Publicado em Nova Economia, 4 (1): 107-29. Belo Horizonte: Departamento de Cincias Econmicas da UFMG, novembro de 1994.

O CONFLITO DISTRIBUTIVO EM SOCIEDADES PRETORIANAS: uma interpretao terica da inflao brasileira1

Bruno Pinheiro W. Reis2

Vem tornando-se moeda corrente na literatura especializada europia e norteamericana a afirmao da tese de que democracia mesmo que institucionalmente estvel, e organizada no que toca administrao do conflito distributivo causa inflao. O presente trabalho pretende investigar at que ponto se pode tambm afirmar que democracia desorganizada (ou seja, institucionalmente frgil e portanto com um conflito distributivo sem regras consensualmente estabelecidas) propicia processos inflacionrios particularmente descontrolados e violentos. Artigo recente de Gustavo Franco lista os casos observados de hiperinflao neste sculo, e salta aos olhos o fato de que todos os pases considerados enfrentavam na ocasio graves crises polticas, seja a derrota numa guerra, com perda de territrios (ustria, Alemanha), sejam problemas relacionados com a fundao do estado (Hungria, Polnia), seja a agitao pr ou ps revolucionria (China e Unio Sovitica).3 Franco observa que outros lugares enfrentaram dificuldades econmicas semelhantes quelas enfrentadas por estes pases, sem que se repetisse o processo hiperinflacionrio; de fato, nunca houve
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O presente trabalho uma adaptao do projeto de minha tese de doutorado, defendido no Iuperj em 19 de dezembro de 1991, sob a orientao da Prof Maria Regina Soares de Lima. Durante o primeiro semestre daquele ano contei com a orientao do Prof. Luiz Werneck Vianna, e ao longo de todo o processo de elaborao do projeto pude contar com o Prof. Fbio Wanderley Reis, da UFMG, como um interlocutor freqente, e, em algumas ocasies importantes, tambm com a Prof Elisa P. Reis, do Iuperj. Uma conversa com meu colega no Iuperj, Prof. Fabiano Guilherme Mendes Santos, da UFF, num momento crucial da elaborao do projeto, forneceu-me novas e valiosas referncias na literatura pertinente. Um outro colega, Prof. Alberto Carlos Melo de Almeida, tambm da UFF, leu o projeto depois de defendido, fazendo sugestes teis e chamando minha ateno para alguns deslizes que me haviam escapado. A todos o meu agradecimento. A responsabilidade, porm, pelo resultado final deve, como de praxe, ser imputada a mim exclusivamente. Professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG. FRANCO (1991, pp. 67-70). Para os propsitos de seu artigo, Franco define hiperinflao como a inflao que supera a taxa de 50% ao ms (p. 67).

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sequer um processo inflacionrio crnico e de taxas mensais persistentemente acima dos 10% em democracias politicamente estveis.4 Torna-se intuitivamente evidente o papel da poltica como elemento desencadeador da hiperinflao (parece mesmo que a instabilidade institucional seria uma condio necessria da hper), mas este nexo tem sido explorado inclusive por Franco de forma impressionista e pouco rigorosa. Cabe, portanto, o esforo de investigar mais cuidadosamente o vnculo entre a poltica e processos inflacionrios crnicos, de taxas persistentemente elevadas e especialmente resistentes a terapias convencionais, como os que se observam em vrias democracias recentes do Terceiro Mundo, entre elas o Brasil.

1. Democracia e Inflao em Pases Desenvolvidos: A Teoria dos Ciclos Econmico-Eleitorais A dcada de 70 produziu abundante literatura sobre o nexo entre democracia poltica institucionalizada e inflao moderada diversos autores ligados corrente da escolha pblica (public choice) estiveram explorando o problema, com o foco das anlises voltado sobretudo para os casos da Europa Ocidental e dos Estados Unidos. Esta literatura veio a se tornar conhecida sob o rtulo de teoria dos ciclos econmicoeleitorais.5 Um dos fulcros da tese consiste na percepo a meu ver, acertada de que as escolhas dos formuladores de poltica macroeconmica no se pautam prioritariamente pelo objetivo da otimizao da eficincia da economia, sendo as decises de poltica econmica antes o resultado de um conflito poltico entre interesses coletivos divergentes (LINDBERG, 1985, pp. 27-8). O outro pilar da teoria condio suficiente, embora no necessria, do primeiro consiste numa modelagem dos atores envolvidos (basicamente, governo, de um lado, e eleitores, do outro) calcada em seus traos bsicos no modelo j clssico de Anthony DOWNS (1957) para a democracia contempornea: grosso modo, uma espcie de microeconomia da poltica, onde as firmas so substitudas pelos partidos polticos e os consumidores, pelos eleitores.

Posta a questo nestes termos, possvel que exista quem queira considerar o caso da inflao israelense na dcada de 80 como uma exceo a esta regra. Creio, todavia, que embora se possa falar de estabilidade governamental em Israel, os dramticos conflitos internos e externos a que o pas est sujeito desde a sua fundao nos permitem no consider-lo um caso de democracia institucionalmente estvel. Uma abundante bibliografia sobre o tema pode ser encontrada em Wanderley Guilherme dos SANTOS (1983, esp. pp. 153-5, nn. 41-65).

Muito resumidamente, o argumento funciona, portanto, da seguinte maneira: como os polticos so, acima de tudo, empresrios eleitorais cujo objetivo maximizar seus votos na prxima eleio, eles so extremamente suscetveis s mais variadas presses, e procuram atender s demandas do maior nmero possvel de grupos, evitando assim incompatibilizarem-se com qualquer um deles. O resultado so gastos excessivos e muitas vezes inteis, e uma poltica macroeconmica inconsistente, que produz uma perda na eficincia da economia e propicia, entre outras coisas, o surgimento da inflao. A idia do ciclo emerge a partir da constatao de que este processo se intensifica medida que se aproxima a prxima eleio: o governo eleva seus gastos, a economia se aquece, cai o desemprego e eleva-se a inflao. Aps a eleio, o governo v-se obrigado a implementar uma poltica de estabilizao (ao mesmo tempo que se v mais livre para implement-la, dada a distncia das prximas eleies), passando a adotar uma poltica relativamente mais dura, desaquecendo a economia e segurando a inflao. Isto at que o governo sinta novamente a necessidade de cuidar da sua popularidade com vistas prxima eleio, e o ciclo recomea. necessrio ter em mente, porm, algo que muitos autores parecem preferir ignorar. O fenmeno da suscetibilidade dos governos a grupos de presso no pode ser tratado como uma excrescncia que se tenha instalado nas democracias contemporneas por descuido dos bons cidados ou m f de alguns aproveitadores, e que possa portanto ser eventualmente removida sem deixar seqelas. antes um fenmeno inseparvel da prpria natureza da democracia moderna, com o qual estamos condenados a conviver se quisermos viver em regimes democrticos.6 Mancur Olson, apesar dos enormes mritos de sua obra, um dos que parecem imaginar o contrrio. Parece-me contudo pouco plausvel a esperana por ele manifestada do advento de uma sociedade livre dos danos causados por grupos de interesse (OLSON, 1982, pp. 236-7). A condenao social das faces compreensvel numa sociedade como a democracia ateniense do sculo V a.C., que politicamente se resumia a no mximo trinta ou quarenta mil cidados adultos do sexo masculino, e onde virtualmente ningum era completamente annimo, sendo a identificao individual de cada cidado com a polis quase inimaginvel para os padres dos dias de hoje.7 Hoje, em rota batida

Polticas de gastos respondem a um largo espectro de presses pluralsticas que so a essncia do processo democrtico. (LINDBERG, 1985, p. 47, traduo minha.) H no grego uma palavra stasis cuja gama de significados polticos, segundo M.I. Finley, engloba partido, partido formado com fins sediciosos, faco, sedio, discrdia, diviso, disseno, alm de guerra civil ou revoluo. Abundante na literatura da poca, sua conotao geralmente pejorativa (FINLEY, 1985, pp. 60-1). Para uma estimao da populao ateniense de ento, ver FINLEY (1985, pp. 29-30).

rumo quilo que Karl Popper chamou de sociedade abstrata,8 esta hiptese simplesmente no faz muito sentido. Um outro ponto relevante a considerar em conexo com este o de que, dentro de determinados limites, deve-se admitir a hiptese de que as pessoas podem simplesmente preferir a persistncia de alguma inflao a pagar os custos de uma poltica de estabilidade monetria. Albert HIRSCHMAN (1985, p. 70), por exemplo, menciona um argumento de Mrio Henrique SIMONSEN (1967, pp. 272-3) a respeito da inflao, baseado no axioma de DUESENBERRY (1949, p. 89) segundo o qual as pessoas querem sempre recuperar a melhor situao que j experimentaram. Uma peculiaridade da inflao, segundo Simonsen, que diferentes grupos experimentam sua melhor situao em pontos diferentes no tempo (no caso hipottico de existirem apenas dois grupos, a melhor situao de um grupo coincidir sempre com a pior do outro). Como somente a inflao pode permitir esta alternncia peridica nas rendas relativas dos diversos grupos na sociedade, as pessoas podem preferir a persistncia de uma inflao moderada a uma estabilidade que as afaste indefinidamente de uma renda temporariamente maior desde que o vale da oscilao no seja intoleravelmente baixo.9 Tambm do ponto de vista do governo, especialmente em casos de transies democrticas, uma inflao moderada pode tornar-se desejvel na medida em que ameniza conflitos distributivos cuja radicalizao costuma ser inevitvel durante processos de democratizao. O problema que, se persistir durante muito tempo ou agravar-se excessivamente, a inflao pode tambm ajudar a derrubar esta mesma democracia nascente cuja administrao ela a princpio havia facilitado.10 O reconhecimento da existncia de circunstncias plausveis onde a inflao pode ser desejvel corrobora a atitude de Brian BARRY (1985), que chega a desqualificar a inflao como problema relevante. Em uma crtica minuciosa das teses do ciclo econmicoeleitoral, Barry mostra o que h de excessivamente simplificador nas suposies do modelo.
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Para Popper, uma sociedade tanto mais abstrata (no confundir com sua clebre sociedade aberta), quanto menores forem os contatos pessoais entre os integrantes desta sociedade. O crescimento populacional e o avano tecnolgico contribuem nesta direo, embora Popper afirme que sociedade alguma ser jamais totalmente abstrata (POPPER, 1944, pp. 189-91). Em minha opinio, este processo, ao enfraquecer os vnculos afetivos das pessoas em relao sociedade, exacerba o seu impulso para a adeso a grupos particulares dentro desta mesma sociedade, em busca de uma identidade grupal, sectria, que elas no encontram na sociedade como um todo. A sociedade abstrata tenderia, assim, a meu ver, a estimular a stasis. Em corroborao a este ponto, Hirschman cita tambm a Tibor SCITOVSKY (1976). Cf. HIRSCHMAN (1985, p. 72), onde se ilustra a tese com o caso da inflao espanhola em 1977. Em Brian BARRY (1985, p. 288) encontra-se uma tese semelhante.

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Alm de compartilhar a tese de que a inflao pode ser menos indesejvel do que parece ser aos olhos de alguns autores,11 Barry chama ateno para o carter um tanto bvio dos resultados da teoria dadas as suas suposies. Em linhas gerais, Barry acusa a teoria do ciclo econmico-eleitoral de postular polticos que so exclusivamente caadores de poder, dispostos a impor qualquer dano nao desde que isto possa aumentar sua votao, alm de hbeis manipuladores dos instrumentos da poltica econmica em busca da reeleio; por outro lado, os eleitores comportam-se como perfeitos idiotas, sem memria ou capacidade prospectiva. Com premissas como estas, afirma Barry, no surpresa alguma que a democracia se revele um sistema vicioso.12 Lindberg corrobora o ceticismo de Barry a respeito das concluses da teoria do ciclo econmico-eleitoral quando menciona o fato de que no parece haver correlao entre, de um lado, altas taxas de inflao, tendncias a dficits e produtividade declinante e, de outro, alto grau de taxao ou de gasto pblico often quite the opposite: quando o estado falha na regulao, o conflito transfere-se para o mercado, onde pode alimentar o cabo-de-guerra inflacionrio.13 Ao final de seu artigo, porm, Barry concede que a democracia do welfare state tal como existe hoje, e que se estabeleceu sob o manto da hegemonia keynesiana na cincia econmica, possui efetivamente caractersticas propcias ao surgimento da inflao. S que ele simplesmente descarta este fato como um problema importante: a inflao moderada que comumente se observa na Europa e nos Estados Unidos perfeitamente til administrao do conflito distributivo, e no haveria razo, segundo Barry, para nenhuma histeria antiinflacionria. A nica razo pela qual a inflao importante, para Barry, que ela permite uma certa mobilizao em torno de propostas que em tempos mais calmos seriam largamente reconhecidas como reacionrias.14

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BARRY (1985, pp. 291-7). BARRY (1985, p. 300). Para qualificaes ao retrato simplificador dos polticos freqentemente traado, BARRY (1985, p. 301, n. 41) menciona Robert P UTNAM (1973), um minucioso estudo emprico sobre as atitudes bsicas dos polticos de dois pases bastante diferentes um do outro (Gr-Bretanha e Itlia). Um trao saliente do comportamento dos polticos, segundo Barry e tambm Putnam, a preocupao com a reputao e com seu lugar na Histria, ainda que esta preocupao seja motivada apenas por vaidade. Ver tambm, a respeito, PUTNAM (1971). LINDBERG (1985, pp. 47-8). Ele cita, a respeito (p. 48, n. 37), M. P ANIC (1978). Cf. BARRY (1985, pp. 315-7). Barry (p. 317) ironiza aqueles que, comprometidos primariamente com a idia do livre funcionamento do mercado, se vem diante do problema de obter uma aprovao democrtica da populao para que se mantenham perpetuamente de mos atadas governos eleitos tambm democraticamente. No toa, segundo ele, que pases autoritrios como Hong Kong, Taiwan e Coria do Sul se tornam freqentemente as meninas dos olhos de tais economistas.

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2. Inflao Acelerada e Fragilidade Institucional Apesar de minha simpatia posio que Brian Barry assume em relao s teses do ciclo econmico-eleitoral, preciso estar atento ao fato de que ele se reporta sempre a pases que esto lidando com inflaes que atingiram no mximo a casa dos 10% ao ano. Quando passamos a tratar de inflaes com taxas percentuais anuais que gravitam na casa das centenas, a situao muda completamente. Passa a haver um efeito concentrador de renda que no depende mais de mudanas nos preos relativos, mas simplesmente do fato de que algumas pessoas (as mais ricas) tm acesso privilegiado a diversos meios de proteger seus ativos financeiros da corroso inflacionria, em detrimento dos mais pobres.15 Alm disso h um forte desincentivo ao investimento produtivo, pois torna-se impossvel qualquer clculo seguro das taxas de retorno. Conforme foi visto acima, este tipo de inflao nunca foi observado em democracias institucionalmente estveis, e esta determinao poltica de processos inflacionrios crnicos com taxas elevadas vem sendo crescentemente ventilada na literatura. Resta ver, portanto, por que afinal a taxa de inflao escapa ao controle do governo nesses casos e no em pases poltica e institucionalmente estveis. 2.1. Huntington e o grau de governo Pelo menos desde que Max Weber escreveu Parlamento e Governo numa Alemanha Reconstruda (WEBER, 1918), os problemas relacionados baixa institucionalizao da vida poltica de um pas se converteram em um dos temas clssicos da Cincia Poltica. O prprio Weber j apontava, no estudo citado, alguns dos principais efeitos deste quadro de baixa institucionalizao: poltica negativa da parte do parlamento, ingerncia da burocracia sobre a esfera das decises polticas do governo etc. Sem querer questionar a acuidade e o valor dos insights de Weber em seu ensaio, creio porm que foi Samuel Huntington quem mais longe levou a anlise dos problemas associados baixa institucionalizao poltica. Adotando uma postura realista, HUNTINGTON (1968) estabelece como seu problema no o tipo de governo e nisso difere no s de Weber, mas tambm de um Robert Dahl, por exemplo mas o grau de governo.16 Associando o problema do grau de governo ao nvel de institucionalizao da
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Em frase recente do ex-ministro e atual deputado federal Delfim Netto: O que financia o dficit pblico a queda dos salrios reais. (Entrevista TV Cultura de So Paulo, dia 11 de novembro de 1991.) importante ter em mente que a idia a que Huntington se refere quando fala em grau de governo no necessariamente coincide com grau de autoritarismo, refletindo, sim, a eficcia das aes de um governo em seu propsito de governar um pas. Para Huntington, as diferenas entre democracia e ditadura so menores que as existentes entre os pases cuja poltica compreende consenso, comunidade, legitimidade, organizao,

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vida poltica de uma sociedade, Huntington faz uma contribuio valiosa ao estudo das condies de governabilidade, especialmente daqueles pases que atravessaram recentemente processos de modernizao acelerada, nos quais via de regra se observou grande instabilidade poltica, que freqentemente resultou em golpes militares. Rejeitando a possibilidade de explicao do fenmeno dos freqentes golpes militares por meio da imputao de supostas caractersticas peculiares aos militares deste ou daquele pas, Huntington concentrou sua ateno na fragilidade institucional dos pases em processo de modernizao. Ele estendeu o conceito de pretorianismo (usualmente referido estritamente interveno dos militares na poltica) caracterizao da sociedade como um todo, pretendendo, com o conceito de sociedade pretoriana, caracterizar sociedades onde no existem instituies polticas efetivas, capazes de mediar, refinar e moderar a ao poltica dos grupos (HUNTINGTON, 1968, p. 208). Como conseqncia, tem-se uma sociedade onde aparentemente observa-se um alto grau de politizao de todos os grupos sociais, reflexo da interveno conflituosa e desastrada dos mais diversos grupos sociais na arena poltica, mas que fruto, porm, no propriamente daquilo que no Brasil se costuma chamar de politizao dos grupos (alto grau de informao poltica, ou orientao poltico-ideolgica mais ou menos ntida ou sofisticada), mas da inexistncia pura e simples de acordo entre os grupos quanto aos mtodos legtimos e conclusivos de dirimir os conflitos (idem, ibidem).17 Ao contrrio do que poderia parecer primeira vista, o pretorianismo de Huntington, com sua nfase sobre a instabilidade institucional, no encontra correspondncia exata no modelo bidimensional da poliarquia de Dahl. Digo
eficincia, estabilidade e os pases cuja poltica deficiente nessas qualidades (H UNTINGTON, 1968, p. 13). Ou seja, o grau de governo alto quando o governo governa. J Dahl, por seu turno, est ocupado eminentemente com problemas relacionados ao tipo de governo: basicamente, os pases se dividem entre democrticos ou no, e o esforo se dirige para investigar as condies de possibilidade da emergncia de uma democracia (ver por exemplo DAHL, 1971).
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H um trecho famoso e freqentemente citado que sem dvida a mais eloqente descrio que HUNTINGTON (1968, pp. 208-9) faz da sociedade pretoriana: Numa sociedade pretoriana [...] cada grupo utiliza os meios que refletem sua natureza peculiar e suas capacidades. Os ricos subornam; os estudantes se amotinam; os operrios fazem greve; as massas promovem manifestaes e os militares efetuam golpes. Na ausncia de procedimentos reconhecidos, todas essas formas de ao direta so encontradas no cenrio poltico. As tcnicas de interveno militar so apenas mais dramticas e eficientes que as outras porque, como diz Hobbes: Quando nada mais se apresenta, o trunfo paus. A ausncia de instituies polticas efetivas numa sociedade pretoriana significa que o poder fragmentado: manifesta-se de muitas formas e em pequenas quantidades. A autoridade sobre o sistema em seu todo transitria e a fraqueza das instituies polticas significa que a autoridade e o cargo com facilidade se adquirem e se perdem. Por conseguinte, no h incentivo para que um lder ou um grupo faa concesses importantes em busca de autoridade.

bidimensional porque Dahl define seu conceito de poliarquia por meio de dois vetores: a contestao pblica (liberalizao) e o direito participao (incluso). Ele chega a representar seu esquema por meio de um diagrama bidimensional onde a poliarquia est situada no extremo que corresponde mxima liberalizao e mxima incluso. No extremo oposto estariam as hegemonias fechadas, com nenhuma liberalizao e nenhuma incluso das massas. As trajetrias por meio das quais diferentes pases tenham logrado alcanar um estado polirquico ou quase-polirquico a partir de um estado original de hegemonia fechada condicionaro as possibilidades de sucesso de cada poliarquia (DAHL, 1971, esp. pp. 5-9). Assim, o problema em Dahl no tanto a estabilidade/instabilidade (em suma, a famosa governabilidade), mas antes os processos de democratizao. Com vistas compatibilizao das duas abordagens, ainda pode-se afirmar que o vetor da liberalizao, por medir a existncia de contestao e competio poltica, supe a existncia de regras polticas acatadas de forma mais ou menos consensual e portanto algum grau de institucionalizao do sistema poltico nos termos de Huntington. No obstante, parece-me claro que os dois autores trabalham com problemas diferentes, estando o esforo de Dahl voltado sobretudo para o problema do tipo de governo, contrariamente a Huntington, atento para o grau de governo dos diversos pases. Para os fins do presente trabalho, interessaria fundamentalmente aquilo que em Dahl est representado no vetor da liberalizao, e que mais amplamente desenvolvido em Huntington. Na verdade, porm, o problema institucional tem histria muito mais longa na teoria poltica do que faria supor a meno exclusiva a autores do sculo XX, como Weber, Huntington e Dahl. Ele constitui, por exemplo, o objeto central da obra de um gigante como Hobbes, e penso que valeria a pena tecer algumas consideraes em torno deste ponto. Menciono Hobbes aqui porque entendo que sua caracterizao do estado de natureza levada a cabo no Leviat (HOBBES, 1651) pode ser considerada o extremo negativo de um continuum hipottico que comportasse variados graus de institucionalizao: o estado de natureza hobbesiano corresponderia a um caso ideal de sociedade no-institucional, enquanto que no outro extremo do continuum estaria a sociedade perfeitamente institucionalizada (igualmente imaginria), onde todos os conflitos encontrassem encaminhamento institucional, ao ponto de a prpria mudana institucional se dar por meios institucionais. No Leviat, o trao bsico do estado de natureza consiste na percepo de que, na ausncia de regras que os obriguem cooperao e preservao da ordem, os homens vem-se diante de uma situao idntica quela que na teoria dos jogos ficou conhecida como o dilema do prisioneiro: mesmo que prefiram a cooperao universal, todos so obrigados a agir egoisticamente, uma vez que no tm como se certificar de que o outro

pretende cooperar; e uma vez que no h sanes mesmo se todos os demais cooperarem, cada um pode se beneficiar ao adotar sozinho uma estratgia egosta.18 No caso do estado de natureza hobbesiano, este clculo redunda na famosa guerra de todos contra todos, pois todos os indivduos se vem diante do imperativo de atacar primeiro, uma vez que cada um deles sabe que nada h que possa impedir o outro de tentar o mesmo contra ele. Numa sociedade pretoriana eu diria que temos uma proxy moderna do estado de natureza hobbesiano, e que os dilemas com que se defrontam os homens podem ser considerados semelhantes em ambas as situaes, embora seja evidente que o conceito de sociedade pretoriana j se refere a sociedades onde existe um razovel grau de institucionalizao. Exatamente por isso que sendo a sociedade pretoriana um caso de institucionalizao incipiente, e portanto um caso intermedirio entre a plena institucionalizao e o estado de natureza se pode utilizar o estado de natureza como um parmetro extremo das caractersticas da sociedade pretoriana. Assim, pode-se esperar que na sociedade pretoriana os diversos grupos sejam compelidos a se comportarem mais agressivamente uns em relao aos outros do que numa sociedade mais institucionalizada, pois tm menos motivos para esperar que seus adversrios se mostrem cooperativos. Numa sociedade institucionalizada, o estado eficaz em constranger os cidados a manterem a ordem, ainda que atravs de uma soluo diferente daquela imaginada por Hobbes. Os prprios grupos, em sociedades pretorianas, sero provavelmente mais instveis, pois os atores das diversas coalizes estaro agindo sobre cenrios mais fluidos e incertos do que
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Na teoria dos jogos, cada ator se depara com uma situao em que tem de escolher entre cooperar (C) ou no (D), e cada jogo definido pela estrutura de preferncias dos atores pelos quatro resultados pos sveis. O dilema do prisioneiro um jogo no qual a estrutura de preferncias dos atores a seguinte: 1) a situao preferida por cada um dos jogadores conhecida por carona (free-rider), pois aquela em que todos cooperam menos eu (DC); 2) em segundo lugar os atores desejam a cooperao universal (CC); 3) em terceiro lugar, o egosmo universal (DD); 4) e, por ltimo, a situao em que s eu adoto uma conduta cooperativa enquanto todos os demais adotam condutas egostas (CD). Dada esta estrutura de preferncias, o resultado de equilbrio do dilema do prisioneiro o egosmo universal (DD), pois a estratgia D a minha melhor independentemente do que os outros faam. um equilbrio sub-timo, pois existe um estado alternativo a cooperao universal (CC) que melhoraria o resultado de todos, sem piorar o de ningum. Apesar disso, a cooperao universal um estado inalcanvel pela agregao de estratgias individuais racionais: pois, partindo-se de uma situao de egosmo universal (DD), ningum estar estimulado a mudar unilateralmente sua estratgia para C, sob pena de ver -se diante do pior resultado possvel (CD). Pior ainda, mesmo que a cooperao universal seja eventualmente atingida, ela se revelar uma situao individualmente instvel, pois cada um poder melhorar individualmente sua situao se mudar sua estratgia para D, tentando pegar carona na cooperao dos demais. Um eventual estado de cooperao universal, portanto, tende naturalmente a se degenerar no egosmo universal, dadas as preferncias dos atores envolvidos em um dilema do prisioneiro.

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seria o caso em outra circunstncia. Torna-se claro, com este pequeno esboo, que aquilo que Huntington chama de grau de governo um dos problemas mais antigos da tradio da teoria poltica moderna, e que a relevncia desta varivel no pode ser posta em dvida.19 2.2. Pretorianismo e inflao: o conflito distributivo no-regulado O ponto de partida fundamental da minha tentativa de buscar as afinidades bsicas entre sociedades pretorianas e processos inflacionrios crnicos consiste na afirmao de que o conflito distributivo, em qualquer pas, configura um exemplo de dilema do prisioneiro.20 Para qualquer grupo envolvido em disputa pela apropriao da maior parcela possvel da renda nacional, o melhor seria que os demais grupos se mostrassem cooperativos e generosos enquanto ele prprio atuasse de maneira reivindicante e agressiva. A pior situao, ao contrrio, seria aquela em que todos se mostrassem agressivos na luta pela apropriao da maior parcela possvel do produto, ao passo que ele se mantivesse tmido e cooperativo. O conflito distributivo s no descamba para a animosidade aberta, sendo possvel ainda se ouvirem exortaes de parte a parte pela cooperao, porque no se trata de um jogo de soma zero (o que faz com que a cooperao universal seja prefervel ao egosmo universal), uma vez que o comportamento generalizadamente agressivo pode ter efeitos negativos sobre o tamanho do bolo, comprometendo no limite a fatia de cada um. Na verdade, esta caracterizao do conflito distributivo como um dilema do prisioneiro a principal tese subjacente ao livro de Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations (OLSON, 1982). Tendo quase duas dcadas antes diagnosticado o dilema do prisioneiro com que se defronta o potencial integrante de um grupo de interesse,21 Olson

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Observe-se que o diagnstico da guerra de todos contra todos no supe que os homens sejam maus, contrariamente ao que est implcito em muitas anlises superficiais, tanto da teoria de Hobbes, quanto da inflao brasileira. Talvez seja oportuno esclarecer que quando me refiro a conflito distributivo no penso exclusivamente no conflito entre capital e trabalho em torno da determinao de lucros e salrios, como espero que j tenha ficado claro. Conflito distributivo, no sentido em que o conceito usado no presente trabalho, engloba qualquer disputa entre grupos ou setores da economia em torno da apropriao da maior parcela possvel da renda nacional. Entre estes setores deve-se incluir tambm o estado, de modo que, quando relaciono a inflao ao conflito distributivo, no excluo de sada as teorias mais ortodoxas da inflao, baseadas no dficit pblico e nas diversas formas de seu financiamento. Muito rapidamente, o argumento pode ser exposto como se segue. A todos os membros de um grupo latente interessa que o grupo seja constitudo para atuar em defesa de seus interesses. Contudo, cada um destes membros preferiria que outros membros que no ele prprio assumissem os encargos relativos constituio e atuao do grupo, de modo que ele prprio pudesse pegar carona no trabalho dos outros e se beneficiar da atuao do grupo sem ter que ele prprio se mobilizar. O resultado, segundo Olson, que via

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estende ali sua anlise sobre a prpria conduta dos grupos (coalizes distributivas) uma vez constitudos, e configura de maneira parecida a interao entre eles. Tambm para os integrantes das coalizes distributivas existe uma meta que compartilhada por todos: o contnuo crescimento do bolo da renda nacional, que dependeria da manuteno da concorrncia e portanto de um comportamento cooperativo das coalizes distributivas, que deveriam deixar de pleitear a proteo de suas fatias do bolo pela legislao.22 No obstante, esta meta individualmente inatingvel e individualmente instvel: se todas as organizaes estiverem atuando predatoriamente, pretender atuar isoladamente de maneira cooperativa seria suicdio; se, por outro lado, todas estiverem cooperando, a organizao que resolvesse ser agressiva poderia auferir lucros extraordinrios. Assim, entre aumentar o bolo ou aumentar a sua fatia do bolo (mesmo que para isto tenha de diminuir o tamanho do prprio bolo), as organizaes tendem a adotar a segunda alternativa. Pois, para aumentar o bolo (a renda nacional), a organizao enfrenta, perante toda a sociedade, o mesmo dilema da ao coletiva que um indivduo perante a prpria organizao. Assim, uma organizao escolher sempre um comportamento que aumente a fatia de seus clientes, mesmo que s expensas do prprio produto global da sociedade, at o ponto no qual a perda em que cada um dos seus clientes incorre como membro da sociedade em virtude exclusivamente da atuao da organizao seja maior que o ganho oferecido a eles pela mesma organizao (OLSON, 1982, pp. 42-4). Em termos empricos, somente em circunstncias muito especiais, em que um s grupo ou coalizo possua o monoplio da representao de um setor de
de regra esses grupos de interesse no sero formados a no ser que sejam oferecidos incentivos seletivos aos membros participantes. (OLSON, 1965, esp. pp. 48-52.)
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Est admitida explicitamente na anlise de OLSON (1982, p. 216) a suposio de que uma economia sem grupos de interesse se comportaria de maneira muito parecida com o que est descrito nos manuais monetaristas de macroeconomia. Esta est longe de ser, contudo, uma posio consensual entre os estudiosos do assunto. Leon LINDBERG (1985, p. 30), por exemplo, associa a transformao do mercado liberal num mercado organizado e politizado a uma reao defensiva dos agentes instabilidade do mercado. Para Olson, provavelmente, a organizao de grupos de interesse e lobbies tenderia a emergir independentemente da percepo de qualquer instabilidade no mercado, bastando para tanto a constatao de que determinados interesses coletivos privados poderiam ser melhor atendidos atravs de uma atuao organizada, e que incentivos seletivos garantissem a transformao de grupos latentes em coalizes distributivas, abrindo assim a cada membro de grupo de interesse a possibilidade de apropriao de uma fatia maior do produto global da economia. De qualquer maneira, esta mesma hiptese demonstra a irrealidade e o carter um tanto estril em termos prticos da posio de Olson de que um mercado sem grupos de presso funcionaria mais eficientemente: um mercado assim simplesmente no existir jamais, uma vez que o poder coercitivo exclusivo do estado tem de continuar existindo at para a garantia do processo de trocas sob a gide do mercado e sua mera existncia estimula a formao de lobbies. E quanto mais lobbies houver, mais grupos sero obrigados a formar o seu prprio lobby, para no se tornarem as principais vtimas do processo. Como j foi visto, trata-se de um dilema do prisioneiro, onde todos estariam melhor sem lobbies, mas ao mesmo tempo todos so obrigados a se defender dos lobbies dos outros com o seu prprio lobby.

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importncia central na economia. Mesmo no caso, porm, de se considerar a hiptese de que as lideranas nacionais operrias e patronais em vista dos riscos envolvidos (que, no caso de sociedades pretorianas, podem chegar ao risco de uma ruptura institucional) adotem uma postura cautelosa e moderada, deve-se ter em mente que estas organizaes nacionais so compostas por um sem nmero de organizaes locais e regionais, e que est aberta a estas bases especialmente as locais a possibilidade de atuarem como caronas: sabendo que sozinho ele no influir na estabilidade econmica do pas, um sindicato local (assim como o dono de uma fbrica isolada) pode se permitir ser intransigente, deixando para terceiros o nus da moderao. Neste caso, a varivel crucial seria a capacidade das lideranas de fazer cumprir nas bases o que se acertou na cpula (capacidade esta que, no por coincidncia, tende a ser relativamente reduzida em sociedades como as que nos interessam, com precria institucionalizao da vida poltica). Portanto em circunstncias normais podemos supor que nenhuma organizao sozinha tem capacidade de influir to negativamente na renda nacional quanto de influir positivamente na renda de seus clientes. O ponto a que quero chegar, ao cabo, a afirmao de que o processo inflacionrio crnico comumente observado em sociedades pretorianas corresponde precisamente ao equilbrio sub-timo resultante do dilema do prisioneiro com que se defrontam os grupos participantes do conflito distributivo. A inflao mais violenta e perversa em sociedades pretorianas simplesmente porque estas sociedades, por definio, possuem reduzido grau de governo, isto , a precariedade de suas instituies polticas no permite que o poder pblico seja plenamente bem-sucedido em sua tarefa de forar os atores cooperao. Uma das principais demonstraes em favor da caracterizao da inflao como o resultado de um dilema do prisioneiro dado pelas dificuldades que Albert Hirschman enfrenta por recusar precipitadamente esta caracterizao, sob uma argumentao rpida que d a entender que ele no se d conta da correspondncia entre, por exemplo, a obra de um Olson e o dilema do prisioneiro. Inicialmente, ele se pergunta por que os agentes desencadeiam um processo de resultado incerto, j que a inflao s assegura um ganho transitrio, que ser rapidamente anulado quando os demais atores do conflito distributivo reajustarem seus preos (HIRSCHMAN, 1985, p. 67). Em seguida, tendo descartado sumariamente o recurso ao dilema do prisioneiro (p. 69), Hirschman se v s voltas com uma srie de explicaes esdrxulas para o fenmeno, como por exemplo a imputao de ingenuidade ou de prazer no conflito em si mesmo aos agentes do processo (p. 71). Para o prprio Hirschman, a suposio de ingenuidade s pode ser uma explicao plausvel quando no tem havido inflao sria h algum tempo. Mas este apenas raramente o caso, pelo menos na Amrica Latina o que o deixa sozinho com a hiptese pouco convincente

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da m vontade dos atores. O fato que a deciso de Hirschman de no levar em considerao o dilema do prisioneiro acaba se constituindo numa sugestiva corroborao de sua utilidade na compreenso da inflao: sem ele a inflao fica simplesmente incompreensvel do ponto de vista do comportamento dos atores, levando Hirschman a forar explicaes implausveis, como amor ao conflito per se, demonstraes de fora etc., que, mesmo que eventualmente procedentes, no podem ter pretenso terica, pois no so em hiptese alguma generalizveis. Se a inflao se reduzisse a traos como estes, a poltica da exortao qual Brian BARRY (1985, p. 297) ironicamente se refere teria mais chance de funcionar, e os pactos sociais seriam bem mais simples bastando, para seu sucesso, contar com a boa f dos participantes.23 Se a inflao, portanto, pode ser interpretada como o resultado de um dilema do prisioneiro no qual se encontra imersa a sociedade no que diz respeito repartio da renda, ento cumpre contemplar as possibilidades tericas que a literatura oferece para a superao do dilema do prisioneiro e a emergncia espontnea de solues cooperativas. Nesse sentido, as contribuies cruciais so as obras de Michael TAYLOR (1976; 1987) e, especialmente, de Robert AXELROD (1984). Infelizmente, preciso reconhecer que as solues por eles descobertas supem algumas condies um tanto restritivas, do ponto de vista das sociedades pretorianas. Para comear, ambas so baseadas na reiterao indefinida do jogo, que pode fazer com que os atores sejam induzidos cooperao por medo da retaliao de seu adversrio: se tenho motivos para esperar que meu oponente se comporte da mesma maneira que eu, ento pode ser racional cooperar, se eu valorizar suficientemente meus resultados futuros. Numa sociedade pretoriana, porm, as regras no so estveis, o que abre espao expectativa de que o jogo seja interrompido a qualquer momento. Se os atores considerarem plausvel esta possibilidade, todos sero induzidos a abandonar a estratgia cooperativa antes que seu oponente o faa, j que existe a possibilidade de a retaliao ser impossibilitada pela interrupo abrupta do jogo. Uma segunda condio necessria possibilidade de emergncia de solues cooperativas para o dilema do prisioneiro uma taxa de desconto suficientemente baixa na preferncia temporal dos atores, de forma a permitir que eles abram mo da possibilidade de um ganho imediato que seria propiciado pelo abandono da estratgia cooperativa, em nome de se evitar um equilbrio pior no futuro. Tambm no que diz respeito a este ponto a sociedade pretoriana se sai pior do que uma sociedade institucionalizada: pois quanto maior
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Esta opinio abertamente confirmada por uma frase do prprio HIRSCHMAN (1985, p. 73, traduo minha): Os dois tipos aparentemente opostos de comportamento inflacionrio convergem assim em um a extremada resistncia a encontros e acordos cooperativos por parte dos grupos sociais.

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for a fragilidade institucional de um pas, maior ser a taxa de desconto nas preferncias temporais dos atores, pelo simples motivo de que estes estaro imersos em um maior grau de incerteza quanto ao futuro. Numa sociedade pretoriana, portanto, h uma tendncia relativamente alta a se privilegiarem os ganhos de curto prazo. Alm disso, quaisquer que sejam as circunstncias (ou seja, independentemente da taxa de desconto na preferncia temporal dos atores e do nmero de reiteraes do jogo), a generalizao da estratgia da no-cooperao incondicional permanece sempre como uma possibilidade de comportamento estvel a longo prazo, uma vez alcanada. Isto porque as solues cooperativas dependem sempre de que o estado inicial seja cooperativo, ou ento da possibilidade remota de que uma populao em equilbrio no-cooperativo seja invadida (nos termos de Axelrod) por um cluster internamente cooperativo, que mantenha pouco contato com a populao majoritria (no-cooperativa), e que nestes poucos contatos se disponha a adotar uma poltica de retaliao (tit-for-tat) em relao aos no-cooperativos.24 Tendo os resultados de Axelrod e de Taylor em vista, pode-se dizer que Hirschman novamente corrobora inadvertidamente minha interpretao da inflao relacionada a um dilema do prisioneiro ao afirmar a tese de que uma alta taxa de desconto nas preferncias temporais dos agentes (somada a um certo grau de amor ao risco) inflacionria (HIRSCHMAN, 1985, pp. 69-70). Ele porm afirma que so raras as pessoas ao mesmo tempo risk-lovers e mais atentas ao curto prazo: pessoas de baixa renda teriam horizontes de curto prazo, mas seriam avessas ao risco; j as elites poderiam estar dispostas a assumir riscos, mas teriam largo horizonte temporal. Discordo de Hirschman aqui quanto a dois pontos. Em primeiro lugar, uma pessoa no tem de ser propensa a correr riscos para adotar um comportamento que contribua com a inflao, muito pelo contrrio: Hirschman faz esta associao indevida porque descartou equivocadamente a caracterizao da inflao como o resultado de um dilema do prisioneiro, deixando assim de perceber que a estratgia inflacionria, longe de estar associada com a propenso a correr riscos, fruto de uma opo dos agentes pela prpria segurana individual. Em segundo lugar, minha hiptese de que, numa sociedade pretoriana, a taxa de desconto das preferncias temporais especialmente elevada vale para todos os agentes, inclusive (e, talvez, particularmente, por serem melhor informadas) as elites. Afirmo, portanto, que a postulao usual de que as elites, mais do que outras camadas sociais, tendem a levar em considerao ponderaes de longo prazo em suas decises no se

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Para uma exposio sucinta dos resultados de Taylor e de Axelrod, ver Frank ZAGARE (1984, pp. 58-62).

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aplica a sociedades pretorianas, de vida poltica precariamente institucionalizada.25 Isto porque conforme j foi dito nestas sociedades a mudana das regras uma possibilidade sempre aberta (com ou sem golpes de estado), o que torna racional a opo de acumular tanto quanto for possvel agora, e tentar impedir seu oponente de recuperar suas perdas depois. At porque, se no toma a iniciativa, cada agente corre o risco de se tornar a vtima passiva do processo este sim, um risco pondervel. Assim sendo, mesmo os grupos avessos ao risco sero compelidos a um comportamento agressivo. Caracterizada, portanto, a inflao como o equilbrio sub-timo resultante do dilema do prisioneiro configurado pelo conflito distributivo, e constatada a implausibilidade nas circunstncias que caracterizam as sociedades pretorianas das condies requeridas pela literatura para a emergncia de uma soluo cooperativa espontnea para o dilema do prisioneiro, ento a inflao nas sociedades pretorianas passa a ser um problema cuja soluo duradoura passa inevitavelmente pelo problema constitucional da consolidao das instituies polticas nacionais.26 A alternativa necessariamente de curto prazo, e de efeitos altamente nefastos ou o instrumento coercitivo do congelamento de preos (que faz aumentar ainda mais o grau de incerteza em que opera o sistema), ou uma recesso de efeitos avassaladores sobre a economia e os planos de vida das pessoas,27 ou ento numa perspectiva temporal um tanto mais longa, mas tambm certamente temporria a

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Em corroborao a este ponto, evoco as constantes reclamaes na literatura tanto a acadmica quanto a jornalstica acerca do comportamento predatrio das elites brasileiras. A caracterizao do Brasil como um caso de sociedade pretoriana um dos assuntos da prxima seo. A distino entre os nveis constitucional e operacional da vida poltica elaborada em B UCHANAN e TULLOCK (1962). Uma utilizao destas categorias com vistas ao caso brasileiro encontra-se em Fbio Wanderley REIS (1976). Em outro trabalho do mesmo autor (R EIS, 1989, pp. 162-7) encontra-se uma exposio acerca do problema constitucional acarretado pela penetrao do capitalismo em sociedades tradicionais: a progressiva expanso do princpio igualitrio das relaes mercantis em uma sociedade hierarquicamente segmentada traz consigo para a agenda pblica no apenas o tema da democracia poltica mas tambm o tema da democracia social, muito embora o prprio capitalismo esteja apoiado sobre desigualdades de classes que lhe so inerentes (o que torna certamente conflituosa e instvel a convivncia entre capitalismo e democracia). Este argumento tremendamente sugestivo para os propsitos do presente trabalho, uma vez que relaciona diretamente a dinmica mercantil do conflito distributivo ao processo de construo e transformao poltico-institucional das sociedades, bem como s vicissitudes deste processo. O pretorianismo de Huntington consiste justamente nas idas e vindas tpicas da vida poltica de sociedades que se vem s voltas com um problema constitucional no resolvido (REIS, 1989, p. 165). Falo de planos de vida pensando em James FISHKIN (1979), e portanto pensando na opo recessiva, dependendo da intensidade da recesso necessria, como altamente tirnica, eventualmente mais tirnica que o congelamento de preos. Isto porque Fishkin define uma poltica como tirnica a partir dos efeitos nefastos que ela venha a ter sobre os planos de vida da populao.

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represso pura e simples atuao de alguns ou todos os grupos atuantes no conflito distributivo.28 Portanto, uma vez instalado um processo inflacionrio crnico em uma sociedade pretoriana, ele somente ser revertido politicamente isto , mediante a percepo pelos atores cruciais de que esto todos perdendo com a persistncia da inflao e sua conseqente deciso de colaborar para a sua superao (analiticamente, esta situao equivale transformao das preferncias dos atores de modo tal que o dilema do prisioneiro em que estavam imersos se transforme num jogo da garantia;29 isto s possvel mediante alguma alterao objetiva do contexto). Uma hiptese plausvel para a emergncia desta propenso supe que ela s emerge aps a catstrofe guerras, sublevaes sangrentas, runa econmica, a prpria hiperinflao etc., diante das quais os atores podem ver-se dispostos a colaborar com o processo de construo institucional estvel para evitar a repetio do trauma do mal maior. Esta hiptese encontra corroborao, por exemplo, no fato de que somente depois do trauma da II Guerra Mundial os pases da Europa Continental encontraram o caminho da estabilidade democrtica. A mesma hiptese subjaz o raciocnio dos muitos que j pensam que s depois que a hiperinflao realmente chegar que ser possvel ao Brasil estabilizar sua economia. E assim chegamos ao Brasil. 2.3. O caso da inflao brasileira desde 1980 Escudados no fato de que no h, no momento, tanques na rua, e tampouco, aparentemente, disposio para quarteladas no interior das Foras Armadas, alguns talvez queiram negar acuidade caracterizao da sociedade brasileira como pretoriana.
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Brian BARRY (1985, p. 297) enumera, com sarcasmo, as trs alternativas disponveis a um governo que queira acabar com a inflao: recesso, corporativismo ou exortao. Ele ctico quanto eficcia de qualquer uma delas, e observa que a exortao a que com maior freqncia adotada pelos governos. Para ele, solues neocorporativas tm produzido bons resultados em pases como Holanda e ustria, o que est longe de assegurar sua viabilidade em pases como os Estados Unidos ou mesmo a Gr-Bretanha (BARRY, 1985, pp. 296-7). J LINDBERG (1985, p. 30), por outro lado, parece menos pessimista quanto s possibilidades de que um sistema de relaes industriais corporativas, alm de uma poltica de rendas, possa ter sucesso em deter a inflao. O otimismo de Lindberg com relao s chances de sucesso de um sistema corporativo de organizao e representao das relaes industriais corrobora minha concluso de que a soluo para a inflao um problema de natureza poltico-institucional. O problema com a posio de Barry que ele simplesmente renuncia soluo da inflao, atitude que possibilitada pelo fato de que ele no reconhece nela um problema grave opinio talvez aceitvel hoje em alguns pases da Europa e nos Estados Unidos, mas seguramente no no Brasil, por exemplo. O jogo da garantia (assurance game) difere do dilema do prisioneiro apenas no que se refere ordem das duas situaes preferidas pelos atores. (Assim, enquanto no dilema do prisioneiro DC>CC>DD>CD, no jogo da garantia CC>DC>DD>CD.) O resultado que o jogo da garantia apresenta dois pontos de equilbrio (DD e CC), mas apenas um deles estvel a cooperao universal (CC).

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Entendo, todavia, que tal negao seria prematura num contexto como o brasileiro, independentemente da atual disposio dos militares para intervirem violentamente no processo poltico. Afinal, temos em vigor uma constituio que mal completou meia dcada, e, no obstante, hoje h poucos assuntos to insistentemente inseridos na agenda poltica brasileira quanto a necessidade de reformas na constituio. Praticamente no existem no Brasil instituies decisrias ou administrativas cujos procedimentos ou atribuies no sejam objeto de disputa. Assim, pode-se afirmar com segurana que nossa famosa crise de governabilidade to freqentemente propalada na imprensa e lamentada pelos sucessivos governos federais reside muito menos no teor da legislao em vigor que em sua instabilidade intrnseca, que faz com que o sistema legal seja, em boa medida, incuo, incapaz de afetar, para o bem ou para o mal, a dinmica viciosa da vida poltica brasileira. E este o trao fundamental do pretorianismo tal como definido por Huntington. este o principal sintoma daquilo que ele chama de baixo grau de governo (que, diga-se de passagem, no tem nada a ver com o tamanho do estado). A propsito desta caracterizao do Brasil como um caso de sociedade pretoriana la Huntington, talvez seja sugestivo um breve exerccio de reflexo sobre o caso brasileiro luz de uma tipologia elaborada por LINDBERG (1985, pp. 38-9) de trs diferentes configuraes de respostas inflao. Os trs grupos de pases so: 1) pases de confrontao aberta e desestruturada (Estados Unidos, Reino Unido, Canad, Austrlia, Itlia); 2) pases de confrontao suave e barganha estruturada (Alemanha Ocidental, ustria, Sucia, Noruega, Dinamarca, Holanda); 3) pases de gerenciamento estatal ou controlado (Frana at 1979, Japo). Antes de mais nada, impressiona aos olhos do Terceiro Mundo em geral, e mesmo do Brasil somente que Estados Unidos, Reino Unido, Canad, Austrlia e Itlia sejam casos de confronto distributivo aberto e desestruturado. V-se que a tipologia no contempla a hiptese de incluso dos pases subdesenvolvidos, que s podem, portanto, formar um grupo parte. Alm disso, um caso como o do Brasil talvez o pior dos mundos mistura caractersticas deste grupo com as do grupo estatista (na classificao de Lindberg, casos da Frana e do Japo): temos um estado que tenta regular praticamente tudo na economia, mas que simplesmente no consegue regular, no consegue fazer com que suas determinaes sejam sequer cumpridas, que dir fazer com que sejam eficazes. O interesse desta observao aqui que ela se casa esplendidamente com a caracterizao que Huntington faz das sociedades pretorianas como sociedades com baixo grau de governo. Uma objeo mais forte, contudo, pode ser formulada: a caracterizao do Brasil como pretoriano tem de se aplicar a pocas em que a inflao, embora existisse, esteve

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sempre abaixo dos ndices apresentados na dcada de 80. Por que teria ela escapado ao controle agora e no antes? Para tentar responder a essa questo cabe, em primeiro lugar, uma ressalva: a interpretao aqui esboada em torno das afinidades entre precariedade institucional e inflao crnica no pretende, absolutamente, elaborar uma nova teoria da inflao, em substituio s teorias econmicas existentes sobre o tema. Embora encontre tambm determinaes polticas, a inflao continua sendo um fenmeno acima de tudo econmico, e at, mais especificamente, monetrio. Assim, o conhecimento disponvel acerca do assunto na literatura econmica contempornea dever constituir-se no no inimigo a ser refutado, mas na principal fonte e campo de testes da tese, que ter de ser necessariamente compatvel com a literatura econmica se quiser atingir seus objetivos. Assim, a taxa de inflao encontra tambm determinaes outras que escapam ao mbito da investigao aqui proposta. O que, sim, se afirma aqui que, uma vez instalado um processo inflacionrio crnico numa sociedade pretoriana, este processo se mostrar particularmente resistente a terapias antiinflacionrias convencionais, e sua soluo duradoura estar vinculada ao processo de institucionalizao da vida poltica do pas. Feita a ressalva, porm, cabe reconhecer sem contudo ter de abandonar a caracterizao da sociedade brasileira como pretoriana que o Brasil j conheceu momentos de maior institucionalizao de sua vida poltica, o que, conseqentemente, propiciava um maior grau de governo. Para mencionar apenas um trao que diz respeito mais diretamente ao conflito distributivo, o arranjo corporativista das relaes trabalhistas implantado na dcada de 1930 seguramente permitia ao governo maior controle sobre a economia nacional do que ele dispe hoje, ao mesmo tempo em que era objeto de razovel consenso na populao em torno de sua legitimidade.30 Embora continuasse legalmente em vigor, a partir de 1964 ele foi virtualmente substitudo pela represso aos sindicatos e a arbitragem dos salrios pelo governo federal. Com a abertura, a contestao aberta ao sistema corporativista ganhou fora a partir dos ltimos dez anos especialmente nas plataformas do novo sindicalismo, que engendrou o PT e a CUT. O resultado que, de dez anos para c, temos vivido um estado de perfeita anomia no que diz respeito ao conflito distributivo, com uma legislao trabalhista e uma lei de greve ultrapassadas e que caram em desuso, sem que se tenha obtido nenhum consenso em torno de um novo arranjo institucional para a administrao das relaes entre capital e trabalho no Brasil.

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A respeito da concordncia dos trabalhadores brasileiros com o esprito organicista da legislao trabalhista em vigor durante o perodo que vai de 1946 a 1964, ver Kenneth Paul E RICKSON (1975, pp. 578).

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O desenvolvimento institucional, v-se portanto, no um caminho de mo nica, mas comporta idas e vindas. Alguns anos de estabilidade institucional significam um avano no processo de institucionalizao que pode ser praticamente zerado por um eventual rompimento das regras do jogo. O principal fermento da institucionalizao o tempo. Por isto, quanto mais tempo durar um determinado arranjo institucional, mais difcil se tornar sua remoo (o que talvez ajude a explicar a particular violncia com que foi efetuado o golpe militar no Chile em 1973). Assim, defendida a plausibilidade da caracterizao do Brasil como um caso de sociedade pretoriana, torna-se possvel utilizar a teoria aqui proposta para estudar a experincia inflacionria brasileira, especialmente na ltima dcada, quando a inflao ultrapassou a marca dos 100% anuais. A experincia de 1980 para c particularmente interessante por tratar-se de uma poca em que, num prazo relativamente curto, praticamente se tentou de tudo em matria de poltica econmica antiinflacionria, sem que no entanto qualquer das polticas experimentadas lograsse reduzir a inflao de maneira duradoura. Talvez nenhum outro experimento em cincias sociais aproxime-se tanto das condies de um laboratrio quanto o estudo da inflao brasileira nos ltimos dez anos. Comeamos a dcada atravessando a recesso decorrente de uma poltica ortodoxa de reduo da inflao, passamos depois poca dos sucessivos choques de congelamento de preos e salrios, e voltamos agora poltica recessiva sem que a inflao se curvasse em nenhum momento, a no ser enquanto duravam os perodos de congelamento de preos, mas ainda assim apenas para explodir com violncia cada vez maior to logo era iniciada a liberao dos preos. Pagamos e deixamos de pagar a dvida externa em diversos momentos, sempre com resultados decepcionantes. Desindexamos e reindexamos a economia sucessivas vezes, e nada. Por qu? Qual foi o parmetro que se manteve constante ao longo de todos estes anos, e que todos os governos ameaaram encarar, mas no qual invariavelmente fracassaram? A hiptese aqui defendida que a varivel crucial que impediu o governo no s de derrotar a inflao, mas praticamente de governar nesse perodo foi o vcuo institucional que se abriu a partir da acelerao da abertura no governo do General Figueiredo. De l para c, nenhuma fora poltica conseguiu construir uma hegemonia que possibilitasse a formao de um consenso mnimo em torno de um novo formato institucional internamente consistente para o pas. A Constituio de 1988, elaborada no interior dessa fragmentao poltica, uma colcha de retalhos excessivamente detalhista e carente de articulao interna, fruto dos inmeros lobbies em torno de pequenos problemas que se formaram durante o trabalho constituinte, ocupando o vazio deixado pela ausncia de uma conduo

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poltica hegemnica.31 E, finalmente, as intervenes crescentemente violentas do governo na economia com vistas a controlar a inflao (principalmente os sucessivos congelamentos de preos efetuados a partir de 1986), ao aumentarem enormemente a incerteza na economia, colaboraram decisivamente para a exploso inflacionria que se observou desde ento. (O paradoxo fatal aos choques heterodoxos consiste em que eles intervm brutalmente no mercado e esperam que as pessoas ignorem este fato ao formarem suas expectativas.)32

3. Concluso: Linhas de Pesquisa Possveis O enfoque aqui apresentado baseia-se na hiptese de que a estrutura de preferncias dos atores envolvidos no conflito distributivo pode ser adequadamente descrita pela configurao que na teoria dos jogos recebe o nome de dilema do prisioneiro, e que, na ausncia de instituies slidas (ou seja, nas sociedades pretorianas de Huntington, com baixo grau de governo), o poder pblico fracassa na tarefa primria que lhe foi atribuda por Hobbes, isto , torna-se incapaz de constranger eficazmente os diversos atores envolvidos a adotarem estratgias cooperativas, criando condies favorveis generalizao de uma opo maximizadora egosta, o que leva a um resultado sub-timo, porm racional, a inflao. Pretende-se que esta interpretao ajude a explicar a acelerao da inflao brasileira que se observou concomitantemente ao fim do regime militar, e a

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Naturalmente, nada disso quer dizer que durante o regime militar o problema institucional estivesse resolvido; apenas chamo ateno para o vcuo poltico que se foi instalando no Brasil a partir do fenecimento da ditadura, e do aumento do grau de incerteza inclusive institucional da economia a partir deste fenmeno. Se a teoria aqui esboada estiver correta, isto ter trazido efeitos danosos sobre a administrao do conflito distributivo, com conseqente crescimento da inflao. H IRSCHMAN (1985, pp. 62-4), por exemplo reportando-se a um argumento de Jos SERRA (1979) , nos lembra que, devido persistncia do conflito inter-capitalistas, a inflao no Brasil, mesmo durante o regime militar, nunca foi inferior a 15% ao ano. Assim, a funo precpua da indexao brasileira era evitar os impactos intersetoriais danosos da inflao. Um pouco adiante (p. 73) Hirschman lembra que, alm do conflito, tambm o grau de permeabilidade do governo a demandas colabora diretamente com a inflao, e nada assegura que regimes militares sejam mais intransigentes nesse ponto. Pelo contrrio, a experincia mostra que nos regimes militares os favores se multiplicam e a inflao se mantm a despeito da represso ao movimento sindical. Acerca do acesso (ainda mais) privilegiado de determinados setores da burguesia ao processo de tomada de decises governamentais sob os regimes autoritrios recentes na Amrica Latina, so referncias teis Guillermo O'DONNELL (1975) e Fernando Henrique CARDOSO (1979), entre outros. Este argumento acerca da influncia dos sucessivos choques econmicos sobre as expectativas dos empresrios e seus efeitos nefastos sobre a inflao est presente, por exemplo, em Jos Mrcio CAMARGO (1990, esp. pp. 19-21).

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resistncia desta mesma inflao s mais diversas terapias antiinflacionrias a que a economia do pas foi submetida durante os ltimos dez anos. Vrios objetos de pesquisa mais detalhada podem-se enumerar desde j, com vistas a se testar a acuidade e avaliar a fecundidade da teoria aqui proposta. Diversas arenas do conflito distributivo podem ser tomadas como objeto de estudo, como possveis focos do processo inflacionrio, e suas conexes com o subdesenvolvimento institucional brasileiro investigadas, inclusive mediante comparaes com outros pases. No que diz respeito ao setor governamental, por exemplo, uma institucionalidade frgil traria efeitos inflacionrios especialmente no que tange forma de financiamento do dficit pblico, que na falta de controles legais adequados tenderia a ser feito atravs do mecanismo mais cmodo, que a emisso de moeda.33 No caso do Brasil, a ltima dcada somou indefinio poltica a um estado de absoluta penria nas contas do governo, pressionado por uma dvida externa em elevao e um sistema fiscal ineficiente. Uma investigao sobre as formas de financiamento do dficit brasileiro na ltima dcada, comparada com a experincia de outros pases, de preferncia institucionalmente estveis, seria certamente proveitosa para uma avaliao da fecundidade do enfoque aqui proposto. Outra arena crucial do conflito distributivo , naturalmente, a do conflito entre capital e trabalho em torno da determinao dos lucros e salrios na economia. Aqui seguramente a ausncia de instituies mediadoras consensualmente reconhecidas tem implicaes da maior relevncia sobre o acirramento do conflito, com possibilidade de implicaes particularmente graves sobre o andamento da economia como um todo. Tambm neste aspecto o pas vem vivendo uma penosa experincia de vcuo institucional, devida ao fato j mencionado de a legislao trabalhista em vigor desde a dcada de 30 ter sido quase que unanimemente contestada na ltima dcada, sem que nenhum acordo tenha sido alcanado para a formulao de uma nova legislao que a substitusse com o assentimento dos principais atores interessados. Ainda relativamente ao conflito entre capital e trabalho, creio que merece considerao atenta a j abundante contribuio de Edward Amadeo e Jos Mrcio Camargo ao estudo da inflao brasileira, vinculando-a ao conflito distributivo atravs da espiral salrios/preos deflagrada pelo mecanismo por eles descrito da filosofia do

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O pior que j se percebe que, uma vez incorporada a inflao expectativa dos agentes, nem um dficit zerado ser necessariamente suficiente para derrubar a inflao, pois os agentes tratam de se proteger antecipadamente. Este argumento acerca das implicaes inflacionrias do aprendizado da populao em conviver com a inflao, bem como da possibilidade de inflao com oferta de moeda estacionria pode ser encontrado, por exemplo, em Mrio Henrique SIMONSEN (1991).

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repasse.34 Partindo da constatao de que, ceteris paribus, qualquer variao de preo significa transferncia de renda na economia, Amadeo e Camargo tm, em seus trabalhos recentes sobre a inflao brasileira, caracterizado o processo inflacionrio como decorrncia da possibilidade de que desfrutam determinados setores da indstria de repassarem parte substancial ou mesmo a totalidade dos aumentos de seus custos (notadamente salrios) aos preos de seus produtos. Segundo Jos Mrcio CAMARGO e Carlos Alberto RAMOS (1988, pp. 8-9), a partir do momento em que a inflao decorrente desses repasses engendra a necessidade de uma reposio salarial, indexando a evoluo dos salrios nominais a uma inflao passada, a ento instala-se inevitavelmente um processo inflacionrio crnico, que tende a perpetuar indefinidamente uma determinada taxa inicial de aumento de preos. Embora os economistas nem sempre se mostrem de acordo quanto aos efeitos inflacionrios da espiral salrios/preos, hesitando em imputar a existncia da inflao ao conflito distributivo, parece haver convergncia em reconhecer que a forma de administrao do conflito distributivo produz um forte impacto sobre a inflao.35 Assim, se por um lado verdade que a magnitude da inflao no ser determinada por nada que se possa chamar de intensidade do conflito distributivo, por outro lado deve-se admitir que a generalizao da prtica do repasse de aumentos salariais aos preos, acompanhada da indexao dos salrios a uma inflao passada, constitui condio suficiente ainda que no necessria para que se instaure um processo inflacionrio crnico de difcil reverso. H um segundo aspecto pelo qual a contribuio de Amadeo e Camargo reveste-se de especial interesse para os meus propsitos, que o fato de eles insistirem na importncia de variveis institucionais no processo inflacionrio (AMADEO e CAMARGO, 1989a e 1989b). Sua abordagem do tema, contudo, bastante diferente da minha. Em primeiro lugar, seu vetor de variveis institucionais diz respeito exclusivamente estrutura sindical e atuao dos sindicatos, e ainda assim para desempenhar um papel apenas residual na determinao do grau de ativismo sindical (AMADEO e CAMARGO, 1989b, p. 8). Mais importante que isto, porm, observar que no estamos tratando da mesma coisa quando nos referimos ao tema institucional. Enquanto Amadeo e Camargo incorporam variveis institucionais a um modelo que pretende explicar a inflao (distinguindo assim entre instituies especficas que em diferentes contextos facilitam ou dificultam a administrao
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Sobre a filosofia do repasse, ver AMADEO e CAMARGO (1990, pp. 86-9). Os captulos 4 e 5 desse trabalho (pp. 77-108) foram posteriormente transformados num artigo e republicados duas vezes (A MADEO e CAMARGO, 1991a e 1991b). Para uma formalizao do problema, incluindo com destaque os efeitos dos congelamentos de preos sobre a dinmica da formao de rendas na economia, ver C AMARGO (1991). Para um texto que recusa a definio da inflao como resultado do conflito distributivo, mas que reconhece a importncia do impacto que a administrao do conflito produz sobre a inflao, ver, por exemplo, Mrio Henrique SIMONSEN (1988).

