TEMA 39 - Parte General

Parte General. Tema 39.
ESTT - OEP 2011

Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
TEMA 39
TCNICAS DE GESTIN Y MEJORA DE LA NORMATIVA. EL FENMENO
DEL EXCESO DE NORMAS. ANLISIS DE COSTE/BENEFICIO. ANLISIS
DE IMPACTO NORMATIVO. REDUCCIN DE CARGAS BUROCRTICAS.
TCNICAS DE SIMPLIFICACIN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO.
SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS. SISTEMAS DE DIAGRAMACIN.
MEDICIN DE TIEMPOS.
TCNICAS DE GESTIN Y MEJORA DE LA NORMATIVA.- pags 2-3.
EL FENMENO DEL EXCESO DE NORMAS. - pag 4.
ANLISIS DE COSTE/BENEFICIO. pag 5.
ANLISIS DE IMPACTO NORMATIVO. - pags 6-9.
REDUCCIN DE CARGAS BUROCRTICAS. .- pags 9-12.
TCNICAS DE SIMPLIFICACIN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO.pags 12-14.
SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS. .- pags 14-17.
SISTEMAS DE DIAGRAMACIN. - pags 18-19.
MEDICIN DE TIEMPOS. .- pags 20.
ANEXO I.- pag.21-23.
ANEXO II.- pag 24.
Autor:
Beatriz Ziga Reinares
Tema 39. Pgina 1 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

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TCNICAS DE GESTIN Y MEJORA DE LA NORMATIVA

La necesidad de mejorar las tcnicas normativas, para entre otras
consecuencias, ser ms eficaces y claras al ciudadano, es una prioridad no
slo a nivel nacional.
La Unin Europea esta fuertemente comprometida con la poltica de Mejora de
la Normativa, ( denominada Better Regulation), y la ha incluido como prioridad
en la Agenda Renovada de Lisboa (2001), al considerarla como un elemento
indispensable
dentro
de
las
medidas
encaminadas
aumentar
la
competitividad y promover un crecimiento sostenible en el mbito de la Unin.

En este mbito, contribuciones como el Libro Blanco de la Comisin sobre
gobernanza europea, de julio de 2001, y el Informe Mandelkern, de noviembre
de 2001, pusieron las bases para el desarrollo del ambicioso plan de mejora de
la legislacin europea.
En el 2002, la Comisin Europea present al Consejo Europeo un Plan de
Accin "Simplificar y Mejorar el Marco Regulador" en favor de una estrategia
para una actuacin ms coordinada orientada a simplificar el marco normativo,
de conformidad con el mandato otorgado por el Consejo Europeo de Lisboa y
confirmado en Estocolmo, Laeken y Barcelona.
En el 2007, se aprob el Programa de Accin para la Reduccin de Cargas
Administrativas en la Unin Europea, con el principal objetivo de suprimir un
25% de las mismas para 2012.
En los ltimos cuatro aos la Comisin ha llevado a cabo un progreso notable
en el desarrollo de las medidas previstas en materia de mejora normativa o
better regulation. Estas consisten en la simplificacin de la normativa
existente asegurndose de que est actualizada y ms accesible, en la
reduccin de la burocracia y la implementacin de un programa centrado en la
reduccin de cargas administrativas que afectan a las empresas y en
asegurarse de que la nueva normativa y las polticas comunitarias sean de la
mxima calidad posible, para lo cual ha desarrollado un ambicioso sistema
de anlisis del impacto normativo de amplio alcance. Por ltimo, junto con los
Estados Miembros, la Comisin est llevando a cabo acciones ms eficaces
para garantizar una correcta aplicacin del Derecho Comunitario.
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El propsito principal de la Comisin Europea al llevar a cabo el desarrollo de

su programa de mejora normativa ha sido garantizar que el marco jurdico
ayude a estimular la innovacin y el desarrollo de actividades emprendedoras,
de forma que permita a las empresas competir de forma ms eficiente y
obtener el mximo partido de las posibilidades que ofrece el mercado interior
europeo. Al conseguirlo, el programa de mejora normativa contribuye al
crecimiento y a la creacin de empleo a la vez que garantiza un alto nivel de
proteccin social, medioambiental, proteccin de la salud y de los
consumidores.
Espaa ha querido aprovechar la oportunidad de definir lo que, en el nuevo
horizonte europeo 2020, debera constituir la nueva poltica de Mejora de la
Regulacin, conocida como Regulacin Inteligente.
Para Espaa, una Regulacin Inteligente es aquella que responde en cada
momento a una verdadera necesidad de la sociedad, aquella que es ms
eficaz y eficiente, que es totalmente accesible a los ciudadanos,
transparente y comprensible y aquella que facilita su cumplimiento. En
definitiva, una regulacin flexible, proactiva, eficaz y eficiente, amigable y fcil
de cumplir, esto es, una Regulacin Inteligente adecuada a los retos del futuro
2020
Estos principios de la Regulacin Inteligente fueron presentados por la
Secretaria de Estado para la Funcin Pblica en la apertura de la Conferencia
Internacional de Mejora de la Regulacin que se celebr en Madrid los das 23
y 24 de junio de 2010 organizada conjuntamente por la Fundacin
Bertelsmann, la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales y el
Ministerio de la Presidencia, lo que demuestra la fuerte vinculacin de Espaa
a los objetivos de mejorar la calidad del marco normativo para adaptarlo a los
nuevos retos econmicos, polticos y sociales.
En un contexto internacional; y fuera del entorno europeo, Espaa, como
miembro de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo econmico
(OCDE) y parte interesada en la poltica de la mejora de la calidad de la
regulacin, participa en el Comit de Poltica de la Regulacin.
El primer taller de este Comit, que cont con ms de cuarenta participantes
entre los que se encontraba Espaa, marca, en esta poltica, una de las
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principales lneas de trabajo para los pases: la medicin y evaluacin de los

resultados de las polticas de Mejora de la Regulacin; actuaciones que definen
la tendencia hacia un modelo de gobierno de mayor transparencia, de redicin
de cuentas a sus ciudadanos, de mejor comunicacin y cercana; en definitiva,
un paso ms hacia la meta del buen gobierno.
EL FENMENO DEL EXCESO DE NORMAS.

