Debates para

una reconstruccin de lo pblico en educacin

Del universalismo liberal a

"los particularismos" neoliberales

Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado

(coordinadores)

DreATss

Lo pet,rco eN BoucacrN Dpr uNrvRSALISMo LIBERAL A "Los pARTICULARISMOS"

pARA uNA RECoNSTRUccTN DE NEOLIBERALES

Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado

(coordinadores)

Debates para una reconstruccin de lo pblico en educacin

Del universalismo liberal a "los particularismos" neoliberales

Autores: Dalila Andrade Oliveira, Izildo Corra Leite, Claudia Danani, Ana Ezcurra, \fvriam Feldeber, Nora Gluz, Jorge Arzate Salgado, Eliza BartolozziFerreira, Luis Javier Garcs, Paula Helena Mateos, Pablo Imen, Valeria Llobet, Xavier Rambla, Antoni Verger, Sofa Thisted

Universidad Nacional de General Sarmiento

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de lo pblico Debates para una,"to"';;-lo" / Dalila liberal a los particular;;;itb"'"1Js

en educacin : dei universalismo

Salgado - la ed - Los Polvorines :ffilf#iffiffi; i*;;;;;;';{" del Estado samiento; universidad Autnoma d; i;;
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universidad Nacional de Mxico, Mxico, 2012' 312P.;15x21 cm'

ISBN 978-987 -630-140-4

1.PolticasEducativas.I.Andradeoliveira,Dalilall'Giuz,Nora,coord.III.Arzate
Salgado, Jorge' coord. cDD 370.1 Fecha de catalogacin:

06lWl20I2

Sarmiento' 2012 O Universidad Nacional de General

i.M. Cn,ier..,
Tel.: (54

1150, Los Polvorines (B1613GSX)

Prov. de Buenos Aires' Argentina

It)

4469-75't8

edicione s@ungs. edu. ar www.ungs. edu' arlediciones Cor-reccin: Edit Marinozzi de coleccin: Diseo grfico "nspinosa - LNGS / Departamento de Publicaciones Andres - LINGS Publicaciones de Diagramacin, Ouni.f Vi'tt I ntputtu'ento Selva Zabronski - 2008 Ilustracin de tapa: Tras la zanahotia-

Hecho el depsito que marca laLey parcial Prohibida su reproduccin total o

Derechos reservados

Il'123

Indice

Presentacin

.: -\mrica
-rrqe

- ri'ersalismos y Particularismos en ras polticas Sociares y Educativas

Latina I ..........................9

Arzare Salgado y Nora GIu2................

Primera parte. Particularismos y universalismos. Ejes para el debate

,l:prulo I :ducacin y

Dlila Andrade

Justicia Social: entre er universalismo y ros particularismos

Oliveira..

/ ................................. .,.......... .. , n

:onremporaneidade capitalista / -zildo Corra Leite............

Japtulo 2 ?obreza, cidadanias desiguais e novos desafios da poltica sociai na

.............33
ras

Captulo 3 Fl espacio pblico en su iaberinto:

Cel universalismo

porticas sociares y las confronraciones

Claudia

Danani........ I

...........,..........i9

Superior

Captuio 4 \Iodelo neoliberal de poltica social y educacin. Focalizacin y -' r Enseanza

,\a Mara
Laprtulo
\{r,'riam

Ezcurra
/

........,...............77

)
...................I07

Polticas educativas en conrexros de exclusin

Feldfeber.....

Captulo 6
Reduccionismos en los diagnsticos, sele-ividad social en los resurtad.os. Los sentidos de la exclusin en las polticas ed.ucativas

Nora

Gluz

'...'....'...'.,....

...'.............. ,.,........,,'.I21

"rg.r,tirr",

Segunda parte. Estudios de casos

Mxico' Evaluacin analtica de polticas educativas comPensatorias en I I98B-20II El caso de los progra-". d. lucha contra la pobreza,
Jorge Arzate Salgado

CaptuIo7

r47

Captulo

R.fo.-"

en el de la Educacin Bsica en Brasil y las Polticas Educativas

181

gobierno Lula /
Eliza Bartolo zzi F er reita..

