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MDULO 3: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Prof. Graciela Bercoff Material elaborado para clases presenciales, en base a la bibliografa de la materia, ampliada con otros autores de Derecho Administrativo.

ANTECEDENTES HISTRICOS ADMINISTRATIVA

DE

LA

CONTRATACIN

Como primera aproximacin a la idea de lo que es la contratacin administrativa, conviene hacer una breve referencia al proceso evolutivo a travs del cual se llega a la Administracin Pblica actual. Histricamente, la Administracin Pblica funciona ms bien como un aparto meramente represor y al servicio del monarca absoluto, sin someterse a las normas jurdicas en su funcionamiento. A raz de la Revolucin Francesa (1789), la soberana de un pas deja de residir en el monarca y pasa a ser ostentada por el pueblo lo que implica una consecuencia fundamental: la Administracin pasa a estar al servicio del ciudadano y su funcionamiento queda sujeto a normas jurdicas. Sin embargo, el ncleo esencial de esa primera Administracin moderna segua girando, fundamentalmente, en torno a unas actividades especficamente pblicas, sin correspondencia posible con la actividad de los particulares, por lo que las normas jurdicas destinadas a regular su funcionamiento tenan que ser, necesariamente, de exclusiva aplicacin a la Administracin. Estas normas especficamente pblicas, al irse desarrollando e incrementando, con el tiempo dieron lugar al nacimiento de una rama especial del Derecho, el Derecho administrativo, en cuanto Derecho regulador del funcionamiento y de los derechos y obligaciones de la Administracin Pblica, diferenciado del Derecho privado, cuyo mbito queda circunscrito exclusivamente a las relaciones entre particulares. En aquellos primeros momentos del Derecho administrativo, no existan los contratos administrativos como figura jurdica peculiar, ya que el aparato administrativo era autosuficiente para atender por s mismo las necesidades de la sociedad en el reducto sector de la sociedad en que intervena. Entonces, cmo nacieron los contratos administrativos como contratos dotados de una regulacin distinta a la de los contratos privados? Para ello, fue necesario que se produjera un proceso de profunda evolucin en el que, partiendo inicialmente de un grado muy reducido de intervencin
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administrativa, se va evolucionando hacia un volumen muy elevado de actuaciones pblicas en todas las reas que afectan al funcionamiento de la sociedad y cuyas etapas ms significativas fueron las siguientes: 1. Inicialmente, el Estado moderno nacido de la Revolucin Francesa era acrrimamente liberal, lo cual supona la menor injerencia posible de la Administracin en los asuntos privados de los ciudadanos. Esto, unido a la Revolucin industrial que tuvo lugar a lo largo del siglo XIX, hizo nacer lo que conocemos por capitalismo, que en poco tiempo llev a extremo la explotacin de unos ciudadanos por otros, hasta el punto de generar situaciones sociales insostenibles. 2. El resultado de aquel proceso provoc en la mayora de pases europeos, el surgimiento de focos prerrevolucionarios que, reaccionando contra el liberalismo capitalista, propugnaban el predominio absoluto de los intereses de la sociedad, de lo colectivo y, por tanto, del Estado sobre los intereses particulares de cada individuo. Tras estos estallidos revolucionarios, la concepcin del Estado empieza a evolucionar hacia lo que hoy conocemos como Estado Social de Derecho, es decir, un Estado preocupado por el bienestar medio de la mayora de los ciudadanos y que, para conseguir tal objetivo, fomenta, por una parte, la actividad econmica privada, fortaleciendo las infraestructuras y el entramado econmico y social del pas y, por otra parte, interviene corrigiendo desigualdades y prestando un mayor nmero de servicios a los ciudadanos. 1. Este progresivo e importante incremento de las actuaciones del Estado provoca que la Administracin Pblica necesite utilizar, cada vez ms, la contratacin con particulares para hacer frente a la realizacin de determinados servicios y, por fin, cuando tales contrataciones se generalizan, surgen definitivamente los contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles, con una regulacin especfica propia, determinada por una doble exigencia: las peculiaridades funcionales de la Administracin como organizacin y las peculiaridades derivadas del inters pblico y de la posicin dominante de la Administracin.

CONCEPTO DE CONTRATO EN CDIGO CIVIL


Dado que, como hemos visto en los antecedentes histricos de la contratacin administrativa, el origen y esencia de los contratos administrativos est en el contrato civil o privado, no podemos obviar una referencia, aunque breve, al concepto de contrato en el Derecho civil. Segn el Art. 1089 del Cdigo Civil, "las obligaciones nacen de la Ley, de los contratos y de los actos y omisiones ilcitos en que intervenga cualquier gnero de culpa o negligencia".

As pues, jurdicamente, las obligaciones nacen por imposicin de una Ley o bien por la propia voluntad de una persona de contraer obligaciones respecto de otra, mediante un contrato. El contrato se configura as como una de las fuentes de obligaciones jurdicas y, en este sentido, el propio Cdigo Civil, en su Art. 1254, lo define diciendo que "el contrato existe desde que una o varias personas consienten en obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algn servicio". Ahora bien, quizs con esta definicin no quede an perfectamente delimitado el concepto de contrato, en un sentido jurdico estricto, que permita diferenciar, ntidamente y con carcter general, un contrato de lo que sera un simple acuerdo de voluntades carente de tal naturaleza. Teniendo en cuenta el conjunto del articulado del Cdigo Civil al respecto, los matices que realmente definen a un acuerdo de voluntades como un contrato radican fundamentalmente en lo siguiente: Se ha de producir un intercambio de obligaciones recprocas entre las partes intervinientes en el contrato. La autonoma de la voluntad de las partes est condicionada por una serie de normas de carcter pblico, tendentes a proteger tanto los derechos de los contratantes como los intereses generales de la sociedad. Por lo que venimos analizando no es fcil llegar a un concepto claro y tcnico de los contratos administrativos. Podramos decir que los contratos administrativos o contratos del Estado, son una especie dentro del gnero de los contratos, con caractersticas especiales tales como que una de las partes intervinientes es una persona jurdica estatal, que su objeto es un fin pblico y que la administracin puede ejercer sus prerrogativas si ello es necesario. Entonces definimos a los Contratos Administrativos como el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un rgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen con otro rgano administrativo con un particular o administrado para satisfacer finalidades pblicas. Guillermo Cabanellas en su Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual define el Inters General como el bien pblico, la conveniencia de la mayora frente al egosmo de cada cual, que ha de prevalecer en caso de conflicto de intereses entre el individuo y la sociedad, entre el particular y el Estado como entidad de Derecho Pblico.

MODALIDAD DE CONTRATOS
Visto el concepto jurdico de contrato, resulta interesante hacer una breve referencia a los dos grandes grupos en los que se suelen englobar las distintas

modalidades de contratos, en funcin de los sujetos que en l intervienen y de la normativa que les es de aplicacin. Por un lado, tenemos los contratos privados, que son aquellos en que las partes intervinientes persiguen intereses meramente particulares y se mantienen en situacin de igualdad respecto a los derechos y obligaciones recprocos que nacen del contrato. Tales contratos privados, estn regulados, con carcter general, por el derecho civil y, con carcter especial, por el Derecho mercantil y el Derecho laboral. Junto a los contratos privados, completan el marco jurdico contractual los llamados contratos administrativos a los que, por intervenir como sujeto del contrato una Administracin Pblica e incidir determinadas circunstancias directamente relacionadas con la satisfaccin de necesidades de carcter pblico, se les otorga una regulacin especfica sujeta al derecho administrativo.

EL CONTRATO ADMINISTRATIVO
El Contrato administrativo es una de las formas jurdicas administrativas por las que se exterioriza la voluntad administrativa. Los autores le denominan de diversa manera, contrato pblico, contrato de la administracin o contrato del Estado Al decir de Roberto Dorm Bibliografa citada pgina 321 el contrato administrativo puede ser analizado como un instrumento de colaboracin administrativa, ya que la administracin suma a particulares, previa seleccin legal, a fin que por medio de este instrumento el particular pueda colaborar al cumplir el objeto del contrato en la concrecin del bien comn. Tambin se lo puede considerar como tcnica de transformacin del Estado, lo que se advierte en las Leyes 23 696 y 23.697 sobre Reforma del Estado, cuyo Artculo 6 faculta al Estado para transformar la tipicidad de todos los entes, empresas y sociedades del Estado, permitiendo la transferencia de la realizacin de esas actividades a particulares por medio del contrato de concesin de obra o de servicios pblicos, configurndose de esta manera las llamadas privatizaciones. El contrato administrativo es una subespecie del contrato en general, que resulta modificado en su rgimen jurdico debido a la calidad de los sujetos intervinientes y de la finalidad que persigue. El contrato es una de las formas jurdicas de la funcin administrativa. En su consecuencia, por una relacin de especie a gnero, en la preparacin y ejecucin de los contratos de la Administracin se aplica el rgimen jurdico de la funcin administrativa. Ahora bien, en el rgimen jurdico de tal funcin,
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como principio de ella, encontramos el procedimiento administrativo, es decir, las reglas que rigen la intervencin de los administrados interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa. Por todo ello hay que aplicar en la contratacin administrativa las normas del procedimiento administrativo. Ms an, el procedimiento de contratacin administrativa es un procedimiento. En ese sentido podemos afirmar que los contratos de la Administracin se rigen predominantemente por el derecho pblico, pero los hay tambin regidos en parte por el derecho privado. As, estn ms prximos al derecho civil (ms lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesin, permuta, donacin, locacin, compraventa, mandato, depsito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, estn ms cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o funcin pblica, emprstito, concesin de servicios pblicos, concesin de obras pblicas, obra pblica y suministro. DEFINICIN Es una declaracin de voluntad comn, productora de efectos jurdicos, entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa y un particular u otro ente pblico Anlisis de la definicin. Es una declaracin de voluntad comn. En el sentido de que se requiere la voluntad concurrente del Estado (manifestada a travs de un rgano estatal) o de otro ente en ejercicio de la funcin administrativa, por una parte y de un particular u otro ente pblico (estatal o no estatal), por otra. Es un acto bilateral que coincidente de las partes. actuacin material, difiere del una concurrencia bilateral de que por esencia es unilateral. emana de la manifestacin de voluntad En tanto es una declaracin volitiva, no una hecho de la Administracin y en cuanto importa voluntades se distingue del acto administrativo,

Productora de efectos jurdicos. El contrato de la Administracin, determina recprocamente atribuciones y obligaciones con efectos jurdicos propios, directos e inmediatos (a diferencia de los simples actos de la Administracin) y de manera individual para cada una de las partes (por oposicin a los reglamentos, que producen efectos jurdicos generales). Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa . Cualquiera de los tres rganos (legislativo, ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos administrativos (Arts. 75, Incs. 4 y 5, 100, Inc. 1, 113 y 114 Inc. 3, CN). Los rganos estatales intervinientes pueden corresponder a la Administracin central o a entes descentralizados. Pero tambin celebran
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contratos administrativos los entes pblicos no estatales y los entes privados que ejercen tcnicamente la funcin administrativa por delegacin estatal. Y un particular u otro ente pblico. El contratista puede ser un particular (persona fsica o jurdica) u otro ente pblico (estatal o no estatal). En este segundo caso estaramos ante un contrato interadministrativo. La caracterizacin del contrato de la Administracin resulta: a) del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios pblicos cuya realizacin y prestacin constituyen precisamente los fines de la Administracin; b) de la participacin de un rgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la funcin administrativa y c) de las prerrogativas especiales de la Administracin en orden a su interpretacin, modificacin y resolucin. Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos entre dos personas, de las cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa.

