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UN- HABITAT PROGRAMA CIUDADES MS SEGURAS ALCALDA MAYOR DE BOGOT D.C SECRETARA DE GOBIERNO AJUNTAMENT DE BARCELONA CORPORACIN NUEVO ARCO IRIS COMPILACIN ELKIN VELSQUEZ M. CONCEPTO GRFICO ORIGINAL MARIO MUOZ DISEO Y ARMADA GIOVANNI MORENO CASTRO IMPRESIN ARFO LTDA ISBN PRIMERA EDICIN BOGOT D.C - ENERO DE 2008
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COMIT DIRECTIVO LIBRO BLANCO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE BOGOT G RAL ( R ) M ANUEL J OS B ONNET . E X -C OMANDANTE DE LAS FFAA. M ARIA F ERNANDA C AMPO . P RESIDENTA C MARA DE C OMERCIO DE B OGOT G RAL ( R ) L US E RNESTO G ILIBERT . E X -D IRECTOR P OLICA N ACIONAL V ERA G RABE . D IRECTORA O BSERVATORIO PARA LA P AZ MARIA VICTORIA LLORENTE. DIRECTORA EJECUTIVA FUNDACIN IDEAS PARA LA PAZ M ARIO M UOZ . V OCALISTA D R K RPULA J UAN M ANUEL O SPINA . E X S ECRETARIO DE G OBIERNO DE B OGOT M ARTA L UCIA R AMREZ . E X M INISTRA DE D EFENSA . S ENADORA DE LA R EPBLICA J UAN C AMILO R ESTREPO . E X MINISTRO DE H ACIENDA . A NALISTA POLTICO R ICARDO S ANTAMARA . P ERIODISTA Y A NALISTA P OLTICO R AFAEL S ANTOS . C ODIRECTOR DE E L T IEMPO L EN V ALENCIA . D IRECTOR C ORPORACIN N UEVO A RCO I RIS EQUIPO
DE

COORDINACIN

E LKIN V ELSQUEZ M. C OORDINADOR F ERNANDO P ATIO . R ESPONSABLE S ECRETARA T CNICA S EBASTIN D AZ . I NVESTIGADOR B EATRIZ T RUJILLO . A SISTENTE DE COORDINACIN A NNIE B UITRAGO . A SISTENTE DE INVESTIGACIN M ARA L UCA P ELEZ . A SISTENTE DE INVESTIGACIN J AVIER T EUTA . C OMUNICACIONES Y RELACIONES PBLICAS

EXPERTOS
H UGO ACERO I SAAC BELTRN M ANUEL J OS B ONNETT G LORIA M ARA B ORRERO P AUL B ROMBERG A LVARO C AMACHO GUIZADO M IGUEL E DUARDO C RDENAS J ERNIMO C ASTILLO D ANIEL CASTRO CARLOS CRDOBA J ORGE I VAN C UERVO G USTAVO D UNCAN A NDRS D VILA J AIRO D AZ RODOLFO ESCOBEDO E NRIQUE F LREZ O SCAR F LREZ

PA R T I C I PA N T E S E N L A

PRIMERA FASE

IGNACIO GALLO L AURA G ARCA L UIS E RNESTO G ILIBERT L UIS A LBERTO G MEZ H EREDIA C AMILO G RANADA F ERNANDO G UZMN CARLOS J OS HERRERA L UCA JARAMILLO C ARLOS EDUARDO J ARAMILLO F RANCISCO LEAL ISABEL MARTNEZ H ENRY MEDINA O MAIRA O RDUZ MNICA PEDROZA ALVARO P REZ BERNARDO PREZ JUAN CARLOS POSADA

R UBN D ARO R AMREZ C ARLOS RANGEL ANDRS R ESTREPO JORGE RESTREPO J AIRO R ICAURTE M ARTHA Y. S ANCHEZ A RMANDO SILVA G ERMN S ILVA ALVARO TOLEDO V ICTOR U RIBE A LVARO V ALENCIA T OVAR V ICTOR V ELOZA D ARO V ILLAMIZAR

C ONTENIDO

Pag. Presentacin Prlogo Introduccin La poltica de seguridad ciudadana y convivencia en el largo plazo: Equilibrio entre prevencin, coercin, solidaridad Cmo abordar la integralidad Mirando el futuro: temas que preocupan a Bogot Retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana en Bogot en torno a ocho temas: 1. Implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto en la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot: retos futuros 2. Retos futuros frente a los factores de riesgo del homicidio y de los delitos de alto impacto 3. Retos futuros de la prevencin integral de la inseguridad: prevencin social, prevencin econmica, prevencin situacional 4. Retos de gobernabilidad y participacin de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot 5. Relaciones interinstitucionales y territoriales de la seguridad ciudadana 6. Las evoluciones de la fuerza pblica: retos para la Seguridad Ciudadana de Bogot 7. Retos futuros de la administracin de justicia, el sistema penal y la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogot 8. Retos futuros de Bogot en materia de medicin, percepcin y comunicacin de la inseguridad ciudadana

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PRESENT ACIN TA

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no de los grandes debates polticos y conceptuales, especialmente en Eu ropa occidental en los ltimos diez aos, fue el referente al signo ideol gico, a la adscripcin poltica de los temas de la seguridad ciudadana. En Europa oriental no se dio esa discusin, pensamos que por el talante no democrtico del sistema poltico previo al por entonces vigente en esos pases. . Una discusin que permitiera dilucidar que la preocupacin por la seguridad ciudadana y la formulacin y ejecucin de las correspondientes polticas pblicas no son de corte o de talante de derecha ni se pueden confundir con expresiones o aspiraciones autoritarias. Que por el contrario, es una realidad consustancial con el ordenamiento contemporneo de la gobernabilidad democrtica. Que es expresin y condicin de la democracia. Que la ausencia de esas polticas le abre la puerta a la arbitrariedad y por consiguiente al imperio y el capricho del ms fuerte y, ah s, se llega a escenarios autoritarios cuando no francamente totalitarios. Este tema y preocupacin trascendi los exclusivos escenarios del debate poltico y conceptual para entrar a hacer parte de la preocupacin y la demanda ciudadana, a lo largo y ancho del planeta. Se integr a la agenda contempornea de la gobernabilidad y por ello los gobernantes y aspirantes a serlo son ya evaluados con base en sus logros o en la exposicin de sus propuestas en torno al tema. La seguridad ciudadana trascendi los tradicionales lmites de la simple accin policial y judicial de contencin, represin y sancin del delito para ser abordada en el amplio marco de la convivencia y el reconocimiento de los derechos del conjunto de los ciudadanos. La seguridad qued as ubicada en el cruce de caminos de las polticas econmicas, sociales, de usos de la tierra y de los espacios pblicos urbanos. Es la seguridad con dimensin multivariable, resultado de la accin integral de la autoridad pblica con los ciudadanos que ya no son simples receptores de un servicio pblico sino corresponsables en el desarrollo, preservacin y enriquecimiento de esa seguridad ciudadana, entendida y asumida como un bien pblico. Pues bien, esa dcada en Bogot fue tambin un tiempo de reflexin, de decisin y de realizacin de acciones en ese campo. Diferentes administraciones de signos polticos y an ideolgicos diversos, se comprometieron con el tema, en el marco de ese proceso virtuoso de construir sobre lo construido, segn feliz expresin de Antanas Mockus y que constituye, a nuestro juicio, la clave para entender el proceso continuado de modernizacin que ha caracterizado a Bogot durante el perodo.
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Se puede afirmar que existen los elementos y est en plena marcha el proceso poltico, social e institucional para consolidar una poltica de convivencia, seguridad ciudadana y gobernabilidad democrtica que sea de verdad una poltica de largo plazo, ms all de los lmites temporales propios de los perodos de las diferentes alcaldas. Una poltica de largo plazo, de carcter estructural que trascienda lo puramente coyuntural. Consecuencia de ese reconocimiento y ejercicio de la corresponsabilidad ciudadana y de la concatenacin o imbricacin, por no decir integracin de la dimensin de la convivencia y seguridad ciudadana con los diferentes mbitos espaciales y funcionales de la ciudad, es el inters de diferentes organizaciones como ONU Habitat, Ayuntamiento de Barcelona, Corporacin Nuevo Arco Iris y por supuesto la Secretara de Gobierno de Bogot, adems de PNUD, FESCOL, Cmara de Comercio de Bogot, Radio Santaf, Informe de Desarrollo Humano de Bogot, El Tiempo, Bogot Cmo Vamos, CERAC, Universidad Externado de Colombia, Comisin Nacional de Reparacin, entre otras, que han apoyado el proceso del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogot con miras a facilitar la discusin y anlisis ciudadanos del tema que permita ubicarlo en el escenario y la agenda ciudadana de Bogot. Para la administracin de Lus Eduardo Garzn el tema estuvo en el corazn de sus preocupaciones y realizaciones. Apoyamos con decisin y respeto la iniciativa del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia y hoy tengo el gusto de presentarles a los lectores de este trabajo un material que consideramos responde plenamente a las expectativas que se tuvieron al iniciar el proyecto. Mis reconocimientos por el trabajo realizado a los miembros del Comit Directivo de Libro Blanco: Gral (r) Manuel Jos Bonnet, Mara Fernanda Campo, Gral (r) Lus Ernesto Gilibert, Vera Grabe, Mara Victoria Llorente, Mario Muoz, Marta Luca Ramrez, Juan Camilo Restrepo, Ricardo Santamara, Rafael Santos y Len Valencia; al equipo coordinador encabezado por Elkin Velsquez, al equipo de la Secretara Tcnica liderado por Fernando Patio, y a todos los lderes y expertos que han participado en los trabajos de anlisis y reflexin. De la misma manera debo agradecer el apoyo del programa Ciudades Ms Seguras de UN Habitat, representado en Amrica Latina por Jorge Gavidia (hasta 2007) y Cecilia Martnez (desde 2007) y en Colombia por Fabio Giraldo. Son ahora ustedes los encargados de darle a ste la calificacin que se merece.
JUAN MANUEL OSPINA, SECRETARIO 2004-2007
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DE

GOBIERNO

DE

BOGOT

PRLOGO

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s de gran inters para UN-Hbitat presentar este primer resultado del Libro Blanco de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Se trata de un instrumento de prospectiva orientado hacia la construccin de un dilogo plural y ojal encaminado a lograr cada vez un mayor nmero de consensos multipartitos; son ellos, sin duda, los que cumplen cabalmente los criterios de cooperacin de las Naciones Unidas en el pas: apoyar los esfuerzos de los colombianos en la bsqueda del fortalecimiento de su institucionalidad democrtica, la construccin de condiciones para la paz, la promocin de la convivencia y porque no, garantizar a las vctimas de la violencia interna generada por el conflicto con los grupos armados ilegales, la restitucin de sus derechos dentro de los principios de la verdad, la justicia, la reparacin y la no repeticin El tema de la seguridad urbana hace parte integral de la agenda de UNHbitat en el pas y en l, como lo puso de manifiesto el Reporte Global de Seguridad Urbana, se tocan un amplio nmero de preocupaciones y temas, movindose desde las necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y salud, hasta los impactos por desastres naturales o los problemas de seguridad colectiva que se deben atender para proteger a la poblacin civil por acciones de guerra indiscriminada o como los muy frecuentes en el medio colombiano, de actividades terroristas. Empero, el reporte global sobre asentamientos humanos 2007 se enfoca centralmente en tres de las principales amenazas para la seguridad de nuestras ciudades: crimen y violencia; inseguridad en la tenencia y desalojos forzados; y desastres naturales o desastres causados deliberadamente por la accin del ser humano. La seguridad ciudadana es no solo un bien pblico para sustentar la proteccin de la integridad fsica y moral de las personas, sino un dispositivo central de la poltica y la gobernabilidad de los territorios, donde el enfoque central recae en la seguridad de las personas, abarcando un rango muy amplio de sus necesidades, desde las ms primarias, las biolgicas, a las ms complejas, las polticas, las econmico-sociales y las culturales. La Agenda Hbitat, como en general la cooperacin del Sistema de Naciones Unidas en el pas, enfatiza en criterios de intervencin mediados por la declaracin del Milenio, buscando la superacin de la pobreza en sus mltiples facetas aprovechando sosteniblemente los recursos naturales y creando las bases para la preservacin, consolidacin y profundizacin de la democracia.
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Los pobres son desproporcionadamente victimizados por los problemas de seguridad, estando ms expuestos a eventos riesgosos por su ubicacin geogrfica dentro de la ciudad en lugares ms propensos a inundaciones, deslizamiento y polucin. Tambin, tienen acceso limitado a los activos y polticamente no tienen mecanismos de expresin de sus penurias accediendo en forma muy dbil a las instancias del poder. Seguridad, paz, defensa de los derechos humanos y la promocin de la riqueza de la vida humana entera incluida la vida del mundo del arte y la cultura -, el desarrollo humano, son valores superiores los cuales no se pueden considerar como fines en s mismos, sino como requisitos indispensables para nuestro bienestar colectivo. Vistos en su conjunto, son los pilares de la vida buena donde dichos valores, en la realidad, dependen los unos de los otros y se refuerzan entre s. Los impactos del crimen y la violencia poltica sean estos de derecha, izquierda, o centro, son multidimensionales. Aparte de las lesiones personales y en muchas ocasiones de la prdida de la vida, las vctimas sufren cambios psicolgicos y viven durante largos perodos con los traumas de las acciones criminales, convirtindose por ello, la falta de seguridad, en una severa limitacin para la inversin y en un detonante que contribuye a la fuga de cerebros y capitales, obstaculizando no solo el desarrollo econmico general sino el desarrollo humano en los territorios. Las polticas de seguridad no pueden ir dirigidas contra los excluidos del progreso, sino contra quienes pretenden convertir en instrumento poltico cotidiano prcticas irrespetuosas de violencia. Una poltica integral de seguridad no puede dejar en el vaco sus elementos colindantes de justicia y paz: hoy en da, es inimaginable una ciudad prospera y con buena calidad de vida, sin haber creado el espacio poltico donde la institucin social de la seguridad y su hermana gemela la confianza, interacten activamente con los otros valores bsicos de la sociedad, la justicia y la libertad. La apuesta del Libro Blanco como dilogo plural es una apuesta muy compleja: cmo es una ciudad segura? De tiempo atrs es claro que no hay una respuesta nica y definitiva; una ciudad segura es una ciudad que tiene claro que no es suficiente haber alcanzado un umbral que permita un mejor nivel positivo de seguridad; siempre habr una inseguridad latente sobre la cual hay que reaccionar ideando polticas para ir corrigiendo lo que se ha alcanzado con las polticas de hoy, evitando as las inseguridades del maana y lo
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que en nuestro medio es una de las ms dramticas expresiones de nuestro gran dficit poltico, el intento de convertir en patrimonio de un grupo poltico, sea este de derecha o de izquierda, el valor sustantivo de la seguridad como valor propio de un rgimen democrtico. Rgimen, donde no se permite patrimonializar positivamente la seguridad y mucho menos asumirla sin acceder efectiva e integralmente al paradigma del desarrollo humano y a la defensa sin cortapizas de los derechos humanos como condicin de la restitucin poltica ciudadana de nuestras viejas asimetras morales, donde el respeto a los derechos y la creacin del espacio pblico asuman un enfoque integral de derechos humanos como hecho integrador en la construccin de paz y seguridad ciudadana. La seguridad al ser elevada a valor sustantivo para la coexistencia social, es un problema poltico de primer orden y en un medio tan polarizado como el colombiano hace parte de una pedagoga, como la propuesta por el ejercicio del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogot. Aspira a convertirse en un referente para adecuar la intervencin institucional a los objetivos que se propone la ciudad en seguridad urbana, permitiendo una discusin amplia sobre su gobernanza, utilizando los instrumentos de la agenda de UN-Hbitat: construccin de observatorios, atencin a las vctimas, consolidacin de los procesos de reinsercin del conflicto armado, consolidacin de redes de ciudades seguras, etc. En nuestras ciudades hay que estar alertas. Poltica es una de esas palabras que por desgracia producen una mala sensacin; se confunde a menudo con el uso burdo de la poltica, la politiquera, que es sin duda una mala cosa, pero la politiquera es todo lo contrario de la poltica pblica, la actividad deliberada del ser humano en la bsqueda del bien comn y de una sociedad en la cual se pueda con el otro diferente construir un espacio de seguridad, donde tendencias y visiones variadas y en conflicto se puedan expresar pacficamente y en libertad, evitando la expansin y consolidacin de las graves corruptelas polticas existentes en nuestra accidentada realidad social. En UN-Hbitat nos alegramos con la posibilidad de ampliar la metodologa del Libro Blanco a varias ciudades del pas y de Latinoamrica; lo hacemos, en un momento de suma importancia poltica para Colombia, donde las diversas tendencias que dominan nuestro complejo espectro poltico ya se
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plantean que la seguridad e incluso la seguridad democrtica, deben no ser una poltica de gobierno sino una poltica del Estado. Para ello, no debemos olvidar que una poltica de seguridad para ser efectiva requiere de la libertad; seguridad y libertad son valores preciosos que la institucin social de nuestras ciudades no podr lograr sino promueven la discusin plural en la crtica y el dilogo constructivo, en el respeto por los derechos humanos y en el rechazo de la violencia como instrumento poltico y como arma para intimidar o eliminar, al otro diferente. La mayor dificultad de una poltica democrtica de seguridad son los monotesmos polticos, que en nuestra perspectiva son en esencia monotesmos mentales. Estos, exigen un culto nico, ignorando las complejidades humanas, esto es, la irreductibilidad y las diferencias de las cosmovisiones individuales y colectivas. Quien obra as, estrangula la expansin del ideario democrtico y no logra asumir como lo proponen las metodologas del Libro Blanco, la tensin siempre presente entre la vida creada por los diferentes miembros de la comunidad y la vida colectiva necesaria para la construccin de ciudades seguras y en libertad, enlazando estos preciosos valores y tratando de equilibrarlos sin omitir la ineliminable tensin entre seguridad y libertad, que visto con mayor detalle es la misma tensin entre individuo y sociedad y porque no y con mayor profundidad, entre psique y sociedad.
FABIO GIRALDO ISAZA C OORDINADOR N ACIONAL DE P ROGRAMA UN-H ABITAT / C OLOMBIA

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INTRODUCCIN

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a seguridad ciudadana es el bien pblico que sustenta la protec cin de la integridad fsica y moral de las personas. La conviven cia democrtica permite la construccin de habilidades y destrezas sociales necesarias para el desarrollo de la sociedad en su conjunto. Ambas son prerrequisito de la justicia, la dignidad, el bienestar, la calidad de vida, la solidaridad, los derechos, las libertades y el desarrollo de las actividades sociales, econmicas y polticas. Como bien pblico, la seguridad ciudadana requiere una apropiacin y construccin colectiva, es decir, una coproduccin. La coproduccin del bien pblico que es la seguridad requiere el involucramiento de los diferentes actores sociales e institucionales relacionados con el tema, mxime si se trata de hacer frente a los retos que, en ambiente de incertidumbre, depara el futuro. Se requiere una gobernanza de la seguridad ciudadana que permita no slo la participacin de actores sino tambin su participacin en las decisiones pblicas que implique. El concepto de Libro Blanco est muy difundido a nivel internacional como un instrumento de prospectiva y de orientacin de las capacidades institucionales y sociales para responder a las dinmicas cambiantes de una problemtica determinada. En su elaboracin debe operar un proceso de construccin colectiva, que acuda a los sistemas de preferencias de los diferentes actores y que facilite el dilogo multipartito, base de muchos consensos necesarios para la accin futura. En el caso de una ciudad, este proceso debe acudir a lo que se podra llamar la inteligencia colectiva de la ciudad, que resulta de la contrastacin y articulacin de las experiencias y las visiones de los diferentes actores. Por lo anterior un Libro Blanco es tambin un instrumento de gobernanza y gobernabilidad. El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogot es un instrumento de gobernabilidad que promueve un ejercicio de prospectiva sobre la seguridad de Bogot, vista desde diferentes ngulos, y, a la vez, un proceso que permite el dilogo y la dialctica entre los diferentes actores de la seguridad urbana, orientado a encontrar de manera colectiva respuestas a los retos futuros que representa la seguridad para Bogot. El resultado tangible del ejercicio ser por supuesto un libro de color blanco. Los resultados ms importantes sern la construccin de una cultura de la
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anticipacin, as como, la facilitacin de consensos sobre mltiples respuestas a los retos futuros. Tambin la claridad sobre las bases de algunas diferencias en la apreciacin de problemas y soluciones ser un resultado importante. El problema que aborda por el Libro Blanco es el futuro de la seguridad ciudadana. Lo ms importante de todo proceso que pretende solucionar un problema es establecer las preguntas a responder. La primera fase del Libro Blanco ha tenido por objetivo identificar las preguntas a responder y los retos a analizar en torno a ocho temticas que han sido consideradas por el Comit Directivo como aquellas por las cuales debera iniciar el proceso. Estas temticas son: Las implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto en la seguridad ciudadana de Bogot. La reduccin de factores de riesgo frente al homicidio y los delitos contra el patrimonio. El fortalecimiento de la dimensin preventiva socio-econmica e integral. La gobernabilidad de la seguridad urbana y la participacin ciudadana. El desarrollo de las relaciones interinstitucionales y territoriales para la seguridad urbana. La evolucin de la fuerza pblica. Las relaciones entre seguridad urbana y justicia. La medicin, las representaciones sociales y la comunicacin en materia de seguridad. En este desarrollo, ms de medio centenar de expertos de la ciudad participaron en reuniones de trabajo, con el fin de definir dichas preguntas y establecer los retos ms importantes por cada una de estas temticas. Este primer resultado del Libro Blanco presenta las preguntas y los retos definidas por los expertos de la ciudad. Constituye algo cercano a lo que seran las mayores preocupaciones que Bogot debera atender en el futuro para continuar avanzando en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Los documentos han resultado de relator de la manera ms precisa posible y estructurar las discusiones entre los expertos en las diferentes reuniones. Las versiones definitivas han surgido luego de la revisin solicitada a todos los expertos participantes en el proceso.
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Este documento sirve de base a una segunda fase del proceso del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia en la cual ocho comisiones temticas, lideradas por diferentes instituciones de la ciudad, coordinan los trabajos de discusin colectiva para definir respuestas a estas preguntas y estos retos y para agregar nuevas preguntas o nuevos retos si ello fuere del caso. El documento presenta inicialmente una reflexin general sobre el futuro de la seguridad de Bogot y sobre los temas que preocupan. Luego presenta los retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana en Bogot para cada uno de los ocho temas, tal como han surgido de este proceso de explicitacin de la inteligencia colectiva de Bogot en materia de seguridad ciudadana y convivencia.
ELKIN VELSQUEZ M. C OORDINADOR L IBRO B LANCO S EGURIDAD C IUDADANA C ONVIVENCIA

