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INSTITUTO TECNOTGICO Y DE ESTUDIOS SUPER]ORES DE OCCIDINTE Biblioteca Dr. Jorge Viilalobos Padilla, SJ
Valencia Lomel, Enrique (coord.) Perspectivas del universalismo en Mxico / Coord. de E. Vaiencia ITESO ; Mxico : Iundacin l(onrad Adenau er.201,0.
2BB p.

Lomel._ Guadalajara, Mxico

ISBN 978_607 7B0B 27_5

Po1tica y Salud Pblica - Mxico 13. Poltica Ambiental Mxico 14. Poltica Educativa - Mxico 15. poltica de Gnero - Mxico 16. Poltica Fiscal - Mxico 17 . Poltica Econmica Mxico 18. Polticas Pblicas Mxico Tema principal 19. poltica - Mxico - Historia Sigio XXI 20. Economa - Mxico - Historia Siglo XXI 21.. Mxico Condiciones Sociales y Cuiturul", 22. Mxrco

-.Mxico 6. Desarrollo Regional Mxico 7 . Desarollo Econmico-Social - Mxico - Tma rincipal B. Derechos Humanos Mxico 9. Programas Gubernamentaies Institucionales Mxico 10. Programas Sociales,Mxico 1i. poltica Social-Mxico 12_

1. Igualdad yDesigualdad

- Mxico 2.Pobreza- Mxico

3.

Familia Mxico

4.

Ingreso Mxico

5. Seguridad Social

Condiciones Econmicas 23. Mxico

ILC]

Condiciones polticai I. t.

330.97207 fDewey]

La presentacin y disposicin de Perspectivas el LJnversalismo en Mxica son propiedad de los_editores. Aparte de los usos legales relacionados con la investigacin, el estudlo privado, la ctica o la resea, esta publicacin no puede ser reproducid, ni en todo ni en parte, en espaol o cualquier otro idioma, ni registrada en o ansmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna frma ni por ningn medio, s"a mecmco, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotJcopia, o cualquier orro, inventado o por inventar, sin el permiso expreso, previo y po, de ios eitores.

"r.rito

Los puntos de vista expresados en esta pubiicacin corresponden a aquelios del autor no representan el del rrso.
1a. edicin, Cuadalajara, 2010.

@ Iundacin l(onrad Adenauer Ro Cuadiana 3, Col. Cuauhtemoc, Mxico, DE Cp 06500.

www.kasmex.org.mx
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O Instituto Tcnolgico y de Estudios Superiores de Occidente, nrso Perifrico Sur, Manuel Cmez Morn 8585, Col. rso,
Tiaquepaque, Jalisco, Mxico, CP 45604. Umversidad Iberoamericana. Len Blvd. Jorge Vrtiz Campero 1640, Col. Caada de Alfaro, Len, Cuanajuato, Mxico, CP 37ZBB. Universidad de Cuadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades Cuanajuato 1045, Col. La Normal Cuadalajara, Jalisco, Mxico, CP 44260.

Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

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8-607 -7 B0B-27,5

PERSPECTIVAS DEL

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UNIVERSIDAD
BEROAMERICANA

INDICE
IITTRODUCCIN ?Es pertinente pensar hoy en el universalismo en Mxico4 Enrique Valencia Lomel y Davd Foust Rodrguez
PRIMERA PARTE

Perspectivas y limitaciones del universalismo en Mxico

El universalismo bsico: ?una consigna normativa o una aspiracin que busca un nuevo modelo4
Alberto Aziz Nnssif

25

Viabilidad fiscal del universalismo bsico en Mxico

Leonardo Lome/ Vanegas

universalismo bsico, desigualdad social y crecimiento econmico

Fernando Corts

4J

Universalismo y estndares mnimos de garanta y culturales Clara Jusidman y Osris Marn

de los derechos econmicos, sociales Pensar un Estado de Bienesta para Mxico: ciudadana, institucionalidad y economa para el bienestar
Jorge Arzate Salgao SECUNDA PARIE

52

63

Los derechos en ei universalismo

Derechos humanos, seguridad social y perspectivas del universalismo bsico en la agenda sindical de Mxico Craciela Bensusn y Arturo Alcale lustiniani La reforma delaLey General de Salud en Mxico y la creacin del Seguro Popular: zHacia la cobertura universal4 Carlos Barbn Solano El universafismo bsico: ?Es posible desde
1a

77

87

poltica educativa4

103

Miguel B azdresch Parada

La exigibilidad de los derechos ambientales en Mxico: ei caso del Ro Santiago Darcy Ttreault, Cindy fr4cCulligh y Rodrigo Flores El derecho al tiempo para el ocio Arnceli Damin

121

TERCERA PARTE

Universalismo, diversidad familiar y cuidado infantii Diversidad familiar, procuractn del bienestar y universalismo bsico en Mxico
Roco Enrquez Rosas

147

El dilema entre el bienestar de las familias y la introduccin de la perspectiva de gnero en poltica social: bondades del universalismo para resolverlo Ana Mara Teyichn Valle

155

universalismo bsico y polticas de cuidado infantil en Mxico

Silvia Lyez Estrnda
CUARIA PARTE

r05

Ingreso ciudadano y transferencias universales Ingreso ciudadano universal y economa moral. Una propuesta para Mxico Julio Boltvinib.

