ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR - Semejanzas y diferencias / PERJUICIOS EN ACCION POPULAR - Solo proceden a favor de entidades pblicas no culpables:

no procede reconocimiento a particulares / ACCION DE GRUPO - Persigue el pago de perjuicios individuales / REUBICACION DE VIVIENDAS - No es reconocimiento de perjuicio sino cesacin de una amenaza a los derechos de prevencin de desastres 1. Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneracin de derechos e intereses colectivos. 2. La finalidad de las acciones populares es evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. 3. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo, pero slo a favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratndose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnizacin alguna. 4. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. 5. Es deber del Juez proferir sentencia de mrito, para lo cual adecuar la peticin a la decisin que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la accin popular no es el instrumento idneo para reclamar una indemnizacin de perjuicios, s debe pronunciarse sobre la pretensin de reubicacin de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneracin del derecho colectivo a la seguridad y la prevencin de desastres previsibles tcnicamente, la proteccin de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la accin popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado. LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - Obligaciones del municipio en relacin con asentamientos de alto riesgo / ASENTAMIENTO DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio: artculos 56 y 69 Ley 9 de 1982 / ZONAS DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio Por su parte, el Municipio de Bello argumenta que est demostrado que las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. fueron la causa nica y determinante de los daos sufridos por las viviendas y, por esta razn, se encuentra inconforme con la declaracin de su responsabilidad solidaria. En este punto la Sala considera que no le asiste razn al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la proteccin de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes creencias y dems derechos y libertades (artculo 2 de la Constitucin Poltica) y, concretamente, a los alcaldes, como representantes del Municipio, de conformidad con los artculos 56 y 69 de la Ley 9 de 1989, les competen las siguientes funciones: Artculo 56.- Los alcaldes y el intendente de San Andrs y Providencia procedern a levantar, en el trmino mximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarn a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participacin del Instituto de Crdito Territorial. Adems, tomarn todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.....Artculo 69.Los Alcaldes Municipales, el del Distrito Especial de Bogot y el Intendente de San Andrs y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personera Municipal, podrn iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupacin de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la accin a que se

refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupacin o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estn llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarn, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeacin de la localidad...... Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE BELLO no puede excusarse de su obligacin de proteger el inters de la colectividad para evitar un dao contingente, pues la ley le otorg los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria, puede ser compelido mediante el ejercicio de una accin popular a que cumpla con su deber, una vez probada la amenaza del derecho colectivo invocado. Estn demostrados el deterioro de las viviendas y el inminente peligro para sus moradores, lo cual no fue objeto de controversia por parte de los entes demandados; asimismo, que la mayora de las viviendas fueron construidas sin respetar norma tcnica alguna y sin previa licencia. PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Responsabilidad del municipio y de las empresas de servicios pblicos / REUBICACION DE VIVIENDAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO - Condena solidaria y orden de explanacin y demolicin / SENTENCIA COMO TITULO TRASLATICIO Aplicacin en predio objeto de reubicacin a favor del municipio: zonas de alto riesgo El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que si bien los actores construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos, utilizando materiales de baja calidad y sin obtener la respectiva licencia de construccin, las obras ejecutadas por las EPM E.S.P alteraron el nivel fretico y la cimentacin y desencadenaron los daos a las viviendas. Adems, EPM ESP no levantaron las actas de vecindad que le recomend Tecnisuelos Ltda. como lo reconoce expresamente la Ingeniera Interventora de la obra. De todas maneras, la Sala reitera que como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnizacin de perjuicios, pues para ello estn instituidas las acciones de grupo (artculo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparacin directa (artculo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicacin de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevencin de desastres previsibles tcnicamente. Teniendo en cuenta que la obra tambin beneficia a las EPM EPS, y que se realiz en una zona de alto riesgo; y, de otro lado, que es obligacin del MUNICIPIO DE BELLO hacer cesar el peligro inminente para la vida de quienes habitan en el barrio Pars, la Sala comparte la decisin del a quo de condenar solidariamente a la empresa y al municipio a reubicar definitivamente a los actores en un terreno seguro, a recuperar el terreno actualmente ocupado ordenando su explanacin y la demolicin de las edificaciones, precaviendo as cualquier desastre y restituyendo las cosas a su estado anterior, segn lo previsto en el artculo 2 de la Ley 472 de 1998. La Sala reformar la decisin del a quo en cuanto a que la sentencia constituye ttulo traslaticio de dominio y posesin a favor del MUNICIPIO DE BELLO y de las E.P.M. E.S.P. sobre los terrenos, ya que el artculo 56 de la Ley 9 determina que los inmuebles y mejoras sern objeto de enajenacin voluntaria o de expropiacin, lo que implica adelantar un proceso ordenado de reubicacin y adquisicin de inmuebles. COSTAS EN ACCION POPULAR - Remisin al C. de P.C. / INCENTIVO - No procede cuando los demandantes propician el riesgo al construir en zonas de alto riesgo / COMITE DE VERIFICACION DE CUMPLIMIENTO - Integracin

Confirmar la Sala la condena en costas impuesta a las entidades demandadas, pues el artculo 38 de la Ley 472 de 1998 expresamente prev que en esta materia se aplicarn a la accin popular las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, que en su artculo 393, numeral 1, establece que se condenar en costas a la parte vencida en el proceso. En lo que tiene que ver con el incentivo, la Sala revocar la decisin del a quo de reconocer diez salarios mnimos legales mensuales a cada uno de los actores, ya que si bien se encuentra probada la vulneracin del derecho colectivo invocado, lo cierto es que los demandantes propiciaron el riesgo al construir sus moradas en terreno no apto ni seguro, con materiales de baja calidad y sin licencia de construccin y, por tanto, no pueden beneficiarse de este proceder. Finalmente, la Sala ordenar la conformacin de un Comit de Verificacin de cumplimiento de la sentencia, integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: CAMILO ARCINIGAS ANDRADE Bogot D.C., treinta (30) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicacin nmero: 05001-23-31-000-2001-2598-01(AP-2598) Actor: LUZ MARIELA MAZO DAVID Y OTROS Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN Y EL MUNICIPIO DE BELLO

Referencia: APELACIN SENTENCIA

Se deciden los recursos de apelacin interpuestos por las EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN (EPM E.P.S.) y el MUNICIPIO DE BELLO contra la sentencia pronunciada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Cuarta de Decisin), parcialmente estimatoria de las demandas de los dos procesos acumulados. I. 1. ANTECEDENTES LA DEMANDA

LUZ MARIELA MAZO DAVID, LUIS ESTEBAN AGUIRRE LONDOO, JOS IGNACIO GMEZ RAMREZ, CONSUELO EDILIA RAMREZ, BLANCA LETICIA HENAO, MARA DE LAS MERCEDES TABARES DE CASTRO, MARA IRMA ARIAS SALAZAR, LIBRADA IBARRA DE BLANDN, MARA IRENE DAVID DE MAZO, GABRIEL ANTONIO MAZO MORALES, HUMBERTO PATIO MADRID, JHOHAN STEVEN PATIO ACEVEDO, LUZ MARA ACEVEDO DE C., SAL ANTONIO CARDONA HENAO, MARGARITA MARA ALVREZ, JOS

