas combinaciones de productos que podran satisfacer los requerimientos nutricionales a un bajo costo. Posteriormente, se elabor un modelo de programacin lineal con metas cuantitativas y cualitativas de consumo alimentario llamado Canasta Bsica Recomendable (CBR), que cubra los mnimos nutricionales normativos. La CBR consideraba los costos de produccin de los bienes primarios que afectaban el precio nal de los alimentos que la componen, el poder de compra de la poblacin, los hbitos de consumo regional y nacional, y el potencial del pas para producir la CBR en trminos de recursos humanos y naturales, del sector agropecuario y pesquero de la industria alimentaria. La estructura y composicin de la CBR proporcion informacin sobre las necesidades nutricionales tanto de la poblacin nacional como de la poblacin objetivo, relacionadas en ambos casos con hbitos de consumo regional y capacidad de compra para adquirirla. Las diferencias econmicas, sociales y culturales de la poblacin del pas hicieron necesario elaborar tres CBR adecuadas a las regiones y enfocarse a alimentos como el trigo en la zona norte; arroz en la zona centro; y maz en la zona sur. Para la aplicacin del subsidio a la poblacin objetivo se aprovech la infraestructura existente y los programas de ampliacin del sistema DICONSA, DICONSA-COPLAMAR e Impulsora del Pequeo Comercio, SA (IMPECSA), mediante los cuales fue posible transmitir el subsidio al precio de los productos de la CBR a los municipios crticos. Esto presentaba dos ventajas suplementarias: incentivaba a la poblacin objetivo a adquirir una canasta de alimentos esenciales debidamente integrada y facilitaba el control administrativo y operativo de la poltica, al reducir el riesgo de especulacin y asegurar su efectividad. A pesar de un diseo aparentemente innovador, tres aos despus de su puesta en marcha el programa dej de funcionar en 1983, entre otras razones, por una fuerte crisis scal.xliii,xliv 2.2.3. Programa Nacional de Alimentacin (PRONAL) Con el cambio de administracin en 1982, las fuertes presiones econmicas y la necesidad de llevar a cabo ajustes estructurales, el SAM dej de funcionar. En ese contexto, se volvi prioritario hacer una reestructuracin de los programas de alimentacin con menos recursos y mejor focalizacin. Sobre estas bases, surgi el PRONAL, 1983-1988, para mejorar los niveles nutricionales de la poblacin de bajos ingresos en las regiones y grupos sociales afectados, asegurando el acceso a los alimentos y protegiendo sus escasos niveles de ingresos frente a la crisis.xlv

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

El PRONAL tuvo principalmente tres series de acciones destinadas a incidir en el consumo de alimentos: subsidios para reducir los precios de los alimentos; control de precios; e intervencin directa en algunos puntos de la cadena agroalimentaria. La CONASUPO tuvo un papel relevante en este programa. En la fase de produccin de alimentos se establecieron precios de garanta, subsidios en el seguro agrcola y en el costo de la semilla, as como crditos con tasas de inters preferenciales. En la fase de transformacin participaban empresas estatales en el procesamiento de alimentos y en el subsidio a los precios. A comienzos de la dcada de los ochenta, LICONSA produca 18 por ciento de la leche pasteurizada y MICONSA, 48 por ciento del maz para tortillas. A mediados de la dcada, los subsidios a alimentos eran cercanos a dos mil millones de dlares anuales (por ejemplo, el maz se venda a un precio subsidiado casi cinco veces inferior a su valor comercial). Finalmente, en la fase de comercializacin, la CONASUPO tena 124 mil almacenes rurales, supermercados urbanos y la accin reguladora de compras que ejerca en el mercado interno y de importacin. A travs de las liales DICONSA e IMPECSA, se distribuyeron bienes bsicos en reas y ubicaciones antes descuidadas, y se acerc el programa a los consumidores urbanos y rurales. El PRONAL inclua tambin acciones de distribucin gratuita o subsidiada a grupos vulnerables. En el mbito nacional, el Estado dispona de plantas con capacidad para preparar mil millones de almuerzos preempacados diarios.xlvi A nales de 1987, el pas sufri una crisis econmica importante con una fuerte devaluacin del peso respecto del dlar; lo anterior provoc una reestructuracin de varios programas. Por estos motivos, el PRONAL desapareci en 1988 para dar paso al programa SOLIDARIDAD, que provey servicios de salud, educacin, distribucin de alimentos y mejoras en los servicios pblicos.xxxiv 2.2.4. Programa Tortilla a cargo de
LICONSA, SA DE CV

la Tortilla (FIDELIST), lial del sistema CONASUPO, que realizaba el pago a los industriales de la masa y la tortilla. A partir de 1995, tambin se encarg de la administracin del padrn de beneciarios; en 2000, el FIDELIST desapareci y sus funciones fueron transferidas a LICONSA.xlvii, 17 Desde mediados de la dcada de los noventa, las polticas dirigidas al combate a la pobreza se fueron reformando; sobresale la creacin del PROGRESA en 1997. El fortalecimiento del PROGRESA-OPORTUNIDADES implic la reduccin gradual del subsidio generalizado a la tortilla. La eliminacin del subsidio fue paulatina y con distintas fechas de suspensin en los estados, hasta su cierre nal en 1999.xlviii La apertura de nuevos programas de asistencia alimentaria y la ampliacin de otros compensaron la cancelacin del programa. El Programa Tortilla a cargo de LICONSA comenz a funcionar en 2000 y oper hasta diciembre de 2003; apoy a las familias perjudicadas por la desaparicin del subsidio universal a la tortilla a nales de los aos noventa.18 Su principal objetivo era apoyar a las familias pobres que habitaban en localidades urbanas de 15 mil habitantes o ms, para que adquirieran un kilogramo diario de tortilla, con excepcin de domingos, das ociales y opcionales considerados de descanso.xxxi A n de sistematizar los procesos operativos, simplicar las actividades y reducir los costos operativos, el programa utilizaba la infraestructura de la industria de la masa y la tortilla existente en todo el pas para entregar el apoyo a los beneciarios. Con el paso del tiempo, este programa fue dejando de cumplir su propsito y empez a tener problemas en su funcionamiento como resultado de errores de exclusin, falta de transparencia y uso discrecional de los apoyos. Segn los resultados de las evaluaciones de 2001 y 2002,19 este programa tena un error de inclusin baja en su padrn de beneciarios y operaba satisfactoriamente en eciencia, ecacia y costos de efectividad. Sin embargo, el principal problema del programa era su bajo impacto social, dado que se consider que los beneciarios no eran los ms pobres. Asimismo, la Direccin de Abasto Social de LICONSA indic que el programa concluy porque el subsidio selectivo no llegaba a las familias ms pobres, as como por la disminucin de los recursos scales asignados al gasto pblico en alimentacin y al Programa Tortilla. 2.2.5. Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) El PRONASOL, 1989-1993, tuvo como nalidad combatir la marginacin social y la pobreza extrema; se centr en tres grupos de poblacin: indgenas, campesinos de

Como antecedente del Programa Tortilla, entre 1984 y 1990, la CONASUPO puso en marcha el Programa Maz-Tortilla con el uso de tortibonos y, despus, tortivales. Debido a problemas con los criterios de inclusin de los beneciarios, el programa, que fue rediseado con el apoyo del Banco Mundial, reinici en 1990 con el nombre de Programa de Subsidio al Consumo de la Tortilla, con un esquema de subsidios selectivos y dirigidos. En 1992 se fund el Fideicomiso para la Liquidacin del Subsidio a
17

Esta transferencia de funciones fue en apego al artculo dcimo primero transitorio del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal del ao 2000, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 31 de diciembre de 1999. La liberacin del precio de venta de la tortilla y la eliminacin denitiva del subsidio a este producto se dan con el decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 31 de diciembre de 1998. 19 Las evaluaciones al Programa Tortilla fueron realizadas en 2001 por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y en 2002 por el Instituto Tecnolgico de Monterrey, campus Ciudad de Mxico.
18

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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

zonas ridas y habitantes de colonias urbano-populares. El PRONASOL se bas en el programa COPLAMAR, pero se caracteriz por una mejor focalizacin y por otorgar atencin diferenciada a la poblacin segn su nivel de pobreza. La accin del PRONASOL se desarroll en cuatro vertientes: a) programas de bienestar social (infraestructura urbana, abasto y alimentacin); b) solidaridad para la produccin; c) desarrollo regional; y d) programas especiales, como Mujeres en Solidaridad y Jornaleros Agrcolas (vase gura 2.2). Sus principales objetivos fueron mejorar los niveles de vida; brindar oportunidades de empleo; fomentar el desarrollo de las capacidades y recursos productivos; la construccin de obras de infraestructura de impacto regional; y la ejecucin de programas de desarrollo de regiones especcas.xlix La coordinacin del PRONASOL estuvo a cargo del titular de la Subsecretara de Desarrollo Regional, la cual form parte de la Secretara de Programacin y Presupuesto hasta 1992, cuando se incorpor a la entonces recin creada SEDESOL. Se us la infraestructura y los recursos humanos ya existentes dentro de la administracin pblica para evitar la creacin de nuevas estructuras burocrticas y canalizar, as, los recursos hacia la inversin en obras de desarrollo social e inters comunitario. En el esquema de inversin pblica propuesto por

el programa, los recursos federales constituan la parte ms importante, y eran complementados con recursos de los gobiernos estatales.xlix La coordinacin entre la federacin y los estados se dio en el marco de los Convenios nicos de Desarrollo, los cuales, posteriormente, cambiaron su nombre por Convenios de Desarrollo Social en 1992, sin alterar sus funciones originales.l Tales convenios se utilizaron como instrumentos de concertacin para descentralizar importantes funciones hacia las administraciones estatales y municipales. Estos instrumentos sirvieron para concertar inversiones y programas de inters comn para el Gobierno Federal y las entidades federativas, y constituyeron el marco fundamental para la denicin y ejecucin de obras y proyectos. A partir de 1989, las acciones del PRONASOLxlix formaron parte de los Convenios de Desarrollo Social dentro de un apartado correspondiente al desarrollo regional. Como parte de las acciones del gobierno en el combate a la pobreza extrema, el PRONASOL, en coordinacin con la CONASUPO y el Sistema Nacional de Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), aport recursos para la instalacin de tiendas, lecheras y cocinas populares en las comunidades, para asegurar el suministro oportuno de bienes bsicos para las familias de bajos ingresos.

Figura 2.2 Esquema del Programa Nacional de Solidaridad

SEDESOL Apoyo institucional de los estados

PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD

Solidaridad para el bienestar social

Solidaridad para la produccin

Solidaridad para el desarrollo regional

Solidaridad para programas especiales

Fuente: elaboracin del Instituto Nacional de Salud Pblica.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

Uno de los programas desarrollados como parte del PRONASOL fue el de Ayuda Alimentaria Directa a Grupos de Riesgo en Comunidades Indgenas en Extrema Pobreza. Su objetivo era disminuir el ndice de desnutricin infantil y fortalecer la infraestructura organizativa de las comunidades a n de permitirles alcanzar la suciencia alimentaria. Para ello, el gobierno proporcion a las comunidades alimentos que contenan 25 por ciento de los requerimientos calricos necesarios por grupo familiar. Las comunidades, a cambio, aceptaron aportar una cuota de recuperacin para la formacin de un fondo destinado a la produccin de alimentos.xlix Uno de los ltimos programas puestos en marcha como parte del PRONASOL fue el Programa Nios en Solidaridad (1991), cuyo objetivo fue hacer frente a las limitaciones econmicas que obligaban a los nios de familias mexicanas de escasos recursos a abandonar la escuela sin haber terminado la educacin primaria. El programa operaba en los planteles en los que previamente funcionaba Escuela Digna20 y aprovechaba la participacin social creada en los comits escolares. Se asignaban 24 becas en cada escuela que imparta los seis grados de la instruccin primaria, con la restriccin de que ninguna familia poda tener ms de un becario a la vez. La beca consista en un paquete de apoyos, que inclua: Un estmulo econmico mensual durante doce meses, renovable al trmino del plazo, por un monto equivalente a un tercio del salario mnimo mensual vigente en el Distrito Federal. Una despensa bsica familiar mensual, entregada en su localidad por el sistema CONASUPODICONSA. Asistencia mdica y nutricional brindada por las instituciones del sector salud. Promocin de actividades recreativas y talleres de benecio comunitario.

tima que los recursos destinados al programa pasaron de 1,640 millones de nuevos pesos en 1989 (0.32 por ciento del PIB) a 9,233 millones de pesos (0.73 por ciento del PIB) en 1994. Sin embargo, si se considera que, en 1988, 59 por ciento de la poblacin viva en situacin de pobreza, es evidente que esa proporcin de recursos resultaba limitada.li, liiii Por otro lado, este programa ha sido criticado, principalmente, porque los recursos eran destinados con criterios polticos y se dejaba en segundo trmino el objetivo planteado de combatir la pobreza.liv 2.2.6. Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) y Programa de Desarrollo Humano
OPORTUNIDADES

En la dcada de los noventa, el Gobierno Federal inici la planicacin de un ambicioso programa de inversin en desarrollo humano en el que participaron las secretaras de Hacienda, Educacin, Salud y Desarrollo Social. Dicho programa se denomin, inicialmente, Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) y desde 2002 Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES. Desde sus orgenes, plante el uso de transferencias monetarias condicionadas como mecanismo que incentivara la inversin en salud, alimentacin y educacin de los nios, por parte de las familias beneciadas, con el propsito de lograr el desarrollo de capital humano y romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.lv El programa tiene como objetivo apoyar a las familias que viven en condicin de pobreza extrema, a n de incrementar las capacidades de sus miembros y sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, al mejorar su situacin educativa, alimentaria y de salud, adems de contribuir a su vinculacin con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconmicas y su calidad de vida.lvi La poblacin objetivo del programa son las familias en condicin de pobreza extrema, los cuales se identican siguiendo los criterios para atender la demanda de incorporacin de familias, denidos en las Reglas de Operacin de OPORTUNIDADES.lvi Las acciones del componente de salud estn dirigidas a todos los beneciarios del programa en el hogar y en particular a las personas ms vulnerables: nios menores de cinco aos y mujeres embarazadas o en lactancia. Para alcanzar este objetivo se disearon cuatro estrategias: a) proporcionar el Paquete Bsico Garantizado de Salud; b) promover una mejor nutricin de la poblacin beneciaria, en especial prevenir y atender la desnutricin desde la edad prenatal; c) fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias beneciarias y la comunidad; y d) reforzar la oferta de

Las principales innovaciones operativas que plante el PRONASOL se resumen en una mayor descentralizacin de los recursos y las decisiones, un nuevo esquema de coordinacin entre los niveles de gobierno y una nueva relacin con los beneciarios en la ejecucin de las obras de desarrollo social. Diversos anlisis y estudios sobre la aplicacin del PRONASOL han concluido que los recursos no fueron sucientes dada la magnitud del problema. A pesar de que, por un lado, su presupuesto aument de manera regular durante su operacin, el monto sigui siendo insuciente para combatir la pobreza extrema.li, lii Se es20

El programa Escuela Digna, dentro del PRONASOL, destinaba apoyos de los tres niveles de gobierno para rehabilitar y mejorar escuelas, con la participacin econmica y en especie de los maestros, padres de familia y alumnos.l