179

Anlisis del Programa Oportunidades en Mxico: Impacto en distribucin de una aplicacin universal por tipos de pobteza
Luis Huesca Reynoso

1a

t95

El papel de los programas de transferencias condicionadas dentro del universalismo bsico Oscar Alfonso Martnez Martnez y Claudia Cnmyillo Toledano
OUINTA PARTE

208

Dimensin espacial del universalismo

La perspectiva terri.torial del universaiismo en Mxico
Rosa 223

Mara Rubalcava
230

Geografa poltica del universalismo bsico en Mxico

Jaime A. Preciado Coronado Perspectivas del universalismo en Mxico: el papel de los gobiernos estatales

245

David Martnez Mendizbal y Arturo Mora Alva

Universalismo bsico, reforma desarrollo local en Mxico Bibliografa

Los autores

de1 Estado

y
atra

Adolfo Rogelio Cogco Caldern y Miriam Rodrguez Vnrgas

269 284

Pensar un Estado de Bienestar para Mxico: ciudadana, institucionalidad y economa para el bienestar
lorge Arzate Salgado

las posibiiidades de construir un Estado de Bienestar en Mxico' fundamentaies, como los 5e trata de una op.1r, poltica que implica discusiones sobre temas y un derechos sociales, 1a institucionalidad para el bienestar y la creacin de una economa modelo de desarrollo acorde con este propsito' un l,ensar un modeio de Estado deBinestar en trminos hipotticos significarealizar por decir, es eiercicio reflexivo, el cual est ordenado por una serie de principios normativos, terico y sistema como funcionan que :.na serie de conceptos ideolgicos, ticos y polticos universalidad netodolgico que a sentido ul dir.lrrro. Eitos principios son los de ciudadana, -.'solidaridad. en tanto que Se trata de principios normativos que tienen una doble funcin, primero, irerramientas para pensar ei bienestar como un proceso que busca 1a eliminacin de las formas en la vida cotidiana como formas de violencia (desigualdad-vioie desigualdu "rpr"rudas iomo parte sustancial de un discurso ideolgico, ttcoy poltico a favor del rncia);"segundo, 'ienestar, "cuyo sentido es la mejora sustanciai, afirmativa, dela condicin humana, entendida de autonoma ,sta como ]a total capacidad de autorrealizacin,1o que implica una situacin v capacidad creativa "1 ser humano en los mbitos diferenciados, pero a la vez implicados en * nu cotidiana, de 1o econmico la labor y la praxis poltica. En este sentido el bienestar no realizacin ouede ser entendido slo como mejoramiento econmico o material sino como

El pr.r..rr" texto plantea

hnmana a nivel individual y social1. Desde un punto de vista analtico, se parte dei supuesto de que la desigualdad econmica adems de 1a accin r, social ,. .o.ri.uy e y reproduce desde un marco estructural, en donde 1'998). Por lo (Fernndez-Enguita, d* mercrdo, Ia inter"nirn del Estado es fundamental necesario pensar y disear acciones institucionales Wp ms all delas acciones focalizadas, es de mayor envergadura, sobre todo para producir un sistema institucional que

W"* bienestar "f r:rarai" en contfa de los pro..ro, d. explotacin, exclusin y discriminacin, es decir, que fun,,unrne en forma causal para erradicar 1as diversas manifestaciones de la vioiencia estructurai, pero tambin omcionadas con la falia de oportunidades y la construccin social de estigma,
discurso utpico, entendido como un discurso de 1o posible, y por ello 1a de comparar Grxn crtica de lo existente. Consideramos quela mejor manera de crtticat es ,nmnrn lo existente y 1o posiblemente existente.

Eitrabajo.r.rl

frEqAdo

de Bienestar como yaradigma ,r, n'rd.lo tpico ideal en los pases de Europa, despus de la ffi &srado de Bienestar surge "r, c#n'nrta guerra mundial. o*o alternativa histrica del capitalismo avanzado, es definido *, unLodelo poltico, econmico y social en el cual el Estado se encuentra polticamente

@mprcmetido con el bienestar

U ttr;
(1993)' :c:cepcin de bienestar est fundamentada en la idea de condicin humana de Hannah Arendt

63

PERSPECTIVAS DEL UNIVERSALISMO EN MXICO

ordinacin econmica, regulando Ia eleccin rndividual mediante el gasto pblico, do a los individuos de recursos, a travs de servicios sociales de calidJ, qu. 1",
al mercado en condiciones favorables

En el enfoque de Estado de Bienestar, el Estado es imprescindible e insustituibie para reazar

es decir,

Ia co-

dotan-

p.irun concurrir

Por ello se requiere de un Estado con estructuras institucionales amplias y abarcadoras, que obtengan altos grados de integracin social, con una fuerte presencia en la distnbucin del bienestar y liderando una poltica social de carcer universal. Si
de tuncionamiento de la economa (pleno empleo e ingresos adecuados para todos), se debe pasar a una coordinacin macroeconmica estatal limitadu u]urt", de po1tica fiscal, monet array alfuncionamiento del mercado con arregio de sus propia, " l.y.r. (Espina, 2008)
se

[. ]

alcanza el grado ptimo

Esto significa que el Estado garantizael bienestar en un sentido amplio dei trmino, para lo cual tiende a desmercanttlizar lo que se conoce como los tres pilares dl bienestar: ia educacin, la salud y el sistema de pensiones (Esping-Andersen: 1,990). Paraque funcione un modelo de bienestar la economa debe aspirar al pleno empleo y al control del mercado de trabajo por parte del Estado' Otro elemento esencial es la demo.tu.iu como forma de vida social y pofti.u. EI bienestar se convierte de esta manera en una economa y en un proyecto poltico que tiene su sustento jurdico en Ia crudadana, compuesta a su vez por d"..lhos civiles, poltiios y sociales (Marshall y Botomore, j.998). Para que el modelo funcione es necesario una moder nlzacinde la economa de tal forma que no exista un sector informal importante, ya que esto impedirala recaudacin necesaria para mantener sustenlable el sistema. La sustentabilidad " u.r Estado de Bienestar implica que una buena parte del Producto Interno Bruto (PIB) de un pas debe reinvertirse en el sistema de bienestar, lo que significa un cambio en la naturaleza deiEstado, es decir, cunto debe gastar en su clase poitica y burocracia. Hoy existen modelos de estados de bienestar generosos y slidos, sobre todo en el caso de ios pases de la Unin Europea, en donde son los-pases nicos los que se distinguen por poseer los ndices de Desarrollo Humano ms altos a nivel mundial. No obstante, el modelo de Estado de Bienestar europeo se encuentra en problemas, 1o que se materiali za en lJna rcba1a de ia calidad de vida en cada pas. Los estados han implementado constantes recortes "uiop.o, de sus sistemas de bienestar, sin contar los serios problemas de naturale za es1ructural que les plantea el enveiecimiento de la poblacin, la baja nataiidad o los cambios en la concepcin de la familia como institucin social, entre otros problemas tpicos de ias sociedades post materialistas (Esping-Andersen: 2000). Si bien la crisis del capitilismo mundial le plantea nuevos retos en la unin Europea no se renuncia al Estado de Bienestar.

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El Estado social en Mxico cotno ufl ?royecto inconcluso En la regin latinoamericana no han existido estados de bienestar en estricto sentido. Si bien durante el periodo conocido como modelo econmico de sustitucin de importacio nes (1.940 a1980) existieron diversas estrategias de construccin de polticas pblicas para el bienestar. aunque en todos los casos sus alcances fueron limitados.
Las polticas de bienestar fen Amrica Latina] presentaron un desarrollo limitado, fuertemente orientado a los sectores urbanos y con cobertura preferencial o nica para los sectores integrados al mercado de empleo formal. Los trabaiadores rurales, el empleo domstico y aquelios sectores de los mercados informales y secundarios se vieron excluidos de estos sistemas de produccin[' "] Los sectores efectivamente protegidos en estos modelos presentaron claras pautas de estratificacin en el acceso, rango de cobertura de riesgos y caiidad de los beneficiarios. (Iilgueira, 2009)
o4

I]O DE BIINESTAR i]ARA MXICO: CILJDADANiA. iiSI-IIUCICNAI-IIIAD Y EC]ONON4\ PARA

F,I-

I]ItsNEST,{R

El caso cie Mxico no ha sido 1a excepcrnr pues e1 proyecto de un Estado social ha tenido un desarrollo htstrico errti.co e rnacabado. La saivaguarda de los derechos sociales por parte del Estado se encuenlra inscrita en la Constitucin de 1917 a travs de una serie de artculos que conslituyen el marco jurdico de un Estado social. En la Constitucin Mexicana contempornea queda ciaro el sentido ltimo de la democracra y del Estado mexicano: el bienestar en un sentido ampiio de toda la poblacrn del pas; entendido como acceso a1 rrabajo digno, a la alimentacin. educacin, salud y vivienda, entre otros derechos sociales fundamentales. A pesar de 1a exislencia de una base jurdica que garantiza 1os derechos sociales, as como

toda una tnstitucionalidad para materializarlos, de manera histrrca, amplios sectores de la soctedad han sido excluidos de sus derechos sociaies y, por io tanto, han quedado fuera de 1as inslttuciones del bienestar, es e1 caso de casr 1a totalidad de la poblacin indgena. El Estado social mexicano. en trminos de su instrtucionairdad, se construy y fortaleci durante ias dcadas dei ilamado "miiagro mexicano". El modelo econmico de sustitucin de importaclones permiti la construccin de 1as instituciones fundamentales: un sisterna de salud tipo seguro social. un sislema educativo bsico pblico y un sistema de pensiones cie base solidaria. El modelo priviiegi el acceso a los servicios pblicos de salud, educacin y sistema de pensiones soiidario a sectores sociales como la clase obrera o la burocracia estatal, dejando de lado a 1as clases urbano-populares, campesina e indgena (Barba, 2A06a). Mientras gue en trminos polticos buscaba la corporativtzacin de las ciases sociales con ei fin de ser sustento social de1 Estado, caracterizado por su autoritarismo y pronunciado sentido patrimonrafista. Hasla la dcada de los aos ochenta, ei modelo logr construi.r una serie de instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Salud y Seguridad Social de 1os Tiabajadores del Estado (ISSSTE), as como un sistema de pensiones solidario ligado a drchas instituciones; otro iogro fue 1a construccin de sistema educatrvo pblico (que ;omprenda subsistemas educativos en ios niveles bsicos, media superior y superior), el cua1, 'ara el ao de 1980, tena una matrcula de ms de 21 millones de estudiantes (PRM, 2008). -\ pesar del esfuerzo y del gigantismo, estas rnstrtuciones nunca puciieron otorgar servicios a ioda la poblacin; no iograron la unrversalizacin, al tiempo que sus niveies de calidad fueron, rn io gcneral. precarios. El Estado social mexicano tuvo una expansin constante en hasta principios de la dcada Je los ochenta. Su crisis se asocia con 1a quiebra econmica dei Estado mexicano, producto de ia crisis de la deuda pblica de 1982, con lo que el modelo de Estado social restringido ha rendido a la residuahzacrn (Barb a, 2004). Desde hace ms de dos dcadas se ha venrdo conformando un nuevo paradigma de po1ticas pbiicas sociales, el cual se ha construido segn los principios del neoliberahsmo. Dicha generacrn de polticas se ha planteado desde 1o que se conoce como nueva gerencia pblica o nuevas poiticas sociales. El principal obletrvo de estas polticas ha srdo la lucha conlra la pobre7a exlrema, partiendo de1 principio de que Ia pobreza se reducira si existe un crecimiento econmico sostenido y es atacada mediante programas de apoyo dirigidos a individuos especficos, cuya meta 1tima fuera 1a generacin de capital humano, al tiempo que sera necesario mantener una macroeconoma slida y llevar adelante reformas estructurales, tales como descentralizar 1os servicios educativos y de salud, privatizar ei sistema de pensiones y emprender reformas laborales tendientes a una mayor flexibiiizacin de 1os procesos productivos (Barba. 2005). I)espus de la crisis econmica de 1994-1995 se ha venrdo construyendo un subsistema de polticas y programas sociales centrado en la lucha contra Ia pobreza extrema/ un sistema que uttTtza el mecanism o de focahzacin como principal recurso conceptual y tcnico para implemenlar y gestlonar los programas gubernamentales. La instrtucin responsable de gestionar
65

I!RSPECTIVAS DTL UNIV!RSALISMO EN N1XICO

estas polticas ha sido 1a Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), instancia gubernamental que desarroll en forma conjunta con el Banco Interamericano de Desarrollo el programa de lucha contra Ia pobreza extrema Progresa, hoy Oportunidades. A un lado de este subsistema conlinan funcionando otros subsistemas para ei bienestarr aunque algunos de sus segmentos institucionales se encuentran en un lmportanle deterioro, tal es el caso del IMSS y del ISSSTE. A1 tiempo que hay otros segmentos de1 sisiema que

han sido privatizadosr como ei sislema de pensiones solidario, el cual iue sustrtuido por un sistema de pensiones basado en aportaciones individuales, conocido como AIORES. El proyecto conservadot en tanto que proyecto poltico econmi.co y social, ha dejado en un segundo plano e1 fortalecimiento de 1as instituciones de bienestar construidas durante e1 periodo de1 desarrollo estabrlizador las cuales estaban fincadas. por 1o menos en teora, en los principios de universahsmo y solidaridad social. Todo parece indicar que hoy en da no interesa construir un Estado de Bienestar s1ido y en su lugar se ha preferrdo impulsar un subsistema para atender el problema de la pobreza extrema como un paiiativo emergente de bajo costo a las situaciones de precariedad social y hambre. La decisin poltica de no comprometerse con la idea de universaiismo ha dado por resultado un sistema de instituciones de bienestar caracLerizado por ia desarticulacin, en el que es posible visuaiizar varios segmentos de io pblico con diversos niveles de deterioro, a1 lado de un subsistema o segmento prlattzado, mercantiIizado, que tiene nichos de mercado importantes. Como conclusin respecto a 1a realidad del Estado social mexicano, planteamos la siguiente hiptesis de trabajo: el sistema de1 bienestar segmentado. heterogneo y duahzado que ha construido el Estado mexicano representa un contexto de vulnerabilidad y de violencia estructural para 1a ciudadana, por 1o que ta1 sislema institucional funciona como productor y reproductor de pobreza, violencia(s)'y vulnerabilidad de 1a condicin humana en 1a medrda que produce y reproduce cadenas causales de explotacrn, exclusin y discriminacin. Mientras que en los estados europeos la lucha contra Ia pobreza es una poltica estratgica para atender a la poblacin residual excluida de1 sistema de brenestar (Castell, 1995). en Mxico adquiere centrafidad dentro de1 srstema de instituciones del bienestar (Crneias. 2006). Esto no es una cuestin de imposibilidad de atender una gran canridad de poblacin en pobreza o de mera casualidad histrica, sino que constituye una decisin poltrca por parte del Estado. Desde otro punto de vista: 1a lucha contra Ia pobreza extrema en Mxico se reahza en un contexto de baja intensidad y calidad de las instituciones pblicas del bienestar; situacin estructural que pone en duda la viabilidad y capacidad de cambio social de la poltic ay progTamas de lucha contralapobreza extrema. El supuesto es que detrs de ias situaciones de carencia econmica o pobreza existen cadenas de relaciones causales de exciusin, discriminaci:, y explotacin que 1as explican (Arzate,2005). Por 1o que la pobreza sio puede ser superac:de manera definitiva por la intervencin de instituciones de1 bienestar desmercantilizadas ciudadanas, universales y solidarias. Resulta evidente que el Estado socral mexicano es hoy e: da un proyeclo inconcluso, pero gue por su trascendencia social determina el futuro del pa-en mltiples sentidos.

''lr'

2
66

Entinclase la violencta como situacin de riesgo para estructural, directa, cultural (Caltung, 1995).

1a

realizacin de su condicin humana,

1a

cual adquiere diversas

ic::

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.:.i: ii.

-JN ESTADO DE BIENESTAR PARA MXICO. CIUDADANIA, INST]TUCIONALIDAD Y ECONOMA PARA EL BIENESTAR

lLtocracia y bienestar
Resr.it

en Mxico paradjico que la transrcin a la democracia en Mxico haya causado importantes mmicas en torno aI sistema procedimental electoral o en torno a la necesidad de ilevar ade,*- 'rn eforma de1 Estado, pero que no haya podido crear un debate importante, profundo, *r i3rno a la cuestin de una reforma del sistema de bienestar. E1 problemaparece ser que 1a :::-.icin ha estado muy concentrada en ei problema de los derechos cvicos y polticos ciuri;nos. algo importantsimo en un pas con una enorme historia de autoritarismo estatal, nero quiz esto mismo ha restado inters por los derechos sociales, los cuales son igualmente r:TDortantes en un pas con enormes rezagos sociales. Como parte de esta paradoja, ei debate en torno a1 bienestar y su sistema institucional : quedado como un ncleo poImico de segunda categora en los debates nacionales. La agen;e de las polticas pblicas sociales tiene en ias acciones focalizadas de iucha contra 7a pobreza s-i Darte ms relevante. Cuando se habia de bienestar, ei tema es casi siempre la pobreza: su rnedicin,las polticas de lucha contra lapobreza extrema, 1o cual es importantel pero se dejan :,e iado asuntos igualmente importantes como el de la produccin de desigualdades y su deri-;:cin en formas de violencia social. Lo mismo sucede en la agenda de las ciencias sociales, en la cual hay un importante debte en torno a las medidas de pobrezay su uso como herramientas de control e intervencin social por parte del Estado, pero parece que no hay un debate de largo aliento en torno a las posibilidades de reconstltuir el sistema institucional del bienestar, es decir, un debate para Densar 1as posibilidades de reformar el sistema de bienestar mexicano como un todo funcional iiesde una perspectiva de los derechos sociales, solidaridad social y universalismo. La paradoja crece, primero, en un contexto de crisis econmica mundial en donde los precios de los alimentos han subido de manera importante y en donde una crisis financiera sin precedentes golpear Ia economa real de casi todos los pases de1 mundo; segundo, en un pas profundamente desigual3: con una deuda sociai construida por importantes procesos histricos de explotacin entre clases sociales y regiones, as como por procesos de exclusindiscriminacin tejidos por el mercado y el mismo Estado entre las diversas regiones del pas, espacios urbanos y rurales, fazasl grupos tnicos, clases sociales, gneros y grupos de edad. En una situacin de mltiples y complejas desigualdades, el Estado ha instaurado un proyecto econmico neoliberal, lo cual ha significado, durante por 1o menos los ltimos veinte aos, la erosin del sistema de bienestar social, sobre todo en tres de sus pilares bsicos: sistema educativo, de salud y de pensiones. El primero, signado por la falta de calidad; el segundo, caractertzado de igual forma por su falta de calidad y por su profunda precariedad en cuanto a su cobertura; e\ tercero, caracterizado por su naturaleza mercanttltzada. Para complicar aun ms la situacin, existe un importante incremento, cualitativo y cuantitativo, de ios hechos de violencia criminal que sufre la sociedad mexicana en los ltimos aos: que van desde la violencia hacia el gnero hasta la violencia de tipo militar que se desarrolla entre el Estado y los crteles de la droga. Cabe decir que si en Mxico e1 bienestar no ha sido un tema fundamental durante el proceso de transicln a la democracia, tampoco 1o ha sido en otros pases de Amrica Latina, aunque en algunos casos ha habido experiencias importantes en la materia, sobre todo en 1os

Recurriendo al ndice de Gini, podemos ver que el pas es de ios que presenta mayor desigualdad en 1a concentracin del ingreso econmico a nivel mundial (actualmente tiene un ndice del 0,50); indicadores como e1 de la tasa de escolarizacin en ei nivel educativo superior (para este afro del26%) nos permite ver que la desigualdad por acceso a las oportunidades es importante ya que pases como Argentina, Cuba, Chile, Venezuela, Costa Rica presentan mayores ndices de atencin a 1a demanda; la desigualdad nacional asoma al ver e1 gasto federal en salud el cual era del 3% del PIB para 2007 , cuando en pases como Brasil y Argentina la inversin es mayor (CEPAI, 2008). 67

ER5 PEC

I-lVAS DF-L UN IVIRSAI-IS MO EIi MI,XICO

casos de Bolivta, Yenezuela y Brasila. El tema de la lustrcia social debe ser cruciai para podei hablar de una democracia en el pas, ya que dicho asunto nos 1leva ai meo1lo de 1a democracia como sislema de vida, como forma de convivencta y como cultura poltica, en donde el bienestar est encuadrado en un marco de derechos humanos y ciudadanos plenos.

La yrecazacin del bienestar: el caso del sistema ile sslud Como ejemolo de 1o anterior, veamos de torma econmica el caso dei sistema de salud pblico en Mxico. Los sistemas de salud en Amrica Latina se caraclerizan por una cada en su capacrdad de cobertura duranle 1as itimas dcadas. Se estima que un 69% dela fuerza laboral en 1a regin carece de seguro social de pensiones y 59% de 1a poblacin total carece de seguro sociai de salud de a1gn trpo (Mesa-Lago,2008). Esta tendencra tiene explicaciones estructurales. principaimente tres: la transformacrn de Ia fuerza laboral (contraccin del sector urbano de la economa y la expansin del sector informal), ia fal1a del sistema para adaptarse a la transformacin dei mercado laboral y las reformas de ios sistemas de pensiones hacia modelos parcial o tolalmente prtvados (Mesa-Lago. 2008); tendencias que tienen vabdez para Mxico. En ei pas exislen tres subsistemas que tratan de atender a toda ia poblacin en materia de saiud de manera diferenciada: 1. sr-rbsistema pblico de atencin a poblacin abierta, es decir, a toda aquella que est fuera de1 sistema formal de 1a economa;2. subsi.stema pblico de seguro sociai, anclado a ia economa formal (ststema de cotizaciones); y 3. subsistema privado El primer subsistema, de atencin a pobiacin abierta, est compuesto por los Institutos de Salud de los estados, el Sistema IMSS-Solidaridad (ei cual est anclado a 1os programas focalizados de lucha contra Ia pabreza extrema, sobre todo al Oportunrdades, que atiencie para 2008 a 5 millones de familias o en torno a 25 millones de personass, 1a mayora en rea. rurales), y, en los ltimos aos, el Programa de Seguro Popular, que para 2008 atiende a7 r,-llones 776 m1lde familias (PRM, 2008). Los segmentos institucionales anclados a la polti;: de pobreza extrema slo proporcionan atenciones de primer nivel o cuadro bsico de atencin en sa1ud, y no se asumen dentro de un esquema de derechos sociales ciudadanos, aunque se enlienden como un esfuerzo contra la exclusin del sistema. El subsistema pblico de seguro social est compuesto, fundamentalmente, por dos inslituciones: IMSS e ISSSTE. Para2007la primera institucrn repoft un total de 48,650,487 derechohabientes6, mientras que la segunda report un total de 10,980,9317 de poblacin amparada, es decrr, entre 1as dos instituciones de salud pblica ms importantes dei pas s1o atendan a menos del60% de 1a poblacin. Adems existen segmentos menores en sus dimensiones
En el caso de Boiivla. iiama la atencrn 1a Nueva Constitucrn Poltica del Estado de 2008,la cuai pone nfasis en el ten= de la justicia social y econmica respecto de los pueblos originarios. Su redaccin fue inspirada en una serie de pnnciprus .:. contra de 1a explotacin y discnminacin (Ver: http://lvww.presidencia.gob.bo/download/constitucion.pdf, consultada e . : de octubre de 2009). Ln el caso de Venezuela. las denominadas Misiones han tenido importantes logros socrales y ed:cativc. aunque su actuacin no ha dejado de ser polmica, en buena medida el Presidente Chvezy su gobierno les deben much. ;. su popirlandad. Las Misiones han logrado que un amplio sector popuiar se sienta por primera vez incluido en las accrone s -.Estado (Alvarado- 2009) Ln el Brasil de lula da Siiva. en un contexto virtuoso de crecimiento econmico, se ha logrado u:: disminucin signifLcativa de la pobreza, alavez que los programas compensatorios han tenido un papel protagnico. sci:. todo Bolsa familia y Hambre Cero, estos itimos han tenido la capacidad de trascender ia focazacin tcnica y conve::>: en programas de intervencin sccial con un esquema partic:ipativo y multidimensional (Silva, 2009).
5

Segn las proyecciones de poblacin del CONAPO para mediados del ao 2008,
mr1 518 personas: http://w..,rrw.conapo.gob.mx/1Ac|fras/proy/RM.xls,

1a

consultado

e1

poblacin de1 pas era de 106 millones 3 de octubre de 2009.

i:
::

Ver; http://www.imss.gob.mx/NRr'rdonlyres/8820F972-F9EC 4D3B'A1F.D 99DCB27ED62El0/ME2008Capll pdf, consi: do eI 3 de octubre de2A09.