GILBERTO ZAPATA BEDOYA, MARA NOELBA RAMREZ ZAMORA y LUZ MARIELA CARDONA DE SALDARRIAGA, MARTHA NOEM URREA URREA, por una parte, y BERTO ENRIQUE MORALES RINCN, VIRGINIA VARGAS JIMNEZ, LIGA VARGAS JIMNEZ, MARA PASTORA PUERTA DE HENAO, ADELA DEL SOCORRO VARGAS DE RESTREPO, RAL DARIO QUINTERO VARGAS, RUBIELA DE JESS ORTIZ CARDONA, MARA AMPARO CARDONA, BEATRIZ OMAIRA CASTAEDA, RANGEL JOS VILLALOBOS VARGAS, RUBY ESTHER GIRALDO GARCA, MARA GRISELDA GARCA DE GIRALDO, OMAR AUGUSTO GIRALDO GARCA, MARGARITA MARA HOYOS GIRALDO, LEONEL ANTONIO NARANJO GIRALDO, MARTHA LUCA UATES ZULUAGA y MARA CLEMENTINA VILLADA RAMREZ instauraron accin popular contra las EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN y el MUNICIPIO DE BELLO, con miras a obtener la proteccin de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente (artculo 4, literal l), de la Ley 472 de 1998). 1.1. Hechos Los actores los plantean as: En el sector de la Pradera del barrio Pars del Municipio de Bello, ubicado entre las carreras 72 y 73 con las calles 20C y 20D, existen viviendas que en su mayora tienen entre tres (3) y veinticinco (25) aos de construidas El Municipio de Bello es la entidad autorizada constitucional y legalmente para hacer cumplir las disposiciones sobre construccin y usos del suelo, en

aspectos tales como concepcin estructural de las viviendas a construir; calidad de los materiales a emplear y de los procesos constructivos y su supervisin tcnica; manejo de drenajes naturales y del terreno de construccin; manejo de aguas corrientes y subterrneas; mtodos de aseguramiento para la

construccin de pisos superiores (vigas de amarre, firmeza, etc.); adecuada tcnica constructiva al levantar viviendas de ms de un piso, etc. Entre los meses de abril y diciembre de 1999 las EPM E.S.P, a travs de las firmas contratistas INCIVILES LTDA. y CANAYLCON S.A., construyeron los colectores norte y sur para el saneamiento de la quebrada La Madera en el sector del barrio Pars del Municipio de Bello, para cuya ejecucin utilizaron maquinaria pesada y dinamita para la voladura de las rocas que se encontraban en la parte interna del suelo, aproximadamente a unos cinco (5) mts. de profundidad, ocasionando as el desmembramiento, dilatacin y

desestabilizacin del terreno. A partir de la realizacin de la reposicin de redes se presentaron en las viviendas problemas de agrietamientos con desplazamiento de muros y losas (planchas), pandeamiento de los muros y embotellamiento de los pisos. Varias de estas viviendas han sido desocupadas por sus moradores, quienes se han tenido que ir a pagar arriendo a otro sector, y otros continan habitndolas, arriesgando su integridad fsica, pues no tienen dinero para pagar un arriendo. Algunas de las viviendas han sido reformadas para evitar que se caigan, reformas que han sido costosas y que prcticamente se han perdido por el estado de deterioro en que se encuentran actualmente. Frente a esta situacin los actores acudieron ante las autoridades pblicas y cvicas en busca de una solucin. Fue as como solicitaron concepto tcnico a la Sociedad Antioquea de Ingenieros y Arquitectos (SAI); a la Procuradura Departamental de Antioquia; a la Facultad de Minas de la Universidad Nacional en Medelln; visita de la Inspeccin Tercera Municipal de Polica de Bello; y evaluacin y asesora tcnica del Departamento Administrativo de Prevencin y Atencin de Riesgos y Desastres (DAPARD) del Departamento de Antioquia. Ante las solicitudes y trmites llevados a cabo por los actores se obtuvo respuesta de la Procuradura Judicial Agraria de Antioquia, quien sugiri entablar una accin de grupo. 1.2. Pretensiones

Los actores solicitan que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Que se ordene a las EPM E.S.P. y al MUNICIPIO DE BELLO realizar la explanacin del terreno ubicado en el barrio Pars en el cual se encuentran construidas las viviendas que se van a demoler, observando todas las medidas tcnicas a fin de evitar daos a terceros y mayores riesgos. De no ser posible la demolicin y la explanacin, se ordene tomar las medidas tcnicas necesarias para evitar daos a terceros y mayores riesgos. Que se ordene, a costa de las entidades demandadas, la reubicacin transitoria de los habitantes de las viviendas demolidas, en un sitio de igual o mejor

categora y donde no se presenten los problemas de vulneracin a los derechos e intereses colectivos reseados. Dicha reubicacin tendr vigencia hasta cuando se pague efectivamente la indemnizacin que fijar el Tribunal teniendo en cuenta el valor individual de cada vivienda, sin atender a los deterioros por agrietamientos y similares que gener la conducta antijurdica de los responsables. Que se les reconozca el incentivo que regula el artculo 39 de la Ley 472 de 1998. 1.3. Derechos amenazados Estiman vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente. 2. CONTESTACIN 2.1. Las EPM E.S.P., por medio de apoderada, se opusieron a las pretensiones de la demanda, por las razones que en seguida se resumen: Las EPM E.S.P. adelantaron todas las acciones necesarias para determinar las causas de la falla de las viviendas, y encontraron las siguientes: Se reconoci la existencia de suelos transportados, que son los depsitos de ladera que cubren la mayor parte de la regin noroccidental del Valle de Aburr; en los terrenos donde se localizan los problemas originalmente existan sectores deprimidos con drenajes cuyas aguas no fueron manejadas adecuadamente durante la construccin de las viviendas; el sistema de corte-relleno para la

adecuacin del lote no garantiza una buena estabilidad del terreno y lo hace muy sensible a las filtraciones de agua tanto en el talud del corte como en el relleno mismo; los sistemas estructurales y la calidad de los materiales empleados en la edificaciones son deficientes, lo que las hace ms vulnerables frente a movimientos del suelo de cimentacin y a asentamientos diferenciales en tales fundaciones; y el apoyo de las edificaciones sobre estratos de diferente rigidez (cortes o rellenos de difcil compactacin) explica los fenmenos de asientos diferenciales. Lo anterior permite concluir que gran parte de los daos fsicos que se observan en las edificaciones fueron primariamente producidos por

inadecuados sistemas tanto de manejo de drenajes naturales y del terreno, como de construccin de las viviendas. Tcnicamente no hubo incidencia de las cargas de explosivos usadas por las voladuras de las rocas en el deterioro de las viviendas. La falla de las viviendas se debe a la convergencia de varios factores ajenos a las EPM E.S.P. En el sector slo resultaron averiadas las viviendas de las cuadras que se enuncian en la demanda, pese a ser muy amplio el tramo en que trabaj el contratista de las EPM E.S.P. No puede aseverarse que los deterioros de las viviendas se deben a la voladura de roca, dado que para que esto sea as los daos debieron ser inmediatos y no aparecer a los seis o siete meses. El deterioro de las viviendas ubicadas en la calle 20D es consecuencia de su apoyo sobre un terreno inestable; y el acrecentamiento del proceso de desestabilizacin es producido por la acumulacin y circulacin acelerada de aguas que se infiltran, y que en esa manzana estn prximas a encontrar su salida final hacia la quebrada La Madera. Al producirse el colapso de las casas ubicadas en el callejn 20C 38 se desconfinan el suelo y las casas que estn en la parte posterior (las de al calle 20D) y se produce el efecto domin.

