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SECRETARA DE ESTADO
DE AGUAS Y COSTAS
MINISTERIO
DE MEDIO AMBIENTE
DIRECCIN GENERAL
DE OBRAS HIDRULICAS
Y CALIDAD DE LAS AGUAS
MINISTERIO
DE MEDIO AMBIENTE
2000
SECRETARA DE ESTADO
DE AGUAS Y COSTAS
DIRECCIN GENERAL
DE OBRAS HIDRULICAS
Y CALIDAD DE LAS AGUAS
PREMBULO
Es para m una satisfaccin poder presentar a la luz pblica esta versin final del Libro Blanco del Agua en Espaa elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente.
Fruto de un importante esfuerzo de recopilacin, sntesis y reflexin sobre los problemas del agua, y de un proceso
de perfeccionamiento mediante un amplio debate pblico, este documento resume con acierto el estado de tan compleja cuestin, y plantea nuevas e interesantes perspectivas para el futuro. Aspectos tecnolgicos, sociales,
jurdicos, ambientales, econmicos, confluyen en este Libro con naturalidad y penetracin, consiguiendo una integracin armnica y difcil de tan diversas perspectivas.
Pero adems de su valor intrnseco, este libro es un smbolo del trabajo continuado a travs de las legislaturas y el
devenir administrativo, y muestra eficazmente cmo las polticas de Estado, como es la del agua, deben ir madurando y perfeccionndose de forma continuada, sin bruscos aspavientos, en un permanente esfuerzo de indagacin y de autocrtica, en el que al margen de coyunturas se construye siempre de forma colectiva, sobre cimientos
slidos heredados del pasado.
Apuntar las lneas de innovacin y las inflexiones en las viejas trayectorias, y saber impulsar nuevos rumbos con
respecto a lo positivo de la herencia recibida, pero sin estriles lastres por el pasado, es el objetivo en poltica del
agua.
Jaume Matas Palou
Ministro de Medio Ambiente
Septiembre de 2000
PRLOGO
El ro es imagen de la vida: sus aguas cristalinas o enturbiadas, su curso sereno o
arrollador su cauce por el que van al mar las tierras de todas las comarcas que
atraviesa, son esencialmente movibles y fugaces. Su nica permanencia es la variedad.
Enrique Becerril, "El Ro, Imagen de la Vida y Fuente de Energa". Discurso pronunciado en Febrero de 1947, con motivo de la concesin del premio "Alfonso el Sabio"
por el Consejo Superior de Investigaciones Cientficas.
Las aguas de Espaa. Con este ttulo o similares, se han escrito multitud de artculos, libros, folletos y en general
toda clase de publicaciones pretendiendo reflejar cada una en su estilo alguna o algunas de las innumerables facetas que la problemtica del agua presenta en nuestro pais. Slo cabe referirse al agua de Espaa destacando el
pluralismo que caracteriza toda la realidad espaola.
En Mayo de 1996, como consecuencia del proceso electoral seguido, tom posesin el Gobierno de Jos Mara
Aznar y como miembro del mismo, tuve el honor y la satisfaccin de hacerme cargo del Ministerio de Medio
Ambiente, y por ello, de las competencias que el Estado ostenta en materia de aguas.
Existia un borrador de Plan Hidrolgico Nacional, escrito en 1993 y reformado en 1995, amn de una serie de recomendaciones, normas, alegaciones y opiniones de todos los gustos, relacionadas con el problema que presentaba la falta de finalizacin del proceso de aprobacin de los Planes Hidrolgicos de cuenca, agudizado por la sequa que se acababa de vivir durante 1994 y 1995.
Por otro lado, la aplicacin de la Ley de Aguas en las condiciones que acabo de citar mostraha claramente una serie de insuficiencias, sobre la realidad de carcter fsico y administrativo, a las que no era posible dar respuesta a
plazo inmediato, como simultneamente ponan de manifiesto nuestros compromisos con la Unin Europea y el
cumplimiento de las Directivas comunitarias.
En definitiva, se apreciab claramente la necesidad de diagnosticar con exactitud la naturaleza de las dificultades
y sus consecuencias, que presentaba la siempre polidrica problemtica de la gestin del agua en Espaa, a la vez
que se implantaba la necesidad de propiciar un importmte cambio cualitativo del punto de vista tadicional desde
el que, haca ms de un siglo, se vena contemplando nuestra realidad hdrica: plantear, desde el recin creado
Ministerio de Medio Ambiente, la nueva poltica de gestin del agua destacando su condicin de medio natural
en lugar de mantener a ultranza el principio de aumentar la capacidad de regulacin y oferta del recurso por encima de cualquier otra consideracin.
