Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM
Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul
Anlise de Conjuntura OPSA (n o 6, maio de 2005) ISSN 1809-8924
Maria Regina Soares de Lima Marcelo Vasconcelos Coutinho Coordenadores do OPSA
Globalizao versus Regionalizao: Um Falso Problema?
Um dos grandes debates envolvendo os processos de globalizao e regionalizao est em saber se esses so fenmenos distintos ou conseqentes. Existem os que acreditam tratar-se de dois processos separados que podem ser vistos tanto como complementares quanto como antagnicos. O suposto antagonismo se configuraria pelo fato da globalizao expandir laos internacionais, eliminando barreiras para o comrcio e as demais relaes econmicas, polticas e sociais. Enquanto a regionalizao estabeleceria, a princpio, reas de relacionamento preferencial, preservando prticas protecionistas. J a tese da complementaridade defende que, embora sejam fenmenos distintos, convivem muito bem numa lgica que no seria forosamente excludente.
As hipteses conseqentes concordam que esses dois processos esto conectados e que h uma relao de causalidade entre eles. A primeira hiptese nessa linha a de que o regionalismo significa um passo no sentido da globalizao, tratando-se, assim, de uma abertura nacional ainda limitada, mas que j prepara os pases para relaes ambiciosas no nvel global. A segunda hiptese e tambm a mais difundida a de que a globalizao impulsiona o regionalismo, criando, para isso, os incentivos e as condies at ento ausentes. Esta ltima hiptese percebe o processo de regionalizao como um movimento de defesa s mudanas internacionais contemporneas.
So inmeras as definies de globalizao, de resto por ser um fenmeno com mltiplas dimenses e que, por conseqncia, dificultam sua clareza conceitual. Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA Geralmente a globalizao se refere a processos econmicos como a expanso extraordinria dos fluxos internacionais de bens, servios e capitais, da concorrncia nos mercados, da integrao entre sistemas econmicos nacionais e da produo em escala mundial. No entanto, h tambm outras dimenses envolvidas como o fortalecimento de instituies supranacionais e multilaterais, a universalizao de padres culturais, a disseminao da idia de democracia e dos direitos humanos, o apelo a questes comuns que dizem respeito a vida no planeta, em particular o meio ambiente, a comunicao por meio de novas tecnologias que aproximam pessoas de diferentes partes do mundo, relativizando, com isso, noes de tempo e espao, e a formao de redes globais entre organizaes e movimentos sociais que sugerem a existncia, ainda que vaga, de uma sociedade internacional.
Pode-se dizer, portanto, que a globalizao exibe nos ltimos 25 anos um crescimento espetacular da transnacionalizao das relaes econmicas, sociais, polticas e culturais. Embora suas origens remontem ao incio do capitalismo sculos atrs, a globalizao sobre a qual se fala hoje est associada III Revoluo Industrial e suas grandes inovaes tecnolgicas que trouxeram mudanas decisivas na organizao da produo, nas relaes de trabalho, na estruturao das empresas, enfim, nas relaes econmicas de modo geral, o que, por sua vez, obrigatoriamente tm fortes repercusses sobre o Estado Nacional em sua autonomia e capacidade de ao. No toa, alguns chegam a alardear nos anos noventa o fim do Estado ou o seu deslocamento do centro da anlise poltica.
Todas essas mudanas ocorreram, sobretudo, primeiro em mbito regional, tendo em vista que a finalidade desde o incio era melhorar a competitividade das grandes empresas no mercado mundial que se abria. A origem do novo regionalismo est justamente nesse movimento de ampliao das fronteiras nacionais para seu entorno mais imediato.
O fenmeno regionalizao, tal qual a globalizao, tambm no novo. Existem pelo menos trs momentos histricos em que ele aparece: segunda metade do sculo XIX; perodo entre guerras; e ps-grande guerra. O que se chama novo regionalismo tem incio no final dos anos oitenta e mais intenso, amplo e liberalizante do que os anteriores. O regionalismo do sculo XIX foi bastante liberal para a poca, mas limitou- 2 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA se Europa. O regionalismo dos anos 30 foi fortemente preferencial e protecionista. J o do ps-guerra espalhou-se pelo mundo todo, porm no se concretizou efetivamente na maior parte dele.