DE LA

Y LA

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LA POLTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA Y CONVIVENCIA EN EL LARGO PLAZO:

EQUILIBRIO ENTRE PREVENCIN, COERCIN, SOLIDARIDAD

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ogot, que a principios de los noventa era sealada como una ciu dad tan catica como violenta e insegura, hoy por hoy es conside rada un modelo de gobierno urbano y un caso ejemplar en la reduccin de la violencia y la delincuencia para Amrica Latina: a diferencia de la mayora de ciudades colombianas, y en el contexto del conflicto armado del pas, la capital presenci una disminucin substancial de la violencia en los ltimos quince aos, expresada en la reduccin del homicidio, que pas de cerca de 80 por cada 100.000 habitantes, en su momento pico de 1993, a 17,6 por cada 100.000 habitantes al promediar 2007. Los delitos de alto impacto social tambin han mostrado avances significativos. Todo esto encuentra explicacin en diferentes variables endgenas y exgenas. Entre aquellas que dependen de las dinmicas internas de la ciudad hay que contar el liderazgo que el tema ha merecido a los sucesivos alcaldes y a sus equipos de trabajo, a mejoras el desempeo de la fuera pblica, a reformas significativas en el manejo y la calidad del espacio pblico, al aumento en los indicadores socioeconmicos y de cohesin social y a otras ms. El tema de la seguridad ciudadana y la convivencia ha tenido en los ltimos aos un lugar destacado en las agendas polticas y los planes de desarrollo de la ciudad. En virtud de esta relevancia, cinco administraciones distritales sucesivas (Castro-Mockus-Pealosa-Mockus-Garzn) han adoptado e implementado polticas slidas en la materia, avanzando hacia una mayor coordinacin y articulacin de acciones e instituciones y promoviendo la continuidad y sostenibilidad de las estrategias y programas, de acuerdo con el nfasis de cada administracin. Fruto de ello, aspectos como el fortalecimiento institucional en materia de seguridad ciudadana, la adopcin de una poltica de espacio pblico, la integracin del concepto de cultura ciudadana y una mayor participacin de la ciudadana, la resolucin pacfica de conflictos, la territorializacin de la poltica pblica y la corresponsabilidad constituyen un acumulado positivo para la ciudad. La sostenibilidad de los logros obtenidos, as como consolidacin de los avances, requieren no slo una visin de poltica de seguridad y convivencia para el largo plazo, sino tambin consensos polticos y ciudadanos sobre los retos que la ciudad debe enfrentar y los fenmenos que Bogot debe estar en capacidad de anticipar.
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Si la accin de los gobiernos distritales de los ltimos quince aos ha descansado sobre la premisa de mantener la estabilidad y el orden pblico aspecto que ha llevado a las autoridades a centrarse en aquellas dinmicas delictivas de impacto a gran escala- el futuro seguir exigiendo cada vez ms adaptar la poltica pblica al fortalecimiento de las instituciones democrticas distritales para continuar desarrollando temas como: a) el ejercicio de los derechos y libertades pblicas; b) la profundizacin de la medicin de la criminalidad, la violencia y la percepcin de inseguridad en el proceso de toma de decisiones; c) el abordaje integral de todos los problemas de civismo y convivencia ciudadana, de las manifestaciones de la violencia y la delincuencia, adems de lo que ya se hace frente a la gran inseguridad; y d) el fortalecimiento de una poltica de orden social que permita construir una sociedad ms justa, en donde prime la cohesin social. A estos retos se suman problemticas especficas identificadas en estudios y diagnsticos recientes sobre la seguridad de la ciudad, entre los cuales aparecen los trabajos previos a los Planes Locales de Seguridad de 2006. Estos estudios resaltaron: i) Desafos asociados al conflicto armado (presencia de actores armados) y a situaciones urbanas propias de una situacin de posconflicto (poblacin desplazada y poblacin reincorporada); ii) Aparicin de nuevas tipologas de delincuencia y violencia; iii) Aumento sostenido en las cifras de violencia intrafamiliar y delitos sexuales; iv) Aumento del expendio, distribucin y consumo de psicotrpicos; v) Problemticas de los jvenes y conflictos en el entorno escolar, vi) Lentitud en la justicia e impunidad; vii) Prdida de credibilidad ciudadana en las instituciones de la ciudad; viii) Insuficiencia de la fuerza pblica; ix) Conflictos ambientales, de usos del suelo y de riesgos naturales ; x) Dificultades de la descentralizacin y territorializacin de las respuestas institucionales; xi) Desafos de la corresponsabilidad y participacin ciudadana; xii) Necesidad de profundizar la perspectiva de seguridad ciudadana en trminos de ciudad-regin; entre otros. Bogot, su administracin, sus ciudadanos, su sectores sociales, polticos y econmicos, afrontan el reto mayor de construir una gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia, que afiance y transcienda la oferta calificada y eficiente de la triada institucional tradicional de polica, tribunales y crceles; que asuma la prevencin integral de todas las formas de incivilidad, inconvivencia, violencia, delincuencia e inseguri28

dad; y que garantice la proteccin del ciudadano, el ejercicio de sus derechos y libertades, as como la solidaridad y la integracin social.
C MO
ABORDAR LA INTEGRALIDAD

El universo de problemas de seguridad ciudadana se extiende ms all de la gran criminalidad. La tradicin de la seguridad urbana como mbito discrecional del Estado, y la tradicional trada polica-justicia-sistema penitenciario, le ha dejado espacio abierto a formas de intervencin novedosas de nuevos actores en la lucha contra el delito y en la construccin de la seguridad ciudadana y la convivencia democrtica como realidades inseparables. Hasta hoy han sido normales las discusiones sobre si la seguridad debe ser ms un asunto de fuerza pblica, es decir de coercin, o de ndole socioeconmico, es decir de prevencin. Incluso, y no solamente en Colombia, se ha planteado en demasa que una visin pertenece a una ideologa poltica y otra visin a una ideologa contraria. En el plano de la demagogia y de las coyunturas electorales esta inercia ha sido muy fuerte en varias ciudades del mundo y ha llevado a la dicotoma: prevencin vs. coercin. Pero las experiencias positivas en la materia evidencian que la poltica de seguridad urbana exitosa requiere tanta prevencin como coercin. Nueva York es conocida por la poltica de Tolerancia Cero, concentrada en una aproximacin esencialmente represiva y coercitiva. Y en efecto ese ha sido el elemento ms visible de esa poltica. Pero detrs o en paralelo a las acciones coercitivas de los aos 90, tuvieron lugar polticas de cohesin social y de apoyo socio-econmico en los barrios ms expuestos a la criminalidad de esa ciudad. En contraste, Barcelona es conocida por su modelo exitoso de prevencin social. Hay que saber que en paralelo esta ciudad desarrolla un nuevo esquema de fuerza pblica que ha permitido una combinacin efectiva de coercin y prevencin. Incluso en los ltimos aos, Catalua toda ha acordado un peso importante al cambio de su fuerza pblica de vigilancia y de orden pblico con una visin nueva en cuanto a la estrategia de intervencin en el territorio. Es decir que una poltica de seguridad urbana exitosa debe contemplar una estrategia integral de prevencin y coercin. Una concepcin que per29

mita anticipar los riesgos de seguridad y convivencia en la ciudad y basada en la proteccin del ciudadano y la garanta de derechos debe rodear la estrategia integral de prevencin y coercin. La seguridad ciudadana, como ha sido definida por Bogot estos ltimos aos, es el bien pblico que sustenta la plena proteccin de la integridad fsica y moral de las personas, la realizacin individual y colectiva, el cabal ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, el disfrute de las libertades individuales en un ambiente de solidaridad y desarrollo armnico con sujecin a las normas establecidas. Es uno de los prerrequisitos para la justicia, la vida digna, el goce pleno de los derechos humanos, la solidaridad ciudadana y la convivencia democrtica. Es condicin fundamental para el bienestar, el desarrollo de las actividades sociales econmicas y polticas. La convivencia es la dinmica social que permite desarrollar en la comunidad las habilidades y destrezas sociales necesarias para el beneficio de la sociedad en su conjunto. Esta visin refleja otro de los elementos clave de la poltica de seguridad urbana: su articulacin a una visin del desarrollo social de la ciudad como un todo. De esta manera aparece el concepto de solidaridad como elemento importante de la poltica de seguridad urbana. El Manifiesto de Zaragoza, firmado en noviembre de 2006 plante que Hay que sustituir cualquier estrategia que utilice el miedo por otras que favorezcan una ciudadana activay el desarrollo colectivo de la convivencia. La inseguridad ciudadana es un fenmeno multicausal, dinmico y multifactico, que afecta el mantenimiento del equilibrio social, jurdico, cultural y poltico, de manera que para combatirla resulta indispensable desarrollar polticas globales eficaces e integradas con el objetivo de enfrentar los efectos de la criminalidad y tambin sus causas, tales como la exclusin social, las desigualdades econmicas y la discriminacin en cuanto a derechos. El Manifiesto de Zaragoza ha planteado que La seguridad es un bien comn esencial, estrechamente vinculado con otros bienes comunes como la inclusin social, el derecho al trabajo, a la salud, la educacin y la cultura. El acceso a los derechos favorece el derecho a la seguridad La evidencia, por su parte, est mostrando que los gobiernos locales, son los ms idneos para implementar polticas de prevencin y control de la violencia y la criminalidad, por su proximidad y relacin directa con la poblacin y sus problemticas, en beneficio ltimo de los ciudadanos. En efec30

to, la posibilidad de intervenir directamente sobre el espacio pblico, la gestin de servicios pblicos y sociales incluyendo los campos de la educacin y de la salud, permite a las ciudades desarrollar una gran posibilidad de actuacin sobre causas y efectos de la inseguridad. Desarrollando enfoques integrados y multisectoriales, las polticas de las ciudades pueden innovar en el sentido de mirar la seguridad como una responsabilidad colectiva en la que adems de la justicia y la polica, tengan participacin los dems sectores de la Administracin. La situacin de seguridad ciudadana puede seguir evolucionando en un sentido positivo gracias a una visin de gobernabilidad y gobernanza de la seguridad entre multiplicidad de instituciones pblicas, as como del sector privado y la sociedad. Tambin muestra la evidencia que el deterioro en la seguridad ciudadana, en ocasiones se debe a conflictividades entre actores estratgicos de la seguridad, ms que a los hechos delictivos mismos. En este sentido, la coproduccin de escenarios de gobernabilidad de la seguridad ciudadana como bien pblico, pasa por la generacin de instrumentos de participacin de una diversidad de actores hasta ahora no tradicionales en el escenario de la seguridad ciudadana. Multiplicidad de instituciones pblicas y del sector privado y la sociedad deben participar en la construccin de una visin estratgica y de largo plazo de seguridad y la convivencia ciudadanas. A manera de sntesis, establecer que la visin de la seguridad ciudadana y la convivencia para el futuro de la ciudad debe estar sustentada en una integracin apropiada de prevencin, coercin, solidaridad, no es cosa diferente a reconocer la complejidad de los retos futuros en este campo, as como convenir la necesaria visin integral para enfrentar los problemas futuros de la ciudad en esta materia.
M IRANDO
EL FUTURO: TEMAS QUE PREOCUP AN A PREOCUPAN

BOGOT

La poltica pblica de seguridad ciudadana y convivencia de Bogot debe responder en el futuro a varios retos. La seguridad ha mejorado en Bogot en un sentido amplio, pero ello no quiere decir que las amenazas hayan desaparecido. Por el contrario, las mejoras en seguridad suelen estar acompaadas por una disminucin del umbral de riesgo de la sociedad, es decir de una mayor sensibilidad frente a eventos menores de inseguridad; ello les impone
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a los poderes pblicos y a los diferentes actores una mayor responsabilidad en la anticipacin y en la mejora continua en la respuesta institucional y social. Lo anterior obliga a una exploracin de diferentes aspectos que pueden seguir influyendo o comenzar a influir en la seguridad de la ciudad. Bogot seguir estando en la mira de los responsables de las principales conflictividades nacionales, entre ellas el conflicto armado. La capital ha afrontado la presencia de milicias guerrilleras y paramilitares, con marcada incidencia en algunos barrios, as como la amenaza manifiesta de una progresiva incursin de actores y grupos asociados al conflicto armado en determinadas actividades econmicas y productivas urbanas. Las polticas nacionales de reinsercin y desmovilizacin inciden en su entorno urbano. Como teln de fondo estn grupos de crimen organizado, dispuestos a reclutar reinsertados y desmovilizados del conflicto, para actuar en la ciudad. Por otro lado los problemas de exclusin, pobreza, desigualdad e inequidad social, cuya erradicacin total slo se vislumbra en el mediano o en el largo plazo, favorecen cuadros de conflictividad urbana (desconfianza social, falta de legitimidad institucional, justicia por mano propia, desapego al contrato social, etc.) aprovechados por estructuras de delincuencia comn y del crimen organizado o an por facciones urbanas de los grupos armados al margen de la ley, para desarrollar actividades criminales y consolidar negocios ilcitos. Las circunstancias de marginalidad tambin pueden condicionar la vulnerabilidad de algunos ciudadanos frente a los actores de la conflictividad urbana. La largusima duracin del conflicto a nivel nacional le ha incorporado una cierta inercia a la cotidianidad de la seguridad pblica que con dificultades permite la necesaria diferencia entre seguridad nacional y seguridad ciudadana. La poltica criminal y las evoluciones en los cdigos penales, sustantivo y de procedimiento, tambin han tenido un efecto en la seguridad o cuando menos en la percepcin de la misma. Las evoluciones de la fuerza pblica, en su concepcin, en su organizacin y en su accin, as como de la poltica criminal, si bien se dan fundamentalmente en un escenario nacional, siguen generando un interrogante sobre su efecto en la seguridad ciudadana en Bogot. La incipiente apropiacin ciudadana e institucional de la poltica de seguridad y convivencia como bien pblico, as como la falta de una visin de
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poltica de seguridad y convivencia consensuada para el largo plazo, puede implicar para la ciudad el riesgo de reversibilidad de sus logros, esto es, un debilitamiento o abandono de las estrategias emprendidas por las ltimas administraciones en el campo de la seguridad ciudadana. Se puede constatar una buena capacidad de respuesta en la Administracin y en la fuerza pblica frente a los problemas de inseguridad. No se puede decir lo mismo de la capacidad de anticipacin sobre fenmenos de criminalidad, violencia e incivilidades en la ciudad, por lo que una reflexin amplia y prospectiva sobre conductas y situaciones de inseguridad, as como sobre las respuestas de la sociedad y el Estado a las mismas, se vuelve necesaria. La evidencia muestra el avance significativo de Bogot frente a las muertes violentas, el homicidio entre ellas, y frente a los delitos de alto impacto social. Continuar con esta senda, a travs de apropiados ejercicios de anticipacin y prospectiva, implica, cada vez ms, una mayor capacidad de anlisis de los factores de amenaza y vulnerabilidad frente a cada tipo de conducta, as como de las dinmicas polticas, sociales, econmicas de la ciudad, que hacen que el crimen y el delito sean fenmenos extremadamente cambiantes en el tiempo. La ciudad, sus habitantes y sus instituciones necesitan generar procesos e instrumentos de consenso y de referencia de largo plazo, a la manera de una carta de navegacin, que brinden a la sociedad civil y a sus futuras administraciones una visin del camino para la seguridad ciudadana y la convivencia. La ciudad seguir enfrentando diferentes factores de inseguridad y debe seguirse preparando para ello. El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia pretende contribuir en esta preparacin. Por ello, y sin pretensin alguna de exhaustividad, se plantean los ocho temas generales iniciales como aquellos en torno a los cuales girar un primer ejercicio de discusin, anlisis y prospectiva en la primera fase del Libro Blanco. Estos temas son:
I) E FECTOS

Se trata de abordar las consecuencias de escenarios futuros del conflicto armado y de los futuros procesos de negociacin. Por un lado, para los desplazados por la violencia la capital ser un objetivo a alcanzar para su instalacin dada su capacidad institucional en materia de atencin social. Por otra parte, los procesos de reinsercin y de desmovilizacin tambin han
33

DEL CONFLICTO Y EL POST - CONFLICTO EN

B OGOT .

tomado a Bogot, adems de otras ciudades, como un sitio de localizacin de estos actores. La integracin de estos ciudadanos en la vida de la ciudad no siempre est exenta de situaciones de dificultad en trminos de convivencia o de relacin con actores del crimen organizado. Adicionalmente, las dinmicas del conflicto armado o de la lucha contra el narcotrfico tambin han encontrado en el pasado en Bogot un escenario para acciones y atentados de alto impacto. La ciudad debe seguir mirando esta amenaza como una posibilidad.
II) E L
REDUCCIN DE FACTORES DE RIESGO . HOMICIDIO Y LOS DELITOS DE AL TO IMP ACTO : ALTO IMPACTO

En general, la ciudad mejor ostensiblemente en los ltimos aos en materia de homicidios y de los que se han denominado delitos de alto impacto. La aplicacin de una aproximacin epidemiolgica desde la poltica pblica, inspirada en las polticas de salud pblica, contribuy de manera importante en este logro. Seguir mejorando a partir de los ndices ya alcanzados requiere, por ejemplo para el homicidio, fortalecer el anlisis del modus operandi y de los factores de riesgo. En este caso, por ejemplo, dada la alta correlacin entre homicidio y armas de fuego, se amerita un anlisis profundo de medidas tendientes a eliminar el uso de las armas de fuego para la comisin de homicidios. Como para el homicidio, los dems delitos de alto impacto que afectan la seguridad de la ciudad ameritan una reflexin prospectiva en trminos de los futuros factores de riesgo y de las futuras respuestas institucionales y sociales.
III) L A

Parte de los logros de Bogot se encuentran en la puesta en marcha de acciones sociales y econmicas que tienen que ver con el desarrollo de la ciudad: cultura ciudadana, intervencin del espacio pblico, trabajo con poblaciones excluidas, lucha contra la pobreza y la exclusin social. Varias problemticas requieren de una visin que considere su posible evolucin futura: Los jvenes como actores de la inseguridad, o bien cooptados por la delincuencia, o bien como vctimas directas o indirectas de la criminalidad; el consumo de drogas en la ciudad que afecta a una porcin cada vez ms grande de la poblacin; la violencia intrafamiliar que, para bien, ha pasado de ser un asunto del fuero interno de la familia, a asunto de inters social, as ocurra en el espacio privado, y que puede tener graves efectos futuros para la vida de la vctima y por ende para la sociedad toda; las diferentes modalidades de delito comn asociadas a situaciones de precariedad econmica y

PREVENCIN SOCIO - ECONMICA DEL DELITO .

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social; los problemas de convivencia relacionados con el uso del suelo y la precariedad del diseo urbanstico de muchos barrios de Bogot; la vulnerabilidad de los escolares tanto al interior de establecimientos educativos como al exterior, frente a diferentes tipos de amenaza: matoneo, drogas, trata de personas, problemas de transporte, etc.
IV) L A

Bogot avanz en materia de corresponsabilidad y coproduccin de seguridad a travs de escenarios como el Consejo Distrital de Seguridad y ms recientemente de los consejos locales de seguridad. Tambin ha puesto en prctica instrumentos como los frentes locales de seguridad y los pactos de seguridad. Ms all de los instrumentos y de los espacios, se vislumbra el abordaje de las problemticas y las dinmicas que permiten materializar la corresponsabilidad de la seguridad ciudadana: la participacin ciudadana efectiva, la efectividad de los frentes locales de seguridad, la evolucin posible de los pactos de seguridad; la articulacin efectiva entre seguridad pblica y seguridad privada, etc. Se trata igualmente de analizar la dinmica futura que, desde los partidos polticos, puede revelar el debate pblico sobre seguridad ciudadana.
RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Y TERRITORIALES EN LA

GOBERNABILIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA .

V) L AS

SEGURIDAD CIUDADANA .