Tal diagnstico de nuestra realidad hdrica solo puede precisarse, poniendo de manifiesto de manera ordenada los
resultados obtenidos de la aplicacin de una metodologa de anlisis cientfico-tcnico de carcter multidisciplinar, que a su vez haba que poner a punto para este fin. Estos sistemas e instrumentos tecnolgicos, proyectados
por la Direcci6n General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas, y encargados al Centro de Estudios Hidrogrficos del CEDEX, junto con la reflexin y aportacin de distintos especialistas en los diversos aspectos del
problema, di como resultado el libro que tiene el lector en sus manos: el Libro Blanco del Agua en Espana del
Ministerio de Medio Ambiente.
5
Prlogo
Se acaba de iniciar el ao 2000. Cabe afirmar, sin temor a equivocarse, que con l se cierra un ciclo histrico en
materia de poltica hidrulica, fuertemente marcado por las ideas regeneracionistas y por el papel que sus partidarios otorgaron al agua en la resolucin de los problemas nacionales, tras la crisis del 98. Aunque con matics, es-tos
planteamientos han estado presentes a lo largo de todo el Siglo XX y puede decirse que persisten en nuestros das,
en una cierta medida, a pesar de que la situacin es hoy bien distinta de la del pasado. Tanto en el orden econmico y social, como en el tecnolgico, el contexto en el que actualmente se lleva a cabo la gestin del agua ha experimentado profundas transformaciones.
Las prioridades de la sociedad han ido evolucionando considerablemente a lo largo de este tiempo, en casi todos
los campos, lo cual es especialmente perceptible en el caso del agua. Basta con fijarse en la creciente consideracin
ambiental que actualmente merecen las cuestiones relacionadas con los recursos hdricos y la importancia
que se concede a la adecuada conservacin de los recursos naturales.
Por otro lado, el espacio econmico en el que est inmerso nuestro pas, tras la integracin en la Unin Econmica Monetaria, y el acelerado proceso de globalizacin a que estamos asistiendo, configuran un entorno que nada
tiene que ver con el de comienzos de siglo y con aqul donde hunden sus races los principios bsicos de la pol-tica
hidrulica tradicional que la mayor parte de nosotros hemos conocido.
A1 mismo tiempo, el espectacular desarrollo tecnolgico operado en todos los sectores ha tenido tambin una
influencia destacada. Este desarrollo ha tenido un doble efecto por un lado, permite llevar a cabo actuaciones que
eran impensables para nuestros mayores, porque observaban en la naturaleza barreras, para ellos, insalvables; por
otro, sin embargo, convierte en innecesarias algunas otras actuaciones consideradas incuestionables hasta hace
bien poco, porque las innovaciones en el resto de los campos las compensa con creces. Tal es el caso, por ejemplo,
de la continua mejora de la productividad registrada en el sector agrario, en general, y en el regado en particular,
por referirnos a sectores muy directamente relacionados con la Administracin Pblica del agua.
Tods nosotros, en mayor o menor grado, admitimos la existencia de estos cambios aunque, como suele suceder con
aquellos eventos que ocurren sin llamar mucho la atencin del gran pblico, no seamos conscientes de sus implicaciones y, menos an, hayamos sido capaces de asimilar e integrar todas sus consecuencias. A1 final se convierten
en evidencias que se escapan a nuestra percepcin.
Precisamente, este Libro Blanco del Agua en Espaa tiene como principal objetivo arrojar luz sobre estas cuestiones, marcar un punto de inflexin en la reflexin administrativa y el discurso sobre el agua, y propiciar una plena
toma de conciencia de la poca en que nos encontramos, imprescindible para poder afrontar con xito el nuevo
perodo que sin duda comienza para la administracin y gestin de este recurso.
Bajo esta perspectiva, se aportan todos los elementos de anlisis que se ha estimado necesario tener en cuenta de
cara a un diagnstico certero. Como podr comprobarse tras la lectura del documento, se ha realizado un enorme
esfuerzo de recopilacin, depuracin y homogeneizacin de datos que hasta ahora se encontraban dispersos por
diversos organismos e instituciones, a fin de ofrecer de forma sistemtica, objetiva y coherente toda la informacin
existente, tanto sobre los recursos hdricos como sobre sus diferentes usos.