O Novo Regionalismo dos Anos 90
O novo regionalismo est associado queda do socialismo e adoo generalizada da agenda neoliberal a partir do assim chamando Consenso de Washington. Ele se caracteriza pela formao de reas de livre comrcio, unies aduaneiras e mesmo pela integrao monetria. H uma variedade enorme de tipos de arranjos, mas a maior parte deles, de uma forma ou de outra, integra economias de pases situados numa mesma regio. A Unio Europia (UE) o maior exemplo de integrao, servindo inclusive de referncia para outros blocos.
As causas apontadas para o surgimento dessa nova onda regionalista so muitas. Em geral criticam-se as explicaes convencionais de processos de regionalizao precedentes. Sobretudo o (neo)funcionalismo e o intergovernamentalismo so alvo de grandes objees, entre outros motivos pelo fato de nenhum deles explicar satisfatoriamente por que o novo regionalismo se desenvolve somente no final dos anos oitenta e no antes. Em lugar dessas interpretaes anteriores, a hiptese dominante transforma a globalizao em varivel explicativa do regionalismo, apesar de ainda persistirem esforos menos estruturalistas do que esses sobre o tema, incluindo explicaes do tipo path dependence (trajetrias dependentes).
A hiptese da regionalizao como efeito da globalizao defendida pela maior parte da literatura especializada mais recente est ancorada na idia de defesa dos pases frente a um processo histrico poderoso do qual no podem fugir, seno apenas buscar uma melhor adaptao estando reunidos em grupos e, dessa forma, suavizando suas vulnerabilidades externas. O regionalismo , nesse sentido, uma postura reativa, entregue necessidade de se tornar mais competitivo justamente num momento em que diminui a capacidade dos Estados de individualmente formularem polticas e regularem os mercados.
3 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA A poltica e a economia passam, ento, a se organizarem segundo esquemas regionais porque dessa maneira permitem uma resposta mais eficaz competio global. Essa lgica a que uniformiza as estratgias dos mais diferentes pases j no final dos anos oitenta e que, a essa altura, explica o desenvolvimento de associaes regionais de uma forma que nunca se vira antes em termos de amplitude horizontal, reas do mundo atingidas, e verticalidade, intensidade em que ocorrem.
A estratgia regionalista como resposta aos desafios impostos pela globalizao representa uma mudana no modelo de desenvolvimento em que os pases abandonam prticas intervencionistas e estatizantes voltadas para a expanso do mercado interno e do capital nacional, que so caractersticas dos anos sessenta e setenta, e adotam, em contraposio, polticas neoliberais que transferem para o mercado, principalmente aos setores exportadores, a tarefa de promover o desenvolvimento. Essa transio de modelos o que permite aos Estados se imaginarem finalmente dentro de uma regio, integrando suas economias com o objetivo de proteger-se; Estados, por sinal, bastante enfraquecidos com a crise fiscal que comea a despontar com mais fora logo no incio dos anos oitenta.
A experincia sul-americana de integrao exemplifica as razes globais desse regionalismo bem como seus principais desafios. O Mercosul no a primeira tentativa de regionalizao no continente e tampouco parece ser a etapa final desse processo. Antes do Mercosul houve a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Por sua vez, nos ltimos anos observou-se um grande esforo na criao da Comunidade Sul-Americana de Naes, batizada com o sugestivo nome de CASA, que une Mercosul e Comunidade Andina. Um aspecto saliente nesse novo elo que a mesma globalizao que homogeneza culturas tambm fez reacender identidades locais, identidades regionais.
O Mercosul foi formalmente institudo em 1991, no Tratado de Assuno, e tinha desde o incio objetivos no s estritamente econmicos, mas tambm poltico-estratgicos relacionados s garantias da democracia e ao fim das rivalidades entre Brasil e Argentina que ameaavam uma corrida nuclear. J naquela poca, mas foi aumentando muito desde ento, havia a preocupao em assegurar um ambiente cooperativo e democrtico na regio que permitisse uma ao mais coordenada no mbito 4 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA internacional entre pases recm sados de ditaduras militares e que enfrentavam profundas mudanas econmicas e sociais.
O Mercosul, cuja origem est nas negociaes entre os presidentes Raul Alfonsn (Argentina) e J os Sarney (Brasil), serviu de base para a insero conjunta dos pases do bloco na nova ordem internacional durante toda a dcada de noventa. Houve um grande crescimento nas trocas comerciais intrabloco, interrompido apenas no fim da dcada com as crises que abalaram as economias dos pases membros. Em particular, a crise brasileira em 1999 e a crise argentina em 2001 e 2002 feriram gravemente o Mercosul, que, no entanto, sobreviveu a todas essas turbulncias.
