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S U M R I O : 1. Introduo: a logstica fazendo perguntas gesto de polticas pblicas; 2. Contextualizao: as novas exigncias para o Estado encontram-se com novos desenvolvimentos da logstica; 3 . Logstica e servios pblicos; 4. A logstica das polticas pblicas; 5. As polticas pblicas de base logstica; 6. Consideraes nais. S U M M A RY : 1. Introduction: logistics asking questions to public policy management; 2. Contextualization: the new requirements for the state meet with the new developments in logistics; 3. Logistics and public services; 4. The logistics of public policies; 5. Logistics-based public policies; 6. Final remarks. P A L AV R A s - C H AV E : polticas pblicas; logstica integrada; cadeia de suprimentos; logstica pblica. K E Y W O R D s : public policy; integrated logistics; supply chain management; public sector logistics. Neste artigo buscamos identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas, analisando como as decises logsticas so centrais e, ao mesmo tempo, especcas para se pensar a melhoria do Estado e dos servios pblicos.
* Artigo recebido em maio de 2010 e aceito em dez. 2010. Parte de verso preliminar deste artigo foi utilizada para elaborao de prova do concurso pblico elaborado pela FGV Projetos e promovido, em 2010, pela Fundao Oswaldo Cruz, para o cargo de Analista de Gesto em Sade. ** Mestre em administrao pblica e doutor em administrao de empresas pela Fundao Getlio Vargas (SP); professor do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (Each-USP). Endereo: Universidade de So Paulo, Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Av. Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP 03828-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: vaz@usp.br. *** Administradora pblica e doutora em cincia poltica pela USP. Endereo: Rua Grana, 379/apto 12 Vila Uberabinha CEP 04514-001, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: gabriela. lotta@gmail.com.
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Alm disso, buscamos identicar como essas decises logsticas, do ponto de vista da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos, podem ser consideradas, nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas, como instrumento de promoo da ecincia e de impactos signicativos nos prprios resultados da administrao pblica. Para tanto, este artigo identica e classica uma srie de decises logsticas essenciais que caracterizam a ideia de logstica no setor pblico. Tambm analisa algumas experincias e casos que demonstram a importncia e especicidade dessas discusses para as polticas pblicas. The contribution of integrated logistics to public policy management decisions in Brazil This article aims to identify and classify the logistics aspects of the management of public policies, examining how logistics decisions are essential to improve the state organizations and public services performance. Adopting integrated logistics and supply chain management point of view we seek to identify how these logistics decisions can be considered in decision making processes of public policy management as a tool to promote efciency and signicant impacts on results of public organizations management. Therefore, this article presents a series of essential decisions that concern the central idea of logistics in the public sector. It also discusses some experiences and cases that demonstrate the importance and specicity of these discussions to public policy.
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logsticas so centrais e, ao mesmo tempo, especcas para se pensar a melhoria do Estado e dos servios pblicos. Este o primeiro objetivo deste trabalho. Um segundo objetivo desenha-se a partir da evoluo do conhecimento e das prticas gerenciais ocorrida no campo da logstica. As ltimas dcadas trouxeram notveis desenvolvimentos, especialmente no mbito empresarial (Bowersox et al., 2007:3, Starks, 2006). Esses desenvolvimentos deveram-se, basicamente, ao acirramento da competitividade em nvel internacional e vertiginosa expanso das aplicaes da tecnologia da informao para a gesto das organizaes. A excelncia das operaes logsticas de uma empresa passou a ser um elemento vital para sua sobrevivncia em mercados cada vez mais internacionalizados, competitivos e oligopolizados. A maneira como a produo de bens passou a ser organizada articulou-se a transformaes radicais nas prticas tradicionais de aquisio, transporte, estocagem, armazenamento e embalagem. O sentido geral dessas mudanas na teoria e na prtica da logstica o da busca de elevados nveis de integrao entre operadores e entre servios logsticos. Dele derivam os conceitos de Logstica Integrada e Gesto da Cadeia de Suprimentos. Este processo coloca uma nova questo: seriam eles teis apenas para o setor privado, ou esses novos desenvolvimentos do pensamento e das prticas logsticas podem ser usados na gesto e implementao de polticas pblicas? Para enfrentar esse segundo desao, procedemos a uma anlise das decises centrais relacionadas logstica nos processos decisrios das polticas pblicas. Nesse movimento, buscamos identicar como essas decises logsticas, do ponto de vista da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos, podem ser consideradas, nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas, como instrumento de promoo da ecincia e de impactos signicativos nos prprios resultados da administrao pblica (Starks, 2006). Este o segundo objetivo deste trabalho.