En definitiva, y sin perjuicio de los errores y desaciertos que pueda contener, se trata de un documento elaborado de
forma no sesgada y con una alta exigencia de rigor cientfico, tcnico y metodolgico. Pero ello no resulta como
consecuencia de un mero afn acadmico o investigador, sin vocacin prctica, aunque tambin es indudable su contribucin en este sentido, sino que ms bien proviene de un inters por ser til para la formacin de un
criterio ms documentado para todos los interesados por los problemas del agua en Espaa.
A partir de la identificacin de las nuevas referencias, pretende, en ltima instancia, facilitar la toma de decisiones
y ayudar a superar con xito la encrucijada en que nos encontramos. Se exponen aspectos, hasta ahora no suficientemente tomados en consideracin por la opinin pblica, cuyo olvido o desconocimiento podan estar impidiendo una toma de posicin equilibrada y ponderada, en relacin con los temas del agua. Asimismo, se fundamentan debidamente los argumentos presentados, con; el deseo de que stos sean compartidos por la mayor
parte de la sociedad.
6
En consecuencia, el libro es una obra abierta que admite distintas lecturas: puede verse como una fuente de ideas
o como una mina de datos, como una sntesis enciclopdica o como una gua para la identificacin de prioridades
y para la accin poltica y administrativa.
Desde el Ministerio de Medio Ambiente se tiene el convencimiento de que la solucin de los problemas del agua
pasa por un amplio consenso nacional. Son tantos los aspectos que confluyen y tan variados los intereses involucrados, todos legtimos, que no resulta razonable plantear que la solucin debe dirimirse en un solo campo, sea
ste el econmico, ambiental, territorial o cultural.
Bajo estas premisas, el Libro Blanco del Agua en Espana pretende servir tambin como elemento de ayuda para
la elaboracin del Plan Hidrolgico Nacional y culminar as el desarrollo normativo previsto en la Ley de Aguas.
Aunque la aprobacin del citado plan no es el nico instrumento al servicio de la poltica del agua, y en particular
de la Administracin del agua para desarrollar sus funciones, s debe reconocrsele una significacin especial.
Por ltimo, hay que resaltar que, en defilnitiva, no se trata de otra cosa que de resolver un problema comn.
Cuanto mejor y ms abundante sea la informacin elaborada sobre l y mayor sea el nmero de ciudadanos que
dispongan de ella, ms altas sern las posibilidades de llegar a decisiones acertadas y compartidas por todos. Por
ello se han incorporado a este Libro Blanco todos aquellos constructivos comentarios recibidos de los distintos
estamentos de la sociedad espaola, representados o no directa o indirectamente en el Consejo Nacional del Agua,
que han supuesto modificar, puntualizar, clarificar o completar las distintas cuestiones que aqu se tratan.
No me queda sino agradecer a todos aquellos que han participado en su redaccin su esfuerzo y trabajo que, como
siempre que se culmina una obra bien hecha, puedo calificar en gran parte de desinteresado. Estoy segura qe el
Libro Blanco del Agua en Espaa del Ministerio de Medio Ambiente se convertir en poco tiemno en un texto de
estudio y consulta al que ser imposible no referirse durante bastantes aos.
Isabel Tocino Biscarolasaga
Ministra de Medio Ambiente
Febrero de 2000
PRESENTACIN
E1 presente documento Libro Blanco del Agua en Espaa ha sido redactado, bajo la direccin de la Secretara de
Estado de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente, por la Direccin General de Obras Hidrulicas y
Calidad de las Aguas, con la colaboracin, asistencia y soporte tcnico del Centro de Estudios Hidrogrficos del
CEDEX.
En su desarrollo y elaboracin han participado distintas unidades administrativas, tanto del Ministerio de Medio
Ambiente como de otros Departamentos Ministeriales, as como numerosos especialistas del mbito profesional
y universitario.
La primera versin fue presentada en diciembre de 1998, como documento de trabajo para ser sometido a discusin y debate social. Desde ese momento, el Libro fue objeto de numerosas presentaciones y discusiones pblicas en muy diversos foros, prolongadas durante meses, y materializadas en el extenso conjunto de comentarios y
sugerencias finalmente recibidas. Tales numersas aportaciones, junto con la atencin mostrada por el documento en el mbito espaol e internacional, corroboran la oportunidad del trabajo realizado y el acierto de los responsables del Ministerio de Medio Ambiente al impulsar su elaboracin.
E1 equipo redactor del documento quiere agradecer muy sinceramente la colaboracin y el esfuerzo realizado por
cuantos han aportado sus comentarios y sugerencias. Todas han sido analizadas y se han tenido en cuenta en el
proceso de redaccin de esta versin final.