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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

servicios de salud en las unidades de salud del primer nivel de atencin en las que opera el programa.lvi Adems, se otorga una beca econmica a la familia por cada uno de los nios menores de 18 aos que se encuentran estudiando entre tercero de primaria y tercero de secundaria en escuelas pblicas, as como a estudiantes de entre 14 y 21 aos para su educacin media superior. Asimismo, el componente alimentario incluye la transferencia de recursos a familias seleccionadas para contribuir a mejorar la cantidad y diversidad del consumo de alimentos, as como la alimentacin y nutricin de las familias beneciarias. El monto del apoyo monetario del componente alimentario es de 195 pesos mensuales a cada familia.21 Otro apoyo del PDHO, dirigido a todos los nios de seis a 23 meses de edad y de dos a cinco aos con algn grado de desnutricin, y a las mujeres embarazadas y mujeres en periodo de lactancia hasta por un ao, es la distribucin de un complemento alimenticio que provee alrededor de 20 por ciento de los requerimientos calricos (como se establece en la NOM-169-SSA1-1998) y 100 por ciento de los de micronutrimentos necesarios.lvi El PDHO otorga un apoyo monetario de 120 pesos mensuales, llamado actualmente Apoyo Alimentario Vivir Mejor, cuyo propsito es compensar a las familias beneciarias por el efecto del alza internacional de los precios de los alimentos.lvii Desde sus orgenes, la participacin de la comunidad en el programa se consider esencial para alcanzar los objetivos. Sin embargo, esta participacin se redujo al cumplimiento de acciones ya establecidas por el programa. Una vez que los beneciarios eran identicados, se les proporcionaba informacin acerca de las obligaciones contradas y benecios obtenidos al ingresar al programa. Dentro de las reas gubernamentales involucradas en la planeacin y ejecucin del programa, se encuentra el sector salud, el sector educativo, el de desarrollo y el administrativo, y, adems, con asesora de instituciones internacionales. Este programa tiene varias caractersticas diseadas para maximizar sus efectos: las mujeres son las titulares que reciben los benecios; tiene un esquema claro de focalizacin hacia la poblacin con mayores necesidades de apoyo y la recepcin de benecios est sujeta al cumplimiento de las corresponsabilidades, como la participacin mensual en las acciones de comunicacin educativa para el autocuidado de la salud; la asistencia de los integrantes de la familia a sus citas programadas en los servicios de salud y la asistencia
21

regular a clases de los estudiantes.lvi Los apoyos se otorgan con pleno respeto a las decisiones al interior del hogar, en busca de ampliar opciones y oportunidades en un marco de estmulo a la eleccin informada. La focalizacin ha sido exitosa, pues ha logrado dirigir la seleccin y asignacin de beneciarios a los grupos vulnerables.lviii La operacin de un programa de esta magnitud es compleja, ya que involucra diversos sectores y agencias en los mbitos nacional, estatal, regional y local, que interactan para producir efectos sinrgicos a n de mejorar la educacin, la salud y el estado nutricional de las poblaciones vulnerables. Adems, el programa enfrenta el reto de no tener necesariamente la misma estructura en todos los estados, por lo que las acciones se tienen que interpretar y adaptar antes de su puesta en marcha en las localidades (vase en la figura 2.3 el esquema del PROGRESA). Las secretaras de Educacin Pblica y de Salud son las responsables de establecer las normas y los lineamientos de operacin, mientras que el Consejo Nacional de Fomento Educativo y el programa IMSS-OPORTUNIDADES tuvieron a su cargo la operacin de sus respectivos componentes. En el mbito estatal, las autoridades de salud y educacin prestan sus servicios a la poblacin beneciaria, y comprueban su asistencia peridica a las actividades establecidas y el cumplimiento de las responsabilidades contradas. Inicialmente, la entrega de apoyo monetario se realizaba a travs de las ocinas de Telecomunicaciones de Mxico; en la actualidad, existen diversos canales para la entrega, como las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP) y las sucursales de BANSEFI.lix Una de las principales innovaciones del PDHO es la inclusin de un componente de evaluacin externa. Desde su inicio, el programa estableci convenios y proyectos de evaluacin con instituciones acadmicas de alto prestigio. Como resultado de estas evaluaciones, el programa se ha rediseado.22 Actualmente, la seleccin de localidades nuevas o localidades ya atendidas por el programa se realiza con base en el ndice de Rezago Social establecido por el CONEVAL, el ndice de marginacin creado por el CONAPO, as como en la informacin estadstica disponible a nivel de localidades, reas Geoestadsticas Bsicas (AGEBS), colonias o manzanas, generada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), y se da prioridad a la seleccin y atencin de las localidades donde la concentracin de hogares en condiciones de pobreza extrema es mayor.23

Monto mensual de apoyo alimentario por familia autorizado para el semestre julio-diciembre de 2008 acorde con las Reglas de Operacin del Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES 2009. Una discusin ms amplia sobre los resultados de evaluacin de programas y su pertinencia se presentar en el captulo 3. 23 Ver Reglas de Operacin para el ejercicio scal 2008 en: http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Reglas_Operacion/index.html
22

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

El programa ha tenido un crecimiento notable, tanto en cobertura como en los benecios que provee. De acuerdo con el informe compilatorio de la evaluacin externa de impacto del programa 2001-2006, en 1998 ste cubra ocho estados y en enero de 2001, todas las entidades del pas, con excepcin del Distrito Federal. En 2006, el programa cont con un presupuesto de

ms de 35,000 millones de pesos y su cobertura fue de cinco millones de familias, las que, a su vez, representaban alrededor de 25 millones de beneciarios, incluidas zonas urbanas marginadas.lx

Figura 2.3 Esquema del PROGRESA

Secretara de Salud

Nivel Federal Comit Coordinador Intersectorial de PROGRESA Nivel Estatal

Secretara de Desarrollo Social

Secretara de Educacin Pblica

Secretara de Hacienda

Comunidades PROGRESA seleccionadas nivel local

Salud

Educacin

Nutricin

A  umento en la cobertura de Atencin Primaria en Salud (APS)  Mejora de la atencin de la salud y prcticas preventivas  Incremento de la educacin en salud Educacin en salud  Atencin a la salud y seguimiento de las comunidades PROGRESA  Control de la participacin para recibir la beca

M  ejor desempeo acadmico Aumento asistencia Aumento de permanencia  Disminucin del abandono, en particular del femenino

D  isminucin de la prevalencia de desnutricin  Mejora del crecimiento infantil  Mejora decisiones de nutricin en el hogar B  eca familiar para mejorar la nutricin  Suplemento alimentario para los grupos ms vulnerables (menores de cinco aos y mujeres embarazadas y en lactancia)

Objetivo

Beca de educacin  Fondos para mejoras en la escuela  Control de asistencia a la escuela

Insumos

D  isminucin de incidencias de enfermedades  Disminucin de la tasa de mortalidad infantil  Incremento conductas de salud positivas

I ncremento del nivel de alfabetismo  Incremento en el nivel educativo  Promocin de los derechos de la mujer

Mejor estado de salud Mejor capacidad intelectual  Reduccin de tasas de morbilidad y mortalidad

Resultados

Fuente: Polticas y programas de alimentacin y nutricin en Mxico.

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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

2.2.7. Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA DE CV (PAL) El PAL empez a funcionar desde nales de 2003. En el ejercicio scal 2008, el PAL y el Programa de Abasto Rural (PAR) fueron operados de forma conjunta por DICONSA. Los apoyos se otorgaban en dos modalidades que antes constituan programas separados: Apoyo Alimentario y Abasto Rural (PAARyAR).24 El propsito del PAARyAR, en 2008, era impulsar y fortalecer las capacidades bsicas de las familias de los hogares rurales en situacin de pobreza. Los objetivos de la modalidad de Apoyo Alimentario eran mejorar las condiciones de alimentacin y nutricin de los integrantes de los hogares que viven en situacin de pobreza y promover acciones sinrgicas o complementarias con otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, con acciones de otras dependencias de los distintos rdenes de gobierno, as como con las realizadas por organizaciones sociales y privadas;lxi En tanto, la modalidad de Abasto Rural tena como propsito garantizar el abasto de productos bsicos y complementarios a comunidades marginadas con precios menores a los del mercado. El PAL (modalidad del PAARyAR durante 2008) era parte de la estrategia del Ejecutivo Federal que, en el contexto de una poltica social integral, promova acciones para mejorar la alimentacin y nutricin de los hogares que viven en situacin de pobreza ubicados en localidades rurales marginadas del pas, en donde no tienen presencia los programas OPORTUNIDADES y de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA. Los criterios para seleccionar los hogares beneciarios de los apoyos alimentarios eran ubicarse en localidades elegibles, encontrarse en situacin de pobreza, y asumir el compromiso de corresponsabilidad, que consista en asistir a plticas para mejorar la alimentacin, nutricin y salud de los miembros de la familia.25 El apoyo alimentario se otorgaba de dos maneras: a) apoyo en especie, que inclua la entrega bimestral de dos paquetes alimentarios con un valor unitario equivalente a 175 pesos26 (en 2007, 95 por ciento de los beneciarios recibieron el apoyo),lxii y b) apoyo en efectivo, en el que el hogar beneciario reciba bimestralmente un monto de 350 pesos, el cual deba ser utilizado para la adquisicin de alimentos. 27 Adems del apoyo alimentario, se aplic una estrategia educativa cuyos objetivos eran familiarizar a los hogares con el programa y diseminar conocimientos de salud y nutricin. La asistencia a estas plticas estaba

condicionada a la entrega del paquete alimentario; de esta manera, se estableca el elemento de corresponsabilidad. El paquete alimentario se integraba con productos cuyo contenido contribuyera a la satisfaccin de los requerimientos nutricionales recomendados por algn instituto de salud pblica o nutricin reconocido (como el INSP y el INCMNSZ).lxi La seleccin de los productos del paquete alimentario permiti cumplir con los lineamientos de la NOM-169-SSA1-1998 para la Asistencia Social Alimentaria para grupos en riesgo, al proporcionar 20 por ciento de las recomendaciones de energa y protena a las familias y otorgar productos para una alimentacin adecuada. En la despensa se distribua leche LICONSA adicionada con hierro, zinc, vitamina C y cido flico. Estos micronutrimentos elevaban de modo considerable el aporte nutricional ofrecido en el paquete alimentario.lxi De igual forma, se otorgaban apoyos para la educacin nutricional y para la salud, que consistan en acciones de capacitacin (plticas) sobre alimentacin, nutricin, salud y saneamiento ambiental, provistas por instituciones especializadas en la materia, las cuales eran coordinadas y supervisadas por DICONSA.lxi 2.2.8. Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atencin Prioritaria (PAAZAP) En 2008, el Gobierno Federal present el PAAZAP, destinado a mejorar la alimentacin y nutricin de los hogares en las localidades ms alejadas y de difcil acceso del pas, que no estaban siendo atendidos por otros programas alimentarios del Gobierno Federal. Asimismo, buscaba fortalecer el capital social de estos hogares y acercarlos a los programas sociales y servicios pblicos para hacerlos parte integral y activa del desarrollo de sus comunidades, sus municipios, su estado y del pas.lxiii Uno de los objetivos especcos del PAAZAP era mejorar la calidad de la alimentacin y nutricin de los hogares ubicados en localidades de alta y muy alta marginacin, y en municipios que constituan las zonas de atencin prioritaria, y que no estuvieran siendo beneciados con los apoyos de otro programa alimentario pblico federal.lxiii Este programa ofreca cuatro tipos de apoyo a cada hogar: una transferencia en efectivo para mejorar la alimentacin y la nutricin de las familias objetivo;

Estos cambios se reejaron en las Reglas de Operacin del Programa, publicadas en el Diario Ocial el 30 de diciembre de 2007. Sin embargo, en el ejercicio scal 2009, los programas se separaron de nuevo y el PAL se redise, incluyendo el padrn activo del PAAZAP , el cual dej de operar en 2008 (ver el Acuerdo por el que se modican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA de CV, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 23 de diciembre de 2008). 25 Se determina si los hogares se encuentran en situacin de pobreza con base en los criterios establecidos por la SEDESOL en la Norma para la Asignacin de los Niveles de Pobreza de los Hogares Beneciarios de los Programas de la Secretara de Desarrollo Social. 26 Desde 2007 y hasta nales de 2008, el valor del paquete alimentario aument de 150 a 175 pesos. 27 A partir de 2007 y hasta nales de 2008, el monto del apoyo en efectivo aument de 300 a 350 pesos.
24

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la entrega de complementos nutricionales, de acuerdo con el nmero de nios, nias y mujeres embarazadas o en periodo de lactancia; acciones de mejoramiento de vivienda con impacto en la salud y nutricin de los miembros del hogar (piso rme, agua potable, servicio sanitario y sustitucin de los fogones abiertos para cocinar); y orientacin y promocin social para el desarrollo del hogar y la organizacin comunitaria.lxiii La transferencia en efectivo era equivalente a 245 pesos mensuales por hogar y estaba sujeta al cumplimiento de las obligaciones establecidas por los lineamientos del programa. Adems, a partir del segundo semestre de 2008 se otorgaba una transferencia en efectivo para apoyar la economa familiar de los hogares de la poblacin objetivo ante alzas en los precios de los alimentos, que era equivalente a 120 pesos mensuales por hogar y tambin estaba sujeta al cumplimiento de las obligaciones establecidas por el programa.ixiv Este monto de apoyo monetario se actualizaba semestralmente, en enero y julio, tomando en consideracin el incremento acumulado del ndice Nacional de Precios de la Canasta Bsica. Cada hogar reciba una dotacin de cinco sobres de complemento nutricional para el consumo mensual por cada nio y nia de seis meses a seis aos de edad. Los hogares con mujeres embarazadas o en periodo de lactancia reciban hasta por un ao seis sobres de complemento nutricional para el consumo mensual de cada mujer en estas condiciones; estos complementos se entregaban de manera bimestral.lxiii Finalmente, las tareas de orientacin y promocin social se centraron a mejorar las condiciones de vida de los hogares beneciarios y sus comunidades. Incluan acciones de capacitacin y promocin del consumo de los complementos nutricionales; la difusin de prcticas, en el hogar y comunitarias, para mejorar la nutricin y la salud; el fortalecimiento de la organizacin comunitaria para mejorar la generacin de ingreso; y acciones para facilitar el acceso a los benecios de otros programas sociales y a la provisin de servicios pblicos.lxiii En cuanto a su cobertura, el programa operaba en cualquiera de las localidades en donde no se encontrara OPORTUNIDADES o el Programa de Apoyo Alimentario de DICONSA, identicadas por el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005; se daba prioridad a los hogares ubicados en los municipios integrantes de la Estrategia 100X100.lxiii Para la identicacin y determinacin de las familias beneciarias, se tomaron en cuenta las disposiciones descritas en la Norma para la Asignacin de los Niveles de Pobreza de los Hogares Beneciarios de los Programas, de la Secretara de Desarrollo Social.
28

Los hogares que reciban los apoyos de este programa deban: Estar en localidades que no formaran parte del universo de atencin de OPORTUNIDADES. No ser o haber sido beneciarios de OPORTUNIDADES. No ser beneciarios del Programa de Apoyo Alimentario de DICONSA. Encontrarse en localidades de alta o muy alta marginacin, o estar en condiciones de pobreza conforme a los criterios establecidos por el CONEVAL.lxiii

Este programa estuvo vigente hasta 2008; a partir de 2009, el Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA (PAL) incluy al padrn activo del PAAZAP.28 2.2.9. Programa de Albergues Escolares Indgenas (PAEI) El PAEI tiene su origen en la dcada de los setenta, periodo en que se construyeron la mayora de los albergues que existen en el pas, los cuales operaron bajo la tutela del Instituto Nacional Indigenista (INI) hasta 2003. lxv, lxvi En sus inicios, el programa se plante como un servicio para la poblacin infantil de las comunidades indgenas que se encontraban en regiones dispersas y que no contaban con servicios educativos. Actualmente, el programa es operado por la SEP y la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), antes INI.lxvii, lxviii El objetivo del PAEI es contribuir al desarrollo integral de los pueblos y comunidades indgenas, en lo que se reere a educacin, salud y alimentacin, apoyando a la niez y juventud indgena para que ingresen y culminen sus estudios en los diferentes niveles acadmicos, brindndoles hospedaje y alimentacin. Adems, se promueve la atencin a la salud, se fomentan actividades de recreacin y esparcimiento, y se impulsa el fortalecimiento de la identidad cultural.lxix Este programa cuenta con dos modalidades: Atencin en Albergues y Comedores Escolares Indgenas y Atencin en Albergues Comunitarios Indgenas. Los albergues escolares atienden, indistintamente, alumnos de cualquier nivel escolar y dependen en forma directa de la CDI, mientras que los albergues comunitarios slo atienden a jvenes indgenas de los niveles bsico (en secundaria), medio y superior.lxix

