Bolivia en la senda de implementacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD)

Evaluacin, anlisis crtico y perspectivas futuras

 2010 Konrad Adenauer Stiftung e.V. Presentacin Susanne Kss Representante en Bolivia de la Fundacin Konrad Adenauer Autores Marcelo Varnoux Garay Thomas Otter Mnica Cortez Vladimir Ameller Terrazas Carlos Bhrt Irahola Jos Luis Parada Rivero Diego Andrs Chvez Rodrguez Ivn gido Z. Eduardo Rodrguez Veltz Farit L. Rojas Tudela Luis A. Dips Salvatierra Ivn Velsquez Castellanos Ivn Finot Pabn Editores responsables Susanne Kss Ivn Velsquez Castellanos Revisin y correccin Javier Castaos Galarza Fundacin Konrad Adenauer (KAS), Oficina Bolivia Av. Walter Guevara N 8037, Calacoto (Ex Av. Arequipa casi esquina Plaza Humboldt) Telfonos: (+591 2) 2787910 - 2784085 - 2125577 Fax: (+591 2) 2786831 Casilla N 9284 La Paz Bolivia E-mail: info.bolivia@kas.de Sitio Web: www.kas.de/bolivien Depsito Legal 4 - 1 - 2407 - 10 Impresin Editora Presencia Impreso en Bolivia Printed in Bolivia Esta publicacin se distribuye sin fines de lucro, en el marco de la cooperacin internacional de la Fundacin Konrad Adenauer. Los textos que se publican a continuacin son de exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el pensamiento de los editores o de la Konrad Adenauer Stiftung (KAS). Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido con la inclusin de la fuente.

Acrnimos y Abreviaciones
Asociacin Boliviana de Ciencia Poltica ACI Acuerdos y Convenios Intergubernativos ADEMAF Agencia para el Desarrollo de las Macro Regiones y Zonas Fronterizas ADN Accin Democrtica Nacionalista AFP Administradoras de Fondos de Pensiones AIOC Autonoma Indgena Originario Campesina ALP Asamblea Legislativa Plurinacional BID Banco Interamericano de Desarrollo BOA Boliviana de Aviacin CAF Corporacin Andina de Fomento CARTONBOL Empresa Cartones de Bolivia CCI Consejos de Coordinacin Intergubernativo CCS Consejos de Coordinacin Sectorial CIDOB Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia CM Consejos Metropolitanos CNA Consejo Nacional de Autonomas CNE Corte Nacional Electoral COB Central Obrera Boliviana COMIBOL Corporacin Minera de Bolivia CONALCAM Coordinadora Nacional para el Cambio CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyo Constitucin Poltica del Estado CPE CPESC Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz CRES Consejo Regional Econmico y Social CSCB Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia CSUTCB Confederacin Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia EMAPA Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos ETA Entidades Territoriales Autnomas FAM Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FCD Fondo Compensatorio Departamental FNMC-BS Federacin Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa GDA Gobiernos Departamentales Autnomos GMA Gobiernos Municipales Autnomos GSC Gobiernos Subcentrales IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados IOC Indgena Originario Campesino ABCP

IPB IT
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LM LMAD LPP MAS MEFP MIR MNR MSM MST-B OCDE OMAS OTB PAPELBOL PIB PIEB RIN RIOC SEA SIFDE SPIE SUMI TCO TCP TGN TI TIOC UDP UE YPFB

Impuesto a la Propiedad de Bienes Impuesto a las Transacciones Impuesto al Valor Agregado Ley de Descentralizacin Administrativa Ley del Dilogo Nacional Ley de Municipalidades Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Ley de Participacin Popular Movimiento al Socialismo Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas Movimiento de Izquierda Revolucionaria Movimiento Nacionalista Revolucionario Movimiento sin Miedo Movimiento sin Tierra de Bolivia Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Operaciones de Mercado Abierto Organizaciones Territoriales de Base Empresa Papeles de Bolivia Producto Interno Bruto Programa de Investigacin Estratgica en Bolivia Reservas Internacionales Netas Regin Indgena Originaria Campesina Servicio Estatal de Autonomas Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrtico Sistema de Planificacin Integral del Estado Ley del Seguro Universal Materno Infantil Tierras Comunitarias de Origen Tribunal Constitucional Plurinacional Tesoro General de la Nacin Territorio Indgena Territorios Indgena Originario Campesinos Unidad Democrtica y Popular Unin Europea Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos

ndice

Captulo I 1. Descentralizacin y Autonomas: Los fundamentos tericos Marcelo Varnoux Garay ................................................................................... 13 Captulo II 2. Aspectos Econmicos de Descentralizacin y Autonoma Thomas Otter .................................................................................................... 43 Captulo III 3. Poniendo en Marcha a las Autonomas. Un panorama inicial acerca de pasos pendientes para la implementacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Thomas Otter y Mnica Cortez ........................................................................ 79 Captulo IV 4. Naturaleza y Materias Crticas de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas para el proceso de autonoma Vladimir Ameller Terrazas ............................................................................... 95 Captulo V 5. Autonomas Territoriales y Descentralizacin Administrativa Carlos Bhrt Irahola ........................................................................................ 139 Captulo VI 6. La Ley Marco de Autonomas en el Contexto Fiscal de Bolivia Jos Luis Parada Rivero ................................................................................... 179 Captulo VII 7. Gentica de las Instituciones de Coordinacin Intergubernamental en el Rgimen Autonmico Diego Andrs Chvez Rodrguez ...................................................................... 217

Captulo VIII 8. Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Avances, retrocesos y perspectivas Ivn gido Z. .................................................................................................... 255 Captulo IX 9. El Efecto Centrfugo de la Constitucin Poltica Boliviana Eduardo Rodrguez Veltz y Farit L. Rojas Tudela ......................................... 287

Captulo X 10. Evaluacin al Proceso de Descentralizacin en Bolivia. Avances, retrocesos y perspectivas

Ivn Velsquez Castellanos y Luis A. Dips Salvatierra ................................... 313

Captulo XI 11. Autonomas en Bolivia: Evaluacin y comparacin con otros procesos de Amrica Latina
Ivn Finot Pabn .............................................................................................. 383

Captulo VIII

Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Avances, retrocesos y perspectivas

Ivn gido Z.

Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Avances, retrocesos y perspectivas Ivn gido Z.* 1
Resumen Se dice que el caminar de los pueblos indgenas es permanente y que, a diferencia de otros grupos sociales, ste tiene referentes claros. La autonoma indgena, es uno de ellos. Por ello, la causa autonmica para los pueblos indgenas en Bolivia se ubica en un espectro ms amplio que su actual contexto poltico y que su reciente proceso constituyente. En efecto, esta causa denota la culminacin de un largo proceso de reivindicacin de lo que James Anaya denomina autodeterminacin interna. La Constitucin Poltica del Estado, establece un avanzado catlogo de derechos colectivos (incluida la autonoma) a los pueblos indgenas, fundamentados en el reconocimiento de su existencia previa a la colonia. No obstante, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin es muy conservadora a la hora de implementar estos derechos y ms bien los limita, para adecuarlos a las necesidades institucionales del aparato estatal y del proyecto poltico en funcin de gobierno.

Palabras Clave: Autonomas, Autonomas indgenas, LMAD, Bolivia. Nota preliminar Abordar el derecho de los pueblos indgenas al autogobierno requiere una revisin previa sobre el debate terico referente al pluralismo y derecho a la diferencia, en el mbito acadmico y el propio discurso de las organizaciones de los pueblos indgenas. A la luz de esta revisin terica, el presente documento trae a la memoria el surgimiento de la demanda de autonoma indgena desde los pueblos indgenas de tierras bajas. Posteriormente, se hace un anlisis del texto constitucional referido tambin a la autonoma indgena y similar anlisis de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Finalmente, se presenta un balance de las amenazas y retos de los pueblos indgenas en el contexto desarrollado.

Ivn gido es un economista boliviano, que trabaja en la temtica indgena un poco ms de diez aos. Desde la investigacin hasta el trabajo de asesora a organizaciones indgenas, pasando por funciones en el sector pblico, el Sr. gido ha trabajo con organizaciones de base (en las tierras comunitarias de origen del trpico de Cochabamba), en el sector pblico (Ministerio de Asuntos Indgenas); con la organizacin nacional de los pueblos indgenas (la CIDOB); y, en los ltimos aos, como consultor independiente. El ltimo ao, como consultor del Servicio Alemn de Cooperacin Tcnico-Social - DED, el Sr. gido ha trabajado con el equipo de la Fundacin TIERRA en el seguimiento a los distintos proyectos de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Este texto es de entera responsabilidad del autor, contiene, sin embargo, algunas partes que son producto de la reflexin colectiva sobre el proceso autonmico que se produjo entre la Fundacin TIERRA y el DED.