En Espaa, puede decirse que sufrimos un fenmeno de exceso de normas:
-
Existe normativa a nivel comunitario, un ordenamiento jurdico a nivel

estatal e incluso a nivel autonmico, y Ordenanzas u otras medidas a
nivel municipal. Todas ellas, bajo el principio de competencia, deben
conocerse y respetarse por los ciudadanos.
As mismo, bajo un principio de jerarqua, normas de rango superior

deben priorizarse ante las de nivel inferior, e incluso ser respetada por
stas. Y todo ello, porque unas normas (leyes, por ejemplo), pueden
verse desarrolladas por otras normas de nivel inferior (Reglamentos,
etc.).
Pero, partiendo de los principios expuestos, no debemos olvidar que la

ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento.
Todas estas pautas llevan a la necesidad de la Better regulation antes

mencionada: muchas veces falta informacin pblica disponible sobre estas
normas, pueden existir diferentes interpretaciones de cada concepto regulado y
el ciudadano ante tanta norma no sabe cmo debe interpretarla.
Segn un estudio de la Cmara de Barcelona, hay ms de 22.000 leyes y
normas vigentes en Espaa y el ritmo de crecimiento es del orden de 2.000
anuales. No hay que olvidar que la regulacin administrativa no son slo
leyes ;una tercera parte, al menos, son permisos, licencias, autorizaciones,
etc., procedentes tanto de decisiones de la Comisin Europea como del
Gobierno de Espaa, Comunidades Autnomas, Ayuntamientos y otro tipo de
entes. Esta complejidad est incluso afectando a la seguridad jurdica y juristas
como Eduardo Garca de Enterra, en su libro Justicia y Seguridad jurdica en
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un mudo de leyes desbocadas o Aurelio Menndez Menndez, La

proliferacin legislativa: un desafo para el Estado de Derecho, estn alzando
la voz para reclamar acciones ante esta situacin. Las normas deben ser claras
y poder cumplirse y los legisladores deben ser conscientes de ello. La inflacin
legislativa y la incapacidad de las instituciones para garantizar su cumplimiento
en tiempo y forma son un cncer para la seguridad jurdica.
ANALISIS COSTE-BENEFICIO.
A nivel estatal, las iniciativas legislativas deben
acompaarse de una
motivacin y exposicin de antecedentes que justifiquen la adopcin de las

normas que se proponen (art. 88 Constitucin Espaola), entre estos ltimos
deberan figurar una evaluacin de la viabilidad de la norma y una estimacin
detallada del impacto de la norma, que sea cuantificada econmicamente en la
medida de lo posible. Igualmente las propuestas reglamentarias conforme al
artculo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, deben
incluir en el expediente correspondiente una memoria econmica de la
disposicin reglamentaria propuesta en la que conste la estimacin del coste a
qu har lugar.
Dada la parquedad de las previsiones citadas, es discutible cual ha de ser el
contenido de esas memorias econmicas. Tradicionalmente se ha entendido
como la incidencia sobre el gasto pblico pero incluso con esa acepcin el
cumplimiento de este requisito es bastante deficiente. La exclusin de los
costes para los destinatarios y de los beneficios esperados de la norma no
estn justificados. En la prctica, la inercia burocrtica conduce a que
generalmente se realicen estudios de impacto meramente nominales, sin
contenido. Entre otras razones esto es as por la falta de recursos y dado que
los costes de la realizacin de estudios rigurosos de este tipo son elevados.
La publicidad y transparencia de este documento aparece como una
circunstancia ineludible para dotar de legitimidad y responsabilidad todo el
proceso.
Autor:

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La calidad de la regulacin y los costes asociados a su cumplimiento tienen

tambin un efecto significativo sobre la capacidad de competir de las
empresas. Las empresas y los ciudadanos necesitan disponer de un entorno
regulatorio estable y eficiente sobre el que poder tomar sus decisiones con una
cierta seguridad y al menor coste posible.
En las ltimas dcadas se ha asistido a una inflacin regulatoria, si bien la
creciente sensibilizacin sobre los costes administrativos de la regulacin est
conllevando que la regulacin mejore (better regulation), valorando la
evaluacin del coste de las leyes. Los anlisis de impacto, de los que
hablaremos a continuacin, deben centrarse de igual modo en los beneficios de
la propuesta as como en los costes, ya que puede ocurrir que un proyecto
tenga algn impacto negativo en trminos de coste que sin embargo se vea
compensado o superado por los beneficios esperados en otros impactos, de
modo que interese la aprobacin de la propuesta normativa.
ANLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
En el marco de las iniciativas transnacionales que se han apuntado (OCDE y
UE), tanto vinculantes como meramente orientativas, los estudios de impacto
normativo figuran como uno de los pilares en torno a los cuales se ha de
articular la mejora en la calidad de la regulacin. Junto a otras dimensiones
relevantes de las polticas pblicas, se subraya la relevancia del anlisis de
impacto de las normas como crucial para la implantacin de procedimientos de
elaboracin y de revisin de las distintas normas que elabora el Estado que
sean plenamente conscientes de las consecuencias y del impacto de las
normas y de su aplicacin en la realidad. Se trata de introducir un nuevo
paradigma en los procesos de produccin normativa, que permita a las
instituciones encargadas de adoptar las normas reflexionar con carcter previo
a la adopcin de las normas sobre las alternativas disponibles, los costes, los
beneficios y los efectos de las distintas opciones (entre los que se contemplen
las opciones seguidas en Derecho comparado), proporcionando elementos
adicionales de juicio para la toma de decisiones polticas.
Los estudios de impacto normativo se conciben de esta manera como una
herramienta til para el anlisis ex ante de las propuestas normativas, como un
elemento fundamental para explorar ex ante las iniciativas normativas, su
contenido y sus alternativas, principalmente en trminos econmicos y
Autor:

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sociales. De este modo, el anlisis de impacto se configura como un elemento

clave en el procedimiento de elaboracin y formulacin de las normas, que
proporciona informacin emprica que nutre la decisin poltica.
Simultneamente, las iniciativas internacionales aludidas contemplan los
estudios de impacto normativo como un instrumento til en el marco de la
revisin, y potencial reforma de las normas existentes. As, los estudios de
impacto son la evidencia principal para evaluar ex post la eficacia de las
normas en vigor, al aportar informacin sobre en qu medida las normas
cumplen sus objetivos de manera satisfactoria y si causan o no efectos no
deseados. La adopcin y entrada en vigor de una norma no asegura
necesariamente el cumplimiento de sus objetivos y, por ello, parecen
adecuadas las iniciativas destinadas a comprobar los efectos y el xito de las
normas.
No existe una metodologa nica que deba regir los anlisis de impacto, que
pueden variar notablemente en su enfoque y cobertura. En efecto, puede
tratarse desde un sencillo listado analtico de diferentes puntos, cuestiones o
dimensiones afectados por la norma; puede ser una compleja evaluacin
estadstica detallada del impacto de la norma en la realidad socio-econmica a
la que la norma se aplica; pasando por estudios cualitativos descriptivos de las
hiptesis de las que arrancan las propuestas normativas y de las previsiones
en torno a sus efectos. Cuando sea posible, la medida y evaluacin del impacto
econmico de la norma constituyen una faceta de enorme utilidad en estos
estudios. En todo caso, e independientemente de que difcilmente se tratar de
un estudio omnicomprensivo, exhaustivo y exacto que cubra todas las
dimensiones afectadas por la norma, se trata de una herramienta de enorme
utilidad en la elaboracin de las normas.
Por muy incompleta que sea la informacin o los datos que se aportan en los
estudios de impacto, el rgano encargado de adoptar la norma se encontrar
en mejores condiciones de hacerlo con esa informacin. El procedimiento,
adems, debe favorecer la participacin y consulta a terceros interesados que
pueden enriquecer el proceso, aportando datos y alternativas previamente a la
adopcin de la norma.
Desde otra perspectiva, lgicamente la realizacin de estudios de impacto
normativa
Autor:
prima
determinadas
reas
polticas
pblicas,
incidiendo

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especialmente en algunas dimensiones del anlisis (principalmente socioeconmicas),
de
manera
que
no
suele
existir
una
aproximacin
omnicomprensiva respecto de todas las acciones pblicas. De igual modo, en

los distintos sectores o polticas, los estudios varan en su profundidad y grado
de detalle, en funcin de las prioridades que se establezcan.
Fuente OCDE (2008:17)

El Anlisis de Impacto Normativo es un proceso continuo. No es, por tanto, un
trmite que deba cumplirse una vez se haya terminado de redactar una nueva
propuesta normativa, ni tampoco es un trmite que se agote con la elaboracin
de una Memoria, como documento final, y de la cual se hablar posteriormente.
A la
hora
de
realizarlos
conviene
tener
en
cuenta
las
siguientes
consideraciones:
El anlisis se enriquecer cuanto ms amplio sea el horizonte temporal que se
toma como referencia para la estimacin de los efectos de la norma. La
Memoria reflejar por tanto el perodo de tiempo que se tiene en cuenta para el
anlisis, motivando la eleccin del horizonte considerado.
Deben concentrarse los esfuerzos de anlisis en aquellos efectos que
previsiblemente pueden tener una incidencia ms relevante.
Autor:

Elaborado en 2011
Los anlisis de impacto deben centrarse de igual modo en los beneficios de la

propuesta as como en los costes. Puede ocurrir que un proyecto tenga algn
impacto negativo en trminos de coste que sin embargo se vea compensado o
superado por los beneficios esperados en otros impactos, de modo que
interese la aprobacin de la propuesta normativa.
Los efectos previsibles de la norma en ocasiones pueden verse alterados por
circunstancias ajenas al propio proyecto normativo.
En todo caso deben reflejarse en la Memoria la metodologa y tcnicas
empleadas.
Debe destacarse que el 3 de julio de 2009 el Consejo de Ministros aprob el
Real Decreto 1083/2009 por el que se regula la Memoria del anlisis de
Impacto Normativo con el objetivo de mejorar la calidad de las normas.
La finalidad ltima de esta Memoria es garantizar que, a la hora de elaborar y
aprobar un proyecto, se cuenta con la toda la informacin necesaria para
estimar el impacto que la norma supondr para sus destinatarios y agentes.
Para ello, resulta imprescindible estudiar los motivos y oportunidad de la
norma, valorar las diferentes alternativas existentes para la consecucin de los
fines que se buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurdicas y
econmicas que tendr desde todos los puntos de vista, tanto sobre la
competencia, como presupuestario, de impacto de gnero, y en lo que tiene
que ver con la distribucin de competencias.
Con el propsito de ordenar y simplificar los citados informes y memorias, que
deben acompaar a los anteproyectos y proyectos normativos del Gobierno, en
el Real Decreto 1083/2009 se establece que stos se incluirn en un nico
documento que llevar por rbrica "Memoria del anlisis de impacto normativo".
El 11 de diciembre de 2009, el Consejo de Ministros aprob la Gua
Metodolgica para la elaboracin de la Memoria del Anlisis de Impacto
Normativo, que elaboraron conjuntamente los Ministerios de la Presidencia, de
Economa y Hacienda, de Poltica Territorial y de Igualdad.
sta gua nace como una herramienta bsica para los rganos o centros
directivos que elaboran normas, ya que establece las pautas orientativas
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Elaborado en 2011
metodolgicas y el orden de actuaciones que han de seguir a la hora de

elaborar los diferentes elementos que componen la Memoria.
Esta medida se integra entre las adoptadas por el Gobierno para tratar de
garantizar al mximo el acierto en el proceso de toma de decisiones y para
impulsar la mejora de los servicios pblicos y la actuacin administrativa en su
conjunto, en lnea con las iniciativas de contenido semejante adoptadas por los
pases de la Unin Europea.
REDUCCIN DE CARGAS BUROCRTICAS

El Plan de Accin de la Unin Europea, aprobado en junio de 2002, recoge
como objetivo fundamental la mejora y la simplificacin del marco regulador
para lograr una legislacin comunitaria mejor adaptada a los problemas
planteados, al reto de la ampliacin y a las realidades tcnicas y locales,
reduciendo para ello las cargas burocrticas.
El ao inmediatamente anterior, la Comisin puso en marcha un proceso de
consulta con las otras instituciones y los Estados miembros, responsables junto
con ella de la calidad de la legislacin comunitaria. De dicha consulta, surgieron
los documentos base sobre los que se elabor el Plan de Accin, en concreto
de:
- Los comentarios recibidos en el marco de la consulta abierta por el Libro
Blanco sobre la gobernanza europea, que ponen de manifiesto un amplio
apoyo a las propuestas del Libro Blanco relativas a la calidad de la regulacin;
- Las Resoluciones sobre la calidad de la regulacin adoptadas por el
Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, as como los dictmenes del
Comit Econmico y Social y el Comit de las Regiones;
- Los comentarios de varios Estados Miembros;
- El informe final Mandelkern.
Una vez concluido este proceso de consulta, la Comisin consider que la
estrategia a favor de una mejor calidad de la regulacin debera centrarse en
las tres fases principales del ciclo legislativo:
A.- la preparacin y presentacin de la propuesta legislativa por la Comisin,
Autor:

Elaborado en 2011
B.- el debate de la propuesta en el Parlamento Europeo y el Consejo,

C.- y la aplicacin del instrumento regulador por parte de los Estados
miembros.
En este marco, y a la luz de los comentarios y dictmenes recibidos, el Plan de
Accin define una serie de acciones concretas que a emprender, individual o
colectivamente, por la Comisin, el Parlamento Europeo, el Consejo y los
Estados miembros.
La ejecucin del Plan es revisada anualmente por la Comisin Europea.
Las lneas ms destacadas del Programa de Accin para la reduccin de las
cargas administrativas en la Unin Europea aprobado en el Consejo de
Primavera de 2007 (Consejo Europeo, 8-9 marzo de 2007) son las siguientes:
- La medicin de los costes administrativos derivados de la normativa
comunitaria y la reduccin de las cargas administrativas para las empresas
consecuencia de la misma en un 25% para el ao 2012.
- El objetivo comn de reduccin de las cargas administrativas tiene que ser
alcanzado por la accin conjunta de la Comisin (legislacin comunitaria y
transposiciones por los Estados Miembros) y de los Estados Miembros
(legislacin nacional y/o regional).
- Impulso de medidas adicionales para conformar un contexto legislativo
adecuado. Cabe destacar el fuerte compromiso de la Comisin con las
evaluaciones de impacto y consulta a los agentes implicados, la revisin
(screening) de las propuestas legislativas pendientes y la simplificacin de la
legislacin europea.
-
Presentacin
por
la Comisin en
noviembre
de
2008
de
una
primera evaluacin de los costes derivados de la legislacin comunitaria para

posteriormente iniciar el proceso de reduccin en 2009.
- Examen anual del estado de las acciones y avances registrados en el
ejercicio de medicin y reduccin de cargas.
- Como realizaciones concretas alcanzadas en el contexto comunitario,
destacan, entre otras:
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1. nuevas iniciativas al programa de simplificacin normativa

2. Creacin de un Consejo Independiente de Anlisis de Impacto, trabajando
directamente bajo la direccin del Presidente de la Comisin.
3.
Se ha previsto la adopcin de una serie de iniciativas por va rpida (fast
track actions) que pueden generar beneficios mediante reformas menores.
De los 30 pases de la OCDE, Espaa se sita en el ltimo puesto en cargas

administrativas para empresas unipersonales y en el 26 para el resto de
empresas. Adems, la cuanta de los costes administrativos soportados por las
empresas no es una cuestin balad, pues segn estimaciones de la Unin
Europea suponen en el caso de Espaa el 4,6% del PIB (3,5% para la UE-25) y
el 7,2% del PIB empresarial.
La reduccin de las cargas innecesarias a las empresas podra suponer un
ahorro para las pymes en el entorno del 4% al 6% de sus costes, lo que
mejorara, de forma directa, su cuenta de resultados y su competitividad.
El coste de la regulacin y de los cargas burocrticas es pues muy relevante
para la competitividad empresarial tanto por su valor absoluto como por su
impacto
en
trminos
relativos,
importancia
que
se
agudiza
por
el
estrechamiento de los mrgenes comerciales que se producen especialmente

en bienes y servicios comercializables, en un contexto de creciente
competencia y movilidad de factores y para una economa como la espaola
que presenta las caractersticas culturales e institucionales antes descritas.
En Espaa el Consejo de Ministros de 20 de junio de 2008 adopt un acuerdo
para el desarrollo del Plan de reduccin de cargas administrativas y de mejora
de la regulacin, cuyo objetivo es la reduccin al 30%, para 2012, de cargas
administrativas soportadas por las empresas como consecuencia de la
legislacin nacional.
TCNICAS DE SIMPLIFICACIN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO

Autor:

Elaborado en 2011
La Simplificacin Administrativa es un proceso de cambio permanente del

servicio pblico que contribuye a mejorar la calidad del servicio que brindan las
entidades del Estado.
La simplificacin del trabajo administrativo es importante porque:
. Permite cumplir con los objetivos bsicos y la finalidad de la institucin.
. Mejora la Imagen de la Administracin.
. Reduce la cantidad de esfuerzo requerido para cumplir una operacin.
. Permite economizar tiempo y recursos materiales y econmicos.
. Trabaja con calidad: busca satisfacer al ciudadano.
A travs de un ejercicio de sistematizacin de la informacin obtenida a travs
del trabajo de campo de empresas, se han concluido 12 tipos de cargas
administrativas que son innecesarias o muy costosas para las empresas en
general y que deberan conlleva una simplificacin del trabajo administrativo:
1. Existe un desequilibrio entre los recursos reales de las empresas respecto
de los que se les supone a partir de sus caractersticas.
2. La complejidad de la legislacin es elevada.
3. La obligacin de informacin se relaciona con requisitos sustantivos
obsoletos o modificados procedentes de regulacin que ya no es aplicable en
el contexto actual, aunque siga estando vigente, o simplemente se est
regulando con exceso una determinada actividad teniendo en cuenta su
finalidad.
4. La frecuencia de notificacin es excesiva en relacin con el ritmo de la
actividad o la frecuencia no se adecua a las fechas correspondientes a las
distintas obligaciones.
5. Se debe comunicar una misma informacin a distintas autoridades, o bien se
debe comunicar una misma informacin en diferentes ocasiones y formatos a
una misma autoridad para diferentes repositorios de informacin, similares
entre s en cuanto a contenido y finalidad.
6. Se exigen numerosos trmites para un mismo acto concreto.
7. No existe un umbral mnimo de aplicacin de las obligaciones de
informacin.
Autor:

Elaborado en 2011
8. Los requerimientos de informacin y/o documentacin a veces son

innecesarios.
9. No estn totalmente habilitados los canales electrnicos que permitan
agilizar la relacin de las empresas con la Administracin.
10. Los plazos de tramitacin de determinados procedimientos se dilatan de
manera extrema.
11. Existe una falta de actuacin o informacin por parte de la Administracin.
12.
Es
necesario
aportar
documentacin
responsabilidad
de
otra
Administracin para tramitar un procedimiento, retrasndose el inicio de ste.

Estas cargas constituyen el punto de partida a partir del que construir las
mejoras que debe acometer la Administracin Pblica espaola con objeto de
reducirlas y potenciar, de esta manera, la competitividad de las pymes y un
mejor servicio al ciudadano.
Para ello, existen varias tcnicas:
-
Revisar, actualizar y eliminar las obligaciones de informacin en

relacin con aquellos requisitos sustantivos obsoletos o modificados
por una legislacin posterior con el objetivo de ganar en seguridad
jurdica.
Simplificar la documentacin a presentar y los tramites administrativos

como tal.
Resulta preciso simplificar y normalizar los formularios tanto en su

forma como en el contenido solicitado,
Disminuir la frecuencia de notificacin de datos cuando resulta

excesiva en relacin con el ritmo de la actividad, coordinando
especialmente
las
obligaciones
que
proceden
de
diferentes
Administraciones.
-
Seleccionar y definir el umbral de sometimiento de la norma conforme

al objetivo perseguido
Asesoramiento en el proceso de realizacin de determinados trmites

de naturaleza compleja.
Autor:
Una mayor coordinacin administrativa.

Elaborado en 2011
Mejores canales de acceso a
la informacin
y expedientes
administrativos (a nivel telemtico, Internet).

-
En
determinado
tipo
de
trmites
administrativos
la
actividad
empresarial requiere un mayor nivel de informacin compatible con la

actividad desarrollada por las gestoras administrativas.
Existen diferentes tcnicas para simplificar el trabajo administrativo; siempre
teniendo como fin proporcionar un mejor servicio al menor costo y en el plazo
conveniente, y se debe simplificar o racionalizar las instancias y formalidades
costosas e innecesarias del trmite o procedimiento, sea cual fuere su
naturaleza.
SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS
Las pautas tcnicas para la Simplificacin Administrativa conlleva proponer un
nuevo procedimiento, procedimiento simplificado que para su diseo,
aprobacin y ejecucin debe haber unas fases:
1. Seleccionar el procedimiento a mejorar
El proceso de simplificacin y/o racionalizacin de procedimientos empieza con
la priorizacin o seleccin del procedimiento a mejorar. Esta primera fase,
consiste en determinar, cul de los procedimientos inventariados son los ms
importantes o necesarios que requieren ser simplificados, o mejorados de
acuerdo a los beneficios que ello implique para la institucin y para la
colectividad. Para el efecto, se debe existir un Inventario de Procedimientos.
2. Describir la situacin actual del procedimiento:
En esta etapa debemos examinar el procedimiento teniendo en cuenta el
objetivo que ste debe cumplir. Para determinar la situacin actual del
procedimiento a mejorar debemos tener en cuenta la siguiente metodologa:
A. Recoleccin de Datos
Aplicar las tcnicas de observacin directa e indirecta, anotando el nmero de
personas que intervienen en el procedimiento; las instancias administrativas
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Elaborado en 2011
por donde recorre; el tiempo que demora en cada una de ellas; los materiales y
documentos que se utilicen; los costos y beneficios que genera; etc.
Utilizar tcnicas de entrevista, con jefes, trabajadores y usuarios; encuestas y
cuestionarios en general sobre la operatividad del procedimiento; los problemas
y deficiencias que se pudieran presentar; as como las sugerencias e
inquietudes que se formulen sobre el particular.
B. Descripcin del procedimiento
Es una tcnica que consiste en determinar y especificar los diferentes factores
que intervienen en el procedimiento, llmense: los requisitos que se exige;
costos; plazos; dispositivos legales; formularios y dems documentos e
instrumentos que se utiliza; recursos; frecuencia de su demanda; instancias
administrativas y otras incluyendo las operaciones y responsabilidades.
C. Representacin grfica
El procedimiento en estudio, deber ser descrito grficamente, de manera que
la informacin proporcionada pueda interpretarse ms fcilmente. Para ello se
debe aplicar tcnicas como la de DIAGRAMA DE FLUJOS. El uso de esta
tcnica nos proporciona las siguientes ventajas:
- Permite visualizar y/o analizar el flujo del procedimiento, los rganos y
personas que intervienen, el tiempo y sobre todo el tipo y nmero de copias de
los documentos o formularios;
- y puede ser entendido por personas no tcnicas.
3. Analizar el procedimiento:
Para analizar un procedimiento, se debe efectuar un examen crtico de la
situacin actual del mismo, a fin de determinar las causas o posibles fallas que
impiden su ptima ejecucin y ver cmo puede ser mejorado.
En esta etapa se debe asumir una actitud interrogativa a fin de comprobar si lo
que se est haciendo es correcto y necesario; y si los esfuerzos son
convenientes y tienen una secuencia lgica.
A. Criterios
Los criterios a considerar en la etapa de anlisis son los siguientes:
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- Relacionar los objetivos de la institucin y del procedimiento.

- Relacionar factores, tales como el personal que participa en el trmite, el
volumen de demanda y la duracin de las etapas del procedimiento.
- Necesidad y uso de los requisitos exigidos
- Disposiciones legales y administrativas que sustenta el procedimiento.
- Sistema de trmite documentario que se utiliza.
- Gastos que ocasiona el procedimiento tanto a los usuarios como a la
institucin.
-Composicin de la estructura orgnica, especialmente niveles de decisin.
B. Proceso de anlisis
Deben valorarse algunas interrogantes bsicas que pudieran emplearse en el
proceso de anlisis.
De dicho anlisis se puede deducir la necesidad de cambiar, simplificar o
eliminar pasos y requisitos innecesarios. As tenemos:
-
Pautas tcnicas para la Simplificacin Administrativa.
Eliminar toda accin realizada por dependencias cuya participacin

no es significativa en la decisin, debiendo slo corresponderle estar
informada de la respectiva decisin.
Fusionar aquellos procedimientos de naturaleza similar y que tienen

el mismo tratamiento.
Establecer la exigencia de requisitos estrictamente necesarios.
Solicitar la transferencia o delegacin de funciones hacia los niveles

de ejecucin, a fin de reducir los plazos de atencin
Disminuir el nmero de formularios y/o formatos utilizados.
Eliminar la obligatoriedad de exigir documentos e informes que la

entidad posea en virtud de algn trmite efectuado anteriormente por
el interesado.
C. Formular propuestas de solucin

Luego de culminar la etapa del anlisis de datos, se debe formular alternativas
de solucin sobre el procedimiento a simplificar. Para el efecto se debe tener
presente lo siguiente:
Autor:

Elaborado en 2011
Poner en prctica el conocimiento, iniciativas y experiencias obtenidas con

la participacin de los trabajadores y usuarios que intervienen en el
mismo.
Tomar como base las experiencias similares de otras dependencias a fin

de confrontarlas y determinar las ventajas y/o desventajas de la posible
solucin.
Tratar al procedimiento en forma integral, a fin de considerar las acciones

positivas y negativas del mismo.
Coordinar con los organismos de otros sectores que tengan que ver con el
procedimiento.
Estudiar el costo de produccin del procedimiento.
No perder de vista el objetivo del estudio.
Priorizar las recomendaciones prcticas y objetivas que se ajustan a la

realidad.
Revisar los dispositivos legales vigentes, especialmente aquellos que

presentan dificultad para la modificacin e implantacin del procedimiento
mejorado.
Evitar
soluciones
que
requieran
de
ayuda
disponible
que
complejos
esquemas
de
solucin
del
implementacin.
Aprovechar
toda
permita
la
procedimiento.
4. Proponer el Nuevo Procedimiento Simplificado
Al proponer el nuevo procedimiento se debe en lo posible, tratar de eliminar
detalles innecesarios y simplificar los indispensables, a fin de economizar
tiempo y recursos y, presentar un servicio eficiente, rpido y oportuno. Se
recomienda:
. Utilizar un formato antes y ahora que visualice las diferencias.
.Graficar el procedimiento mejorado mediante el Diagrama de Flujos.
. Sealar las mejoras en funcin de:
. Reduccin de costos.
. Incremento de produccin.
Autor:

Elaborado en 2011
. Reduccin de lo innecesario
. Ahorro de tiempo
. Calidad y
. Seguridad
SISTEMAS DE DIAGRAMACIN
Un sistema de representacin de la tramitacin administrativa debe reunir una
serie de requisitos que podemos resumir en los siguientes:
- Integral y exhaustiva, es decir, que describa todo el proceso y englobe la
mayora de los pasos de que consta el procedimiento.
- til para su informatizacin, de manera que se adapte en la medida de lo
posible a las tcnicas establecidas por la Informtica para el anlisis previo de
los procedimientos.
- Fcil comprensin, tanto por los usuarios como por los responsables de su
tratamiento informtico.
- Empleo de tcnicas homogneas de diagramacin, pero con el nivel
adecuado de flexibilidad que nos permita adecuar el mtodo a la diversidad de
trmites y circunstancias que puedan surgir.
- Secuencialidad, es decir, que el orden de los diferentes pasos en el
diagrama coincida con el orden real de tramitacin.
- Identificacin de cada tarea con el responsable encargado de su ejecucin.
- Precisin y brevedad, lo cual facilita su comprensin y puesta en prctica.
Autor:

Elaborado en 2011
- La experiencia nos permite hablar de varias tcnicas de diagramacin

destacando la diagramacin de flujos. Es la tcnica ms habitual y es aquella
que recoge de forma completa y detallada cada uno de los pasos que
integran el procedimiento dejando constancia, a travs de las figuras
procedentes y aceptadas por los expertos, de todas aquellas incidencias que
pueden sobrevenir en el proceso. De esta forma, y a modo de ejemplo, refleja
todas las actividades de supervisin, mecanografa, recepcin y entrega de
documentacin, e incluso las copias que se generan para el registro y archivo
de los documentos.
Adems, todas aquellas aclaraciones que se estimen convenientes para
favorecer la lectura del diagrama se recogen en una columna auxiliar
relacionadas mediante una numeracin.
Esta forma de diagramacin tiene muchas ventajas pero a su vez adolece de
importantes inconvenientes. Entre ellos:
-No proporciona una visin general del procedimiento.
-Resulta extremadamente minuciosa para los tcnicos.
-Puede llegar a "encasillar" la actividad de los funcionarios en la medida en que
los pasos se hallan demasiado delimitados, generndose la tendencia a seguir
literalmente la descripcin.
Las reglas bsicas de diagramacin se detallan en el siguiente ejemplo:
Los procedimientos son representados grficamente en una hoja de trabajo y
descritos brevemente en la zona explicativa, siguiendo el mismo orden en que
se suceden las operaciones.
Los procedimientos se diagraman en sentido vertical, de arriba a abajo y,
siempre que sea posible, de izquierda a derecha, indicando el curso de los
documentos.
La columna reservada para la narracin de los procedimientos se utiliza para
ampliar o explicar la informacin grfica.
Autor:

Elaborado en 2011
El smbolo correspondiente a cada copia de los documentos o impresos se

identifica cuando ha de seguir un destino determinado.
En caso de que se remitan documentos, o el procedimiento se derive a otra
unidad, se indica el destino pero no el curso del proceso en la unidad de que se
trate.
MEDICIN DE TIEMPOS
La medicin es requisito de la gestin. Lo que no se mide no se puede
gestionar y, por lo tanto, no se puede mejorar. Esto es aplicable a cualquier
organizacin, incluidas las instituciones pblicas, ayuntamientos, organismos
administraciones en general.
Un indicador es una magnitud asociada a una caracterstica (del resultado, del
proceso, de las actividades, de la estructura, etc.) que permite a travs de su
medicin en periodos sucesivos y por comparacin con el estndar establecido,
evaluar peridicamente dicha caracterstica y verificar el cumplimiento de los
objetivos (estndares) establecidos.
Segn la naturaleza del objeto a medir, se pueden distinguir los siguientes
tipos de indicadores, destacando los indicadores de proceso, que valoran
aspectos relacionados con las actividades. Estn directamente relacionados
con el enfoque denominado Gestin por Procesos. Hacen referencia a
mediciones sobre la eficacia del proceso. Habitualmente relacionan medidas
sobre tiempos de ciclo, porcentaje de errores o ndice de colas.
Ejemplos de indicadores de proceso pueden ser:
Autor:
Tiempo de resolucin de expediente.
Tiempo de espera en cola.

Elaborado en 2011
Lista de espera en das.
Indicador de colas de expedientes.
ANEXO I.EJEMPLO DE SISTEMA DE DIAGRAMACIN

Smbolos.
Operacin General.
Cualquier tipo de operacin no representada por los

smbolos siguientes. En su interior se describe
brevemente la operacin.
Operacin de Control.
Operacin especfica de control como: Comprobar,

comparar, revisar, aprobar, etc. En su interior se
describe brevemente la operacin.
Operacin de Confeccin.
Autor:

Elaborado en 2011
Confeccin
y/o
primera
cumplimentacin
de
documentos. La primera vez que aparece un

documento debe ir precedido de este smbolo o del de
inicio o archivo.
Decisin.
Indicador
de
bifurcaciones
ante
dos
opciones
alternativas. En su interior se describe brevemente la

pregunta diferenciadora de ambas opciones.
Inicio/Fin.
Inicio o fin de una lnea de proceso. En su interior se

indica el punto de origen o destino de la lnea de
proceso.
Archivo Definitivo.
Punto de archivo donde van a parar los documentos.

Con una letra dentro significa que est archivado por
orden: N=numrico, A=alfabtico, C=cronolgico
Archivo Temporal.
Punto de archivo donde se retienen temporalmente

los documentos en espera de que se cumplan otras
condiciones para continuar el proceso.
Conector de Pginas.
Conector de lneas de proceso entre pginas. Dentro

irn un nmero y una letra. La letra diferencia a los
que salen de una misma pgina; el nmero remite a la
Autor:

Elaborado en 2011
pgina donde conecta.

Conector de Tarea.
Conector de la lnea de proceso dentro de la misma

pgina. Incluye, en caso de necesidad, una letra
diferenciadora entre unos y otros.
Documento.
Documento preparado o utilizado en el proceso. En su

interior se indica su denominacin. En caso de
documentos mltiples, se indicar en su ngulo
superior derecho el nmero de copias.
Destruccin de Documento.
Indica el punto en que algn documento es destruido,

inutilizado o eliminado del proceso.
EJEMPLO DE DIAGRAMACIN EN ACTUACIN ADMINISTRATIVA:
Autor:

Elaborado en 2011
ANEXO II.- BIBLIOGRAFIA
Autor:

Elaborado en 2011
Comunicacin de la Comisin Europea de 22 de octubre de 2009 sobre

el Programa de Accin Europeo para la reduccin de cargas
administrativas
Definicin Estratgica de Espaa sobre Smart Reg.
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/parr
afo/01/text_es_files/file/smartregulation.pdf
Libro Blanco de la Comisin sobre Gobernanza Pblica de 2001
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/libro
_blanco/document_es/documento.pdf
Informe Final sobre Mejora de la Normativa del Grupo Mandelkern de

2001 (Informe Mandelkern)
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/man
delkern_report/document_es/documento.pdf
Plan de Accin "Simplificar y Mejorar el Marco Regulador"
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/plan
_accion_2002/document_es/documento.pdf
Programa de Accin de la Unin Europea para la Reduccin de Cargas

Administrativas 2007
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/prog
rama_accion_2007/document_es/documento.pdf
Calidad de las normas y estudios de impacto normativo en Espaa:

Dificultades y primeras experiencias.- Working Paper IE Law School.
AJ8-15 02-04-2009.Francisco Marcos.
Autor:

TEMA 39 - Parte General

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Parte General. Tema 39.

ESTT - OEP 2011

TCNICAS DE GESTIN Y MEJORA DE LA NORMATIVA.- pags 2-3.

EL FENMENO DEL EXCESO DE NORMAS. - pag 4.

ANLISIS DE COSTE/BENEFICIO. pag 5.

ANLISIS DE IMPACTO NORMATIVO. - pags 6-9.

REDUCCIN DE CARGAS BUROCRTICAS. .- pags 9-12.

TCNICAS DE SIMPLIFICACIN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO.pags 12-14.

SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS. .- pags 14-17.

SISTEMAS DE DIAGRAMACIN. - pags 18-19.

MEDICIN DE TIEMPOS. .- pags 20.

ANEXO I.- pag.21-23.

ANEXO II.- pag 24.

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 1 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

TCNICAS DE GESTIN Y MEJORA DE LA NORMATIVA

competitividad y promover un crecimiento sostenible en el mbito de la Unin.

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 2 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

El propsito principal de la Comisin Europea al llevar a cabo el desarrollo de

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 3 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

principales lneas de trabajo para los pases: la medicin y evaluacin de los

EL FENMENO DEL EXCESO DE NORMAS.

Existe normativa a nivel comunitario, un ordenamiento jurdico a nivel

As mismo, bajo un principio de jerarqua, normas de rango superior

Pero, partiendo de los principios expuestos, no debemos olvidar que la

Todas estas pautas llevan a la necesidad de la Better regulation antes

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 4 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

un mudo de leyes desbocadas o Aurelio Menndez Menndez, La

motivacin y exposicin de antecedentes que justifiquen la adopcin de las

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 5 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

La calidad de la regulacin y los costes asociados a su cumplimiento tienen

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 6 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

sociales. De este modo, el anlisis de impacto se configura como un elemento

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 7 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

especialmente en algunas dimensiones del anlisis (principalmente socioeconmicas),

omnicomprensiva respecto de todas las acciones pblicas. De igual modo, en

Fuente OCDE (2008:17)

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 8 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

Los anlisis de impacto deben centrarse de igual modo en los beneficios de la

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 9 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

metodolgicas y el orden de actuaciones que han de seguir a la hora de

REDUCCIN DE CARGAS BUROCRTICAS

Beatriz Ziga Reinares

Tema 39. Pgina 10 de 26

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011

B.- el debate de la propuesta en el Parlamento Europeo y el Consejo,