CARACTERES Y RGIMEN JURDICOS


OBJETO El objeto del contrato administrativo es la obligacin pactada, es una prestacin de utilidad pblica (servicio pblico, un empleo pblico, una obra pblica de inters colectivo, etc.) Es la administracin pblica la que debe fijar unilateralmente el objeto, modo, condiciones de la prestacin y de la contraprestacin. El particular que contrata con la administracin pblica no es un contratista, propiamente dicho, es un colaborador de los administrados con la administracin, en materia de servicios pblicos y suministros. Para el tratadista Miguel S. Marienholff el servicio pblico slo debe considerarse en cuanto integre o pueda integrar las funciones esenciales y especficas del Estado, los fines pblicos, propios de ste coincidiendo con tales finalidades. El servicio pblico que va comprendido en la nocin de funciones esenciales y especficas del Estado, por si solo, no es idneo para caracterizar como administrativo un contrato; el servicio pblico slo podr caracterizar como administrativo un contrato cuando la actividad pertinente integre las funciones esenciales o especficas del Estado y los fines pblicos propios de ste1. Los contratos administrativos por razn de su objeto son de:
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Marienhoff, Miguel. Contrato de Derecho Administrativo. Tomo II 1998


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a) Concesin de servicios pblicos, b) Construccin de obras pblicas y c) Concesin para la explotacin de riquezas naturales. d) Concesin de uso de bienes del dominio pblico e) La relacin de funcionario o empleo pblico. f) El contrato de suministro y otros. FORMALISMO La forma del contrato es un elemento esencial para exteriorizar o instrumentar el vnculo contractual. Las distintas formalidades que exigen los contratos administrativos se rigen por normas establecidas por el Derecho Pblico, leyes, decretos, propias del derecho administrativo, constituyen verdaderas garantas para los intereses en juego de las partes. El contrato administrativo es solemne puesto que la actividad administrativa es formal, por ello se debe cumplir con el formalismo con rigurosa aplicacin y observancia de las normas. Por razones de seguridad jurdica y de prerrogativa administrativa, la forma escrita y mediante escritura pblica por ante Notario de fe Pblica o de Hacienda es el modo regular en que se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa.

AUTORIZACIN PARA LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS


La autorizacin y la aprobacin son formalidades del contrato, la autorizacin es previa al contrato, se da por un rgano superior. Debe ser dada por el Congreso, considerando la materia y de acuerdo a las normas internas. La aprobacin de un contrato administrativo es la formalidad que se da con posterioridad a la celebracin del contrato y le otorga validez y eficacia al contrato incidiendo en su perfeccionamiento. Consecuentemente el contrato que debe ser aprobado ex post, o despus de su celebracin por otro rgano, no es vlido mientras dicha aprobacin no se produce. La aprobacin le otorga eficacia jurdica. El acto de aprobacin no es declarativo sino constitutivo. En el proceso de formulacin de la voluntad administrativa con la aprobacin del acto alcanza su perfeccin y por ende su eficacia y ejecutoriedad. En cuanto a la aprobacin legislativa el acto del Congreso aprobando el contrato, solo es ley en sentido formal, constituyendo un acto administrativo. Por su parte el tratadista Agustn Gordillo manifiesta sobre este tema, refirindose a la legislacin Argentina que Slo el congreso puede dar

concesiones de monopolio o privilegio. Tal como dice Marienhoff, su otorgamiento es, siempre de competencia legislativa. Dado el concepto de privilegio, va de suyo que todo lo atinente a su existencia y extensin es de interpretacin restrictiva. No hay privilegios implcitos. Este principio se halla indirectamente violado cuando la ley autoriza al poder Ejecutivo. Nacional a hacer todo el proceso de otorgamiento, fijar bases y condiciones, etc. A partir del Art. 76 de la Constitucin Argentina de 1994 se trata de una atribucin legislativa que no puede ya delegarse al poder Ejecutivo por no tratarse de cuestiones internas de administracin. El contrato administrativo o contrato de la Administracin tiene elementos comunes al contrato de derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que afecta y de su rgimen jurdico propio. FORMALISMO En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratacin. Estas formalidades discurren a travs de una serie de actos preparatorios del contrato. En tal sentido la Corte Suprema ha sealado que: "en materia de contratos pblicos la administracin y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la autonoma de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebracin del contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, los cuales las personas pblicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorizacin legal" (CSJN, 22/12/93, "Espacio S.A. v. Ferrocarriles Argentinos", JA, N 5.894, 17/8/94, p. 30). Desigualdad jurdica. Las partes contratantes estn en un plano desigual. En los contratos administrativos desaparece el principio de igualdad entre las partes, que es uno de los elementos bsicos de los contratos civiles. La Administracin aparece en una situacin de superioridad jurdica respecto del contratista. Cuando una de las partes contratantes es la Administracin, se imponen ciertas prerrogativas y condiciones que subordinan jurdicamente al contratista. El principio de la inalterabilidad de los contratos no puede ser mantenido, sino que cede ante el ius variandi que tiene la Administracin a introducir modificaciones
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en ellos y que son obligatorias, dentro de los lmites de la razonabilidad, para el contratista. Esta desigualdad jurdica se traduce en la competencia que tiene la Administracin para: Adaptar el contrato a las necesidades pblicas, variando dentro de ciertos lmites las obligaciones del contratista (modificacin unilateral, mutabilidad del contrato). Es decir, que el contrato administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato civil, porque cede ante el inters pblico. Ejecutar el contrato por s o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de ste (ejecucin con sustitucin del contratista). Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las necesidades pblicas lo exijan (rescisin contractual). Esta subordinacin o desigualdad jurdica del contratista respecto de la Administracin Pblica, con quien celebra un contrato, tiene su origen en la desigualdad de propsitos perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin econmico privado se opone y antepone un fin pblico o necesidad pblica colectiva que puede afectar su ejecucin.

DERECHOS Y OBLIGACIONES PERSONALES


En principio, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo respecto del contratista, son de carcter personal, intuitu personales, por ejemplo, en materia de contratos de empleo pblico es obvia la imposibilidad de ceder, transferir o negociar el mismo; aunque los hay tambin intuitu rei. Celebrado el contrato, la Administracin se resguarda de la insolvencia econmica, moral y tcnica de su contratista, prohibiendo, en principio, la transferencia de los derechos contractuales, salvo autorizacin o pacto expreso. LA SUBCONTRATACIN O CONTRATACIN DERIVADA. Igual prohibicin rige respecto de la subcontratacin, por la que un tercero ejecuta el contrato por cuenta y orden del contratista. Dada la calidad esencial del contratante originario y la prohibicin legal o convencional de subcontratacin, se prohbe todo nuevo contrato por el cual una persona extraa a la relacin contractual asuma facultades concernientes a la posicin de una de las partes por va de sucesin constitutiva, sin que se extinga la primitiva relacin.

No puede el contratista realizar subcontratacin sin la previa autorizacin de la Administracin. Esta autorizacin no exime al contratista de sus responsabilidades. Estas prohibiciones de ceder y subcontratar, respectivamente, existen por s, sin que para ello sea necesario incluirlas expresamente en el contrato, porque pertenecen a la esencia o naturaleza de l y su derogacin slo procede por texto expreso, pactado en sentido contrario. Empero, la subcontratacin autorizada por la Administracin, otorga al subcontratista accin directa contra ella. No todo convenio celebrado por el contratista con un tercero, respecto del cumplimiento del contrato principal, implica un subcontrato, ni menos an una cesin. As, no son subcontratos los acuerdos que el contratista realice con terceros para proveerse de fondos que faciliten la ejecucin del contrato o con las personas que trabajan a destajo o con sus proveedores. CLUSULAS EXORBITANTES Son clusulas derogatorias del derecho comn, inadmisibles en los contratos privados, porque rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes y de la libertad contractual que prima en la contratacin civil. En otros trminos, son clusulas inusuales en el derecho privado o que incluidas en un contrato de derecho comn resultaran "ilcitas", por exceder el mbito de la libertad contractual y contrariar el orden pblico. Estas estipulaciones tienen por objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraos, por su naturaleza, a los cuadros de las leyes civiles o comerciales. En virtud de estas clusulas, la Administracin puede ejercer sobre su contratista un control de alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del contrato, dar directivas a la otra parte, declarar extinguido el contrato por s y ante s, imponer sanciones contractuales, etctera. Ejemplificando, digamos que son inusuales o inhabituales en derecho privado, las clusulas que facultan a la Administracin Pblica a rescindir el contrato por s y ante s o a dar instrucciones a su contratista o que la Administracin quede exenta de responsabilidad por mora en los pagos. Las clusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implcitas y expresas o concretas; ejemplo de las primeras son las que autorizan a la Administracin a rescindir o modificar unilateralmente el contrato, a dirigir y controlar su ejecucin. Son clusulas expresas las incluidas concretamente en el texto de un contrato.
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Los lmites de estas clusulas estn sealados por la juridicidad de la actividad administrativa, tanto en su aspecto reglado como en el discrecional. FORMACIN Se forma por concurrencia de voluntades lo que inicia el procedimiento precontractual o precontrato administrativo, generador de vnculo jurdico. La formacin de la voluntad de la Administracin Pblica recorre una serie de etapas, cumplidas por distintos rganos. La seleccin del contratista de la Administracin est sujeta a las normas que instauran distintos procedimientos especiales y reglados a tales fines. La libre seleccin del contratista es una excepcin. Procedimiento de seleccin del contratista 1) Licitacin pblica: la Administracin invita a los interesados a que sujetndose a las bases del pliego de condiciones, formulen propuestas sobre las cuales se seleccionar al contratista. La ley de Obras Pblicas. N 13064 rige el procedimiento. 2) Concurso Pblico: Se establece en razn de una mayor capacidad tcnica, cientfica o econmica, cultural o artstica. Se articula teniendo en cuenta Antecedentes o prueba de oposicin. Bases del llamado al concurso: Obra pblica, concesin de servicio pblico y de empleo pblico. 3) Licitacin privada: slo para personas o entidades previamente invitadas por la Administracin. 4) Contratacin directa: El Estado Elige directamente al contratista, debe ser facultativo o expresamente contemplado. 5) Remate pblico: para la venta de acciones o ttulos de la deuda. SELECCIN DE CO/CONTRATANTES. DIFERENTES PROCEDIMIENTOS: Libre eleccin: Licitacin publica: es el procedimiento administrativo por el cual la administracin invita a los interesados a que, sujetados a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin) la ms ventajosa o conveniente. Fases del procedimiento Las fases del procedimiento de la licitacin pblica son: a) preparatoria b) esencial c) integrativa. a) Fase preparatoria. En ella se cumplen los presupuestos que tornan jurdicamente posible la manifestacin de voluntad contractual administrativa.
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Es puramente interna de la Administracin, sin intervencin ni participacin de los administrados, oferentes o terceros interesados. Comprende, pues, los estudios de factibilidad fsica, jurdica, contable, financiera, econmica y poltica de la obra o servicio objeto de la futura contratacin, la imputacin previa de conformidad al crdito presupuestario y la preparacin del pliego de condiciones. Una vez que se adopta la decisin de contratar, se realizan los proyectos de orden tcnico en cuanto a las ventajas, beneficios y posibilidad de realizacin del objeto del contrato y econmicos, respecto del costo del contrato, la existencia de crditos y su asignacin presupuestaria. b) Fase esencial. Comprende la licitacin propiamente dicha, o sea, los actos dirigidos a lograr la manifestacin de voluntad comn del ente pblico licitante y de un tercero contratista. En esta fase, como en la siguiente, las relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros y se desarrolla a travs del llamado a licitacin, la publicacin del anuncio, la apertura de las ofertas, la admisin de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicacin y la adjudicacin. c) Fase integrativa. Por ltimo, la fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorizacin en un contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea: notificacin de la adjudicacin, aprobacin de la adjudicacin, instrumentacin escrita, etctera.

ACTOS SEPARABLES
La licitacin no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de actos, en suma, un procedimiento administrativo especial que tiene que ver con la formacin del vnculo jurdico, con la forma de celebrar los contratos. As, en la licitacin pblica, a lo largo del procedimiento, tenemos concurrencia y participacin de la voluntad administrativa del licitante con la voluntad particular del licitador, exteriorizada a travs de las formas jurdicas siguientes: 1) pliego de condiciones generales (reglamento administrativo) 2) pliego de especificaciones tcnicas (acto administrativo) 3) llamado a licitacin o concurso (acto administrativo) 4) publicaciones (hecho administrativo) 5) solicitud de inscripcin registral, constitucin de garanta y presentacin de propuesta, (acto jurdico privado) 6) exclusin de oferente (acto administrativo) 7) recepcin de ofertas (acto administrativo) 8) negativa a recibir oferta (acto administrativo) 9) apertura de ofertas (hecho administrativo) 10) observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurdico privado 11) admisin (acto administrativo) 12) desistimiento del licitador (acto jurdico privado)
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13) 14) 15) 16)

desistimiento del licitante (acto administrativo) preadjudicacin (simple acto de la Administracin) adjudicacin (acto administrativo) notificacin y aprobacin de la adjudicacin (acto administrativo).

Se tratan de actos separables en proteccin jurdica de los oferentes, a fin que puedan ser impugnables tambin los actos preparatorios, preliminares, componentes e integrativos. De tal manera ser factible la impugnabilidad directa por todos los oferentes durante la sustanciacin del procedimiento precontractual y an despus de celebrado el contrato, a travs de recursos administrativos y acciones procesales administrativas, como medios idneos de impugnacin de los actos administrativos separables: llamado a licitacin, exclusin de oferentes, recepcin, admisin, adjudicacin, desistimiento del licitante, etctera. FORMA EN QUE SE REALIZA LA LICITACIN PBLICA Cuando la administracin resuelve contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego de condiciones, en el cual se especifica el objeto de la contratacin y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores y luego los estados y su co-contratante o adjudicatario de aquella. Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita a los interesados a presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se denomina llamado a licitacin. Las personas interesadas que estn en condiciones de efectuar el suministro o realizar la obra, prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa correspondiente. Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el da, hora y lugar indicados, en presencia de los intervinientes y de los rganos competentes, se procede a la apertura de los sobres a travs de un procedimiento formal y actuado. Despus la actividad licitatoria pertenece casi exclusivamente al dominio de los rganos administrativos. Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos tcnicos encargados de asesorar a la autoridad que ha de adjudicar la licitacin. El procedimiento no es siempre exactamente igual ya que a veces la adjudicacin tiene lugar de inmediato, al terminar la apertura de las propuestas, declarndose adjudicatario a quien cotiz el precio ms bajo o menor. Pero cuando, como es frecuente, esto no ocurre y deben establecerse en las propuestas algunas condiciones del negocio, la adjudicacin no puede hacerse de inmediato por cuanto se requiere un minucioso estudio de todas las ofertas, lo que se traduce en una etapa preliminar de preadjudicacin.
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Del estudio que hacen los organismos tcnicos, se llega a la conclusin que tal o cual propuesta es la ms ventajosa. Si sta no merece observaciones y se halla en un todo de acuerdo con lo estipulado en el pliego de condiciones es aceptada a travs de la adjudicacin. Posteriormente se perfecciona la voluntad contractual y el contrato mismo con la notificacin de la adjudicacin, aprobacin, homologacin, formalizacin escrita, etc. de acuerdo con las particularidades de cada ordenamiento jurdico. PRINCIPIOS JURDICOS a) b) c) d) Libre concurrencia Igualdad entre los oferentes Publicidad transparencia

a) Libre concurrencia. El principio jurdico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de oposicin entre los interesados en la futura contratacin e implica la prohibicin para la Administracin de imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso. b) Igualdad entre los oferentes. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idnticas. Este principio se aplicar en la inalterabilidad en lo esencial de los pliegos de condiciones, en el respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres, en el acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin, en la indicacin de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta, en la invitacin a participar en la licitacin que se promoviera ante el fracaso de otra anterior. c) Publicidad. Desde el llamado a licitacin, la publicidad significa la posibilidad de que el mayor nmero de interesados tome conocimiento del pedido de ofertas de la Administracin, ampliando as su concurrencia y competencia. d) Transparencia. La transparencia, como principio rector de la licitacin pblica, abarca respecto del actuar administrativo el cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, moralidad, publicidad, participacin real y efectiva, competencia, razonabilidad, responsabilidad y control. EXCEPCIONES A LA LICITACIN PBLICA. Las excepciones al procedimiento licitatorio deben ser interpretadas en forma estricta y restrictiva, atendiendo al fundamento con que se las ha acordado. Cuando la norma jurdica obliga a la licitacin pblica para las contrataciones administrativas, el cumplimiento de esa formalidad asume carcter ineludible.
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Slo puede prescindirse de dicha forma procedimental en los casos enumerados taxativamente por la ley. a) Monto menor. Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la realizacin del procedimiento licitatorio b) Urgencia. Tanto la ley de obras pblicas como la de contabilidad autorizan a contratar directamente por razones de urgencia. c) Adicionales. Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en curso de ejecucin, tambin pueden contratarse directamente. d) Reserva o secreto de Estado. Se autoriza la contratacin directa "cuando la seguridad del Estado exija garanta especial o gran reserva o "cuando las circunstancias exijan que las operaciones del gobierno se mantengan secretas. Ley de obra publica de la Nacion N 13.064, y decreto ley 23.354/56 artculo 50 y siguientes e) Capacidad especial. Exceptase tambin de la licitacin pblica la contratacin en que resulta decisiva la capacidad artstica, tcnica o cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular del sujeto, en razn de que su ejecucin slo puede ser realizada por empresas, personas o artistas especializados La explicacin de la excepcin resulta de la propia naturaleza del contrato en que la especial profesionalizacin del contratista torna imposible recurrir a la licitacin. f) Marca o privilegio. Las leyes prevn tambin la excepcin para la ejecucin de trabajos amparados por patente o privilegio o la adquisicin de bienes cuya fabricacin o venta sea exclusiva g) Monopolio. Se trata del suministro de productos o prestacin de trabajos "posedos slo por una persona o entidad", que lleve a cabo de hecho su fabricacin, venta y explotacin exclusiva. h) Licitacin pblica desierta. Se denomina as a la licitacin pblica a la que no se ha presentado ningn proponente. Ello habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo llamado a licitacin privada, segn la Administracin lo estime conveniente i) Licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. La normativa en materia de contrataciones administrativas tambin prev como causal de contratacin directa la licitacin pblica fracasada por inadmisibilidad de las ofertas j) Licitacin pblica fracasada por inconveniencia de las ofertas . Tambin es posible que el procedimiento licitatorio pblico fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas presentadas, admisibles, ajustadas a las bases, clusulas y condiciones del pliego y al objeto solicitado, pero que por razones de inconveniencia de precio, financiacin, etc., son rechazadas. Licitacin privada: Es un procedimiento de contratacin en el que intervienen como oferentes slo las personas o entidades expresamente invitadas por el Estado.

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Contratacin directa: Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al contratista, sin concurrencia, puja u oposicin de oferentes. El procedimiento es facultativo. El Estado est obligado a requerir ofertas a tres casas del ramo de la que decida contratar. Posee competencia para rechazar la oferta de contratacin directa por precio inconveniente. Concurso: Es un procedimiento de seleccin del contratista en razn de la mayor capacidad tcnica, cientfica, econmico-financiera, cultural o artstica entre los presentantes o intervinientes. El concurso puede dirimirse sobre la base de los antecedentes o por una prueba de oposicin. Si bien el concurso tiene el sustrato comn de la licitacin pblica, difiere de ella en que la oposicin emergente de la concurrencia tiene en vista la totalidad de las condiciones de orden econmico-financiero y de orden tcnico-personal y no se efecta slo por las ventajas de la oferta econmica o por el precio. Remate pblico: Consiste en la compra y venta de bienes en pblico, sin limitaciones de concurrencia y al mejor postor. La adjudicacin se hace en el mismo acto, en pblico, previa publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada o sin ella a favor del precio ms elevado que se ofrezca. ELEMENTOS 1) Sujetos. La administracin y el contratista contratos intradministrativos y uniones administrativas. 2) Voluntad o consentimiento. Voluntad contractual tcita. Aprobacin o autorizacin posterior legislativa, control. 3) Objeto obligacin que por l se constituye, una prestacin de dar, hacer o no hacer. 4) Forma: formalidades son los recaudos que han de observarse para la celebracin, anteriores (pliego de condiciones), concomitantes (acto de adjudicacin) o posteriores (aprobacin). Forma: cmo se exterioriza o materializa o instrumenta el vnculo contractual. 1. Sujetos. Las partes del contrato. Los sujetos de los contratos pblicos son la Administracin Pblica en cualquiera de sus grados o clases y los particulares, individual o colectivamente o tambin la Administracin. Pueden ser sujetos de la contratacin administrativa: las personas fsicas o naturales, las personas jurdicas privadas y las personas jurdicas pblicas, estatales o no estatales. a) La Administracin. Pueden ser sujetos de los contratos de la Administracin todas las personas pblicas, es decir: Estado Nacional, provincias, municipios, entidades autrquicas, empresas del Estado, corporaciones pblicas, consorcios pblicos, juntas vecinales pblicas, y
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tambin las personas privadas, que en el caso ejerzan funcin administrativa por delegacin estatal. En todos los casos los principios aplicables son los mismos, las reglas son anlogas, pues siempre ser parte un rgano estatal o no estatal en ejercicio de la funcin administrativa. b) Los contratistas. Pueden ser contratistas de la Administracin Pblica, las personas privadas fsicas o jurdicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera del territorio de la Repblica, las personas pblicas estatales y las personas pblicas no estatales. En el contrato de empleo pblico ser siempre una persona fsica; en el contrato de concesin de servicios pblicos, obra pblica, suministro, etc., generalmente se tratar de una persona jurdica, aunque nada obsta para que sea una persona fsica. 2. Competencia y capacidad. Los conceptos "competencia" y "capacidad" integran el elemento sujeto. Ambos ataen a la validez del contrato, pues se exige que los sujetos contratantes tengan aptitud legal para celebrar y ejecutar el contrato. Por lo tanto, como presupuestos del consentimiento, se exige la capacidad jurdica del contratista de la Administracin y la competencia del rgano estatal o del ente que ejerce la funcin administrativa. La formacin de la voluntad contractual se produce al otorgar los contratantes su consentimiento mediante el procedimiento legal y reglamentario correspondiente, pues la voluntad estatal debe expresarse segn las formas especiales que el derecho pblico prev. a) Capacidad jurdica del contratista. Podrn ser contratistas las personas naturales o jurdicas que se hallen en plena posesin de su capacidad jurdica y de obrar. El Art. 1160 del CC establece expresamente quines no pueden contratar. As carecen de capacidad los incapaces absolutos (Art. 54, CC) y los incapaces relativos en los casos en que les est prohibido (Art. 55, CC); estos ltimos pueden contratar a travs de sus representantes legales (Art. 56, CC). Adems, el Reglamento de Contrataciones del Estado (RCE) determina los requisitos para poder contratar con el Estado (Art. 61, Inc. 2, segn Decreto 825/88) y especifica quines pueden contratar aun sin ciertos requisitos y quines no podrn hacerlo (Art. 61, Incs. 3 y 4, segn Decreto 825/88). As, entre otros, imposibilita a los agentes y funcionarios pblicos y a las firmas integradas por los mismos, las personas fsicas o jurdicas en estado de concurso, quiebra o liquidacin, los inhibidos, los condenados en causa criminal, los evasores y deudores morosos impositivos o previsionales. Las restricciones sobre la capacidad jurdica del contratista se deben a diversas razones: penales (procesados y condenados), econmicas (quebrados,
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concursados, interdictos), administrativas (culpables de la rescisin de contratos administrativos), ticas (participacin de funcionarios pblicos). b) Competencia de la Administracin contratante: alcance. La competencia del rgano estatal para contratar se extiende a las siguientes facultades: 1) aprobar y modificar los pliegos de condiciones, 2) suspender el procedimiento de seleccin, 3) adjudicar, 4) acordar la recepcin definitiva, 5) disponer la resolucin y rescisin contractual. 3. Voluntad. Consentimiento. Para que haya contrato se requieren dos voluntades vlidas y opuestas que concurran a su formacin. Una de ellas es la de la Administracin y la otra la del contratista, es decir, se exige para la validez del contrato, por un lado, la competencia del rgano que ejerce la funcin administrativa y por otro, la capacidad del contratista. Competencia y capacidad ataen a los sujetos contratantes y son presupuestos de validez del contrato. El consentimiento como expresin de la voluntad vlida comn, hace a la existencia del contrato; como recaudo existencial del acto, importa la manifestacin de voluntad coincidente de las partes. El consentimiento es la conjuncin de la declaracin o exteriorizacin de la voluntad unilateral de cada uno de los contratantes; es la declaracin de voluntad comn. En ciertas circunstancias la manifestacin de la voluntad contractual de la Administracin requiere una ley autorizante que concurra a la formacin jurdica de la voluntad. A travs de dicha ley el Congreso presta su asentimiento o da su consentimiento para que la Administracin celebre el contrato, ya sea autorizndolo a priori o aprobndolo a posteriori. 4. Objeto. El objeto del contrato es la obligacin que por l se constituye. Obligacin que tiene por contenido una prestacin de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del contrato, en otros trminos, es la consecuencia que se persigue al celebrarlo como factor determinante de la voluntad de las partes (Art. 1169, CC). Los contratos de la Administracin pueden tener por objeto una obra o servicio pblico y cualquier otra prestacin que tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfaccin de las necesidades generales. Las cosas que no estn en el comercio no pueden ser objeto de los contratos privados, pero s pueden serlo de los contratos de la Administracin, como ocurre con los bienes del dominio pblico; por ejemplo, una concesin de uso
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especial de la dominialidad pblica. En el contrato administrativo la Administracin, durante la ejecucin de l, puede variar unilateralmente, dentro de ciertos lmites y en razn del inters pblico, el objeto del contrato. El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho objetivo, debiendo el objeto ser cierto, posible, determinable o determinado y lcito. La causa, el motivo o la razn determinante de los contratos de la Administracin, es satisfacer un fin pblico, un servicio pblico, una necesidad colectiva. En nuestro derecho positivo nacional, el Art. 7, Incs. b, e y f de la LNPA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO incorpora la causa, la motivacin y la finalidad como elementos esenciales del acto administrativo y de suyo del contrato administrativo, que estn comprendidas en el objeto y en la voluntad contractual de la Administracin. 5. Forma. Tenemos que distinguir entre formalidades y forma. Las formalidades son los recaudos que han de observarse para la celebracin del contrato. Pueden ser anteriores (pliego de condiciones), concomitantes (acto de adjudicacin) o posteriores (aprobacin), al encuentro de ambas voluntades. La forma es uno de los elementos esenciales. Se refiere al modo concreto de cmo se materializa, exterioriza o instrumenta el vnculo contractual. La formalizacin escrita o la instrumentacin del acuerdo de voluntades suscripto por las partes es requerida, por ejemplo, para el contrato de obra pblica. Las reglas sobre instrumentacin del contrato configuran un rgimen especfico de contenido administrativo. El Cdigo Civil, se aplica supletoriamente. La no observancia respecto de las formas prescriptas por leyes y reglamentos para instrumentalizar los contratos administrativos, vicia de invalidez a stos. EFECTOS RESPECTO DE TERCEROS. En derecho privado, los contratos no pueden ser ni opuestos a terceros ni invocados por ellos (Art. 1199, CC). Por el contrario, en derecho pblico, los contratos de la Administracin pueden, en ciertos casos, ser opuestos a terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes. Por ejemplo, en las concesiones de obra pblica, el concesionario tiene derecho a exigir de ciertos terceros el pago proporcional de la obra (contribuciones de mejoras); en las concesiones de servicio pblico el
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concesionario puede adquirir atribuciones de carcter policial, derecho de expropiar (Art. 2, ley 21.499, v gr. Art 6, Decreto 2039/90), de imponer servidumbres administrativas, etc., todo lo cual incide respecto de terceros. A su vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo, por ejemplo en la concesin de servicio pblico, por el cual pueden exigir que el concesionario preste el servicio correspondiente en la forma pactada. Lo convenido entre la Administracin Pblica y el contratista es la ley, a la cual habrn de sujetarse los usuarios del servicio o de la obra o los contribuyentes beneficiarios de ella, segn los casos. El precio del servicio pblico concedido se fija tambin en el contrato y los usuarios del servicio estn obligados no slo a ajustarse a l, sino tambin a soportar las variaciones que la Administracin Pblica autorice a introducir en l posteriormente.

EJECUCIN
Etapa de realizacin. En esta etapa se debe tener en cuenta que la realizacin o cumplimiento del objeto contractual est directamente vinculado al cumplimiento del bien comn. De ello se desprende la existencia de privilegios a favor de la administracin a fin de lograr el cometido de objetivos pblicos. Los principios rectores, en consecuencia, son: CONTINUIDAD Y MUTABILIDAD Continuidad: La Administracin Pblica tiene facultad de exigir a su contratista la no suspensin del servicio por ningn motivo, pues su finalidad es la satisfaccin del inters pblico en la relacin de subordinacin jurdica del contratista particular y en la tcnica de colaboracin del administrado para con la administracin pblica. En consecuencia, toda cuestin que surja en la ejecucin del contrato debe interpretarse por la continuidad. Excepciones: fuerza mayor, los hechos de la administracin o los hechos del prncipe. Mutabilidad: La Administracin Pblica puede modificar unilateralmente los trminos del contrato para variar las prestaciones debidas por el contratista en ejecucin del contrato siempre que no se infrinja los lmites reglados o discreciones del ius variandi. En su ejercicio debe respetar la esencia del contrato, debe ser razonable, debe y mantener el equilibrio econmico.
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Entre otros principios que se derivan de la naturaleza del contrato administrativo, encontramos: Direccin y Control. Son facultades de la administracin para el adecuado cumplimiento de las prestaciones; esta prerrogativa de la administracin es exorbitante, no depende de que haya sido prevista expresamente en el contrato administrativo, existe an en ausencia de una clusula expresa. Flexibilidad Contractual, en virtud de la cual puede modificarse el contrato bajo los lmites sealados. Buena Fe. Los contratos administrativos, como todo contrato, deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe, ste principio abona el cumplimiento de las obligaciones pactadas y se funda, en la exigencia de conductas leales y honestas, honrando la confianza y seguridad en los negocios. Derechos de la Administracin: 1) Direccin y control 2) Rescisin 3) Sancin contractual 4) Prestacin debida Derechos del contratista 1) Percepcin del precio 2) Resarcimiento por rescisin infundada 3) Mantenimiento de la ecuacin econmica La principal obligacin del contratista en los contratos administrativos es la prestacin del objeto del contrato dentro del plazo total fijado para la realizacin del mismo. Ahora bien, si se han establecido en las clusulas contractuales plazos parciales para la ejecucin sucesiva del contrato, el contratista tambin deber cumplirlos. En los casos de demora en la ejecucin o incumplimiento del objeto del contrato por parte del contratista, cobra vigencia la facultad de la Administracin para resolver los contratos por demora o para prorrogarlos, supuestos en los que se aplican las siguientes reglas:

La constitucin en mora del contratista no precisar intimacin previa por parte de la Administracin. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administracin podr optar indistintamente por la resolucin del contrato o por la imposicin de las

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penalidades diarias en la proporcin de 0,12 por cada 601,01 euros del precio del contrato. El rgano de contratacin podr acordar la inclusin en el pliego de clusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el prrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales caractersticas del contrato, se considere necesario para su correcta ejecucin y as se justifique en el expediente. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un mltiplo del 5 % del precio del contrato, el rgano de contratacin estar facultado para proceder a la resolucin del mismo o acordar la continuidad de su ejecucin con imposicin de nuevas penalidades. La Administracin tendr la misma facultad a que se refiere el apartado anterior respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de clusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquellos haga presumir razonablemente la imposibilidad del cumplimiento del plazo total. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecucin parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administracin podr optar, indistintamente, por su resolucin o por la imposicin de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de clusulas administrativas particulares. En los supuestos a que se refieren los prrafos anteriores, si la Administracin optase por la resolucin, sta deber acordarse por el rgano de contratacin sin otro trmite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formule oposicin por parte de ste, el dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma respectiva. Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y ste ofreciera cumplir sus compromisos dndole prrroga del tiempo que se le haba sealado, se conceder por la Administracin un plazo que ser, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor.

PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIN Los principios de la autonoma de la voluntad e igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados en el contrato administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad de las partes queda circunscripta o limitada por la norma que fija el procedimiento para elegir al contratista; la aprobacin o autorizacin legislativa o administrativa, y la subordinacin del objeto al inters pblico. El contratista no tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato; slo puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el inters pblico sobre los intereses privados. En consecuencia, las prerrogativas de la Administracin se manifiestan en la desigualdad jurdica en relacin a sus contratistas y en las clusulas exorbitantes del derecho comn.
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HECHO O ACTO DEL ESTADO (HECHO DEL PRNCIPE) Cuando la ecuacin econmico-financiera del contrato administrativo se altera por un acto imputable al Estado, da lugar al denominado hecho del prncipe. Esta denominacin se acu en los albores de la formacin del derecho pblico en la Europa del absolutismo y ha sido mantenida y repetida mecnicamente hasta nuestros das. Nuestro pas, de indudable tradicin republicana, nos impone ser consecuentes y por ello se propone denominar a esta teora en forma acorde con lo que en realidad ocurre: se trata de hechos o actos del Estado. El acto lesivo emanado de cualquier rgano o reparticin estatal, sea o no de la autoridad pblica que celebr el contrato, habilita al contratista para requerir una reparacin integral, invocando para ello la teora del hecho o acto del Estado. Para configurarse la decisin debe provenir de cualquier autoridad pblica y afectar el desarrollo del contrato. As lo ha considerado la Procuracin del Tesoro expresando que el hecho del prncipe se funda en el rea administrativa, proviene de actos o hechos de los rganos estatales y justifica una reparacin integral. En el supuesto en que el acto lesivo a los derechos del contratista, provenga de una autoridad pblica de una esfera de competencia distinta de la que celebr el contrato, v. gr., un contrato celebrado por una provincia que se vea alterado por resoluciones emitidas por la autoridad nacional, estaremos en presencia de la imprevisin, por ser el acto lesivo ajeno o extrao a la autoridad estatal que celebr el contrato, circunstancia que torna aplicable la teora de la imprevisin. Esta teora se aplica a toda clase de contrato administrativo, pero solamente en los casos de alteracin contractual por actos de alcance general, ya que los de alcance particular dan lugar a la responsabilidad contractual del Estado. El hecho o acto del Estado se manifiesta a travs de decisiones jurdicas o acciones materiales que pueden modificar las clusulas contractuales o las condiciones objetivas o externas del contrato, lesionando los derechos del contratista. Los principios que fundamentan la responsabilidad del Estado en este caso, radican en los Arts. 16 y 17 de la Constitucin, en tanto garantizan la proteccin a los derechos, en especial la inviolabilidad de la propiedad (Art. 17), por lo cual el contratista no podr ver menoscabado su derecho o inters en funcin del inters pblico, a consecuencia de una norma o disposicin de carcter general que altere la economa del contrato. Por ello, es que procede la indemnizacin pertinente en los casos de lesin patrimonial al particular. Slo el acto de poder anormal o extraordinario que afecte la ecuacin financiera del contrato da lugar a la aplicacin de la llamada teora del hecho del prncipe, para responsabilizar al Estado, pues el acto de poder normal u ordinario, an en el caso de
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disposiciones generales, que slo tornen un poco ms gravoso el contrato, queda a cargo del contratista. Por otro lado, hay que diferenciar entre responsabilidad por hechos o actos del Estado y responsabilidad contractual del Estado. La primera supone una norma general emanada de la autoridad pblica; la segunda supone una disposicin o resolucin especfica relacionada con el contrato administrativo, por ello es que la responsabilidad por hecho del prncipe es indirecta o refleja, es un caso de responsabilidad extracontractual del Estado, a la que el contratista no puede renunciar anticipadamente. La aplicacin de estos principios obliga a la Administracin Pblica, al Estado, a indemnizar ntegramente al contratista por los perjuicios que el acto estatal le haya causado al alterar el contrato. Como sealramos la responsabilidad del Estado por hecho del prncipe se funda en el Art. 17 de la Constitucin y de acuerdo a los principios que rigen la expropiacin, el contratista tendr siempre derecho a que se le restituya el valor del dao emergente. En cuanto al lucro cesante, el pago de ste no siempre es reconocido por las leyes que rigen la expropiacin. Por lo tanto, el lmite del deber del Estado de indemnizar ntegramente a su contratista en estos casos en relacin al lucro cesante, depender del rgimen especfico que se aplique. El acto del Estado puede producir los efectos propios de la fuerza mayor, o sea, que pueden ser definitivos o provisionales (resolutorios o dilatorios, respectivamente), dando lugar, segn el caso, a la rescisin del contrato o a que se determine la suspensin o paralizacin de su ejecucin. Para la procedencia de la indemnizacin se exige que el perjuicio exista efectivamente y que tal perjuicio sea resarcible, en mrito a que: a) el dao se haya producido imprevistamente, sin que pudiera razonablemente haberlo tenido en cuenta en el momento de celebrar el contrato, b) que la medida estatal determinante del dao haya sido de carcter general, c) que tal medida provenga de cualquier autoridad pblica, siempre que pertenezca a la misma esfera de competencia. LA IMPREVISIN Ante circunstancias extraordinarias anormales e imprevisibles, posteriores y sobrevinientes a la celebracin de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, que alteran la ecuacin econmico-financiera en perjuicio del contratista, es obligacin del Estado asistirlo para que pueda cumplir el contrato. Es la aplicacin de la teora de la imprevisin a los contratos administrativos.
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PAGO DEL PRECIO Por lo que respecta al pago del precio pactado, sta es la principal obligacin que debe cumplir la Administracin frente al contratista en los contratos que celebre. Sin embrago, la prctica ha demostrado que son frecuentes los retrasos de las Administraciones a la hora de hacer frente al pago de sus obligaciones, razn por la cual es necesaria una norma como el Art. 99 TRLCAP al objeto de satisfacer las reivindicaciones de los contratistas. Los principales aspectos de la regulacin que hace el TRLCAP en su Art. 99 del pago del precio son los siguientes: El pago del precio podr hacerse de manera total o parcialmente mediante abonos a cuenta. El contratista tendr tambin derecho a percibir abonos a cuenta por el importe de las operaciones preparatorias de la ejecucin del contrato. La Administracin tendr la obligacin de abonar el precio dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la expedicin de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realizacin total o parcial del contrato y, si se demorase, deber abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de dos meses, el inters legal del dinero incrementado en 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas. Si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podr proceder, en su caso, a la suspensin del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la Administracin, con un mes de antelacin, tal circunstancia. Si la demora de la Administracin fuese superior a ocho meses, el contratista tendr derecho, asimismo, a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen. MODIFICACIN DE LOS CONTRATOS La potestad de modificar unilateralmente el objeto de los contratos, conocida como ius variandi, constituye sin duda la ms importante de las prerrogativas de que gozan las Administraciones pblicas en los contratos administrativos y una de las ms claras manifestaciones de las especialidades que presentan los contratos civiles, en los que la regla general es la inmutabilidad del contrato (contractus lex inter partes). Una vez perfeccionado el contrato, el rgano de contratacin slo podr introducir modificaciones por razn de inters pblico en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificndolo debidamente en el expediente. CONCLUSIN

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Causas normales: Cumplimiento del objeto Expiracin del trmino Causas anormales 1) Caducidad: se produce cuando el contratista incurre en incumplimiento imputable. Extingue la relacin. 2) Rescate: la Administracin pone fin al contrato por razones de orden pblico. Pone fin a la concesin del servicio pblico. 3) Rescisin; bilateral o unilateral para el incumplimiento de una de las artes. EXTINCIN DE LOS CONTRATOS Los contratos administrativos se extinguen por cumplimiento o por resolucin. CUMPLIMIENTO DE LOS CONTRATOS El cumplimiento supone la realizacin del contrato por el contratista a satisfaccin de la Administracin. El contrato se entender cumplido por el contratista cuando ste haya realizado, de acuerdo con los trminos del mismo y a satisfaccin de la Administracin, la totalidad de su objeto. En todo caso su constatacin exige por parte de la Administracin un acto formal y positivo de recepcin dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realizacin del objeto del contrato o en el plazo que se determine en el pliego de clusulas administrativas particulares. Generalmente se prev que en los contratos se fije un plazo de garanta a contar de la fecha de recepcin o conformidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administracin, quedar extinguida la responsabilidad del contratista. Quedan exceptuados del plazo de garanta aquellos contratos en que por su naturaleza o caractersticas no resulte necesario, si bien tal circunstancia deber consignarse expresamente en el pliego. Indicar, por ltimo, que excepto en los contratos de obras, dentro del plazo de un mes a contar desde la fecha del acta de recepcin, deber acordarse y ser notificada al contratista la liquidacin correspondiente del contrato y abonrsele, en su caso, el saldo resultante. Si se produjere demora en el pago del saldo de liquidacin, el contratista tendr derecho a percibir el inters legal del dinero incrementado en 1,5 puntos, a partir de los dos meses siguientes a la liquidacin. Tambin concluye el contrato por causas normales en los casos que se he previsto un trmino y el mismo expira, este tipo de conclusin tiene lugar en los casos de concesin de obra y de servicio pblico.

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En el supuesto que la obligacin contractual fuera de dar, el contrato concluye cuando la cosa fuere entregada y el precio pagado, este supuesto se da en el contrato de suministro. RESOLUCIN DE LOS CONTRATOS La resolucin supone la extincin del vnculo contractual por cualquier causa distinta de su conclusin y cumplimiento. Presupone pues, la aparicin de alguna circunstancia en la vida del contrato que impida o haga inconveniente su prosecucin hasta su extincin normal. En relacin con la resolucin de los contratos administrativos, la jurisprudencia mantiene la aplicabilidad de los principios contenidos en el Cdigo Civil, por lo que la facultad de resolver se entiende implcita a favor de la parte que cumple y en contra de la que incumple sus obligaciones, si bien para que la accin de resolucin proceda es preciso que la parte que la ejercite haya cumplido con las obligaciones que le incumben (vid. SSTS 3-10-1979, 27-9-1985 y 25-111985). Las causas de resolucin del contrato pueden ser generales y especficas. Estas ltimas son las fijadas para cada tipo de contrato o en el Pliego y contratos respectivos. Las causas generales pueden clasificarse del siguiente modo: 1. Causas subjetivas: muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extincin de la personalidad jurdica de la sociedad contratista y la declaracin de quiebra, de suspensin de pagos, de concurso de acreedores o de insolvente fallido en cualquier procedimiento o el acuerdo de quita y espera. 2. Mutuo acuerdo entre Administracin y contratista. 3. Causas objetivas de incumplimiento: falta de prestacin de las garantas contractuales; incumplimiento de los plazos por parte del contratista; falta de pago por la Administracin en el plazo de 8 meses; incumplimiento de obligaciones esenciales. El procedimiento de resolucin del contrato puede adoptarse de oficio y, si tuviera por causa el incumplimiento de la Administracin, a instancia del contratista. Por lo que respecta a los efectos que tiene la resolucin, varan segn la causa de la misma: a. Por falta de formalizacin del contrato por causas imputables al contratista: proceder la incautacin de la fianza provisional y la indemnizacin de los daos y perjuicios causados a la Administracin. Se exigir seguir un procedimiento con audiencia del contratista y el informe

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previo del Consejo de Estado o del rgano consultivo de la Comunidad Autnoma. Mutuo acuerdo: slo proceder esta causa por razones de inters pblico, que, lgicamente, debern ser explicitadas en el procedimiento. las partes atendern a lo que hubieren convenido vlidamente. Incumplimiento de la Administracin: Los incumplimientos de la Administracin darn lugar a la indemnizacin de los daos y perjuicios ocasionados al contratista. Incumplimiento del contratista distinto del: a): Los efectos sern la prdida de la fianza definitiva y la indemnizacin de los daos y perjuicios. En el caso de que no procediese la prdida de la garanta definitiva se acordar su devolucin al contratista.

TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Dentro del gnero de contratos administrativos existen diferentes especies, de acuerdo a su objeto y las funciones que persiguen las partes. Pueden ser contratos administrativos propiamente dichos y contratos de derecho comn. Se est frente a un contrato administrativo propiamente dicho por razn de su objeto cuando tratndose de una prestacin a cargo del contratante, dicha prestacin se relaciona directa o indirectamente con alguna de las funciones esenciales o especficas del Estado, con los fines pblicos, propios de ste (construccin de un camino). En cambio si bien el Estado puede realizar actividades comerciales e industriales, stas no constituyen funciones estatales estrictu sensu. Los fines especficos del estado no son comerciales o industriales, stos ltimos no constituyen fines estatales especficos ya que habitualmente emplean o representan actividades propias de los particulares o administrados. Por eso los contratos de la administracin relacionados con su actividad comercial o industrial no constituyen contratos administrativos propiamente dichos (equipamiento de muebles para una oficina). Las funciones esenciales del Estado, es decir, sus fines pblicos especficos que caracterizan al contrato administrativo, deben ser facilitadas por el contratante. Esto no significa una sustitucin del Estado por el administrado para dicho cumplimiento de las funciones o fines a cargo de aquel, sino de una colaboracin del administrado con el Estado para que ste cumpla dichas funciones. Los contratos de colaboracin y atribucin, tienen regimenes jurdicos que contienen modalidades y caractersticas propias, en el primero lo fundamental es la prestacin que debe el particular al Estado (Contrato de obra pblica, empleo o funcin pblica, contrato de concesin de servicios pblicos o de suministro).
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En los de atribucin, lo esencial es la prestacin del Estado, mientras que el contratista se caracteriza por ser la contrapartida de las ventajas que obtiene el Estado (Concesin de uso de bienes de dominio pblico en la que la prestacin principal esta a cargo del Estado - Comodato). Si bien en ambas especies se aplican algunas prerrogativas del poder pblico, en los contratos de atribucin son ms tenues. Por otra parte, si existe una duda razonable en un punto de interpretacin de un contrato de atribucin, ella debe resolverse a favor del contratista, en cambio, en los contratos de colaboracin, en caso de duda, sta favorece a la administracin por la naturaleza de la obligacin que ha contrado (servicio pblico, obra pblico). En la clasificacin de contratos administrativos podemos distinguir los contratos tpicos que son utilizados como herramienta por la administracin de manera permanente y algunos contratos atpicos. Por su importancia nos detendremos en los contratos de: 1) Empleo Pblico 2) Obra Pblica 3) Concesin de Obra Pblica 4) Concesin de Servicio Pblico 5) Suministro 6) Emprstito 1) CONTRATO DE EMPLEO PBLICO El contrato de empleo pblico es una relacin de subordinacin del sujeto particular respecto del Estado que cumple las funciones asignadas al rgano o institucin, sin tener en cuenta la jerarqua, importancia o responsabilidad del cargo que ocupe. Nuestra legislacin no define claramente el concepto de funcionario pblico o empleado pblico, se los nomina indistintamente sin considerar las jerarquas. El Tratadista Agustn Gordillo manifiesta al respecto que, dentro de los agentes de la administracin, no existe distincin entre funcionarios pblicos y empleados pblicos, es decir, que todos los que estn sometidos al rgimen del derecho pblico lo estn bajo un mismo concepto que ser indistintamente el de funcionario o empleado. Sin embargo, pueden excepcionalmente encontrarse casos de personas que trabajan para la administracin pblica no en relacin exclusiva de derecho pblico, sino tambin en alguna medida de derecho privado. Los empleados que se desempean en la administracin pblica descentralizada tienen la calidad de empleados pblicos por su relacin laboral con un organismo estatal aunque estn contemplados en las leyes laborales para el sector privado, lo sostiene.
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ESQUEMA GENERAL DE EMPLEO PBLICO

CARACTERES

Ejercicio personal: no se delga el ejercicio de funciones. Personas fsicas: slo estas pueden ser empleados pblicos intuitu-personaeEfectos futuros: produce efectos ex nunca.

NATURALEZA JRIDICA

Relacin entre rgano institucin y el rgano individuo. Tiene por objeto las funciones que deber desempear el agente.

REQUISITOS DE ADMISIN

La Constitucin Nacional establece en su Artculo 16 : la idoneidad

DERECHOS DEL AGENTE

Retribucin Estabilidad Carrera Descanso

DEBERES DEL AGENTE

Prestacin personal Relacin Jerrquica Deber de obediencia Conducta decorosa tica pblica Reserva y discrecin Promocin de acciones judiciales Dedicacin

RESPONSABILIDAD

Puede ser de naturaleza: civil, poltica, administrativa y penal.

EXTINCIN

Fallecimiento Renuncia aceptada Jubilacin Retiro Razones disciplinarias Vencimiento del plazo de la funcin