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I. Pluralismo e identidad indgena

La poltica se basa en el hecho de la pluralidad de los hombres (...) Los hombres se organizan polticamente segn determinadas comunidades esenciales en un caos absoluto, o a partir de un caos absoluto de las diferencias (...) El hombre, tal como filosofa y teologa lo entienden, slo existe o se realiza en la poltica con los mismos derechos que los ms diversos se garantizan. En esta garanta voluntaria y en la concesin de una exigencia de igualdad jurdica, se reconoce que la pluralidad de los hombres, que deben su pluralidad nicamente a s mismos, tiene que agradecer su existencia a la creacin del hombre.
Hannah Arendt, 1950.

Una sociedad sin esclavos era inconcebible para los primeros tericos del Estado, los filsofos griegos2. La historia evidencia, no obstante, que muchos de los conceptos considerados inamovibles, casi como leyes naturales, han ido cambiando. El Estado, por ejemplo, era definido por Aristteles desde un ncleo que permita la igualdad de sus partes: la familia. Muchos siglos despus ese ncleo fue otro: el ciudadano, determinado a partir de atributos: sexo, clase y raza. Hombre-propietario-blanco por ejemplo, en muchos contextos y periodos histricos, fueron los atributos necesarios para acceder a la ciudadana. Vale decir, que este ncleo establece un criterio de igualacin y diferenciacin con otros, una suerte de identidad ideal anhelada para poder aspirar a tener derechos. Por supuesto, estos atributos tambin fueron cambiando con el tiempo y, en la actualidad, ya no se habla de condiciones para acceder a la ciudadana, salvo la edad o el impedimento mental, aunque el tema de identidades todava es un campo amplio de debate, propuestas y arreglos en las sociedades. La identidad ha merecido distintas interpretaciones y hermenuticas a lo largo del tiempo y su politizacin; en el caso de la identidad indgena, es el elemento generador de un nuevo sujeto que, de cierta manera, renueva el discurso ortodoxo de la poltica y la democracia (Yashar 1998, pg. 23). En procura de no caer en el relativismo o reduccionismo, se puede referir que reconocer al sujeto indgena, como ente portador de derechos originados en su identidad diferente, implica un avance en el arduo proceso de alcanzar los ideales de justicia y paz en las sociedades modernas, especialmente en aquellas erigidas sobre la base de regmenes coloniales.
2 Los elementos de la economa domstica son precisamente los de la familia misma, que, para ser completa, debe comprender esclavos y hombres libres () Estas dos primeras asociaciones, la del seor y el esclavo, la del esposo y la mujer, son las bases de la familia. Aristteles, (1970). Poltica, Edicin bilinge y traduccin por Julin Maras y Mara Araujo
Introduccin y notas de Julin Maras, Madrid, Ed. Instituto de Estudios Polticos, Cap. I y II).

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Por otra parte, este sujeto indgena, como menciona Caldern (1985, pg. 139), no es uniforme ni en clase ni en identidad (no es un bloque monoltico). Sin embargo, esta condicin no niega su razn de ser, ms bien ratifica la pluralidad como el factor comn en la consecucin de un entendimiento ms cabal de algunas sociedades. La pluralidad, que no es idntica a simple alteridad (otherness), aparece entonces como un elemento constitutivo de la condicin humana y tiene ms bien que ver con distincin, con lo que se muestra a travs de la accin y del discurso. As, en la medida que pluralidad significa distincin, es posible la revelacin en el medio pblico de la individualidad de cada uno: de la identidad (whoness). Desde esta perspectiva, la poltica introduce una ruptura en relacin con cualquier modalidad simplemente social de vida, entonces: la pluralidad de los seres humanos, en un mundo constituido en comn, no es asimilable a la unidad homognea del gnero humano. Por lo que en el medio pblico es el nico lugar donde los hombres se muestran tal y como son (Biruls 1992, pgs. 20-21). El pluralismo, en efecto, tal como menciona Giovanni Sartori, trata cualquier identidad de la misma manera en trminos de respeto y de reconocimiento recproco; no como mero y simple equivalente de complejidad estructural. No obstante, el pluralismo rechaza la tirana de la mayora sin desestimar el principio mayoritario como regulador o de toma de decisiones (Sartori 2001, pgs. 34-37). En este contexto es que se puede entender el tratamiento preferencial, con la concepcin de derechos especiales -por ejemplo-, como una poltica correctora y de compensacin capaz de crear o recrear iguales oportunidades; es decir, iguales puntos de partida para todos (Sartori 2001, pg. 83). Aunque los movimientos indgenas en la regin no surgieron precisamente con este ideal de pluralismo3, tuvieron la capacidad de avanzar pasando de un discurso eminentemente sectorial y particularista, hasta confluir en los debates sobre la reconfiguracin de las estructuras de poder y de representacin poltica. De esta manera, pasaron de ser una faccin, a un movimiento con identidad poltica4. En efecto, los movimientos identitarios indgenas no se confrontan a los principios de la poltica y la democracia. Ms bien los redireccionan hacia la bsqueda de la convivencia basada en el pluralismo.
3 Los movimientos indgenas surgieron, ms bien, por la necesidad de sobrevivir frente a las constantes violaciones a sus derechos fundamentales y su propia existencia. Donde adems su condicin tnica diferente a la dominante, profundizaba su vulnerabilidad, principalmente por su condicin histrica de subalternidad y colonialidad. Aunque la definicin dice que identidad es la cualidad de lo idntico, se va ampliando este entendimiento cuando se van ampliando los contactos y concretando nuevas identificaciones con otros no tan idnticos, pero con los que se descubre que se puede conformar nuevos niveles de identificacin. As, en un esquema de crculos concntricos, se van ampliando las identidades hasta construir la idea de lo nacional.

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II. La autonoma indgena entre el discurso poltico y la prctica Mi conclusin es sencilla: La cuestin tnica es sumamente compleja para resolverla con una simple reforma constitucional en un pas que no tiene la tradicin de respetar estrictamente las normas sancionadas por la comunidad nacional. Hagamos cumplir, con las leyes vigentes, los derechos humanos en la poblacin mayoritaria que, de hacerlo, consecuentemente defenderemos los derechos humanos de los indios! Gonzalo Aguirre Beltrn, 1989 (Documento Indito)5 Miguel Len-Portilla, traduce una excepcional carta en nhuatl enviada por los denominados principales de Mxico, al Prncipe Felipe (que dos aos ms tarde ocupara el trono), demandando salvaguardar su autonoma6. Cuenta Len-Portilla que, prueba de que su demanda fue atendida, en Mxico-Tenochtitlan la gobernacin indgena fue mantenida para la poblacin indgena, o lo que supone lo mismo: se mantuvo su autonoma. En virtud a ello, el autor no puede sino preguntarse Cmo es posible que lo que entonces se logr, sea hoy negado a los pueblos indgenas? (Len-Portilla 2000, pgs. 48-50). Esta historia, comn a muchos pueblos indgenas del continente americano7, nos conduce a pensar que el etnocidio, como proyecto poltico, recin se funda con el periodo republicano por lo hijos de Europa, sin absolver de culpas al rgimen colonial implantado desde Espaa8. A. Las tendencias en el debate sobre la autonoma indgena en Bolivia De las muchas tendencias en el debate del proceso autonmico indgena, por un motivo meramente metodolgico, este documento se restringir a dos. Ya que, estas dos tendencias marcaron las pautas desde el debate preconstituyente hasta el diseo de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD):
5 6 Gonzalo Aguirre Beltrn, en julio de 1989, envi esta opinin a la Comisin de Justicia para los Pueblos Indgenas de Mxico. Citado por Salomn Nahmad Sitton (1999, pg. 120). Otra cosa es nuestro gran pesar, que ahora recientemente nos agobia (...) en el reciente ao de 1554 queran quitarnos el mando, la administracin, lo que nos dejaron nuestros padres, nuestros abuelos, que fuera entregado a los espaoles.
Esto seor ya nos hubiera ocurrido, si no nos lo protegieran nuestros reverenciados padres de San Francisco (...) Han sido

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constituidos dos alcaldes mayores, uno aqu en Mxico se ocupa, y el otro en Tlatelolco. (...) Seor, mucho te rogamos porque mucho lo necesitamos, y mucho te pedimos que les mandes que mucho cumplan su oficio porque mucho nos afligen esos espaoles y mestizos y negros y mulatos y mucho te rogamos que nadie se burle de nosotros, de nuestra gobernacin, de nuestra justicia (...) Y si no cumplimos, que seamos encerrados, ni seamos conservados, y que perdamos nuestras propiedades y la administracin. En Bolivia, por ejemplo, fue la flamante Repblica, la cual, al dejar de depender directamente del tributo indigenal, se dispuso, en la segunda mitad del s. XIX, a despojar de sus territorios y autoridades a los pueblos indgenas. Moiss Gonzlez Navarro afirma que la corona espaola, con unos criterios absolutistas, distingue entre las repblicas de indios y las repblicas de espaoles. De acuerdo con su apreciacin, no los separa para que los no indios explotaran a los indios, en principio los separa justamente por lo contrario, para que los indios pudieran vivir mejor (Sotelo 2001).

El autogobierno, entendido como la autoprovisin de bienes y servicios, en una suerte de modelo circunscrito a lo endgeno. Autoconfinamiento dira Willem Assies (2002, pg. 111). Mismo que termina supliendo todos los deberes del Estado en cuanto a provisin de bienes y servicios sociales y que, en definitiva, significa desvincularse plenamente del contexto mayor: de lo nacional9; y El autogobierno como un mecanismo de redistribucin del poder del Estado en nuevas unidades poltico-administrativas que conforman, junto a las dems unidades territoriales, el mosaico del Estado en trminos territoriales y poltico-administrativos, en concordancia al modelo basado en la bsqueda de la autenticidad de nacin, sugerido por Villoro (1998, pgs. 76-78).

Esto ltimo es conducente al dilema aludido por Assies (et l. 2002, pgs. 109-113), relacionado a insertar la nocin de autodesarrollo como fin de la autonoma o buscar ms bien la participacin efectiva de las entidades autonmicas en la definicin del desarrollo como proyecto nacional. Entre las dos tendencias mencionadas, se encuentra una serie de variaciones que no vale la pena abordar para los fines de este documento. Cabiendo resaltar que la primera alternativa (endgena) est ms cerca del indigenismo oficialista de los Estados10, todava administrados por lites que an mantienen una hegemona basada en la presuncin de superioridad, conservando as el discurso del Civilizado versus Brbaro. Durante el proceso constituyente, por ejemplo, en la discusin al interior de las organizaciones indgenas y campesinas del denominado Pacto de Unidad11 (proceso pre-constituyente) y posteriormente en el debate de la Asamblea Constituyente, se opt ms bien por la segunda alternativa, vale decir: la autonoma indgena como elemento fundador de lo plurinacional.
9 Aunque en Bolivia se constitucionaliz la figura de Estado Plurinacional, es evidente que de entre las diferentes naciones

tambin se forma una nueva englobante de las mismas (ver Xavier Alb, La Utopa Pluricultural, http://www.sjsocial. org/crt/albo.html). 10 Willen Assies, en una resea del avance de los derechos indgenas, menciona que estos derechos emergentes (los derechos de los pueblos indgenas), han surgido en el contexto de las polticas de reconocimiento, asumidas por parte de los Estados, respondiendo a expectativas sobre un nuevo trato. En la bsqueda de responder a las demandas indgenas y a la doble transicin (hacia las democracias electorales que se compatibilizaban con la segunda transicin de cara a la implementacin de las polticas del Consenso de Washington y el neoliberalismo). Con el propsito de inaugurar nuevas formas de gobernanza para las democracias de mercado (market democracies), con caractersticas de reformas pluri-multi. As se consolida la era del indio permitido, que se refiere a un nuevo escenario en el que se aceptan las demandas culturales, siempre que stas no impliquen una redistribucin real de los recursos y del poder (Assies 2009, pgs. 95-96). 11 Seis organizaciones indgenas (originarias) y campesinas suscriben un Pacto de Unidad: Confederacin Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Federacin Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa (FNMC-BS), Confederacin Sindical Colonizadores de Bolivia (CSCB), Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyo (CONAMAQ), Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC), y Movimiento Sin Tierra de Bolivia (MST-B), en septiembre de 2004. Un ao ms tarde, la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), retoma el liderazgo de los pueblos indgenas de tierras bajas y participa activamente del Pacto de Unidad.

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Sin embargo, los diferentes proyectos de Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin (LMAD) y su versin final aprobada y sancionada, se alejaron de ese acuerdo, remediando su limitada interpretacin constitucional con vacos, contradicciones y una visin tutelar a la hora de garantizar, mediante la autonoma, el derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas12. Esta confusin, por supuesto, se aleja del proyecto de construccin de un Estado Plurinacional, reinstaurando las viejas prcticas de centralizar el poder y presumir la incapacidad de los pueblos indgenas para decidir por s mismos su desarrollo. No obstante, para entender las caractersticas del proceso autonmico indgena, es necesario conocer cules fueron las motivaciones que condujeron a las organizaciones indgenas a movilizarse, demandando una Asamblea Constituyente que reconozca el derecho al autogobierno de los pueblos indgenas. B. La base de la autonoma indgena: El territorio indgena La problemtica del acceso a la tierra por parte de la poblacin indgena y la seguridad jurdica respecto a sus territorios, no fue en Bolivia un proceso histricamente simtrico, por lo que supone procesos con caractersticas diferenciadas para tierras altas respecto a tierras bajas13. En 1953, producto de la Revolucin Nacional, se inici el procedimiento de reforma agraria, que dot ttulos de propiedad a muchos pequeos propietarios indgenas y acab con el rgimen de hacienda en la regin andina y valles interandinos (tierras altas). Sin embargo, la aplicacin de esta reforma tuvo como impacto negativo la creacin del minifundio, lo cual profundiza, por mecanismo de la herencia, an ms la fragmentacin de las menores propiedades agrarias, generacin tras generacin (Stavenhagen 2008, pg. 10). En el oriente boliviano (tierras bajas), en cambio, comenz durante los aos 70 un proceso de distribucin de la tierra continuo a cargo de los sucesivos gobiernos de facto en favor de la industria agropecuaria y forestal, lo que gener la concentracin del poder econmico y social en manos de una pequea lite regional. De esta manera, la hacienda tradicional se convirti en una nueva forma de latifundio, a costa del derecho a la propiedad de los pueblos indgenas sobre sus territorios ancestrales (CIDH 2007, pg. 69).
12 Con el nuevo texto constitucional, se inaugura un nuevo trmino: Los pueblos y naciones indgena originario campesinos. No obstante, para efectos de este artculo, se utilizar el trmino pueblo indgena solamente. Sin perjuicio de aminorar el alcance del trmino constitucional. 13 Bolivia cuenta con 12 ecoregiones (con varias subecoregiones) y muchos ecosistemas, de las cuales las tierras bajas ocupan ocho de ellas en siete de los nueve departamentos de Bolivia. En las tierras bajas de Bolivia, as mismo, se concentran 34 pueblos indgenas que constituyen la mayor diversidad del pas.

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En este contexto, las movilizaciones del movimiento indgena de tierras bajas, en sus dos marchas (1990 y 1996), consiguieron la aprobacin de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (1996). Un avance importante fue la creacin de una nueva categora de propiedad colectiva de los pueblos indgenas: las Tierras Comunitarias de Origen o TCO14. Mediante este mecanismo, la Ley referida (tambin denominada Ley INRA) reconoce el derecho de los pueblos indgenas al uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, el derecho a la autogestin de sus tierras conforme a las normas y procedimientos propios, y los principios de inenajenabilidad e inembargabilidad de sus territorios titulados (Stavenhagen 2009, pg. 10). En efecto, la Ley 1715 ampla el principio constitucional sobre las TCO, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, al reconocer la categora de territorio por encima del simple concepto de propiedad agraria. El pargrafo III del artculo 3 de la referida Ley (Garantas Constitucionales), establece claramente que la TCO se debe entender como Territorio Indgena (TI):
III. Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen, tomando en cuenta sus implicaciones econmicas, sociales y culturales, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado. La denominacin de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indgena, de conformidad a la definicin establecida en la parte II del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991 (Ley 1715, 1996).

Con esta base jurdica, los pueblos indgenas y originarios, a travs de sus organizaciones, han demandado y consolidado el derecho propietario de sus territorios15. Por otra parte, el derecho al uso y aprovechamiento de los pueblos indgenas a los recursos naturales renovables en sus territorios, tambin fue reconocido por el Gobierno boliviano a travs de una serie de decretos supremos sobre los territorios indgenas16; el artculo 153 de la Ley Forestal y el artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado de 1994. Entre las normas previas sobre este tema, merece especial atencin la Ley del Medio Ambiente del 27 de abril de 1992, que reconoce los derechos de los pueblos indgenas a participar en el uso, manejo y conservacin de los recursos naturales renovables localizados en sus tierras (OIT 1999).
14 Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geogrficos que constituyen el hbitat de los pueblos y comunidades indgenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organizacin econmica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles (Ley INRA, Art. 41, numeral 5). 15 En el perodo comprendido entre 1996 y 2007, se titularon 11.316.428,8020 hectreas como tierras comunitarias de origen. La superficie de territorio correspondiente a las TCO, titulada solamente en el 2007, alcanz a 3,6 millones de hectreas. De esa superficie, un 86% est ubicado en tierras bajas y un 14% en tierras altas. El rea ms grande est en el Departamento de Santa Cruz, con 1,1 millones de hectreas. Esta cifra equivale a un 31% de las TCO tituladas en 2007 (Informe de la gestin 2007. INRA, 2007. Disponible el 27.03.09 en el sitio Web http://www.inra.gob.bo/uploads/ documentos/pdf/Informe INRA2007.pdf). 16 Decretos Supremos (D.S.): 22609, 22610 y 22611, de 1990; 23112, 23108 y 23111, de 1992.

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C. La Ley de Participacin Popular La Ley de Participacin Popular LPP (1994), junto con la Ley de Descentralizacin Administrativa LDA (1995); la Ley de Municipalidades LM (1999), y la Ley del Dilogo Nacional LDN (2000), son las normas que regularon un proceso de descentralizacin indito en la historia republicana boliviana. La Ley de Participacin Popular, en sus artculos 3 y 4, reconoce como sujetos jurdicos y de la participacin popular a las Organizaciones Territoriales de Base, expresadas en las comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales, organizadas segn sus usos, costumbres o disposiciones estatutarias y, con el mismo rigor, reconoce a sus representantes. As tambin, en su artculo 10, vincula a estos sujetos jurdicos (comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales) a su respectivo gobierno municipal, con la constitucin de los Comits de Vigilancia. Este marco legal estimul un cambio cualitativo y cuantitativo en las estructuras de administracin del poder, y tuvo -como previsible consecuencia- la apropiacin del poder local por parte de las organizaciones de base, indgenas y campesinas, all donde stas eran mayoritarias. No obstante, para las poblaciones indgenas minoritarias, principalmente en las tierras bajas de Bolivia, signific su reconocimiento como sujeto jurdico, aunque su posibilidad de beneficiarse directamente con recursos para su desarrollo fue limitada, as como su efectiva participacin en las estructuras de gobierno. D. Dos procesos de reterritorializacin sobrepuestos Luego de la sancin de las leyes de reforma de segunda generacin, aconteci que a medida que avanzaba el proceso de saneamiento y se consolidaba el proceso de titularizacin de las TCO especialmente en tierras bajas-, los pueblos indgenas empezaron a constatar que su participacin era parcial y restringida en la gestin de los nuevos Gobiernos Municipales (GM), producto de una mala aplicacin de la Ley de Participacin Popular. En efecto, surgieron al menos tres temas de preocupacin y amplia reflexin en los distintos espacios internos de reunin y coordinacin de las organizaciones indgenas de tierras bajas17:

17 La Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), por ejemplo, discuti estos temas en su Gran Asamblea

Nacional de Pueblos Indgenas (GANPI) y sus Comisiones Nacionales (CN), entre otros espacios de decisin.

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1. Toda vez que el proceso de consolidacin de las TCO apuntaba, en cierta medida, a la reconstitucin de la territorialidad de los pueblos indgenas, no consideraba los lmites de la Divisin Poltica Administrativa (Departamentos, Provincias y Municipios) definidos con criterios eminentemente polticos18. De tal manera que en el pas coexistan dos formas de consolidacin de territorialidades: una a travs de los municipios y sus GM y, otra mediante la conformacin de territorios indgenas con estructuras organizativas y sistema de autoridades propios a travs de las TCO. Ambas sobrepuestas geogrfica y administrativamente de manera desarticulada. 2. La aplicacin distorsionada de la Ley de Participacin Popular, en numerosos casos, haba generado una suerte de paralelismo organizativo; puesto que en muchos municipios se haban creado Organizaciones Territoriales de Base (OTB) paralelas a las organizaciones indgenas del lugar. Por otra parte, el proceso de Planificacin Municipal Participativa, en los casos en que la TCO estaba en ms de un municipio, implicaba la creacin de un distrito indgena en cada uno ellos. As, el pueblo indgena que ocupaba el territorio sufra la fragmentacin de sus demandas, impidiendo una visin de desarrollo integral de su territorio; postura que en algunos casos crticos poda provocar la divisin de su organizacin para funcionalizarse a las necesidades de los gobiernos municipales y del sistema de partidos polticos. 3. En la mayora de los casos las poblaciones indgenas son pequeas, o cuando menos minoritarias, respecto a la poblacin total del municipio, situacin que impeda que estas poblaciones puedan tener una adecuada representacin poltica en el nivel municipal, descontando la posibilidad de hacerse cargo del GM, a causa del sistema electoral vigente basado en las mayoras, aspecto que condenaba a estas poblaciones a permanecer en situacin de tutelaje de los distintos gobiernos locales. Algunas TCO, no obstante, coinciden casi exactamente con la jurisdiccin municipal, tal es el caso de San Antonio de Lomero y Urubich en tierras bajas. Ambas experiencias mostraron otro tipo de dificultad, dado que las instituciones y normas propias de los pueblos indgenas colisionaban con las nuevas formas de organizacin territorial municipal y con su fuerte componente poltico (Rojas 2007, pgs. 141-142). Otras experiencias, dan cuenta de una suerte de adecuacin de las TCO a la jurisdiccin municipal con la creacin de los Distritos Municipales Indgenas. Estos, sin embargo, tendan a estar condicionados a la voluntad poltica de las autoridades municipales y a
18 A lo largo de la historia de Bolivia los cantones y municipios se estructuraron fundamentalmente en base a criterios polticos o de intereses personales y no de organizacin social o de la administracin del territorio (....) Por eso los municipios y cantones de Bolivia en muchos casos no coinciden con las jurisdicciones territoriales de las asociaciones comunitarias, unidades socio-culturales y pueblos indgenas (Balslev 1996).

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la capacidad de gestin de las organizaciones indgenas. Los ejemplos emblemticos son Raqaypampa en el municipio de Mizque (tierras altas), y Kaami en el municipio de Camiri (tierras bajas). Estas problemticas fueron dirigiendo lo fundamental de la demanda indgena de entre varias- hacia una reforma constitucional que permita redefinir las unidades poltico administrativas del pas, entre otras demandas. Efectivamente, la conjuncin de diferentes conflictos en el pas, tales como la guerra del agua y los bloqueos campesinos el ao 2000, y la posterior crisis de los partidos polticos, condujeron al movimiento indgena a plantear una reforma estructural como va de solucin de los vacos constitucionales, y decidieron marchar -el ao 2002- demandando la instalacin de una Asamblea Constituyente. III. El desarrollo normativo para la Autonoma Indgena A. El marco constitucional
La Constitucin Poltica del Estado, vigente desde febrero de 2009, se organiza en cinco

partes: Grfico 1: Estructura Constitucin Poltica del Estado

La carta magna, inaugura el proceso autonmico y establece las condiciones para la conformacin de entidades autonmicas.

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a) El carcter de lo Plurinacional Los dos primeros artculos constituyen los pilares fundamentales de la CPE, en trminos de la incorporacin de principios del pluralismo y los derechos de los pueblos indgenas: Con el primer artculo: Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas, se establecen los principios rectores que definen el carcter del Estado. Y con el segundo: Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley, se establece la fuente de los derechos de los pueblos indgenas. Puesto que a la luz de este artculo, que reconoce que antes de la instauracin del rgimen colonial espaol existan naciones, se sustenta el derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas que se realiza mediante el ejercicio de su Autonoma, respetando el principio de unidad del pas, as como el resto de los derechos colectivos expresados a lo largo del texto constitucional. Otra apartado de especial relevancia para los derechos de los pueblos indgenas, es el pargrafo IV del artculo 13 que establece que: Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en los Estados de Excepcin prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitucin se interpretarn de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia. Este apartado, reforzado con el artculo 25619, es un avance fundamental en la articulacin de la norma constitucional con los instrumentos internacionales de derechos humanos, y favorece en mucho la interpretacin de los derechos de los pueblos indgenas que, en el debate internacional, gozan de una importante jurisprudencia. De esta manera, el carcter Plurinacional del Estado constituye la reparacin histrica ms importante lograda por los pueblos indgenas en Bolivia. En virtud a que en pie de igualdad
19 Artculo 256 Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, se aplicarn de manera preferente sobre sta. II. Los derechos reconocidos en la Constitucin sern interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando stos prevean normas ms favorables.

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con el resto de la poblacin boliviana, los pueblos indgenas definen ser parte del Estado boliviano, salvaguardando su derecho a la diferencia y la igualdad de oportunidades para participar, decidir y controlar el funcionamiento del Estado.
b) El Territorio Indgena Originario Campesino: La nueva unidad territorial del Estado

Otro elemento fundamental en la proteccin a los derechos de los pueblos indgenas, es la garanta de la integralidad de los Territorios Indgena Originario Campesinos - TIOC (Art. 403)20. Esta garanta se efectiviza en el reconocimiento de los TIOC como unidades territoriales: Artculo 269. I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos. Con este artculo, la CPE, adems de reconocer a los TIOC como parte de la estructura territorial del Estado, le otorga la potestad de convertirse en una entidad territorial con capacidad gubernativa. Esta capacidad gubernativa, no obstante, podra tener diferentes grados de descentralizacin: Como entidad territorial autnoma con capacidad de autolegislacin, gestin de recursos fiscales y eleccin directa de sus autoridades, en el marco de sus competencias. Como entidad territorial desconcentrada, con capacidad de participar de la administracin de recursos pblicos en coincidencia a una entidad territorial con capacidad gubernativa mayor de la cual es parte. Por ejemplo: aquellos distritos indgenas desconcentrados parte de un municipio. Esta disposicin debera adecuarse a las actuales Tierras Comunitarias de Origen (TCO), de acuerdo a lo que expresa la Disposicin transitoria, Sptima, de la CPE: A efectos de la aplicacin del pargrafo I del artculo 293 de esta Constitucin, el territorio indgena tendr como base de su delimitacin a las Tierras Comunitarias de Origen. En el plazo de un ao desde la eleccin del rgano Ejecutivo y Legislativo, la categora de Tierra Comunitaria de Origen se sujetar a un trmite administrativo de conversin a Territorio Indgena Originario Campesino, en el marco establecido en esta Constitucin. Vale decir
20 Art. 403.I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica

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con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades (CPE).

que, hasta diciembre de este ao, las TCO deberan migrar su personalidad jurdica a la de TIOC. Por otra parte, la CPE establece que Las entidades territoriales autnomas no estarn subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional (Art. 276). Esta disposicin deja claro que una entidad autnoma, por ejemplo la Autonoma Indgena Originaria Campesina (AIOC), tendr sus propios lmites territoriales y jurisdiccionales aunque est dentro parcial o totalmente de otra entidad territorial ms grande; por ejemplo, la autonoma municipal o la departamental. Otro elemento que es transversal a las diferentes modalidades de Autonoma, incluida la indgena originaria campesina, es el perodo de mandato de los representantes electos a los respectivos Concejos y Asambleas de los gobiernos autnomos, que segn la CPE ser de cinco aos, y podrn ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez (Art. 288). c) La participacin los pueblos indgenas en los gobiernos autnomos La CPE hace referencia a los derechos de participacin de los pueblos indgenas en las autonomas departamental y municipal. En el nivel departamental, all donde se hubiese constituido una AIOC, su participacin en la Asamblea Departamental se garantiza de la siguiente manera: Artculo 278. I. La Asamblea Departamental estar compuesta por asamblestas departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asamblestas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. Este mismo procedimiento para los pueblos indgenas con poblaciones minoritarias se reconoce en la autonoma municipal: Artculo 284. II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indgena originario campesinos, que no constituyan una autonoma indgena originaria campesina, stos podrn elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgnica Municipal.

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d) La caracterizacin de la autonoma indgena originaria campesina La Autonoma Indgena Originaria Campesina (AIOC), est definida en la CPE como el autogobierno como ejercicio de la libre determinacin de las naciones y los pueblos indgena originario campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias (Art. 289). La CPE menciona que la conformacin de la AIOC se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su poblacin, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitucin y la ley (Art. 290.I) y que se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armona con la Constitucin y la ley (Art. 290.II). No obstante, en el entendido que el territorio ancestral no solamente es la TCO titulada, la CPE tambin reconoce, como base territorial para la conformacin de la AIOC, a los municipios y las eventuales regiones: Artculo 291 I. Son autonomas indgena originario campesinas los territorios indgena originario campesinos, y los municipios, y regiones que adoptan tal cualidad de acuerdo a lo establecido en esta Constitucin y la ley. e) Las bases territoriales de la Autonoma Indgena Originaria Campesina La AIOC, para conformarse como tal, requiere de dos condiciones imprescindibles: una base territorial y la voluntad expresada por su poblacin de acceder al rgimen autonmico. Respecto a la primera condicin, la CPE establece dos bases territoriales efectivas para la AIOC: territorios indgenas y municipios; y, una relativa: la regin. i. El territorio indgena El territorio indgena, tal como establece el artculo 293 de la CPE, est referido principalmente a la actual TCO, regulada por la legislacin agraria y formalizada como modalidad de propiedad colectiva de la tierra. No obstante, la TCO es entendida como territorio en el sentido del Convenio 169 de la OIT (ver supra). Artculo 293. I. La autonoma indgena basada en territorios indgenas consolidados y aquellos en proceso, una vez consolidados, se constituir por la voluntad expresada de su poblacin en 270

consulta en conformidad a sus normas y procedimientos propios como nico requisito exigible. Sin embargo, muchas TCO se consolidaron trascendiendo los lmites municipales, en unos casos y; en otros, los lmites departamentales (ver supra). Al respecto, la CPE, en los pargrafos II y IV del artculo 293, prev un procedimiento mediante el cual se garantice la integralidad del territorio indgena: Artculo 293. II. Si la conformacin de una autonoma indgena originario campesina afectase lmites de distritos municipales, el pueblo o nacin indgena originario campesino y el gobierno municipal debern acordar una nueva delimitacin distrital. Si afectase lmites municipales, deber seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobacin, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones particulares que seale la Ley. (...) IV. Para constituir una autonoma indgena originario campesina cuyos territorios se encuentren en uno o ms municipios, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordinacin y cooperacin para el ejercicio de su gobierno. De esta manera se prevea, a partir del dilogo y concertacin entre unidades territoriales, poder llegar a la redefinicin de los lmites distritales o municipales, garantizando la preeminencia de los Territorios Indgena Originario Campesinos, tal como establece el artculo segundo referido a la presencia de pueblos indgenas, con carcter previo a la ocupacin espaola y al diseo poltico-administrativo asociado a sta. Otro elemento importante que incluye el artculo 293 en su pargrafo III, es el referido al establecimiento de requisitos mnimos de poblacin y otros para la conformacin de AIOC. Artculo 293. III. La Ley establecer requisitos mnimos de poblacin y otros diferenciados para la constitucin de autonoma indgena originario campesina. No obstante, este pargrafo se debe interpretar a la luz del pargrafo primero del mismo artculo (ver supra) que menciona que los nicos requisitos exigibles son la base territorial (el territorio indgena) y la voluntad de sus habitantes. Vale decir que los requisitos o condiciones del pargrafo III, no deberan ser restrictivos para el acceso al proceso autonmico. Estos requisitos, entonces, podran ser entendidos 271

como criterios adicionales que deberan ser puestos a consideracin de los pueblos indgenas para que sean o no tomados en cuenta por ellos. Respecto a la segunda condicin para conformar una AIOC, la voluntariedad, el artculo 294 establece dos formas para su ejercicio: Artculo 294. I. La decisin de constituir una autonoma indgena originario campesina se adoptar de acuerdo a las normas y procedimientos de consulta, conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la ley. II. La decisin de convertir un municipio en autonoma indgena originario campesina se adoptar mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley. Es decir que para conformar una AIOC con base en el territorio indgena, se aplica las normas y procedimientos propios de los pueblos indgenas; y para la conformacin de AIOC con base en el municipio, se adopta el Referndum como procedimiento para establecer la voluntariedad de sus habitantes. ii. El municipio La segunda forma de acceso a la AIOC es a travs de la jurisdiccin municipal. Esta
forma se activa por la voluntariedad de sus habitantes expresada mediante referndum

(Art. 294.II): Artculo 294. II. La decisin de convertir un municipio en autonoma indgena originario campesina se adoptar mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley. III. En los municipios donde existan comunidades campesinas con estructuras organizativas propias que las articulen y con continuidad geogrfica, podr conformarse un nuevo municipio, siguiendo el procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobacin, previo cumplimiento de requisitos y condiciones conforme a la Constitucin y la ley. Llama la atencin en este ltimo pargrafo, el III del artculo 294, que abre la posibilidad de conformar un otro tipo de AIOC, por la va de la jurisdiccin municipal, a partir de estructuras meramente campesinas. Esta aparente contradiccin y reduccionismo del concepto integral de lo indgena originario campesino, al parecer fue una incorporacin 272

realizada en los procesos finales de negociacin del texto constitucional en el parlamento el 200821. Otra precisin importante por hacer es la referida a las competencias, ya que las AIOC va municipio nacen con todas las competencias municipales, adems de las que establece la CPE para las AIOC (ver infra). iii. La regin La tercera forma de acceso al proceso autonmico, aunque de manera limitada, es la Regin Indgena Originaria Campesina (RIOC), que es diferente a la AIOC. En efecto, la CPE establece que la Regin se constituir como un espacio de planificacin y gestin (Art. 280) y estar constituida por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus competencias, y un rgano ejecutivo (Art. 281) y recibir las competencias que le sean transferidas o delegadas (Art. 301). Vale decir que las regiones slo son mbitos de planificacin entre dos o ms entidades territoriales autnomas del nivel local, donde tambin puede participar el nivel departamental. As, la Regin slo recibe las competencias delegadas o transferidas por estas entidades territoriales autonmicas. En correlato a esta definicin, la CPE hace una distincin entre AIOC y Regin Indgena Originaria Campesina (RIOC), en su artculo 303: Artculo 303. I. La autonoma indgena originario campesina, adems de sus competencias, asumir las de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las caractersticas culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. II. La regin indgena originario campesina, asumir las competencias que le sean transferidas o delegadas. De esta manera, se puede evidenciar que no slo la AIOC y la RIOC no son iguales en jerarqua, sino que tampoco son equiparables en cuanto al ejercicio de los derechos de los pueblos indgena originario campesinos. Es en este contexto que se debe interpretar el artculo 295.

21 Sus efectos o consecuencias prcticas todava no se pueden dimensionar toda vez que no ha sido regulado, ya que el texto de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin ni siquiera se lo menciona.

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Artculo 295. I. Para conformar una regin indgena originario campesina que afecte lmites municipales deber previamente seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional cumpliendo los requisitos y condiciones particulares sealados por Ley. II. La agregacin de municipios, distritos municipales y/o autonomas indgena originario campesinas para conformar una regin indgena originario campesina, se decidir mediante referendo y/o de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta segn corresponda y conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la Ley. f) El gobierno de la AIOC En la parte final del captulo referido a laAIOC, se establece el modo de ejercicio de estos gobiernos a partir de sus normas y procedimientos, formas de organizacin y denominacin propias. Artculo 296. El gobierno de las autonomas indgena originario campesinas se ejercer a travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a cada pueblo, nacin o comunidad, establecidas en sus estatutos y en sujecin a la Constitucin y a la Ley. Finalmente, mencionar que el artculo 303 establece que, adems de sus 23 competencias exclusivas, la AIOC asumir inclusive las competencias municipales. Con este artculo se garantiza que la AIOC gozar de una autonoma plena y de igual jerarqua a su similar en el nivel local, el municipio. B. La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin tiene por objeto regular el rgimen de autonomas por mandato del Artculo 271 de la Constitucin Poltica del Estado y las bases de la organizacin territorial del Estado establecidos en su Parte Tercera, Artculos 269 al 305 (LMAD, Art. 2). La LMAD reemplaza los artculos ms relevantes de la Ley de Municipalidades N 2028 de 1999, y deroga gran parte sus artculos. Tambin abroga la Ley de Participacin Popular N 1551 de 1994, y casi todas sus normas modificatorias y complementarias. Similar suerte le toc correr a la Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 2000. Sin embargo, algunos de los principios ms importantes de estas normas abrogadas no fueron reemplazados. Tal es el caso del reconocimiento de la personalidad jurdica a las Organizaciones Territoriales de Base, urbanas y rurales que son las Comunidades Indgenas, Pueblos Indgenas, Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales.

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No obstante, se deja en vigencia el Decreto Supremo N 24447 del 20 de diciembre de 1996 (Reglamento a las Leyes N 1551 de Participacin Popular y N 1654 de Descentralizacin Administrativa), lo que implica que, por el principio de ultractividad de la Ley, sta seguir estableciendo el marco procedimental para el reconocimiento legal de las Organizaciones Territoriales de Base y su funcionamiento en la gestin municipal, hasta que se apruebe otra ley especfica para esta materia. Es preciso, sin embargo, hacer notar que la Ley 1551 de Participacin Popular tena la virtud de integrar a la sociedad civil a distintas instancias de la gestin poltica y del proceso de toma de decisiones de orden econmico, en el marco de los gobiernos locales. Estableciendo, de esta manera, principios de participacin que ahora quedan solamente como un mero tema procedimental. La LMAD se divide en ocho ttulos y una parte de disposiciones finales. Esta Ley, que establece los parmetros ms importantes para el desarrollo del proceso autonmico, acarrea algunas contradicciones, vacos y vicios de inconstitucionalidad, en lo que se refiere a la AIOC, como se revisar ms adelante. Grfico 2: Estructura Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin

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C. La Autonoma Indgena Originaria Campesina en la LMAD La LMAD aborda la autonoma indgena desde un enfoque muy mesurado, cayendo incluso en una visin tutelar de lo indgena. A la sombra de esta visin tutelar es que la LMAD interpreta la CPE, y delinea una AIOC que no slo es merecedora de una menor jerarqua en relacin a las otras entidades territoriales autonmicas sino que, inclusive, llega a subordinarse a la autonoma municipal. Seis puntos nodales muestran esta visin tutelar y retroceso respecto del texto constitucional22: 1. El reconocimiento constitucional al Territorio Indgena Originario Campesino como una Unidad Territorial, est condicionado y restringido por la LMAD al establecer el requerimiento previo de formar una Entidad Territorial Autnoma. Las Unidades Territoriales (UT) establecidas en la CPE (Art. 269) son: los Departamentos, Provincias, Municipios y Territorios Indgena Originario Campesinos (TIOC)23. No obstante, la LMAD (Art. 6) distingue a los TIOC de las otras UT, estableciendo una condicin previa para que stos alcancen esta condicin. Como resultado, se afecta la definicin misma de UT, planteada por la propia LMAD, al establecerse que los TIOC primero se deben constituir en una Entidad Territorial Autnoma (ETA). Siendo que esta ltima, la ETA, tiene como requisito indispensable ser primero UT. Esta inconsistencia, en relacin al carcter jurdico inicial de la AIOC, afecta de manera directa a otros artculos de desarrollo en los captulos siguientes de la LMAD. Artculo 6. (DEFINICIONES) I. Respecto a la organizacin territorial: 1. Unidad Territorial.- Es un espacio geogrfico delimitado para la organizacin del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indgena originario campesino. El territorio indgena originario campesino se constituye en unidad territorial una vez que acceda a la autonoma indgena originaria campesina.
22 Desde la presentacin de la primera versin del Proyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (PLMAD), se conform un grupo de reflexin y seguimiento al contenido de las diversas versiones de estos PLMAD. Este grupo, compuesto por Gonzalo Colque, Jorge Salgado y el autor, definieron de manera conjunta algunos de los puntos nodales que a continuacin se exponen en este artculo. 23 La demanda de reconocimiento de los territorios indgenas como unidades poltico administrativos, junto a la autonoma indgena, ya fue planteada por la CIDOB en su Proyecto de Ley de los pueblos indgenas de Oriente, Chaco y Amazona de Bolivia, gestionado desde el ao 1988 y finalmente puesto a consideracin el ao 1992. sta la razn de la incidencia de esta organizacin al interior del denominado pacto de unidad de las organizaciones indgenas, originarias y campesinas y del planteamiento exitoso de este punto en el debate constituyente

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Esta distorsin de la condicin de unidad territorial del TIOC contradice un principio constitucional, que tambin funge de principio rector en la LMAD (Art. 5.7), en el cual se reconoce la existencia precolonial de los pueblos indgenas, a partir de la cual cabe perfectamente el reconocimiento de sus territorios como Unidades Territoriales. Estos territorios indgenas, por tanto, lo mismo que las provincias, no tendran por qu ser gobierno para tener la cualidad de Unidad Territorial. Por otra parte, se condena nuevamente a los pueblos indgenas que no quieran acceder a la autonoma, a la histrica desatencin de los gobiernos municipales y/o prefecturales; sin soslayar la permanente amenaza de afectar la integralidad de sus territorios (ver supra). Vale decir, se sepulta la posibilidad de que estas poblaciones consoliden procesos al menos de desconcentracin en sus territorios, si no adquieren la potestad gubernativa con la AIOC. 2. La LMAD contempla condiciones que permiten a los municipios transformarse en TIOC, cuando sta es una atribucin propia de la Ley Agraria. La LMAD abre la posibilidad de que se pueda migrar de una jurisdiccin territorial municipal hacia una jurisdiccin territorial indgena originaria campesina, con el slo requisito de la voluntariedad de sus habitantes. Esta eventualidad, reconocida por la LMAD, puede originar complicados procesos de conflicto, fundamentalmente en lo que hace al acceso, uso y propiedad de los recursos naturales, debido a que no le corresponde a esta Ley definir las condiciones y requisitos para consolidar una Unidad Territorial (as tenga sta el carcter de AIOC) como TIOC. Artculo 16. (MODIFICACIN Y DELIMITACIN DE UNIDADES TERRITORIALES). IV. Los municipios o regiones que adopten la cualidad de autonoma indgena originaria campesina podrn modificar su condicin de unidades territoriales a la categora de territorio indgena originario campesino, en caso de consolidar su territorialidad ancestral, al amparo de lo establecido en el Pargrafo I del Artculo 293 de la Constitucin Poltica del Estado. Por otra parte, desde este artculo se arrastra un concepto no definido en esta Ley: la territorialidad ancestral. Cabe referir, entonces, el artculo 56 de esta norma que establece que el Ministerio de Autonoma deber certificar expresamente, en cada caso, la condicin de territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones demandantes segn lo establecido en el Pargrafo I del Artculo 290 de la Constitucin Poltica del Estado.

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Vale decir que, ahora, el Ministerio de Autonoma se constituye en la autoridad competente de certificar cules son o no Territorios Indgena Originario Campesinos, volviendo a sobreponer su competencia con la autoridad competente responsable de Tierra y Territorio. 3. Estas contradicciones surgen pese a que la norma jerrquicamente superior, la CPE, es clara en separar los captulos referidos al desarrollo del proceso autonmico -- que se encuentra en la parte Estructura y organizacin territorial -- de los que regulan el procedimiento de perfeccionamiento de la propiedad agraria -- que se desarrollan en Estructura organizaciones econmica, en el ttulo Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorio-. La LMAD no diferencia de forma clara la Regin Indgena Originaria Campesina de la Autonoma Indgena Originaria Campesina Tal como se mencion anteriormente, la CPE establece que la Regin Indgena Originaria Campesina se conforma a partir de la agregacin de municipios, distritos municipales y/o autonomas indgena originario campesinas (Art. 295.II) y que asumir las competencias que le sean transferidas o delegadas (Art. 303.II). Esta caracterizacin coincide con la de Autonoma Regional que, segn la propia CPE se constituir como un espacio de planificacin y gestin (280.I) y, una vez constituida, recibir las competencias que le sean transferidas o delegadas (Art. 301). Ms, a diferencia de la Regin Autnoma y Regin Indgena Originaria Campesina (que es un espacio de planificacin y gestin que funciona con competencias transferidas o delegadas y no anula a las autonomas constituidas), la Autonoma Indgena Originaria Campesina es constitucionalmente plena, al igual que las autonomas departamentales y municipales. En virtud a lo cual, los pargrafos II de los artculos 46 y 74 de la LMAD careceran de coherencia al afirmar la existencia o admisin de autonoma indgena originaria campesina constituida como regin indgena originaria campesina, algo que equivaldra a decir que podra existir una autonoma municipal constituida como regin autnoma. As se soslaya la obviedad de que la creacin de una RIOC, en ningn caso, le permite asumir la denominacin de AIOC. No slo porque la CPE refiere dos conceptos diferentes, sino porque al hacerlo se vulneran niveles de autonoma legtimamente concedidos por la carta magna. Artculo 46. (DENOMINACIN) (...) II. La conformacin de la autonoma indgena originaria campesina establecida en una regin no implica necesariamente la disolucin de las que le dieron origen, en este caso dar lugar al establecimiento de dos niveles de autogobierno: el local y el regional, ejerciendo el segundo aquellas competencias de la autonoma indgena originaria campesina que le sean conferidas por los titulares originales que la conforman. La decisin de disolucin de 278

las entidades territoriales que conforman la regin deber ser establecida segn proceso de consulta o referendo de acuerdo a ley, segn corresponda, pudiendo conformarse un nico gobierno autnomo indgena originario campesino para toda la regin. Artculo 74. (COMPETENCIAS DE LA AUTONOMA REGIONAL) (...) II. La autonoma indgena originaria campesina constituida como regin indgena originaria campesina asumir las competencias que le sean conferidas por las entidades territoriales autnomas que la conforman con el alcance facultativo establecido en la Constitucin Poltica del Estado para la autonoma regional. 4. La LMAD, complejiza excesivamente el acceso a las autonomas indgena originaria campesinas, tanto que es ms fcil para un pueblo indgena constituirse en un municipio que en AIOC Ya que las autonomas son de igual jerarqua, deberan existir iguales condiciones de conformacin en tanto viabilidad territorial y viabilidad gubernativa para todas. El slo uso de la palabra viabilidad es una restriccin al ejercicio del derecho al autogobierno de los pueblos indgenas y del principio de preexistencia de stos (CPE. Art. 2). El mensaje detrs del articulado de la LMAD es claro: Es ms fcil para un pueblo indgena constituirse en Municipio que en AIOC; ya que, en el primer caso, los requisitos son bsicos y, en el segundo, se habla de viabilidad gubernativa y otras certificaciones adicionales. Vale decir que, en el caso de que un pueblo indgena quiera constituirse en Municipio, se presume que tiene las condiciones necesarias; pero si ese mismo grupo opta por la AIOC se presume su incapacidad, por lo que tiene que demostrar el funcionamiento efectivo de su organizacin y la existencia de un instrumento de planificacin que incluya estrategias institucional y financiera para la entidad territorial, en funcin de garantizar un proceso de fortalecimiento de sus capacidades tcnicas y de recursos humanos, la gestin y administracin, as como la mejora integral de la calidad de vida de sus habitantes (Art. 57).Sin duda, este artculo es una muestra clara del carcter tutelar hacia lo indgena que se filtra en todas aquellas secciones que se refieren a los pueblos indgena originario campesinos en la LMAD. 5. La LMAD es ambigua cuando se refiere a la jerarqua normativa de los estatutos y cartas orgnicas Una imprecisin en el establecimiento de la naturaleza jurdica de los estatutos y cartas orgnicas (Art. 60), podra generar una serie de interpretaciones conducentes a grandes procesos de conflictividad entre las entidades autonmicas y el gobierno central. 279

Artculo 60. (NATURALEZA JURDICA) (...) II. El estatuto y la carta orgnica estn subordinados a la Constitucin Poltica del Estado y en relacin a la legislacin autonmica tiene preeminencia. La pregunta obligada a esta redaccin es Son los estatutos y cartas orgnicas preeminentes a la legislacin autonmica nacional, en este caso: la propia LMAD? 6. Sobre las competencias y su alcance (La vocacin centralista de la LMAD) En general, se ve una tendencia a la centralizacin y a la intervencin del nivel central de gobierno en todas las competencias, no solamente para normar sino para intervenir directamente en el resto de los niveles autonmicos. De esta manera, se constata que la LMAD refleja una visin basada en un modelo de pirmide invertida, de base pequea y cabeza grande, donde se da mayor importancia al gobierno central respecto a los otros niveles autonmicos. As, en la descripcin contemplada en la LMAD de las competencias de la AIOC, se detallan de manera selectiva slo algunas de las competencias contenidas en la CPE. No se conocen los criterios para haber hecho esta discriminacin, en la que se excluyen algunas competencias fundamentales para la AIOC. Por ejemplo, en materia de recursos naturales la LMAD establece slo tres competencias: Artculo 87. (RECURSOS NATURALES) (...) IV. De acuerdo a las competencias concurrentes de los Numerales 4 y 11 del Pargrafo II del Artculo 299 de la Constitucin Poltica del Estado se distribuyen las competencias de la siguiente manera: (...) 3. Gobiernos Indgena originario campesinos autnomos: a) Gestin y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, en el marco de la poltica y rgimen establecidos por el nivel central del Estado, en concordancia con la competencia del Numeral 3 del Pargrafo III del Artculo 304 de la Constitucin Poltica del Estado. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios de acuerdo a sus normas y procedimientos propios para la ejecucin de la poltica general de suelos y cuencas. 280

V. De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 21 del Pargrafo I del Artculo 304 de la Constitucin Poltica del Estado los gobiernos indgena originario campesinos autnomos tienen la competencia exclusiva de participar y desarrollar los mecanismos necesarios de consulta previa sobre la explotacin de recursos naturales, entre otros. Cabe preguntarse entonces: Qu pasa con el resto de las competencias exclusivas propias de la AIOC contenidas en el Art. 304 de la CPE?, a saber: Artculo 304 I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes competencias exclusivas (...) 3. Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitucin. (...) 7. Administracin y preservacin de reas protegidas en su jurisdiccin, en el marco de la poltica del Estado (...) II. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes competencias concurrentes: (...) 9. Control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburferas y mineras que se desarrollan en su jurisdiccin. (...) Las propias de los pueblos indgena originario campesinos (Art. 30): Artculo 30. (...) II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitucin las naciones y pueblos indgena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: (... ) 15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles

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de afectarles. En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. 16. A la participacin en los beneficios de la explotacin de los recursos naturales en sus territorios. 17. A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio de los derechos legtimamente adquiridos por terceros. (...) III. El Estado garantiza, respeta y protege los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesinos consagrados en esta Constitucin y la Ley. Y las que tienen al interior de sus TIOC contenidas en el artculo 403 del texto constitucional: Artculo 403. I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades. II. El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento para el reconocimiento de estos derechos. Estas competencias, marginadas por la LMAD, son las que involucran el potencial ms importante para la generacin de recursos econmicos propios y que, por la naturaleza misma del TIOC, no podran quedar por fuera de las competencias de un eventual gobierno en las AIOC, sin deslegitimar el principio de autonoma de las mismas. Se puede concluir, entonces, que la LMAD claramente limita en exceso las competencias constitucionales de los eventuales gobiernos indgena originario campesinos.

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En consecuencia, con esta lectura, se puede afirmar que los artculos analizados de la LMAD desconocen el marco constitucional y hacen una interpretacin del mismo que se ajusta a necesidades especficas de las instituciones estatales (que se propone crear); no as a las necesidades de los directamente afectados: los pueblos indgena originario campesinos, vulnerando los artculos 13 y 256 de la CPE (ver supra). IV. Los retos y perspectivas para los pueblos indgenas En Bolivia, en la ltima dcada, las tendencias del debate poltico han utilizado preferentemente las reivindicaciones de los derechos de los pueblos indgenas, exaltndolas o denigrndolas24, como nueva estrategia y lenguaje en sus discursos. En este contexto, los impactos en la comprensin y realizacin de los derechos de los pueblos indgenas, son nefastos. Por un lado, se clausura la voluntad de comprender y respetar estos derechos y; por otro, parte de estos derechos son instrumentalizados a un proyecto poltico-partidario, creando la falsa imagen que los movimientos indgenas y sus demandas nacieron con este proyecto poltico-partidario. As como la de que el nico posible viga de estas demandas pudiese ser el instrumento poltico referido. Al parecer, sera ahora ms difcil para los pueblos indgenas reivindicar sus derechos, al no tener la capacidad de distinguirse de un proyecto poltico que tiene como bandera principal lo indgena. En efecto, las voces del movimiento indgena fueron silenciadas en la bulla del discurso poltico con vocacin hegemnica. La autonoma indgena, que es la forma de concretar el derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas, junto al derecho a la consulta previa, libre e informada, y al derecho a participar de las estructuras estatales, son derechos menoscabados por este contexto. Por lo que, el desarrollo legislativo de la Constitucin Poltica del Estado es un potencial tema de conflictividad, ya que ste es el escenario definitivo para efectivizar el respeto, proteccin y realizacin de los derechos indgenas, en el marco de este proceso constitutivo que vive Bolivia. La autonoma indgena, adems, tiene otros dos adversarios fundamentales: por un lado, el conservadurismo poltico de antao que se rehsa a cambiar su concepcin sobre el Estado y defiende la universalidad a ultranza de los derechos individuales; y, por otro lado, la mi24 El triunfo de Evo Morales en las urnas, marca un punto de inflexin en la democracia de partidos y su concepcin de governance y gobernabilidad. Sin embargo, este movimiento poltico (el Movimiento al Socialismo - MAS) que no se puede considerar como indgena, en trminos convencionales, va construyendo un discurso indigenista ms como estrategia de cimentacin de una ideologa que como gnesis. En contraposicin, los partidos y sectores de oposicin al MAS identifican como enemigo, no al proyecto ideolgico-socialista sino al discurso indigenista, por lo que atacan y cuestionan los derechos reconocidos de stos, incluso los que ya existan antes del MAS. Consecuentemente, las posiciones anti-MAS (legtimas en un contexto de democracia plural) se convierten en posiciones anti-indgenas.

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tificacin de lo indgena con posiciones esencialista-etnicistas que distorsionan el entendimiento del derecho a la autonoma indgena y consiguen fortalecer las ideas conservadoras en la sociedad, creando miedos separatistas y prejuicios hacia los pueblos indgenas25. Un primer reto, entonces, es el referido a cmo las AIOC lograrn hacer un diseo institucional que no es contradictorio a otros niveles autonmicos. Vale decir que este diseo debe concebir nuevas instituciones que surjan al interior de la autonoma indgena, compatibles con principios y valores de pluralismo e interculturalidad26 de cara a construir nuevos acuerdos universalizables que puedan constituirse en el referente de identidad nacional. Misma que debe estar fundada en los principios del pluralismo, y as superar la concepcin de lo idntico contrapuesto a lo diverso27. Un segundo reto, se relaciona a la articulacin de las autonomas indgenas con el contexto mayor. Esta articulacin se sobreviene en dos dimensiones: primero, en la forma cmo las autonomas indgenas se relacionarn con las otras entidades autonmicas y generarn visiones comunes o complementarias de desarrollo; y, segundo, en cmo se articularn con el Gobierno Nacional, sea de forma directa, o sea cuando lo haga de forma conjunta a las otras entidades autonmicas. Un tercer reto tiene que ver con seguir promoviendo normas que garanticen sus derechos constitucionales, por ejemplo: una ley de consulta, que debera obligar al Estado a garantizar la participacin de los pueblos indgenas en la discusin de todas las normas o polticas que les afecten directamente, as como hacer prevalecer su derecho a la consulta previa, libre e informada de toda actividad productiva, extractivista o de infraestructura en sus territorios. Un ltimo reto para los pueblos indgenas, ser el de encabezar el proceso de implementacin del Estado Plurinacional desde su memoria histrica. Vale decir, proponer desde su vivencia la construccin de un Estado incluyente y respetuoso de la diversidad y de las minoras.
25 Tal como menciona Hctor Daz Polanco para el caso mexicano: Ahora bien, habra que preguntarse si el programa autonomista slo se enfrenta a un adversario: el liberalismo doctrinario de viejo cuo. Pensar as sera un error. En la actualidad, operan como rivales de la autonoma lo mismo el liberalismo no pluralista que las tendencias que se agrupan en el relativismo absoluto, aunque en las filas de ste se pronuncien loas a la autonoma. Debemos percatarnos de que el liberalismo duro, que retorna agresivamente a las viejas tesis de la doctrina, sin concesiones ni correcciones, forma una slida unidad con su contrario: el relativismo cultural absoluto, responsable del resurgimiento, a su vez, de esencialismos etnicistas. Liberalismo duro y relativismo absoluto funcionan como las dos caras de la misma medalla. No es difcil caer en la cuenta de que, en efecto, ambos enfoques se refuerzan, y cada uno de ellos da pie a las argumentaciones del otro. La afirmacin mutua, al mismo tiempo, hace poltica y socialmente crebles las respectivas aprensiones, temores y prejuicios (Daz Polanco, Hctor, Los Dilemas del Pluralismo. En DVALOS, Pablo; Pueblos Indgenas, Estado y Democracia, CLACSO, 2005, pg. 44). 26 Al respecto, Assies (2002) menciona que lo que debe enfatizarse aqu, es que el delicado equilibrio que requiere el pluralismo slo puede realizarse en un entorno profundamente democrtico que conduzca al dilogo intercultural y a la responsabilidad mutua (accountability), para as evitar el endurecimiento de las posturas y el consiguiente deslizamiento hacia fundamentalismos. 27 En una de sus visitas a Mxico, Giovanni Sartori, subray la importancia de disear instituciones que no slo nos parecieran adecuadas en trminos ticos o morales, sino sobre todo que funcionen adecuadamente. Sobre la base de una nueva promesa de un dilogo en condiciones ms igualitarias, complementara Assies (2009).

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