As dificuldades em cumprir os objetivos econmicos da integrao regional, fez sobressair a dimenso poltica do bloco, bem como a necessidade de ampliar o acordo de forma a abranger toda a Amrica do Sul. Num mundo dividido em regies e ao mesmo tempo globalizado, finalmente o antigo projeto de uma Amrica do Sul integrada encontrou alguma oportunidade. Nesse contexto, em 2004 criada a CASA, e a despeito dos problemas que acarreta, ela surge como alternativa para aumentar no apenas as relaes econmicas regionais como tambm o poder de barganha da regio nas arenas hemisfrica e internacional. A idia, ento, de que os pases devem estar regionalmente preparados para uma competio que cruza os continentes combina-se ampliao do espectro regional com o pressuposto de que, havendo a necessidade de insero internacional, tanto melhor ser envolver toda a Amrica do Sul, onde seria possvel at mesmo forjar uma identidade prpria.
Desse modo, a Amrica do Sul, que j foi considerada por alguns uma espcie de Atlntida - o continente perdido face ao olhar do mundo que se volta agora para a sia - , busca em CASA um lugar ao sol entre mega-blocos econmicos. Dentro e fora dos governos, o reconhecimento das dificuldades encontradas pelo Mercosul propicia o entendimento de uma integrao regional renovada que inclua mais pases. Com isso, a idia de regio que se forma maior que o Mercosul e menor que a velha percepo de Amrica Latina, isto, em grande parte, decorrente da integrao mexicana ao bloco do norte. A regio, portanto, deixa de ser apenas um dado geogrfico e passa ela mesma por mudanas polticas que a redefinem. Atualmente a unidade que est sendo imaginada tem os contornos da Amrica do Sul, seja a regio um espao poltico, um 5 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA espao de ao coletiva organizada, seja ela categoria de anlise da insero global dos pases sul-americanos e das diferenas que cada um deles apresenta.
A Importncia Poltica das Regies
Se o novo regionalismo e seu forte componente econmico caracterizaram os anos 90, nos anos 2000, a tnica parece ser a demanda poltica por regies. Este movimento, que se acentua depois dos atentados do 11 de setembro, combina uma preocupao com a viabilidade dos assim chamados Estados falidos com a constatao que as periferias no so homogneas, mas diferenciadas em termos de capacidades materiais e institucionais. A demanda por regionalismo no iniciar do sculo XXI poltica, sua motivao relacionada segurana internacional e sua origem na comunidade das naes do Norte.
Da perspectiva das elites dos pases desenvolvidos, os Estados falidos, ou os estados pr-modernos, constituem uma ameaa segurana internacional na medida em que supostamente abrigariam os principais grupos terroristas em atividade. Por outro lado, h implicitamente uma avaliao de que a globalizao produtiva e a integrao dos pases perifricos ao capitalismo global no resultaram em bonana econmica, no cenrio com que foram apresentadas aos governos do Sul, no incio dos anos 90. Diante de diversas crises financeiras e de processos entrpicos regressivos em alguns pases da frica, sia, Amrica Latina e Europa Central, uma nova agenda comeou a se configurar no mbito dos pases mais avanados do planeta combinando as preocupaes com a pobreza, os problemas ambientais, a incidncia do vrus do HIV/AIDS, a dvida externa, por um lado, com a luta contra o terrorismo e a proliferao das armas nucleares, por outro. A agenda do desenvolvimento, que a globalizao dos anos 90 parecia ter varrido para baixo do tapete, retornou ao centro do debate mundial agora vinculada diretamente s questes da segurana internacional.
Duas conseqncias da decorrem. Em primeiro lugar, a sensibilidade, entre os pases industrializados, para a agenda do desenvolvimento, mas focalizada principalmente nos pases mais pobres, alguns deles includos na categoria dos Estados falidos. As metas do Milnio da ONU; a sugesto do perdo da dvida externa dos pases mais pobres, que participam do grupo dos HIPC, (Heavily Indebted Poor Countries) na terminologia do 6 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA Banco Mundial, incorporada agenda do G8; e a atenuao da resistncia anterior com relao quebra de patentes dos medicamentos utilizados no tratamento da AIDS, so exemplos desta preocupao com os desvalidos.