Propone la excepcin de indebida acumulacin de pretensiones, por cuanto en las acciones populares no procede la indemnizacin de perjuicios, que es propia de las acciones de reparacin directa u ordinarias. Observa que quienes reclaman no tienen ttulos de propiedad sobre los inmuebles y las construcciones levantadas en los mismos, porque son invasiones consentidas por el Municipio. 2.2. El apoderado del Municipio de Bello propone las siguientes excepciones: Falta de legitimacin en la causa por pasiva, por no ser el llamado a responder por los perjuicios reclamados por los actores, pues el deterioro de las viviendas surge a raz de las obras (colectores norte y sur quebrada La Madera). Inexistencia de la obligacin y del nexo causal, ya que a la Administracin no se le puede responsabilizar presupuestalmente por los daos a inmuebles de personas que ejercen su derecho de propiedad por fuera del control urbanstico del Estado, contradiciendo normas legales y constitucionales. Hecho de un tercero, ya que el contratista no previ las eventualidades propias de este tipo de obras que se presentaron en el proceso de construccin, por lo que debi darles solucin inmediata y poner tal hecho en conocimiento de la interventora y del Municipio, pero no lo hizo. 2.3. La Defensora Regional del Pueblo manifiesta que coadyuva la accin popular por encontrarla procedente, teniendo en cuenta que las viviendas enfrentan una situacin de emergencia por las precarias condiciones en que se encuentran. 3. LAS PRUEBAS

Entre las pruebas aportadas, se destacan las siguientes: Fotografas de las viviendas ubicadas en el barrio Pars del Municipio de Bello. Concepto rendido por la Sociedad Antioquea de Ingenieros y Arquitectos (SAI) el 24 de enero de 2001. Actas de Visita de la Inspectora Tercera Municipal de Polica de Bello, de 27 y 28 de junio de 2001.

 Oficio de 23 de enero de 2001, suscrito por el Procurador Judicial Agrario de Antioquia. Estudio tcnico realizado por dos ingenieros civiles a solicitud de las EPM E.S.P., tendiente a identificar la magnitud de los daos que presentan las viviendas del barrio Pars y sus posibles causas. Informe de visita de 20 de febrero de 2001 al Barrio Pars, carreras 72 y 73 entre calles 20C y 20D, suscrito por un ingeniero de la Universidad Nacional de Colombia Sede Medelln, Facultad de Minas. Memorando dirigido al Jefe del Departamento Jurdico del rea Metropolitana del Valle de Aburr de 16 de febrero de 2001, suscrito por un Profesional Universitario de la Subdireccin Ambiental, acerca de la problemtica del barrio Pars. Informe de un Profesional Universitario de la Procuradura Judicial Agraria del Departamento de Antioquia, de 2 de noviembre de 2000. Estudio de Suelos para los colectores de la quebrada La Madera, presentado en julio de 1995 por Tecnisuelos Ltda. Oficio de 1 de noviembre de 2001, suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos. Testimonios e interrogatorios de parte. Concepto tcnico rendido el 17 de abril de 2002 por un Ingeniero Civil de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, Facultad de Minas. Peritaje sobre el barrio Pars presentado en septiembre de 2002 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, Escuela de Ingeniera Civil. Aclaracin y complementacin al Peritaje de 9 y 25 de octubre de 2002, sobre el barrio Pars presentado en septiembre de 2002 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, Escuela de Ingeniera Civil. 4. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 24 de octubre de 2001 y el 31 de enero de 2002 se llevaron a cabo las audiencias pblicas con asistencia de los Magistrados conductores de los procesos, de los apoderados de las partes, de algunos de los actores, del

Personero del Municipio de Bello y de los Representantes del Ministerio Pblico, en las que no se propuso frmula alguna de arreglo. 5. ALEGATOS DE CONCLUSION

5.1. El Defensor Pblico, apoderado de algunos de los actores, manifest que se encuentra demostrado que no obstante las caractersticas estructurales de las viviendas y las propiedades geotcnicas del suelo sobre el cual estaban construidas las viviendas (vulnerabilidad ante cualquier alteracin), las EPM E.S.P. no tomaron las precauciones tcnicas requeridas para no modificar el rgimen de aguas de infiltracin del terreno sobre el cual estaban construidas y, por tanto, dichas obras fueron el detonante de los procesos desestabilizadores, no por las obras mismas, sino, principalmente, por la alteracin del rgimen de aguas infiltradas. 5.2. La apoderada del MUNICIPIO DE BELLO expres que carece de asidero jurdico, fctico y probatorio que la accin se haya dirigido en su contra, ya que los actores en sus declaraciones son unnimes en manifestar que no intervino en la ejecucin y desarrollo de las obras realizadas en el barrio Pars que se sealan como causa del deterioro de sus viviendas. Agreg que todos los deponentes coincidieron en que la causa de los daos consisti nica y exclusivamente en la intervencin de los contratistas de las EPM E.S.P., quienes sin tener en cuenta un informe presentado por Tecnisuelos Ltda. utilizaron explosivos en las excavaciones, lo que facilit la reacomodacin de los suelos y produjo agrietamientos. Concluy que resulta de vital importancia tener en cuenta que el contratista de las EPM E.S.P. omiti un requisito tan importante como la elaboracin de las actas de vecindad en el rea a intervenir, lo que constituye la inexistencia de medio probatorio para desvirtuar su responsabilidad. 5.3. El apoderado de los restantes actores reitera que las viviendas ubicadas en el barrio Pars se encontraban en excelente estado antes de la realizacin de las obras de reposicin de redes de alcantarillado, y que sus materiales resistieron ms de 25 aos de construccin y soportaron toda clase de inviernos.