Si Bogot avanz en seguridad, tambin obedeci a las competencias que en materia de seguridad local la CP de 1991 entreg a los entes territoriales. Bogot asumi este reto de manera responsable y con recursos. Queda sin embargo por explorar y profundizar la distribucin de competencias entre la Nacin y el Distrito en materia de seguridad urbana. Si sobre el papel es clara la separacin entre seguridad nacional y seguridad ciudadana, esto no es necesariamente claro en la prctica. Una revisin y una prospeccin de este asunto es fundamental. En una dimensin ms horizontal, Bogot comparte muchos de los problemas de inseguridad con los municipios vecinos y con Cundinamarca. La seguridad tiene una dimensin regional. Los retos futuros en este mbito deben ser revisados y sobretodo sometidos al anlisis en materia de formulas institucionales para facilitar una accin efectiva. En los ltimos aos se dio especial importancia a la dimensin local de la seguridad ciudadana, dada que el abordaje de los problemas de convivencia, de las incivilidades y del pequeo delito tienen mucho que ver con la gestin local del territorio y del espacio pblico. Quedan por establecer los escenarios futuros de distribucin de competencias entre el sector central del Dis35

trito y el sector de las localidades, no sin recalcar el carcter especfico de la problemtica de cada localidad, que obliga a soluciones con algn grado de flexibilidad.
VI) L AS

Las dinmicas del crimen y del delito, as como las dinmicas sociales e institucionales, indican que las organizaciones tambin deben adaptarse en consecuencia, tanto en la tctica como en la estrategia. Es el caso para la fuerza pblica en Bogot y en Colombia en los ltimos aos han aparecido preguntas sobre la diferenciacin entre polica urbana y polica rural; sobre la especializacin de las policas urbanas y su sostenibilidad en el tiempo, sobre la necesidad de guardias municipales en temas ambientales, de uso del espacio pblico y de convivencia, sobre la dependencia de la Polica Nacional del Ministerio de Defensa; sobre la militarizacin de la Polica Nacional, etc. Las posibles evoluciones de la fuerza pblica en Bogot y as como los retos futuros en materia de seguridad a nivel nacional determinan tambin su peso en la seguridad ciudadana. Una exploracin de esta situacin y un anlisis de diferentes escenarios permiten anticipar y promover los cambios requeridos desde la perspectiva de la seguridad ciudadana en Bogot. En no pocas ciudades del mundo se ha destacado la importancia de la relacin entre gobierno local e instituciones de justicia para el logro del objetivo comn de la seguridad ciudadana. En Colombia, la situacin de impunidad imperante ha sido presentada en diferentes estudios como un problema fundamental que refleja problemas de eficiencia y eficacia de las instituciones de la justicia. Ms recientemente se ha instaurado en Bogot el nuevo Sistema Penal Acusatorio. Ameritan atencin y anlisis prospectivo la relacin entre el Sistema de Justicia y la seguridad ciudadana, as como las relaciones entre el ejecutivo de la ciudad, con sus competencias e instrumentos de gestin, y las instituciones de la administracin de justicia y su implantacin en el territorio de Bogot. En el mbito estrictamente distrital existe el Sistema de Justicia de Bogot, afectado ya en varias oportunidades en el pasado por problemas de congestin de querellas. Una aproximacin prospectiva permitira abordar las preguntas sobre la organizacin y la operacin de dicho sistema, en la lgica de resaltar las posibilidades que tiene para apuntar a un mejor servicio al ciudadano en materia de justicia.
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA Y EL PROBLEMA DE LA IMPUNIDAD .

EVOLUCIONES DE LA FUERZA PBLICA .

VII) L A

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VIII) L A

Qu significa medir la inseguridad? Es la primera pregunta a abordar. Uno de los puntos positivos de la ciudad es la capacidad de medicin de un cierto grupo de conductas. El Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) ha dado buenos resultados en su aporte al diseo de polticas pblicas ms ajustadas a la realidad de los hechos. Tambin es importante el aporte del Observatorio de la Cmara de Comercio en materia de percepcin ciudadana de inseguridad. Sin embargo, lo que se mide no es todo lo que ocurre en la ciudad y esto amerita una reflexin en trminos de las posibilidades de incorporar nuevos indicadores. Qu necesita medir la ciudad, qu posibilidades tiene de medirlo y cmo? Esta es la pregunta clave en este punto. En trminos de representacin social de la inseguridad resulta fundamental analizar la distancia entre la llamada seguridad objetiva, es decir la medida con base en la evidencia, y la seguridad subjetiva, esto es, la percepcin de seguridad. Y en esta segunda interesa conocer la forma en que se construye la percepcin de seguridad o de inseguridad, para hacer una prospectiva sobre la influencia de los medios de comunicacin en esta construccin.

MEDICIN Y LA REPRESENTACIN DE LA INSEGURIDAD .

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38

RETOS FUTUROS Y PREGUNTAS

SOBRE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

BOGOT EN TORNO A OCHO TEMAS

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40

1. IMPLICACIONES
RETOS FUTUROS

DEL CONFLICTO ARMADO Y EL POST - CONFLICTO

EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOT:

l conflicto armado y el post-conflicto suscitan preguntas sobre sus implicaciones para la seguridad ciudadana y la convivencia y sobre los retos que ello significa para Bogot en el futuro. Para Bogot, la dinmica del conflicto armado en Colombia plantea interrogantes sobre aspectos como: la presencia e influencia local de actores armados; los procesos de reincorporacin de combatientes desmovilizados; los flujos de poblacin desplazada por la violencia y la situacin de las vctimas de la violencia asociada directa o indirectamente al conflicto. Para la seguridad ciudadana de Bogot en el futuro, interesa conocer cules pueden ser los efectos de estos asuntos sobre las manifestaciones de violencia, delincuencia, inseguridad e incivilidad en la ciudad; sobre la gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia, adems de la percepcin y la percepcin y representacin social de la seguridad urbana. Estos aspectos han sido discutidos por un grupo de expertos de la ciudad1 y este documento de trabajo recoge las principales preguntas que segn ellos el Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogot debe abordar a travs de un ejercicio de anlisis prospectivo.
P ROBLEMTICAS
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

1.1 PRESENCIA

DE ACTORES ARMADOS ILEGALES EN

BOGOT

RELACIONES CON LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA

Bogot no es en la actualidad un escenario privilegiado para la confrontacin armada abierta; sin embargo, s lo es para otras dimensiones o expresiones del conflicto armado. En la ciudad se presentan elementos que pueden resultar tiles para el logro de sus propsitos a los actores ilegales: desde actividades econmicas ilcitas ligadas al lavado de dinero y al control de
1 Reunin sobre Implicaciones del conflicto armado y el post conflicto en la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot. PNUD, Bogot, febrero 28 de 2007. Expertos: Gustavo Duncan, Carlos Jos Herrera, Carlos Eduardo Jaramillo, Henry Medina, Rubn Daro Ramrez y Daro Villamizar.

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mercados ilegales por parte de redes mafiosas, hasta consideraciones de tipo estratgico que facilitan una retaguardia para la planeacin, la logstica, el reclutamiento o la movilizacin de recursos de apoyo a estructuras armadas. Bogot es escenario actual y potencial de una amalgama de alianzas y articulaciones de fenmenos locales de criminalidad, actividades socio-econmicas de mafias, redes del narcotrfico, actores armados ilegales y criminalidad internacional organizada. Sin embargo, a pesar de las dinmicas mencionadas, y a diferencia de otras zonas del pas, hasta el momento la capacidad de influencia de actores del conflicto o de redes mafiosas sobre la institucionalidad de la ciudad es baja. Pero el fenmeno creciente de traquetizacin en Bogot exige identificar y conocer mejor aquellos sectores sociales y espacios urbanos que revelan un alto grado de vulnerabilidad frente a procesos de cooptacin o desestabilizacin por parte de los actores del conflicto armado o de las redes mafiosas. Estos elementos invitan a una serie de preguntas concretas:

Qu lugar ocupa Bogot en escenarios actuales y futuros del conflicto

armado? En el futuro, qu impacto pueden tener las diferentes dimensiones del conflicto armado sobre la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

Qu elementos del conflicto armado (lavado de dinero y captura de

actividades socioeconmicas por parte de actores armados ilegales y redes mafiosas; retaguardia, planeacin, logstica, reclutamiento, movilizacin de recursos para el apoyo de estructuras armadas, etc.) se desarrollarn en la ciudad? Qu fenmenos se derivarn de estos y cul sera el impacto sobre la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

Qu capacidad de articulacin y convergencia tienen actores armados

ilegales con grupos de mafias, redes criminales locales y del crimen internacional que operan en la ciudad? Cules son las actividades o sectores ms sensibles o vulnerables? (Ej. el sector de la vigilancia y la seguridad privada)

Qu capacidad e inters tendrn los actores armados ilegales y las

redes mafiosas asociadas para influir en el nivel poltico-institucional de la ciudad (cuerpos colegiados, JAC, alcalda, etc)? Con qu capacidad
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cuentan las instituciones polticas de la ciudad para contener una potencial ingerencia poltico-institucional de los actores armados ilegales y de las redes mafiosas asociadas a estos?

Qu sectores sociales y espacios urbanos son ms vulnerables actualmente y a futuro a procesos de traquetizacin? Qu impactos puede generar el proceso a nivel de cohesin social y convivencia? Cul es la capacidad de la ciudad para contener la ingerencia social y cultural de la traquetizacin y su articulacin potencial con los actores armados?

Cmo podr afrontar Bogot la influencia en la ciudad de las dinmicas del conflicto armado? Cmo posicionar un esquema y un imaginario de democratizacin y modernizacin urbana para enfrentar ese desafo?
1.2 CARACTERSTICAS
E IMPLICACIONES DE FENMENOS DE POSCONFLICTO Y PRESENCIA DE POBLACIN DESMOVILIZADA EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOT

Bogot ha jugado un papel importante y creciente en el proceso de reinsercin de poblacin desmovilizada: el 10% de los 43.000 desmovilizados desde el 2002 se encuentra en la ciudad. Sin duda, Bogot seguir atrayendo a poblacin desmovilizada, si se piensa en futuros procesos de paz. Sin embargo, varios elementos pueden conjugarse y limitar la capacidad de la ciudad para reciudadanizar a esta poblacin. Esos elementos tienen que ver con problemticas asociadas a fallas y limitaciones de los procesos nacionales de desarme, desmovilizacin y reinsercin. Es manifiesto que la poblacin desmovilizada no recibe un seguimiento adecuado o suficiente en el proceso de reinsercin econmica, social, poltica y cultural a la sociedad urbana. Se prev por ejemplo que para el 31 de diciembre del 2007, el 98% de la poblacin desmovilizada desde 2002 estar descubierta y desarticulada de los programas nacionales existentes. No existe un conocimiento cierto sobre el nmero de desmovilizados que siguen activos en la dinmicas del conflicto armado o estn en proceso de removilizacin, rearme o vinculacin con otras actividades ilegales como la criminalidad comn, las redes de crimen organizado, el crimen internacional, etc. El desarrollo en la ciudad de procesos exitosos de reinsercin se ve dificultado al enfrentar lgicas de temor, exclusin y conflictividad social; tambin por la oferta importante oportunidades de ingreso a actividades ilega43

les relacionadas o no con el conflicto armado. Hasta ahora, Bogot ha podido contener la situacin con proyectos de reciudadanizacin y reconciliacin. Sin embargo, queda la incertidumbre sobre el escenario para los prximos aos, en los que muchos desmovilizados dejarn de ser atendidos por los programas del gobierno nacional. A todo lo anterior se pueden preguntas sobre aspectos hasta ahora poco tratados en el pas como son los relacionadas con el estrs post-traumtico de los antiguos combatientes. Cules son las consecuencias que este tipo de afectacin puede acarrear para el desmovilizado y para la sociedad que lo acoge. Ese es un aspecto que amerita consideracin desde la perspectiva de la convivencia y la seguridad ciudadana. Sobre estos aspectos, resultan de particular importancia las siguientes preguntas:

Qu papel debe tener Bogot en futuras procesos de desmovilizacin?

Qu capacidad de reincorporacin y reciudadanizacin de excombatientes desmovilizados puede y debe tener la ciudad? Cmo afrontar la indudable atraccin que la ciudad tiene para la poblacin desmovilizada?

Cmo se deben abordar los fenmenos asociados a la presencia de

poblacin desmovilizada en la ciudad:temor y marginacin social, conflictividad con otros grupos sociales, vinculacin a actividades ilegales o al conflicto armado? Qu impacto pueden tener los fenmenos y los escenarios derivados de falencias en la reincorporacin y la reciudadanizacin de la poblacin desmovilizada en la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

Qu implicaciones tienen las situaciones de posconflicto para la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

Cmo generar en la ciudad formulas sostenibles de reconciliacin entre poblaciones de acogida y poblacin desmovilizada? Cmo lograr estrategias de superacin de situaciones de estrs post-traumtico de ex combatientes reinsertados?
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1.3 CONSECUENCIAS

E IMPLICACIONES DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOT

Bogot alberga un 13.3% del total de la poblacin desplazada en Colombia y es el mayor receptor nacional segn datos de Accin Social de la Presidencia de la Repblica. A Bogot llega un promedio diario de 15 familias desplazadas (unas 50 personas diarias). La presencia de parientes en Bogot, la seguridad de la ciudad y la bsqueda de oportunidades de trabajo, son razones expresadas por esta poblacin para elegir a Bogot. La mayora, un 54%, tiene expectativas de permanecer debido a las condiciones de vida precarias de su lugar de origen, a la escasez de oportunidades laborales y a la permanencia de la causa que gener su expulsin. A esto se suma el incremento de capacidades institucionales para la atencin al desplazamiento, en relacin con menores capacidades nacionales y de otras ciudades. Las localidades que reciben un mayor volumen de poblacin desplazada en Bogot (Ciudad Bolvar, Kennedy, Bosa, y Usme), la cual se instala en condiciones bien precarias: pobre acceso a servicios pblicos, habitat inapropiado, dificultades para generar ingresos, etc. Tambin se presentan procesos de desplazamiento intraurbanos, de una localidad a otra, asociados tanto con la inestabilidad, provisionalidad y precariedad de las condiciones de llegada, como con fenmenos derivados de la presencia e influencia de actores armados ilegales en la ciudad.

En qu medida los sitios de asentamiento de poblacin desplazada por

la violencia se convierten en sitios vulnerables frentes a fenmenos de violencia y delincuencia?

Qu capacidades debe desarrollar o fortalecer la ciudad para asumir la

recepcin, atencin y restitucin de derechos a la poblacin que le llega en situacin de desplazamiento forzado?

Qu medidas debe desarrollar la ciudad para atacar el posible desplazamiento intraurbano causado por la violencia?

Cmo abordar posibles problemas futuros de convivencia y hasta de

violencia en sitios de confluencia de desplazados y de pobres histricos de la ciudad?
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2. RETOS

FUTUROS FRENTE A LOS FACTORES DE RIESGO DEL

TO IMP ACTO HOMICIDIO Y DE LOS DELITOS DE AL ALTO IMPACTO

El xito o fracaso de las polticas de seguridad en las ciudades colombianas se ha evaluado principalmente segn el comportamiento del homicidio y de otros delitos de alto impacto social (i.e. lesiones personales y hurtos). Independientemente de que este no se debe tratar de las nicas conductas a evaluar, si existe cierto consenso en torno a la importancia de comprender cada vez mejor las dinmicas que los determinan para aprehender las tendencias de los factores de riesgo que pueden determinar estos fenmenos. Ahora bien, hacer referencia a factores de riesgo conduce a abordar trminos como amenazas y vulnerabilidades y a comprender la evolucin de factores tales como: focos y patrones de criminalidad, control de armas y combate a la impunidad, poblaciones vulnerables o conflictividades sociales latentes. Algunas de estas problemticas han sido discutidas un grupo de expertos de la ciudad2 y recogidas en este documento de trabajo, cuyo propsito es sealar las preguntas que segn ellos la ciudad debe comenzar a responder en la lgica de anticipar los desafos futuros que implica continuar en el control de dichas conductas que pueden afectar en mucho la seguridad ciudadana y la percepcin de seguridad.
P ROBLEMTICAS
2.1 FOCOS
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

D E C R I M I N A L I D A D Y PAT R O N E S D E L C R I M E N

En la ciudad persisten algunos focos de alta concentracin de delincuencia e inseguridad, donde convergen homicidio y otros delitos de alto impacto social. Estn articulados a sitios de alta degradacin urbana y a sitios de concentracin del expendio de drogas, en los que por alguna razn la presencia permanente de la autoridad pblica no se facilita. En dichos sitios se expresa la capacidad de las organizaciones para vulnerar la probidad de actores de la fuerza pblica.
2 Reunin sobre Retos futuros de la seguridad ciudadana en Bogot: tendencias y dinmicas de los factores de riesgo de homicidio y los delitos de alto impacto PNUD. 7 de marzo del 2007. Expertos participantes: Jernimo Castillo, Rodolfo Escobedo, Luis Ernesto Gilibert, Rubn Daro Ramrez y Jorge Restrepo.

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Respecto a los delitos de alto impacto conviene analizar la posible existencia en la ciudad de espacios aptos para actividades de planificacin del delito y de la estructuracin de organizaciones criminales. Algunos de los focos de planificacin de la criminalidad se han configurado como verdaderos espacios seguros para las actividades propias de la administracin del crimen organizado de la ciudad. En estos espacios especficos pueden converger diferentes redes criminales, estructuras mafiosas y ejrcitos privados en los que reinan actividades ilegales, justicia privada, limpieza social, lavado de dinero, trfico de drogas y armas, y multitud de negocios de fachada. Existen zonas tradicionales de comercio informal de recursos del suelo y del subsuelo que limitan entre la legalidad y la ilegalidad y alrededor de las cuales pueden desarrollarse vnculos con ncleos importantes de la delincuencia de algunos barrios tradicionales de Bogot, o los expendios de drogas y los negocios de zonas de prostitucin e incluso las actividades ilegales que aprovechan sitios de diversin nocturna o el contrabando. Este tipo de escenarios ameritan en el futuro una mayor concentracin de actividades de investigacin tanto criminal como acadmica. Significa una preocupacin para el futuro la actividad de que actores armados ilegales que operan en otras zonas del pas se articulen con redes de crimen organizado existentes en Bogot, en particular en estos espacios descritos. Ya se ha documentado en diferentes investigaciones la situacin de zonas como las de la Central de Abastos de Bogot o la de los llamados Sanandresitos, que han podido servir como espacios estratgicos de introduccin de los paramilitares a la ciudad, mediante el copamiento y la organizacin de las redes mafiosas existentes. En efecto, a partir de dichos sitios se pretenden objetivos como la proteccin armada y el dominio de transacciones, el control del delito comn, el lavado de dinero o el cobro de impuestos3 . El copamiento de estos espacios y la cooptacin de las redes mafiosas preexistentes han permitido a los paramilitares (como tambin podra ser el caso para la guerrilla) articularse con prcticas ilegales generadas dentro de la economa legal, y as fortalecer su penetracin en la ciudad en un esquema
3 Grupo de reflexin sobre Seguridad Ciudadana. Secretara De Gobierno -Fundacin Friedrich Ebert Stiftung FESCOL 15.06.06. www.fescol.org.co/Doc%20PDF/RelatoriaReflexionMutacionParamilitares.pdf

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de baja visibilidad y alto impacto sobre los espacios delictivos y las dinmicas intrnsecas de inseguridad de la ciudad. En este escenario tambin deben ser objeto de preocupacin las evidencias de la articulacin de la criminalidad internacional en Bogot, la profesionalizacin del crimen local y la sofisticacin de las cadena delictivas en la ciudad. Qu impactos tendr a futuro la penetracin del crimen organizado de la ciudad por parte de poderes armados mafiosos regionales? Cmo contrarrestar el proceso de convergencia de las dinmicas de profesionalizacin del crimen con el reciclaje de los ejrcitos privados, el crecimiento econmico financiero y comercial de las mafias y su articulacin con delitos transnacionales? Qu implicaciones tendr todo esto sobre los focos de criminalidad, los patrones delictivos y la seguridad urbana de Bogot? Cmo contrarrestar la posibilidad de que estas redes puedan presionar o controlar poltica y burocrticamente a algn sector de las instituciones de la ciudad? Cmo contener su potencial para corromper miembros inescrupulosos de la fuerza pblica? Cmo reducir su capacidad para cooptar el negocio de la seguridad y la vigilancia privada? Estas son algunas de las preguntas que es necesario abordar desde la lgica prospectiva.
2.2 LAS
ARMAS DE FUEGO: ELEMENTOS DETERMINANTES DEL RIESGO CRIMINAL EN LA CIUDAD

Uno de los procesos que mayor atencin requiere en relacin con los procesos de desmovilizacin de las estructuras paramilitares en los ltimos aos es el relacionado con el armamento y las municiones no entregadas. Qu parte ha podido entrar al mercado negro? Qu parte ha podido llegar a redes criminales de la ciudad? Sea cual fuere la respuesta, hay tendencia al aumento del nmero de armas en la ciudad. El porte ilegal de armas se constituye cada vez en un motivo ms importante de detencin de personas en Bogot. Disminuir el trfico ilegal de armas en la ciudad y restringir el porte de armas en la poblacin son retos cardinales de Bogot a futuro. La mayor parte de las armas que circulan en el pas son ilegales y no estn registradas. El nmero de armas en manos de los particulares, legal e ilegalmente, (sin contar las de las fuerzas de seguridad del Estado) est entre 2,3 millones y 3,9 millones, lo que da una tasa de posesin de armas entre 5,05 y 8,42 por cada 100 habitantes. Las estadsticas oficiales reportan apenas 1,53 armas de fuego legales por cada 100 habitantes, una tasa baja en comparacin con otros pases latinoamericanos.4 Sin embargo, las limitaciones
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institucionales nacionales y distritales para afrontar el trfico de armas son manifiestas: la inteligencia preventiva es prcticamente inexistente5 , y el hecho de que el porte ilegal de armas sea excarcelable puede estar teniendo graves consecuencias. Tambin, segn UNODOC6 , es precaria la capacidad de control de armas en manos de compaas privadas de seguridad. Por su parte, la restriccin de porte de armas en la poblacin se enfrenta, en primer lugar con una legislacin que no da herramientas a las autoridades de las ciudades en este mbito: pese a que los alcaldes son la primera autoridad de polica de sus municipios, en la actualidad quienes ejercen esta facultad en todo el territorio nacional son las autoridades militares, a saber, los jefes de Estado Mayor de las unidades operativas menores, y los ejecutivos y segundos comandantes de unidades tcticas de las Fuerzas Militares.7 Y en segundo lugar, con la resistencia de sectores sociales que rechazan el desarme de los ciudadanos que tienen en su poder armas de fuego de manera legal justificando esta posesin de armas cuando evidentemente las necesitan para protegerse de situaciones en las cuales no encuentran respaldo del Estado8 . Adicional a estas dificultades y limitaciones para el control de armas, se registran deficiencias en el procesamiento de informacin judicial con respecto a armas legales relacionadas con hechos delincuenciales y delitos que es necesario abordar si se quiere transformar la situacin actual: la informacin de armas en Colombia est dispersa en pequeas bases de datos en las entidades que tiene alguna funcin relacionada con el tema () y no es posible en tiempo real saber qu armas estn involucradas en hechos delictivos especficos como el homicidio9 . Esto refuerza el problema de impunidad.
4 Small Arms Survey 2006: Resumen del captulo 9 La Hidra de Colombia Las Mltiples Caras de la Violencia Armada. http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006 2006SASCh9_summary_sp.pdf 5 Violencia, Crimen y Trfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006. http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 6 Violencia, Crimen y Trfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006 http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 7 Seguridad Convivencia y Justicia. Boletn Mensual de Secretara de Gobierno Alcalda Mayor de Bogot. N 7 Julio 2006. http://www.suivd.gov.co/Boletin/bol_mensual/julio2006.pdf 8 Respuesta a la Propuesta de Desarme Legal del Alcalde Garzn. http://www.nicolas-uribe.com/portal index.php?module=Pagesetter&func=viewpub&tid=19&pid=3