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O artigo no pretendeu discutir conceitos no campo da logstica integrada e da gesto da cadeia de suprimentos, de per si. Assim, renuncia a fazer uma extensa reviso bibliogrca sobre o tema, concentrando-se em snteses que tragam informaes pertinentes para a reexo sobre os elementos logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, permitindo identicar situaes concretas de aplicao do conhecimento e das tcnicas no setor pblico. Tambm no foi objeto do trabalho reproduzir ou avanar na discusso sobre as transformaes recentes do Estado brasileiro. Por isso, o artigo retoma esse debate de maneira sucinta, de forma a contextualizar e tornar evidente o crescimento da importncia da logstica integrada e da gesto da cadeia de suprimentos para o aperfeioamento do funcionamento das organizaes estatais e ampliao do alcance das polticas pblicas. Para dar conta dos objetivos do trabalho, o mtodo adotado baseou-se em uma dupla categorizao. Do ponto de vista terico-conceitual, utiliza categorias para sistematizar as principais decises logsticas, fundamentadas na literatura sobre o tema. Essa categorizao foi aplicada s polticas e servios pblicos, permitindo identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, inclusive apontando situaes concretas de aplicao. Os resultados deste trabalho esto apresentados na seo 3 deste artigo. A segunda categorizao adotada baseou-se na pesquisa emprica em sites de rgos pblicos, documentos, bases de dados de experincias de gesto pblica e na prpria experincia pessoal dos pesquisadores (que tambm foram teis para o trabalho apresentado na seo 3). Com base nessas fontes, construiu-se uma categorizao das polticas pblicas tendo como ponto de referncia o papel das decises logsticas em cada uma delas. Duas sees do artigo trazem o produto destas reexes: a seo 4 apresenta os componentes logsticos presentes na gesto das polticas pblicas, mesmo aquelas cujas atividades centrais no so de natureza logstica. A seo 5 traz as polticas pblicas de base logstica, ou seja aquelas cujas decises requeridas so predominantemente decises de integrao logstica e de gesto da cadeia de suprimentos. A seo 6 naliza o artigo, trazendo concluses e apontando possibilidades de investigao futura.
2. Contextualizao: as novas exigncias para o Estado encontramse com novos desenvolvimentos da logstica
As questes levantadas neste artigo so bastante oportunas, no contexto atual do Estado brasileiro. Ao longo das ltimas duas dcadas, as organizaes
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pblicas e as polticas por elas implementads tm passado por uma srie de transformaes que buscaram responder a questes estruturais, como uma forte crise scal, o esgotamento do modelo de desenvolvimento que era baseado no nanciamento externo, os problemas sociais crescentes, a m distribuio de renda e a incapacidade governamental de coordenar e implementar polticas pblicas que pudessem, de fato, transformar esse contexto (Bresser Pereira e Spink, 1998). Alm disso, a Constituio Federal de 1988 levou tambm o Estado a ter de repensar seu funcionamento com base na reconstruo democrtica e aumento signicativo da participao dos movimentos sociais no processo de tomada de deciso governamental. Nesse contexto, trs foras direcionaram a evoluo do servio pblico brasileiro, de acordo com Vaz (2006): a racionalizao do uso de recursos crescentemente escassos; a demanda por um novo patamar de qualidade dos servios e; a presso da sociedade por participao, transparncia e controle social sobre as aes dos agentes pblicos. Esse movimento de transformao foi paralelo a um movimento internacional de debates a respeito do papel e dimenses do Estado. Este movimento, baseado na ideia de Estado mnimo e reformas neoliberais, privilegiavam o enxugamento da mquina com a diminuio da participao governamental na economia atravs das privatizaes , extino de organizaes pblicas, descentralizao de prestao de servios pblicos para a sociedade ou mercado e redimensionamento dos prprios quadros e tipos de contratao da administrao pblica (Bresser Pereira e Spink, 1998). Neste contexto, um novo grupo de medidas de reorganizao do aparato estatal comea a ser pensado no incio dos anos 1990, buscando conciliar o enxugamento do Estado, com as privatizaes, com uma nova agenda de reformas administrativas. Essa