Anot que los contratistas de las EPM E.S.P. emplearon dinamita y maquinaria pesada en la ejecucin de las obras, y que se hicieron excavaciones a 5 metros de profundidad y 7 de longitud. Seal que el MUNICIPIO DE BELLO en su contestacin de la demanda corrobor que los daos sufridos por los actores tuvieron por causa las obras realizadas por las EPM E.S.P., pero no tuvo en cuenta que de su parte existi falta de supervisin de las obras y abandono y descuido absoluto de los habitantes. Consider que con base en el peritaje del Ingeniero de la Universidad Nacional se verifica que los daos en las viviendas son producto de las alteraciones del rgimen de escorrenta y sub-superficiales que deriv en la variacin y fluctuacin del nivel de saturacin del terreno (nivel fretico), que produjo a su vez lavado de matriz rocosa, lo que ocasion asentamientos diferenciales y deterioros de las viviendas a causa de que las obras de alcantarillado en el sector fueron realizadas en pocas de fuertes lluvias que ocasionaron que las aguas estancadas en las zanjas o excavaciones aumentaran la infiltracin y la consecuente prdida de masa del suelo; asimismo, por la alteracin de los suelos a causa de la utilizacin de dinamita y maquinaria pesada. 5.4. La apoderada de las EPM E.S.P. considera que el dictamen pericial no

demuestra su responsabilidad en los daos de las viviendas de los actores y solicita que se evale la participacin del MUNICIPIO DE BELLO en la produccin de los hechos, dado que las viviendas constituyen invasiones sobre las cuales el ente territorial no ejerci ningn control. Adems, solicita que se examine la responsabilidad de los actores, como quiera que invadieron zonas no aptas para construir y levantaron sus viviendas con desconocimiento total de las normas tcnicas. II. LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 29 de mayo de 2003 el Tribunal orden a las EPM E.S.P. reubicar definitivamente a los actores y recuperar el terreno mediante la demolicin de las viviendas, su explanacin, adecuacin, conservacin y mantenimiento, y vigilar y evitar que sea ocupado nuevamente o utilizado para la construccin de vivienda; fij a favor de cada uno de los actores la cantidad de 10 salarios mnimos mensuales como incentivo; declar que la sentencia se deber entender como ttulo traslaticio de dominio y de posesin del terreno ocupado por las viviendas de

los actores a favor de las EPM E.S.P. y del MUNICIPIO DE BELLO; orden como medida cautelar a las entidades demandadas reubicar de inmediato y transitoriamente a los actores; revoc otras medidas cautelares tomadas en el curso del proceso; concedi un plazo de treinta das (30) contados a partir de la ejecutoria de la sentencia para su cumplimiento; conden en costas a las demandadas; y neg las dems pretensiones de las demandas. Frente a la excepcin de indebida acumulacin de pretensiones, sostuvo que si bien no se puede desconocer la naturaleza preventiva de la accin popular, ello no conduce a afirmar que por esta va no sea posible obtener el pago de perjuicios, es decir, que la misma pueda tener naturaleza indemnizatoria. Examinado el acervo probatorio, el Tribunal encontr probados tres hechos fundamentales: En el sector del barrio Pars, donde se encuentran las viviendas de los actores, desde hace 20 aos se inici un creciente proceso de urbanizacin que a la luz de las normas actuales podra calificarse como catico, anormal e irregular, en la medida en que no obedeci a una planeacin armnica y regulada sobre construccin de vivienda y ordenamiento urbano. Excepcionalmente algunas de las viviendas fueron construidas previo otorgamiento de licencia de construccin, lo cual tiene respaldo en las declaraciones que obran en el cuaderno de pruebas y en los informes tcnicos rendidos por la SAI, por la Procuradura Agraria, por los ingenieros contratados por las EPM E.S.P. y en el rendido a instancias del Tribunal. Encontr que las EPM E.S.P. ejecutaron la construccin del colector norte parte baja para el saneamiento de la quebrada La Madera entre los meses de abril y diciembre de 1999. Observ que los trabajos se desarrollaron en el Municipio de Bello; que para la ejecucin de las obras se obtuvo una licencia ambiental general; y que la labor del Municipio se limit a dar un permiso para la ruptura de vas y a supervisar la reparacin de estas. Anot, en relacin con los estudios previos, que para la ejecucin de la obra se hizo un estudio general de suelos con la finalidad de establecer si podan

adelantarse obras de alcantarillado, ms no especficos en relacin con el sector donde se encuentran las casas derrudas, para efectos de establecer la incidencia que poda tener la obra en la manzana afectada. De acuerdo con los estudios tcnicos previos a la obra, elaborados por la firma Tecnisuelos Ltda., el sector comprendido entre la Calle 20C desde la carrera 77 hasta la carrera 73, por esta hasta la calle 20D, luego por la calle 20E hasta llegar a la carrera 71, donde entrega al Colector Margen Derecha de la quebrada Machurenga, con una longitud aproximada de 920 m. corresponde a un flujo de escombros cubierto parcialmente por lleno, la relacin bloque-matriz es de 65-25% respectivamente, siendo la matriz de textura areno-limosa y color caf amarillenta; el tamao de los bloques alcanza ocasionalmente los 3 m de dimetro estando muy poco meteorizados (grado II). En el mismo estudio, proteccin a estructuras vecinas, se dice: ... Si durante la ejecucin de los trabajos se descubren las cimentaciones de las estructuras, stas se debern recintar por los mtodos tradicionales y en toda la profundidad de la excavacin. Adems, antes de iniciar los trabajos de excavacin en zonas estrechas o de brechas profundas, se debern levantar actas de vecindad, en las que quede constancia del estado en que se encuentran las edificaciones. Advirti que de acuerdo con la declaracin de la Ingeniera Interventora de la obra las EPM E.S.P. no levantaron actas de vecindad, las que, a juicio del Tribunal, debieron hacerse por elementales normas de prudencia y seguridad, pues habran permitido forjarse una idea exacta del estado de las casas antes de iniciar la ejecucin de los trabajos, y a ello tambin habra podido contribuir un estudio especfico de los suelos y los riesgos que podra causar la construccin de los colectores, riesgos todos de muy probable ocurrencia, atendiendo las

caractersticas geomorfolgicas de la zona, el proceso constructivo de las viviendas, el creciente grado de urbanizacin o construccin, etc. Tambin encontr demostrado que los daos en las viviendas empezaron a manifestarse o se conocieron durante o despus de la construccin de las obras. Transcribe las conclusiones del dictamen pericial rendido por la Universidad Nacional de Colombia a solicitud del Tribunal:

Los dos factores dominantes que condicionan la estabilidad del sector son LOS CORTES DE TERRENO Y EL MANEJO DE LAS AGUAS DE ESCORRENTA Y SUB-SUPERFICIALES. A nivel de cortes de terreno, stos no se han dado en los ltimos aos, mientras que los habitantes del sector s reportan que el rgimen de aguas sub-superficiales se vio seriamente alterado en la poca en que se construy el alcantarillado que pasa a lo largo de la CARRERA 73 (finales del ao 1999-comienzos del 2000). De acuerdo con lo anterior el agente detonante de las desestabilizaciones recientes del sector fue una alteracin del rgimen de aguas de escorrenta y sub-superficiales que deriv en la variacin y fluctuacin del nivel de saturacin del terreno (nivel fretico) que produjo, a su vez, lavado de matriz rocosa (prdida de masa) lo que ocasion asentamientos diferenciales y deterioros de las viviendas. Los habitantes del sector reportan que los daos se observaron despus de las obras del alcantarillado, las cuales fueron realizadas en pocas de fuertes lluvias y que, segn lo reportado, debido a taponamiento temporal del mismo, gener desbordamiento de aguas que aumentaron la infiltracin y la consecuente prdida de masa del suelo. De acuerdo con lo reportado por los ingenieros civiles estructurales, el tipo de cimentacin de las viviendas no soporta prdidas de masa por pequeas que sean, puesto que el asentamiento se traduce rpidamente en grietas y deterioro de pisos y paredes.