Asimismo, debe senalarse que el Libro Blanco no ha sido concebido como una actuacin aislada, fruto de un
impulso coyuntural que surge y se agota tras una breve efervescencia: sin perjuicio de su utilidad puntual como
fuente de ideas y de datos para la reflexin sobre el agua en el fin de siglo, este texto aspira a perdurar como libro
de fondo y referencia actualizada sobre la situacin de los recursos hdricos en el pas. Ello requiere su peridica revisin, mejora y puesta al da, a la que desde este momento nos comprometemos.
En definitiva, es nuestro deseo y el de todas las personas que han trabajado en el documento que el esfuerzo realizado contribuya modestamente a un mejor conocimiento de los problemas del agua en Espaa. Conocimiento
de la compleja realidad hdrica y racionalidad al afrontar esta realidad son los requisitos bsicos para afrontar con
solvencia los problemas del presente y los desafos del futuro.
Francisco Cabezas Calvo-Rubio
Subdirector General de Planificacin Hidrolgica
NDICE BSICO
3.15. Investigacin y desarrollo en recursos
hdricos................................................... 499
1. INTRODUCCIN
1.1.
1.2.
1.3.
3
4
5
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
Introduccin ........................................... 9
Marco fsico y bitico............................ 9
Marco socioeconmico.......................... 21
Marco institucional ................................ 52
El contexto internacional ....................... 70
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
3.8.
3.9.
3.10.
3.11.
3.12.
3.13.
3.14.
5.
LA PLANIFICACIN HIDROLGICA
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
571
576
585
591
593
600
607
ndice detallado
NDICE DETALLADO
1. INTRODUCCIN
1.1.
1.2.
1.3.
3
4
5
9
9
9
11
14
14
16
20
21
21
21
22
22
22
24
28
28
30
33
35
40
42
43
47
48
48
49
50
52
52
53
54
55
57
58
59
60
60
60
61
61
61
62
62
63
64
64
64
66
67
67
68
68
68
69
70
70
72
75
75
76
76
76
78
79
80
80
84
85
86
86
86
86
90
93
96
96
100
100
ndice detallado
ndice detallado
ndice detallado
5. LA PLANIFICACIN HIDROLGICA
5.1.
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.1.5.
5.1.6.
5.1.7.
5.1.8.
5.2.
VIII
6. ABREVIATURAS Y ACRNIMOS
617
7. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
621
IX
ndice de figuras
NDICE DE FIGURAS
Figura 1. Mapa de distribucin espacial de las
temperaturas medias, superpuestas al
relieve ..................................................... 10
Figura 2. Mapa de distribucin espacial de las
precipitaciones medias, superpuestas al
relieve ...................................................... 11
Figura 3. Mapa de clasificacin climtica segn el
ndice de humedad de la UNESCO ......... 12
Figura 4. Mapa de litologas ................................... 13
Figura 5. Mapa de relieves. Modelo digital del
terreno ...................................................... 13
Figura 6. Mapa de tipos bsicos de suelo ............... 15
Figura 7. Mapa de usos del suelo............................ 15
Figura 8. Mapa de usos forestales........................... 16
Figura 9. Mapa de relieve y ros principales........... 17
Figura 10. Perfiles longitudinales de los ros
ms largos .............................................. 18
Figura 11. Mapa de la red fluvial bsica
y divisorias de las grandes cuencas ....... 19
Figura 12. Evolucin de la poblacin
espaola desde 1700 y proyeccin
a corto plazo ......................................... 23
Figura 13. Tasas de evolucin de la poblacin
espaola desde 1850 ............................. 23
Figura 14. Nacimientos, defunciones y
crecimiento natural de la poblacin
espaola desde 1970 ............................. 24
Figura 15. Mapa de densidad de poblacin
en 1991 ................................................. 25
Figura 16. Evolucin de la concentracin
de poblacin a menos de 5 km de
la costa ................................................... 26
Figura 17. Concentracin de poblacin
en franjas del litoral .............................. 26
Figura 18. Mapa de poblaciones de ms
de 50.000 habitantes .............................. 27
Figura 19. Evolucin durante el siglo del
porcentaje de la poblacin residente de
hecho segn tamaos de municipios .... 27
Figura 20. Mapa de tasas provinciales de
variacin de la poblacin en el periodo
1981-1991 .............................................. 28
Figura 21. Distintas proyecciones de poblacin
total nacional.......................................... 29
Figura 22. Poblacin espaola desde 1850 y
proyeccin al 2020 ................................ 29
Figura 23. Pirmide de poblacin en 1991
y previsiones para el 2005 y 2020......... 30
Figura 24. Mapa de previsiones provinciales
de poblacin al ao 2000, y sus tasas
de variacin con respecto a 1991 .......... 30
X
ndice de figuras
transformacin en recursos
disponibles ......................................... 147
Figura 138. Volmenes regulados en rgimen
natural por mbitos de planificacin.