nova onda de reformas tinha como pontos centrais a ideia de ecincia e de substituio da organizao burocrtica, baseada no controle, hierarquia e detalhamento, para uma perspectiva gerencial, baseada na melhoria dos resultados das organizaes (Bresser Pereira, 2005). Com relao ecincia, essas medidas buscam cortar gastos do Estado considerando sua grau de prioridade para a ao estatal. Alm disso, buscam um enxugamento dos recursos pblicos buscando melhoria da forma de execuo das aes, tendo como foco os resultados a serem atingidos. neste sentido que as chamadas reas-meio do Estado comeam a ser priorizadas como pontos centrais para a melhoria dos prprios resultados da ao governamental, considerando-se que a busca da qualidade e da efetiviRAP RIO DE JANEIRO 45(1):107-39, jAN./FEV. 2011
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dade dos servios pblicos depende de como as organizaes se estruturam internamente para darem respostas rpidas e adequadas s necessidades e demandas dos cidados. No mbito desse movimento de reformas, as experincias da iniciativa privada desde o princpio foram valorizadas e adotadas como paradigma. Nos ltimos anos, cresceu o entendimento de que as especicidades da administrao pblica devem ser observadas para que as reformas faam sentido e gerem resultados positivos (Paula, 2005). A importncia atribuda aos processos que interferem diretamente na ecincia das organizaes e polticas pblicas abriu um espao para que atividades de cunho logstico fossem objeto de maior ateno dos gestores pblicos. Como veremos a seguir, funes logsticas bsicas como suprimentos passaram a ser objeto de intervenes signicativas no sentido de garantir um objetivo perseguido pela logstica tambm nas empresas privadas: maior integrao dos servios logsticos e controle sobre as cadeias de suprimento (Starks, 2006). No setor privado, o desenvolvimento da noo de logstica integrada e gesto da cadeia de suprimentos assentou-se na ideia de que o processo integrado da criao de valor deve ser alinhado e administrado desde a compra da matriaprima at a entrega do servio ao consumidor nal. Nesse ponto de vista,
a perspectiva da cadeia de suprimentos muda os arranjos tradicionais de canais, que deixam de ser grupos com ligaes frgeis entre empresas independentes [] e passam a ser uma iniciativa coordenada por administradores para aumentar o impacto no mercado, a ecincia geral, a melhoria contnua e a competitividade. (Bowersox et al., 2007:6).
A transposio desse enunciado para a gesto das polticas pblicas possvel, desde que se compreendam adequadamente as especicidades do setor pblico no que toca produo dos servios e polticas pblicas. Baseadas em servios, mas muitas vezes comportando a produo e distribuio de bens, as polticas pblicas dependem da movimentao de materiais, tm clientes e fornecedores claramente denidos e podem ser decompostos em diversas atividades que podem ser organizadas em uma cadeia de suprimentos. O servio ou poltica pblica, para ser distribudo e frudo pelos cidados-usurios, depende de uma organizao que envolva as vrias etapas e processos, cuja responsabilidade desempenhada pelos agentes estatais. Mesmo quando atua de maneira delegada, o Estado assume, naturalmente, o papel de organizador da cadeia de suprimentos.
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Entretanto, as restries de ordem legal, a fragmentao das responsabilidades derivada do funcionamento do sistema poltico e os obstculos decorrentes de disfunes burocrticas so muito presentes na gesto do setor pblico (Aberdeen Group, 2004). Podem ser considerados naturais ou no totalmente evitveis e, muitas vezes, se sobrepem a critrios de ordem logstica na tomada de deciso. Esta situao faz com que os agentes pblicos no sejam capazes de assumir em plenitude a tarefa de organizar e controlar a cadeia de suprimentos de um dado servio ou poltica pblica, reduzindo seu nvel de integrao e, por consequncia, o patamar de ecincia atingido e o nvel de servio nalmente ofertado. Analisando, a seguir, as dimenses logsticas das decises centrais na gesto de polticas pblicas, buscaremos observar como elas podem e devem ser consideradas para ampliar o nvel de integrao logstica, de acordo com a concepo acima exposta, em que os gestores pblicos devem procurar assumir o papel mais central possvel na organizao das suas cadeias de suprimentos.