Consider el Tribunal que este dictamen ofrece credibilidad suficiente, pues fue rendido por docentes de la Escuela de Ingeniera de la Universidad Nacional, amn de que de su lectura se desprende que se trata de un documento serio y fundamentado, del cual no puede predicarse error grave. Transcribe tambin las conclusiones del estudio efectuado por los Ingenieros Prez y Santander y la aclaracin del mismo a instancias de la apoderada de las EPM E.S.P., y encuentra entre uno y otra incongruencias no explicables, por cuanto, a su juicio, en el estudio inicial se dice que los daos en las edificaciones fueron producidos fundamentalmente por inadecuados sistemas tanto de manejo de los drenajes naturales y del terreno mismo, como por la elevada vulnerabilidad de las viviendas, en tanto que en la aclaracin posterior imputan los daos exclusivamente a factores ajenos a la construccin del alcantarillado. Dicho cambio no lo entiende el a quo, porque el ltimo juicio no aparece fundamentado y porque proviene de la parte demandada y no coincide con los otros dictmenes que obran en el proceso. Seala que la situacin de las viviendas se puede resumir en dos etapas: antes y despus de la ejecucin de las obras: Antes estaban las casas y no existan daos (o por lo menos no se prob su existencia previa); se construy la obra y

empezaron a presentarse los daos; en consecuencia, a la luz de las ms aceptadas tesis sobre la causalidad es forzoso concluir que los daos se deben a las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. Probada la ejecucin de la obra pblica, le corresponda a las EPM E.S.P. demostrar que aquella no tuvo ninguna incidencia causal en los daos sufridos por las viviendas, para desvirtuar as la presuncin que ms de responsabilidad es de causalidad, habida cuenta de que la ruptura del nexo causal slo se configura por la demostracin de una causa extraa, prueba que tratndose de una actividad riesgosa no puede obedecer a un mero criterio de probabilidad por la presencia y asuncin del riesgo mismo, o que, por lo menos, no absorbe cualquier otra concausa culposa imputable a los actores. No se trata de establecer la causalidad, sino, por el contrario, de desvirtuarla, y esta carga corresponde a la entidad creadora del riesgo. Atendiendo todo lo anterior colige que las EPM E.S.P. son responsables de los daos que reclaman los actores mediante esta accin popular, como tambin el Municipio de Bello, quien incumpli las obligaciones a su cargo al omitir las diligencias previas, concomitantes y necesarias para evitar el dao, ya que permiti la construccin de las obras sin constatar con un estudio tcnico profundo la viabilidad y seguridad del proyecto, y no despleg control sobre el proceso de construccin, hechos constitutivos de falla imputable a l, y que pusieron en peligro la vida de sus moradores y vulneraron sus derechos colectivos a la seguridad y a la prevencin tcnica de desastres. Recuerda que son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, y sealadamente el derecho a una vivienda digna mediante las condiciones que fije el Estado para hacerlo efectivo. Anot que tal deber, incumplido por el Municipio de Bello, deriva, entre otros, del artculo 69 de la Ley 9 de 1989, de la Ley 46 de 1988 que cre y organiz el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (artculo 15), del Decreto 919 de 1989, de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1052 de 1998.

Para restituir el derecho colectivo orden la reubicacin definitiva de los actores en viviendas de iguales o semejantes condiciones a las que ocupaban, en un lugar distinto, y la recuperacin del terreno mediante la demolicin de las viviendas, su explanacin, adecuacin, conservacin y mantenimiento, con el deber de velar por que no sea utilizado nuevamente para la construccin de vivienda, obligaciones a cargo de las EPM E.S.P. y del MUNICIPIO DE BELLO como deudores solidarios. Advirti que no tiene sentido la orden de reubicar transitoriamente a los actores, unos propietarios, otros poseedores y otros integrantes de grupos familiares mientras se reconstruyen las viviendas, pues de acuerdo con el dictamen pericial esta opcin no constituye una solucin definitiva del problema. Despacha desfavorablemente la pretensin indemnizatoria, pues si bien obran en el proceso unos contratos de arrendamiento y algunos recibos de pago de cnones de alquiler, estos ltimos pagados por personas que no son propietarias de los inmuebles en ruina, tales contratos no constituyen plena prueba de los perjuicios, ya que surgen los siguientes interrogantes: Se pagaron los cnones? Quin los pag? Cundo fueron pagados? Para el Tribunal, el concepto de propietario es inequvoco. Se refiere al titular del derecho de dominio acreditado por medios legales idneos, escritura pblica y certificado de registro, ms cuando se trata del reclamo de un dao individual y no de uno colectivo, que como aqu sucede no se formula invocando la calidad de propietario o poseedor inscrito, sino la de ocupante del inmueble,

independientemente de la propiedad o la posesin. Anot que la sentencia deber entenderse como ttulo traslaticio de dominio y de posesin del sector ocupado por las viviendas a favor de las EPM E.P.S. y del MUNICIPIO DE BELLO, obligacin que recae sobre los actores que aparecen como propietarios o poseedores materiales. Fij el incentivo de que trata el artculo 39 de la Ley 472 en 10 salarios mnimos legales mensuales para cada uno de los actores y conden en costas a los entes demandados. Como para la fecha del fallo se estaba tramitando un incidente de desacato contra la Defensora del Pueblo por el incumplimiento de la medida cautelar impuesta, seal que el mencionado incidente se terminar de tramitar en cuaderno separado, y haciendo uso del artculo 25 de la Ley 472 orden a las EPM E.S.P. y

al MUNICIPIO DE BELLO proceder a reubicar transitoriamente y de inmediato a los actores, por lo que se entiende as levantada la medida cautelar impuesta a la Defensora del Pueblo. Por ltimo, fij a las demandadas un plazo de 30 das contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que procedan a su cumplimiento. III. LA IMPUGNACION

1. La apoderada de las E.P.M. E.S.P. manifest que el fallo omiti tener en cuenta el hecho de que algunas casas del barrio Pars carecen de licencia de construccin, que la mayora de los actores invadi los terrenos donde posteriormente construyeron empricamente sin la utilizacin de tcnicas ingenieriles. Adems, los materiales utilizados en la mayora de las construcciones, si fuesen evaluados en la actualidad, presentaran deficiencias, como lo reconoce el perito designado por el Tribunal, y que las viviendas construidas no conservaron los retiros obligatorios con la quebrada existente en el lugar, de modo que la conducta de los actores incidi en el resultado daoso, esto es, en la cada de sus viviendas. Anot que s existen estudios de suelos de la zona
1

con base en los cuales se

concluy que podan adelantarse los trabajos. Dichos estudios se efectuaron por las vas por donde iba la obra de la EPM E.S.P., ya que quienes tenan que hacer los estudios de los suelos donde iban a construir las casas eran sus dueos y no las Empresas. Sostuvo que el Tribunal se equivoc al exigir estudios especficos en relacin con el sector donde se encuentran las casas destruidas para efecto de establecer la incidencia que poda tener la obra en la manzana afectada, pues no son necesarios, dado que los generales dan cuenta del estado del terreno en toda la zona. El estudio de suelos de un sector determinado da una visin clara de su capacidad de soporte, de sus caractersticas geotcnicas e hidrulicas, la geologa del sector, la recomendacin de construcciones en cuanto a bombeo, compactacin, entibados y cimentacin de estructuras y tuberas. El estudio de suelos determina cul es el tipo de suelo de toda el rea. Por ello puede afirmarse que el suelo del lugar tena las mismas caractersticas generales.