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do conflito distributivo), o que eu pretendo fazer aqui demonstrar a equivalncia lgica entre, de um lado, o problema da administrao do conflito distributivo com o objetivo de controlar a inflao e, do outro, o clssico problema hobbesiano da instaurao da ordem poltica em sociedades em estado de natureza. Se meu argumento estiver correto, esta afinidade nos impediria de solucionar o primeiro problema sem um adequado encaminhamento do segundo. Ou seja, se o poder pblico no dispe de canais institucionais consensualmente reconhecidos como legtimos para dirimir conflitos polticos de diversas naturezas, tampouco estar apto a administrar o conflito distributivo de forma a evitar eventuais exploses hiperinflacionrias ou a reduzir eficientemente inflaes cronicamente elevadas. Amadeo e Camargo, diferentemente, procuram avaliar os diferentes impactos que estruturas institucionais diversas tais como variados graus de sincronizao ou de centralizao da negociao (AMADEO, 1991) tero sobre o conflito distributivo e a inflao. No acredito, todavia, que esta diferena de enfoque traduza qualquer incompatibilidade necessria entre a minha abordagem do problema e a de Amadeo e Camargo. Pelo contrrio, julgo-as antes complementares, embora se possa afirmar simplificando ao extremo nossos argumentos que enquanto a minha abordagem d nfase ao problema geral da falta de instituies e seus efeitos danosos sobre o processo inflacionrio brasileiro, o diagnstico de Amadeo e Camargo redunda, de certo modo, na afirmao de que temos as instituies erradas.36 Os trabalhos de Amadeo e Camargo procuram mostrar, portanto, que a estrutura oligopolizada e protegida da economia brasileira e a forte segmentao do mercado de trabalho no Brasil permitem aos setores mais organizados da economia (oligoplios industriais e trabalhadores sindicalizados) protegerem-se da inflao e repassarem seus custos para os setores ditos concorrenciais da indstria e para os trabalhadores no organizados. De fato, segundo eles, ao longo da dcada de 80 a disperso dos salrios aumentou consideravelmente no Brasil, a despeito da poltica salarial que procurou sistematicamente garantir reajustes mais altos para as faixas salariais mais baixas, e tanto os lucros reais quanto os salrios reais aumentaram na indstria paulista (a mais moderna e mais organizada do pas) entre 1976 e 1988.37 importante assinalar, porm, que estes resultados especialmente no que dizem respeito evoluo dos salrios reais so fortemente contestados por Bernardo Gouthier MACEDO e Luiz Guilherme PIVA (1992, pp.

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Agradeo Prof.a Maria Regina Soares de Lima por ter chamado minha ateno para este ltimo ponto. Para dados relativos ao aumento da disperso salarial, bem como dos lucros e salrios reais na indstria paulista, ver AMADEO e CAMARGO (1990, pp. 89-100).

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21-5), com base em dados do Dieese, da Fundao Seade e do IBGE.38 Para MACEDO e PIVA (1992, p. 22), a transferncia de renda que possa ocorrer do segmento concorrencial para o oligopolizado no apropriada da mesma forma por empresrios e trabalhadores que compem este ltimo. De acordo com os dados utilizados por MACEDO e PIVA (1992, pp. 21-2), os salrios reais mdios do setor privado da Grande So Paulo perderam algo em torno de 40% de seu valor entre 1985 e 1991, o mesmo acontecendo entre os metalrgicos de So Bernardo do Campo e Diadema entre 1980 e 1989. Mesmo levando em conta o fato de que Amadeo e Camargo cobrem um perodo diferente (1976-1988) e usam dados que tomam por base o Estado de So Paulo como um todo, os resultados no parecem compatveis. No cabe aqui procurar fazer esta compatibilizao (at porque no disponho dos dados necessrios, e tampouco seria eu a pessoa mais habilitada a faz-la), mas a discrepncia entre os resultados de Amadeo e Camargo e os de Macedo e Piva to grande que me deixa ctico quanto possibilidade de se dissiparem as dvidas sem que se recorra discusso das metodologias empregadas na obteno de cada um dos dados utilizados. De qualquer forma, minha hiptese consiste em afirmar que o estado de virtual anomia em que se acham imersas as relaes trabalhistas no Brasil desde o fim do regime militar dificultou enormemente ao governo a administrao do conflito distributivo, impedindo um combate eficaz inflao e independentemente de estarem corretos Amadeo e Camargo ou Macedo e Piva permitindo o aguamento das desigualdades sociais no Brasil. Pode-se mostrar que as iniciativas governamentais na poltica econmica especialmente no que tange s relaes trabalhistas, como a poltica salarial, por exemplo tm sido em grande medida incuas, e cabe investigar se o recente processo de desmantelamento da legislao trabalhista vigente no ter potencializado ainda mais as dificuldades do governo na administrao do conflito distributivo.39 Seria til, portanto, acompanhar a elaborao e a execuo (ou no) das polticas salariais do governo ao longo da dcada de 80 e investigar suas relaes com o processo inflacionrio brasileiro de ento, procurando explicitar at que ponto a alegada incapacidade governamental de fazer cumprir suas polticas ter contribudo para a persistncia da inflao. Assim sendo, um importante objeto de pesquisa seria o comportamento das centrais sindicais e das associaes patronais no perodo, sem deixar de

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Amadeo e Camargo no revelam a fonte de seus dados, mas afirmam que todos os dados se referem s empresas da Fiesp, dando a entender que seria esta a sua fonte (AMADEO e CAMARGO, 1990, p. 92). A ineficcia das polticas salariais recentes no Brasil um dos resultados da anlise de AMADEO e CAMARGO (1989c). Joo SABOIA (1991, pp. 181-5), porm, qualifica a afirmao, com base principalmente no crescimento relativo dos salrios mais baixos entre 1979 e 1982.

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considerar o fato de que elas prprias enfrentavam problema semelhante ao do governo no que toca dificuldade de liderar seus representados. Tambm as sucessivas tentativas de pacto social podem ser analisadas, alm dos vrios e diferentes planos de estabilizao aos quais recorreu o governo ao longo da dcada. Pois, estando correta minha abordagem do problema, no de se admirar que as sucessivas tentativas de pacto tenham dado em nada, pois nenhuma delas trazia o tema institucional em sua pauta. O Congresso Nacional sequer costumava ser convidado a participar, e assim empresrios, governo e sindicatos sentavam-se uns diante dos outros sem terem nada que pudessem realmente negociar. Dado o dilema do prisioneiro em que esto todos inseridos, nenhum pode decidir unilateralmente pela colaborao. E mesmo se todos concordarem em cooperar, todos tero um incentivo para se comportarem como caronas, na falta de alguma sano que possa ser aplicada contra o transgressor. O pacto s ser possvel quando sua agenda incluir arranjos institucionais (neocorporativos?) que produzam uma alterao nas preferncias dos atores de forma a configurar um jogo da garantia, ou ento mais plausivelmente, mantido o dilema do prisioneiro que possam pelo menos obrigar os atores (com o consentimento destes) cooperao. A alternativa esperar pela catstrofe que viria na forma de hiperinflao aguda ou ento assistir a uma lenta e prolongada decadncia econmica e poltica. Assim, uma linha de pesquisa que se impe o acompanhamento da atividade sindical do perodo, bem como da poltica salarial e das diversas tentativas de pacto social. No que concerne aos pactos, possvel ainda recorrer a comparaes com experincias de outros pases, especialmente daqueles onde houve arranjos bem-sucedidos, para analisar as circunstncias nas quais ocorreram aqueles sucessos. Finalmente levando-se em conta o fato de que nos ltimos anos o Brasil tem sido um dos pases latino-americanos de pior desempenho econmico , seria desejvel analisar alguns casos recentes de estabilizao econmica aparentemente bem-sucedida em pases teoricamente semelhantes em alguns aspectos ao Brasil, tais como Bolvia, Chile, Mxico e Argentina. Esta comparao pode mesmo se constituir num teste decisivo do enfoque aqui proposto, em que se avaliar se as circunstncias da aparente recuperao econmica daqueles pases so ou no compatveis com as hipteses aqui defendidas.

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