Captulo 9 de El conflicto Nacin/subnacin en la tensin focalizacinluniversalismo

las polticas pblicas educativas

Luis Javier

i"..,

y Paula Helena

Mateos""""

""""""""""

199

Captulo

10

y tensiones Polticas Educativas y diversidad en Bolivia: las complejidades / entre la redistribucin y el reconocimiento .......219 Pablo Imen.

Captulo

11

La reinterpretacin de los derechos en las nueYas polticas sociales: sociales algunas ,.fl.*ion., sobre el universalismo en tres casos de polticas
para adolescentes

Valeria Llobet

.........245

Captulo 12

Lo,

l*it.,

Chile / de los programas escolares focalizados en Argentina y

Xavier Rambla y Antotli

Verger

""'269

Captulo 13

o para los "otros"? Inierculturalidad para todos b.b"t., en educacin intercultural en la Argentina /
Sofa

Thisted

""""""'291

PRESENTACIN

Universalismos y Particularismos en las Polticas Sociales y Educativas

en Am rica Latina
Jorge

Arzate Salgadol y lVora

Glu*

exciusin escolar

es

una realidad persistente en todos y cada uno de los pases

sciusin en los niveles superiores del sistema escolar: la tasa de matriculacin

:e Amrica Latina, a pesar de los esfuerzos de los distintos gobiernos por supe=:1a. si bien en la regin se haba logrado en 200g un promedio d.195o/o d, =rriculacin en educacin primaria (Naciones unidas, 20 1 0), las importantes ::echas que en trminos de ayecrorias, aprendizajes y experiencias eJucativas, sjren entre los distintos sectores sociales, muestran los lmites de este proceso. En trminos cuantitativos, las estadsticas expresan los alros porcentajes de
ei segundo nivel de enseanza era para 2007 deI 7 I ,ro/o, y en el tercer nivel , para 2006, del 32,40/o (CEPAL, 2010), aun cuando en nuesrfos

=
:

enseanza

::**es la pobiacin es mayoritariamenre joven. Thmbin en trminos cualita:-'os queda mucho por visibilizar; porque sus dimensiones son ms complejas,

; ienen aristas diversas.

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iri

e investigadcr de la Faculad de Ciencias polricas Esradc de Mxico. arzatesalgado2@gmail.com

J,

Sociales cle la Univesidad A-rt_

l'-c::-tt --er-::i

e investigadora del

:: : -:i-as dres.

-Samiento y del

Institiito del Desarrollo Humano de la Univesid.acl Nacional de Instituto de Investicaciones en Ciencias de la Educacin cie la Universidad

ngluz@ungs.edu.ar

Jonce AnzarE Sarc,loo v

Nonl Cruz

de los pases'.la universaextensin de la obligatord"d escolar en gran parte aos que los alumnos los de lizacin de la educacin bsica, y la ampliacin exclusin que tienen de deben permanecer en la escuela, existen ncleos duros escoiares -sobre todo, ;". ".', tanro con ias caractersticas de los sistemas que fueron pensadas con sus dinmicas histricas ligadas a ofertas educativas y seleccin de trabajo de para pblicos restringidor-, .o"mo con modalidades recin sociales sectores contenidos distantes de los cdigos culturales de los en 1a atencin simultnea y integrados a la escolarid"d. L" orf"n izacinbasada fespetuoso hognea por curso obtura el desarroilo de un trabajo pedaggico ltimo' la Por aula' del de los ritmos de cada nio/a y/o joven que participa polticas focaliescolar, acentuada como consecuencia de las

que a pesar de la Entre las cuestiones que han sido indagadas' se observa

iog*.rl,u.ian

la pobreza'. ai diferenciar la zadas compensatorias, tefotz los estigmas sobre de pobreza de la de ios escolarizacin para nios, niras y jvenes en condicin
sectores ms acomodados.

y econmicas presentes ms ias tienden a fortalecer las Jesigualdades sociales a la ampliacin de las distancias materiales y de sus muros, y q.t.
all "bo""i culturales entre sectotes sociales'

Esevidentequelasdesigualdadesqueseproducenalinteriordelasescue-

Laexclusinescolarinvolucra,porende'tantoafenmenosinternosaios
sistemas educativos (la estructura