Se transcriben a continuacin las partes pertinentes del la LEY MARCO DE REGULACIN DE EMPLEO PBLICO NACIONAL LEY 25.164 Sancionada: Septiembre 15 de 1999.
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MARCO NORMATIVO Y AUTORIDAD DE APLICACIN Artculo 1. La relacin de empleo pblico queda sujeta a los principios generales establecidos en la presente ley, los que debern ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185. Los derechos y garantas acordados en esta ley a los trabajadores que integran el servicio civil de la Nacin constituirn mnimos que no podrn ser desplazados en perjuicio de stos en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la citada Ley 24.185. () Artculo 3. La presente normativa regula los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil de la Nacin. Este est constituido por las personas que habiendo sido designadas conforme lo previsto en la presente ley, prestan servicios en dependencias del Poder Ejecutivo, inclusive entes jurdicamente descentralizados. Quedan exceptuados de lo establecido en el prrafo anterior: a) El Jefe de Gabinete de Ministros, los Ministros, el Secretario General de la Presidencia de la Nacin, los Secretarios, Subsecretarios, el Jefe de la Casa Militar, las mximas autoridades de organismos descentralizados e instituciones de la Seguridad Social y los miembros integrantes de los cuerpos colegiados. b) Las personas que por disposicin legal o reglamentaria ejerzan funciones de jerarqua equivalente a la de los cargos mencionados en el inciso precedente. c) El personal militar en actividad y el retirado que prestare servicios militares. d) El personal perteneciente a las Fuerzas de Seguridad y Policiales, en actividad y retirado que prestare servicios por convocatoria. e) El personal diplomtico en actividad comprendido en la Ley del Servicio Exterior de la Nacin. f) El personal comprendido en convenciones colectivas de trabajo aprobadas en el marco de la Ley 14.250 (t.o. decreto 198/88) o la que se dicte en su reemplazo. g) El clero. CAPTULO II REQUISITOS PARA EL INGRESO Artculo 4. El ingreso a la Administracin Pblica Nacional estar sujeto a la previa acreditacin de las siguientes condiciones: a) Ser argentino nativo, por opcin o naturalizado. El Jefe de Gabinete de Ministros podr exceptuar del cumplimiento de este requisito mediante fundamentacin precisa y circunstanciada de la jurisdiccin solicitante. b) Condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, que se acreditar mediante los regmenes de seleccin que se establezcan, asegurando el
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principio de igualdad en el acceso a la funcin pblica. El convenio colectivo de trabajo, deber prever los mecanismos de participacin y de control de las asociaciones sindicales en el cumplimiento de los criterios de seleccin y evaluacin a fin de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades. c) Aptitud psicofsica para el cargo. IMPEDIMENTOS PARA EL INGRESO Artculo 5. Sin perjuicio de lo establecido en el artculo anterior no podrn ingresar: a) El que haya sido condenado por delito doloso, hasta el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, o el trmino previsto para la prescripcin de la pena. b) El condenado por delito en perjuicio de la Administracin Pblica Nacional, Provincial o Municipal. c) El que tenga proceso penal pendiente que pueda dar lugar a condena por los delitos enunciados en los incisos a) y b) del presente artculo. d) El inhabilitado para el ejercicio de cargos pblicos. e) El sancionado con exoneracin o cesanta en la Administracin Pblica Nacional, Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado conforme lo previsto en los artculos 32 y 33 de la presente ley. f) El que tenga la edad prevista en la ley previsional para acceder al beneficio de la jubilacin o el que gozare de un beneficio previsional, salvo aquellas personas de reconocida aptitud, las que no podrn ser incorporadas al rgimen de estabilidad. g) El que se encuentre en infraccin a las leyes electorales y del servicio militar, en el supuesto del artculo 19 de la Ley 24.429. h) El deudor moroso del Fisco Nacional mientras se encuentre en esa situacin. i) Los que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrtico, conforme lo previsto en el artculo 36 de la Constitucin Nacional y el Ttulo X del Cdigo Penal, aun cuando se hubieren beneficiado por el indulto o la condonacin de la pena. () CAPTULO III NATURALEZA DE LA RELACION DE EMPLEO Artculo 7. El personal podr revistar en el rgimen de estabilidad, en el rgimen de contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades superiores. La situacin del personal designado con carcter ad honorem ser reglamentada por el Poder Ejecutivo, de conformidad con las caractersticas propias de la naturaleza de su relacin. Artculo 8. El rgimen de estabilidad comprende al personal que ingrese por los mecanismos de seleccin que se establezcan, a cargos pertenecientes al rgimen de carrera cuya financiacin ser prevista para cada jurisdiccin u
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organismos descentralizados en la Ley de Presupuesto. La carrera administrativa bsica y las especficas debern contemplar la aplicacin de criterios que incorporen los principios de transparencia, publicidad y mrito en los procedimientos de seleccin para determinar la idoneidad de la funcin a cubrir, de la promocin o avance en la carrera basada en la evaluacin de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de capacitacin acorde con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, as como la previsin de sistemas basados en el mrito y la capacidad de los agentes, que motiven la promocin de los mismos en la carrera. Artculo 9. El rgimen de contrataciones de personal por tiempo determinado comprender exclusivamente la prestacin de servicios de carcter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del rgimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente. El personal contratado en esta modalidad no podr superar en ningn caso el porcentaje que se establezca en el convenio colectivo de trabajo, el que tendr directa vinculacin con el nmero de trabajadores que integren la planta permanente del organismo. Dicho personal ser equiparado en los niveles y grados de la planta permanente y percibir la remuneracin de conformidad con la correspondiente al nivel y grado respectivo. La Ley de Presupuesto fijar anualmente los porcentajes de las partidas correspondientes que podrn ser afectados por cada jurisdiccin u organismo descentralizado para la aplicacin del referido rgimen. () CAPTULO IV DERECHOS Artculo 16. Las personas vinculadas laboralmente con la Administracin Pblica Nacional, segn el rgimen al que hubieren ingresado, tendrn los siguientes derechos, de conformidad con las modalidades establecidas en las leyes, en las normas reglamentarias y, en cuanto corresponda, en los convenios colectivos de trabajo: a) Estabilidad. b) Retribucin justa por sus servicios, con ms los adicionales que correspondan. c) Igualdad de oportunidades en la carrera. d) Capacitacin permanente. e) Libre afiliacin sindical y negociacin colectiva. f) Licencias, justificaciones y franquicias. g) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios. h) Asistencia social para s y su familia. i) Interposicin de recursos. j) Jubilacin o retiro. k) Renuncia. l) Higiene y seguridad en el trabajo.
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m) Participacin, por intermedio de las organizaciones sindicales, en los procedimientos de calificaciones y disciplinarios de conformidad con que se establezca en el Convenio Colectivo Trabajo. La presente enumeracin no tiene carcter taxativo, pudiendo ser ampliada por va de la negociacin colectiva. Artculo 17. El personal comprendido en rgimen de estabilidad tendr derecho a conservar el empleo, el nivel y grado de la carrera alcanzado. La estabilidad en la funcin, ser materia de regulacin convencional. La adquisicin de la estabilidad en el empleo se producir cuando se cumplimenten las siguientes condiciones: a) Acredite condiciones de idoneidad a travs de las evaluaciones peridicas de desempeo, capacitacin y del cumplimiento de las metas objetivos establecidos para la gestin durante transcurso de un perodo de prueba de doce meses de prestacin de servicios efectivos, como de la aprobacin de las actividades de formacin profesional que se establezcan. b) La obtencin del certificado definitivo de aptitud psicofsica para el cargo. c) La ratificacin de la designacin mediante acto expreso emanado de la autoridad competente con facultades para efectuar designaciones, vencimiento del plazo establecido en el inciso Transcurridos treinta (30) das de vencido el plazo previsto en el inciso citado sin que la administracin dicte el acto administrativo pertinente, designacin se considerar efectuada, adquiriendo el agente el derecho a la estabilidad. Durante el perodo en que el agente no goce estabilidad, su designacin podr ser cancelada. El personal que goce de estabilidad la retendr cuando fuera designado para cumplir funciones sin dicha garanta. No ser considerado como ingresante el agente que cambie su situacin de revista presupuestaria, sin que hubiera mediado interrupcin de relacin de empleo pblico dentro del mbito presente rgimen. La estabilidad en el empleo cesa nicamente cuando se configura alguna de las causales previstas en la presente ley. Artculo 18. El personal tiene derecho igualdad de oportunidades en el desarrollo de su carrera administrativa, a travs de los mecanismos que se determinen. Las promociones a cargos vacantes slo procedern mediante sistemas de seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes. El Convenio Colectivo de Trabajo deber prever los mecanismos de participacin y de control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de los criterios indicados. Artculo 19. E rgimen de licencias, justificaciones y franquicias ser materia de regulacin en el Convenio Colectivo de Trabajo, que contemplar las caractersticas propias de la funcin pblica, y de los diferentes organismos. Hasta tanto se firmen los convenios colectivos de trabajo, se mantiene vigente el rgimen rige actualmente para el sector pblico. ()
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Artculo 22. La renuncia es el derecho a concluir la relacin de empleo producindose la baja automtica del agente a los treinta (30) das corridos de su presentacin, si con anterioridad no hubiera sido aceptada por autoridad competente. La aceptacin de la renuncia podr ser dejada en suspenso por un trmino no mayor de ciento ochenta (180) das corridos si al momento de presentar la renuncia se encontrara involucrado en una investigacin sumarial. CAPTULO V DEBERES Artculo 23. Los agentes tienen los siguientes deberes, sin perjuicio de los que en funcin de las particularidades de la actividad desempeada, se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo: a) Prestar el servicio personalmente, encuadrando su cumplimiento en principios de eficiencia, eficacia y rendimiento laboral, en las condiciones y modalidades que se determinen. b) Observar las normas legales y reglamentarias y conducirse con colaboracin, y respeto y cortesa en sus relaciones con el pblico y con el resto del personal. c) Responder por la eficacia, rendimiento de la gestin y del personal del rea a su cargo. d) Respetar y hacer cumplir, dentro del marco de competencia de su funcin, el sistema jurdico vigente. e) Obedecer toda orden emanada del superior jerrquico competente, que rena las formalidades del caso y tenga por objeto la realizacin de actos de servicio compatibles con la funcin del agente. f) Observar el deber de fidelidad que se derive de la ndole de las tareas que le fueron asignadas y guardar la discrecin correspondiente o la reserva absoluta, en su caso, de todo asunto del servicio que as lo requiera, en funcin de su naturaleza o de instrucciones especficas, con independencia de lo que establezcan las disposiciones vigentes en materia de secreto o reserva administrativa. g) Declarar bajo juramento su situacin patrimonial y modificaciones ulteriores con los alcances que determine la reglamentacin. h) Llevar a conocimiento de la superioridad todo acto, omisin o procedimiento que causare o pudiere causar perjuicio al Estado, configurar delito, o resultar una aplicacin ineficiente de los recursos pblicos. Cuando el acto, omisin o procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos podr hacerlo conocer directamente a la Sindicatura General de la Nacin, Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas y/o a la Auditora General de la Nacin. i) Concurrir a la citacin por la instruccin de un sumario, cuando se lo requiera en calidad de testigo. j) Someterse a examen psicofsico en la forma que determine la reglamentacin.
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k) Excusarse de intervenir en toda actuacin que pueda originar interpretaciones de parcialidad. l) Velar por el cuidado y la conservacin de los bienes que integran el patrimonio del Estado y de los terceros que especficamente se pongan bajo su custodia. m) Seguir la va jerrquica correspondiente en las peticiones y tramitaciones realizadas. n) Encuadrarse en las disposiciones legales y reglamentarias sobre incompatibilidad y acumulacin de cargos. PROHIBICIONES Artculo 24. El personal queda sujeto a las siguientes prohibiciones, sin perjuicio de las que en funcin de las particularidades de la actividad desempeada se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo: a) Patrocinar trmites o gestiones administrativas referentes a asuntos de terceros que se vinculen con sus funciones. b) Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, personas de existencia visible o jurdica que gestionen o exploten concesiones o privilegios de administracin en el orden nacional, provincial municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las mismas. c) Recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos, concesiones o franquicias que celebre u otorgue la administracin en orden nacional, provincial o municipal. d) Mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente fiscalizadas por el ministerio, dependencia o entidad en el que se encuentre prestando servicios. e) Valerse directa o indirectamente de facultades o prerrogativas inherentes a sus funciones para fines ajenos a dicha funcin o para realizar proselitismo o accin poltica. f) Aceptar ddivas, obsequios u otros beneficios u obtener ventajas de cualquier ndole con motivo u ocasin del desempeo de sus funciones. g) Representar, patrocinar a litigantes o intervenir en gestiones extrajudiciales contra la Administracin Pblica Nacional. h) Desarrollar toda accin u omisin que suponga discriminacin por razn de raza, religin, nacionalidad, opinin, sexo o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. i) Hacer uso indebido o con fines particulares del patrimonio estatal. Artculo 25. Es incompatible el desempeo de un cargo remunerado en la Administracin Pblica Nacional, con el ejercicio de otro de igual carcter en el orden nacional, provincial o municipal, con excepcin de los supuestos que se determinen por va reglamentaria, o que se establezca en el Convenio Colectivo de Trabajo.
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CAPTULO VI SISTEMA NACIONAL DE LA PROFESIN ADMINISTRATIVA Artculo 26. El Sistema Nacional de la Profesin Administrativa vigente, podr ser revisado, adecuado y modificado de resultar procedente, el mbito de la negociacin colectiva, con excepcin de las materias reservadas a la potestad reglamentaria del Estado por la Ley 24.185. En los organismos previstos por dicho sistema debern tener participacin todas las asociaciones sindicales signatarias de los convenios colectivos de trabajo de conformidad con lo normado en la Ley 24.185. CAPITULO VII REGIMEN DISCIPLINARIO Artculo 27. El personal vinculado por una relacin de empleo pblico regulada por la presente ley, y que revista en la planta permanente, no podr ser privado de su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por las causas en las condiciones que expresamente se establecen. Al personal comprendido en el rgimen contrataciones y de gabinete se le aplicarn los preceptos del presente captulo, en las condiciones que establezcan las respectivas reglamentaciones. Artculo 28. El personal no podr ser sancionado ms de una vez por la misma causa, debiendo graduarse la sancin en base a la gravedad de la falta cometida, y los antecedentes del agente. Artculo 29. El personal comprendido en mbito de aplicacin del presente rgimen tiene derecho a que se le garantice el debido proceso adjetivo, en los trminos del artculo 1 inciso f) de la Ley 19.549 o la que la sustituya. Artculo 30. El personal podr ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias: a) Apercibimiento. b) Suspensin de hasta treinta (30) das en un ao, contados a partir de la primera suspensin. c) Cesanta. d) Exoneracin. La suspensin se har efectiva sin prestacin de servicios ni goce de haberes, en las normas y trminos que se determinen y sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles que fije la legislacin vigente. () CAPTULO VIII RECURSO JUDICIAL Artculo 39. Contra los actos administrativos que dispongan la aplicacin de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este rgimen, el
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agente afectado podr optar por impugnarlo por la va administrativa comn y una vez agotada sta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cmaras federales con asiento en las provincias, segn corresponda conforme al lugar de prestacin de servicios del agente. La opcin formulada es excluyente e inhibe la utilizacin de cualquier otra va o accin. El recurso judicial directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la sancin, con expresa indicacin de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido. () CAPTULO IX CAUSALES DE EGRESO Artculo 42. La relacin de empleo del agente con la Administracin Pblica Nacional concluye por las siguientes causas: a) Cancelacin de la designacin del personal sin estabilidad en los trminos del artculo 17. b) Renuncia aceptada o vencimiento del plazo de conformidad con lo previsto en el artculo 22. c) Conclusin o rescisin del contrato en el caso del personal bajo el rgimen de contrataciones. d) Vencimiento del plazo que le correspondiere de conformidad con lo previsto en el artculo 11 por reestructuracin o disolucin de organismos. e) Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales. f) Aplicacin de sanciones de cesanta o exoneracin. g) Baja por jubilacin, retiro o vencimiento del plazo previsto en el artculo 20. h) Por fallecimiento.

CONTRATO DE OBRA PBLICA


Para iniciar el estudio de este contrato es menester distinguir el concepto de obra pblica del de Contrato de obra pblica. OBRA PBLICA: Es una construccin producto del trabajo humano, es artificial. Puede ser un bien mueble, inmueble u objeto inmaterial que pertenece a una entidad pblica, estatal o no estatal y tiene por finalidad satisfacer un inters colectivo o general La obra pblica puede realizarse por medio de los rganos del Estado de manera directa o bien puede alcanzarse ese objetivo por medio del Contrato de Obra Pblica EL CONTRATO DE OBRA PBLICA es un procedimiento mediante el cual el Estado o entidades pblicas no estatales, indirectamente, a travs de terceros llevan a cabo dicha obra.
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ELEMENTOS a. Subjetivo: Una de las partes contratantes debe ser un ente pblico estatal o no estatal, que ejerza funcin administrativa por delegacin estatal expresa y la otra parte es el contratista b. Material: En el orden nacional, se refiere a la cuestin del origen de los fondos con que se realiza la obra, los que deben provenir del Tesoro Nacional. En los sistemas provinciales se hace abstraccin de la procedencia de los fondos, lo que no altera el carcter de obra pblica. c. Objetivo: el objeto del contrato puede tratar sobre inmuebles, muebles, objetos inmateriales, como el caso de obra pblica por accesoriedad. d. Teleolgico: La finalidad del contrato es la de dar satisfaccin a un inters pblico, aunque la obra no est destinada al uso pblico, (ejemplo los cuarteles militares, la residencia presidencial de Olivos, etc.) ESQUEMA GENERAL DE CONTRATO DE OBRA PBLICA
CARACTERES JURDICOS a) Bilateral b) Oneroso y Conmutativo c) Formal El gasto debe estar legalmente autorizado por la ley de presupuesto o por ley especial Diversas formas de realizar el pago del precio: a) Precios Unitarios b) Ajuste alzado c) Costo y costas a) Cumplimiento del contrato segn condiciones estipuladas y en trmino b) Inicio de los trabajos una vez firmado el contrato y dadas las condiciones c) Garantas de ejecucin contractual d) Que se reparen los defectos que la obra pudiera presentar luego de la recepcin a) Percibir el pago b) A que se le recepcione la obra una vez finalizada c) Pedir autorizacin ala administracin para subcontratar, ceder o transferir d) Recepcin de la obra por parte de la administracin. El adjudicatario constituir una garanta de ejecucin contractual. Tambin se le reintegrar la garanta precontractual o de mantenimiento de oferta. El contratista no puede transferirlo o cederlo, ni subcontratar o asociarse con un tercero, sin autorizacin de la administracin.
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AUTORIZACIN LEGISLATIVA PARA EL GASTO