Ver el Acuerdo por el que se modican las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA de CV, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 23 de diciembre de 2008

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Modalidad de Atencin en Albergues y Comedores Escolares Indgenas El objetivo principal de esta modalidad es contribuir a elevar el nivel de escolaridad de la poblacin indgena a travs de modelos diferenciados de atencin, en los que se privilegie la atencin de nias, nios y jvenes que no cuentan con alternativas de educacin en su comunidad. Esta modalidad coordina acciones con los tres rdenes de gobierno y concierta con la sociedad civil y los propios pueblos indgenas estrategias que fortalezcan la participacin y el desarrollo comunitario.lxix La modalidad opera en 21 entidades29 y su poblacin objetivo lo constituyen los sectores infantil y juvenil indgena que cumplan con alguno de los siguientes criterios: Que se reconozca a s mismo como integrante de un pueblo indgena. Que su lugar de procedencia sea una zona eminentemente indgena, determinada con base en los Indicadores Socioeconmicos de los Pueblos Indgenas de Mxico, publicados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el CONAPO y el INI (ahora CDI) en 2002. Que sea reconocido, mediante escrito libre, por los miembros o la autoridad de alguna comunidad indgena, cuando no tenga arraigo en ella. Que hable o entienda una lengua indgena.lxix

Atender los albergues comunitarios en funcin de la disponibilidad presupuestaria del programa.lxv

Para cumplir con estos objetivos, se mantiene una estrecha coordinacin con otras dependencias y organismos de la Administracin Pblica Federal, sobre todo con DICONSA y LICONSA, que se encargan de abastecer los alimentos de la canasta bsica utilizados para la alimentacin de los beneciarios.lxx Modalidad de Atencin en Albergues Comunitarios Indgenas El objetivo general de esta modalidad es apoyar y consolidar iniciativas de comunidades que promuevan el acceso, la permanencia y la conclusin de los estudios de jvenes indgenas en los niveles de educacin secundaria, media y superior.lxix Estos alberges estn en 13 entidades federativas30 y son operados y administrados por las autoridades municipales o locales, as como por organizaciones educativas civiles que brindan hospedaje y alimentacin a la juventud indgena como apoyo para facilitarles el acceder a instituciones educativas de los diversos niveles.lxix Los servicios brindados por los albergues comunitarios indgenas coinciden con los que ofrecen los albergues escolares y cuentan con el apoyo econmico de la CDI de acuerdo con sus posibilidades presupuestarias; esta modalidad busca, tambin, mejorar los servicios que se brindan en los mismos albergues comunitarios.lxix 2.2.10. Programas de apoyo alimentario a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) La Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) A partir de la descentralizacin de programas alimentarios y con miras a su mejoramiento, el SNDIF, los sistemas estatales del DIF y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal disearon, conjuntamente, la EIASA. Esta estrategia se plante como objetivo contribuir a mejorar las condiciones nutricionales de los sujetos de asistencia social, y brindar apoyo alimentario y elementos formativos a la poblacin asistida para que, mediante su propia participacin organizada, pudiera mejorar sus condiciones de manera sostenible y propiciar, as, el desarrollo integral de las familias. Esta estrategia procura que los programas alimentarios cuenten con esquemas nutricionalmente adecuados, pertinentes y con servicios de calidad.lxxi

Los albergues ofrecen servicios de hospedaje y alimentacin y constituyen espacios para facilitar el acceso a la salud; fortalecer la identidad cultural; y reforzar el proceso educativo y el fomento de actividades de recreacin y esparcimiento a los nios, nias y jvenes indgenas.lxix De acuerdo con el diseo del programa, sus componentes bsicos son: Proporcionar alimentacin y hospedaje seguro a nias y nios indgenas inscritos en alguna escuela de educacin bsica incorporada a la SEP durante la totalidad de das hbiles que comprende el ciclo escolar, de acuerdo con el calendario de la SEP. Otorgar otros apoyos directos a los beneciarios, consistentes en materiales de higiene, limpieza y paquetes escolares, as como absorber los gastos de operacin de los albergues. Aportar recursos para la reparacin, equipamiento y mantenimiento de los albergues.

29

30

La CDI cuenta con albergues y comedores indgenas en 21 entidades federativas: Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatn. Los estados donde opera actualmente esta modalidad son: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos y Veracruz.

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Atribuciones y obligaciones de los

SEDIF

DIF-DF

4.

Acorde con los lineamientos de la EIASA, los programas de abasto alimentario establecidos por el DIF operan a nivel nacional de forma descentralizada a travs de los SEDIF y DIF-DF, los cuales tienen las siguientes atribuciones y obligaciones: 1. Elaborar, conforme a los lineamientos emitidos por el Sistema Nacional DIF, los instrumentos para la planeacin, operacin, seguimiento y evaluacin de los programas en los mbitos estatal y municipal. Operar los programas alimentarios, lo que implica, entre otras actividades: a. El diagnstico y anlisis de la situacin actual del estado en materia de salud y nutricin. b. El diseo de planes anuales de trabajo y estrategias de operacin. c. Administrar, ejercer y aplicar los recursos provenientes del Ramo 33 Fondo V.i, de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal y normativa vigente. d. La adquisicin y vericacin de la calidad e inocuidad de los insumos, su almacenaje y distribucin. e. La entrega de apoyos alimentarios a la poblacin beneciaria, a travs de la coordinacin con los sistemas municipales DIF y las comunidades organizadas, de manera transparente, con base en reglas de operacin propias. f. Elaborar reglas de operacin dirigidas a los sistemas municipales DIF. g. La atencin a las quejas que se presenten por parte de los beneciarios. h. La celebracin de convenios con otras instituciones para apoyar la operacin y los resultados de los programas. i. Supervisin de la operacin de los programas y distribucin de insumos en los municipios y comunidades. j. La evaluacin y el seguimiento para la mejora constante de los programas. 3. Informar al Sistema Nacional DIF sobre el avance y desempeo de sus programas.

Llevar a cabo sesiones peridicas de coordinacin con los sistemas municipales DIF, a n de orientarlos, valorar los avances en todos los niveles operativos de los programas, para el anlisis cualitativo y cuantitativo del avance en el cumplimiento de objetivos y metas, y coadyuvar en la toma de decisiones que permitan el logro de stos. Disear las estrategias necesarias que permitan, mediante acciones educativas y de participacin familiar y comunitaria, promover una alimentacin nutricionalmente adecuada. Elaborar los padrones de beneciarios en cumplimiento al Decreto por el que se crea el Sistema Integral de Informacin de Padrones de Programas Gubernamentales [] y con apego al Manual de Operacin del Sistema Integral de Informacin de Padrones de Programas Gubernamentales. Implementar el programa Conanza Ciudadana [] para dar certidumbre y transparencia al ejercicio de los recursos.lxxi
EIASA

5.

2.

6.

7.

Programas de la

La EIASA est integrada por cuatro programas y cuatro acciones transversales articuladas para cumplir con sus objetivos (vase gura 2.4). En el cuadro 2.1 se presentan las caractersticas principales de cada uno de los siguientes programas:lxxii Desayunos Escolares. Consiste en otorgar un desayuno diario, fro o caliente, o una comida caliente a los nios en edad escolar en condiciones de vulnerabilidad. Su objetivo es contribuir a mejorar el estado de nutricin y promover una alimentacin adecuada de la poblacin infantil en educacin bsica que asiste a planteles ociales de educacin bsica en zonas indgenas, rurales y urbanas, preferentemente marginadas.lxxi Atencin a Menores de 5 Aos en Riesgo no Escolarizados. Busca contribuir a mejorar el estado nutricional de los menores de cinco aos no escolarizados que sufren de mala nutricin o corren el riesgo de desarrollarla, mediante la provisin de apoyos alimentarios pertinentes a la edad del nio y acciones de orientacin alimentaria ofrecidas a los padres de familia.lxxi Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo. Otorga un apoyo alimentario directo y temporal, y acciones formativas a familias en condiciones de desamparo (familias en situacin de pobreza y familias en situacin de desastre)
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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

que permitan el fomento de hbitos alimentarios adecuados, desarrollo de habilidades y conocimientos para el mejoramiento de sus condiciones de desamparo.lxxi Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables. Consiste en despensas mensuales o raciones alimenticias o complementos alimenticios destinados a los sujetos previstos en el artculo cuarto de la Ley de Asistencia Social. Su objetivo principal es contribuir a la dieta de los sujetos vulnerables. De igual modo, este programa cuenta con acciones de orientacin alimentaria dirigidas a los beneciarios y sus familias.lxxi

lud alimentaria relacionados con la carencia o desconocimiento de hbitos alimentarios y de higiene adecuados. Vigilancia nutrimental. En cumplimiento con la Norma Ocial 169 (NOM-169-SSA1-1998), se verican las raciones alimenticias (desayunos escolares) a n de asegurar que proporcionen de 20 a 30 por ciento de los nutrimentos diarios recomendados para los beneciarios. Focalizacin. La seleccin de los beneciarios se efecta como parte de la planeacin anual con base en el Censo Nacional de Talla. Aseguramiento de la calidad. Su objetivo es promover que en el proceso de adquisicin de sus insumos alimentarios, todos los sistemas estatales del DIF tomen en cuenta los referentes de calidad establecidos en las normas ociales mexicanas, adems de hacer pruebas peridicas de calidad a los insumos.lxxiii

Las cuatro acciones transversales que la EIASA ha puesto en marcha para cumplir con sus objetivos son: Orientacin alimentaria. Se realiza a travs de la Estrategia Nacional de Orientacin Alimentaria (ENOA), cuyo objetivo es intervenir de manera preventiva y correctiva en los problemas de sa-

Figura 2.4. Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria

Focalizacin

Desayunos escolares

Aseguramiento de la calidad

Asistencia alimentaria a sujetos vulnerables

Brindar apoyo alimentario y elementos formativos a la poblacin para mejorar sus condiciones nutricionales y contribuir al desarrollo integral de las familias

Atencin a menores de 5 aos en riesgo no escolarizados

Vigilancia nutricional

Asistencia alimentaria a familias en desamparo

Orientacin alimentaria

.
Fuente: DIF - Estratega Integral de Asistencia Social Alimentaria.

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Cuadro 2.1. Programas de apoyo alimentario de la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria a cargo del DIF
PROGRAMA
Nios y nias en condiciones de vulnerabilidad que asisten a planteles ociales de educacin bsica ubicados en zonas indgenas, rurales y urbanas marginadas preferentemente.

OBJETIVO GENERAL

POBLACIN OBJETIVO

TIPOS Y MONTOS DE APOYO 31

Desayunos Escolares

Contribuir a mejorar el estado de nutricin y promover una alimentacin correcta mediante un desayuno o comida escolar.

Desayuno fro: 250 ml de leche semidescremada de vaca sin sabor; 30 a 60 grs de cereal integral con frutas secas o racin de semillas/oleaginosas y fruta fresca. Desayuno caliente/comida escolar: leche semidescremada de vaca sin sabor; platillo fuerte preparado que incluya verduras, leguminosas o alimentos de origen animal; tortilla de maz; fruta fresca o seca. Alimentos perecederos elaborados en cocinas escolares. Leche de vaca (250 ml), un platillo fuerte, pan o tortilla y fruta.

Dotacin de productos; puede estar constituida por cuatro o ms alimentos bsicos [] y deber incluir: Atencin a Menores de 5 Aos en Riesgo no Escolarizados Contribuir a mejorar el estado de nutricin en menores de cinco aos no escolarizados con mala nutricin o en riesgo, mediante la entrega de una dotacin de productos adecuada a la edad del nio, e incorporando acciones de orientacin alimentaria dirigidas a los padres de familia. Nias y nios menores de cinco aos no escolarizados que habitan en zonas indgenas, rurales y urbano, marginadas preferentemente, que no reciben apoyo alimentario de otro programa.

Nios de 6 a 12 meses: Complemento alimenticio (cuya inclusin deber sustentarse en el estado de nutricin del beneciario).

Nios mayores de 12 meses: 250 ml de leche descremada de vaca sin sabor; un platillo fuerte preparado que incluya verduras, leguminosas o alimentos de origen animal; tortilla de maz; fruta fresca. El apoyo tiene temporalidad de un ao.

Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo

Contribuir a la dieta de familias en situacin de desamparo a travs de un apoyo alimentario directo y temporal, acompaado de acciones formativas que permitan el fomento de hbitos alimentarios adecuados en el ncleo familiar, desarrollo de habilidades y conocimientos para el mejoramiento de sus condiciones de desamparo.

Familias en situacin de pobreza; familias en situacin de desastre natural.

Dotacin familiar mensual de una despensa que incluye cuatro o ms alimentos bsicos agregados a la dieta familiar y de grupos, cuyo consumo se asocie a la disminucin de deciencias y riesgo a desarrollar enfermedades relacionadas con la alimentacin, tomando en cuenta las necesidades nutricionales de los beneciarios; servicios bsicos de salud; promocin y educacin para la salud en materia alimentaria. Criterios para brindar orientacin.

Para casos de desastre: Dotacin durante la emergencia de acuerdo con Manual operativo de atencin en situacin de emergencia sanitaria, publicado por el SNDIF. Puede entregarse de dos formas:

Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables

Contribuir a la dieta de sujetos vulnerables, travs de una dotacin de insumos o una racin alimenticia, o complemento alimenticio (cuya inclusin deber sustentarse en el estado de nutricin del beneciario), junto con acciones de orientacin alimentaria dirigidas a los beneciarios y sus familias.

Poblacin vulnerable sujeta de atencin conforme al artculo 4 de la Ley de Asistencia Social y que no es atendida por los otros programas alimentarios.

Entrega peridica de una dotacin de insumos (despensa) o un complemento alimenticio, que incluye cuatro o ms alimentos bsicos agregados a la dieta familiar y grupos, cuyo consumo se asocie a la disminucin de deciencias y riesgo a desarrollar enfermedades relacionadas con la alimentacin, tomando en cuenta las necesidades nutricias de los beneciarios.

Entrega diaria de una racin alimentaria preparada en desayunador o cocina comunitaria con la participacin de miembros de la comunidad. Se integra de:

Leche semidescremada de vaca sin sabor; un platillo fuerte preparado que incluya cereales, verduras y alimentos de origen animal; tortilla de maz; fruta fresca. Orientacin alimentaria familiar, hbitos de higiene y salud.

Fuente: DIF.lxxi

31

Consciente del nuevo contexto del pas en materia de salud pblica, el DIF se ha dado a la tarea de adecuar los programas alimentarios que forman la EIASA. En este sentido, durante 2007 y 2008, la Direccin General de Alimentacin y Desarrollo Comunitario plante modicaciones importantes a estos programas, que se reejan en sus nuevos lineamientos, y sern presentadas en el captulo 3 de este informe.