Jtl p"t'to

formativos del profesorado y del

en un instalaciones educativas, i" p.rtln.n.ia de los currculums a lo que se debe torno en sociales constanre cambio, lo, ,"r.rldos de luchas estructural que exclusin de ensear), como a los que son producto de formas a gfupos indgenas, cada sociedad ha forjao, y q,r. d.;"r-, fuera sistemticamenre del campo y la ciudad' minoras tnicas, o ,..,or., . 1", cl"r., menos favorecidas la cobertura de los ampliar Estn a la vista, entonces, los enormes retos para de su oferta educativos de nivel medio )'suPerior' mejorar la pertinencia
sistemas

p""t""l

de trabajo docente' los sistemas directivo' las caractersticas de las

mundo en

caractersticas para los jvenes de distintos sectofes sociales y con '.rp..fi."r, y ampliar la capacidad de la institucin escolar para contribuir a ,.i.r.i, 1", ...h", de desigualad que afectan a nios y jvenes en su insercin

identitarias

actual y posterior en las distintas esferas sociales' el E'studio de las Con estas preocupaciones, la Red Iberoamericana para zs Internacional, workshop poiticas Sociales (zuips), desarroll el primer caso el sociales: en las po/iticas nueuas formas delparticuiarismo 1' eL uniueisalismo en la universidad Nacional 2009' de {e la educaci2, los clas 28 y 29 t

"go"o

10

PnseNrcrN

ie General Sarmiento,

Buenos Aires, Argentina. A travs de esre evento hemos

-rtentado generar un mbito de reflexin acadmica sobre las polticas educa::r as y sociales contemporneas, abordando el contenido de las concepciones

::rricularistas que hegemonizaron el accionar del Estado en

i"l.

este campo en los

as como la direccionalidad que asume el retorno a ias fundamentaciones

:rir-ersalistas de la poltica social en el mbito educativo a partir de la crisis Consenso de \Tashigton, que aconteciera con el ingreso al nuevo milenio. Las discusiones pretenden visibilizar los principales mecanismos a rravs de . - . cuales, en el marco del debilitamiento de la esfera pblica, se consrruyeron . ronstruyen an modelos de intervencin bajo el argumento de atender las :--erencias, que han tenido como resultado Ia desarticulacin del inters comn, ie 1a educacin como parte del bien comn. Los trabajos presentados permitieron ahondar en los efectos de las polticas - -oliberales en educacin, sobre todo, porque resulta evidente que aun cuando .-:unos pases de la regin estn regidos por gobiernos de nuevo signo, con ::conexiones de la hegemona estadounidense en Ia regin (Gandsegui, _ ,,1-), v que han iniciado un cambio de rumbo respecto de los lineamientos del I nsenso de \Tashington, operan, sin embargo, sobre bases sociales y adminis,::iones pblicas cognitivamente influenciadas por esas lneas programticas, - :iuestran debilidades polticas para desterrar la lgica mercanrii que penetr : s sistemas educativos. Aunque los discursos y algunas polticas se funden en

::l

-Euaidad, el resultado tiende a ser la generacin de mecanismos cada vez ms

nplejos y sutiles de desigualdad, o la coexistencia de transformaciones en :,:unas dimensiones y continuidades importantes en otras.
Claros sintomas de esta situacin son las revueltas estudiantiles en pases Colombia y Chile, que rienen como bandera de lucha desterrar las pesa:.. herencias neoliberales, y lograr el cambio de rumbo que han iniciado otros :.:ses que empiezan a transitar Ia recuperacin de lo pblico en educacin.