Folio 412 del expediente.

Consider que el dictamen pericial se bas exclusivamente en

conceptos de

vecinos que no son expertos, y no en un estudio serio como el presentado por las EPM E.S.P. A su juicio, el testimonio de los vecinos, en que prcticamente se bas el dictamen, no es fuente confiable, ya que la misin de los peritos no es validar testimonios, sino realizar ensayos, experimentos y trabajos cientficos que les permitan llegar a una conclusin fundada y seria, aparte de que los vecinos son parte interesada en el proceso. Anot que no se explica cmo pudieron concluir los testigos que el rgimen de aguas sub-superficiales se vio seriamente afectado, pues no se observa en qu forma sector. El conjunto de quejas de los vecinos sobre los daos en el sector apareci aproximadamente un ao despus de ejecutados los trabajos por las EPM E.S.P., y no se tuvo en cuenta que la lluvia fue su causa real, el factor detonante de la desestabilizacin de los suelos, como lo explic la Ingeniera Interventora de las EPM E.S.P. Por ltimo, estim que no debi desecharse el estudio presentado por las EPM E.S.P., pues sus autores tienen amplia trayectoria en el campo de la Ingeniera; se opuso a la condena en costas, ya que la conducta de las demandadas estuvo libre de mala fe. 2.- La apoderada del MUNICIPIO DE BELLO manifest que a este se le atribuyeron obligaciones propias de la empresa ejecutora de la obra, tal como realizar el estudio de suelos. Sostuvo que mal puede deducirse concurrencia de responsabilidades entre las EPM E.S.P. y el MUNICIPIO DE BELLO, pues no existe nexo causal entre el dao a las viviendas de los actores y la actuacin del ente territorial, puesto que el dao fue producido por una causa extraa o el hecho de un tercero, nico y determinante, que ocasion los perjuicios que se reclaman. Agreg que debe tenerse en cuenta lo dicho por los actores en el proceso, en el sentido de que el MUNICIPIO DE BELLO no es responsable de los daos de sus midieron los caudales y las velocidades de las aguas subterrneas del

viviendas, los cuales se empezaron a presentar luego de construidos los colectores norte y sur de la quebrada La Madera. Advirti que las viviendas ubicadas en el sector afectado fueron construidas y habitadas desde hace ms de veinte aos sin que se hubiese tenido noticia de daos a las mismas o que el terreno presentara problemas en su configuracin, lo que es reforzado por el hecho de que la empresa ejecutora de las obras se abstuvo de realizar actas de vecindad previas, porque sus ingenieros consideraron que dichas viviendas no presentaban problemas o riesgos para adelantarlas. Resalta un aparte que considera clave del dictamen decretado por el Tribunal que, a su juicio, establece la causa nica del deterioro de las viviendas: A raz de la construccin de obras de alcantarillado se presentaron patologas estructurales en las viviendas ubicadas en el sector de la referencia, consistentes en agrietamientos de muros, losas, dinteles, columnas, cimentaciones y evidencias de grandes desplazamientos con repercusiones referenciadas en las edificaciones que se pueden catalogar desde daos leves hasta daos severos... de acuerdo con lo anterior el agente detonante de las desestabilizaciones recientes del sector, fue una alteracin del rgimen de aguas de escorrenta y subsuperficiales que deriv en la variacin y fluctuacin del nivel de saturacin del terreno (nivel fretico) que produjo a su vez lavado de matiz rocosa (prdida de masa) lo que ocasion asentamientos diferenciales y deterioro de las viviendas. Se refiri tambin a su escrito de aclaracin, en que a la pregunta de si A partir del estudio realizado considera probable que la construccin del colector norte, parta alta de la quebrada La Madera (alcantarillado que pasa a lo largo de la carrera 73) a finales de 1999 y comienzos del 2000, hubiera provocado el relajamiento del terreno (prdida de agua con arrastre de finos) lo cual conllevara el derrumbe, porqu? se respondi as:2 S, desde las obras de adecuacin del terreno para la instalacin de alcantarillado hasta la culminacin de las obras, con reposicin del suelo y la repavimentacin, se present una variacin importante del rgimen de infiltracin de aguas, esta s pudo lavar material fino y generar asentamiento de fundaciones con el consecuente deterioro de las viviendas. Lo anterior es partiendo de la base de que, como lo afirman los moradores, los deterioros se presentaron despus de la instalacin del alcantarillado.

Folio 712 del expediente.

Expres que no entiende por qu, si el a quo lleg a la conclusin de que los daos a las viviendas se deben a las obras ejecutadas por las EPM E.S.P., deduce responsabilidad al MUNICIPIO DE BELLO, que no intervino en ellas. Anot que existe indebido escogimiento de la accin, que se tramit por la va de la accin popular, pero el fallo corresponde a los presupuestos de una accin de grupo. En efecto, la accin se inici como popular, pero a travs de la etapa probatoria se demostr que los hechos configuraban todos los presupuestos de la accin de grupo, y que los intereses perseguidos por los actores eran de carcter individual, esto es, una indemnizacin por el deterioro de sus viviendas. En consecuencia, a su juicio, el fallo debi ser inhibitorio. Mencion la doctrina expuesta por el Tratadista Javier Tamayo sobre el particular: ... Ahora el Juez que conoce de una Accin exclusivamente Popular o exclusivamente de Grupo, no puede oficiosamente condenar al demandado a pagar los daos que pese ha haber sido demostrados, no fueron reclamados. Por lo tanto, si la accin ejercida, es exclusivamente la popular, el juez no podr ordenar a favor de las victimas individuales, pues estas disponen de la Accin de Grupo que tiene un trmite diferente. Manifest que tambin se encuentra inconforme con la condena en costas, pues el Consejo de Estado ha reiterado que slo procede cuando se prueba la temeridad. La Ley 446 de 1998 no faculta al juez para decidir arbitrariamente sobre la condena en costas, sino que ste debe hacer un juicio que implique una censura a la parte vencida. Es claro que el legislador no ha querido aplicar un criterio absoluto para determinar a cargo de quin estn las costas del proceso y, por tanto, no es la ausencia de razn en la pretensin u oposicin lo que hace sujeto de sancin a la parte, sino su conducta abusiva, que implique un gasto innecesario para la Administracin y para la parte vencedora. Adems, la doctrina nacional ha considerado que las costas y el incentivo de la Ley 472 de 1998 cumplen una misma funcin, esto es, remunerar la actividad procesal del demandante. Concluye que la sentencia debe ser revocada, ya que el MUNICIPIO DE BELLO no tiene responsabilidad administrativa alguna en la construccin de colectores para el saneamiento de la quebrada La Madera, determinante en la causacin de los daos reclamados.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado no emiti concepto. V. CONSIDERACIONES Como quiera que la apoderada del MUNICIPIO DE BELLO sostiene que el fallo debi ser inhibitorio por cuanto los actores solicitaron la indemnizacin de perjuicios, pretensin propia de las acciones de grupo y no de las populares, la Sala precisar algunos aspectos relativos a estas dos clases de acciones reguladas por la Ley 472 de 1998: 1. Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneracin de derechos e intereses colectivos. 2. La finalidad de las acciones populares es evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. 3. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo, pero slo a favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratndose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnizacin alguna. 4. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. 5. Es deber del Juez proferir sentencia de mrito, para lo cual adecuar la peticin a la decisin que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la accin popular no es el instrumento idneo para reclamar una indemnizacin de perjuicios, s debe pronunciarse sobre la pretensin de reubicacin de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneracin del derecho colectivo a la seguridad y la prevencin de desastres previsibles tcnicamente, la proteccin de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la accin popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado.