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da organizao, com a prtica organizacional, promovendo a integrao entre as varias reas das organizaes e, especialmente, o nvel mais estratgico e o operacional das organizaes como um todo (Braga, 2010; Starks, 2006) Sabemos que, embora a discusso sobre logstica seja central para as polticas pblicas e que os referenciais da gesto empresarial podem servir de parmetro interessante, h uma srie de elementos exclusivos e diferenciais na discusso de logstica no setor pblico. Essas diferenas se norteiam por um enfoque diferenciado, considerando que, no caso das organizaes privadas, a discusso sobre logstica aparece como uma nova forma de cortar custos e, portanto, aumentar lucro. J no caso das organizaes pblicas, o foco tambm no corte de custos, mas devendo ser assegurados elementos como: garantia de direitos, promoo do acesso da populao e garantia da legalidade nos procedimentos que regem a gesto pblica (Costa, 2000; Starks, 2006). Como arma Starks (2006), neste sentido, the major impetus for public agencis adopting a supply chain focus is to align withs supplyers and improve service to costumers. Assim, para compreender como as discusses sobre a logstica no setor pblico podem auxiliar estes processos de mudana e melhoria da gesto, levantamos uma srie de decises que so tpicas do setor pblico e que norteiam a discusso sobre a logstica em polticas pblicas. Para analisar como a logstica pode ser relevante e suas especicidades para a gesto pblica, utilizamos uma caracterizao dos principais tipos de decises logsticas apontados na literatura, tomando como referncia principal a classicao de Bowersox e Closs (2001), alm de outros autores como Mentzer et al. (2001), Wanke (2001), Christopher (2007), Stevens (1993) e Bowersox et al. (2007). Essas decises foram, ento, relacionadas a situaes concretas do setor pblico, com as quais os gestores de polticas pblicas defrontam-se no processo de formulao e na implementao e operao de polticas.
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Embora algumas correntes recentes chamem os cidados de clientes de polticas pblicas, neste texto consideramos como clientes aqueles que recebem os resultados das aes realizadas pela organizao. Neste sentido, os clientes de uma organizao ou servio podem de fato ser os cidados mas, se a organizao realiza aes meio ou internas, seu cliente so outras organizaes pblicas e no diretamente os cidados.
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O trabalho do corpo de bombeiros, no entanto, apresenta outro comportamento. Ao receber a chamada, o servio de recebimento de chamadas coleta informaes que descrevem a situao e permitem enviar equipamentos, materiais e pessoal adequados demanda e localizados mais proximamente a ela: no se enviar uma guarnio completa, com equipamentos e materiais contra incndio, para retirar um gatinho do telhado de uma casa, por exemplo. Assim, a partir da demanda (que vem por meio da chamada), o produto montado pela ponta mais prxima ao cliente (o que, logicamente, exige padronizao na medida em que, nesse caso, o cliente tambm no pode esperar). Trata-se, portanto, de um uxo puxado.
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des. Entretanto, vacinas para doenas de incidncia pouco comum e fora dos programas regulares de vacinao so produzidas apenas quando um surto irrompe e sero encaminhadas apenas para localidades afetadas. Um exemplo interessante de reviso do estoque para diminuio de custos foi adotado pelo Grupo Hospitalar Conceio, do Rio Grande do Sul. Buscando diminuir custos com estoques, o hospital adotou ferramentas e sistemas que evitavam o aumento dos estoque a partir de requisio vinculada ao nvel mnimo de produtos armazenados. Alm disso, foi realizado um levantamento para evitar a aquisio de produtos que no tivessem movimentos h mais de seis meses e adotada uma prtica de redistribuio do excesso de estoque entre outras unidades hospitalares (Brasil, 2002). No caso dos servios, eles so naturalmente no estocveis e no se pode falar de produo para estoque. Entretanto, servios de consumo coletivo tendem a ser produzidos e tornados disponveis independentemente do consumo (por exemplo, o policiamento preventivo ou um sistema telefnico de atendimento ao cidado). Servios de consumo mais personalizado e de baixa padronizao tendem a ser produzidos contrapedido (por exemplo, a realizao de cirurgias em um hospital).