Ver: http://www.rssste.gob.mx/issste/anuarios/2007/capitulo-01 estadisticas%20de%20poblacion/cuadro 1 3-2002.xls. consultado eI 3 de octubre de2A09. 6B

PENSA}\ IJN ESTADO

DI

BIEI.IESTAR L,ARA N,IXICO: CIUDAI]ANA. INSTITTICIO\1-AI-IDAD Y

ECoNoM.

II,q

EL BIEN!STA.

de alenctn, compuestos de las instituciones que atiende a sectores prrvilegiados, lales como los militares y marinos, trabajadores de PElvtEX r burocracias de algunos gobrernos de los estados. Ei subsistema de saiud prrvado es pequeo en comparacin con la capacidad de atencin

de los otros dos subsislemas pb1icos. pero est en constante crecimiento crn de medios y altos recursos econmi.cos.

y atiende a pobla-

La arquiteclura institucronal del rea de saluci, en tanto que sistema institucional, se caracteriza por ser seementada, es deciq organtzada segn ideoiogas del bienestar drferenciadas, en donde cada parle dei sistema corresponde a una poca histrica diferente, racionalidades polticas y clientelas sociales diferenciadas, o sea, su atencin se realiza segn ciases y estamenlcs. Es l'LeteroEnea,ya que dentro de la diversidad rnstitucionai, tanto de1 sector pblico como de privado, hay una gran diversidad de instituciones, cada una con distinto nrvel de desarrolio institucional y con niveles diferentes de eficiencia y calidad en el servicio. Iinalmente, ei sistema se encuentra en proceso Ce dua/izttcin, o sea, existe una drvrsin tajante entre subsistemas pblicos y orivados (irnplcitamente esto significa una diferencracin de acceso a 1as oportunidades de salud ligadas a las caractersticas raciales y tnicas, as como por ciase sociai y estarnento). Esta situacin, en su conjunto, refuerza las tendencias a la exclusrn y discriminacin social. Dentro de esta compleja realjdad, ios grupos de poblacin en pobreza extrema (casi la totalidad de 1a poblacin rural y una buena parte de 1a urbana que trabaja en el secror informal) son los que normalmenle se encuentran fuera de los servicios pbiicos y privados de salud y educacin de calidad. Esta poblacin coincide con caractersticas raciales y tnico-culturales especficas: la gran mayora de los grupos indgenas, por 1o que es vlido hablar no s1o de exclusin, entendido como proceso tpico decierce sociai, sino de discriminacin; como proceso de estigma sociai que ileva de iguai manera al cierre social, en ste caso faita de oportunidades.
Pensar un Estado de Bienestsr A continuacin se hace un elercicio para pensar Llntifa iden/s de modelo de Estado de Brenestar para Mxico, el cuai se esboza a grandes trazos a partlr de tres temas fundamentales: derechos sociales, inslitucionalicjad para ei bienestar y la creacin de una economa y un modelo de desarrollo para ei bienestar. Los principios normativos. de justicia social, que sustentan ei ejercicio son: ciudadana, universaiiclad y solidaridad. Por razones de recorre de complejidad, sio consideramos tres elementos sistmicos de dicho modelo: sistema de salud, educativo y de pensiones, dejando de lado el problema de1 seguro de desempleo, del cual no exisren experiencias importantes en e1 pas.
Derechos socales ciudadanos

Si bien democracia y ciudadana han sido conceptos que han madurado de manera independiente, hoy en da es posibie pensar en uno y otro de manera rmplicada, sobre todo si 1a ciudadana poitica es definida como 1os derechos de participacin en el proceso de decisin poltica. "en 1a medida que 1a persona est sometida a esas decisiones poiticas" (Bovero. 2A0U. Antes de 1a definicin sociolgica de ciudadana de larshail (Marshall y Bottomor e, 1.998), entendida como derechos ciudadanos drferenciados (civiles, polticos y sociales), la ciudaciana poltrca es un concepto importante, pues aciara ei problema de la pertenencia a la comunidad: slo medianle 1a partrcipacin en la vida pblica se es parte de una comunidad y se tienen, enLonces. derechos y obJigaciones.

E1 tipo ideai se entiende como un modelo comparativo y racronalmente construido que sirve con fines comparativos y reflexivos frente a la reafidad (Aguiia i9B9)

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i'ER.SPECTIVAS DI,L T]NIVERSAI-ISN1O EN ]V1XICO

Desde la posguerra hasta nuestros das, la ciudadana poltica ha sido un principro que ha dado sentido a la construccin de los estados nacionales democrticos, legitimando de esta manera ia economa de mercado en 1os pases ciel capitalismo avanzado. poisupuesto que ha sido uno de los principios de 1os eslados de bienestar, sobre todo en su derivacin sociolgica, como derechos sociales ciudadanos.
La reduccin de las diferencias de clase es an la meta de 1os clerechos sociales. pero ha adquirido un nuevo significado, porque no se trata slo de acabar con a miseria obviamente desagradable de los estratos ms bajos de ia sociedad, sino que se ha transformado en un conjunto de actos que modifican el modelo global de la desigualdad social. (Marshall y Bortomore 1998) ,

La cuestin para el caso mexicano es que sin un principio de ciudadana polrrca slido _ resulta, normativamente hablando, imposible pensar la constitucin de un Estado de Bieneslar, en 1a medida en que Ia ciudadana poltica es incompatible con una condicin de sbdrtos frente al poder del Estado y el mercado. Esta condicin de particrpacin y pertenencla, que dota de derechos y obligacionesT es condicin indispensable lrente a un Eitudo aurorlrario y un mercado con pocas reglas, como el existente en Mxico. Sin la construccin histrico-social de esta condicin de ciudadana resulta poco probable Ia profundizacin de la democracia. as como poco probable la posibilidad de plantear un Estado de Bienesrar, sobre todo por eI tipo de decisiones polticas de gran magnitud que implica. En segundo Iugat, ya en su acepcin sociolgica, como derechos socrales ciudadanos, todo Estado de bienestar tendra que estar fincado en 1a necesidacl de satisfacer plenamente estos derechos (de salud, educacin, alimentacin, vivi.enda, trabajo), es decir, no podra trabajar de manera cenlral bajo las ideas de asrstencialismo o focahzc'i'n, ya que son contrarias, normativamente habiando a una situacin de clerechos ciudadanos ,o.iul.r. Todo universalismo debera estar fincado n un principio de ciudadana social. Los derechos sociales ciudadanos legitiman la accin del Estado, ia norme inversin rcalizada,y la plantean como algo no negociable. Pero 1o importante es que la ciudadana, en sus dos acepciones, significa inclusin social, o sea, se trata de un mecanismo jurdico contra las desigualdades s]ociales y 1as formas de violencia. La construccin social de una ciudadana poi?tica y de derechos sociales constituye el marco jurdico fundamental para pensar en rrminos e justicia social. Slo desde aqu adquiere sentido el papel del Estado u iuuo, del bienestar como una tarea propla e inherente a 1a democracia, entindase como sistema poitico y de convivencia social fincado en los derechos humanos.
Insti tttcona/ind yartt el bienestar Un Estado de Bienesta r rcquiere la construccin de instiruciones slidas, en trminos jurdicos,

y financieros, 1o cual supondra Ia reingenie ra del sistema para el bienestar existente: la reorganizacin de las instituciones en sisteas y subsistemas ciudadanos, eficientes, universales y suslenlables en trminos financieros. Esio es ya todo un reto e implica un cambio radrcai en relacin ai compromiso que el Estado debe asuir con el proceso de construccin social, poltica y econmica de este siitema institucional para el bienestar. Si ahora la arquitectura de la institucionalidad para el bienestar se caracteri za por estar segmentada y set lteterogne tt,7a reingeniera de1 sistema tendrague buscar una coherencia del todo, a Iavez que una homogeneidad en cuanto a calidad en el servicio; 1o cual pasa por un proceso de desmercantrlizacin, en donde 1o pblico adquiera un valor fundamental.
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operativo-administrativos

PINSAR UN FSTADO DE BIENESTAR PARA MI,XJCOI CJUDALANIA- IN5TITUCIONAT-iDAD

Y ICONOMA PARA EL BIENEsTAR

srstema ,1 qu"significa gue su institucionalidad instituye como un mecanismo eslructural para atacar io, pro..ros e exclusin y discriminacin por grupos raciales y tnicos. as como por clase sociales y estamentor. RJ"*e, de plantear una planeacin del sistema que privilegie la construccin de infraestructura en regiones con mayores carencias, quiz mediante un fondo de cohesin entre regi.ones c{e la Repblica. En el caso del sistema educativo. habra que pensar en fortalecer"el sistema bsico pbltco' sobre lodo en trminos cle calidad, as como gin"ru, una expansin del sistema educativo medio superior y superror, eslos dos itimos como prioridad nacional, sobre tocio para revertlr el enorme proceso de exclusin social que sufren los jvenes (Arzatey Romero, 2002). Estos objetrvos tendran que lncorporar criterios cle solidaridad social y de polticas selectivas de lucha contra la exclusin y Ia discriminacrn social, contar con un enfoque de gnero,no slo para buscar la escolaridad, sino para construir instituciones educativas aclecuads a los contextos sociales con
se

En el caso de 1a salud, sera necesario pensar en un sistema nacional de saiucl que aprovechara la infraestruclura existente de las uy cliversas instituciones que vienen trabajando a nivel federal, estatal y municipal; organtzadt.., tor'o a polticas naclonal"s que planteen ejes de accln y metas de desarrollo generales del sistema a mediano y iargo plazo;y al mismo tiempo pianteen una administracin flexible, descenrralizada ciel ,irt.-i., .r fin de iograr capacidad adaptariva a las muy diversas realidades y necesidade;j;";;l;;" un supuesto sistema nacionai de salud tendeaa ser universal, por lo"qu" si bien estara anclado en su base al trabajo formai, tendra que desarrollar alternativas d financiamiento solidario para dar atencin a la poblacin exciuida del mercado formal de trabajo, sin que esta atencin fuera menor en calidad, pues de 1o contrario faltara al principio de'derecho social ciudadano' El sistema, al trabajar'bajo un pnncipio de universalidad, funcionara como una de las principales herramientas sistmicas para producir brenestar mediante el acceso a 1as oportunidades de salud para.todos los g.upo, sociales, 1o que en el caso cie los grupos indgenas representara la oportunidad de saldar una deucla histri con esie grupo social. por denominarlo de aiguna forma, e1 sistema trabaiaraclesde un concepto de uivrsalismo solidario, en donde los sectores menos favorecidos s,obretodo en .u-po, tendran acceso a una atencin , gratuila y de calidad; de igual forma eI sistema tendra "t qul plantear el acceso soiidario a los servicios de salud de calidad a los excluicos dei sisrema ror*ul de empleo. un sistema nacional de salucl pblico,_ universal y solidario ,.nr que poner lmites a los procesos de dualtzacin y privatizcindel

La pr|atizati" d.l sistema de pensiones es una reahdad que pone en riesgo los ahorros de los trabajadores. Esla situacin se iendra que rcvertrfhacia un sisiema pblico y solidario, que garantice pensiones dignas a todos ios giupos sociales. Adems, este sistema pblico de pensiones podra financiar sistemas soiidari de pensiones para aqueilos grupos sociales ms desfavorecidos y excluidos dei sistema econmico formal.
Economa y tLn modelo de desnrrollo yara el bienesutr Algunos de ios pases europeos, poseedores de los Estados de Bienestar ms avan zados,tienen que

mayores carencias sociales.

invertir ms del 50% de Ia rtqueza nacional para mantener sus esrados de bienestar; lo cual significa que es necesario conslruir toda una economa y un modelo de desarrollo para el bienestar' La base de esta economa reside en el sisrema fiscal, el cual debe ser po, naturaleza. Para el caso de Mxico, esto adquie." "fi.i"rr," prou.-ur, y"q;; ;tio. -artifi., to menos un 40"/" de Ia activrdad econmica en Mxico s" denrro lu ir.rorrrrulidad; b) la "n.u"nt.a base social que paga impu-estos es pobre, c) Ia capacidad recaudatorla del rtro ., muy baja y poco eficiente, d) si bien el pas tiene un segmento importante manufacturero y maquilador, al
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PERSPECTIVAS DEL UNIVERSALISMO EN MXICO

"rtuiurr, y aumentar la base recaudatoria; disminuir el gasto corriente

mismo tiempo se desarrolla un proceso de desindustrializacin, por 1o que el sector econmico que ms crece es el terciario; y e) existe un proceso de flexibilizacin dei trabajo en el sector industrial y de servicios importante. Estas situaciones representan un enorme reto para construir un sistema fiscal que soporte y haga soslenible un Estado de Bienestar.Habra que plantear alternativas, todas ellas implican grandes decisiones polticas, entre las qu. hu.., eficiente el sistema fiscal

de la administracin pblica mediante la adopcin de una actitud de austeridad repubiicana; disminuir el costo de la democracia; hacer uso de los excedentes petroleror puiu ei financiamiento del sistema de bienestar -cuando ios haya-. En su conjunto este tipo de decisiones implican un cambio en la naturaleza de1 Estado.
Sin caer en la tentacin de plantear un Estado de Bienestar petrolero (considerando lo voltil que pueden ser los ingresos petroleros en un futuro),habra queir buscando alternativas
de financiamiento

tentabilidad del bienestar a mediano y largo plazo. Cuestin que debe ser planrada como una discusin en torno al sentido del desarrollo y cmo este desariollo debe ser encarado por parte de la sociedad, el Estado y el mismo mercado, es decir, cul es su sentido y cules han de ser las mnimas para rcpartir el ingreso de una manera ms equitativa entre las clases sociales. Sglas Esta discusin debe tomar en consideracin la experiencia histrica, as como ciertos principios normativos en torno a Ia justtcia sociai. Conclusones Las desigualdades producidas estructuralmente y acumuladas de forma densa a travs de la historia en Mxico funcionan como violencia estructural. Este sistema estructurai de violencia puede ser definido como un sislema causal de desventajas y degradacin humanaT tanto a nivel de las personas, como de los diversos grupos sociales, poi lo de vitai importancia i.r. ", construir un sistema de bienestar quetrabaje a nivel estructural paia eliminar de forma sistemtica y masiva la desigualdad-violencia perpetuado en el pas durante siglos. La construccin de un sistema de bienestar semejante al existente estados europeos, pero a lavez acorde a las posibilidades y ala realidad histrico-social mexicana, puede tener viabilidad si se plantea como un cambio profundo, apoyado por un movimiento ciudadano, en el sentido y prioridades del Estado mexicano. Dicho cambio debe estar enmarcado en los principios de la democraciay el capitalismo en su fase postneoliberal. Su construccin no puede ser igual al caso europeo, no debe ser una mera transpolacin del modelo, porque las circunstancias histricas son diferentes, no hay plan Marshail ni algo semeiante a la Unin Europea. Sobre todo porque la situacin mexj.cana es de un profunJo subdesarrollo social y econmico. El sistema econmico presenta atrofias estructurales que se traduce en una situacin de enormes desigualdad"r roiuI., y econmicas. E1 subdesarrolio tie-ne sus expresiones inmediatas en una serie de procesos de dependencia alimentaria, tecnolgica y de caprtales. En este sentido, una discusin sobre las posibilidades de producir un Estado de Bienestar se encuentra conectada de manera naturai con la discusin en torno al sentido del desarrollo y cmo ste debe ser encarado por parte de la sociedad, el Estado y ei mismo mercado. Para que un posible Estado de Bienestar en Mxico pueda funcionar estucturalmeRte como mecanismo de cambio social tendra que estar fincado en ios principios de1
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no regresivas. El problema del financiamiento es de proyecto y decisin poltica, sobre todo en el caso de una clase poltica acostumbrada a un ejercicio patrimonialista de los ienes y nqueza pbhca. Junto al probiema fiscal est el de construir un modelo de desarrodo qu. p.r^ita la sus-

PENSAR UN ESTADO DE BIENESTAR PARA MXICO: CIUDADANA, INSTITUCIONALIDAD Y ECONOMA PARA EL BIENESTAR

universalismo, solidaridad, sustentabilidad financiera, ciudadanizactny calidad de servicio, de 1o contrario perdera sentido como proyecto social, poltico, econmico e histrico. Este modelo de Estado de Bienestar debe construir un sistema pbIico slido y robusto de instituciones de salud, educativas y de pensiones, que funcionen de manera estructural contra la reproduccin de la pobrezay todas ias formas existentes de desigualdad-violencia.

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de ya casi un siglo en que diversas garantas sociales fueron incluidas en

la Constitucin de 1.917 y despus de casi siete dcadas de inicio de ia seguridad social,la desigual sociedad mexicana
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a la universalidad de servicios sociales semejantes en calidad

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Dadas las insuficiencias de las reformas a las poiticas sociales en los ltimos

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perspectivas del universalismo en el rgimen de bienestar mexicano, con un
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y en las segmentadas instituciones

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El objetivo de este libro es aportar a este debate con la participacin de reconoci-

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