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El porte ilegal de armas es un factor de riesgo crucial en la consideracin que se pueda hacer sobre los retos para que la reduccin del homicidio en la Bogot del futuro. Ms all, hay que considerar una combinacin fatal de armas ilegales en manos de jvenes, dado que, como se expone adelante, son estos los ms vulnerables como vctimas de las armas de fuego como potenciales victimarios.
2.3 VULNERABILIDADES
Y CONFLICTIVIDADES SOCIALES LATENTES

Los jvenes, particularmente los varones de reas urbanas subnormales constituyen una poblacin cada vez ms vulnerable a la posesin ilegal de armas, y a la violencia armada, tanto en calidad de victimarios como de vctimas. Los jvenes de sexo masculino generalmente conciben la violencia (sobre todo el uso violento de las armas) como un medio para alcanzar cierta posicin social o econmica que piensan merecer. Las armas pueden ser smbolos fuertes de poder para los jvenes marginados, ya que les ofrecen acceso a cierta condicin en lugar de excluirlos de los papeles masculinos socialmente definidos () Los jvenes entre 15 y 29 aos representan el 50% de las vctimas de homicidios por armas de fuego en el mundo10 Reducir el acceso de los jvenes a las armas de fuego constituye un elemento clave de las estrategias a corto plazo para reducir el nmero de muertes causadas por la violencia juvenil. Luchar en contra de los vnculos socialmente establecidos entre las armas, la violencia, el poder y la masculinidad constituye el pilar de cualquier estrategia de prevencin de la violencia a largo plazo. 11 Los registros indican que una cantidad importante de homicidios en Bogot son motivados por venganza, lo cual pone de manifiesto el ambiente de conflictividad inadecuadamente tramitado que se ha acumulado en la ciudad. A futuro, un reto mayor para la ciudad, en la lgica de la prevencin de la violencia letal, es el adecuado trmite social e institucional de una
9 Violencia, Crimen y Trfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006. http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 10 Small Arms Survey 2006: Resumen del captulo 12 Sin ms opcin que las armas. Jvenes iracundos http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/ 2006SASCh12_summary_sp.pdf 11 Small Arms Survey 2006: Resumen del captulo 12 Sin ms opcin que las armas. Jvenes iracundos http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/ 2006SASCh12_summary_sp.pdf

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cantidad de vulnerabilidades, factores sociales de riesgo y conflictividades locales latentes y en formacin. Ya se vislumbran conflictividades sociales asociadas al incremento de la poblacin desplazada por la violencia en la ciudad, as como a los delicados procesos de reinsercin de excombatientes. Igualmente se vislumbra alguna conflictividad tnica, as como viejas formas de violencia contra habitantes de la calle, antes mal llamadas limpiezas sociales, o contra poblacin LGBT, es decir, la homofobia. La experiencia ha desmostado que los sectores vulnerables de la ciudad en los que se ha desarrollado una capacidad institucional de respuesta y trmite de distintas dimensiones de conflictividad social, se han apropiado de herramientas para resistir mejor las amenazas relacionadas con actos de incivilidad, de violencia e incluso de criminalidad orgnica. Es importante destacar el reto que tiene Bogot de desplegar procesos de participacin ciudadana que potencien el papel de la poblacin como sujeto de acciones preventivas que asume directamente los factores sociales de proteccin y contribuye a la disminucin, mitigacin o administracin de determinados factores de riesgo.
2.4 EL
CONOCIMIENTO SOBRE LA DINMICA CAMBIANTE DEL DELITO D E A LT O I M PA C T O Y S U I M A G I N A R I O

Un tema fundamental para afrontar los retos del futuro es seguir avanzando en la produccin de conocimiento sobre los homicidios, los delitos de alto impacto y los factores de riesgo que los determinan. Ser fundamental tratar de manera distinta lo que es distinto pero que se registra bajo una sola categora: por ejemplo en la categora homicidio caben desde el causado por ria pasional hasta el asesinato poltico selectivo, pasando por el generado por una pandilla de jvenes en edad escolar con posesin de armas o las bajas ocasionadas por la accin de la fuerza pblica. En muchos casos, las categoras existentes no facilitan ver las problemticas que se van configurando e invisibilizan otras de alto impacto, como es la criminalidad de cuello blanco. Los factores de riesgo tambin deben ser mirados desde su papel en la percepcin de inseguridad. Por qu mientras mejoran las cifras del homicidio y de la mayora de delitos de alto impacto, puede aumentar la percepcin de inseguridad? Porqu un hurto en Usaqun se explica de manera diferente
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a un robo en Ciudad Bolvar? Cul ser la influencia del ciclo econmica en tales comportamientos? Cul la de la fragmentacin espacial de Bogot? Cul el de la crnica roja en medios? Cul la de la estigmatizacin de territorios? Cmo tratar estos temas en el futuro? Ahora bien, para mejorar el conocimiento y control de los delitos de alto impacto es necesario mejorar el nivel de denuncia, en particular para las lesiones personales y los hurtos a personas. Las cifras sealan que hay localidades en las que estas conductas han disminuido, sin embargo, puede existir un fenmeno de disminucin de la denuncia por parte de la comunidad. Cules son los factores que determinan la propensin del ciudadano a denunciar? Cmo aumentar los niveles de denuncia en la ciudad? Cmo afrontar el impacto que sobre la ciudadana puede tener en un momento determinado el aumento de ndices de lesiones personales o de hurtos a personas a partir de un aumento en las denuncias? Tener en cuenta igualmente que en la medida en que Bogot siga avanzando como lo ha hecho en la mejora de sus ndices de seguridad, la comunidad sentir cada vez ms la importancia de la mano del Estado en la construccin de este bien pblico. Como ha ocurrido en otras grandes ciudades, paradjicamente el avance en seguridad implica un aumento de la demanda social por el servicio pblico de seguridad. El ciudadano se torna ms intolerante con el riesgo criminal y delincuencial, lo cual es positivo para la sociedad, pero que implica una mayor sensibilidad de la percepcin de inseguridad y le exige a la Administracin y al Estado en general, una mejor y ms pronta respuesta a la demanda ciudadana. Cul es la forma de administrar esta situacin de manera conveniente? Cmo debe prepararse el Estado para ello? Cmo manejar el que picos de percepcin de inseguridad no deriven o sean instrumentalizados por una promocin comercial de la seguridad privada? Cmo en esos momentos recobrar la idea de que ms fuerza pblica no es igual a ms seguridad? Cmo evitar que la seguridad ciudadana quede presa de las escaramuzas comunes de la poltica, debilitndola como poltica pblica de largo plazo o de estado si se quiere? Estas cuestiones aparecen como retos para el futuro de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogot.

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3. RETOS

FUTUROS DE LA PREVENCIN INTEGRAL DE LA

INSEGURIDAD : PREVENCIN SOCIAL , PREVENCIN ECONMICA ,

PREVENCIN SITUACIONAL

Bogot ha registrado un descenso importante en sus tasas de homicidio y otros delitos de alto impacto, y esto se ha debido en buena medida al esfuerzo de la ciudad por mejorar las polticas de control de la inseguridad. En contraste, los programas de prevencin de la violencia, de las conflictividades y de las incivilidades y de la propia delincuencia no se han desarrollado con la misma intensidad ni se articulan realmente en el territorio. El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejercicio inicial de anlisis sobre los retos futuros de la seguridad de Bogot en materia de prevencin integral: prevencin social, prevencin econmica y prevencin situacional, realizado el 14 de marzo de 2007, en las instalaciones del PNUD12 .
P ROBLEMTICAS
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

3.1 EQUILIBRIO

E N T E C A PA C I D A D E S D I S T R I TA L E S Y L O C A L E S D E

CONTROL Y DE PREVENCIN

Bogot necesita el diseo de una estrategia robusta de prevencin de la violencia, las conflictividades sociales, las incivilidades y la delincuencia. Pese a que los esquemas de prevencin de ciertas dinmicas de violencia, incivilidades, conflictividades, delincuencia e inseguridad tienen demostrado impacto y potencial a nivel local, la ciudad registra una inercia burocrtica que anula la coordinacin de la intervencin institucional en el territorio. Las instituciones distritales responsables de ejecutar los programas con componentes de prevencin social, econmica o situacional generalmente actan dispersas en el territorio. Se genera duplicacin de esfuerzos, minimizacin de impactos y desgaste de esquemas de participacin ciudadana pues frecuentemente cada programa convoca a la participacin ciudadana para sus propios objetivos operativos, independiente y aisladamente. La ciudad debe enfrentar las dificultades administrativas para articular los esfuerzos pblicos y desarrollar la capacidad de accin interinstitucional, a
12 Expertos participantes: lvaro Toledo, Enrique Flores, Ignacio Gallo, Miguel Crdenas, Omaira Orduz, Mnica Pedroza, Gabriel Amado

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la par que vincular y comprometer a la ciudadana en materia de prevencin. Es fundamental para Bogot en el futuro poder responder a la dimensin territorial de las necesidades en materia de prevencin, para poder focalizar intervenciones institucionales integradas en sectores y poblaciones de alta exposicin a factores de riesgo. Uno de los retos es establecer la oferta social e institucional necesaria para contener la amenaza en algunos entornos perifricos de la ciudad de criminalidad y generar dinmicas locales que contrarresten la alta exposicin de sectores sociales vulnerables a factores crticos de riesgo (por ejemplo jvenes y armas de fuego). Se trata de disear y desplegar una poltica coherente de prevencin que articule la intervencin estatal en el territorio. Cmo superar la dispersin de la intervencin institucional y cmo lograr una lnea articuladora en el mbito de la prevencin socio-econmica del delito y el crimen? Cmo evolucionar de una lgica de intervencin sectorial a una territorial? Qu retos genera la necesidad local de prevencin a la administracin descentralizada? Cmo hacer de los mecanismos de participacin una herramienta efectiva de la prevencin a nivel local? Son preguntas que Bogot necesita abordar en esta perspectiva. Para esto ser necesario profundizar el conocimiento institucional de las necesidades locales de prevencin y fortalecer las capacidades de intervencin e inversin directa de las localidades. Al respecto, cabe preguntarse por el papel que en materia de prevencin social, econmica y situacional, con herramientas adecuadas, podran desempear a futuro los actuales consejos locales de poltica social CLOPS-, o los frentes locales de seguridad. Deben establecerse rubros especficos en los presupuestos locales y distrital para la prevencin de la delincuencia.
3.2 PREVENCIN
Y CONDICIONES DE VIDA URBANA

En la ciudad hay una cierta coincidencia entre vulnerabilidades sociales y urbansticas, problemticas de convivencia y conflictividad social, y ciertas dinmicas de delincuencia. Sin embargo, la poltica de seguridad ciudadana se concibe predominantemente en trminos de respuesta a las categoras del delito (y particularmente focalizando los once indicadores considerados como de alto impacto social), de tal suerte que no se suele se desarrollar una visin integral y profunda de las principales necesidades de prevencin en materia
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de seguridad ciudadana y convivencia. Por ejemplo, poco se sabe y poco se realiza en materia de prevencin frente de los impactos y transformaciones sociales, en los sitios de mayor vulnerabilidad socioeconmica, asociadas a diferentes dimensiones del conflicto armado en la ciudad. Algunas dinmicas sociales ligadas al conflicto armado se relacionan rpidamente con aspectos de la vida cotidiana en diferentes espacios y sectores sociales. Por ejemplo, se deben prever y prevenir las consecuencias a mediano y largo plazo de problemticas como las asociadas a las conflictividades que surgen del cruce de problemticas de desplazados forzados con poblaciones receptoras -pobres histricos-, o entre las de todos estos con los de la poblacin desmovilizada. Por otra parte, se tienden a confundir conflictividades sociales con problemticas de criminalidad. Este problema puede traducirse en tratamientos institucionales inapropiados. Esta confusin est asociada a que en la prctica sigue existiendo dificultad para inscribir la poltica de seguridad ciudadana y convivencia en un marco ms amplio como es el de la seguridad humana o el de la relacin entre seguridad y democracia, o entre seguridad y desarrollo. En la relacin seguridad-desarrollo urbano la problemtica de prevencin adquiere una dimensin mucho ms amplia. El reto es la lucha contra la segregacin socioespacial y el acceso inequitativo a los servicios bsicos de la ciudad. El modelo de urbanizacin actual privilegia la creacin de espacios cerrados privados que favorecen la conformacin de territorios de exclusin y marginalidad, distanciados de los principios urbansticos de los modelos de prevencin situacional y, por el contrario, favoreciendo modelos de vigilancia privada. En trminos de habitabilidad, los espacios residenciales surgidos de modelos de urbanizacin actual, por efecto de la presin sobre la tierra, se constituyen como espacios de excesiva densidad y de poca sociabilidad. Es el caso particular de muchos proyectos de vivienda social. Esta situacin tiende a favorecer los conflictos de convivencia, la guetificacin, la violencia intrafamiliar, la violencia juvenil, el abuso sexual y las rias entre vecinos, entre otras problemticas. A futuro, uno de los principales retos de la prevencin de la ciudad se inscribe en la necesidad de una reorientacin urbanstica sustentada en el derecho a la ciudad. De qu manera se deben configurar, y hacer posibles, modelos de urbanizacin que en lugar de fraccionar las relaciones de convivencia, fortalezcan la cohesin social y la convivencia?
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No puede considerarse acertada la opinin habitual segn la cual la problemtica de seguridad ciudadana y convivencia est sobrediagnosticada en Bogot. El incipiente conocimiento que se tiene de las problemticas sealadas sobre urbanismo y seguridad ciudadana, evidencia, por el contrario, carencias importantes y desarticulaciones para el diseo de polticas de prevencin coherentes e integrales. Finalmente, se debe anotar la necesidad de explorar con mayor detalle la dinmica de los diferentes factores de amenaza y vulnerabilidad frente a la delincuencia, con el fin de ser ms asertivos en el diseo de las polticas pblicas de prevencin del delito. En particular analizar mejor las condicione de vulnerabilidad de las vctimas potenciales frente a los fenmenos de inseguridad debe contribuir a desarrollar un mejor esquema de prevencin de la victimizacin.
3.3 ARTICULACIN
ENTRE EL SISTEMA DE JUSTICIA Y LA PREVENCIN DE LA INSEGURIDAD EN

BOGOT

A diferencia de los temas de violencia y delincuencia, la ciudad no cuenta con un observatorio del desempeo de la justicia y sus problemticas, a partir del cual se pueda medir su impacto sobre la prevencin y otras dimensiones de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot. El impacto de los problemas de justicia sobre la efectividad del principio mismo de prevencin es alta. Por ejemplo, La ley del menor infractor, exige que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se encargue de los menores delincuentes para rehabilitarlos a la vida en sociedad. Sin embargo, al menos para Bogot, falta desarrollar las capacidades institucionales para vigilar, educar o reeducar a los jvenes delincuentes. El dispositivo coercitivo de la ciudad requiere de esta dimensin educativa como parte fundamental para que opere una prevencin especfica sobre el menor delincuente. Cmo debe prepararse la ciudad para asumir los retos de la prevencin de la delincuencia por parte de menores, o del riesgo de reincidencia y exclusin de las oportunidades a los menores?

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4. RETOS

DE GOBERNABILIDAD Y PARTICIP ACIN DE LA SEGURIDAD ARTICIPACIN

CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOT

Otro de los retos de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogot tiene que ver con la gobernabilidad de la seguridad ciudadana y el papel de la participacin ciudadana en la poltica pblica de seguridad y convivencia. Se trata, ni ms ni menos, de la condicin para la continuidad y sostenibilidad de los logros alcanzados en Bogot en materia de seguridad y convivencia, teniendo en cuenta que elementos determinantes de la gobernabilidad tales como el mapa de actores, las relaciones entre actores y las reglas de juego que entre ellos se establecen, pueden variar de manera importante en el tiempo. Aspectos como las relaciones entre las instituciones distritales y la Fuerza Pblica pueden cambiar con el tiempo en funcin de la coyuntura o de la intervencin de terceros actores. Se trata de abordar los retos en trminos de relaciones entre actores distritales, actores nacionales y actores locales, condicionadas por sus responsabilidades especficas y por sus capacidades de intervenir o de presionar en la toma de decisiones. Se ha abierto espacio en Bogot instrumentos modernos de gobernabilidad como son los pactos de seguridad, instrumento de contractualizacin de polticas pblicas entre actores institucionales y actores sociales y econmicos que buscan desarrollar el principio de corresponsabilidad derivado de la seguridad considerada como bien pblico coproducido. Sobre este tipo de instrumento la ciudad an debe avanzar en su consolidacin y apropiacin. La participacin ciudadana en la poltica pblica de seguridad aparece tambin como un reto. Sobre la participacin ciudadana en particular, Bogot ha encontrado algunas formas de desarrollo a travs de reuniones locales en las que se discuten problemas de cada territorio y en los frentes locales de seguridad, que buscan la colaboracin entre ciudadanos y fuerza pblica. Las evoluciones necesarias de estos instrumentos son objeto de inters obligado para la ciudad. Finalmente, la gobernabilidad de la seguridad ciudadana est ntimamente relacionada con la evolucin de las relaciones entre los actores de la justicia y los actores de la seguridad. Los retos nacionales en materia de poltica pblica criminal y de justicia tambin son retos para la seguridad de Bogot.

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El presente documento de trabajo recoge los resultados de un ejercicio inicial de anlisis sobre los retos futuros en gobernabilidad de la seguridad ciudadana y en participacin ciudadana en Bogot, realizado el 21 de marzo de 2007, en las instalaciones del PNUD13 .
P ROBLEMTICAS
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

4.1 CONTINUIDAD

Y SOSTENIBILIDAD DE LAS POLTICAS

Bogot ha gozado de una sucesin de polticas de seguridad ciudadana afortunada: las administraciones distritales sucesivas han atinado en sostener de manera general- los esfuerzos que en materia de seguridad ciudadana y convivencia ha realizado la ciudad, a pesar de los cambios normales de una administracin a otra. Hacia adelante la sostenibilidad de la poltica de seguridad depende del liderazgo y del buen criterio de las futuras administraciones. Cmo garantizar la continuidad y sostenibilidad de los esfuerzos acumulados por el trabajo continuado de anteriores administraciones? El desempeo en materia de seguridad urbana depende tambin de factores exgenos a la poltica pblica y a la ciudad misma, cuyo control escapa a la accin de las instituciones distritales o a la accin de la ciudadana. En ello caben desde factores como las tendencias demogrficas urbanas hasta la aparicin hasta la aparicin de individuos o grupos con alta capacidad e inters de desestabilizar la ciudad como fue el caso de Pablo Escobar y su cartel en Medelln. Garantizar la continuidad de una poltica pblica de seguridad ciudadana requiere de una capacidad cada vez mayor de adaptacin o manejo de las consecuencias de este tipo de fenmenos exgenos. De lo anterior se desprende un reto para la ciudad que se puede traducir en las siguientes preguntas: Cmo garantizar la sostenibilidad integral de los esfuerzos de la ciudad en materia de seguridad y convivencia? Cmo generar mecanismos formales de continuidad y sostenibilidad de las polticas?
13 Reunin Gobernabilidad de la seguridad ciudadana y participacin. Instalaciones del PNUD. 21 de marzo del 2007. Expertos participantes: Hugo Acero, lvaro Prez, Juan Carlos Posada, Luca Jaramillo, Paul Bromberg, Isabel Martnez y Gabriel Amado.