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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria (pesa) Este proyecto tiene sus antecedentes en el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO, el cual inici acciones en 1994 a n de apoyar la produccin y el acceso a los alimentos para reducir las tasas de hambruna y desnutricin. El objetivo del PESA es mejorar la seguridad alimentaria y contribuir a la reduccin de la pobreza de manera sostenible en zonas rurales de alta marginacin en Mxico.lxxiv El PESA comenz su fase piloto en 2002, y en 2005 se inici su expansin a escala nacional. Actualmente, se desarrolla en 16 estados,32 apoya a ms de 60 Agencias de Desarrollo Rural (ADR) y tiene presencia en 60 de los 100 municipios de menor ndice de Desarrollo Humano (IDH) priorizados por el Ejecutivo Federal. En 2008, el programa cambi su nombre por Proyecto Estratgico para la Seguridad Alimentaria, conservando sus siglas, pero haciendo hincapi en el papel decisivo de la seguridad alimentaria para la superacin de la pobreza.lxxiv Basado en un enfoque de desarrollo microrregional, el PESA apoya el fortalecimiento de ADR y promueve el desarrollo de capacidades de las personas y las comunidades rurales mediante procesos de apropiacin y autogestin que les permitan denir su problemtica y elegir alternativas viables para mejorar su seguridad alimentaria y sus condiciones de vida de forma sostenible. A nivel nacional, el PESA es operado por la FAO y la SAGARPA. En los estados, el proyecto es apoyado por las secretaras de Desarrollo Rural o sus equivalentes, por los municipios y los consejos municipales de Desarrollo Rural Sustentable. 2.2.11. Programa de Abasto Social de Leche (PASL) El PASL, a cargo de LICONSA, tuvo su origen en 1944 con la inauguracin de la primera lechera de la empresa pblica NADYRSA, despus convertida en CEIMSA y que, en 1962, se transform en la CONASUPO, en cuyo seno se cre, al ao siguiente, la Compaa Rehidratadora de Leche. En 1972, el PASL fue impulsado de manera importante con la creacin de Leche Industrializada CONASUPO y, posteriormente, en enero de 1995, el programa cambi de sector al pasar de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial a la SEDESOL. Ese cambio determin su desincorporacin como lial del Sistema CONASUPO y, con ello, la sustitucin de su razn social a la actual LICONSA.lxxv, lxxvi

El principal objetivo del PASL es contribuir a mejorar los niveles de nutricin de la poblacin para el desarrollo de sus capacidades, mediante el suministro de leche forticada con vitaminas y minerales a un precio menor al del mercado. De manera especca, el programa busca apoyar el crecimiento y desarrollo de lactantes, preescolares y escolares y coadyuvar a la disminucin de los ndices de anemia y deciencia de micronutrimentos en la poblacin atendida. Tambin, se propone apoyar a otros grupos vulnerables en su alimentacin: mujeres adolescentes gestantes y en periodo de lactancia, posmenopusicas, adultos mayores, personas con discapacidad y enfermos crnicos.lxxvi El PASL tiene dos esquemas de atencin: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales. El primero otorga la leche a los hogares beneciarios a travs de lecheras (leche lquida forticada con minerales y vitaminas), tiendas particulares (leche en polvo) y la red de tiendas comunitarias de DICONSA. El segundo esquema son convenios establecidos con instituciones pblicas de los tres niveles de gobierno y con personas morales sin nes de lucro legalmente constituidas.lxxvi En ambas modalidades, las familias pueden adquirir semanalmente desde cuatro hasta 24 litros de leche (cuatro litros a la semana por cada beneciario). El PASL opera en los puntos de atencin autorizados por LICONSA en los 31 estados y el Distrito Federal, y su poblacin objetivo son los hogares en situacin de pobreza que cuenten con alguno de los siguientes integrantes: nias y nios de seis meses a 12 aos de edad; mujeres adolescentes de 13 a 15 aos de edad; mujeres en periodo de gestacin o lactancia; mujeres de 45 a 59 aos de edad; adultos de 60 aos de edad o ms; y enfermos crnicos y personas con discapacidad mayores de 12 aos de edad.lxxvi Los criterios de seleccin de las familias son tres: la evaluacin de las condiciones socioeconmicas del hogar, de acuerdo con informacin emitida por el CONEVAL; la familia no debe ser beneciaria ni de OPORTUNIDADES ni del PAL; y la presencia en el hogar de uno o ms miembros pertenecientes a los grupos de poblacin objetivo del programa.lxxvi, lxxvii

2.2.12. Programa de Abasto Rural (PAR)33


El PAR naci como Programa CONASUPO-COPLAMAR; se bas en un esquema de corresponsabilidad gobierno-comunidad y se integr a DICONSA en noviembre de 1979. A

Este proyecto apoya a 11 estados con una combinacin de recursos estatales y federales: Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacn, Nayarit, San Luis Potos, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. Adems, apoya a cinco estados que cuentan con una partida presupuestaria especca en el Presupuesto de Egresos de la Federacin: Chiapas, Guerrero, Morelos, Oaxaca y Puebla. 33 En el ejercicio scal 2008, el Programa de Apoyo Alimentario y el Programa de Abasto Rural fueron operados de forma conjunta por DICONSA, SA de CV. Los apoyos se otorgan a travs de dos modalidades, que antes constituan programas separados: Apoyo Alimentario y Abasto Rural. Estos cambios se reejan en las Reglas de Operacin del programa, publicadas en el Diario Ocial de la Federacin el 30 de diciembre de 2007. A partir de 2009, estos programas fueros de nuevo separados (publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 23 de diciembre de 2008). Esta situacin ser analizada en el captulo 3.
32

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

partir de 1994, DICONSA fue resectorizada hacia la SEDESOL junto con el programa. Con la extincin de la CONASUPO, en 1999, se puso n a los subsidios que tena la empresa en maz, harina de maz y frijol.lxxviii El PAR tiene como propsito garantizar el abasto eciente y oportuno de productos bsicos y complementarios de calidad,lxxix a menores precios que los del mercado, en localidades con alta marginacin, mediante el apoyo comercial a productores del sector social y del impulso a circuitos regionales de produccin-consumo; favorece, adems, la incorporacin de servicios adicionales al abasto. De este modo, busca: 1) contribuir a la superacin de la pobreza alimentaria34 a travs del ahorro generado por el diferencial de precios y la interaccin con otras instituciones; 2) promover la existencia de tiendas comunitarias y convertirlas, gradualmente, en Unidades de Servicio a la Comunidad; 3) apoyar la distribucin, almacenamiento, venta y entrega de los productos elaborados por LICONSA; y 4) orientar el patrn de consumo de los beneciarios y beneciarias hacia una mejor nutricin.lxxx Como se mencion, este programa promueve la conversin gradual de las tiendas en Unidades de Servicio a la Comunidad, que cuenten, por lo menos, con tres de los siguientes servicios, adicionales al abasto: telefona rural; buzn del Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX); paquete bsico de medicamentos (que no requieren prescripcin mdica segn los criterios de la Secretara de Salud); leche subsidiada; leche comercial LICONSA; tortillera; molino; cobro de recibos por consumo de energa elctrica; cobro de recibos por consumo de agua potable; entrega de apoyos de programas federales; seccin de alimentos enriquecidos, entre otros.lxxxi La poblacin objetivo son los hogares en localidades rurales con poblacin de 200 hasta 2,500 habitantes y aquellas que el Consejo de Administracin de DICONSA considere estratgicas para el cumplimiento de los nes del programa, denidas como de alta y muy alta marginacin y sin servicio de abasto local suciente y adecuado. Para recibir los benecios, las comunidades elaboran una solicitud de apertura de tienda dirigida a DICONSA, la cual evala la solicitud y emite, en su caso, la aceptacin. Los solicitantes debern aportar un local equipado con anaqueles y tarimas para el funcionamiento de la tienda.lxxxi El apoyo del PAR consiste en el servicio de abasto por medio de tiendas y puntos de venta para comercializar productos de calidad y con alto valor nutritivo. El apoyo se da con ahorro en los precios (entre tres y siete por ciento con respecto al precio base de los productos
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que integran la canasta bsica de DICONSA) y atiende localidades rurales de todo el pas que cuenten con los criterios de inclusin mencionados.lxxxii 2.2.13. Programa Arranque Parejo en la Vida (APV) En 2001 se cre el programa APV a n de asegurar a los recin nacidos las mismas oportunidades, una misma lnea de salida, atender los diversos desafos de la salud materna y prevenir las muertes maternas y prenatales, as como la discapacidad de los recin nacidos, en particular entre la poblacin con los mayores ndices de pobreza y marginacin del pas. Su poblacin objetivo son mujeres embarazadas y nias y nios menores de 28 das de nacidos. En un principio, el programa fue instrumentado por la Secretara de Salud y, progresivamente, sus acciones se fueron ampliando a todas las entidades federativas hasta que, en 2004, llegaron a ser obligatorias para todas las instituciones pblicas y privadas de salud.lxxxiii Este programa ha sido diseado para contribuir a ampliar las capacidades y oportunidades de las mujeres para vivir el embarazo, el parto y el puerperio de forma segura y saludable, y para que sus hijos nazcan y se desarrollen con salud.lxxxiv El APV incluye procedimientos que buscan sistematizar y homogeneizar las acciones en los diversos niveles de atencin y organizacin. Como parte de los procedimientos para asegurar un embarazo saludable, se otorgan multivitamnicos que incluyen cido flico, hierro, zinc, vitamina C y suplementos alimenticios. Asimismo, se brinda atencin integral a todas las nias y nios menores de 28 das, incluyendo la vigilancia de su nutricin y crecimiento. Otras acciones en materia de nutricin y alimentacin 2.2.14. Salud y Nutricin para los Pueblos Indgenas En marzo de 2001, inici el programa de Salud y Nutricin para los Pueblos Indgenas, cuyo objetivo era mejorar los niveles de salud y nutricin de la poblacin indgena mediante el acceso regular a servicios de salud con calidad y sensibilidad cultural.27 Este programa estuvo dirigido hacia las familias indgenas que radicaban en reas rurales de municipios de 21 entidades federativas con ms de 30 por ciento de hablantes de lengua indgena, de acuerdo con el criterio del INEGI. El programa consisti en diez estrategias de accin, de las cuales seis de ellas fueron innovadoras:lxxxv

De acuerdo con el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza de la SEDESOL, creado en 2002, pobreza alimentaria se reere a hogares cuyo ingreso por persona era menor al que se consider como necesario para cubrir las necesidades de alimentacin: equivalente a 15.4 y 20.9 pesos diarios por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente, en 2000. En la actualidad, es considerado pobre alimentario quien tiene un ingreso mensual total menor de 810 pesos en el rea urbana y menor de 599 en el rea rural a precios de 2006. Cualquier ingreso inferior a esa cantidad sera insuciente para adquirir una mnima canasta alimentaria, aun si se destinaran todos los ingresos nada ms a ese propsito.

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Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Coordinar y dar seguimiento a los programas de salud que se aplican en la poblacin indgena. Administrar suplementos con vitaminas y minerales a nios y nias, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. Promover servicios de salud con calidad y sensibilidad cultural. Incorporar el enfoque intercultural en la capacitacin del personal de salud. Impulsar programas de prevencin, control y rehabilitacin del alcoholismo. Promover las relaciones entre la medicina institucional y la tradicional.

tamalizado y de trigo, procesadas industrialmente. El objetivo era restaurar las vitaminas y minerales que se pierden durante el proceso de produccin de harina renada, en el cual se elimina hasta 70 por ciento del contenido de algunos micronutrimentos.xxxiv, lxxxvi Adems, durante este enriquecimiento se aaden a las harinas otros micronutrimentos que no son aportados de manera adecuada en la dieta. El enriquecimiento de harinas puede tener un impacto signicativo, dado que estos cereales son la base de la dieta de una proporcin importante de la poblacin. Sin embargo, la desventaja radica en que algunos grupos rurales no consumen pan ni tortillas elaboradas con harinas industrializadas y, por lo tanto, son excluidos de los benecios que aporta el enriquecimiento de estos alimentos. En el caso de la poblacin infantil, el consumo de pan o tortillas forticadas implica un consumo de micronutrimentos menor al recomendado, ya que la forticacin se realiza de acuerdo con los requerimientos de la poblacin adulta y sus consumos. Adems, los nios, y en especial los menores de cinco aos, consumen cantidades muy pequeas de pan y tortillas que no satisfacen sus necesidades de micronutrimentos, dados los niveles de adicin de stos.xxxiv 2.2.16. Suplementacin con vitamina A Mxico est considerado entre los pases que presentan deciencia de vitamina A, lo que representa un problema de salud pblica. Como parte de las acciones emprendidas en nuestro pas, durante la segunda y la tercera Semana Nacional de Salud de cada ao, a partir de 1993 se ha llevado a cabo un programa para suministrar megadosis de vitamina A a nios de seis meses a cuatro aos de edad que viven en reas de riesgo para enfermedades diarreicas.xxxiv, lxxxvii Este programa se sustenta en la evidencia presentada en diversos estudios que encontraron la asociacin del consumo de megadosis de vitamina A con la reduccin de mortalidad en nios menores de cinco aos. Los beneciarios de este programa son los nios en edad preescolar en zonas marginadas.lxxxviii Evolucin de los programas y polticas alimentarias y de nutricin en Mxico, 1922-2008 Una vez revisadas las principales acciones del Gobierno Federal para atender el problema de nutricin y abasto de la sociedad, a continuacin se resumen los programas, sus objetivos y estrategias durante el periodo 1922-2008.

Las cuatro estrategias restantes representaron un reforzamiento de las acciones de salud que ya se aplicaban como parte de los programas existentes: Fortalecer la promocin de la salud con hincapi en la comunicacin educativa. Fortalecer los programas de salud de la mujer indgena. Impulsar el saneamiento ambiental. Dar mayor presencia a la poblacin indgena en el sistema de informacin en salud.

El componente nutricional de este programa inclua la dotacin diaria de un suplemento de micronutrimentos a los nios indgenas de seis a 24 meses de edad durante nueve meses o hasta cumplir los 24 meses de edad, mientras que a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia se les proporcionaba un suplemento farmacolgico de micronutrimentos hasta tres meses despus del parto. Las mujeres que no eran provistas por el suplemento en el embarazo lo reciban durante los tres meses inmediatos al parto. Estas actividades se incorporaron a los servicios de salud de las unidades operativas, en donde los servicios proporcionados a la poblacin, en general, se hacan converger hacia la poblacin indgena. El programa fue operado por la Secretara de Salud, para lo cual se cre la Coordinacin de Salud para los Pueblos Indgenas. Este programa deriv del Programa Nacional de Salud 2001-2006 y oper hasta este ao.lxxxv 2.2.15. Enriquecimiento de harinas A partir de 1999 se inici un acuerdo nacional para forticar con micronutrimentos las harinas de maz nix50

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

Cuadro 2.2. Evolucin de los principales programas y polticas alimentarias y de nutricin en Mxico, 1922-2008
Ao*
1922-1924 Diversos programas asistenciales Apoyar a los consumidores. Nios en edad escolar zonas urbanas

Poltica o programa

Objetivo

Poblacin objetivo
Desayunos escolares

Estrategia o accin

Organizacin de cooperativas populares. 1925 Subsidio a la produccin Aumentar la produccin agrcola y mejorar la produccin ganadera. Productores agrcolas y ganaderos Prstamo a productores. Exposicin nacional ganadera. Poblacin de bajos recursos

Combate a plagas de la agricultura y ganadera.

Control de la produccin lechera. Almacenes Nacionales de Depsitos Comit Regulador del Mercado de Trigo (1936), Comit Regulador del Mercado de Subsistencias Populares (1937) y posteriormente Nacional Distribuidora Reguladora (1941) Regular el mercado. Garantizar precios remuneradores a los productores. Mejorar la produccin. Pequeos y medianos productores del sector agrcola Mecanizacin de la agricultura 1940 Tcnica de la alimentacin Segundo Plan Sexenal Mejorar el estado de nutricin. Disminuir enfermedades por deciencia de yodo. Impulsar la produccin y comercializacin de semillas y fertilizantes. Primer Programa de Yodacin de la Sal Sistema Nacional para el Programa de Apoyo al Comercio Ejidal (PACE) Mejorar el acceso a los artculos de consumo de primera necesidad. Consumidores y productores Controlar el precio de granos en el mercado.

Almacenamiento de granos para regulacin de precios en el mercado.

Regulacin del mercado de subsistencia.

1936-1937

Adaptacin de la economa a las necesidades sociales. Importacin de maz y trigo.

Adquisicin de maquinaria agrcola. Crdito a la produccin. Poblacin de bajos recursos Toda la poblacin Ejidatarios

Creacin de comedores populares y cadena de expendios populares de leche.

Produccin de la primera leche rehidratada.

Fundacin del Instituto Nacional de Nutriologa. 1942 1975-1980

Yodacin y distribucin de la sal.

Crdito para la produccin de semillas.

Produccin y comercializacin de fertilizantes. Desayunos escolares.

Subsidio a la produccin y distribucin de alimentos.

1975-1980

Desarrollo Integral de la Familia (DIF)

Educar a la poblacin en hbitos de alimentacin y distribucin de complementos dietticos.

Poblacin infantil, madres gestantes y poblacin vulnerable

Elaboracin de leche para lactantes y madres gestantes.