Series de los Planes Hidrolgicos ..... 152
Figura 139. Volmenes regulados en rgimen
natural por mbitos de planificacin.
Series obtenidas en este Libro ........... 152
Figura 140. Mapa de sistemas de explotacin
bsicos definidos en los Planes
Hidrolgicos de cuenca ..................... 155
Figura 141. Volmenes regulados en la situacin
terica considerada. Series de
aportaciones de los Planes
Hidrolgicos ...................................... 157
Figura 142. Volmenes regulados en la situacin
terica considerada. Series de
aportaciones obtenidas en este
Libro ................................................. 158
Figura 143. Regulacin en rgimen natural y
en la situacin terica considerada
(en porcentajes de la aportacin total
en rgimen natural)............................ 159
Figura 144. Mapas de la relacin bombeo/recarga
y la fraccin de bombeo con
respecto al total, por mbitos de
planificacin hidrolgica ................... 160
Figura 145. Mapa de zonas regadas con aguas
de origen subterrneo y mixto ........... 161
Figura 146. Mapa de la cuenca alta
del Guadiana ...................................... 162
Figura 147. Evolucin de niveles piezomtricos
y bombeos en el acufero de
la Mancha Occidental (piezmetro
203070003 en Manzanares)............... 162
Figura 148. Mapa de la relacin bombeo-recarga
en las unidades hidrogeolgicas ........ 163
Figura 149. Mapa de unidades hidrogeolgicas
con declaracin provisional
o definitiva de sobreexplotacin
en las cuencas intercomunitarias ....... 166
Figura 150. Mapa del sistema ro Mijares
-Acufero de la Plana de Castelln.... 168
Figura 151. Mapa de situacin de algunos
esquemas de uso conjunto
en Espaa ........................................... 169
Figura 152. Volmenes de reutilizacin directa
actual por mbitos de planificacin... 172
Figura 153. Mapa de municipios con
instalaciones de
reutilizacin directa ........................... 172
Figura 154. Evolucin de la desalacin en
el mundo y en Espaa........................ 173
Figura 155. Evolucin del precio medio de
venta de la energa elctrica y de
XIII
ndice de figuras
ndice de figuras
ndice de figuras
ndice de figuras
XX
NDICE DE TABLAS
Tabla 1. Algunos datos bsicos de
las Comunidades
Autnomas (poblacin) ............................. 53
Tabla 2. Algunos datos bsicos de
las Comunidades Autnomas
(estructura del PIB) ................................... 54
Tabla 3. Nmero y distribucin por mbitos
de planificacin de las estaciones
meteorolgicas con registros histricos .... 89
Tabla 4. Nmero y distribucin de
las estaciones meteorolgicas
actualmente en servicio ............................. 89
Tabla 5. Puntos de control en servicio de
la Red oficial de estaciones de
aforo de aguas superficiales ...................... 93
Tabla 6. Nmero de puntos de observacin
de las redes de piezometra
e hidrometra ............................................. 94
Tabla 7. Red nacional de control piezomtrico
prevista (cuencas intercomunitarias
y Baleares)................................................. 96
Tabla 8. Comparacin de redes de medida
de aguas superficiales en
distintos pases europeos ........................... 96
Tabla 9. Densidades medias de las redes
de control piezomtrico en
pases europeos.......................................... 97
Tabla 10. Estadsticos bsicos de las series
de precipitaciones anuales areales
correspondientes al periodo
1940/41-1995/96, por mbitos
de planificacin hidrolgica .................. 103
Tabla 11. Matriz de correlacin de las
precipitaciones anuales areales por
mbitos de planificacin hidrolgica .... 105
Tabla 12. Distintas estimaciones de los recursos
hdricos totales en rgimen
natural (hm3/ao) ................................... 112
Tabla 13. Regionalizacin de la capacidad
mxima de humedad del suelo
a partir de los usos del suelo ................. 115
Tabla 14. Regionalizacin de la capacidad
mxima de infiltracin a partir de
la litologa.............................................. 116
Tabla 15. Valores medios anuales simulados
de la precipitacin, evapotranspiracin
y escorrenta por mbitos de
planificacin, correspondientes
al perodo 1940/41-1995/96 .................. 121
ndice de tablas
ndice de tablas
XXIV