:::o

Las luchas en torno a la educacin cuestionan hoy el sentido de lo :-lico y ponen en primer piano el debate acenca de la distribucin de los :::i,rrsos y oportunidades (ms all de los clsicos planreamienros funciona.-:as de las teoras de la movilidad social), y tambin el de cmo se define . ,: educacin pblica, en qu consisre, cmo se consrruye la subjetividad .r la escuela y qu sentido adquiere 1a trayectoria escolar para distintos

::-lores sociales. La definicin de 1o pblico como derecho y como obligacin del Estado .::rece como necesidad y como debate, frente a las evidencias de que no al-

Joncr Anzaro Serc'roo v Non-a. Gruz

del derecho a canza elcarcter estatal para garantizar ei efectivo cumplimiento sociales' la educacin como Parte de los bienes pblicos institucin El desafo esr en una redefinicin de ia escuela pblica como el impacto central para la democratizacin educativa, a ia vez que en discutir social, como modo de real de la escolarizacin sobre otras esferas de la vida escolar' En este .,rir", po,"r..iar las histricas promesas incumplidas del sistema escolar y de la capaescenario es fundament"l p.,t'"' el tema de la exclusin al problema de la cidad de los sistemas edutivos pblicos para hacer frente sociales, as como contingentes educativo de amplios
escolarizacin y al rezago

grupos' el sentido que la escolazacin adquiere Para esos distintos reEl punto de partida de cuaiquier transformacin operar -hay que un uni.ord".lo- sobre la base de sistemas educativos nacidos al amparo de que particularistas. versalismo selectivo, que en los 90 vi hacia estrategias simplificadas en derivaron, ms que .t .1 ,..otocimiento de las diferencias' el discurso sustituyeron y erosionaron a Ia pobreza,.que

polticas

resultara- por ,r.ri,r.rr"lirt" fundado .n ia ciudadana -por limitada que esta

d".o-t"t.

de la cuestin social' un discurso a favor de la individuacin y mercantilizacin objetivos e intereses De esta forma, hemos asistido a una amplia injerencia de de nuevas dinmicas y particularistas por sobre el inters comn, en el marco Amrica latina' han de caso del capital, que, Para el igi.", de l" ".um.tlacin juego ,.ldido a debilitar la soberana de ios estados para construir reglas de que lleva varias dcadas, capaces de sostener ese inters comn. Esta tendencia, los pases de lberoamrica' de parte .rt .i.ndo redefinida, al menos, en una que, como el en el marco del fortalecimiento de mecanismos de articulacin sentando nuevas bases, mientras que otros pases' como

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MERCOSUR, estn

ia crisis que ProEspaa, recurren a 1as viejas recetas neoliberales para solteaf duce el nuevo caPitalismo. acadmicas acerca Es en este sentido que los debates y las producciones vigentes, dada la de las tensiones enrre .tniversalismo-particularismo siguen del carcter de la prdida y escolar exacerbacin del proceso de fragmentacin en los 90, educativa la expansin de la oferta derecho ciudadano qr. ".o-p" el debate los postulados y que constitrry.t l" b"r" d.se l" tt'al te recuperan en para afrontar suficienteno pero universalistas como un mecanismo -necesario la fragmentacin y la exclusin social' donde En sntesis, nos encontfamos frente a tendencias contradictorias, universalistas coexisten con las nuevas orientaciones polticas con pretensiones estfatificados, universalismos ias viejas receras neoliberales o con los antiguos

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12

PnsNrecrN

con la enorme potencia de numerosos movimienros sociales populares que pujan por una transformacin social ms amplia, y que conciben a la educacin como L1n elemento estrargico para ei cambio. Frente a estas discusiones, el propsito de este libro es discutir: Cul es la acionalidad que arraviesa en la actualidad el diseo e implementacin de oolticas sociales en el sector educacin? Cules son las continuidades y rupruias respecto de los aos 90? Cmo se redefine la tensin entre universalismoparticulaismo y qu sentidos adquiere cada uno de los trminos? Un tema que aparece de forma reiterada en el conjunto de los trabajos es