Creacin de cocinas populares. Subsidiar la produccin y mejorar el estado nutricional de la poblacin.

Distribucin de semillas y hortalizas. 1980-1982 Sistema Alimentario Mexicano (SAM) Poblacin de ms bajos recursos

Regulacin de los precios de los productos de consumo.

Incremento de salarios mnimos sobre la canasta bsica. 1982-1988 Programa Nacional de Alimentacin (PRONAL) Apoyar la produccin, distribucin y consumo de alimentos, cambiar condiciones de alimentacin y nutricin. Poblacin con alto ndice de marginacin, menores de cinco aos, mujeres embarazadas y lactantes

Fomento a la produccin de alimentos.

Programas de vigilancia del estado nutricional. Orientacin alimentaria.

1984-2003

Programa Maz-Tortilla Programa Tortilla Pacto de Solidaridad Econmica

Brindar apoyo para la adquisicin de tortilla. Contener el aumento de precios y contrarrestar efectos internacionales en precios de materias primas y alimentos. Combatir la marginacin social y la pobreza extrema.

Familias pobres en comunidades de localidades urbanas

Otorgar un kilogramo diario de tortilla.

1987

Poblacin en general

Concertacin con sectores para controlar el incremento de precios. Fomento a la produccin. Modernizacin del abasto. Programa Nacional de Solidaridad Poblacin marginada

1988-1994

Instalacin de lecheras, comedores y tiendas comunitarias.

Ayuda alimentaria directa a grupos de riesgo.

51

Ao*
1993 a la fecha Contribuir a mejorar los niveles de nutricin para el desarrollo de capacidades, al otorgar un benecio al ingreso de los hogares. Familias en condicin de pobreza con nias y nios de 12 aos o menos; mujeres de 13 a 15 o de 45 a 59 aos; adultos mayores de 60 aos o ms; enfermos o discapacitados; mujeres embarazadas o lactando Programa de suplementacin con megadosis de vitamina A Proteger contra deciencia de vitamina A. Programa de Abasto Social de Leche LICONSA (PASL) Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) A partir de 2002: Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES Mejorar los niveles de salud y nutricin como inversin en el desarrollo de capacidades. Acuerdo nacional para el enriquecimiento de harinas Contribuir a la superacin de la pobreza alimentaria, mediante el abasto de productos bsicos y complementarios a localidades rurales de alta y muy alta marginacin, con base en la organizacin y la participacin comunitaria. Mejorar los niveles de salud y nutricin de la poblacin indgena mediante el acceso regular a servicios de salud con calidad y sensibilidad cultural. Mejorar las condiciones de alimentacin y nutricin de los integrantes de los hogares que viven en situacin de pobreza en zonas rurales no atendidas por OPORTUNIDADES. Contribuir a que los nios indgenas que habiten en localidades que no cuentan con servicios de educacin, ingresen y concluyan su educacin bsica y media superior, con apoyo de albergues escolares y comunitarios. Contribuir a mejorar las condiciones nutricionales de los sujetos de asistencia social, al brindar apoyo alimentario y elementos formativos. Mejorar el estado nutricional de la poblacin y disminuir la prevalencia por deciencia de micronutrimentos, particularmente hierro, zinc, cido flico y otras vitaminas del complejo B. Nios de seis meses a cuatro aos que habitan en reas de riesgo para enfermedades diarreicas

Poltica o programa

Objetivo

Poblacin objetivo

Estrategia o accin

Suministrar megadosis de vitamina A a los nios durante las campaas de vacunacin.

1994 a la fecha

Venta a precio subsidiado de una racin estndar de cuatro litros de leche (a partir de 2002 se fortica la leche, adems de las vitaminas A, B2 y B12, se adicion hierro, zinc, vitamina C y cido flico) por semana a cada individuo que calica en los hogares beneciarios.

1997 a la fecha

Poblacin de bajos ingresos, nios menores de cinco aos y mujeres embarazadas

Vigilancia del estado de salud y nutricin, distribucin de suplemento alimentario, educacin en salud y nutricin.

1999 a la fecha

Todos los consumidores de harinas en el pas

Forticar con micronutrimentos (hierro, zinc, cido flico, tiamina, riboavina y niacina) las harinas de maz nixtamalizado y de trigo procesadas industrialmente.

1999 a la fecha

Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, SA de CV

Localidades rurales de alta y muy alta marginacin

Tiendas comunitarias con esquema de corresponsabilidad con las comunidades beneciarias. En cada tienda existe un comit rural de abasto, responsable de la administracin de la tienda y de la designacin del encargado de sta. Familias indgenas; nios de seis a 24 meses y mujeres embarazadas o lactando en reas rurales con ms de 30 por ciento de hablantes de lengua indgena Los hogares en condiciones de pobreza en localidades de alta y muy alta marginacin, no atendidos por OPORTUNIDADES

2001-2006

Salud y Nutricin para los Pueblos Indgenas

Suplemento de micronutrimentos a los nios indgenas de seis a 24 meses y mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.

2003a la fecha

Programa de Apoyo Alimentario (PAL)

Apoyo en dos modalidades: paquete alimentario (la mayora de los beneciarios) o transferencias en efectivo.

Captulo II Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

2003 a la fecha

Programa de Albergues Escolares Indgenas (PAEI)

Nios y adolescentes indgenas de cuatro a 18 aos de edad

Alimentacin y hospedaje, materiales de higiene, limpieza y paquetes escolares a nios indgenas inscritos en alguna escuela de educacin bsica. Absorber los gastos de operacin de los albergues.

2003 a la fecha

Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA)

Sujetos de asistencia social: nios preescolares y escolares con desnutricin o en situacin vulnerable, familias en desamparo, adultos mayores, discapacitados o madres en periodo de gestacin o lactancia

Desayuno diario, fro o caliente, a nios en edad escolar y nios menores de cinco aos. Apoyo alimentario a familias en desamparo, adultos mayores, discapacitados o madres en periodo de gestacin o lactancia. Transferencia monetaria.

2008

Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atencin Prioritaria (PAAZAP)

Mejorar la alimentacin y nutricin de los hogares.

Hogares en las localidades ms dispersas del pas que no cuentan con otros programas federales de alimentacin

Complementos alimentarios. Mejoramiento de vivienda. Orientacin nutricional.

* Periodo aproximado durante el cual se implementaron los programas. Antecedente de lo que posteriormente sera el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Antecedente de lo que despus sera la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). Este programa fue rediseado para su operacin en 2009, incluyendo parte de las caractersticas de los apoyos otorgados por el PAAZAP, el cual dej de operar en 2008. Fuente: elaboracin CONEVAL con datos de Polticas y programas de alimentacin y nutricin en Mxico;xxxiv Los programas de abasto social en Mxico,xxxii y Programas gubernamentales de nutricin infantil.xxxi

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo II

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CAPTULO III
RESULTADOS DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS GUBERNAMENTALES ORIENTADOS A LOS PROBLEMAS DE ALIMENTACIN, NUTRICIN Y ABASTO
La evaluacin de programas desempea un papel fundamental y cada vez ms aceptado en la provisin de evidencia para la mejora de la respuesta gubernamental a los problemas sociales del pas. En su mayora, los programas presentados en el captulo anterior, y que an operan, han sido evaluados con base en distintas metodologas. En este captulo se revisarn los resultados ms importantes de las evaluaciones aplicadas a los programas federales concernientes a la nutricin y el abasto de alimentos en Mxico y su relacin con los principales problemas de la poblacin en este aspecto, a partir del diagnstico y la evolucin de las condiciones nutricionales de la poblacin, as como de los programas sociales establecidos en el ltimo siglo (gura 3.1). Se presentan, tambin, las modicaciones hechas a los programas en virtud de los hallazgos de dichas evaluaciones.

Captulo III Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

3.1. Programas 3.1.1. Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES (PDHO) El PDHO tiene efectos positivos en las condiciones nutricias de los nios, tanto en el crecimiento,35 en zonas ruralesxci y urbanas,xciii como en la reduccin de anemia en nios en el medio rural y en mujeres embarazadas. Las evaluaciones externas han identicado que el impacto del programa en el crecimiento fue de alrededor de 1.1 cm.xci, lxxxix El efecto es mayor cuando los nios se incorporan desde edad temprana al programa; esto se debe a que la etapa crtica del crecimiento es durante la gestacin y los primeros dos aos de vida.xc, xci, xciii,xciv El programa tambin tiene impacto en la reduccin de anemia en nios menores de un ao en las zonas rurales. Lo anterior se document un ao despus de que los nios recibieron los benecios del programa;xci en cambio, no se observ efecto signicativo en la reduccin de la anemia en la evaluacin de zonas urbanas.xciii A pesar del efecto positivo en la disminucin de anemia en zonas rurales, ste fue menor al esperado y la prevalencia de esta enfermedad sigui siendo elevada en los nios. La falta de un efecto estadstico signicativo en las estimaciones en zonas urbanas y el alcance menor al esperado en zonas rurales originaron varios estudios adicionales que concluyeron que la forma qumica de hierro agregada a los productos otorgados por OPORTUNIDADES, Nutrisano y Nutrivida, no era absorbida en forma adecuada en el tracto digestivo,36 lo que motiv la recomendacin, por parte del Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), de modicar la forma qumica de hierro adicionada a una que resultara en mayor absorcin, la cual se utiliza en la actualidad.xcii El nuevo suplemento Nutrisano, adicionado con una forma de hierro que se absorbe en mayores cantidades, ha sido evaluado en trminos de sus efectos en la deciencia de hierro en nios beneciarios de OPORTUNIDADES, y se ha demostrado que son positivos.xciii No obstante, an persisten altas prevalencias de anemia en la poblacin beneciada por el programa, en especial en nios entre dos y cuatro aos; por ello, se ha propuesto considerar la posibilidad de identicar estrategias adicionales para mejorar el estado de los micronutrimentos en los infantes de esta edad.xciv Es necesario reconocer que existen otros factores de riesgo de la anemia: la deciencia de cido flico, vitamina B12, vitamina A y la presencia de infecciones e inamacin. Las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia que recibieron los suplementos, registraron efectos positivos en la reduccin de anemia y desnutricin; sin embargo, igualmente, dichos efectos no alcanzaron la magnitud esperada, lo cual puede tener su explica35 36

cin en el hecho de que los consumos documentados de Nutrivida se realizaron en cantidades y frecuencias menores a las recomendadas. Uno de los hallazgos de la evaluacin de la efectividad del programa fue que entre 40 y 50 por ciento de los nios para quienes se dise el suplemento forticado, no lo consuman con regularidad. Entre las razones que explican el bajo consumo del suplemento se encuentran su falta de disponibilidad oportuna en los centros de salud y la debilidad del programa en cuanto a la promocin del consumo del suplemento. Slo una de 35 sesiones se dedicaba a la difusin de informacin sobre la manera de preparar el suplemento y a la promocin de su consumo. Se utilizaba un enfoque educativo muy tradicional y en condiciones inadecuadas; por ejemplo, con frecuencia las plticas se exponan en el exterior del centro de salud, las mujeres estaban bajo los rayos de sol, de pie y cuidando a sus nios; es decir, el componente educativo distaba de ser el ideal. El consumo de los suplementos alimenticios forticados en cantidades o frecuencias insucientes puede explicar, en parte, los resultados insatisfactorios o menores a los esperados en cuanto a sus efectos sobre la anemia. Ms an, de lograrse mayores consumos, los efectos en crecimiento podran ser todava mayores. Por estas razones, se desarroll un proyecto para la aplicacin de un componente de comunicacin educativa, incluida la investigacin formativa y el mercadeo social.xcv, xcvi, xcvii El proyecto se llev a cabo en zonas rurales de dos estados: Veracruz y Chiapas, en comunidades indgenas y no indgenas. Se dise una estrategia de comunicacin que incluy tanto medios masivos como interpersonales y fue aplicada durante cuatro meses. Los resultados de este estudio sealan efectos positivos del programa en diversos indicadores de ingestin regular del suplemento.xcv Este estudio sirvi de base para el diseo de una nueva estrategia de comunicacin educativa del programa que en estos momentos est en proceso de aplicacin. Un hallazgo importante, derivado de la evaluacin en zonas rurales, es que las mejoras en la alimentacin de los nios beneciarios se explican en virtud del consumo de Nutrisano y no de mejoras en el consumo de otros alimentos en la dieta del nio.xcviii Este hallazgo, corroborado en las evaluaciones en zonas urbanas, contrasta con los efectos positivos del programa en mejorar el consumo familiar de alimentos; es decir, OPORTUNIDADES ha aumentado el consumo de alimentos en cantidad y variedad en el hogar, lo cual no se traduce en una mejor dieta para el nio, probablemente, debido a que la alimentacin del menor de dos aos est fuertemente inuida por las tradiciones familiares y la cultura, por lo cual su dieta puede no haberse diversicado.

El retardo en crecimiento es un indicador de desnutricin. Diversas formas de hierro son absorbidas por el intestino de manera diferente.

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo III

Figura 3.1. Evolucin de las condiciones nutricionales y de los programas sociales en Mxico

1958-1963 Nios < 5 aos cubren entre 73 y 83% sus requerimientos de energa y 50% de vitaminas y minerales recomendado. Anemia en 20% de los nios preescolares de zonas rurales y semirrurales y 9% en zonas urbanas. Anemia en hasta 20% de las mujeres de la costa. Sobrepeso en 5-15% de los adultos reas urbanas. 1958-1977 Prevalencias de desnutricin de 38.7% en < 5 aos de la zona sureste del pas y 36.2% en la zona sur. Anemia en 29% de los nios <5 aos y de 20% en adultos >18 aos. Prevalencias de 5-15% de sobrepeso en >18 aos en la Ciudad de Mxico. 20s Programas asistenciales Regulacin del mercado Apoyos para mejorar el abasto de productos bsicos Garanta de precios remuneradores a productores Control de precios de los granos Subsidios a la produccin agrcola y ganadera 30s 40s Primeras acciones con objetivos nutricionales

1988 6% de los nios < de 5 aos presentaron desnutricin aguda (emaciados). 22% de los < de 5 aos presentaron desnutricin crnica, de los cuales 54.9% eran indgenas y 24.9% no indgenas. La prevalencia de anemia en mujeres entre 12 y 49 aos fue a nivel nacional de 15.66%; en mujeres embarazadas, de 18.17%; y en no embarazadas, de 15.38%. 34.5% de las mujeres entre 20 y 49 aos de edad presentaron sobrepeso y obesidad. 1989 Bajo peso en < de 5 aos de 19% a nivel nacional; de 11.5% en el centro del pas; y de 26.9% en el sur del pas. Baja talla esperada para la edad en < de 5 aos indgenas de 59.7 y 26.5% en no indgenas. Bajo peso esperado para la talla en < 5 aos indgenas 35.5%, y 11.6% en no indgenas. 1979 21.9% de nios < de 5 aos a nivel nacional tienen bajo peso. Baja talla esperada para la edad en < de 5 aos indgenas 63 y 37.9% para no indgenas. Bajo peso esperado para la talla en < 5 aos indgenas 38.7 y 16.9% para no indgenas.

2006 1.6% de los < de 5 aos presentan desnutricin aguda (emaciados). 12.7% de los < de 5 aos presentan desnutricin crnica; 38.3% indgenas; y 13.8% no indgenas. Anemia es 23.7% para < de 5 aos; 16.6% para escolares; 15.5% para mujeres no embarazadas<, y 20.6% para embarazadas. 69.5% de las mujeres entre 12 y 49 aos presentan sobrepeso y obesidad. El diagnstico de sobrepeso y obesidad en nios preescolares fue de 5.1%; 26% en escolares; 32.5% en adolescentes; y 66.7% de los hombres en edad adulta (> 20 aos).

50s

60s Garantizar precios a productores Acciones para mejorar la nutricin infantil

70s

80s

90s

Subsidios dirigidos a programas productivos para reactivar al sector agrcola

Subsidios a los productores y consumidores: reduccin de precios de alimentos, apoyos para el abasto, fomento a la produccin, crditos para el transporte e importacin de granos Fortalecimiento de la regulacin de precios

Acciones para mejorar los hbitos de salud y alimentacin Subsidio a la produccin y al consumo de productos del campo

Programas de transferencias condicionadas en efectivo focalizados a poblacin en pobreza

Impulso a la produccin y comercializacin de semillas y fertilizantes

Suplementacin con vitamina A

Suplementacin con vitamina A Consolidacin del sistema de control de precios Acciones para mejorar el estado nutricional

Acciones para mejorar el estado nutricional de la poblacin

Apoyar la produccin, distribucin y consumo de alimentos

Contener el aumento de precios

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Captulo III Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Tanto en el medio urbano como en el rural, el consumo de Nutrisano por el nio es menor al esperado. Esto se debe, ante todo, a la distribucin intrafamiliar del producto; es decir, los suplementos no se destinan exclusivamente a los miembros del hogar a quienes van dirigidos, sino que se distribuyen entre otros miembros del hogar, en especial nios mayores. Esta desviacin es un importante reto del programa, an no resuelto. Como se mencion, mediante un programa de comunicacin educativa, dirigido a la adopcin de nuevas conductas, se podra lograr abatir la prctica de compartir el Nutrisano con otros miembros de la familia. Sin embargo, existen barreras culturales y estructurales, ms all del conocimiento, que llevan a la prctica de ministrar el Nutrisano a miembros de la familia para quienes no fue diseado. Una posibilidad para resolver el problema sera dotar a familias beneciarias de OPORTUNIDADES, en pobreza extrema, de alimentos para los nios no beneciarios del programa (mayores de cinco aos o nios entre dos y cuatro aos sin bajo peso). Esto podra lograrse al permitir el acceso de estas familias a los benecios de otros programas que distribuyen alimentos, como el Programa de Abasto Social de Leche. El consumo de leche enriquecida LICONSA, que ha mostrado tener efectos positivos en la disminucin de la anemia, podra complementar la dieta de los nios beneciarios mayores de un ao y, sobre todo, evitar que el Nutrisano, diseado especcamente para los nios pequeos, sea compartido con los hermanos mayores por falta de alimentos en el hogar.xcix Sin embargo, es necesario tomar en cuenta los costos y las dicultades logsticas relacionados con esta posibilidad antes de tomar decisiones. La Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 de OPORTUNIDADES presenta como logros importantes: la focalizacin hacia grupos de alta marginacin; la operacin eciente del programa, en especial en lo que se reere a la entrega de las transferencias monetarias; la inclusin de evaluaciones de impacto por instituciones independientes; y la utilizacin de los resultados de las evaluaciones para mejorar el diseo y la operacin del programa. Estos logros se deben mantener y fomentar. A corto plazo, los retos que debe atender este programa son: la revisin de la pertinencia de disminuir o eliminar el aporte calrico de sus suplementos en los diversos grupos de poblacin, ante la posibilidad de que los suplementos puedan contribuir a aumentar el sobrepeso u obesidad de la poblacin beneciaria, y mejorar la estrategia de comunicacin educativa que forma parte del componente de salud y nutricin. En respuesta al primer reto, se est evaluando el impacto de dos vehculos de micronutrientes en el estado nutricional y el desarrollo psicomotor de nios y en el peso de mujeres. Uno de ellos consiste en un material granulado para espolvorear sobre los alimentos de los nios
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y otro, en suplementos farmacolgicos (jarabe para nios y pastilla para mujeres). Los hallazgos apuntan a la posibilidad de retirar el contenido energtico y proteico del suplemento sin comprometer su efectividad en el estado de micronutrimentos de algunos grupos de beneciarios, por ejemplo, las mujeres en todo el pas y los nios en zonas urbanas. Los detalles de los impactos de esta evaluacin en los dems desenlaces nutricionales y en su adherencia estn siendo analizados en conjunto por los operadores del programa. Vale la pena sealar que es difcil prever resultados en el contexto nacional de un cambio en la composicin y forma del suplemento. Se puede armar que existen regiones del pas que experimentan distintas etapas de la transicin nutricional, con deciencias nutricionales, patrones de alimentacin y condiciones socioeconmicas diferentes, los cuales podran modular el impacto del suplemento en el estado nutricional de los beneciarios. Por eso, es necesario supervisar los efectos de las modicaciones que se acuerden para raticar o recticar su uso en diversos grupos beneciarios. Respecto al reto de mejorar la estrategia de comunicacin educativa, se han dado ya experiencias exitosas de modicar este componente con estrategias centradas en la adopcin de conductas saludables, ms que en la adopcin del conocimiento. Esta estrategia deber adaptarse para las conductas que el programa se haya propuesto modicar. Un elemento importante del componente de comunicacin educativa debe ser la proteccin y la promocin de la lactancia materna, ya que las evaluaciones han encontrado una disminucin en esta prctica asociada al programa.xciv Las madres participantes en el programa tuvieron una duracin de la lactancia 2.3 meses menor que las no participantes. Otro componente elemental de la estrategia de comunicacin educativa es la orientacin sobre el mejor uso de las transferencias monetarias para la compra de alimentos de alto valor nutritivo y el desalentar la adquisicin de alimentos poco saludables (alimentos con alto valor calrico, altos en cidos grasos saturados, cidos grasos trans, azcar, carbohidratos renados y en sal, y disminucin de las bebidas con aporte de caloras, como refrescos y aguas frescas). Aunado a estas recomendaciones, se debe promover la actividad fsica en casa y escuela, trabajo y sitios recreativos, entre otras acciones. 3.1.2. Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, SA de CV Una evaluacin de ecacia de la leche forticada de LICONSA encontr que la poblacin a la que se provey esta leche present una prevalencia 21 por ciento menor de anemia y 16 por ciento menor en deciencia de hierro, en comparacin con la poblacin que consumi leche no forticada. Esta evaluacin se llev a

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo III

cabo en condiciones controladas, mediante un diseo experimental. Varios conglomerados de hogares beneciarios del programa, con nios entre 13 y 30 meses de edad, fueron seleccionados en forma aleatoria para recibir dos vasos de leche al da (400 ml) durante seis meses, de leche no forticada o de leche forticada. Despus del periodo de anlisis, ambos grupos mejoraron, pero el efecto fue mayor en quienes recibieron la leche forticada. Para evaluar la magnitud del efecto de la forticacin en condiciones no controladas, es decir, en el programa tal como opera, se realiz un estudio de efectividad en nios de 12 a 30 meses de edad, quienes consumieron la leche con frmula mejorada y se contrastaron con quienes la recibieron con la frmula anterior. Los resultados a los seis meses mostraron que los nios que consumieron la leche forticada tuvieron una prevalencia de anemia 40 por ciento menor que quienes recibieron la leche sin forticar. La deciencia de hierro, medida por receptores de transferrina, tambin disminuy sustancialmente (20 puntos porcentuales ms) en los nios que recibieron la leche forticada con la frmula mejorada en comparacin con los nios que recibieron leche no mejorada.c Resultados preliminares de un estudio del INSP con la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006 indican que en nios de 1-4 aos de edad, 16.3 por ciento de las caloras de la dieta provienen del consumo de leche entera, lo cual representa un aporte de 226 caloras per cpita al da; en nios de 5-11 aos, este alimento representa 8.7 por ciento de las caloras de la dieta, equivalente a 158 caloras.ci En este sentido, ante la creciente preocupacin por la evolucin del sobrepeso y la obesidad documentada en Mxico, junto con la evidencia de que una dieta elevada en grasas saturadas en la infancia puede contribuir a mayor riesgo de eventos cardiovasculares futuros,cii, ciii a partir de octubre y principios de noviembre de 2008, toda la leche lquida producida en las plantas industriales de LICONSA contiene una reduccin de grasa de 33 por ciento, mientras que en el primer bimestre de 2009 se elaborara la leche en polvo con las mismas caractersticas, con lo cual LICONSA se suma a los esfuerzos para prevenir este problema de salud pblica. Esto, adems del efecto positivo en los nios, tambin puede tener un impacto favorable en los adultos mayores que son enfermos crnicos, ya que la reduccin en el contenido de grasa permitira que la leche no estuviera contraindicada para ellos. Las evaluaciones descritas han mostrado la efectividad de la leche forticada LICONSA para combatir la anemia y la desnutricin en la poblacin que la consume; por ello, es sumamente relevante que este producto se dirija a la poblacin con mayor prevalencia de
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estas condiciones. En virtud de las recomendaciones emanadas de las evaluaciones al PASL, el gobierno ha hecho cambios signicativos en la reglamentacin, a partir de 2009, que eliminan la restriccin de distribuir leche LICONSA en localidades que reciben otros programas alimentarios, cuya poblacin tiene vulnerabilidad nutricional, ya que, como se mencion, el mayor impacto que tiene OPORTUNIDADES sobre la nutricin de la poblacin es a travs del consumo de los suplementos que brinda y este impacto podra ser mayor si se combinara con la entrega de suplementos con leche LICONSA, sobre todo en menores de cinco aos y mujeres embarazadas y lactantes. Otro punto destacado en el programa es su papel en la alimentacin del menor de un ao. Es necesario desarrollar estrategias para proteger y promover la lactancia y asegurar que la madre lactante sea informada de que la leche de vaca no debe sustituir a la leche materna, como ocurre con las beneciarias de OPORTUNIDADES. En materia de diseo, la evaluacin externa de resultados del programa de 2006, a cargo del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), identic que el PASL y LICONSA se han enfrentado a dos retos; el primero es la disminucin de la capacidad de autonanciamiento de la empresa, debido a que, durante cinco aos, el precio de venta de la leche LICONSA se mantuvo sin cambios ante un contexto de alza de precios a nivel internacional de este producto.37 Ese mismo ao, se ajust al alza el precio de la leche LICONSA, lo cual ayud a estabilizar las nanzas de la empresa en el corto plazo. El segundo reto es la entrada en vigor y rpida expansin del Programa de Adquisicin de Leche Nacional (PALN), tambin a cargo de LICONSA, que, desde la perspectiva del PASL, genera una ineciencia al obligar a la empresa a comprar leche a costos mayores a los del mercado internacional.civ Por su parte, la Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 del PASL, realizada por BetaKorosi Consultora, SC, concluye, en trminos de la planeacin del programa, que ste cuenta con planeacin a corto plazo en la que establece objetivos, procesos, indicadores y metas, y que el programa recolecta la informacin necesaria para dar seguimiento a la operacin y medir los resultados de su gestin. Sin embargo, la evaluacin reconoce que hay una ausencia de planeacin a mediano y largo plazo. En relacin con la focalizacin, resalta que durante ese ao cerca de 77 por ciento de los beneciarios atendidos por el programa habitaban en zonas urbanas, y 23 por ciento lo hacan en zonas semiurbanas-rurales. Por grupos de atencin, las nias y nios de seis meses a 12 aos representaron 64.3 por ciento del total de beneciarios; las adolescentes de 13 a 15 aos, 6.5; mujeres en gestacin o en periodo de

El precio de venta de la leche se haba mantenido en 3.50 pesos por litro desde junio de 2001 y se modic a 4.50 a partir de noviembre de 2006, para quedar, nalmente, en cuatro pesos en febrero de 2007.

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lactancia, 1.1; mujeres de 45 a 59 aos, 7.9; enfermos crnicos y discapacitados, 5.4; y los adultos mayores, 14.9 por ciento del total. En este sentido, como principales fortalezas del programa, la evaluacin identic las siguientes: la leche forticada resulta ecaz para reducir la desnutricin; el programa tiene capacidad para producir y vender leche a un precio menor que el de mercado; su capacidad de operacin le permite producir y distribuir grandes cantidades de leche a escala nacional; y el diseo del programa permite focalizar a miembros de hogares en condicin de pobreza. Como principales debilidades identica la ausencia de una planeacin de mediano y largo plazo que limita su capacidad para orientar su gestin, y la ausencia de una estrategia de cobertura de mediano y largo plazo.cv 3.1.3. Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, SA de CV (PAL) La primera evaluacin de efectividad del PAL se llev a cabo en el periodo 2003-2005 para comparar los impactos en estado de nutricin (antropometra y dieta), consumo total, consumo de alimentos, y seguridad alimentaria en alrededor de seis mil familias.cvi Se compararon tres estrategias: despensa con educacin; despensa sin educacin; y efectivo con educacin. Los cambios experimentados en los grupos de estudio durante los dos aos transcurridos se compararon con un grupo control. Los resultados de la evaluacin sugieren que el programa tiene un efecto positivo en el bienestar (medido por el valor monetario total y en alimentos) y la dieta de los integrantes de los hogares beneciarios. Asimismo, que la magnitud del impacto depende de la estrategia implementada. Las tres estrategias mejoraron el consumo total, pero el impacto en el estado de nutricin no fue similar entre grupos. El mayor crecimiento de nios en edad preescolar se observ en aquellos que pertenecan a los hogares que recibieron el componente en efectivo. Esto implica que, aunque la calidad de dieta fue mayor (en lo que respecta a ingestin de micronutrimentos) en quienes recibieron las despensas, en comparacin con quienes recibieron el efectivo, esta mejora no se traduce en un mejor crecimiento. Pese a esto, aun cuando el impacto es relativamente pequeo, ste es mayor que el impacto de OPORTUNIDADES en el crecimiento de nios menores de cinco aos. No obstante, es preciso sealar que estos resultados se deben, quizs, a factores adicionales a la calidad de la dieta de los nios de familias que recibieron efectivo, ya que su dieta no mejor de modo sustancial. Estos factores adicionales, aunque no han sido identicados en detalle, tal vez estn relacionados con el uso de los recursos asociados a la salud.

Los datos de crecimiento en las diferentes edades de los preescolares sugieren que es probable que la modalidad de despensa tenga un mayor impacto en el crecimiento si se centra en los ms pobres y en los nios menores de dos aos, quienes, segn muestra la evaluacin, no participan de los benecios. Por otro lado, la prevalencia de sobrepeso en estas comunidades en pobreza es muy elevada: 65.1 por ciento de las mujeres adultas tienen sobrepeso u obesidad; la cuarta parte de las adolescentes (24.7 por ciento) e incluso los menores de siete aos ya los sufren en menor medida (5.1 por ciento), aunque no se document un impacto del programa en el peso de las mujeres adultas. En 2007, el INSP realiz una segunda evaluacin de cumplimiento de objetivos. Los resultados fueron similares a los de la evaluacin de 2006:cvi mostraron mejora en reducciones de pobreza y efectos positivos en la calidad de la dieta. Sin embargo, no se documentaron efectos signicativos en indicadores antropomtricos de nios y mujeres. Entre los principales retos del programa se encuentran la focalizacin; el diseo de la despensa; la estrategia educativa; y su capacidad nanciera. En trminos de focalizacin, hay dos aspectos que atender: la intrafamiliar y la de familias/localidades. Respecto a la focalizacin intrafamiliar, los resultados de la evaluacin muestran que la distribucin de alimentos y de micronutrimentos al interior de las familias beneciarias no es la esperada, ya que los menores de dos aos no participan de los beneficios. En ese sentido, con el objetivo de aumentar el impacto en crecimiento, se recomienda hacer un esfuerzo por dirigir el consumo de leche LICONSA de la despensa en los nios entre uno y dos aos. Es recomendable que este esfuerzo sea especficamente atendido por la estrategia educativa propia del programa. En torno a la focalizacin de las familias/localidades,38 si se consideran los datos de marginacin del CONAPO del ao 2000, parecera que la focalizacin es eciente, ya que ms de 99 por ciento de las localidades beneciarias del programa presentaron media, alta y muy alta marginacin; menos de 0.3 por ciento, tenan bajo o muy bajo ndice de marginacin; 21 por ciento, un ndice de marginacin medio;39 y un poco ms de 78 por ciento, un ndice de marginacin alto y muy alto. Sin embargo, si se analiza la focalizacin con los datos de marginacin del CONAPO en 2005, ms de 11 por ciento de las localidades que reciben este apoyo, tienen un ndice de marginacin bajo y muy bajo. Esto indica que el grado de marginacin de las localidades ha mejorado

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Padrn de beneciarios del PAL a nales de 2007. Segn un ocio de la SEDESOL dirigido a DICONSA, el 26 de agosto de 2006 (fuente: DICONSA, SA de CV), en las localidades del PAL con marginacin media el 95% de las localidades donde se han entregado apoyos tiene al menos 70 % de hogares en condicin de pobreza, y el 99.7% de las localidades tienen al menos 50% de hogares pobres, lo que reeja la alta concentracin de hogares en pobreza.