SISTEMA DE CONTRATACIN

DERECHOS DE LA ADMINISTRACIN

DERECHOS DEL CONTRATISTA

GARANTA CONTRACTAL

PROHIBICIN DE CESIN O TRANSFERENCIA

Se transcriben partes pertinentes de la ley de Obras Pblicas LEY 13064. 29 de septiembre de 1947 B.O. 1947 10 28 (con las modificaciones introducidas por el Decreto 1023/2001) CAP. I - DE LAS OBRAS PBLICAS EN GENERAL Artculo 1. Considerase obra pblica Nacional toda construccin o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del tesoro de la Nacin , a excepcin de los efectuados con subsidios, que se regirn por ley especial, y las construcciones militares, que se regirn por la ley 12737 y su reglamentacin y supletoriamente por las disposiciones de la presente. Artculo 2. Las facultades y obligaciones que establece la presente ley, podrn ser delegadas por el Poder ejecutivo en autoridad, organismo o funcionario legalmente autorizado. Artculo 3. En caso de que el estado resuelva realizar Obras publicas por intermedio de personas o entidad no oficial, proceder conforme con lo establecido en la presente ley. Artculo 4. (Actualizado por Decreto 1023/2001) Antes de sacar una obra pblica a licitacin pblica o de contratar directamente su realizacin, se requerir la aprobacin del proyecto y presupuesto respectivo, por los organismos legalmente autorizados, que deber ser acompaado del pliego de condiciones de la ejecucin, as como de las bases del llamado a licitacin a que deban ajustarse los proponentes y el adjudicatario, y del proyecto de contrato en caso de contratacin directa. La responsabilidad del proyecto y de los estudios que le han servido de base, caen sobre el organismo que los realizo Artculo 5. La licitacin y/o contratacin de Obras Pblicas se har sobre la base de uno de los siguientes sistemas: a) por unidad de medida; b) por ajuste alzado; c) por coste y costas, en caso de urgencia justificada o de conveniencia comprobada; d) por otros sistemas de excepcin que se establezcan. En todos los casos la contratacin podr hacerse con o sin provisin de materiales por parte del estado. () Artculo 21. Entre la Administracin pblica y el adjudicatario se firmara el contrato administrativo de obra pblica y este afianzara el cumplimiento de su compromiso mediante un depsito en el banco de la Nacin argentina por un 5% del monto del convenio, en dinero o en ttulos o en bonos nacionales, al

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valor corriente en plaza, o bien mediante una fianza bancaria equivalente, a satisfaccin de la autoridad competente. Dicha fianza ser afectada en la proporcin y forma que se establece en los artculos 26, 27 y 35. Se podr contratar la obra con el proponente que siga en orden de conveniencia, cuando los primeros retiraran las propuestas o no concurriesen a firmar el contrato. Formaran parte del contrato que se subscriba, las bases de licitacin, el pliego de condiciones, las especificaciones tcnicas y dems documentos de la licitacin. Para las contrataciones que no excedan de $ 3000000 la garanta podr ser constituida por pagare, el que deber ser avalado o afianzado a satisfaccin del organismo licitante, cuando supere el monto de $ 100000. Observacin - Ver Art. 1 de la ley 14143 BO 30/10/52 que amplia el artculo autorizando otras fianzas o garantas - Ver Art. 1 de la ley 17804 BO 19/7/68 que permite la constitucin de garantas mediante seguros de caucin. () Artculo 23. Firmado el contrato, el contratista no podr transferirlo ni cederlo, en todo o en parte, a otra persona o entidad, ni asociarse para su cumplimiento, sin autorizacin y aprobacin de autoridad competente. () Artculo 25. Una vez firmado el contrato, la iniciacin y realizacin del trabajo se sujetara a lo establecido en los pliegos de condiciones generales y especiales que sirvieron de base para la licitacin o adjudicacin directa de las obras. () Artculo 31. No podr el contratista por si, bajo ningn pretexto, hacer trabajo alguno, sino con estricta sujecin al contrato, y si lo hiciere no le ser abonado, a menos de que presente orden escrita que para ello le hubiere sido dada por funcionario autorizado, en cuyo caso el pago deber disponerse por autoridad competente. () Artculo 38. Si en el contrato de Obras publicas celebrado, la administracin hubiera fijado precios unitarios y las modificaciones o errores a que se refieren los artculos 30 y 37 importasen en algn tem un aumento o disminucin superiores a un 20% del importe del mismo, la administracin o el contratista tendr derecho que se fije un nuevo precio unitario de comn acuerdo. En caso de disminucin, el nuevo precio se aplicara a la totalidad del trabajo a realizar en el tem, pero si se trata de aumentos, solo se aplicara a la cantidad de trabajo que exceda de la que para este tem figura en el presupuesto oficial de la obra. Si no se lograra acuerdo entre los contratantes, la administracin podr disponer que los trabajos del tem disminuido o los excedentes del que se ha
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aumentado, se lleven a cabo directamente o por nuevo contrato, sin derecho a reclamacin alguna por parte del contratista. La supresin total de un tem solo dar al contratista el derecho que le confiere el Artculo 53. () Artculo 40. Las obras podrn recibirse parcial o totalmente, conforme con lo establecido en el contrato; pero la recepcin parcial tambin podr hacerse cuando se considere conveniente, por autoridad competente. La recepcin total o parcial tendr carcter provisional hasta tanto se haya cumplido el plazo de garanta que se hubiese fijado. Artculo 41. La recepcin definitiva se llevara a efecto tan pronto expire el plazo de la garanta que se hubiese fijado en el contrato, siendo durante este plazo el contratista responsable de la conservacin y reparacin de las obras, salvo los defectos resultantes del uso indebido de las mismas. () Artculo 49. En caso de muerte, quiebra o concurso civil del contratista, quedara rescindido el contrato, a no ser que los herederos, o sndico de la quiebra o concurso, ofrezcan llevar a cabo la obra bajo las condiciones estipuladas en aquel. La administracin nacional fijara los plazos de presentacin de los ofrecimientos y podr admitirlos o desecharlos, sin que, en el ultimo caso, tengan dichos sucesores derecho a indemnizacin alguna. Artculo 50. La administracin nacional tendr derecho a la rescisin del contrato, en los casos siguientes. CONCESIN DE OBRA PBLICA Es un sistema de contratacin particularizado por la modalidad de pago del precio de la obra. Implica una intervencin directa del contratista o concesionario en la explotacin de la obra pblica. La administracin contrata a una empresa para la realizacin del trabajo y no paga luego un precio por ella, sino que la remunera otorgndole la explotacin de la obra durante un plazo determinado, es decir que la obra es pagada por los usuarios de la misma. Puede haber contribucin o no de contratistas, subsidios del gobierno o participacin de las ganancias por parte del gobierno. Puede contratarse sobre obras a ejecutarse o ya existentes para ser reparadas, mejoradas o conservadas en buenas condiciones. ESQUEMA GENERAL DE CONTRATO DE CONCESIN DE OBRA PBLICA

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CLASIFICACIN

CARACTERES

a) Segn el carcter de la obra. b) Segn haya o no contribuido el concesionario o con subsidios del Estado. c) Segn la forma en la que se otorgue. Participa de los mismos caracteres del contrato de Obra Pblica, pero es aleatorio para el concesionario, pues los beneficios dependen del uso que tenga la obra Dos Fases: 1) La construccin de la obra Pblica o su reparacin. 2) La concesin por un plazo determinado Relacin con usuarios y existencia de terceros ajenos al contrato. Responde a los mismos procedimientos que el contrato de obra pblica.

EJECUCIN DE LA OBRA

EXPLOTACIN DE LA CONCESIN

Despus de la recepcin de la obra, se hace entrega formal al concesionario para su explotacin con la facultad administrativa de recibir de los usuarios un pago por su uso (peaje, tarifa, tasa, etc.)

PEAJE

Es la percepcin de una tasa por el uso de una determinada obra, destinado a costear su construccin. Importa el derecho del contratista a exigirlo de los usuarios. a) Quedar como el concesionario de la obra por el plazo determinado b) Cobrar el costo de la obra c) Recibir subvencin en caso de compromiso del Estado a) Controlar el desarrollo de la ejecucin de la concesin por parte del contratista b) Rescate o revocacin de la concesin si as correspondiere

DERECHOS DEL CONTRATISTA

DERECHOS Y PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIN

Este contrato est regulado por Ley de Concesin de Obra Pblica N 17520 y modificatorias. CONCESION DE SERVICIO PBLICO Es un contrato por el cual el Estado encomienda a una persona fsica o jurdica, pblica o privada, la organizacin y la prestacin de un servicio pblico por un determinado tiempo.

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Implica la delegacin por parte del Estado de determinadas facultades y la explotacin del servicio pblico la hace el concesionario por su propia cuenta y riesgo. La labor se retribuye con el precio o tarifa pactado por los usuarios con subvenciones y garantas otorgadas por el Estado o con ambos medio a la vez. El control estatal es ms intenso que en otros contratos ya que la administracin pblica conserva el control y en ciertos casos la direccin de la prestacin. ELEMENTOS Y CARACTERES DEL CONTRATO DE CONCESION DE SERVICIO PBLICO

SUJETOS

RELACIONES JURDICAS

NATURALEZA JURDICA COMPETENCIA PLAZO

CARACTERES JURDICOS

DERECHOS DE LA CONCEDENTE

DERECHOS DEL CONCESIONARIO

BIENES

Los sujetos que interviene son: concedente, que es quien otorga la concesin y el concesionario que es aquel a quien se le otorga aquella. Hay usuarios y terceros. Concesionario y concedente: vnculo contractual Concesionario y usuario: vinculo reglamentario o contractual Concesionario y personal: contractual de derecho privado Contrato Administrativo homogneo y nico Nacin, Provincia y Municipios pueden crear y conceder servicios pblicos Tres criterios para fijar la duracin: a) perpetuidad b) Tiempo indeterminado c) Plazo fijo a) Bilateral b) Oneroso y conmutativo c) Intuitu personae d) Aleatorio a) Introducir modificaciones que juzgue necesarias b) Adaptacin del servicio a nuevas demandas c) Prerrogativas de control a) Prestar el servicio b) Que se respete la ecuacin econmica financiera Los bienes afectados a la prestacin del servicio pueden pertenecer al Estado o al prestador o a ambos

Se debe tener en cuenta la especial proteccin de derechos de usuarios y consumidores consagrados en el Artculo 42 de la Constitucin de la Nacin,

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por lo que se han creado diversos organismos de contralor del cumplimiento de estas prestaciones pblicas esenciales: agua, energa, transporte, etc.

CONTRATO DE SUMINISTRO En este contrato la administracin conviene con una persona fsica o jurdica la provisin de ciertos elementos mediante un precio que les abonar. Consiste en una compra de elementos necesarios para el desenvolvimiento de la Administracin. Su objeto son cosas muebles, fungibles o no consumibles o no. CARACTERES: Es bilateral, oneroso y conmutativo. EMPRESTITO PBLICO En virtud de este contrato, el Estado obtiene recursos financieros destinados al cumplimiento de sus fines. Se obtiene a travs de la emisin de valores o ttulos, generalmente al portador Este tema se vincula con la deuda pblica externa e interna. En el caso de la deuda externa puede ser contada por el Estado con otros Estados, con organismos internacionales o con ciudadanos de otros Estados. Se debe tener en cuenta que nuestro pas desde aproximadamente el ao 2001 no ha cumplido regularmente con las obligaciones contradas por medio de este contrato, renegociando, obligando a los tenedores de ttulos a canjes, llegando al default. ETAPAS: a) Autorizacin legislativa b) Emisin de los ttulos c) Colocacin de los ttulos o su negociacin d) Amortizacin e) Refinanciacin f) Cancelacin g) Canje

BIBLIOGRAFA DROMI Roberto, DERECHO ADMINISTRATIVO Ediciones Ciudad Argentina : , Buenos Aires 1997 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Captulo IX y Captulo X

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