Por su parte, el Municipio de Bello argumenta que est demostrado que las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. fueron la causa nica y determinante de los daos sufridos por las viviendas y, por esta razn, se encuentra inconforme con la declaracin de su responsabilidad solidaria. En este punto la Sala considera que no le asiste razn al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la proteccin de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes creencias y dems derechos y libertades (artculo 2 de la Constitucin Poltica) y, concretamente, a los alcaldes, como representantes del Municipio, de conformidad con los artculos 56 y 69 de la Ley 9 de 1989, les competen las siguientes funciones: Artculo 56.- Los alcaldes y el intendente de San Andrs y Providencia procedern a levantar, en el trmino mximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarn a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participacin del Instituto de Crdito Territorial. Adems, tomarn todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrn adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin en los trminos de la presente ley. Cuando se trata de una enajenacin voluntaria directa, se podr prescindir de las inscripciones en el folio de matrcula inmobiliaria de que trata el artculo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras as adquiridos podrn ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasar a ser un bien de uso pblico bajo la administracin de la entidad que lo adquiri. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehsan abandonar el sitio, corresponder al alcalde o al Intendente de San Andrs y Providencia ordenar la desocupacin con el concurso de las autoridades de polica, y la demolicin de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerar, para todos los efectos, como una orden policiva en los trminos del Cdigo Nacional de Polica. Las multas de que trata el numeral 9 del artculo 2 del Decreto ley 78 de 1987 ingresarn al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarn para financiar los programas de reubicacin de los habitantes en zonas de alto riesgo. Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les impone en el presente artculo incurrirn en el delito de prevaricato por omisin previsto en el artculo 150 del Cdigo Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelacin.

Artculo 69.-Los Alcaldes Municipales, el del Distrito Especial de Bogot y el Intendente de San Andrs y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personera Municipal, podrn iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupacin de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la accin a que se refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupacin o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estn llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarn, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeacin de la localidad. Los alcaldes y el Intendente o quienes hagan sus veces, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 9 de la Ley 11 de 1986, podrn iniciar de oficio la accin a que se refiere el artculo anterior cuando se presenten ocupaciones de hecho o asentamientos ilegales en las cuales, de conformidad con los reglamentos de usos del suelo o las condiciones fsicas del terreno, no est permitido adelantar construcciones, no sean aptas para ello o de alguna forma presenten riesgos para la seguridad, la tranquilidad o la salubridad de la comunidad. Las autoridades a que se refieren los artculos anteriores, al expedir las rdenes de desocupacin o lanzamiento, podrn ordenar la demolicin de los bienes que se hayan construido sin permiso de autoridad competente, as como tambin la ejecucin de las obras de conservacin o restauracin del bien inmueble que se estimen necesarias. Las obras que se disponga realizar de conformidad con lo dispuesto en el presente artculo sern por cuenta del propietario del predio. En el evento [de] que ste no las ejecute en el plazo otorgado por el Acalde, Intendente o quien haga sus veces, la Administracin podr disponer su ejecucin y el costo de las mismas, adicionado en un 10% por concepto de administracin, se incluir en las respectivas facturas del impuesto predial, pudiendo cobrarse por jurisdiccin coactiva si es del caso. Lo dispuesto en este artculo se aplicar sin perjuicio de imposicin de las dems sanciones a que se refiere el presente captulo, as como tambin de las civiles y penales a que haya lugar. Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE BELLO no puede excusarse de su obligacin de proteger el inters de la colectividad para evitar un dao contingente, pues la ley le otorg los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria, puede ser compelido mediante el ejercicio de una accin popular a que cumpla con su deber, una vez probada la amenaza del derecho colectivo invocado. Estn demostrados el deterioro de las viviendas y el inminente peligro para sus moradores, lo cual no fue objeto de controversia por parte de los entes demandados; asimismo, que la mayora de las viviendas fueron construidas sin respetar norma tcnica alguna y sin previa licencia.

Entre las pruebas se destacan las siguientes: 1. Informe Tcnico del Director de Atencin y Prevencin de Desastres actores, en donde dej consignado lo siguiente 3: DIAGNSTICO: Para la construccin de las viviendas en su poca, no se tuvo muy en cuenta las aguas subterrneas y mucho menos, la concertacin para la construccin de pisos superiores, con sus respectivos mtodos de aseguramiento, tales como columnas, vigas de amarre, firmeza, etc. CONCLUSIONES: La vivienda NO est ubicada en el inventario de riesgos naturales del municipio, pero a raz de la mala manipulacin de las construcciones, la hacen vulnerable y entra a ser parte de los riesgos antrpicos de la zona. Para poder mitigar en algo, se deben tomar todas las medidas de aseguramiento, recomendadas por las autoridades competentes. 2. Informe presentado por el Ingeniero Carlos Mario Builes, Profesional de la Procuradura Judicial Agraria de Antioquia 4: Las viviendas fueron construidas sin acogerse al reglamento establecido en el Cdigo Colombiano de Construcciones Sismo Resistentes, y en general son del tipo mampostera, siendo los muros cargueros. El hecho de que las condiciones del nivel fretico hayan variado con las obras, puede tener causalidad con los problemas estructurales de las viviendas y de la carrera 73, pues se pudo haber generado el reasentamiento de los suelos. Por el asentamiento del suelo, es muy probable que las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado estn deterioradas, lo cual aumenta el problema, pues estas aguas perdidas terminan de desestabilizar las edificaciones y dems estructuras. 3. Informe rendido por dos Ingenieros de la Sociedad Antioquea de Ingenieros y Arquitectos 5: del

MUNICIPIO DE BELLO, resultado de la visita practicada al inmueble de uno de los

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Folio 3 del expediente. Folio 16 del expediente. 5 Folio 28 del expediente.