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en los ltimos aos y, por tanto, estas localidades deben ser sujetas a revisin para vericar si todava cumplen con los requisitos para recibir el programa. Adems, independientemente de los datos de marginacin que se usen para evaluar la focalizacin, debe ponderarse la conveniencia de incluir localidades de marginacin media como beneciarias, tanto por su relativa menor necesidad como por la gran cantidad de localidades de alta y muy alta marginacin que an quedan desatendidas por el programa. Es posible que los recursos nancieros limitados obstaculicen la entrega de los benecios a localidades aisladas en el aspecto geogrco, por lo cual el programa debera contar con mayor apoyo nanciero para realizar esta costosa actividad. A pesar de que existen hogares en Mxico con inseguridad alimentaria, en los cuales hay problemas de falta de alimentos, en el hogar mexicano promedio la dieta en general tiene un balance positivo de energa, reejado en un exceso de peso para la talla. Adems, el aporte de protenas es suciente e incluso superior a las necesidades de las familias del pas, incluso para una buena proporcin de los hogares de bajos ingresos. Salvo en nios menores de dos aos, en quienes puede haber deciencia en la ingestin de energa, en ocasiones por una inadecuada distribucin de los alimentos, los problemas nutricionales que deben ser atendidos por el programa derivan de la pobre calidad de la dieta, incluida la baja densidad de micronutrimentos y el alto consumo de azcares, carbohidratos renados y grasas saturadas en vastos sectores de la poblacin, incluyendo zonas marginadas. Aunado a lo anterior, es necesario establecer un componente de comunicacin educativa orientado al acogimiento de conductas saludables, que identique las barreras para adoptarlas, y que contenga mensajes o estrategias cultural y socialmente adecuadas para la poblacin objetivo, es decir, un componente que no se limite a la transmisin de conocimientos, sino que incida en la adopcin de hbitos alimentarios saludables. Por ltimo, el reto de promocin y proteccin de la lactancia deber ser reforzado. A diferencia de lo sucedido en OPORTUNIDADES, esta modalidad pareciera favorecer la lactancia, como se reporta en el informe de evaluacin de impacto del programa. No obstante, los patrones de lactancia en Mxico son en general inadecuados.cvi Este reto es tambin compartido por los dos programas anteriores. 3.1.4. Programa de Abasto Rural a cargo de SA de CV (PAR)
DICONSA,

productos bsicos y complementarios a las comunidades rurales en situacin de pobreza. El monto del apoyo que reciben los hogares equivale al valor de la transferencia de ahorro que se otorga a la poblacin, mediante la instalacin de tiendas y la comercializacin de productos a precios menores a los de las alternativas de abasto de la localidad. En este caso, el apoyo no es subsidio directo, sino que se otorga va precios, buscando que la transferencia de ahorro llegue a ser de entre tres y siete por ciento respecto al precio base de los productos que integran la canasta bsica de DICONSA. La Universidad Autnoma Chapingo realiz el estudio Diagnstico del Abasto R ural en Mxico 2005, que permiti tener una visin general de las condiciones del consumo y abasto rural en nuestro pas. La metodologa aplicada incorpor tanto anlisis terico-documental como trabajo de campo a nivel de localidades. En el estudio se identica que el nmero de tiendas DICONSA, en las reas marginadas, es reducido con respecto a las privadas41 y que tienen un papel relevante al cubrir el abasto de alimentos que no hacen las tiendas privadas. En ese sentido, consideran que la presencia de tiendas DICONSA es de cobertura limitada, adems de que, en algunos casos, es importante evaluar la pertinencia de la existencia de algunas tiendas que se encuentran en reas urbanas.cvii En trminos de precios y benecios de ahorro para los clientes, la evaluacin identica que en las tiendas DICONSA los precios de bienes bsicos son menores y el promedio de gasto semanal de las familias es mayor, en comparacin con las tiendas privadas. Otra conclusin del estudio se reere al papel importante que podran desempear las tiendas DICONSA en la educacin nutricional, al orientar al consumidor acerca del tipo de productos que pueden resultar ms saludables, as como la contribucin que pueden hacer al abasto de productos agrcolas en las zonas con presencia signicativa de jornaleros.cvii Por su parte, la evaluacin del ejercicio 2006 del programa, llevada a cabo por la misma universidad, resalta como principales fortalezas las siguientes: el tamao de la red comercial del programa, la ms grande del pas y con presencia en todas las entidades federativas, y el alto nivel de satisfaccin de los beneciarios respecto a los servicios y el ahorro que los mismos clientes de estas tiendas reeren obtener.cviii Por otro lado, identica como debilidades y retos los siguientes: la ubicacin de las tiendas, ya que 30 por ciento de ellas se encontraban en localidades de media y baja marginacin; abasto insuciente, ya que 40 por ciento de usuarios manifestaron que las tiendas carecan de los productos que necesitaban; y falta de difusin de la operacin y benecios en las comunidades.cviii

El principal propsito del PAR40 es contribuir a la superacin de la pobreza alimentaria mediante el abasto de

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Durante 2008, este programa oper como una modalidad del Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural. En 2009, las nuevas Reglas de Operacin separan el componente alimentario y de abasto en programas diferentes (ver cuadro 3.4). En promedio se reportan 8.5 tiendas privadas y 1.2 tiendas comunitarias DICONSA por comunidad en el mbito nacional, lo que muestra una relacin de una tienda comunitaria por siete privadas, lo que presenta una fuerte incursin del abasto privado en el medio rural.

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Las evaluaciones externas en los aos recientes se han enfocado al diseo, operacin y resultados. La ltima evaluacin fue realizada por el Colegio Nacional de Economistas y se trat de un anlisis de consistencia y resultados del programa durante 2007. Esta evaluacin concluye que las principales fortalezas del programa son: un diseo apropiado para solucionar el problema de la carencia de un abasto consistente de bienes y servicios; una adecuada planeacin de corto y mediano plazo, as como procesos, componentes y actividades en la operacin, que resultan ecientes y ecaces para el cumplimiento de los objetivos.cix De igual manera, identica como debilidades la falta de un diagnstico que cuantique la magnitud de la carencia de un abasto consistente de productos bsicos y complementarios en las localidades; una denicin inadecuada de la poblacin objetivo y poblacin beneciaria; y una deciente cobertura. Al respecto, la evaluacin propone denir como poblacin objetivo las localidades rurales con poblacin de entre 200 y hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginacin, que no cuenten con un servicio de abasto local suciente y adecuado. Tambin, propone mejorar la cobertura, dado que la mayor parte de las actuales tiendas DICONSA se encuentran en localidades que no se ajustan a la poblacin objetivo segn las Reglas de Operacin 2007. Lo anterior es producto del bajo crecimiento de la red de tiendas para atender a la poblacin objetivo.cix Hasta ahora no se ha efectuado una evaluacin de impacto con metodologas y tcnicas rigurosas que permitan identicar cul es el efecto que este programa tiene sobre el estado alimentario y de nutricin de los miembros de los hogares beneciarios, lo cual impide conocer la magnitud de los benecios que ha tenido sobre la poblacin que lo recibe. Desde sus inicios, el programa ha tenido un papel signicativo en la determinacin de las condiciones de abasto, y son las tiendas DICONSA la mejor opcin de provisin en el mercado rural y con efectos en el nivel de precios de las localidades donde funciona. Por ello, es importante que este programa logre cumplir con sus objetivos y funcione en las localidades que cumplan con las condiciones que las Reglas de Operacin sealan. Adems, es primordial identicar los alimentos y productos poco saludables que se venden en estas tiendas, es decir, alimentos con alto contenido de azcar, carbohidratos renados, grasas saturadas y grasas trans, y sodio; por ejemplo, las tiendas DICONSA venden, como parte de la canasta bsica de alimentos, manteca vegetal (con alto contenido de grasas trans), frituras, refrescos, sopas instantneas y otros alimentos industrializados que deterioran las condiciones de nutricin y salud de la poblacin que los consume. Todo lo anterior tiene el n de evaluar de qu manera los productos y alimentos que se ofrecen en estas tiendas
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podran estar contribuyendo a que se incrementen los problemas de sobrepeso y obesidad de la poblacin en general. En ese sentido, un reto para el programa y las tiendas DICONSA es fomentar el consumo de alimentos nutritivos en la poblacin y no slo mejorar las condiciones de abasto de las localidades. Aunado a esto, las tiendas DICONSA podran constituirse en centros de alfabetizacin nutricional, al poner al alcance de los consumidores informacin sobre las mejores opciones de compra desde el punto de vista de la nutricin y la salud. Tambin se debe sealar que la presencia y amplitud de la red de tiendas DICONSA abren la posibilidad de generar sinergias en las localidades, de tal manera que stas puedan crear vnculos con los productores locales para ofrecer sus alimentos, los cuales podran tener un impacto positivo tanto econmico como en el estado de nutricin y salud de las personas, mediante la produccin de frutas, verduras, alimentos de origen animal y granos. Se debe sealar que estos alimentos no forman parte de la canasta bsica y, en muchas tiendas, podran ofrecerse si existieran condiciones apropiadas para ello. En este sentido, este tipo de acciones requeriran controles sanitarios que involucren tambin a instancias de salud. 3.1.5. Programa de Albergues Escolares Indgenas (PAEI) Las evaluaciones externas al PAEI se han enfocado a los resultados y la consistencia del programa en su conjunto; sin embargo, vale la pena resaltar las evaluaciones de resultados 2005 y 2006, a cargo de investigadores de la Universidad Autnoma Metropolitana, quienes analizaron el grado de cumplimiento de los objetivos especcos, en particular el de brindar alimentacin adecuada y hospedaje seguro a las y los estudiantes. En el caso de la alimentacin brindada en los albergues, las evaluaciones reconocen que este apoyo resulta determinante en el funcionamiento del programa, ya que es una de las motivaciones principales para asistir a los albergues. Pese a ello, tambin resaltan que la comida que brindan no siempre se puede clasicar como una buena alimentacin, suciente y nutritiva.cx, cxi Aunque en los albergues se tiene conocimiento de los grupos de alimentos que deben incorporarse a la dieta, no siempre se elaboran las combinaciones ptimas, por la ausencia de cierto tipo de alimentos o por patrones dietticos tradicionales que no son los adecuados desde el punto de vista nutricional. Al respecto, las evaluaciones indican que el men se elabora (en la mayora de los albergues) con productos surtidos por los proveedores, que no siempre respetan la lista de lo solicitado, lo cual ocurre principalmente con DICONSA. La Evaluacin de Resultados 2005 al PAEI plante como uno de sus objetivos valorar el impacto de la ingesta alimentaria en el estado nutricional de los beneciarios,

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en el entendido de que no son los nicos alimentos que consumen los nios y jvenes albergados, pero, sin duda, s la parte fundamental de su dieta semanal cuando estn en la escuela. Para poder cumplir dicho objetivo, se llev a cabo la medicin de peso, talla y edad de cada uno de los beneciarios de los albergues seleccionados en la muestra. Con ello se obtuvieron los insumos necesarios para una evaluacin nutricional por medio de informacin antropomtrica. Durante el proceso de investigacin se visitaron 62 albergues distribuidos en siete entidades federativas: Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Veracruz. En cada uno de los albergues visitados se realizaron mediciones antropomtricas de todos los nios y nias que se encontraban el da de la visita. El principal resultado de esta investigacin fue que los beneciarios presentaron, en su conjunto, desmedro en una proporcin signicativamente menor (nias y jovencitas de 6-15 aos presentaron desmedro en 32.81 por ciento, mientras que los varones del mismo rango de edad en 26.12) a los que se registraron con prevalencia de talla baja entre los nios de primero de primaria que asisten a las escuelas indgenas, de acuerdo con los resultados del Censo Nacional de Talla 2004 (40.4 por ciento).cxi Sin embargo, el desmedro o talla baja ocurre sobre todo durante los dos a tres primeros aos de vida, periodo en el que los nios no residen en los albergues, por lo que el estado nutricional medido con dicho indicador no puede ser atribuido por completo a los albergues escolares. Para evaluar el posible papel de los albergues en el estado nutricional de sus residentes, deben estudiarse indicadores actuales de nutricin, como el peso para la talla, la anemia y el estado de micronutrimentos selectos. La Universidad Autnoma Chapingo estuvo al frente de la Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007, la cual identic como uno de los principales problemas en su diseo la ausencia de un diagnstico de la poblacin potencial y una lnea de base que le permitiera vericar sus avances. Asimismo, encontr debilidades en la cobertura y focalizacin de sus acciones, pues, aun cuando el programa est muy arraigado entre las comunidades indgenas y los albergues funcionan en los 21 estados con mayor proporcin de poblacin indgena en el pas, no se ha logrado establecer con claridad y precisin un mtodo especco para determinar de manera cuantitativa la poblacin potencial ni la poblacin objetivo. Adems, comprende dos modalidades distintas, con ofertas distintas y poblaciones claramente diferenciadas: Albergues y Comedores Escolares Indgenas y Albergues Comunitarios Indgenas.cxii En ese sentido, un reto es lograr establecer un mtodo que permita cuanticar la poblacin que pudieran atender y la poblacin objetivo, de modo que las acciones se
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dirijan a los sectores de la poblacin indgena que ms podran necesitar estos apoyos. Aunque este programa no tiene como objetivo principal mejorar las condiciones de alimentacin y nutricin de los beneciarios, al proporcionarles alimentacin, debe considerar sus efectos en estos aspectos. El programa podra incidir positivamente en la nutricin y la salud de los nios beneciarios si se incorporan como objetivos explcitos mejorar dichas variables. Es de suma importancia que los alimentos que se ofrecen a los estudiantes sean balanceados y nutritivos, y se adecuen a los requerimientos especcos y las preferencias de los estudiantes, considerando las diferencias entre las regiones y los grupos tnicos al que pertenecen. Esto debera complementarse con orientacin y capacitacin en aspectos nutricionales a las personas encargadas de la operacin del programa, en especial a quienes preparan los alimentos. Tambin, es primordial que exista una coordinacin efectiva con los dems organismos, dependencias y empresas del Gobierno Federal que participan como proveedores o en la operacin misma del programa, como DICONSA y LICONSA, que abastecen a los albergues de los comestibles de la canasta bsica utilizados en la preparacin de los alimentos, y que deberan hacerlo en tiempo y forma de acuerdo con las demandas y necesidades de los albergues. 3.1.6. Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) Desayunos Escolares En noviembre de 2004 se levant el IV Censo Nacional de Talla y la Primera Evaluacin de Desayunos Escolares DIF; se cont con el diseo y la participacin del INEGI y el INCMNSZ.cxiii Por su parte, el ITESM, campus Ciudad de Mxico, llev a cabo la Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007.42, cxiv Ambas evaluaciones coinciden en la necesidad de precisar con claridad los objetivos especcos de los desayunos escolares en los diferentes contextos, entendiendo que las condiciones y necesidades de los escolares y sus hbitos de alimentacin varan en cada poblacin. Por ello, se vuelve relevante retomar los resultados de estudios como la ENSANUT-2006 y otros similares para identicar necesidades de grupos determinados y denir, as, la composicin nutricional de los desayunos. Al respecto, la primera evaluacin concluye que se deber denir si el desayuno ser un recurso alimentario esencial en las zonas de alta marginacin, donde deberan privilegiarse los desayunos calientes y la satisfaccin de los requerimientos nutricionales; o bien, puede ser un refrigerio que complemente la calidad nutricional del desayuno en casa, a n de asegurar las condiciones cotidianas de alimentacin para un adecuado

Este programa es totalmente descentralizado y el SNDIF es una instancia coordinadora y no operativa, por lo cual los resultados de esta evaluacin reejan los problemas a nivel nacional y no las realidades estatales.