polticas neoliberales y Ia focalizacin compensatoria como mtodo y concepcin ideolgica de trabajo e intervencin en lo social. El libro proporiona una vasta reflexin sobre las limitaciones de esra concepcin, as como obre la relacin, fundamental, entre polticas sociales, universalismo y derechos sociales ciudadanos. Este conjunto de problemas no son ms que la antesala ie una polmica mayor que se expresa en ia relacin entre sociedad y Estado, c,ue deriva en la cuestin de la reconstruccin de lo pblico, el rol del Estado -n este proceso y en cmo generar polticas sociales y educativas integrales y tundadas en los derechos de sociales, polticos y culturales. EI libro se encuenrra dividido en dos partes. La primera articula traba;'os -ue debaten cmo las polticas focalizadas de las ltimas dcadas han operado -n vistas al reconocimiento de un parricularismo cuyos resultados fueron el iebilitamiento de la ciudadana y del inters comn. Los conocimientos que ;ada trabajo brinda a las dimensiones educativas afectadas son, indudablemenre, -a base necesaria para pensar estrategias de cambio y debatir los alcances y lmi:es de las polticas de nuevo signo que hoy se consrruyen. El trabajo de Dalila -\dade Oliveira (Brasil) analizalas contradicciones entre el diseo de polticas -ducativas y polticas estatales relativamente centralizadas y estandarizadas orien:adas en un sentido universal, y aquellas que se desplazan al reconocimiento de -s diferencias, para demostrar que en contexro educacional latinoamericano, rarcado por inequidades histricas, corre el riesgo de reducir las polticas de :econocimiento a una naturalizacin de las desigualdades o al encubrimiento - contradicciones de orden esrructural. El captulo de Izildo Corra Leite Brasil) presenta una refexin sobre la configuracin de ciudadanas desiguales :n funcin de los sectores sociales -ciudadana proragonisra para los mejor :osicionados y ciudadana pasiva para los ms vulnerabies-, reforzada por los rrogamas de atencin aIa pobreza que atentan contra la universalizacin de -os derechos sociales. Claudia Danani (Argentina) discute la oposicin binaria
1 de las

tonc -\z-lrr S.rlc-roo

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Non Gluz

entre focalizacin como era regresiva y universalismo como era progresisra para reencauzar histricamente el debate y situarlo en el marco de la bsqueda de ciudadanizacin como eje de transformacin del campo de relaciones y prcticas de la poltica sociai. El captulo de Ana Mara Ezcurra (Argentina) describe y analiza la evolucin del modelo neoliberal de poltica social desde 1990 hasta la actualidad, sus conrinu.idades y cambios. I-Jn modelo que cataloga como hbrido, con eje en el mecado, pero que se transforma hacia una mayor intervencin del Estado con fines distributivos. En ese marco, estudia la focalizacin como un eje nuclear, distintivo, y por eso perdurable, que no se limita a la asistencia social, y que tambin abarca servicios sociales universales, como la educacin. En la misma lnea, Myriam Feldfeber (Argentina) presenra algunas reflexiones en torno a las polticas educativas en el nuevo escenario latinoamericano, caracteizado por la asuncin de gobiernos de nuevo signo en algunos pases y la continuidad de las polticas neoliberales en otros, y por la persistencia de la desigualdad al interior de cada uno de los pases de la regin. Discute en qu medida las polticas actuales ponen en cuesrin las orientaciones de poltica de la dcada de los 90, que han estado destinadas a la contencin y reduccin de la pobreza, pero no a 1a superacin de la desigualdad, y se pregunta cmo pensar la articulacin entre principios universales y particulares en 1o que respecta a la orientacin de las polticas pblicas en el campo educativo en sociedades desiguales y diversas. El trabajo de Nora Gluz (Argentina) analiza cmo las poIticas educativas argentinas de las dos ltimas dcadas han contribuido a gesrar y profundizar nuevos mecanismos de selectividad sociai sin lograr socavar el
retroceso significativo de los derechos sociales producido en los 90. Seala que sus efectos pueden verse en la continuidad o incluso en la profundizacin del proceso de fragmentacin del sistema educativo, y en los imites para recuperar una perspectiva ms igualitaria capaz de construir un debate pblico acerca de

qu es hoy el derecho a la educacin. La segunda parte del libro presenra una serie de estudios de caso, que muestran ] discuten los contenidos especficos de polticas estudiadas en profundidad. Jorge Arzate Salgado (Mxico) muesrra a travs de un estudio de los diseos de poltica educativa compensaroria focalizada implemenrados en Mxico desde la dcada del B0 hasta la actualidad, las escasas capacidade. de intervencin en la problemrica de la vulnerabilidad educativa que tales programas han tenido. Eliza BartolozziFerreira (Brasil) por su parte, analiz.. crticamente ias polticas educacionales para la educacin bsica en Brasil, qu. se emprenden, de spus de la dcada de 1990, bajo un movimiento articulad

14

PnrsnNrecrN

'far.ier

de expansi n-focalizacin, configurando nuevas regulaciones y programas que son afirmados en nombre de un reformismo racional con profundas repercusiones en la gestin del sistema y de Ia escuela. El trabajo de Luis
Carcs y Paula Helena Mateos (Argentina) resira las discusiones en el marco de los procesos de descentralizacin para mostrar cmo el despliegue

de poiticas compensatorias de corte neoliberal, pueden explicarse sobre la

base de las dificultades de los niveles subnacionales para asumir la gestin y prestacin de sistemas educativos en contextos de desigualdad y restriccin

iscal. Pablo Imen (Argentina) presenta el "conrracaso", al analizar el proceso

c-ue se orienta a Ia construccin del llamado "socialismo del siglo

XXI" para

Bolivia, que riene, segn el autor, como tarea compleja superar las :eencias neoliberales y lograr el equilibrio entre los tres pilares de la justicia: la ::distribucin, el reconocimiento y Ia participacin. Valeria Llobet (Argentina)
caso de

,l

:raliza tres casos de polticas sociales para adolescentes, a partir de las cuales .: discute Ia sustitucin del universalismo por la"focalizacin universalista",
:.re si bien puede interprerarse como una "focalizacin puenre", en la medida :-re pretende ayudar a ciertos sujetos a ser incluidos en instituciones sociales :,-,r fuera del circuito de las polticas sociales, no significa en estricto sentido -1 proceso de universalizacin de las polticas sociales. Xavier Rambla y r:roni Verger (Espaa) presenran un anlisis compararivo de las polticas en 1-:qentina y Chile, que les permite evidenciar algunas conexiones establecidas .:.:re las agendas polticas de la educacin y de la lucha conrra la pobreza, en -.:ecial, el modo como los discursos oficiales han acuado una represenra:-:'r social cuyo foco es la conducta individual mucho ms que la inclusin , :ial efectiva. El captulo de Sofa Thisted (Argentina), se propone analizar :.Eos distintivos de las polticas pblicas sobre la educacin intercultural en . -{rgentina, y dar cuenta de cmo los discursos pedaggicos neoliberales -:::rdonan principios homogeneizantes, en pos del reconocimiento de los :-::chos sociales y polticos de distintos sujetos sociales que haban sido --::dos y/o silenciados. Estas polticas asumen, generalmente, el carcter :. -ocalizadas y compensatorias, con el consecuenre riesgo de propiciar la -.-:ralizacin de la "heterogeneidad" y la "exclusin" en el espacio escolar. Queda abierta la discusin en rorno a un rema fundamental para los - :,.'imos aos en ia regin: la posibilidad de una escuela pblica que sea un -:-:imento de democratizacin cultural y que aporte, al mismo tiempo, -. :=sarollo humano sostenible y a la justicia social en pases democrticos
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j Joncr Alzarn Sarcoo v Nona Gluz

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Agradecemos a cada uno de los autores de este libro su entrega mostrada este libro en loirabajo s del Worhshop, as como los apoyos para la edicin.de al Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General de su Sarmiento y a la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, a travs Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Asimismo, reconocemos el aporte que la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica de Argentina a travs del financiamiento a reuniones la UNGS ha cientficas, y.l fin"nli"m.rrto pro..d.nte del Fondo de viajes de y discutir significado p"r" rol-r.rrt"r la presencia de los acadmicos participantes los captulos que aqu se presentan. Tmbin nuestro especial agradecimiento a los becarios del sistema UNGS aAlejandro Burque apoyaron desinteresad"-.rr,. Iaotganizacin del evento'
gos, a Miriam Rosica Y a Yesica Sosa. (RIEPS) espera La Red Iberoamerica napafael Estudio de Polticas sociales una sociedad de contribuir con las reflexiones aqu vertidas a la construccin ms .iusta.

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de Amri.ca

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Gandsegui, Marco A. (2007), "Paradojas de la desconexin: el mundo policntrico contra el mundo perturbado", en Gandsegui' Marco A'' Crisis de
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t6