c) Alocao de estoques
A deciso sobre alocao de estoques uma das mais conhecidas decises logsticas. Manter estoques signica um conjunto de custos que no agregam valor. No mant-los pode signicar deixar de atender a uma demanda, com altos impactos negativos para a organizao (Christopher, 2007). A primeira pergunta relativa alocao de estoques : quanto deve ser mantido em estoque?. As respostas implicam a denio de estoques mnimos ou de segurana e pontos de pedido ou reposio. A segunda pergunta, que se aplica quando a rea de cobertura ampla, : o estoque deve ser centralizado ou descentralizado?. Ou seja, deve-se manter todo o estoque em uma nica instalao e distribu-lo conforme a necessidade s vrias localidades ou pontos de origem de demanda; ou deve-se distribuir o estoque em unidades localizadas junto a esses pontos? Normalmente, manter um estoque centralizado reduz o volume total em estoque e a descentralizao do estoque reduz o tempo e os custos de reposio. As respostas exigidas por essas perguntas podem ser construdas atravs da aplicao dos seguintes critrios:
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Primeiramente, preciso considerar a densidade de custos. Itens com maior densidade de custo justicam a centralizao para reduzir o volume do estoque, reduzindo assim a imobilizao. Em direta associao densidade de custos, deve-se considerar o custo de estocagem e armazenamento como outro critrio essencial. Produtos que demandam condies especiais de armazenagem, incluindo-se conservao e segurana, como vacinas, materiais radioativos ou perigosos, devem ter seus estoques minimizados e centralizados. Um terceiro critrio a previsibilidade do consumo. Em situaes em que o consumo pouco previsvel, mais aconselhvel manter estoques descentralizados. Tambm preciso considerar os riscos associados falta de itens em estoque: quanto maiores as perdas geradas pela falta de estoques, mais necessrio manter estoques descentralizados. Neste ponto central a discusso sobre o tempo de reposio, ou seja, quanto tempo necessrio para repor a matria-prima e insumos e qual a necessidade de rapidez dessa reposio. No caso das organizaes pblicas deve-se considerar que o tempo de reposio deve considerar o tempo de realizao de processos licitatrios o que, necessariamente, gera um tempo maior de reposio (Costa, 2000). A distribuio de medicamentos de baixa densidade de custos tende a utilizar estoques descentralizados nas unidades bsicas de sade. J a distribuio de medicamentos de alto custo e de doenas de menor incidncia tende a apoiar-se em estoques centralizados. No caso de alguns servios (por exemplo, policiamento), pode-se tratar as equipes e recursos disponveis como um estoque de capacidades. Manter todo o contingente em um nico local e distribu-lo conforme as chamadas pode aumentar o risco de ocorrncias graves no atendidas adequadamente. Distribu-lo regionalmente tende a exigir um estoque de capacidades maior (comando, instalaes, viaturas), mas reduz estes riscos.
d) Poltica de transporte
As decises sobre a poltica de transporte normalmente focalizam a escolha de modais e servios. Em geral, so associadas s decises sobre estocagem. O custo do transporte a principal varivel que preside este tipo de deciso. Custos unitrios de transporte mais elevados, por exemplo, podem exigir a consolidao de cargas em volumes elevados para gerar economia de escala. Entretanto, o custo do transporte no pode ser visto isoladamente,
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pois associado a seu desempenho. Quanto melhor este, mais caro tende a ser o servio. O desempenho do servio de transporte envolve tempo de entrega, variabilidade do prazo e nvel de perdas e danos nas operaes de transporte. O nvel de desempenho desejado tambm est associado s caractersticas do produto e da demanda. Quanto maior o custo do produto, menor a tolerncia exposio a danos. Se o impacto da falta do produto muito alto, a conabilidade do prazo fundamental. Outro critrio importante a densidade de custo dos produtos: quanto menor a densidade dos custos, menor ser a convenincia de recorrer a servios de custos mais elevados. A distribuio de livros didticos e material escolar, por exemplo, requer um servio de transporte que garanta uma data de entrega que no prejudique o andamento das atividades didticas. O volume total dos materiais a transportar permite a consolidao de cargas para economia de escala e, devido grande diversidade geogrca brasileira, exige diversos tipos de modais. J a distribuio de urnas eletrnicas e materiais para a votao exige uma poltica de transporte que priorize a segurana e integridade dos volumes transportados.
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organizaes envolvidas na implementao e operao das polticas, conforme sua necessidade. Na terceirizao, o contratante benecia-se da experincia e economias de escala do prestador de servios especializado, delegando-lhe permanentemente a realizao de atividades ou etapas da cadeia de suprimentos, mas no abre mo das decises de organizao da produo dos servios (Bowersox, 2007:246). Na concesso ou na privatizao, a responsabilidade pela organizao da produo dos servios pblicos transferida para terceiros (empresas estatais ou privadas, terceiro setor). Independentemente das disputas de cunho mais ideolgico, sobre a dimenso desejvel do aparato estatal, e das crticas a processos de delegao por conta de consequncias negativas (corrupo, ineccia, enfraquecimento da capacidade de interveno do Estado etc.), possvel formular alguns critrios que podem orientar decises no campo da delegao de servios ou atividades logsticas. As decises sobre o nvel de delegao da produo podem ser tomadas em funo das seguintes caractersticas da poltica:
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3.3 Decises de integrao logstica na gesto das cadeias de suprimentos em polticas pblicas
A busca de integrao logstica na gesto da cadeia de suprimentos objetiva otimizar os resultados produzidos ao longo da cadeia, para maximizar o valor dos bens e servios oferecidos. No caso do setor pblico, a criao de valor pblico por ser caracterizada quando ocorre pelo menos um dos fenmenos a seguir: aumento da quantidade ou qualidade dos servios pblicos produzidos
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por recurso despendido; reduo dos custos, em termos nanceiros e de nvel de esforo organizacional, para alcanar os nveis de produo correntes; ampliao da capacidade de identicao e satisfao das necessidades e aspiraes dos cidados; aumento da justia e da equidade na prestao e no acesso aos servios pblicos e; elevao da capacidade de inovao das organizaes pblicas (Moore, 2002). O desao fundamental da integrao logstica redirecionar a tradicional nfase na funcionalidade em um esforo para se concentrar na realizao do processo: o menor custo do processo no signica o menor custo em cada uma das etapas (Bowersox et al., 2007:7, 281). A gesto da cadeia de suprimentos exige o estabelecimento de relaes colaborativas ao longo da cadeia (Stevens, 1993), o que signica organizar a gesto do relacionamento com fornecedores, concessionrios e organizaes do terceiro setor encarregadas da implementao e operao de polticas pblicas e deve-se considerar que relaes de longo prazo aumentam a conabilidade das cadeias de suprimentos (Costa, 2000; Starks, 2006). Tambm relevante organizar a gesto do relacionamento com clientes (cidados-usurios dos servios pblicos) promovendo, para tanto: avaliao dos servios, consultas pblicas, participao dos cidados na formulao e no desenho das etapas de implementao (Souza, Carvalho e Liboeiro, 2006). Espera-se que a integrao logstica produza benefcios como: aumento da capacidade de resposta e da velocidade das etapas da cadeia de suprimentos; reduo ao mnimo da varincia na oferta dos produtos e servios; otimizao de estoques e custos de transporte; melhoria da qualidade dos servios (Starks, 2006). As polticas pblicas oferecem um grande leque de possibilidades de integrao logstica, entre os quais pode-se destacar o compartilhamento de instalaes (abertura de escolas no m de semana para atividades de lazer da comunidade); a utilizao de equipamentos pblicos integrados (como os CEUs, unidades educacionais da Prefeitura de So Paulo que integram educao, cultura e lazer; ou como as centrais de atendimento ao cidado); o compartilhamento da rede logstica (uso do correio para distribuio de material escolar; uso da rede de agentes comunitrios de sade para programas sociais; transmisso de dados via rede eltrica); o compartilhamento de informaes (cadastros nicos e/ou integrados); a integrao intermodal em polticas de transporte e a integrao de sistemas de informao e desenvolvimento de sistemas interorganizacionais a exemplo das informaes do Sistema nico de Sade que so integradas entre os diversos entes federativos; o exemplo de hospitais que integram a gesto e as informaes a partir de tecnologias de
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informao (Souza, Carvalho e Liboeiro, 2006) e a exemplo dos sistemas que integram toda a cadeia de suprimentos e auxiliam na gesto do estoque, como adotado pela Universidade Federal de Santa Maria (Brasil, 2002).
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mente levar a uma oferta de mdicos de menor qualicao. A sade tambm um exemplo disso na medida em que consultas mdicas muito rpidas (e, portanto, mdicos produtivos) tambm pode ser indcio de m qualidade no servio.
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reduz o investimento em ativos imobilizados e o desembolso imediato. Entretanto, exige a incorporao de um custo varivel permanente. Comprar exige investimento, mas pode signicar uma reduo dos custos variveis e ganhos aps estarem amortizados os investimentos. Soma-se a isso a necessidade de que este tipo de deciso deve sempre privilegiar a legalidade das aes e, portanto, seguir as regras de compras e aluguel o que, por vezes, at limita a capacidade de escolha do gestor. Quando um gestor opta por uma determinada congurao de sua rede logstica, incorre em uma combinao de custos de estocagem e transporte que podem ter inuncia no somente nos custos propriamente ditos, mas no uxo de caixa das operaes. Outra importante deciso diz respeito s formas de cobrana e remunerao por servios pblicos delegados. O oferecimento ou no de subsdios tem enorme impacto econmico e nanceiro, assim como a contratao de fornecedores ou instituies executoras de servios e os critrios de amortizao de investimentos.
4.1 Suprimentos
Toda poltica pblica envolve algum tipo de operao logstica de suprimentos. O sucesso das polticas, em termos de ecincia e de eccia, depende
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da superao de problemas como a demora nos processos de aquisio (especialmente no caso em que h necessidade de licitao); elevados custos de aquisio; aquisio de produtos e servios inadequados; e perdas e faltas de materiais de estoque. Em seguida, apresentaremos os principais elementos relacionados gesto de suprimentos e que buscam minimizar esse tipo de problema.
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fornecedores, correio, armazns intermedirios, outros nveis de governo, entidades lantrpicas etc.
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a responsabilidade de monitorar o trabalho de limpeza e comunicar Diretoria Regional de Ensino os problemas decorrentes do servio. Essa experincia permite descentralizar o processo de contratualizao e de gesto dos servios, garantindo acompanhamento mais constante e prximo entre os clientes e os prestadores (Prmio Mario Covas, 2008). No caso da contratao de servios especializados em carter eventual, em funo de demandas especcas (consultoria, elaborao de projetos, elaborao de publicaes etc.). Dependendo da complexidade do servio, o processo de preparao da aquisio (termos de referncia, editais etc.) pode ser muito longo, o que exige capacidade de planejamento da aquisio. Um problema comum neste tipo de operao que, diferentemente do caso das organizaes privadas que podem selecionar seus fornecedores por diversos critrios, no caso da administrao pblica as licitaes nem sempre selecionam os fornecedores com maior qualidade tcnica, por conta da impessoalidade dos editais e da prevalncia dos critrios de menor preo na legislao brasileira (Costa, 2000; Brasil, 1993). J a contratao de servios terceirizados garante o suprimento de servios de carter permanente delegados a terceiros. Requer contratos padronizados e com mecanismos objetivos de scalizao e controle da prestao do servio. Por sua vez, a contratao de obras pblicas exige licitaes elaboradas com bastante antecedncia e que garantam a qualidade tcnica dos contratados. Dependendo da complexidade e porte da obra, sua produo envolve uma cadeia de suprimentos com mltiplos fornecedores, direta ou indiretamente contratados.
4.2 Transporte
As polticas pblicas podem exigir a movimentao de pessoas, animais ou materiais em algumas etapas da sua operao. O transporte pode ser realizado diretamente pelas organizaes executoras das polticas pblicas, ou por prestadores de servios terceirizados, tendncia que tem crescido nas ltimas dcadas, por reduzir custos, eliminar imobilizado e custos de propriedade e esforos de gerenciamento, com a terceirizao de mo de obra e frotas. Os servios de transporte interno atendem a variadas demandas de deslocamento de pessoas e movimentao de materiais necessrios operao das polticas: vistorias, scalizao, reunies, movimentao de equipamentos, compras de emergncia etc. Em geral, tm alta previsibilidade e baixa complexidade.
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Os servios de transporte regular de benecirios de polticas pblicas so necessrios quando a prestao de servios de transporte utilizada como instrumento de garantia do acesso dos cidados aos servios prestados. Exemplos disto so o transporte escolar e transporte de pacientes para tratamento em outras localidades. Esses servios so realizados tanto diretamente como por operadores terceirizados. Podem existir tambm servios de transporte sob demanda, que atendem demandas especcas de transporte dos cidados, providas pelo Estado como parte de polticas pblicas: servios de ambulncia (remoo e emergncia), transporte de portadores de decincias. Exigem capacidade de resposta com prontido e normalmente operam em ambiente de baixa previsibilidade.
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pria administrao pblica gerencia os documentos dos cidados integrando as bases de informao (Brasil, 2009b). Outro exemplo o Infoseg, do Ministrio da Justia, que promoveu a integrao das bases criminais dos estados brasileiros com atualizao online e consulta constante (Portal Infoseg, 2010). A manuteno de instalaes e equipamentos outro elemento que requer decises de ordem logstica com alto impacto no desempenho das organizaes, servios e polticas pblicas. Utiliza equipes (terceirizadas ou prprias) e insumos que podem requerer um esforo signicativo em termos de programao, planejamento de aquisies e estocagem. A manuteno de redes de servios pblicos (escolas, postos de sade) pode gerar economias de escala, se corretamente programada, alm de aumentar a disponibilidade e o padro de qualidade dos servios. A formulao, implementao, operao e avaliao de polticas pblicas demanda o deslocamento de pessoas (dirigentes e tcnicos governamentais, consultores, funcionrios de organizaes envolvidas etc.) para outras localidades. Dadas as dimenses do Brasil, muitas viagens ocorrem por via area. necessrio dispor de processos especcos para agendamento, aquisio e controle de gastos com hospedagem e passagens areas, alm de outros gastos com viagens. Normalmente, as organizaes mantm contratos com agncias de turismo. H tambm casos em que as organizaes integram seus processos de emisso de passagem em sistemas de informao que automatizam as atividades como no caso da experincia desenvolvida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, do Governo Federal (Portal MPOG, 2010).