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4.2 RELACIONES ALCALDA - FUERZA PBLICA

Un mbito problemtico de sostenibilidad de los esfuerzos y las polticas se encuentra en el campo de las relaciones entre la Alcalda de Bogot y la fuerza pblica: Por un lado en trminos de relaciones Alcalda- Polica Nacional, por otro en trminos de la relacin Alcalda - Fuerzas Militares. El Alcalde Mayor es Jefe de Polica en Bogot, pero no es el jefe del Comandante de la Polica Metropolitana, ni de la fuerza pblica de la ciudad. Esta, la institucin policial, en razn de su naturaleza de cuerpo nacional, responde en ltimas a superiores jerrquicos del nivel nacional. En general, esta situacin se ha resuelto favorablemente para la ciudad gracias a una relacin personal positiva que hasta ahora ha caracterizado la comunicacin entre el Alcalde Mayor y el Comandante de Polica, si bien esta regla no ha estado exenta de excepciones. Del lado de la Polica Metropolitana, en general ha sido marcado el inters demostrado por cooperar efectivamente con las polticas y programas generados por la administracin de la ciudad. Este ha sido el caso, por ejemplo, de los logros obtenidos en materia de formacin especializada y profesionalizacin de los efectivos policiales de la ciudad. Sin embargo, mientras la relacin institucional est marcada fuertemente por la relacin interpersonal Alcalde Comandante, existe un cierto grado de vulnerabilidad cuando esta se agota. Cmo se resuelve la dicotoma que caracteriza el cargo de Comandante de la Polica, que por un lado tiene una responsabilidad frente al Alcalde Mayor, pero que por otro lado responde a una jerarqua nacional? Qu o quin regula las relaciones entre el Alcalde Mayor y el Comandante de Polica de Bogot en la lgica de hacerlas sostenibles? Es importante para la gobernabilidad de la seguridad ciudadana que el Alcalde de Bogot participe directamente en la seleccin del Comandante de la Polica Metropolitana o en su evaluacin? A estos retos se agregan aquellos que pueden resultar del choque de roles y competencias entre polica y ejrcito. Debe considerarse como excepcional que fuerzas del ejrcito participen en la seguridad ciudadana de Bogot o que patrullen en la ciudad. Aclarar la delimitacin de responsabilidades y formas de accin del ejrcito dentro del rea urbana es un imperativo para la gobernabilidad de la seguridad en Bogot, tanto como la precisin de las competencias complementarias entre el ejecutivo nacional y el distrital.
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4.3 RESPONSABILIDADES

Y C A PA C I D A D E S D E L O S A L C A L D E S L O C A L E S

En el pas existen dificultades en muchos municipios donde los alcaldes municipales no conocen completamente sus responsabilidades en materia de seguridad y convivencia y tienen grandes dificultades para ejercer adecuadamente su papel de jefes de polica. No es poco frecuente que los alcaldes locales de Bogot tengan dificultades para replicar en su localidad el grado de liderazgo que la figura del Alcalde Mayor ha logrado ejercer en materia de seguridad ciudadana y de convivencia en la ciudad. Se trata bsicamente de limitaciones institucionales en trminos de claridad sobre competencias especficas de las localidades en materia de seguridad local. Pero a esto se deben sumar las debilidades de la capacidad instalada de la institucionalidad local para consolidar un accionar, efectivo, eficiente que permita una dinmica local significativo en temas como control, prevencin o corresponsabilizacin ciudadana. Una visin paralela frente a la seguridad ciudadana en lo local es la de avanzar en los temas de prevencin y coercin de proximidad desde una perspectiva de desconcentracin sin necesariamente buscar una descentralizacin de un tema que en cualquier caso requiere una fuerte coordinacin desde la administracin distrital. Qu dimensiones y aspectos de proximidad en materia de seguridad ciudadana y convivencia deben estar en capacidad de resolver y administrar las alcaldas locales? Qu aspectos de una poltica integral de seguridad ciudadana y convivencia conviene descentralizar o, segn el modelo, desconcentrar en Bogot y cules no? Cmo articular la seguridad ciudadana en lo local y en terreno a los dems temas del desarrollo urbano de tal forma que puedan hacer parte de una agenda integral de desarrollo? Cmo lograr en el nivel local una relacin entre el Alcalde Local y el comandante de estacin, que responda a los mismos niveles de confianza que se puede alcanzar en el nivel distrital?
4.4 CORRESPONSABILIDAD
Y PA P E L L A PA R T I C I PA C I N C I U D A D A N A .

La ciudad ha conocido algunos avances en materia de corresponsabilidad y participacin ciudadana sobre los temas de la seguridad ciudadana y la convivencia. Al respecto vale la pena mencionar los frentes locales de seguridad como esquemas comunitarios de seguridad, que resultaron pioneros y que de todas formas requieren algn grado de reingeniera para jugar un papel ms importante en la gobernabilidad de
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la seguridad en el nivel ms local. Se deben mencionar tambin la elaboracin del Cdigo de Polica 14 , los pactos de seguridad y convivencia y la elaboracin de los planes locales de seguridad formulados por los gestores locales de seguridad de la Secretara de Gobierno y discutidos en el marco de los consejos locales de seguridad. Estos avances, no obstante, tienen limitaciones en cuanto a sus alcances, resultados, seguimiento, coordinacin y articulacin con la integralidad de la poltica de seguridad ciudadana y convivencia distrital 15 . Incluso los consejos locales de Seguridad no tienen de manera generalizada un esquema completo de seguimiento de resultados ni de sistematizacin de la informacin generada all (diagnsticos, recomendaciones, etc) que pueda apoyar y dar sostenibilidad a los procesos (planes de accin). Si uno de los objetivos de la participacin ciudadana es generar mayores y mejores impactos en la aplicacin de las polticas pblicas, entonces es preciso crear y sostener ms espacios y escenarios de acercamiento de la comunidad al tema de la seguridad ciudadana como bien pblico y de la convivencia como eje central de lo local. Para ello es necesario fortalecer la interaccin entre la poblacin y las instituciones, as como garantizar la incidencia ciudadana en determinados aspectos de la planificacin y la ejecucin de la seguridad ciudadana y la convivencia local. La falta de articulacin de las diferentes instituciones distritales puede desgastar y agotar los espacios de participacin de la ciudadana, por falta de confianza en la articulacin del sistema.

14 En el largo proceso participaron 86 organizaciones no gubernamentales, 56 organizaciones gremiales y sindicales, 122 colegios distritales y no distritales, 15 universidades, 50 miembros de la Polica Nacional y las 42 entidades que componen la Administracin Distrital. En total, se consultaron 917 entidades y asociaciones.
Adems la ciudadana tuvo el documento a su disposicin para sus comentarios en la Alcalda Mayor, en la Veedura Distrital, y en sus correspondientes pginas de Internet. El nuevo Cdigo de Polica de Bogot, es entonces, un producto colectivo; un acuerdo resultado de muchas discusiones y de muchos acuerdos http://www.segobdis.gov.co/codigodepolicia.htm

15 En el caso de los Frentes Locales de Seguridad ver el documento Frentes de Seguridad Local Cmara de Comercio de Bogot. Direccin de Seguridad y Convivencia Noviembre 2006.

http://camara.ccb.org.co/documentos 2006_11_21_13_20_12_investigacion_frentes_seguridad_local.pdf

Para el tema de la dificultad de seguimiento de los Pactos de Seguridad ver http://www.suivd.gov.co/Pactos/sitio_pactos/preguntas/dificultades_seguimiento.htm

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Finalmente, Bogot, y el pas en general, no ha desarrollado esquemas construccin conjunta de estrategias entre la polica y la comunidad, ni de rendicin de cuentas de la polica frente a su comunidad, como es el caso en otros pases que cuentan con esquemas exitosos en este campo. Cul es el papel que a largo plazo debe tener la participacin ciudadana en el desarrollo de la poltica de seguridad ciudadana y de convivencia de Bogot?, Cul debe ser la reingeniera apropiada para los frentes locales de seguridad? Cules son los temas, los mecanismos, los espacios y los alcances de la participacin ciudadana en la materia? Qu funcin debe tener la participacin en los mbitos de prevencin y control?, O en la definicin y orientacin de recursos y estrategias? Cmo se deben desarrollar espacios de construccin conjunta de estrategias de accin entre la fuerza pblica y la comunidad? Cmo avanzar hacia una esquema de rendicin de cuentas de la polica frente a la comunidad en relacin a los resultados de su accin coercitiva y preventiva?
4.5 POLTICA
APLICACIN DE LAS NORMAS: CRIMINAL, JUSTICIA, CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y

Es sorprendente, pero Colombia carece de una verdadera poltica pblica criminal, de manera que en el nivel nacional es normal que cada institucin relacionada con el tema maneja el problema independientemente y desde su ptica. Se confunde criminalidad y conflictividad social, e incluso se criminaliza la conflictividad social. Cmo puede Bogot afrontar esta carencia? Puede la ciudad jugar un papel propositivo en la materia? La ciudad debe asumir situaciones surgidas de la relacin entre la seguridad ciudadana y la justicia, en particular la existente entre convivencia y justicia, pues es principalmente en materia de convivencia que la participacin de la comunidad juega un papel en la prevencin de la conflictividad. A partir de estos puntos aparecen dos temas importantes: i) abordar el tema de la poltica pblica criminal y, ii) avanzar en una propuesta de intermediacin institucional y social frente a las conflictividades sociales y la prevencin de los problemas de convivencia.
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Frente a lo primero, la reflexin que pueda hacer la ciudad sobre la temtica puede ser inspiradora e incitadora para que desde el nivel nacional se aborde el tema. Respecto a lo segundo, la ciudad enfrenta una problemtica cvica dada la distancia entre lo que las normas establecen como debido e indebido y su asimilacin social Cmo construir consensos mnimos alrededor del cumplimiento de la norma? Aunque Bogot ha registrado avances significativos en materia de cultura ciudadana, es preciso profundizar en dichos avances en la lgica de fortalecer la seguridad ciudadana y la convivencia.

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5. R ELACIONES

INTERINSTITUCIONALES Y TERRITORIALES DE LA

SEGURIDAD CIUDADANA

La seguridad ciudadana debe responder a los retos impuestos por fenmenos sociales tales como la inconvivencia, la delincuencia, la criminalidad y la violencia cuyos determinantes varan tanto en el espacio como en el tiempo. El Distrito Capital como entidad territorial o como jurisdiccin implica lmites poltico-administrativos que no responden necesariamente a las dinmicas mencionadas. Adicionalmente, los arreglos de competencias entre diferentes niveles de la organizacin del Estado colombiano obligan a articulaciones y coordinaciones como condicin necesaria para abordar integralmente los asuntos de la seguridad ciudadana. Dada la dinmica espacial de la seguridad ciudadana, es crucial en muchos momentos y aspectos, la coordinacin entre entidades territoriales que comparten un territorio en el cual se reconoce, por ejemplo, una determinada dinmica delictiva. En una escala de mayor detalle, en la jurisdiccin del Distrito Capital, existe complementariedad entre las perspectivas de la seguridad ciudadana desarrolladas desde el nivel distrital y desde el nivel de las localidades. El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejercicio inicial de anlisis sobre los retos futuros en materia de relaciones interinstitucionales y territoriales de la seguridad ciudadana entre Bogot y el Distrito, Bogot y la regin circunvecina y, al interior de Bogot, entre el sector central y el sector de las localidades. Dicho ejercicio tuvo lugar el 28 de marzo de 2007 en las instalaciones del PNUD16.
P ROBLEMTICAS
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

5.1 FUNCIONES
SEGURIDAD

Y RELACIONES

DISTRITO NACIN

EN MATERIA DE

La Constitucin Poltica de 1991 entreg a los entes territoriales competencias generales en materia de seguridad ciudadana y orden pblico que an requieren ser delimitadas en cuanto al alcance de las responsabilidades que de ellas se derivan. Precisar la correspondiente distribucin de competencias, funciones y jurisdicciones en materia de seguridad urbana entre el go16 Expertos participantes: Daniel Franco, Fernando Guzmn, General ( r) Henry Medina, General ( r) Lus Gmez Heredia, Vctor Veloza.

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bierno nacional y el gobierno distrital, permitira ganar en confianza y capacidad de articulacin y coordinacin entre los dos niveles a la hora de la accin y la planeacin conjunta, cuando se trate de hacer converger visiones de seguridad ciudadana con visiones de seguridad nacional. Si sobre el papel es clara la diferenciacin entre seguridad nacional y seguridad ciudadana, esto no es necesariamente el caso en la prctica de las relaciones entre el gobierno distrital y el gobierno nacional cuando se trata de la gestin de la seguridad de la ciudad. Varios puntos permiten acercarse desde ventanas distintas a algunas problemticas presentes. Por ejemplo, en la formacin de la percepcin ciudadana de la seguridad o de la inseguridad, no siempre es fcil entender qu se debe a asuntos de la seguridad nacional (lucha contra la guerrilla, el narcotrfico, los paramilitares) y qu estrictamente a los asuntos propios de la seguridad ciudadana y la convivencia (delito comn, violencia no instrumentalizada, conflictividad social, etc.). Es posible que incluso las diferencias entre las estrategias y tcticas de la seguridad nacional y de la seguridad ciudadana no sean objeto de gran diferenciacin entre la fuerza pblica. La evidencia de esto han sido los casos de confluencia, a veces conflictiva, entre la accin y el patrullaje del Ejrcito en la ciudad y la accin cotidiana de la Polica Metropolitana de Bogot. En contraste, la evidencia prometedora para Bogot en materia de seguridad ciudadana, tambin debe dar cuenta de que en las coyunturas de crisis en la ciudad, la Nacin y el Distrito han coordinado su accin de manera apropiada. Dados los avances registrados en los ltimos doce aos, es posible que Bogot est bien situada para encontrar un balance positivo en sus relaciones con la fuerza pblica para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. Adems de la delimitacin de competencias entre el Distrito y la Nacin, es posible que Bogot pueda impulsar un anlisis, y beneficiarse de sus resultados, para contribuir a la aclaracin y redelimitacin de papeles de la Polica y de las Fuerzas Militares en lo que se refiere a la seguridad urbana. La experiencia de Bogot ha servido para constatar la importancia de una polica ms local y ms civil. Cul debe ser la delimitacin de funciones, jurisdicciones y competencias entre el gobierno nacional y el gobierno distrital en materia de seguridad ciudadana?, Cmo debe darse esta delimitacin?
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Cmo garantizar en la ciudad la primaca de los conceptos y las prcticas de la seguridad ciudadana y de convivencia por sobre los de seguridad nacional? Cmo avanzar en la aclaracin y delimitacin de los papeles entre la Polica Metropolitana y Fuerzas Militares, en relacin con sus responsabilidades y esquema de trabajo en la ciudad? Cmo avanzar en el diseo y aplicacin de protocolos claros que permitan planear y, sobretodo, crear las culturas institucionales respectivas, para la intervencin de los organismos de seguridad nacionales en la ciudad cuando se trate de asuntos de la seguridad nacional y para que no exista tal posibilidad cuando se trate de los asuntos propios de la seguridad ciudadana?
5.2 LA
SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CIUDAD REGIN

Bogot recibe, genera y comparte muchos problemas de inseguridad ciudadana con los municipios vecinos del departamento. No obstante, la articulacin de polticas de seguridad ciudadana entre Bogot y sus vecinos es escasa. Tradicionalmente, la seguridad de la ciudad se ha pensado en trminos de sus 20 localidades y no en trminos de relaciones de coordinacin o apoyo interinstitucional y territorial con los municipios de la regin circundante. La paradoja sobre el particular es que la sostenibilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogot depende de la sostenibilidad de la seguridad en su entorno regional. Han existido algunos esfuerzos en el pasado y ms recientemente para fortalecer las relaciones de la ciudad-regin Bogot-Cundinamarca en los temas de la seguridad, toda vez que parte de los bienes estratgicos de Bogot estn situados en los municipios circunvecinos. Estos esfuerzos se han concentrado ms en trminos tradicionales de seguridad y de conflicto armado17 , que en trminos de anlisis de dinmicas delictivas ms propias de los intereses de la seguridad ciudadana.
17 La seguridad de Cundinamarca y Bogot al horizonte del ao 2008. Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva. Universidad Externado de Colombia. 2004. http://administracion.uexternado.edu.co/posgrado/espep/matdi/GENERAL/ prospectivaSectorial/psSeguridadCundBogota2008.pdf. Las tendencias del conflicto armado en Bogot y Cundinamarca y sus consecuencias en la planificacin del desarrollo, en De las Ciudades a las Regiones. Desarrollo Regional Integrado en Bogot-Cundinamarca. Volumen 2: Estudios y procesos. Mesa de Planificacin Regional Bogot- Cundinamarca. 2005. http://www.regionbogotacundinamarca.org/observatorio/ index.php?option=com_docman&task=docclick&Itemid=46&bid=162&limitstart=0&limit=3

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Lo cierto es que la materializacin institucional del proyecto de ciudadregin ha encontrado mayores dificultades a las esperadas, y slo una reforma constitucional permitira darle formalidad administrativa y territorial a la ciudad-regin de Bogot-Cundinamarca con los alcances con los que fue concebida por la Mesa de Planificacin Regional. Por lo anterior, entendiendo que la constitucin formal de la ciudad regin no es necesariamente un proyecto del corto plazo, se deben analizar alternativas para articular y coordinar una poltica integrada de seguridad ciudadana para Bogot y su entorno regional. Para Bogot el asunto es especialmente crtico y necesario en relacin con el municipio conurbado de Soacha y con municipios semi conurbados como Cha, Cota y La Calera. Qu alternativas puede desarrollar e impulsar Bogot para promover la articulacin y coordinacin de una poltica regional de seguridad ciudadana y convivencia con los municipios circundantes? Una alternativa inicial est en el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales a travs del intercambio de conocimiento de experiencias exitosas en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Focalizar acciones especficas que puedan ser objeto de cooperacin entre Bogot y los municipios vecinos es un punto de inicio. Temas como las acciones sobre los distintos tipos de violencia, los programas relacionados con el desarme voluntario o la prevencin de la conflictividad social pueden formar parte de una primera agenda conjunta. De la misma manera, se debe considerar, en la perspectiva de una seguridad ciudadana construida con lgica de desarrollo integral, la cooperacin en el fortalecimiento de las capacidades locales de planeacin de la inversin. Bogot puede compartir su conocimiento en este tipo de aspectos. Se ha constatado que la inversin coordinada en otros frentes de la vida social puede impactar positivamente la seguridad ciudadana y la convivencia: calidad de vida local, recreacin, medio ambiente, espacio pblico, cultura ciudadana, etc. Bogot puede apoyar la generacin de una agenda de cooperacin ciudad-regin en materia de seguridad ciudadana y convivencia que forme parte de una visin ms amplia de seguridad humana.
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Cualquier definicin de alternativas de accin y cooperacin en la ciudad regin debe partir del reconocimiento de las falencias en materia de definicin de competencias entre municipios, departamentos y Nacin en materia de seguridad, as como de problemas de delimitacin de papeles y funciones locales entre Polica y Fuerzas Militares, y de la relacin de las autoridades municipales con stas. En particular, es importante analizar la asimetra entre la alta capacidad de interlocucin y coordinacin que en materia de seguridad ciudadana y convivencia han podido entablar los ltimos las administraciones de Bogot con la Polica Metropolitana, en relacin con las capacidades de coordinacin menos desarrolladas entre los municipios vecinos, con algunas excepciones, y sus respectivas fuerzas de polica. Al respecto, es necesario identificar la incidencia de la poltica de seguridad de la Nacin en los municipios vecinos de Bogot, as como la gobernabilidad de la seguridad ciudadana que estos han podido desarrollar. Deben ser objeto de consideracin y anlisis los posibles espacios ocupados o amenazados por grupo insurgentes y por una nueva generacin de paramilitares18 . Se requiere hacer seguimiento a las dinmicas regionales de la seguridad ciudadana a travs de un observatorio de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad regin, necesario para la toma de decisiones desde una perspectiva regional. A corto plazo es indispensable un diagnstico, una visin prospectiva y una propuesta de desarrollo de lgicas compartidas de seguridad ciudadana y convivencia de Bogot y sus vecinos para ir cimentando desde la praxis la idea de ciudad regin. No hay que olvidar adems que parte de los bienes e infraestructura estratgicos de Bogot estn localizados en la regin. Algunas propuestas concretas como la de ampliar el proyecto del Nmero nico de Seguridad y Emergencias 123 de Bogot a una rea metropolitana mayor, o la de fortalecer y ampliar a la regin los esquemas de formacin y
18 La consolidacin interinstitucional en el territorio de la Ciudad Regin necesita fortalecer cinco elementos esenciales: 1)una visin estratgica colectiva, con el propsito de compartir un plan comn sobre la toma de decisiones, 2) la jerarquizacion de las problemticas regionales, 3) el logro de niveles altos de legitimidad y liderazgo que permita la capacidad de convocatoria frente a actores sociales y de generacin de compromisos con el desarrollo local, 4) desempeo institucional para revisar los trminos y las realidades que anteceden una administracin pblica transparente, 5) la elaboracin de un sistema ciudadano que fortalezca la actuacin de la administracin.

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capacitacin de la polica de la ciudad en materia de seguridad ciudadana y convivencia podran, eventualmente, comenzar a promover la articulacin y coordinacin de polticas para la sostenibilidad del entorno regional en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Cules son las formulas para facilitar la accin interinstitucional efectiva de ciudad-regin en materia de seguridad ciudadana y de convivencia? Cules son las acciones prioritarias de promover y desarrollar en la bsqueda de una esquema de seguridad ciudadana y convivencia para la ciudad regin?
5.3 RELACIN DISTRITO LOCALIDADES

En los ltimos aos se ha dado especial importancia a la dimensin local de la seguridad ciudadana. El abordaje de los problemas de convivencia, de las incivilidades y del pequeo delito tiene mucho que ver con la gestin local del territorio y del espacio pblico, as como con mecanismos de corresponsabilidad y participacin ciudadana. Pese a lo anterior, la capacidad instalada actual de las alcaldas locales para desarrollar una poltica local de seguridad ciudadana y convivencia en los aspectos de su competencias actual o proyectada es limitada. Las limitantes son tanto administrativas como de logstica e infraestructura. Adicionalmente debe darse mayor claridad sobre las competencias especficas de las localidades en seguridad local. An quedan por analizar y definir los escenarios de distribucin de competencias entre el sector central del Distrito y el sector de las localidades que permitan generar un papel local ms significativo en matera de seguridad ciudadana y convivencia. Debe tenerse siempre en cuenta que cada localidad tiene su propia dinmica y esto tambin es vlido en los temas de la seguridad ciudadana y la convivencia. Estas diferencias se suman a la diversidad de tamaos de las localidades19 y en conjunto conducen a plantear la necesidad de generar una capacidad de adaptacin de las instituciones, de la fuerza pblica y de la poltica pblica, a las especificidades de cada territorio. Cul debe ser el escenario de distribucin de competencias entre el sector central del Distrito y el sector de las localidades que permita generar un papel local significativo en materia de seguridad ciudadana y convivencia?
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Cules deben ser los futuros esquemas de coordinacin de la poltica distrital de seguridad ciudadana y convivencia con las polticas locales? Cmo tener en cuenta la diversidad de territorios y problemticas en el diseo institucional, en la distribucin de competencias y en la gestin pblica local de la seguridad ciudadana? En la actualidad el alcalde local tiene dificultades a nivel de mecanismos y herramientas para desarrollar adecuadamente sus funciones de jefe local de polica. En el nivel local la relacin entre alcalde local y comandante local de la polica no es equiparable con la lograda entre el Alcalde Mayor y el Comandante de la Polica Metropolitana. La lgica institucional de la Polica Nacional para evaluar el desempeo operativo de sus unidades utiliza el comportamiento de once indicadores, de muertes violentas y delitos de alto impacto. Esta lgica puede reir con las necesidades y con las competencias de los alcaldes locales en seguridad y convivencia, que estn ligadas al cumplimiento y control de la autoridad de las normas distritales (ej. usos del suelo, medio ambiente, vivienda, etc.), a mayores demandas de proximidad con la ciudadana, a mayor necesidad de intervencin en las problemticas de la conflictividad social. Paradjicamente, son estas funciones comunitarias y de proximidad las que la ciudadana habitualmente demanda de la
Localidad 17 14 15 3 2 13 12 6 5 16 9 18 1 7 4 19 11 10 8 La Candelaria Los Mrtires Antonio Nario Santaf Chapinero Teusaquillo Barrios Unidos Tunjuelito Usme Puente Aranda Fontibn Rafael Uribe Usaqun Bosa San Cristbal Ciudad Bolvar Suba Negativa Kennedy Totales Poblacion 2.002 27.450 95.541 98.355 107.044 122.991 126.125 176.552 204.367 259.189 282.491 300.352 385.114 439.341 450.468 457.726 628.672 753.593 769.259 951.330 6.635.960 % 0,42 1,47 1,51 1,65 1,89 1,94 2,72 3,15 3,87 4,35 4,44 5,92 6,61 6,58 7,01 9,24 11,21 11,67 14,33 100 Area urbanizada 183,89 636,08 481,9 630,1 1.199,60 1.400,29 1.184,52 1.018,68 1.923 1.703,83 2.649 1.274,11 3.087 1.586 1.529 2.926 5.033 3.235 3.202 34.883 Densidad 149 150 204 170 103 90 149 201 135 166 113 302 142 284 299 215 150 238 297 190

19 D.A.P.D., Subdireccin de Desarrollo Social, Gerencia de Desarrollo Humano y Progreso Social, Bta, D.C., 2003

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presencia policial en los barrios de la ciudad, las que mayor impacto pueden generar sobre la percepcin de seguridad e inseguridad de los ciudadanos. En lo local se manifiesta una distancia entre una lgica de coercin, vigilancia y lucha contra el crimen y el delito de alto impacto por parte de la Polica Nacional, y una lgica de control de la norma distrital, de resolucin de conflictos, de proximidad ciudadana y de prevencin comunitaria y social del delito que prima en la visin de la institucionalidad local. El fortalecimiento de una visin de seguridad ciudadana y de convivencia local debera orientarse no solo en trminos de reduccin de los indicadores de criminalidad y delincuencia sino tambin, y con la misma importancia, en relacin con la prevencin de un conjunto de problemticas propiamente locales de seguridad ciudadana y convivencia como la violencia interpersonal, las conflictividades sociales, las incivilidades, la contravencin de las normas distritales, etc. Bogot debe evaluar igualmente su capacidad local para coordinar acciones institucionales en el territorio. Existen actualmente dificultades para la articulacin local entre las diferentes instituciones distritales responsables de los programas de seguridad ciudadana y convivencia, incluyendo la polica comunitaria. Son frecuentes la accin dispersa o la duplicacin de esfuerzos, con el resultado de la minimizacin de impactos positivos de la poltica pblica. Un ejemplo de esto se presenta en el caso de acciones contra el maltrato intrafamiliar, tema en el que deben coordinarse apropiadamente acciones de pedagoga, de prevencin, de coercin, de justicia, de reparacin, de acceso a los mecanismos de denuncia, medidas de proteccin, de intermediacin, de restitucin de derechos, etc. El fortalecimiento de la capacidad institucional de coordinacin debe generar un sistema ms coherente de participacin ciudadana, que articule y defina mejor el papel de los frentes locales de seguridad, as como el de los ediles en la materia, y que por ejemplo articule, los comits de convivencia de copropiedad, que existen en los conjuntos residenciales, a una poltica local de prevencin de la inseguridad y la inconvivencia. En el nivel local es necesaria la interaccin entre la poblacin y las instituciones, tanto como garantizar la incidencia ciudadana en determinados aspectos de la planificacin y la ejecucin de polticas de seguridad ciudadana y la convivencia local. La falta de articulacin de las diferentes instituciones distritales puede
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desgastar y agotar los espacios de participacin de la ciudadana, por falta de confianza en la articulacin del sistema. Bogot debe analizar y evaluar el proceso de la pedagoga ciudadana alrededor de la seguridad y la convivencia como un factor positivo en el empoderamiento social de la poltica pblica local y distrital y como camino para asimilar los procesos de veedura ciudadana y la rendicin de cuentas de las autoridades. Cmo fortalecer la generacin de condiciones locales de gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia? Cmo fortalecer la capacidad local de coordinacin institucional? Cmo dar mayor relevancia local a la funcin de polica comunitaria? Cmo generar un sistema coherente y articulado de participacin ciudadana en seguridad ciudadana y convivencia? Cmo permitir al alcalde local contar con un soporte permanente para responder a las necesidades de polica administrativa y de control de las normas distritales (ej. usos del suelo, medio ambiente, vivienda, etc.) y a las demandas de proximidad con la ciudadana para la prevencin de la conflictividad social?

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6. LAS EVOLUCIONES DE LA FUERZA PBLICA: S EGURIDAD C IUDADANA DE B OGOT

RETOS PARA LA

La seguridad ciudadana dej de ser un asunto exclusivo de la institucin policial y, considerada hoy como un bien pblico, se acepta hoy que debe resultar hoy de un proceso de coproduccin asegurada por diferentes actores pblicos y no pblicos; adems de la polica, deben participar agencias de la administracin de diferentes temticas y actores sociales y econmicos. Cada uno tiene una responsabilidad y un papel qu cumplir. Con todo, la fuerza pblica sigue siendo uno de los instrumentos principales, si no el central, de cualquier concepcin de la seguridad ciudadana y de muchas de las acciones de la poltica pblica, no solamente de las coercitivas, sino tambin de las preventivas. Bogot debe preguntarse entonces por las evoluciones de la fuerza pblica que pueden responder mejor a las necesidades y demandas futuras de la seguridad ciudadana. Si los fenmenos de inseguridad y de inconvivencia son dinmicos en el tiempo y en el espacio, es lgico esperar que la fuerza pblica, en su concepcin de fondo y en sus estructuras, estrategias y tcticas, evolucione y cambie igualmente en el tiempo. Para la especificidad de Bogot y teniendo en cuenta el contexto poltico-institucional colombiano, muchos aspectos pueden servir de entrada para esta cuestin. Varios puntos resultan clsicos cuando la ciudad se ha preguntado por la evolucin de la fuerza pblica como por ejemplo:

El aumento del pie de fuerza. La preponderancia de la polica comunitaria (llamada polica de proximidad en otros pases) o de la polica de vigilancia. La evaluacin del desempeo: entre efectividad-eficacia de la institucin policial y objetivos de la poltica pblica de seguridad ciudadana. La formacin de oficiales y de agentes de polica. La relacin Polica-Ejrcito. La relacin fuerza pblica-seguridad privada.

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Estos puntos suscitan interrogantes y no pocas propuestas de parte de sectores diferentes. Pero tambin, atenindose a la comparacin internacional, otros puntos deben formar parte del anlisis de la evolucin de la fuerza pblica necesaria para hacer frente a los retos futuros de la seguridad bogotana. Tales puntos son:

La rendicin de cuentas de la Polica ante la comunidad. La estructura y forma de organizacin de la fuerza pblica o de las
fuerzas pblicas frente a los retos de la seguridad ciudadana en sus diferentes niveles: gran criminalidad y terrorismo, delito comn, convivencia. La gestin de los recursos humanos policiales. Existe la inquietud sobre la incidencia de la rotacin de oficiales en las variaciones en la seguridad ciudadana. Las imbricaciones entre la doctrina de seguridad nacional y el concepto moderno de seguridad ciudadana y las dificultades que se derivan de ello en la prctica La consideracin de una guardia urbana dedicada a los temas del control ambiental, de usos del suelo, de los entornos escolares o de la mediacin de conflictos de convivencia. El presente documento de trabajo sintetiza un ejercicio inicial de anlisis sobre los retos futuros de la seguridad de Bogot en materia de evolucin de la fuerza pblica, realizado el 11 de abril del 2007, en las instalaciones del PNUD20.
P ROBLEMTICAS
Y ALGUNAS PREGUNTAS PRELIMINARES

6.1 DISTRIBUCIN

DE FUNCIONES Y DELIMITACIN DE

COMPETENCIAS ENTRE

POLICA

FUERZAS MILITARES

EN LA CIUDAD

En el contexto del conflicto armado colombiano se gener una muy compleja delimitacin de funciones, jurisdicciones y competencias entre Polica Nacional y Fuerzas Militares, todas bajo la dependencia del Ministro de Defensa. A menudo se constatan las implicaciones negativas de la actual distribucin de tareas en la Fuerza Pblica en trminos de una alta militarizacin de la Polica Nacional, y del desarrollo de labores policiales por parte
20 Expertos participantes en la reunin: Camilo Granada, Gral (r). lvaro Valencia Tovar, Andrs Dvila, Francisco Leal, Jairo Daz, Daniel Franco, lvaro Camacho, Gral (r) Manuel Bonnet, Gral (r) Lus E. Gilibert.

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de las Fuerzas Militares. En no pocas ocasiones incluso la opinin ha presenciado situaciones conflictivas entre ambas instituciones, lo que genera confusiones y desconfianzas que en nada contribuyen a la seguridad ciudadana. La compleja distribucin de funciones y delimitacin de competencias entre Polica Nacional y Fuerzas Militares genera dificultades para la diferenciacin institucional entre concepciones de seguridad nacional y de seguridad ciudadana y convivencia, centradas estas ltimas en la proteccin de la personas. Dichas dificultades se materializan actualmente en la propia definicin de responsabilidades entre el gobierno nacional, los departamentos y los municipios en materia de seguridad y orden pblico. En el nivel municipal en general la definicin de responsabilidades y la delimitacin de competencias pueden presentar dificultades manifiestas en las relaciones interinstitucionales entre autoridades militares, policiales y civiles, responsables todas de diferentes dimensiones de la seguridad local. En el caso de Bogot, la relacin del Alcalde Mayor en calidad de Jefe de Polica de la ciudad, con el responsable para Bogot de la Polica Nacional, el Comandante de la Polica Metropolitana de Bogot, ha logrado niveles de cooperacin interinstitucional importantes para el desarrollo de polticas y programas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. No obstante, esta relacin ha dependido ms de la buena capacidad de interaccin personal de las dos autoridades, que de un esquema formal de definicin de responsabilidades y roles en la materia. A nivel de las localidades de la ciudad, los esquemas de cooperacin e interlocucin entre el alcalde local y el comandante local de la polica an son dbiles, y hacia adelante deben ser revisados para lograr una mayor armona en las tareas de prevencin, convivencia y proximidad con la ciudadana. Por su parte, la autoridad militar con jurisdiccin en las ciudad ha sido completamente autnoma para compatibilizar o no sus actividades con el desarrollo de las polticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. Las imprecisiones de delimitacin de funciones entre la Polica Nacional y las Fuerzas Militares, por ejemplo, permiten al Ejrcito militarizar sectores de la ciudad (patrullas, vigilancia de barrios, redadas de reclutamiento, control de trnsito vehicular, etc.) sin coordinacin con la Polica Metropolitana o la Alcalda Mayor. Esta situacin puede generar un choque de roles
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entre polica y fuerzas militares, e incluso entre el ejecutivo nacional y el ejecutivo distrital, y ms all, entre las propias concepciones de seguridad nacional y seguridad ciudadana y convivencia. El debate ha permeado incluso el tema de la planeacin urbanstica de Bogot, con su instrumento central, el POT, y la presencia y desarrollo de las instalaciones militares en la capital. Las consecuencias de dichos choques o contradicciones son impredecibles para la seguridad ciudadana. Bogot, a la vez capital poltica del pas y principal aglomeracin urbana del mismo, debe aportar propuestas al debate nacional sobre una distribucin ms precisa de responsabilidades entre Polica y Ejrcito, al menos para las grandes urbes del pas: cul es la delimitacin de funciones, jurisdicciones y competencias entre Polica Metropolitana y Fuerzas Militares que ms beneficia la seguridad ciudadana y la convivencia de las ciudades del pas? Cmo regular la coordinacin entre una polica metropolitana encargada de la seguridad ciudadana y un ejrcito encargado de las actividades de defensa?Qu tan conveniente resulta para la seguridad de la ciudad las imbricaciones entre las doctrinas de seguridad nacional y el concepto moderno de seguridad ciudadana materializadas en la estructura y las formas de actuacin de la fuerza pblica?
6.2 FUNCIONES
Y REQUERIMIENTOS DE LA

POLICA

PA R A L A C I U D A D

Comparado al estndar internacional, incluso a nivel latinoamericano, de un polica por cada 250 habitantes, Bogot, con su proporcin de un polica por 390 habitantes, no cuenta con el suficiente pie de fuerza. Esto redunda en una desigual y desquilibrada distribucin espacial de la presencia policial en la ciudad as como con una necesidad de capacidad operativa por completar. Esta insuficiencia de pie de fuerza ha sido sealada tradicionalmente como una de las debilidades de la seguridad de la ciudad, y pese a los esfuerzos conjuntos entre la administracin distrital y la Polica Nacional por aumentar el nmero de personal policial disponible en Bogot, slo se logr en los ltimos aos un refuerzo real del pie de fuerza por nmero de habitantes de Bogot. Queda de todas formas logar el estndar internacional de nmero polica por nmero de habitantes. Queda igualmente por determinar las actividades policiales en las que ms se requiere fuerza policial. El tema de recursos ha aparecido siempre como uno de los limitantes principales.
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Por otra parte, de tiempo atrs el DAS vena asumiendo funciones propias de la Polica Nacional como la de proteccin y escolta de personas con riesgo alto. Una decisin reciente ha generado el regreso de esta funcin, como debe ser, del DAS a la Polica Nacional. Ahora bien, uno de los efectos prcticos en el corto plazo es que es la Polica Metropolitana la que debe reasignar personal que estaba al servicio de la ciudad al cumplimiento de stas funciones de proteccin pues es en Bogot donde se encuentra la mayora de los protegidos. Esto tambin ha incidido coyunturalmente en una disminucin real del pie de fuerza dedicado a las tareas de la seguridad ciudadana. El pie de fuerza de la Polica Metropolitana de Bogot tambin debe asumir una diversidad de funciones, adems de las habituales tareas de vigilancia: polica de trnsito, de turismo, diplomtica, de menores, comunitaria, ambiental, judicial, ESMAD (Escuadrn Mvil Antidisturbios), etc. La administracin distrital y la Polica Nacional han realizado esfuerzos importantes para brindar una mejor profesionalizacin del personal de polica en la ciudad de acuerdo con estas funciones, y para enfatizar su formacin en materia de seguridad ciudadana y convivencia acorde con las especificidades y necesidades de Bogot. Sin embargo, como consecuencia de la propia naturaleza nacional de la Polica Metropolitana, el nivel de rotacin del personal es alto, adems de inevitable. Esta rotacin, conjugada con las limitaciones de pie de fuerza, redunda en limitaciones estructurales para mejorar la distribucin de funciones y el nivel de profesionalizacin o especializacin del personal en estas mismas. En particular tareas fundamentales para la seguridad ciudadana, en los aspectos de delito comn y de convivencia, como las de prevencin y polica comunitaria, o las de control de las normas distritales (usos del suelo, medio ambiente, etc.) y an las de resolucin temprana de conflictos, tienden a ser relegadas a un segundo plano. Paradjicamente, la rotacin convierte a Bogot en capacitador de la polica nacional, gracias al esfuerzo que la ciudad realiza desde hace ms de diez aos para formar los agentes de la Polica Metropolitana, que en virtud de la rotacin, pueden ir luego a prestar sus servicios a otras zonas del pas. La ciudad debe fortalecer las funciones de proximidad, de prevencin y de polica comunitaria para enfrentar debidamente las problemticas de lesiones personales, derivadas de la conflictividad social y de la violencia intrafamiliar en los barrios. Tambin de problemticas relacionadas con el delito comn, el raponazo por ejemplo, cuyo control depende en mucho de una presencia disuasiva de la Fuerza Pblica en los sitios de mayor vulnera77

bilidad. Igualmente la ciudad tiene un reto de mayor presencia y prevencin en reas con situaciones consideradas como de vulnerabilidad, como los puntos de concentracin de jvenes que presentan vulnerabilidad en doble sentido: una de aumento de percepcin de inseguridad por parte de otros sectores de la poblacin , y otro de vulnerabilidad de estos jvenes frente a vectores de la delincuencia y el crimen organizado: reclutamiento, instrumentalizacin para actividades ilcitas, etc. Cmo lograr una mayor presencia y una mejor distribucin espacial de la fuerza pblica en la ciudad? Cules son las necesidades de formacin, profesionalizacin y distribucin de funciones policiales de Bogot en materia de seguridad ciudadana y convivencia? Cmo garantizarle a la ciudad una fuerza pblica estable, con niveles de rotacin que no dependan de coyunturas externas sino de las evoluciones naturales de la ciudad? Cmo garantizar en la ciudad las tareas policiales de proximidad, prevencin y polica comunitaria? Qu nuevas estrategias debe desarrollar la fuerza pblica de la ciudad frente a problemticas complejas como las lesiones personales, fuertemente ligado con la violencia intrafamiliar y los problemas de conflictividad social en los barrios? o frente a las problemticas del delito comn tipo raponazo? Una alternativa para analizar de manera serena y argumentada, para una mejor distribucin de funciones policiales, podra llevarse a cabo mediante un proceso de descentralizacin controlada, que permita la creacin experimental y nicamente en Bogot- de un cuerpo distrital, que cumpla ciertas funciones especficas de complemento y no de reemplazo- a la Polica Metropolitana, fundamentalmente en las tareas de prevencin de problemas de convivencia y de control de las normas distritales de uso del suelo y de medio ambiente. Algunos plantean incluso las funciones de polica comunitaria, de polica de trnsito y las que cumplen los policas bachilleres. Este cuerpo distrital permitira una mayor cobertura policial en la ciudad, una mejor delimitacin de funciones y una mayor profesionalizacin de la fuerza pblica. Al mismo tiempo facilitara al Alcalde Mayor un mayor nfasis en tareas comunitarias de proximidad y de prevencin, que resultan fundamentales para la concepcin moderna de la seguridad ciudadana. Bogot ha demostrado suficiente madurez en su capacidad institucional y ciudadana para promover, de manera pionera, la constitucin de un cuerpo distrital que asegure funciones de prevencin y convivencia en la ciudad y
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que contribuya a fortalecer el desarrollo de las polticas de seguridad ciudadana. En este sentido Bogot puede ser un laboratorio adecuado para renovar las relaciones autoridades civiles - fuerza pblica. No debe pasarse por alto que algunos analistas consideran este tipo de soluciones inadecuadas, teniendo en cuenta la situacin actual de Colombia. Cabe preguntarse entonces si Es viable considerar esta alternativa? De qu manera se podra abordar sin monoscabo del necesario fortalecimiento de la Polica Metropolitana? Cmo podra la ciudad establecer el esquema financiero que facilite dicho desarrollo? Qu modelos internacionales pueden servir como punto de comparacin?Qu pasos debe dar la ciudad para desarrollar el cuerpo distrital de prevencin y convivencia? La existencia de un cuerpo distrital de prevencin y convivencia debera mejorar el seguimiento y la evaluacin de responsabilidades de la administracin en el desarrollo de las polticas distritales y locales de seguridad ciudadana y convivencia, as como fortalecer el apoyo y la confianza mutua entre ciudadana y fuerza pblica, como sugiere el anlisis de experiencias internacionales. Ahora bien, desde Bogot tambin habra que plantear otro punto relacionado con el origen de la Polica Nacional. Mucho se ha comentado, pero poco analizado, el que la Polica Nacional como cuerpo civil dependa de un ministerio civil y no del Ministerio de la Defensa. Correspondera esto a la naturaleza de la funcin del o de los cuerpos de Polica. Como alternativas se pueden citar el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia o incluso un nuevo Ministerio dedicado a los asuntos de la seguridad ciudadana. A partir de las necesidades de Bogot en materia de seguridad ciudadana y convivencia, qu se puede plantear en trminos de la dependencia ministerial ms conveniente para los cuerpos policiales?
6.3 FORMACIN
RELACIN CON CIUDADANA Y RENDICIN DE CUENTAS. Y EV ALUACIN DEL DESEMPEO DE LA POLICA, VA

Una profundizacin continua de la profesionalizacin y la formacin especializada de los policas de la ciudad es fundamental para el adecuado desempeo policial. En la actualidad, el nfasis operativo de la Polica Metropolitana se focaliza en la reduccin de los indicadores de delitos de alto impacto a los que el SUIVD hace seguimiento en Bogot. Este es el principal criterio de desempeo institucional de la Polica Me79

tropolitana en Bogot y hace que se prioricen tareas operativas de vigilancia y control, sobre otras tareas claves de la seguridad ciudadana y la convivencia, como las de proximidad, prevencin y de polica comunitaria. Paradjicamente, estas ltimas funciones son bastante demandadas por la ciudadana habitualmente en los barrios, y suelen tener un impacto positivo importante en la percepcin de seguridad ciudadana. Bogot debe generar un sistema de evaluacin del desempeo policial que apoye el fortalecimiento de las funciones de proximidad, prevencin y de polica comunitaria y el desarrollo de todas las dimensiones de seguridad ciudadana y convivencia. Con que criterios e indicadores debe evaluarse el desempeo de la polica en la ciudad en el conjunto de funciones y responsabilidades que desempea? Cmo incorporar la evaluacin del desempeo en las funciones de proximidad y prevencin? La comunicacin fluida entre ciudadana y polica es necesaria para garantizar un mayor impacto de las acciones de la fuerza pblica. La ciudadana tiene poco conocimiento del conjunto de responsabilidades, funciones y competencias de la Polica Metropolitana. Este conocimiento insuficiente hace que la demanda y evaluacin ciudadana de la accin de polica no sea siempre pertinente. Una comunicacin fluida comunidad-polica debera incidir en una capacidad de respuesta policial siempre pertinente y en que la ciudadana sepa ante que autoridad acudir para la debida atencin de sus requerimientos. En torno a la relacin entre la polica y la ciudadana se requiere revisar y modificar la relacin en particular con ciertos grupos poblacionales: jvenes, hinchas de equipos de ftbol, LGBT, trabajadores sexuales, etc. Cmo desarrollar en Bogot la formacin de su polica en materia de comunicacin y relacin con los ciudadanos? Cmo desarrollar una mayor pedagoga ciudadana sobre contenidos y significados de la seguridad ciudadana y la convivencia y sobre el papel de la fuerza pblica en la materia?. Este punto es particularmente sensible si se tiene en cuenta que en los currculos de la educacin pblica los contenidos sobre formacin cvica, ciudadana y democrctica no tienen los mismos alcances de antes. El fortalecimiento de los instrumentos de seguimiento ciudadano y de rendicin de cuentas institucionales es central para evaluar adecuadamente el desempeo de la Fuerza Pblica y las autoridades civiles en materia de
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seguridad ciudadana y convivencia, y para construir mejores condiciones de gobernabilidad y transparencia en la materia. Sobre el particular cabe preguntarse sobre Cmo desarrollar los esquemas de rendicin de cuentas de la polica frente a la ciudadana?
6.4 LA
ADA. E L PA P E L D E L A S E G U R I D A D P R I V VA FUERZA PBLICA, EL CONTROL DE LA TENENCIA DE ARMAS Y