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Captulo III Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

aprovechamiento escolar. El desayuno escolar debera ser un elemento que contribuya al desarrollo de hbitos alimentarios saludables en el contexto de una cultura del autocuidado de la salud y estilos de vida saludables, y evitar contribuir al desarrollo de problemas como la desnutricin y obesidad en los escolares. Por ello, esta evaluacin recomienda prestar mayor atencin al tipo de alimentos que se incluyen en las raciones escolares y su composicin nutricional, as como promover el consumo de una dieta completa, variada, inocua, saludable y equilibrada. Por otro lado, se identica que los desayunos calientes presentan ventajas, comparados con los desayunos fros, sobre todo en localidades con poblacin en condicin econmica ms precaria. La alimentacin ofrecida en esta modalidad es ms completa y variada; se promueve una mayor participacin comunitaria y se presenta una clara oportunidad para modicar los hbitos alimentarios, lo cual es ms complicado en el caso de los desayunos fros. Asimismo, se plantea la importancia de revalorar el desayuno fro como un refrigerio o colacin, que tuviera como propsito prevenir niveles bajos de glucosa durante el horario escolar, complementar el desayuno en casa y desplazar consumos no recomendables de alimentos con alta densidad calrica. En este refrigerio sera conveniente la incorporacin de frutas y verduras. Por su parte, la Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 encontr que el programa identica correctamente el problema que desea resolver y que cuenta con un diagnstico actualizado a escala nacional de los diversos grupos que atiende. No obstante, tambin reconoci que, tanto a nivel nacional como estatal, se carece de la informacin necesaria y suciente sobre el contenido nutricional especco y detallado de los desayunos que se entregan a travs de los SEDIF; dicha informacin es indispensable para garantizar que se cubran las necesidades nutricionales de los grupos a los que va dirigido. Dada la gran diversidad de alimentos en la composicin de los desayunos que se entregan en las entidades federativas, la evaluacin propone disear y coordinar una estrategia que permita mejorar la calidad y el contenido nutricional de los desayunos. En ese sentido, correspondera a los SEDIF planear y ejecutar las siguientes acciones que garanticen la incorporacin a los desayunos de los tres grandes grupos de alimentos: fomentar el consumo de verduras, frutas, leguminosas y cereales integrales; incluir, preferentemente, alimentos regionales; considerar limitar los contenidos de grasa, en especial grasa saturada, azcar y sodio, por su contribucin al riesgo de obesidad y enfermedades crnicas en nios en edad escolar.

Como respuesta al reto de reorientarse para responder a la acelerada transicin epidemiolgica y alimentaria que ha ocurrido en nuestro pas en los aos recientes, en febrero de 2008 la Secretara de Salud anunci que, por su alto contenido calrico, sustituiran los actuales desayunos escolares en todo el pas, con excepcin de los 125 municipios con mayor marginacin. Los principales cambios en el programa seran la sustitucin de leche entera por leche semidescremada o descremada, y de las galletas y palanquetas por alimentos elaborados con granos enteros y frutas.43 De esta manera, a nales de 2008 se publicaron los nuevos Lineamientos de la Estrategia Integral de Asistencia Alimentaria, que presentan modicaciones en el contenido de los desayunos fros, desayunos calientes y comidas escolares, debido a que, con stos , es posible inculcar buenos hbitos alimentarios. Entre los principales cambios en el contenido de los desayunos se encuentran: tomar en cuenta la cultura alimentaria de la regin para aprovechar los productos de la zona; tanto el desayuno caliente como el fro deben ofrecer leche semidescremada de vaca sin sustancias que no sean propias de sta (antes se recomendaba leche entera de vaca); los desayunos fros deben contener una porcin mayor de cereal integral (30 a 60 grs, en el pasado eran nicamente 30 grs), adems de brindar la alternativa de otras semillas y eliminar el consumo de pan dulce y postre.lxxi

Atencin a Menores de 5 Aos en Riesgo no Escolarizados La Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 de este programa, realizada por el ITESM,cxv seala que el problema que pretende resolver el programa se encuentra claramente identicado: la desnutricin infantil. Sin embargo, el estudio menciona que no se han denido las relaciones causa-efecto del problema general y no se especica su incidencia, prevalencia y gravedad. De igual forma, concluye que el programa no tiene una planeacin estratgica unicada, pues, debido a su descentralizacin, se complica la tarea de planeacin al involucrar, por lo menos, a 33 actores: el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia; 31 sistemas estatales para el Desarrollo Integral de la Familia; y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, los cuales, a su vez, no siempre tienen control sobre los sistemas municipales para el Desarrollo Integral de la Familia (SMDIF). Un aspecto importante que concluye la evaluacin es que el programa no cuenta con instrumentos para la medicin de resultados a nivel nacional.

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http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=349415

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Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Captulo III

Adems, la informacin que levanta el SNDIF no es homologada ni tiene los mismos principios y mtodos de levantamiento para los SEDIF que operan el programa; por lo tanto, no existen sistemas de informacin ni indicadores de desempeo consistentes para medir su operacin a escala nacional. Al ser este programa descentralizado y el SNDIF fungir como una instancia coordinadora y no operativa, los resultados de esta evaluacin reejan los problemas a escala nacional y no las condiciones existentes en cada estado. En ese sentido, es conveniente que los siguientes ejercicios de evaluacin de este programa reejen la operacin y los resultados en los rdenes estatal y municipal, a n de disponer de mayor informacin de los resultados del programa y poder analizar su impacto sobre la condicin nutricional de los nios beneciarios. Respecto a lo mencionado en la evaluacin de 2007 sobre la medicin del desempeo en el mbito nacional y la homologacin de la informacin por parte de los SEDIF, los nuevos lineamientos incorporan un ndice de desempeo que es parte de la frmula de distribucin de recursos y cuyo objetivo es medir el esfuerzo en el desempeo de los SEDIF y del DIF-Distrito Federal.lxxi Este indicador permitir contar con informacin comparable de los sistemas. Asimismo, los nuevos lineamientos presentan una propuesta para estructurar la informacin de los SEDIF, de tal manera que sea ms fcil dar seguimiento a los programas de la EIASA e identicar reas de oportunidad para toma de decisiones. A diferencia de los apoyos otorgados en los lineamientos pasados, que incluan suplementos nutricionales, racin de leche entera de vaca, desayuno caliente, comida caliente y orientacin alimentaria, los vigentes establecen una dotacin de cuatro o ms alimentos bsicos; sustituyen, para los nios de seis meses a un ao, la frmula lctea por un complemento alimenticio que debe sustentarse en el estado nutricional del beneciario. Para los mayores de un ao ya no se otorga leche entera, sino semidescremada y , adems, se incluyen otros alimentos que antes no se especicaban, como un platillo de verduras, leguminosas o alimentos de origen animal, tortilla y fruta fresca.lxxi

cos o naturales ya atendidos por otras instituciones y organismos. De igual modo, la evaluacin encuentra problemas para la planeacin, el control y seguimiento, por la naturaleza del programa y la necesaria coordinacin del SNDIF con los SEDIF y SMDIF. Por las caractersticas del programa y el tipo de evaluacin aplicada, no es posible conocer cmo se lleva a cabo la implementacin de este programa en los estados; es necesario que los programas de la EIASA puedan ser evaluados de manera diversa en las entidades, e identicar la pertinencia y efectividad de sus acciones, considerando las condiciones en que operan. Es importante mencionar que los nuevos lineamientos, a diferencia de los anteriores, agregan un objetivo concerniente a la disminucin de riesgo de desarrollar enfermedades relacionadas con la alimentacin, as como tomar en cuenta las necesidades nutricionales de los beneciarios.lxxi Los nuevos lineamientos tambin incorporan un ndice de desempeo de los SEDIF y el DIF-DF que permitir contar con informacin comparable del desempeo de los sistemas, adems de la propuesta para estructurar la informacin de los SEDIF de tal manera que sea ms fcil dar seguimiento a los programas de la EIASA y descubrir reas de oportunidad para la toma de decisiones.lxxi

Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables La evaluacin externa del programa de Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables de 2007 seala que este programa presenta problemas conceptuales en torno al estado de vulnerabilidad, al no especicar si los beneciarios son vulnerables por su condicin de pobreza, por ser un grupo de riesgo o por ambas condiciones. Como consecuencia, el programa no dene con claridad cul es su poblacin objetivo.cxvii Asimismo, existen dicultades para poder diferenciar las atenciones brindadas en los estados; se encontr que en algunas entidades el programa atiende a todos los grupos vulnerables y en otras slo algunos. As, la ausencia de un diagnstico sobre el estado de seguridad alimentaria de los beneciarios y de un sistema que permita dar seguimiento y control a la operacin del programa, limita su efectividad y no permite su retroalimentacin. Al respecto, los nuevos lineamientos de la EIASA denen como grupos vulnerables: a [la] condicin de riesgo que padece un individuo, una familia, o comunidad, resultado de la acumulacin de desventajas sociales, de manera que esta situacin impide que esas condiciones no sean superadas por ellos mismos y queden limitados para incorporarse a las oportunidades de desarrollo.lxxi Adems, como ya se seal , tambin incorporan un ndice de desempeo que permitir contar con informacin comparable y un esquema para estructurar la informacin de los SEDIF y facilitar el seguimiento de los programas.
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Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo La evaluacin externa de 2007, llevada a cabo por el ITESM campus Ciudad de Mxico,cxvi concluye que este programa no ha identicado claramente la problemtica que atiende ni dene con precisin cul es la poblacin potencial y la poblacin objetivo. En trminos de complementariedades, identica potenciales sinergias con otros programas que atienden el problema de seguridad alimentaria, por lo que recomienda diagnsticos adecuados para determinar la aplicacin de acciones y la resolucin de problemas de insuciencia alimentaria relacionados con desastres antropogni-

Conclusiones Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Conclusiones
La desnutricin y la obesidad son los principales problemas nutricionales de la poblacin mexicana. La prevalencia de la desnutricin ha disminuido de manera notable en las ltimas dcadas, en especial en las regiones norte y centro del pas. Sin embargo, la desnutricin crnica contina siendo un problema de salud pblica, sobre todo para los nios menores de cinco aos que pertenecen a las familias de los deciles ms bajos de condicin de bienestar y para los habitantes de comunidades rurales predominantemente indgenas. La desnutricin durante el embarazo, la lactancia y la niez -sobre todo durante la etapa formativa comprendida entre la gestacin y los dos primeros aos de vida- afecta de modo negativo el crecimiento y desarrollo psicomotor de los nios. Adems de aumentar el riesgo de enfermedades y muerte en la poblacin infantil, la desnutricin en la etapa formativa tiene efectos adversos a mediano plazo en la capacidad de aprendizaje durante la etapa escolar; y a largo plazo, en el desempeo intelectual y fsico durante la edad adulta. Por ello, la desnutricin es uno de los factores que afecta gravemente la formacin del capital humano y desarrollo social en el pas. En el siglo XXI, ha aparecido la obesidad como otro problema de salud pblica, cuya prevalencia -que se ha incrementado con gran rapidez- y consecuencias se asocian a padecimientos crnicos, como la Diabetes mellitus y la hipertensin arterial. Los tratamientos para estas enfermedades implican altos costos para el sistema mexicano de salud; de ah su importancia como problema pblico. Esta condicin se ha acrecentado en todos los grupos poblacionales, aunque en mayor magnitud en las mujeres. El sobrepeso y la obesidad son provocados por un consumo excesivo de alimentos o un inadecuado procesamiento de los alimentos por parte del organismo. La ingesta diettica, excesiva o desequilibrada, aunada a la falta de actividad fsica y a los estilos de vida sedentarios, ha provocado un aumento importante de poblacin obesa y con sobrepeso, en la cual crece el riesgo de padecer enfermedades como la Diabetes mellitus, hipertensin arterial, enfermedades cerebro-vasculares y diversos tipos de cncer; surge, por lo tanto, el riesgo de un incremento sin precedentes en los costos de los servicios de salud que el Estado est obligado a otorgar a la poblacin. Como respuesta a los problemas de nutricin en Mxico, la poltica social del Gobierno Federal, durante los dos ltimos siglos, ha adoptado diferentes mecanismos de intervencin para mejorar el acceso a los alimentos bsicos y, por ende, la nutricin de los grupos de poblacin ms vulnerables y de los que habitan en zonas de difcil acceso. Estos mecanismos han variado a lo largo del tiempo, dependiendo del modelo econmico
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utilizado en cada poca, tanto en el tipo de apoyo que otorgan como en la poblacin objetivo. Dichos mecanismos han evolucionado: de programas generalizados o carentes de criterios explcitos de focalizacin, cuyos mecanismos fueron subsidios y precios de garanta a la produccin de alimentos, control de precios, y almacenaje y distribucin de productos agrcolas en los aos veinte; polticas relacionadas con la produccin de alimentos bsicos en los sesenta; apoyo en diferentes fases de la cadena alimentaria en los ochenta, han pasado a mecanismos de focalizacin explcitos para ayudar a las familias en extrema pobreza, como los empleados en el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES y, ms recientemente , el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a partir de los noventa. La revisin de resultados de las evaluaciones externas a los principales programas actuales de alimentacin, nutricin y abasto, entre los que se encuentran OPORTUNIDADES, el Programa de Abasto Social de Leche (PASL), el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), el Programa de Abasto Rural (PAR) y la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA), provee evidencia acerca de los retos de estos programas para adaptarse a las nuevas condiciones del pas. Entre los principales logros del Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES estn: la mejora de la nutricin de las familias beneciarias por medio de los suplementos Nutrisano y Nutrivida, y el reconocimiento del potencial de las plticas educativas para promover una alimentacin adecuada. Sus principales retos consisten en reforzar los esfuerzos para la disminucin de la prevalencia de anemia, sobre todo en nios de entre dos y cuatro aos, y mujeres embarazadas o en lactancia; mejorar su componente educativo, el cual deber promover la obtencin de conocimiento y la adopcin de estilos de vida saludables; e incorporar la atencin de nuevos problemas nutricionales graves, como la obesidad y el sobrepeso. Entre los logros del PASL est su efectividad para combatir la anemia y la desnutricin. Sus retos consisten en mejorar la focalizacin del programa para dirigirse a la poblacin con mayor prevalencia de anemia y deciencias en micronutrientes; reducir el contenido de grasa de la leche para atender los problemas de exceso de peso; y desarrollar estrategias para promover la lactancia e informar a las madres que la leche del programa no debe sustituir a la leche materna. Por su parte, el PAL ha tenido logros importantes en trminos de su efecto positivo en el bienestar y la dieta de los integrantes de los hogares beneciarios y su impacto favorable en el crecimiento de nios menores de cinco aos. Sin embargo, existen retos que el programa se encuentra en proceso de atender con la emisin de nuevas Reglas de Operacin para el ejercicio de 2009,

Informe de evolucin histrica de la situacin nutricional de la poblacin y los programas de alimentacin, nutricin y abasto en Mxico Conclusiones

como el de focalizacin hacia los ms pobres y a los nios menores de dos aos, quienes , segn los resultados de las evaluaciones, no participan de los benecios. El PAR contribuye a la oferta de alimentos en localidades de alta y muy alta marginacin, as como al ahorro de los hogares. Sin embargo, algunos de sus retos son: ampliar su cobertura y mejorar su focalizacin; incluir en su canasta b sica alimentos saludables; cr ear sinergias con productores locales de alimentos para ofrecer productos que en la actualidad no forman parte de su canasta, como frutas, verduras o carnes, y fomentar el consumo de alimentos nutritivos en la poblacin. Finalmente, la EIASA ha tenido un logro relevante con la emisin de sus ltimos lineamientos; en stos estn ya considerados elementos orientados a mejorar la nutricin de los beneciarios. Sus retos consisten, principalmente, en coordinarse con otros programas y generar evaluaciones que permitan determinar el impacto de los programas sobre el estado nutricional, resultado de los cambios en el tipo de alimentos que se incluyen en las raciones escolares, as como en los hbitos de los nios y sus familias.

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Referencias Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

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