A outra conseqncia mais sutil em termos de iniciativas polticas, mas sugere uma preocupao em se criar capacidade institucional e poltica na frica, sia e Amrica Latina, focalizando os Estados com maior viabilidade e recursos em cada uma destas regies. O principal exemplo deste movimento a proposta, com a chancela do secretrio geral das Naes Unidas, de reforma do Conselho de Segurana que, nas duas arquiteturas apresentadas por Kofi Annan, amplia o nmero de membros daquele Conselho, buscando maior representatividade regional. A mesma preocupao com Estados que possam ter papel econmico e poltico de destaque em suas respectivas regies, bem como na configurao das estruturas de governana global comea a aparecer nas agendas de cooperao dos pases do Norte, como, por exemplo, no conceito de pas ncora desenvolvido pelo Ministrio de Cooperao Econmica e Desenvolvimento da Alemanha. Diante da crise entrpica de alguns Estados perifricos, a comunidade das naes mais desenvolvidas comea a elaborar formas de se estabelecer uma nova diviso mundial de tarefas polticas na qual alguns lderes regionais teriam maior responsabilidade nas suas respectivas reas geogrficas, institucionalizando-se uma hierarquia nas diversas regies da periferia. Na eventualidade de uma reforma do Conselho de Segurana da ONU, pouco provvel que o reconhecimento de um novo status internacional no venha acompanhado de novas responsabilidades da parte destes recm chegados envolvendo a cooperao em tarefas ligadas s duas principais questes hoje na agenda de segurana internacional: combate ao terrorismo e controle da proliferao das armas de destruio em massa.
A Oferta de Regionalizao e os Problemas de Ao Coletiva
Se as demandas globais econmica, poltica e cultural pela regionalizao se fizeram mais forte depois do fim da Guerra Fria e do 11 de setembro, a oferta de instituies regionais bem mais problemtica. A principal razo a existncia de um problema de ao coletiva neste empreendimento. Todos gostariam que instituies regionais fortes fossem criadas, mas todos preferem que os outros pases arquem com o custo da criao e manuteno destas instituies. De modo geral, nos casos de sucesso a coordenao 7 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA da ao coletiva sempre coube aos pases mais fortes economicamente. Na Unio Europia, por exemplo, s se pode avanar no processo de regionalizao quando a Frana e a Alemanha aceitaram a colaborao naquele empreendimento. No caso do Nafta, os EUA eram o pas mais poderoso, mas no necessariamente o mais interessado na formao daquela rea de livre comrcio, uma vez que a iniciativa partiu do Canad, originalmente, e do Mxico posteriormente. Neste caso, a assimetria de interesse conjugada a de peso econmico garantiram aos Estados Unidos grande influncia no desenho das instituies regionais mais prximo de seus interesses.
Tal como na experincia ao Norte, tambm na Amrica do Sul, estamos diante de um caso de grande assimetria, uma vez que o tamanho econmico do Brasil representa a metade do da regio. Em 2004, por exemplo, cerca da metade do PIB regional era de origem brasileira, sendo que suas exportaes alcanaram mais de 40% do total da Amrica do Sul. Ao contrrio, porm, da experincia da Amrica do Norte, no so os pases menores que expressam maior interesse pela integrao econmica regional, uma vez que o acesso ao mercado norte-americano, em um arranjo de livre comrcio nos moldes da ALCA ou de acordos bilaterais, bem mais atrativo para os pases menores com grande complementaridade no plano do comrcio hemisfrico e pouca ambio em influenciar as novas disciplinas comerciais propostas pelos EUA. Mesmo que a estrutura mais diversificada do comrcio exterior brasileiro no se esgote nos fluxos regionais, a Amrica do Sul hoje mais importante para o Brasil do que no passado, tanto do ponto de vista econmico, quanto poltico. Por outro lado, a ALCA no uma opo preferencial para o Brasil em particular porque o pas prefere negociar as regras no mbito da OMC, com um numero maior de parceiros e o grau de acesso acenado pelos negociadores norte-americanos insuficiente para os interesses brasileiros.
No plano econmico a regio tem representado, historicamente, cerca de vinte por cento das exportaes do pas, mas est se firmando como uma rea estratgica para a presena das multinacionais brasileiras nas reas de energia e engenharia pesada, alm de espao para a diversificao de investimentos brasileiros em reas no tradicionais. Politicamente, a Amrica do Sul, mais ainda depois do fim da Guerra Fria e do 11 de setembro, passou a ser crucial para a insero internacional do pas, principalmente, para seu reconhecimento internacional como um pas intermedirio cujos bons ofcios na manuteno de uma certa estabilidade regional apreciado pelas potncias, em 8 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA especial os Estados Unidos. Especialmente depois da eleio de Luiz Incio Lula da Silva, a comunidade internacional passou a ver no Brasil um modelo para a regio no sentido de combinar uma poltica macro-econmica responsvel com sensibilidade para a justia e as questes sociais. Neste contexto, o contraponto com a liderana de Hugo Chvez, com uma clara indicao do acerto do modelo brasileiro para os pases do Sul, tem sido freqente entre os formadores de opinio no Norte. Independente da oportunidade desta comparao, do conhecimento de todos que no mundo ps-Guerra Fria, as regies passaram a ser espaos cruciais para a projeo de lideranas nacionais e seu reconhecimento pelas potncias.
Este conjunto de condies existentes na regio faz recair sobre o Brasil a principal responsabilidade na oferta das instituies regionais, sob pena que elas no se desenvolvam plenamente ou as que j existem no se consolidem. Se as condies na regio e no hemisfrio dificultam que outros pases sul-americanos tomem a si a coordenao da ao coletiva regional, outros processos, como a recusa francesa Constituio Europia, tambm militam contra um aprofundamento do ideal da integrao na Amrica do Sul.
Quais seriam os desafios para o Brasil na coordenao da ao coletiva regional na Amrica do Sul? O principal deles tem a ver com a constatao de que baixa a identidade sul-americana do Brasil. Pela especificidade dos legados histricos e pelas diferenas de trajetrias, a insero na direo do Atlntico suplantou as demais. Assim, Amrica do Norte, Europa e frica constituram as principais referncias no plano material e ideacional para o Brasil. Mas como sabemos que as identidades e identificaes no existem em estado natural, mas so criaes sociais, esta ausncia talvez no seja to problemtica caso tambm se observem mudanas em outros parmetros da insero sul-americana do Brasil, cada um deles se localizando quer no plano estatal, quer no da sociedade civil. No plano estatal, a legitimidade de uma liderana cooperativa brasileira depende do grau de generosidade que o Brasil, como o pas mais forte, est disposto a demonstrar. Generosidade expressa, por exemplo, na criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento das Instituies do Mercosul (Focem), mas que no se esgota nesta modalidade de cooperao, na medida em que se espera de um lder regional sua contribuio na configurao de instituies regionais slidas. No plano da sociedade, a principal dificuldade a predominncia de 9 Observatrio Poltico Sul-Americano - OPSA uma orientao voltada para dentro, condio que costuma acometer as sociedades de pases de grande extenso territorial, como o nosso.
A construo de um espao regional sul-americano representa uma novidade na poltica externa do Brasil. Com vasta extenso territorial e limites fronteirios com praticamente todos os pases sul-americanos (menos Chile e Equador), a localizao geogrfica do pas viabiliza que possa atuar nos diversos tabuleiros regionais permitindo que se desenvolva uma perspectiva de fato regional. Dependendo de como se implemente essa poltica sul-americana, ser possvel dissolver a sndrome de desconfiana que historicamente marcou as relaes com os vizinhos, em virtude de uma proximidade geogrfica inescapvel, razovel assimetria de tamanho e peso econmico, alimentada pelas diferenas de lngua, trajetrias sociopolticas e substrato cultural.
Uma trajetria virtuosa, porm, pode garantir no sculo XXI uma repetio da experincia bem sucedida de construo do Estado Nacional, representada pela poltica social nos anos 30 quando o governo central, por via de uma poltica de sade pblica, atingiu regies distantes do poder central, garantindo a manuteno da integridade fsica do pas. Os projetos de integrao regional nas reas de infra-estrutura e de energia, que recm se iniciam, criam estas vinculaes e interdependncias entre os diferentes pases sul-americanos aproximando vizinhos ainda distantes entre si. Ao Brasil cabe uma responsabilidade maior na coordenao da ao coletiva regional pelo diferencial de recursos e por ter mais a ganhar com a integrao. Do lado brasileiro, as condies polticas para que tal ocorra dependem de que fique claro para os agentes envolvidos que no existem lideranas naturais, mas sua construo passa pela aceitao dos nus desta tarefa. Um deles que a aspirao do reconhecimento internacional de um status de potncia regional no deve se sobrepor s injunes regionais de compartilhamento desta nova condio com os pases que tambm a ele aspiram.