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coletivo e, ao mesmo tempo, as escolhas entre os vrios modais reetem a disputa pela apropriao do espao urbano por diferentes setores sociais (Moreira, 2000).
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e infraestruturas de transporte so navegao martima, lacustre e uvial e infraestrutura porturia; transporte areo de cargas e passageiros e infraestrutura aeroporturia; transporte terrestre de passageiros e cargas e infraestrutura rodoviria, ferroviria e dutoviria, alm de instalaes para operaes intermodais.
5.2.2 Correios
Os servios de correios, alm de seu carter social e de promoo da integrao nacional, tm alta relevncia para as atividades econmicas, considerando o transporte relacionado a documentos comerciais; correspondncia bancria; encomendas nacionais e de exportao.
5.2.3 Energia
A produo e distribuio de energia, nas distintas modalidades previstas na matriz energtica do pas, constitui uma infraestrutura fundamental para a atividade econmica. Essas aes envolvem pensar, alm da produo da energia propriamente dita, em sua transmisso e distribuio; no armazenamento e transporte de matrias-primas para gerao de energia (petrleo e derivados, gs, carvo, combustvel nuclear); no armazenamento e transporte de combustveis. Ainda que boa parte das operaes seja realizada por empresas privadas ou estatais, o componente regulatrio um elemento vital para o sucesso das polticas energticas. A regulao constitui-se em um instrumento privilegiado de organizao da cadeia de suprimentos no setor energtico.
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devem ser objeto de poltica pblica o acesso internet e a infraestrutura de transmisso de dados. Assim como a energia, tambm neste caso os instrumentos de regulao convertem-se na principal ferramenta para que o Estado cumpra seu papel de organizador das cadeias de suprimentos dessas polticas.
6. Consideraes nais
Este artigo inscreve-se em um necessrio esforo de aprofundamento da insuciente discusso sobre logstica no setor pblico, a partir da premissa de sua relevncia e, ao mesmo tempo, conta com elementos exclusivos e diferentes da discusso de logstica no setor privado. Por conta disso, o artigo objetivou identicar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas. Objetivou, ainda, identicar como os princpios da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos podem ser considerados nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas. Ao longo do artigo apresentamos uma srie de decises que norteiam a questo logstica no servio pblico, demonstrando quais so as preocupaes centrais com as quais os gestores lidam e quais so as particularidades que tangem s organizaes pblicas baseadas essencialmente em critrios de legalidade na ao. Como pudemos ver, a discusso sobre a logstica pode ter impactos signicativos em termos de acesso e qualidade dos servios pblicos, alm de ter reexos importantes na questo de ecincia e de controle de gastos no servio pblico. Ao mesmo tempo, as decises logsticas so centrais para garantir que as polticas pblicas possam de fato ser implementadas e possam alcanar os resultados, garantindo os direitos da populao. Assim, para alm da prpria discusso de ecincia e melhoria no uso dos recursos centrais no novo pensar do Estado , aqui est presente a ideia de que as decises logsticas podem impactar na efetividade das aes pblicas. Sendo, portanto, essenciais e centrais na reforma da gesto pblica, devem tomar maior centralidade no prprio olhar e atuao dos gestores pblicos que desejem ampliar os direitos de cidadania pelo oferecimento de polticas pblicas mais abrangentes e efetivas. Pela prpria natureza dos seus objetivos, ca evidente a necessidade de aprofundamento de vrios tpicos, o que no era, em nenhuma hiptese, objetivo deste trabalho.
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Algumas possibilidades de avano nas pesquisas soam inegveis. As vrias polticas pblicas aqui identicadas, cujo sucesso depende de servios logsticos, podem ser objeto de estudos posteriores sob uma chave comum. Essa chave de anlise o entendimento das possibilidades de decises logsticas em cada uma delas, compreendendo adequadamente critrios decisrios e modelos de prestao de servios logsticos no setor pblico. Tambm aparece como relevante compreender os requisitos para que suas cadeias de suprimentos possam assumir um alto grau de integrao e sejam efetivamente apropriadas pelo poder pblico como seu organizador. Fica evidente que o desempenho adequado do papel do Estado como organizador das cadeias de suprimentos dos servios e polticas pblicas aumenta sua capacidade de interveno e impede que as polticas pblicas sejam capturadas por interesses particulares.
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