Las polticas de control y tenencia de armas de fuego y el papel de la vigilancia privada en la seguridad de la ciudad son asuntos sobre los cuales se tienen pocos mecanismos de control, seguimiento ciudadano y rendicin de cuentas institucionales; se presentan vacos en la regulacin y choques respecto a las funciones de las fuerzas de seguridad, entre autoridades civiles nacionales y de la ciudad, y entre concepciones y prioridades de seguridad. En el caso de las polticas de control y tenencia de armas de fuego estn sujetas a falencias en la regulacin del porte de armas: deficiencias en el procesamiento de informacin judicial con respecto a armas legales relacionadas con hechos delincuenciales, precaria capacidad institucional de verificacin y control de armas en manos de compaas privadas de seguridad, alta flexibilidad para la renovacin de licencias caducas y en que las autoridades civiles municipales no tienen facultades para restringir el porte legal de armas. Estas falencias generan contradicciones para el desarrollo de polticas de seguridad ciudadana y para el cumplimiento de las tareas de la Polica en la ciudad, si bien se sabe que seis de cada diez homicidios en Bogota son ocasionados con arma de fuego. Bogot, al igual que otras ciudades del pas tiene el reto de promover polticas ms estrictas de control de armas, coherentes con las necesidades de seguridad de la ciudad. Cul es el reto de Bogot en general y de la fuerza pblica en particular en materia de adecuacin a una nueva situacin de control de armas legales por parte de la autoridad civil distrital? Cul es la conveniencia de una ley que regule el porte de armas y d facultades a los alcaldes de las ciudades grandes e intermedias para controlar ese porte? En el caso del papel de la vigilancia privada en la seguridad de la ciudad, y pese a los avances generados con el Pacto por la Convivencia y la Seguridad Ciudadana en Bogot con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada del 200521 ,
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existen importantes debilidades normativas, y de cumplimiento por resolver. Hay empresas de vigilancia y seguridad privada en situacin de semiilegalidad y pueden existir empresas fachadas de actividades ilegales, lo que genera una vulnerabilidad alta en estos cuerpos para la cooptacin y articulacin con grupos al margen de la ley y, en cualquier caso, dificultan la necesaria articulacin con la fuerza pblica en un esquema de coproduccin de seguridad ciudadana. Cules son los retos de Bogot en materia de articulacin de la fuerza pblica con los agentes de la seguridad privada y cmo abordarlos? Cul es la conveniencia de una reforma a fondo de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que cumpla por mandato coactivo un papel de que permita una mejor regulacin y un control real a las empresas de vigilancia privada?

21 http://www.suivd.gov.co/Pactos

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7. RETOS

FUTUROS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA, EL

SISTEMA PENAL Y LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y SUS RELACIONES CON LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

B OGOT

La seguridad ciudadana y la justicia son dos pilares del Estado de Derecho. Estn estrechamente relacionadas y depende una de la otra. Para muchos, los servicios de la justicia son ms necesarios y demandados cuando la inseguridad aumenta y la seguridad mejora cuando la justicia es gil y efectiva. Las relaciones entre justicia y seguridad pueden ser ms complejas que estas simples correlaciones positivas, pero las fallas de la justicia y la consiguiente impunidad pueden afectar de manera importante la percepcin de inseguridad. La puesta en marcha del sistema penal acusatorio en Bogot en 2005 ha sido percibida en diferentes sectores como un elemento que afecta la seguridad o al menos la percepcin de seguridad. La implementacin de dicho sistema ha hecho ms patentes las falencias del Estado para la produccin de pruebas, asociada principalmente a la tarea de la polica judicial. Por ello se dice que el nuevo sistema se ocupa fundamentalmente de los casos de delitos en flagrancia, en detrimento del trabajo en otros mbitos. Las dificultades para responder sin fallas al debido proceso en el caso de capturas, de acopio de pruebas o en la cadena de custodia de estas, han llevado en muchos casos al juez de garantas, nueva funcin del sistema, a decidir de la libertad de los delincuentes. Sin embargo, previo a esta coyuntura ya varios aspectos han preocupado a analistas y responsables de la justicia y la seguridad en Bogot. Algunos de esos puntos son:

La necesidad de conocer los reales niveles de la impunidad en la ciudad. La necesidad de evaluar de manera ms cercana a la realidad la efectividad y eficiencia del sistema penal. La pregunta por la relacin exacta entre sistema penal y seguridad ciudadana. O dicho de otra manera, la necesidad de conocer el funcionamiento o disfuncionamiento de la justicia y su efecto real en la disuasin y el control del delito. La problemtica del acceso a la justicia y de la confianza en los operadores de justicia.
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 Los retos de la informacin sobre justicia, aspecto sobre el cual han

existido dificultades de disponibilidad, comparabilidad, pertinencia y sostenibilidad de la informacin. El funcionamiento del sistema de justicia de Bogot que ha presentado dificultades por ejemplo en materia de congestin de casos en las inspecciones y alcaldas locales, en buena medida por obra de los despachos comisarios procedentes de los juzgados civiles. La necesidad de encontrar una mayor complementariedad entre la justicia de Bogot y la justicia penal, en su funcionamiento en terreno Con la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio aparecieron nuevas inquietudes sobre temas referidos al sistema de justicia, que probablemente ya existan, pero que han sido puestas sobre la mesa por el nuevo sistema, a saber:

La denunciabilidad de delitos que depende del incentivo del ciudadano para tal efecto. Los mtodos de medicin de la impunidad. El trabajo de la polica judicial en el esclarecimiento de delitos. Las tasas reales de reincidencia. El seguimiento a conciliaciones y subrogados penales. La atencin a las vctimas. Las relaciones entre conflictividad social y delitos. El presente documento de trabajo resume las reflexiones y anlisis preliminares sobre los retos futuros en materia de la administracin de justicia, el sistema penal, la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogot. Es resultado de un dilogo realizado el 18 de abril de 2007, en las instalaciones del PNUD22

22 Reunin sobre Retos futuros de la administracin de justicia, el sistema penal y la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogot, PNUD, 18 abril de 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrn, Gloria Mara Borrero, Merilda Casal, Jorge Ivn Cuervo, Oscar Florez, Laura Garca, Germn Silva, Vctor Uribe.

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P ROBLEMTICAS
7.1 RETOS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

CONJUNTOS DE LA SEGURIDAD, LA CONVIVENCIA Y LA

JUSTICIA EN

BOGOT

La impunidad, al igual que la inseguridad, es a la vez una situacin objetiva y subjetiva, relacionada tanto con problemticas de medicin del desempeo del sistema de justicia, como con imaginarios, percepciones y niveles de confianza o desconfianza social hacia las instituciones de justicia. En este ltimo sentido, existe una sensacin de impunidad que, al igual que la sensacin de inseguridad, est anclada en el discurso explicito o implcito que manejan los medios de comunicacin y la opinin pblica sobre criminalidad, corrupcin estatal, desempeo de la justicia y situacin de las crceles. Por ejemplo, entre la opinin pblica es habitual que se incluya dentro de los clculos de la impunidad aquellas cifras relacionadas con los hechos juzgados no condenatorios. Infortunadamente no se cuenta con respuestas slidas frente a preguntas como qu tanta impunidad hay en el pas o en Bogot. El sistema de justicia colombiano no cuenta con observatorios, con sistemas de informacin y de seguimiento que permitan medir la efectividad del desempeo del sistema en sus mltiples dimensiones: acceso, tramite, generacin de evidencias, fallos, etc. Tampoco es posible hoy en Colombia acercarse de manera segura a la evaluacin de la pertinencia social y del desempeo de la justicia en trminos del impacto del castigo en la disminucin del delito o al conocimiento de los efectos resocializadores y reparadores de la reeducacin o de los resarcimientos, entre otros. Qu tanta impunidad existe en Bogot? Cul es el impacto de esta impunidad en la seguridad ciudadana de Bogot? Cmo medir esta impunidad y su relacin, si existiera, con los fenmenos de delincuencia que existen en Bogot? De la misma manera, si bien est clara la incidencia de la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia en la percepcin de la inseguridad ciudadana, no es fcil medir y ponderar el papel exacto que juega el sistema de administracin de justicia en la generacin de percepciones sociales sobre impunidad, legitimidad de las instituciones de justicia y condiciones de convivencia y seguridad. Si Bogot ha avanzado en la construccin de sistemas de informacin de violencia y delincuencia, a travs del trabajo de los obser85

vatorios de seguridad ciudadana y convivencia de la Administracin Distrital, de la Cmara de Comercio o de Bogot Cmo Vamos, falta el diseo de indicadores para hacer el seguimiento del funcionamiento de la justicia en la ciudad, des su desempeo y de su relacin con los indicadores de la violencia y la delincuencia. Es necesario ahondar en el conocimiento del impacto recproco entre justicia, seguridad ciudadana y convivencia; entre polica, autoridades civiles, administracin de justicia y ciudadana. Conocer mejor estas relaciones le debe permitir a la ciudad explorar frmulas para lograr una mayor coordinacin y apoyo a la justicia desde las instituciones y las polticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. Cules son los retos para el mejoramiento de la justicia penal en Bogot? Cules son los indicadores que Bogot debe aplicar para hacer seguimiento al funcionamiento de la justicia penal en la ciudad? Existe un notorio desconocimiento pblico sobre el Sistema Penal Acusatorio. La sensacin de impunidad est relacionada con ese desconocimiento, a lo que contribuye la ya mencionada falta de indicadores y sistemas de informacin adecuados para su seguimiento y evaluacin. En este sentido, la ciudad puede contribuir a generar una pedagoga para la comprensin ciudadana y de los medios de comunicacin, del funcionamiento y el desempeo de la justicia. Qu acciones pedaggicas puede asumir la ciudad para facilitar a los ciudadanos el conocimiento sobre el funcionamiento del Sistema Penal Acusatorio? Bogot cuenta con fortalezas indiscutibles para aportar al debate nacional sobre dicho sistema, sobre su desempeo y su apropiacin ciudadana: la poltica de seguridad ciudadana y convivencia, la experiencia acumulada en estructuracin y articulacin de sistemas de informacin y el apoyo al funcionamiento de la justicia en Bogot a travs por ejemplo de las casas de justicia o de los centros de convivencia. Cmo generar mejores mecanismos de articulacin y cooperacin entre la ciudad y las instituciones de justicia a partir de esta experiencia de Bogot?
7 . 2 L I M I TA C I O N E S
DE JUSTICIA Y FA L E N C I A S D E L S I S T E M A D E A D M I N I S T R A C I N

El Sistema Penal Acusatorio fue diseado para ser efectivo contra la gran criminalidad, si bien ha resultado menos eficaz de lo esperado dados problemas estructurales en la capacidad de produccin de pruebas en Co86

lombia. Frente al trmite judicial de los pequeos conflictos y las pequeas causas ha sido aparentemente eficaz, cuando se trata de capturas en flagrancia. Las limitaciones en las capacidades tcnicas y tecnolgicas de produccin de pruebas le impiden al sistema adelantar las investigaciones necesarias en los casos de delitos comunes. Slo la captura en flagrancia es procesada rpidamente en el nuevo sistema penal. Esto ha incrementado entre los ciudadanos afectados la sensacin de impunidad. Un ejemplo que contribuye a esta sensacin es el caso del cotidiano robo de celulares o automviles, que no obstante lo cotidiano corresponden a la accin delictiva de redes y mafias de reventa frente a las cuales la capacidad de investigacin es pobre. El dficit en las capacidades de investigacin no se debe slo a una limitacin de personal investigador necesario para apoyar la labor de los jueces. Tambin se debe a debilidades en la delimitacin de tareas de investigacin, de las bases de datos y a la ausencia del intercambio de informacin entre los distintos entes investigadores. Es necesario generar y fortalecer protocolos de unificacin de informacin. Cmo desarrollar los sistemas de informacin y los respectivos protocolos de intercambio de informacin entre las instituciones del sistema penal, en la lgica de contribuir a solucionar el problema de acumulacin de casos y procesos? Se derivan por ejemplo dificultades de la falta de un sistema unificado de antecedentes (penales, disciplinares, civiles, de trnsito, etc.), que permite altos niveles de reincidencia entre los encausados. Los jueces no cuentan fcilmente con informacin de reincidencia de delincuentes. Tampoco existen mecanismos de seguimiento de comportamientos de personas con antecedentes (por ejemplo caso de desmovilizados, punto central a futuro en la ciudad ante eventuales nuevos escenarios de negociacin), de personas que han recibido concesiones a travs de subrogados penales o del cumplimiento de compromisos surgidos de los procesos de conciliacin promovidos por el sistema. Todo esto contribuye al incremento en la percepcin de impunidad entre la comunidad y los medios de comunicacin. Este tipo de problemas tambin generan niveles de frustracin y desincentivan a la fuerza pblica y finalmente, junto a la percepcin de impunidad, pueden dar pie a justificaciones y an acciones de justicia privada. Cules deben ser los desarrollos a impulsar en Bogot para solucionar el tema del manejo de la informacin de manera tal que permita hacer87

le seguimiento a la reincidencia, a los subrogados penales y a los procesos de conciliacin? Cmo inciden efectivamente estos problemas en la seguridad ciudadana de Bogot? Desde otro ngulo, el sistema penal acusatorio enfrenta el problema de la disponibilidad de polica judicial, de fiscales y de jueces. Existen problemas en la distribucin de los funcionarios existentes. Es necesario revisar y redisear en trminos de distribucin espacial la capacidad organizativa potencial conjunta de policas, fiscales y jueces en la ciudad teniendo en cuenta que actualmente no existe una relacin eficiente entre el nmero de operadores jurdicos y el nmero de casos a atender, especialmente en el rea de delitos de alto impacto. Cules son los niveles necesarios de policas judiciales, fiscales y jueces para una ciudad como Bogot? Cul es la posibilidad de aumentar su nmero en la ciudad? Cmo lograr una mejor distribucin en trminos de responsabilidades y en trminos espaciales de los efectivos existentes? Ahora bien, el reciente concepto de necesidades jurdicas insatisfechas permite comprender y plantear mejor los retos que debe asumir Bogot en casi todas estas materias. Sera posible introducir un nuevo mecanismo para medirlas en la ciudad y, a partir de un espritu de colaboracin y corresponsabilidad de Bogot con las instituciones nacionales de justicia, generar acuerdos con la Fiscala y con la Rama Judicial para resolver las falencias encontradas en la ciudad y en sus localidades. Cmo se aplicara el concepto de necesidades jurdicas insatisfechas en la ciudad? Cmo solucionar las necesidades jurdicas insatisfechas en Bogot? Cul puede ser la participacin de las instituciones distritales en dicha solucin? Abordar esta ltima pregunta debera suponer abrir el debate ms all de lo penal, hacia lo civil, lo laboral, lo familiar, lo vecinal, lo barrial; esto es, abordar el vnculo entre un concepto amplio de seguridad con uno amplio de justicia.
7 . 3 A LT E R N AT I V AS VA
D E J U S T I C I A , PA R A C O M B AT I R L A C R I M I N A L I D A D Y DAR UN TRATAMIENTO ADECUADO A LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

Uno de los puntos crticos del sistema de justicia colombiano es que el pas carece de una poltica criminal real a nivel nacional que permita identificar problemticas, caracterizarlas, analizarlas, establecer factores determinantes y asumir escenarios de poltica pblica que respondan de manera integral a dichos problemas de violencia y delincuencia, a travs de objetivos,
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programas y acciones concretas, con tiempos y recursos determinados, as como responsabilidades reconocidas y coordinadas efectivamente para las distintas instituciones de las ramas que deben prestar su concurso. Mucho menos existe una poltica nacional de prevencin de la criminalidad o de tratamiento de las conflictividades sociales urbanas. La funcin disuasiva -y por tanto preventiva- que en principio se debe asociar al sistema penal frente a la criminalidad, no necesariamente tiene el impacto preventivo previsto en la sociedad, ni el carcter disuasivo esperado frente a los grupos de crimen organizado. La sensacin de impunidad entre la opinin pblica y los medios de comunicacin tiende a generar la idea de que lo que necesita el sistema de justicia es una penalizacin ms severa de conductas violentas, delictivas y conflictivas en la sociedad. Esta situacin alimenta inconvenientes confusiones sociales e institucionales entre las falencias del sistema de administracin de justicia, las necesidades de lucha contra el crimen y el adecuado tratamiento de conflictividades sociales urbanas. En el campo de la prevencin y el tratamiento de conflictividades sociales urbanas, Bogot ha generado una experiencia muy significativa que debe ampliar y fortalecer y que incluye acciones y herramientas como son: la accin del Sistema Distrital de Justicia, la implantacin de una infraestructura para la integracin de los servicios de justicia en lo local (casas de justicia, centros de convivencia), el enfoque de justicia local alternativa, la justicia en equidad, los jueces de paz, los mecanismos de aseguramiento y las penas comunitarias. La problemtica de conflictividad social es uno de los principales retos para la justicia en general. Si la conflictividad social es tramitada en una etapa temprana, es posible evitar que derive en conductas delictivas y por ende que su manejo llegue al sistema penal formal. Por ello se requiere una concepcin integral de las acciones y herramientas citadas arriba. Primero que todo, se deben recuperar los niveles de confianza y credibilidad ante la ciudadana, para obtener una mejor percepcin del sistema de justicia. De esta manera la comunidad acudir con ms frecuencia a la justicia. Lograr esto implica avanzar hacia altos niveles de respuesta y de trmite a las demandas ciudadanas. Cul es la mejor forma de integrar en Bogot los diferentes servicios de justicia, formal y alternativa, nacional y distrital, para
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prestar un servicio integrado y efectivo en la respuesta a la demanda de justicia? Cules experiencias existentes deben ser profundizadas y cules mejoradas o cambiadas? Cmo mejorar en ltimas los niveles de acceso a la justicia? Cul es la focalizacin que Bogot debe aplicar a los problemas de conflictividad social y cul debe ser la respuesta que permita atenderla y resolverla en forma efectiva? La configuracin del vnculo sistema de justicia poblacin, requiere que se lleve a cabo el estudio y seguimiento de los aspectos que afectan la seguridad. Por esta razn se plantea el desarrollo de dos mecanismos que faciliten la identificacin y la futura disminucin de los efectos de las conflictividades sociales en la seguridad urbana. El primero de ellos es la construccin de mapas de conflictividad local, instrumento que permitir analizar los factores determinantes y las seales de los lugares en donde se forman. El segundo son los mapas de vulnerabilidad local frente a la conflictividad social, que contribuyan a identificar las necesidades jurdicas insatisfechas permitiendo de esta forma configurar estrategias y programas que conduzcan a la resolucin de los conflictos. Este segundo instrumento, de carcter preventivo, permitira a las autoridades utilizar instrumentos paralelos de justicia, anticipando y evitando que la gente termine encontrando formas propias de justicia que no pocas veces llegan a la violencia. Cmo poner en prctica una accin clara en este sentido? Cules son las posibilidades y las dificultades que se deben superar para lograrlo?

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8. RETOS

FUTUROS DE

B OGOT

EN MA TERIA DE MEDICIN, MATERIA

PERCEPCIN Y COMUNICACIN DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA

Qu se mide cuando se aborda la inseguridad o la delincuencia? Las sentencias del juez? Las denuncias hechas en una inspeccin de Polica, independientemente del fallo final del juez, o la delincuencia sufrida por cualquier ciudadano que, por ejemplo, no ha sido denunciada y nunca llegar a la justicia? Segn (Aragay et al, 2003) se puede hablar de cinco estadios de la delincuencia y la inseguridad que van de la mxima extensin real de la delincuencia -contando con su mnimo conocimiento o reconocimiento social- a la mnima extensin que se da precisamente con el mximo conocimiento o reconocimiento. 1. Todas las relaciones delictivas que hay en una sociedad, incluso aquellas de las que ni delincuentes ni vctimas son conscientes. Es toda la delincuencia realmente existente. Es muy difcil averiguar su extensin total, solamente se pueden hacer mediciones indirectas y aproximadas. 2. Toda la delincuencia de la que son conscientes los actores, victimarios y vctimas, incluso aquella que ni se explica ni se denuncia. Tcnicas de investigacin: encuestas de autoinculpacin y encuestas de victimizacin. 3. La delincuencia que llega a conocimiento de la polica y otros servicios pblicos (salud p.e.). Los datos son captados principalmente a travs de las denuncias de los ciudadanos y se almacenan en series estadsticas. Estos datos pueden aumentar sin que la delincuencia real haya aumentado (y al revs). Depende del ndice de denuncia. Igualmente una poltica criminal puede influir en un aumento estadstico de tipos delictivos especficos. 4. La delincuencia que llega a los tribunales, sea a travs de denuncia directa, de la polica, o de la accin de la fiscala. 5. La delincuencia que los tribunales han sentenciado. Judicialmente slo hay delincuencia si la sentencia es condenatoria. Estos estadios ilustran las diferentes posibilidades de acercarse al fenmeno de la inseguridad y de su medicin. Tambin amerita medirse el miedo o sentimiento de inseguridad que los ciudadanos experimentan frente a fenmenos de inseguridad propiamente dichos o frente a otro tipo de elementos, tangibles o intangibles, que generan o desarrollan tal percepcin. Se tra91

ta del campo de las representaciones sociales de la inseguridad, si se quiere ms subjetivo que el fenmeno de la inseguridad propiamente dicho, pero tan o ms influyente que este a la hora de la construccin de la opinin pblica y de la toma de decisiones polticas. En el mundo de las representaciones sociales de la inseguridad interviene de manera fundamental el proceso de comunicacin de los fenmenos de inseguridad a travs de los medios. Algunos de estos temas han sido objeto de una reflexin y de un anlisis preliminar por parte de un grupo de expertos reunidos el 25 de abril de 2007, en las instalaciones del PNUD23 para analizar los retos de Bogot en materia de materia de medicin, percepcin y comunicacin de la inseguridad ciudadana.
P ROBLEMTICAS
8.1 EL
Y PREGUNTAS PRELIMINARES

RETO DE LOS REGISTROS OFICIALES O DE LAS LLAMADAS

AS DE LA INSEGURIDAD CIFRAS OBJETIV VA

La administracin de la ciudad ha consolidado un Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), que en los ltimos aos ha entrado en un proceso de ampliacin hacia un Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia. A travs del sistema y del observatorio la ciudad ha realizado el seguimiento de algunas dimensiones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadana. Desde sus inicios, la medicin se ha realizado fundamentalmente en torno a once indicadores, entre los cuales estn cuatro tipos de muertes violentas y siete categoras del delito consideradas de mayor impacto. En la prctica, estos indicadores se han vuelto primordiales para abordar el desempeo de la administracin distrital, tanto como el de la fuerza pblica en Bogot. En efecto, la variacin de la tasa de homicidio se convirti en el calibre de la opinin y de los medios de comunicacin para avalar o criticar la gestin del Alcalde Mayor en materia de seguridad de Bogot. Esta clasificacin de delitos de alto impacto ha condicionado las prioridades y las evaluaciones de la autoridad en el campo de la seguridad. Qu significa esa categora de delitos de alto impacto? Sigue siendo pertinente?
23 Reunin sobre Retos futuros de Bogot en materia de medicin y comunicacin de la inseguridad ciudadana, PNUD, 25 abril de 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrn, Carlos Crdoba, Bernardo Prez, Rubn Daro Ramrez, Jorge Restrepo, Jairo Ricaurte, Armando Silva.

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Una situacin derivada de esta constatacin es que la tarea de medicin ha generado de manera no calculada- una praxis institucional muy orientada en funcin de los indicadores privilegiados, y que tiende a descuidar el desempeo en otras dimensiones menos medidas -o mas complejas de medir- de la seguridad ciudadana y convivencia, como por ejemplo las conflictividades urbanas, las vulnerabilidades sociales, algunos factores de riesgo, la violencia intrafamiliar, etc.24 Es necesario generar sistemas de evaluacin del desempeo institucional que faciliten el desarrollo de todas las dimensiones de seguridad ciudadana y convivencia. En efecto, y a manera de ejemplo, puede destacarse cmo los once indicadores a los que hace seguimiento el SUIVD determinan las prioridades en el desempeo operativo buscado en la Polica Metropolitana de Bogot. De esta manera se priorizan tareas de vigilancia y control, por encima de otras tareas de proximidad, prevencin y de polica comunitaria que, paradjicamente, son funciones que pueden incidir de manera importante en la percepcin de seguridad ciudadana. El ejemplo anterior revela la dificultad que actualmente tienen las instituciones pblicas, los medios de comunicacin y la ciudadana para diferenciar entre el registro de problemticas de seguridad, como es la tasa de homicidios, y la medicin del desempeo de las autoridades frente a esas problemticas, es decir, las polticas de control y prevencin del homicidio. Debido a esta dificultad de diferenciacin se tienden a generar presiones excesivas para que las autoridades incidan en el comportamiento de los registros, por ejemplo a disminuir la tasa de homicidios como si se trataran efectivamente de ndices de desempeo institucional. Esta lgica es contraproducente ya que puede incentivar a generar algunas tolerancias institucionales hacia el subregistro y las manipulaciones de datos, bajo la lgica de generar falsos positivos y de camuflar resultados negativos.

24 La presentacin del Seminario Observatorios de convivencia y seguridad ciudadana: Aportes a la gestin pblica local desde el enfoque de derechos y la reconciliacin (Bogot, abril 26-27/2007) seala que: Un reto principal para el Observatorio es ampliar el foco de anlisis ms all del seguimiento peridico del comportamiento de la violencia y los delitos de mayor impacto, mediante la incorporacin de elementos relacionados con la dinmica de las amenazas y resiliencias en diversos mbitos de la vida y actividad, tanto para identificar prcticas y medidas que favorezcan la proteccin de las personas, como aquellas que contribuyan a habilitarlas para desarrollar al mximo sus capacidades y potenciales humanos. http://www.fescol.org.co/DocPdf/EV-Conversatorio.pdf

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Una polmica reciente sobre la consistencia de las cifras de seguridad ciudadana de Bogot25 tambin demostr que no se deben escatimar esfuerzos para garantizar la mxima confiabilidad en las diferentes etapas de produccin, recopilacin, depuracin, consolidacin y comunicacin de los registros oficiales en la materia, mxime cuando los debates sobre la seguridad ciudadana suelen sobrepasar el mbito tcnico-cientfico. Un aspecto central en este proceso de consolidacin debe ser el incentivo institucional al aumento de la tasa de denuncias de hechos de violencia, delincuencia e inseguridad. En efecto, debe tenerse presente que los hechos denunciados pueden generar el subregistro de la masa total de hechos delictivos. Debe tenerse en cuenta de todas formas que el aumento de las denuncias y de los registros puede interpretarse como un aumento de los hechos delictivos o como una desmejora del papel jugado por las autoridades. Todo lo anterior dice de la necesidad de una adecuada pedagoga sobre el significado de las cifras de la inseguridad. Adems de la consolidacin del sistema actual que recoge una valiosa serie consolidada e histrica de datos que es importante sostener, debe fortalecerse y ampliarse el espectro de seguimiento del Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito incluyendo otras variables y dando mayor relevancia a aquellas que pueden tener mayor impacto sobre varias dimensiones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadana y la convivencia. 26 Desde la perspectiva de ciudad-regin, de otra parte, es fundamental involucrar a los municipios vecinos y al Departamento de Cundinamarca en el proceso de definicin de las necesidades y requerimientos de medi25 Ver por ejemplo A la opinin pblica sobre las cifras de seguridad en Bogot de la Fundacin Seguridad y Democracia, en www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/ seguridadUrbana/cifrasSeguridadBogota.pdf, o Las cifras de seguridad en Bogot de la Mesa de Trabajo Proyecto Bogot Cmo Vamos, en http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/datos/56A1_20.pdf . Ver tambin el informe La Verdad de las cifras de seguridad en Bogot del proyecto Informe de Desarrollo Humano para Bogot www.idhbogota.pnud.org.co/joomla/ index.php?option=com_content&task=view&id=84&Itemid=55 26 El indicador de hurto a entidades bancarias, por ejemplo, es uno de los 11 indicadores denominados de alto impacto. Este tipo de delito probablemente no sea ya de tan alto impacto social, como la violencia intrafamiliar, que no hace parte de estos 11 indicadores. El hurto a entidades bancarias ha podido migrar hacia modalidades de hurto a particulares como el paseo millonario, los atracos a las salidas de los bancos y en los cajeros automticos, etc. Igualmente ha podido migrar hacia delitos financieros a travs de Internet. Todas estas modalidades tienen alto impacto en la percepcin ciudadana.

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cin de la seguridad ciudadana y la convivencia. De la misma manera se deben generar herramientas de observacin y seguimiento de justicia e impunidad en la ciudad. Cmo medir las mltiples dimensiones de la inseguridad y la seguridad ciudadana adems de las que ya se miden? Y las de la convivencia y las conflictividades sociales? Con que criterios e indicadores debe evaluarse el desempeo de las autoridades en materia de seguridad ciudadana y convivencia? Cmo garantizar la mxima confiabilidad en las diferentes etapas de produccin, recopilacin, depuracin, consolidacin y comunicacin de las cifras oficiales sobre la seguridad ciudadana y convivencia? Qu necesidades y requerimientos de medicin de la seguridad ciudadana y la convivencia tiene a largo plazo la ciudad y su entorno? Cules son los indicadores de justicia e impunidad que deben ser incorporados en el observatorio de la seguridad ciudadana de Bogot?
8.2 REPRESENTACIN
CIUDADANA SOCIAL Y PERCEPCIN DE INSEGURIDAD

La Cmara de Comercio de Bogot y la iniciativa Bogot Cmo Vamos? han generado los mecanismos principales de medicin de la percepcin de seguridad/inseguridad en la ciudad. Las encuestas practicadas por estas entidades son una base importante para acercarse al fenmeno de la percepcin de inseguridad. Es cierto que la encuesta de percepcin y victimizacin de la Cmara de Comercio apunta a una mirada global de la situacin en el Distrito y que una medicin que permita la diferenciacin entre localidades an est por realizar. De todas formas, la encuesta es una herramienta complementaria que permite contrastar y valorar las cifras. Los resultados de estas mediciones muestran de todas formas la distancia entre los registros oficiales de hechos delictivos y violentos (seguridad objetiva) y la percepcin ciudadana (seguridad subjetiva)27 . La diferencia existente entre ambas pone en evidencia la complejidad de la representacin social de la seguridad/inseguridad de la ciudad en cuya construccin participan las instituciones locales y nacionales a travs de su desempeo, as como los medios de comunicacin, la experiencia cotidiana de las personas, los imaginarios y tendencias socioculturales, contextos nacionales e internacionales, ideologas y discursos polticos, coyunturas polticas, intereses econmicos, etc., entre muchos otros.
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Para la ciudad ser importante ampliar la medicin de la percepcin ciudadana de seguridad ciudadana y convivencia, para entender mejor las mltiples y complejas relaciones que configuran la representacin social de la inseguridad, como la percepcin de impunidad, los prejuicios y los temores sociales, los discursos de inseguridad, la influencia de los medios de comunicacin, etc. En cualquier caso es fundamental garantizar que las medidas objetivas de la percepcin de la inseguridad deben tener como objetivo la comprensin de la dinmica del problema y su uso pedaggico hacia la ciudadana, antes que un uso demaggico o como propaganda a favor o en contra de algn actor de la seguridad de la ciudad. Una encuesta de percepcin y victimizacin suficientemente amplica permitira identificar las variaciones espaciales, o por sectores de la poblacin, de las principales preocupaciones de seguridad y convivencia, su percepcin del riesgo, de la conflictividad, de las incivilidades, su visin del actuar institucional, etc. Este tipo de informacin debe ser involucrado cotidianamente en la prctica de una accin institucional coordinada y de proximidad ms adaptada a la problemtica en cada sitio de la ciudad. A mediano y largo plazo, una medicin sostenida de la percepcin de inseguridad y una explicacin y comunicacin responsables de las variables subjetivas y objetivas de la seguridad ciudadana y la convivencia, deben contribuir a la construccin de una representacin social de la seguridad ms informada y ms comprometida con los retos de la ciudad. Sin duda, el fortalecimiento de las capacidades de registro, medicin y seguimiento de las distintas variables subjetivas y objetivas de la seguridad ciudadana es clave para formular mejores polticas pblicas. En esta tarea son instrumentos o mtodos complementarios: el anlisis espacial, los croquis de imaginarios urbanos, los mapas de percepcin y de conflictividades, los mapas de vulnerabilidades sociales e incluso los mapas de distribucin espacial de la fuerza pblica y de la oferta y el acceso a la justicia y a los mecanismos de convivencia y resolucin de conflictos. El papel del Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito es consolidar la informacin oficial existente28 , analizar el comportamiento de las dimensiones y variables a las que les hace seguimiento, identificar tendencias y proponer estrategias de poltica pblica. Debe por ello
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estar preparado para identificar, investigar, anticipar, explicar y comunicar a la ciudad los fenmenos que la ciudad debe prevenir o mitigar. Cmo implementar una encuesta de percepcin y victimizacin ms amplia para la ciudad? Qu parmetros deben garantizar la confiabilidad y la representatividad de las mediciones? Qu papel deben cumplir en esta implementacin el Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito, el Observatorio de Seguridad de la Cmara de Comercio de Bogot, la iniciativa Bogot Cmo Vamos, y otras instancias pblicas y privadas? Cmo generar un entendimiento institucional, ciudadano y de los medios de comunicacin sobre el significado de la representacin social de seguridad e inseguridad?
8.3 COMUNICACIN
DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

No es raro encontrar falencias en la forma cmo los medios de comunicacin tratan los temas de la seguridad ciudadana. En Latinoamrica los medios tienden a presentar un enfoque casustico y sensacionalista de las noticias relativas a delitos, violencias y conflictividades. Esto no contribuye a que el pblico comprenda las dinmicas que afectan dicha seguridad: Todos los das podemos ver en los noticieros las mismas recetas para la cobertura de estos temas, en donde se recurre como fuentes a la polica o las autoridades, incluyendo con frecuencia testimonios de las vctimas y/o de sus allegados. Los hechos se presentan en forma absolutamente aislada, la cobertura parece ms bien una acumulacin de ancdotas. Brilla por su ausencia informacin que apunte, por ejemplo, a situar el caso en un contexto ms global: qu factores los condicionan, qu impacto tienen sobre la ciudadana en general o qu soluciones se pueden intentar (). Armar una nota a
27 Ver Bogot Como Vamos? Avance Clima de Opinin y Gestin 2006, Encuesta Anual de Percepcin Ciudadana 2006 http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/AdminContenido/scripts/encuesta/ 16Encuesta_BCV_1.ppt Ver Cmara de Comercio Encuesta de percepcin y victimizacin en Bogot Diciembre 2006 http://camara.ccb.org.co/documentos/2007_3_7_9_44_4_PEncuestaBogota(Dic%2006)%20-%20PRENSA.pdf 28 El Observatorio se alimenta actualmente con datos suministrados por la Divisin de Informacin Pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Polica Metropolitana de Bogot, el CTI de la Fiscala General de la Nacin, el Centro Regulador de Urgencias de la Secretaria de Salud y la Subsecretara Operativa de la Secretaria de Transito y Transporte de Bogot. Cada una de estas instituciones genera sus datos de acuerdo con sus propias necesidades, especificidades y metodologas.

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partir de entrevistas banales a la vctima de algn robo, o a sus allegados y alguna autoridad, no requiere un gran esfuerzo, ni de produccin, ni de investigacin periodstica. As las cosas, si los hbitos de consumo instalados garantizan algn rating aceptable con un mnimo de trabajo, entonces para qu ms? (). De esta forma, queda en manos del espectador articular el miedo, la sensacin de saberse vctima en potencia29. La consecuencia, no necesariamente calculada, del enfoque tradicional es incrementar el temor y la percepcin de inseguridad en la poblacin. Y esto permite, entre otras, que se desincentive el uso de los espacios pblicos de la ciudad, expulsando de la calle a los habitantes, con lo cual se favorece el aumento de las oportunidades situacionales de comisin de delitos en el espacio pblico. Frente a estas falencias, que tambin se presentan a nivel internacional, las autoridades deben realizar un esfuerzo de pedagoga y formacin pblica y el mejor mecanismo para ello es a travs de los medios de comunicacin30 . Es crucial el tema de la comunicacin en materia de seguridad ciudadana. Se debe transmitir un mensaje de seguridad diferente al tradicionalmente instalado en la sociedad, esto es, el de mano dura, tolerancia cero que apela principalmente a soluciones de endurecimiento de las penas o mayor represin por parte de la polica. El nuevo mensaje a transmitir tiene que ver con una concepcin de la seguridad ciudadana como un bien comn, sustentado en compromisos sociales y en equilibrios entre el control y la prevencin de la violencia y la delincuencia31 .

29 Elisabet Gerber, Comunicacin de las polticas pblicas: la seguridad ciudadana en la agenda. FES - Marzo 2006. Fundacin Friedrich Ebert www.fes.org.ar/Publicaciones/ ArticuloBet_Marzo2006.pdf 30 Se trata de una suerte de lobby que implica un trabajo de sensibilizacin y asociacin cuidadoso y regular (). Socios prioritarios en este sentido seran los periodistas permeables a estas inquietudes y propuestas, preocupados por la calidad de su trabajo profesional, pero tambin, desde ya, los propietarios y autoridades de medios de gran tirada o rating, seala Elisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf 31 Esto es buscar construir soluciones colectivas frente a la inseguridad, basadas en compromisos sociales amplios que promueven la participacin ciudadana, integrando distintos sectores de la sociedad (ciudadana, polica, instituciones, medios de comunicacin, etc.), que sita la prevencin de la delincuencia y el adecuado tratamiento de la conflictividad social en un primer plano, que involucra a otros servicios del Estado como la salud, la educacin o el empleo y que prioriza el mnimo uso de fuerza y el profundo respeto por los derechos humanos, las libertades individuales, la solidaridad social y la convivencia.

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Esto supone invertir recursos humanos y materiales en facilitar el trabajo a los periodistas (), ejercitar permanentemente la prctica de tornar noticiables las polticas pblicas, los buenos programas de gobierno, los enfoques integrales () proponer canales de colaboracin que faciliten el trabajo de la prensa (), y fortalecer los canales regulares de dilogo entre las autoridades y los periodistas en distintos niveles (desde redactores/noteros hasta quienes se encuentren en niveles de decisin) para transmitir elementos bsicos del enfoque conceptual en la materia32 . La situacin tambin exige establecer unos parmetros ticos mnimos para el manejo de las imgenes y el tratamiento de la informacin sobre la violencia. El asunto se vuelve ms delicado a la hora de intentar generar en la opinin pblica (actores sociales y polticos, comunidad internacional, referentes acadmicos, lderes o multiplicadores de opinin, contrapartes tcnicas y polticas) una mejor comprensin de las propias limitaciones institucionales y sociales para la reduccin definitiva y permanente de los indicadores de inseguridad. La idea de una sociedad sin delincuencia, violencia e inseguridad es fantasiosa, y siempre habr un nivel mnimo de delincuencia, violencia e inseguridad a registrar, y que ser cada vez ms difcil y costoso de reducir. Otro problema a abordar es la confusin habitual entre conflictividad social urbana y delincuencia. En la percepcin de inseguridad de muchos ciudadanos pueden aparecer temores a determinados grupos poblacionales como son los jvenes, los desplazados de la violencia, etc. Muchos de estos temores son fuente de conflictividades y antagonismos que es necesario que la ciudad logre identificar, enfrentar y resolver. La conflictividad social no es negativa per se y requiere de un tratamiento especial para que no incube y promueva expresiones delincuenciales y violentas, ni incremente las vulnerabilidades sociales y los riesgos de determinadas poblaciones y sectores de la ciudad. La formacin de una representacin social ms informada sobre los retos de la seguridad y convivencia de la ciudad implica articular la credibilidad de las instituciones con la confianza ciudadana en las mismas. Uno de los retos principales de la administracin distrital consiste en establecer una estrategia sistemtica y pedaggica de comunicacin e informacin tanto de los problemas de seguridad como de las polticas y acciones pblicas destinadas a atacar dichos problemas.
32 Elisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf

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Ahora bien, debe de todas formas tenerse en cuenta que despus del 11 de septiembre de 2001, el problema de seguridad adquiri a nivel internacional una visibilidad inusitada en los medios de comunicacin y por supuesto en las agendas pblicas y en las preocupaciones ciudadanas. El aumento de la sensacin colectiva de miedo inscrito en este proceso ha dado pie al aumento de las demandas sociales de seguridad y a la oferta creciente de respuestas institucionales -y privadas- a la criminalidad y la violencia. Sin lugar a dudas, en este contexto tienden a resultar beneficiados aquellos grupos de inters y doctrinas dispuestos a exacerbar las representaciones sociales de inseguridad, a promover usos demaggicos del miedo o a beneficiarse econmicamente de la mercantilizacin de la seguridad y los servicios de vigilancia. Estas lgicas se expresan en lo que diferentes analistas han denunciado y caracterizado como el fortalecimiento de los discursos de inseguridad, las polticas del miedo, y para el caso especficamente urbano, en la configuracin de ciudades pnico 33 . An est por determinar el impacto que estas tendencias tendrn a mediano y largo plazo sobre la gobernabilidad y la comunicacin de la seguridad ciudadana y la convivencia. Sin embargo, se puede prever que estas tendencias choquen con la evolucin de concepciones que en materia de seguridad urbana se han desarrollado internacionalmente en las ltimas dcadas asociadas principalmente a la idea de desarrollo humano y seguridad humana promovida principalmente desde la ONU. Tal contexto al igual que el desarrollo del conflicto armado nacionalimprime un desafo complejo para una ciudad como Bogot. La ciudad se ha esforzado en desarrollar polticas de seguridad ciudadana y convivencia que se oponen a un uso demaggico de la inseguridad y que explcitamente buscan la consolidacin de una concepcin de seguridad como bien pblico y elemento constitutivo de una buena calidad de vida. Queda por ltimo entonces abordar la pregunta sobre Cmo afecta el discurso internacional sobre la seguridad, la percepcin local de inseguridad y la accin de los diferentes actores de la seguridad ciudadana en Bogot?
33 Ver por ejemplo la entrevista Paul Virilio y la poltica del miedo en el diario El Clarn de Buenos Aires en http://www.clarin.com/suplementos/cultura/2005/03/26/u-944192.htm, el interesante blog sobre tendencias urbanas de vigilancia, control, disciplinamiento y seguridad Subtopia: a field guide to military urbanism en http://subtopia.blogspot.com/ (en ingls), o el famosos documental de Michael Moore Bowling for Columbine.

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Este libro se termin de imprimir en los talleres grficos de ARFO Editores e Impresores Ltda, en el mes de enero de 2008 en la ciudad de Bogot., D.C

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