En general las casas fueron construidas en adobe y concreto y con las caractersticas o especificaciones mnimas, que no se ajustan a ninguna normatividad (sic). 4. Estudio Tcnico de los Ingenieros Prez y Santander 6: En general los sistemas estructurales y la calidad de los materiales empleados en las edificaciones analizadas son deficientes, lo que las hace ms vulnerables frente a movimientos del suelo de cimentacin y a asentamientos diferenciales en tales fundaciones. Adicionalmente, presentan una elevada vulnerabilidad ssmica. 5. Concepto Tcnico de Ral Cifuentes Serna, Ingeniero Civil Docente de la Universidad Nacional, Facultad de Minas, Sede Medelln 7: La causa del agrietamiento en los muros portantes y divisores de las viviendas se debe a desplazamientos considerables (4-5 cm) de las fundaciones, los cuales no pueden ser absorbidos por el sistema estructural de las construcciones, dado que son de mampostera de ladrillo no confinado o en el mejor de los casos con algunos elementos estructurales (vigas y columnas) colocados sin ninguna concepcin tcnica, tanto en su topologa, como en su refuerzo interno. 6. Peritaje rendido por Vctor Andrs Valencia Aleix, Profesor de Ingeniera Civil de la Universidad Nacional, Sede Medelln 8: Los sistemas estructurales de las viviendas analizadas son altamente vulnerables a acciones externas diferentes a las de las cargas de gravedad, tales como ssmicas y desplazamientos del suelo de cimentacin. La mayor parte de los sistemas estructurales consistentes en mampostera no confinada y apoyada sobre cimentaciones corridas sin refuerzo, con muros portantes y losas, no conforman una unidad estructural capaz de atender las acciones antes mencionadas. La cimentacin, posiblemente en concreto ciclpeo o piedra sin matriz cementante, se rompe fcilmente ante cualquier desplazamiento importante del suelo. La fragilidad de los muros de mampostera tiene muy poca capacidad de deformarse, presentando inmediatamente fisuras que se propagan por vigas, dinteles y columnas aisladas. Las losas de techo, generalmente simplemente apoyadas sobre los muros van acomodndose a las deformaciones de los mismos, igualmente con el aparecimiento de fisuras que no pueden ser atendidas por el escaso refuerzo y la ausencia de una viga perimetral. COMENTARIOS GENERALES 9
6 7

Folio 254 del expediente. Folio 648 del expediente. 8 Folio 671 del expediente. 9 Folio 702 del expediente.

A partir de los daos estructurales observados en la mayor parte de las edificaciones, se puede decir que stos fueron ocasionados por la posible falla del suelo de cimentacin. Se debe anotar que estas edificaciones fueron construidas empricamente, sin la utilizacin de tcnicas ingenieriles. Adems, los materiales utilizados en la mayora de las construcciones, si fuesen evaluados en la actualidad, presentaran deficiencias. 7. Oficio suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos del Municipio de Bello10: Consultados los archivos de la Oficina de Planeacin se encontr que la vivienda con nomenclatura carrera 23C-38(301)/20C-44/20C-42 tiene licencia de construccin No. 329 de 10 de noviembre de 1993, para tres pisos, fuera de la anterior, de ninguna de las otras viviendas relacionadas se encontr licencia de construccin, no hay tampoco planos, ni autorizaciones o permisos otorgados por el Municipio para construir, ni para reformar otra vivienda diferente de la anterior. El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que si bien los actores construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos, utilizando materiales de baja calidad y sin obtener la respectiva licencia de construccin, las obras ejecutadas por las EPM E.S.P alteraron el nivel fretico y la cimentacin y desencadenaron los daos a las viviendas. Adems, EPM ESP no levantaron las actas de vecindad que le recomend Tecnisuelos Ltda. como lo reconoce expresamente la Ingeniera Interventora de la obra. De todas maneras, la Sala reitera que como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnizacin de perjuicios, pues para ello estn instituidas las acciones de grupo (artculo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparacin directa (artculo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicacin de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevencin de desastres previsibles tcnicamente. Teniendo en cuenta que la obra tambin beneficia a las EPM EPS, y que se realiz en una zona de alto riesgo; y, de otro lado, que es obligacin del MUNICIPIO DE BELLO hacer cesar el peligro inminente para la vida de quienes habitan en el barrio Pars, la Sala comparte la decisin del a quo de condenar solidariamente a la empresa y al municipio a reubicar definitivamente a los actores en un terreno seguro, a recuperar el terreno actualmente ocupado ordenando su explanacin y la demolicin de las edificaciones, precaviendo as cualquier desastre y restituyendo

las cosas a su estado anterior, segn lo previsto en el artculo 2 de la Ley 472 de 1998. La Sala reformar la decisin del a quo en cuanto a que la sentencia constituye ttulo traslaticio de dominio y posesin a favor del MUNICIPIO DE BELLO y de las E.P.M. E.S.P. sobre los terrenos, ya que el artculo 56 de la Ley 9 determina que los inmuebles y mejoras sern objeto de enajenacin voluntaria o de expropiacin, lo que implica adelantar un proceso ordenado de reubicacin y adquisicin de inmuebles. Confirmar la Sala la condena en costas impuesta a las entidades demandadas, pues el artculo 38 de la Ley 472 de 1998 expresamente prev que en esta materia se aplicarn a la accin popular las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, que en su artculo 393, numeral 1, establece que se condenar en costas a la parte vencida en el proceso. En lo que tiene que ver con el incentivo, la Sala revocar la decisin del a quo de reconocer diez salarios mnimos legales mensuales a cada uno de los actores, ya que si bien se encuentra probada la vulneracin del derecho colectivo invocado, lo cierto es que los demandantes propiciaron el riesgo al construir sus moradas en terreno no apto ni seguro, con materiales de baja calidad y sin licencia de construccin y, por tanto, no pueden beneficiarse de este proceder. Finalmente, la Sala ordenar la conformacin de un Comit de Verificacin de cumplimiento de la sentencia, integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA:

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Folio 528 del expediente.

MODIFCASE la sentencia de 29 de mayo de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar: PRIMERO. ORDNASE al MUNICIPIO DE BELLO y a las EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN E.S.P. reubicar definitivamente a los actores, principiando por los ms expuestos al riesgo, y recuperar el terreno ocupado por las viviendas de aquellos mediante su demolicin, explanacin, adecuacin, conservacin y mantenimiento, y a vigilar y evitar que sea utilizado nuevamente para la construccin de viviendas. SEGUNDO. REFRMASE la decisin del Tribunal para el efecto de disponer que el MUNICIPIO DE BELLO y de las EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN E.S.P. adelanten la adquisicin de los inmuebles y las mejoras con sujecin a lo dispuesto en la Ley 9 de 1989. TERCERO. CONFRMASE la condena en costas a las entidades demandadas. CUARTO. ORDNASE conformar un Comit de Verificacin integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO, para vigilar el cumplimiento de la presente sentencia y para garantizar la proteccin de los derechos colectivos amparados. QUINTO. DENIGANSE las dems pretensiones de la demanda. Cpiese, notifquese y, en firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen. Cmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunin celebrada el 30 de enero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

OLGA INS NAVARRETE BARRERO Salva voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA