A HISTRIA DA INDSTRIA DE AGROTXICOS NO BRASIL: DAS PRIMEIRAS FBRICAS NA DCADA DE 1940 AOS ANOS 2000 fhbterra@yahoo.com.

br Apresentao Oral-Estrutura, Evoluo e Dinmica dos Sistemas Agroalimentares e Cadeias Agroindustriais FBIO HENRIQUE BITTES TERRA1; VICTOR PELAEZ2. 1.IE/UFU E PPGE/UFRGS, UBERLANDIA - MG - BRASIL; 2.PPGDE/DE/UFPR, CURITIBA - PR - BRASIL.

A histria da indstria de agrotxicos no Brasil: das primeiras fbricas na dcada de 1940 aos anos 2000
Grupo de pesquisa: Estrutura, Evoluo e Dinmica dos Sistemas Agroalimentares e Cadeias Agroindustriais. Resumo: A indstria de agrotxicos, em nvel mundial, surgiu aps a Primeira Guerra Mundial, porm as primeiras unidades produtivas de agrotxicos no Brasil datam de meados da dcada de 1940, sendo que a efetiva constituio do parque industrial desses produtos no pas ocorreu na segunda metade dos anos 1970, notadamente aps 1975 com a instituio do Programa Nacional dos Defensivos Agrcolas, que buscou internalizar a produo de agrotxicos no Brasil, num instante de industrializao da agricultura nacional e de construo dos chamados Complexos Agroindustriais. Desde ento, o pas tornou-se um dos principais mercados consumidores de agrotxicos no mundo sendo o do mercado de agrotxicos diretamente relacionado ao comportamento da produo agrcola nacional. No obstante, por serem produtos txicos, os agrotxicos podem ter efeitos deletrios sobre a fitossanidade das culturas agrcolas, sobre a sade humana, bem como sobre o meio ambiente. Decorre da a vigncia de polticas pblicas de regulao dos mesmos, que legislam desde as etapas de pesquisa e desenvolvimento de novos produtos at o descarte final das embalagens, condicionando assim, as possibilidades de atuao estratgica das empresas no ramo dos agrotxicos. Neste contexto, o objetivo desse trabalho contar a histria da indstria de agrotxicos no Brasil, desde as primeiras unidades produtivas nos anos 1940 at 2007, buscando-se sugerir e articular, ainda que brevemente, as relaes existentes as esferas econmica e jurdica, presentes na evoluo dessa indstria no Brasil. Palavras-chave: Economia Agrcola; Histria Econmica; Organizao Industrial; Agrotxicos. Abstract: The pesticide global industry was created after World War I, however the first productive units in Brazil dates back to the 1940s and the effective installation of this industry at Brazil took place after 1975. Notwithstanding, the effective constitution of an industrial pesticide park in Brazil happened in the second half of the 1970s when was created the Programa Nacional dos Defensivos Agrcolas which aimed the internalization of the pesticides production in Brazil in a moment characterized by the agricultures industrialization and by the construction of the so called Complexos Agroindustriais. Since, Brazil has become one of the most important pesticides consumers in the world, accompanying the expansive agricultural production of the country. Yet, as pesticides are toxicant products which can be baleful over the agronomical conditions, the human health and over the environment, prevails the existence of regulations public policies that controls since the research and development of new products until the reject of the pesticides package. The regulation policy conditions the possibilities of strategic action by the firms inside this industry. In this context, this paper tries to describe the history of the pesticide industry in Brazil, since the creation of the first productive units in the 1940s to the year 2007, in an attempt to suggest and articulate the relations between the economic and legal spheres presents in the evolution of pesticide industry in Brazil. Keywords: Economic History; Industrial Organization; Pesticides.

1. INTRODUO Embora a indstria de agrotxicos tenha surgido aps a Primeira Guerra Mundial, seu uso foi difundido nos Estados Unidos e na Europa aps a Segunda Guerra Mundial, e no Brasil durante o perodo que ficou conhecido como a modernizao da agricultura nacional, situado entre 1945 e 1985. Foi tambm neste perodo, notadamente aps 1975, que se efetivou a instalao da indstria de agrotxicos no pas, conformada pelas principais empresas fabricantes destes produtos em nvel mundial. Construiu-se no Brasil uma estrutura de mercado dos agrotxicos caracterizada pelo elevado grau de concentrao, de formato oligopolista tpico, concernte com o que se observa nesta indstria em nvel mundial. O mercado brasileiro de agrotxicos apresentou crescimento significativo: entre 1977 e 2006 o consumo de agrotxicos expandiu-se, em mdia, 10% ao ano, de forma que o Brasil esteve, desde meados dos 1970 at 2007, entre os seis maiores consumidores de agrotxicos do mundo (Terra, 2008). O notvel crescimento do mercado de agrotxicos no Brasil est diretamente relacionado ao comportamento da produo agrcola nacional. De forma mais especfica, variaes no consumo de agrotxicos se correlacionam com as polticas pblicas de fomento produo agrcola e com o contexto macroeconmico a que se vincula a implementao destas diferentes polticas. No obstante, por serem produtos txicos, os agrotxicos podem ter efeitos deletrios sobre a fitossanidade das lavouras, sobre a sade humana, bem como sobre o meio ambiente. Ento, h a necessidade de instituio de polticas pblicas de regulamentao desses produtos, que legislam desde as etapas de pesquisa e desenvolvimento (doravante P&D) de novos produtos at o descarte final das embalagens condicionando, assim, as possibilidades de atuao estratgica das empresas do ramo dos agrotxicos. Neste contexto, o objetivo deste trabalho traar, de forma sinttica, um histrico da indstria de agrotxicos no Brasil, desde a implantao das primeiras unidades produtivas em meados da dcada de 1940 at o ano de 2007, buscando-se ressaltar as possveis relaes existentes entre as estruturas econmicas e de regulao, presentes na evoluo histrica da indstria de agrotxicos no Brasil. Conformam a estrutura econmica, por um lado, o contexto econmico vigente e o desempenho agrcola nacional e, por outro lado, a prpria estrutura do mercado da indstria de agrotxicos. O conjunto de leis, normas, decretos, decretos-lei que definem o marco regulatrio dos agrotxicos expressa o que se entende por estrutura jurdica. Para tanto, na seo 2 apresentado, de forma breve e geral, o referencial analtico utilizado no decorrer deste trabalho e as caractersticas estruturais do mercado da indstria de agrotxicos. As sees que contam a histria da indstria de agrotxicos no Brasil so periodizadas a partir de rupturas estruturais (econmicas e/ou jurdicas) que configuraram novos condicionantes evoluo da indstria de agrotxicos no Brasil. Assim sendo, a seo 3 exprime o perodo de instalao da indstria de agrotxicos no Brasil, entre as dcadas de 1940 e 1980, no bojo do processo de industrializao da economia e de modernizao da agricultura brasileira. A seo 4 analisa o desempenho da indstria de agrotxicos no perodo 1986/2000, face a crise econmica dos anos 1980 e da promulgao da Lei dos Agrotxicos, em 1989. A seo 5 conta a histria recente da indstria de agrotxicos, entre 2001/2007, mostrando as modificaes construdas na estrutura de regulamentao do ramo dos agrotxicos, motivadas pelo excepcional desempenho da agricultura nacional nesse perodo. Por fim a seo 6 traz as concluses do trabalho. 2. A ESTRUTURA DO MERCADO DA INDSTRIA DE AGROTXICOS De acordo com a Lei 7.802/89 os agrotxicos so definidos como: 2

os produtos e os agentes de processos fsicos, qumicos ou biolgicos, destinados ao uso nos setores de produo, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrcolas, nas pastagens, na proteo de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e tambm de ambientes urbanos, hdricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composio da flora ou da fauna, a fim de preserv-las da ao danosa de seres vivos considerados nocivos. (Art. 2; 1, item a).

A produo comercial de um agrotxico envolve a obteno do ingrediente ativo, cujo processo de sntese adotado ir determinar seu grau de pureza bem como o teor de impurezas. Esse composto obtido chamado de produto tcnico, que ser utilizado para a formulao do produto final. A este so adicionados outros elementos qumicos que garantem sobretudo a disperso e a fixao do produto nas plantas a serem protegidas ou destrudas pelo efeito txico especfico. O produto final, obtido da mistura do produto tcnico com outros produtos qumicos auxiliares, corresponde ao chamado produto formulado, que aplicado nas lavouras. A classificao dos agrotxicos, por finalidade de uso, definida pelo poder de ao do ingrediente ativo sobre organismos-alvo, como: inseticidas, fungicidas, herbicidas, acaricidas, reguladores e inibidores de crescimento, etc. Dentre essas classes, as trs principais, que representaram cerca de 95% do consumo mundial de agrotxicos, em 2007, so os herbicidas (48%) inseticidas (25%) e fungicidas (22%) (Agrow, 2007). Os agrotxicos podem tambm ser classificados em dois tipos, em funo do regime de propriedade intelectual vigente: as novas molculas, ou princpios ativos, passveis de serem patenteadas garantindo o direito de exclusividade de comercializao s firmas inovadoras, bem como as parcelas mais lucrativas do mercado; e os produtos equivalentes1, cujas patentes j expiraram tornando a tecnologia de produo passvel de ser explorada por empresas que no possuem capacidade de investimento em P&D. J as empresas fabricantes de agrotxicos podem ser classificadas em dois tipos: integradas e especializadas. As empresas integradas so subsidirias dos grandes grupos da indstria qumica que apresentam um grande dinamismo tecnolgico, posicionando-se como lderes nos respectivos segmentos de mercado em que atuam. O termo integradas refere-se ao fato de atuarem em todas as etapas da produo de agrotxicos: da pesquisa e desenvolvimento de novas molculas qumicas, distribuio e comercializao de produtos (tcnicos e formulados). As empresas especializadas concentram-se, por sua vez, na fabricao de produtos tcnicos cuja validade das patentes tenha vencido (produtos equivalentes) e tambm de produtos formulados (Frenkel e Silveira, 1996). Cabe ressaltar que no segmento do mercado de produtos equivalentes as empresas especializadas concorrem diretamente com as integradas que tambm atuam na comercializao de seus produtos formulados cuja patente tenha expirado. A estimativa da Aenda (2008) de que as empresa especializadas detenham apenas de 15 a 20% do mercado mundial de produtos equivalentes. Nesse contexto, a hegemonia das empresas integradas se exerce tambm pelo fato de serem, na maioria das vezes, as fornecedoras dos produtos tcnicos s empresas especializadas na fabricao dos produtos formulados. A caracterizao de uma estrutura de mercado pode ser considerada a partir de trs elementos fundamentais: o grau de concentrao do mercado, em termos do market-share das vendas e do faturamento, as barreiras entrada que constroem impedimentos entrada de
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Usa-se na literatura o termo Agrotxico Genrico (Silveira, 1993; Martinelli e Waquil, 2002). Todavia essa nomenclatura inadequada, visto que o termo genrico refere-se a medicamentos, de modo que se adota neste trabalho o termo agrotxicos equivalentes, conforme expresso pelo decreto 4.074 de 2002. Outras nomenclaturas utilizadas, sem perda de validade analtica so: agrotxicos com patentes vencidas, com patentes expiradas, sem proteo de patentes, no protegidos por patentes.

novos competidores, potenciais ou j atuantes no mercado e as formas de concorrncia, sejam por preo e/ou qualidade dos produtos e servios (Possas, 1985). O mercado da indstria de agrotxicos como um todo apresenta-se altamente concentrado em nvel mundial. Em 2004 cerca de 10 empresas controlavam aproximadamente 98% das vendas nas diferentes regies do planeta (Terra, 2008). Em 2007, as seis maiores empresas do ramo (Bayer, Syngenta, Basf, Monsanto, Dow, DuPont) controlavam 86% do mercado mundial (McDougall, 2008). No Brasil a participao das oito maiores empresas do ramo foi estimada em cerca de 80% do mercado em 2006 (Neves, 2006). As barreiras entrada no ramo de agrotxicos atuam de forma diferenciada em funo da capacidade tecnolgica e de investimento dos novos entrantes. Para as grandes empresas, j atuantes no ramo qumico, as barreiras entrada derivam principalmente do sistema de patenteamento e do ritmo de inovao tecnolgica. O sistema de patenteamento, ao garantir legalmente a exclusividade de produo e comercializao a uma empresa, estabelece reservas de mercado detentora do direito de propriedade. Essas empresas aproveitam a exclusividade no fornecimento dos produtos para adotarem estratgias de fidelizao do consumidor para com sua marca comercial. Alm disso, o patenteamento, ao permitir lucros extraordinrios, oferece empresa a possibilidade de re-inverso desses ganhos superiores em atividades de P&D. A acumulao de competncias tecnolgicas da advindas faz com que a empresa possa desenvolver novos produtos a um ritmo superior capacidade dos novos entrantes, estabelecendo assim barreiras entrada (Naidin, 1985). J para as empresas especializadas as barreiras entrada no mercado de agrotxicos so mais numerosas. Um primeiro fator o acesso dificultado dessas empresas s matriasprimas que elas utilizam em seu processo produtivo. As empresas integradas tendem a controlar o fornecimento de matrias-primas para a produo de agrotxicos, o que limita as possibilidades de acesso s fontes de insumos industriais e s possibilidades de diversificao de suas atividades nesse mercado (Frenkel e Silveira, 1996). Um segundo fator que implica em barreiras entrada no mercado a capacidade financeira limitada das empresas especializadas, que so em sua maioria, de pequeno e mdio porte. A escassa disponibilidade de recursos impede que essas empresas invistam elevados montantes em atividades de P&D, afastando-as de competir pelas parcelas mais lucrativas do mercado, as dos produtos patenteados. Por sua estrutura financeira no permitir manter investimentos em inovao de produtos, as possibilidades de explorar economias de escopo via diferenciao so mais limitadas, o que as torna mais suscetveis s oscilaes na demanda por agrotxicos, resultantes da imprevisibilidade natural do desempenho das safras e da oscilao do prprio mercado de commodities agrcolas (Martinelli, 2003). Um terceiro tipo de barreira entrada s empresas especializadas advm das dificuldades de distribuio e promoo dos produtos no mercado2. Ao operarem com um portflio menor de produtos, os custos para a distribuio dos mesmos maior. E, por no trabalharem, via de regra, com produtos patenteados, essas empresas possuem maiores dificuldades em fidelizar o consumidor s suas marcas (Velasco e Capanema, 2006). Um quarto tipo de barreira s empresas especializadas, principalmente as de menor porte, diz respeito ao financiamento ao produtor rural da compra de agrotxicos oferecido pelas grandes empresas do ramo, como estratgia de substituio do crdito agrcola concedido pelo governo3 (Defesa Agrcola, 2006). A existncia dessa barreira pode ser ilustrada na declarao conjunta das trs associaes de classe da indstria de agrotxicos:
A falta de recursos do Governo limitou, em 2004, a apenas 12,5%, as vendas de produtos fitossanitrios com recursos do Crdito Rural. Assim, a grande maioria das vendas
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Encontram-se dentre as estratgias de promoo e distribuio de produtos atividades como: formas de comercializao, assistncia tcnica e suporte ao usurio, financiamento aos usurios, etc. (Possas 2006). 3 Sobre a poltica de crdito rural como incentivo ao mercado de agrotxicos no Brasil, ver Terra (2008).

financiada com recursos prprios da indstria, com prazos longos de em mdia 250 dias[...]. Em 2004, a indstria financiou 60% de suas vendas com este prazo mdio [...] Esse financiamento mpar no mundo. Os outros pases praticam vendas vista ou com financiamentos de curto prazo (Andef, 2005).

Um quinto tipo de barreira entrada est ligado a fatores jurdicos e polticoinstitucionais de um mercado sujeito regulamentao como o de agrotxicos (Possas, 2006). As atividades de regulamentao pblica, especialmente no que tange aos critrios para a obteno de registros para a comercializao de agrotxicos, podem gerar barreiras entrada, sobretudo s empresas especializadas de menor porte. Em 1998, a Aenda estimava que os custos para se obter o registro de um produto equivalente (formulado e seu respectivo produto tcnico) estariam entre R$ 300 mil e R$ 650 mil (Aenda, 1998). Alm disso, o controle de qualidade toxicolgica dos agrotxicos est diretamente ligado capacidade de investimento em tecnologias de produo. Vale ressaltar que as fbricas modernas dispem de mecanismos para controlar as impurezas resultantes dos processos de sntese de seus produtos agrotxicos. No entanto, fbricas com tecnologia obsoleta, que possuem um menor controle sobre o processo de produo, podem gerar produtos com o mesmo ingrediente ativo, mas centenas ou milhares de vezes mais txicos que o produto de referncia, devido presena de impurezas de fabricao (Terra, 2008). No entanto, independente de uma regulamentao mais exigente, a possibilidade de se colocar no mercado um produto com qualidade inferior, tanto do ponto de vista toxicolgico quanto de desempenho agronmico, pode gerar custos adicionais, derivados de efeitos adversos sade, ao meio ambiente e produtividade das culturas. Tais custos seriam resultantes tanto de aes penais de responsabilidade quanto de perda de credibilidade das empresas no mercado, reduzindo a sua competitividade. Para as empresas integradas a principal forma de concorrncia a diferenciao de produtos, Tal forma de competio busca superar a rpida obsolescncia dos agrotxicos, a qual se apresenta como o maior problema enfrentado pelas lderes (Naidin, 1985). O rpido ciclo de vida desses produtos determinado por dois fatores. O uso intensivo de agrotxicos tende a gerar a resistncia dos organismos-alvo dessas substncias, reduzindo a sua eficcia. Em paralelo, os efeitos adversos dos agrotxicos sobre o meio ambiente e a sade humana esto cada vez mais presentes nas agendas de polticas pblicas dos rgos reguladores, sobretudo nos pases desenvolvidos. Ambos os fatores passaram a ser identificados aps 1960, duas dcadas aps o incio da utilizao dos primeiros agrotxicos de sntese industrial, ainda hoje utilizados em muitos pases (Velasco e Capanema, 2006). Face a isto, as empresas inovadoras buscam desenvolver novas molculas, tanto com efeitos agrotxicos especficos quanto de amplo espectro e que apresentem menores efeitos residuais (tempo de permanncia no solo e efeitos sobre organismos no-alvos) e baixa toxicidade. J as empresas especializadas baseiam suas estratgias de concorrncia em preos, sendo a diferenciao de produtos uma estratgia mais limitada, o que no descarta estratgias de concorrncia baseadas em servios diferenciados de distribuio e de assistncia tcnica (Silveira, 1993). As caractersticas estruturais do mercado da indstria de agrotxicos elevadas barreiras entrada, alto grau de concentrao do mercado, e concorrncia nas parcelas mais lucrativas do mercado no efetivada via preos denotam uma estrutura de mercado tipicamente oligopolista, seguindo o arcabouo terico desenvolvido por Possas (1985). 3. A CONSTITUIO DA INDSTRIA DE AGROTXICOS NO BRASIL: DAS DCADAS DE 1940 A 1980

Durante os primeiros quarenta e cinco anos do sculo XX foram largamente consumidos no Brasil produtos agrotxicos naturais, produzidos localmente. Aps a Segunda Guerra Mundial os agrotxicos organossintticos dominaram o mercado mundial e no Brasil no foi diferente. O incio da produo de organossintticos no pas data de 1946, quando a empresa Eletroqumica Fluminense iniciou a fabricao de BHC. Em 1948 a Rhodia passou a produzir no pas o inseticida Parathion, e em 1950 uma fbrica de armas qumicas do exrcito no Rio de Janeiro comeou a fabricar o DDT (Bull e Hathaway, 1986). A efetiva instalao do parque brasileiro de produo de agrotxicos adveio nos anos 1970, quando da criao do Programa Nacional de Defensivos Agrcolas, instrumento utilizado para a correo das distores entre o aumento do consumo e o fraco desempenho da produo nacional de agrotxicos. Neste contexto, quatro fatores somaram-se para determinar o crescimento do consumo e da produo nacional: a industrializao da economia brasileira, por meio da estratgia de substituio de importaes; a modernizao da base tcnicoprodutiva da agricultura nacional; as polticas pblicas de financiamento agrcola; e as estratgias de internacionalizao produtiva das empresas lderes do mercado de agrotxicos em nvel mundial. 3.1 A estrutura econmica: industrializao da economia e modernizao da agricultura A industrializao da economia brasileira, via substituio de importaes, iniciou-se em 1930. Neste particular, vrios planos de desenvolvimento foram implementados. Entre estes foi de especial importncia para a indstria de agrotxicos o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, entre 1975/1979, que, por meio de polticas setoriais, instituiu a indstria de insumos bsicos no pas. Agraciou-se a produo de agrotxicos no II PND, com a instalao do Programa Nacional dos Defensivos Agrcolas (doravante PNDA) em 1975 (Naidin, 1985). O principal objetivo da industrializao da economia brasileira foi a alterao do eixo dinmico da economia do setor agrcola para o setor industrial. Para tanto, a prpria agricultura foi industrializada, por meio do processo de modernizao de sua base tcnicoprodutiva. Segundo Kageyama (1985) a modernizao da agricultura nacional, ocorrida entre 1945/1985, baseou-se na imposio do uso de insumos qumicos (entre estes os agrotxicos), biolgicos, e no emprego da mecanizao na base tcnico-produtiva da agricultura. Ou seja, a modernizao da agricultura nacional implicou na utilizao de insumos de origem industrial no processo produtivo da agricultura. A agricultura passou a ser vista como um mercado consumidor da indstria, no interior de um processo geral de industrializao da economia brasileira. Mas, as causas da industrializao e da modernizao da agricultura no foram espontneas. Elas derivaram da inteno de alterar a estrutura produtiva do pas e tiveram como indutor e fomentador o Estado. No caso especfico da agricultura, o Estado utilizou-se inicialmente como poltica agrcola, incentivos tarifrios, cambiais, e subsdios. Este cenrio foi alterado em 1965, quando o Estado criou o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), principal elemento que permeou e financiou a modernizao da agricultura nacional, viabilizando-a (Coelho, 2001). Em seus anos iniciais, o SNCR contou com prazos e carncias elsticas, alm de taxas de juros reais negativas. Outrossim, foi, e continua a ser, separado em trs categorias de crdito: de investimento; de custeio; e de comercializao (Kageyama, 1985). E, a produo agrcola nacional, com de modernizao de sua base tcnico produtiva e com fartos recursos para seu financiamento, apresentou um bom desempenho econmico entre as dcadas de 1940 a 1980. Assim tambm o fez o produto da economia at meados da dcada de 1980, conforme a tabela 1, abaixo.

Os anos do perodo 1955/1976 representaram os de maior expanso nos produtos da agricultura e da economia, e nos recursos concedidos pelo SNCR. Tem-se que, entre 1967/1976 h a maior expanso mdia do produto agrcola (3,1% entre 1967/1970 e 6,3% entre 1970/1973), e, a isso correlacionando-se, observa-se a maior expanso do volume de recursos fornecidos pelo SNCR (197,3% entre 1967/1970 e 128,2% entre 1970/1973). Como os mecanismos de captao de fundos para o SNCR esto diretamente relacionados ao crescimento econmico do pas, observa-se que h uma expanso correlacionada entre os produtos da agricultura e da economia (que cresceu 10% em mdia no perodo 1967/1970 e 12,4% entre 1970/1973), e o volume de financiamentos concedidos. Tabela 1 - Taxa mdias de crescimento do produto da agricultura e da economia, e dos recursos do SNCR, 1986 - 2000 (em %)
Perodo 1955/1962 1962/1967 1967/1970 1970/1973 1973/1976 1976/1980 1980/1984

Produto da Agricultura
4,5 1,7 3,1 6,3

PIB
7,1 3,2 10 12,4

5,4 5
2,5

8,3 6,4
0,8

SNCR (Inexiste o SNCR) 25,7 197,3 128,2 108,7 5,2 -65,3

Fonte: Ipeadata (2008) e Coelho (2001);

Notas: Inclui os anos limites; Refere-se 1966/1967.

O crescimento do produto da agricultura brasileira foi acompanhado pela expanso da produtividade da mesma, localizada principalmente na produo de gros, que expandiu-se 187,5% entre 1965/1985, segundo dados de Coelho (2001). Ainda segundo este autor, culturas como soja, trigo e milho detiveram expanso nas suas produtividades acima de 80%. Para a indstria de agrotxicos este um indicador fundamental, visto que as culturas de gros so seu maior mercado consumidor. Entretanto, segundo Kageyama, (1985), depois de responder por quase 90% do valor das exportaes brasileiras em 1964, a proporo das exportaes da agricultura reduziu-se para 52,4% em 1980, conseqncia do processo de industrializao. Conforme dados de Terra (2008), da mesma forma que as exportaes, a distribuio setorial do PIB apresentou comportamento desfavorvel agricultura. Com a intensa industrializao nacional, a agricultura participou com 9% do PIB nacional em 1985, contra 24,28% em 1950. De uma forma geral, a modernizao da base tcnico-produtiva da agricultura nacional, que levou utilizao macia de insumos industriais e, dentre estes os agrotxicos, aliando-se existncia de fartos recursos disponveis para o financiamento da atividade agrcola e expanso da economia, criou para as empresas lderes do mercado mundial de agrotxicos, uma promissora oportunidade de investimento no pas. Alm disso, o PNDA forneceu incentivos fiscais e financeiros que contriburam para o aproveitamento desta oportunidade. No obstante, as empresas de agrotxicos em nvel mundial comeavam a enfrentar as dificuldades impostas pela obsolescncia de seus produtos, o que as induzia a buscar novos mercados consumidores. A soma destes fatores conduziu constituio da indstria de agrotxicos no Brasil. 3.2 A constituio da indstria de agrotxicos no Brasil Conforme Naidin (1985), em fins dos anos 1960 e incio da dcada de 1970, o rpido ciclo de vida dos agrotxicos forou as empresas a buscar novos mercados, com os quais pudessem postergar os efeitos da obsolescncia dos agrotxicos. A autora aponta ento, que a internacionalizao produtiva passou a ser a estratgia das firmas lderes na busca por lucros extraordinrios. Por sua vez, o rpido aumento no consumo de agrotxicos provocado pela 7

modernizao da agricultura nacional fora atendido por importaes de produtos das empresas lderes do mercado mundial at meados da dcada de 1970. Entre 1930 e 1975 facilitaram-se estas importaes pelo estabelecimento de polticas de comrcio externo que concediam isenes tarifrias, cmbio favorecido e prioridade nos leiles de divisa, o que permitiu que os produtos das empresas lderes no mercado mundial abastecessem o mercado nacional e criassem uma relao de fidelidade entre o consumidor nacional e as marcas comerciais importadas. Essas polticas foram abandonadas em 1975, com o lanamento do PNDA, ao qual as empresas lderes do mercado mundial, com larga capacidade financeira e cujas marcas comerciais j supriam a demanda nacional, responderam prontamente, efetivando a criao do parque nacional produtor de agrotxicos (Naidin, 1985). O programa, que vigorou at 1979, tinha como instrumentos bsicos de operacionalizao a concesso de incentivos fiscais, de financiamentos para construo de plantas e de benefcios tarifrios para a importao de mquinas e equipamentos. Foi privilegiada a construo de plantas industriais para a etapa final de fabricao de agrotxicos, mas no para a produo de suas matrias-primas4. Neste contexto, dados de Naidin (1985) mostram que, entre 1965/1974 os investimentos para a produo de agrotxicos no Brasil foram, em mdia, de US$ 761 mil ao ano, enquanto que entre 1975/1979, perodo do PNDA, este valor passou a US$ 37.902 milhes ao ano, em mdia. Ainda de acordo com dados da autora, a produo nacional de agrotxicos que em 1961 foi de 2.242 toneladas, atingiu 52.430 toneladas em 19805. Entretanto, embora nos pases desenvolvidos essas empresas enfrentassem legislaes cada vez mais restritivas sobre os agrotxicos como um dos fatores principais de determinao da rpida obsolescncia de seus produtos, o mesmo no se verificou no Brasil. Mesmo em um cenrio de incremento extraordinrio no consumo e na produo, o marco regulatrio dos agrotxicos no foi atualizado para acompanhar a realidade que se constitua. 3.3 A estrutura jurdica: o decreto n. 24.114 de 1934, marco regulatrio dos agrotxicos nas dcadas de 1940 a 1980: Deve-se entender o marco regulatrio como um conjunto de leis que regem determinada atividade social, seja ela econmica, poltica, cultural. Os agrotxicos, como o prprio termo remete, so substncias txicas, podendo sua utilizao oferecer riscos ao homem, fauna e flora. Assim, a existncia de regulao sobre o desenvolvimento, produo, comercializao e uso dos agrotxicos visa minimizar os riscos e os impactos que podem decorrer de sua utilizao. Quando iniciaram a produo local, as empresas multinacionais tinham como marco regulatrio de suas atividades o decreto 24.114 de 1934 da Secretria de Defesa Sanitria Vegetal do Ministrio da Agricultura. Tal decreto anterior ao lanamento em nvel mundial do primeiro agrotxico organossinttico e tinha, como mostra Silva (2007), como uma das principais caractersticas a centralidade nas mos da Unio do poder de legislar sobre os agrotxicos6. Desta forma, a Unio estabelecia os requisitos a serem seguidos para o registro do produto e para a liberao da licena de comercializao do agrotxico no mercado.

Naidin (1985) arge que, assim, o Brasil ficou dependente da importao de matria-prima de elevado valor agregado para a produo de agrotxicos o que repercutiu, desde o incio dessa indstria no pas em dficits comerciais nesse ramo. Dados de Martinelli & Waquill (2002) reforam a persistncia deste argumento. 5 A expanso da produo nacional com o PNDA fez com que, de 81% do mercado local abastecido por importaes em 1961, chegasse-se a apenas 26% da demanda local assim satisfeita em 1984 (Naidin, 1985). 6 Estados e municpios apenas realizariam testes para fiscalizar se as caractersticas fsico-qumicas dos produtos eram equivalentes ao que a empresa registrou para a obteno da licena de venda do produto (Silva, 2007).

Porm, mesmo sendo um produto txico, o decreto no estabeleceu at a portaria 749 de 1978, nenhuma classificao sobre a toxicologia7 dos agrotxicos. Esta primeira classificao toxicolgica dos agrotxicos durou apenas cinco meses, pois a portaria n. 749 foi revogada ainda em 1978, por deciso do Ministrio da Sade, que alegou a incompetncia do Ministrio da Agricultura em realizar tal classificao, refletindo um dos problemas da centralidade nas mos da Unio do poder de legislar sobre agrotxicos (Bull e Hathaway, 1986). Em 1980 foi realizada uma nova classificao, por intermdio de duas portarias, ns. 4 e 5, da Diviso Nacional da Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade (Silva, 2007). Em 1981, pela portaria n. 7 do Ministrio da Agricultura, criou-se a necessidade do receiturio agronmico para a venda de agrotxicos em todo territrio nacional. Diante disto, e da nova classificao adotada em 1980, o receiturio agronmico tornou-se obrigatrio para o consumo dos agrotxicos das classes de extrema e alta toxicidade. J as classes de mdia e pouca toxicidade podiam ser livremente comercializadas. Diante de fortes contestaes por parte das empresas fabricantes, conforme mostram Bull e Hathaway (1986), um ms depois de imposto o receiturio agronmico, a Vigilncia Sanitria por meio da portaria n. 2/1980 estabeleceu uma nova classificao toxicolgica, na qual 80% dos agrotxicos das classes de extrema e alta toxicidade passaram s classes de mdia e pouca ficando, portanto, liberados do receiturio agronmico. Esta portaria n. 2 de 1981 permaneceu at 1985, quando foi revogada pela portaria n. 10 da prpria Vigilncia Sanitria, que restabeleceu a validade das portarias n. 4 e 5 de 1980 (Silva, 2007). Na vigncia do decreto n. 24.114, seu texto ultrapassado e sem estrutura de classificao toxicolgica e de fiscalizao, favoreceu que vrios agrotxicos das empresas lderes mundiais j banidos pela legislao de alguns pases desenvolvidos, passassem a ser livremente produzidos no pas8. As lderes estenderam assim, o ciclo de vida de seus produtos. Ademais, elas encontraram facilidades no registro e licenciamento de seus produtos, devido aos poucos requisitos necessrios para tais concesses. Para as firmas lderes mundiais bastou adaptar seus produtos s condies climticas e ambientais vigentes no pas. Neste cenrio, facilitou-se, com o marco regulatrio vigente, a instalao de unidades de produo das grandes empresas no Brasil. O decreto de 1934 perdeu vigor em 1989 com a promulgao da Lei 7.802, que ficou conhecida como Lei de Agrotxicos. Segundo Silva (2007), a legislao brasileira, em decorrncia da nova lei, tornou-se uma das mais avanadas do mundo. Porm, isto ocorreu somente aps ter sido instalada no pas uma indstria produtora de agrotxicos com elevado grau de internacionalizao e conformadora de um mercado altamente oligopolizado. 3.4 A evoluo da indstria de agrotxicos no Brasil entre as dcadas de 1940 e 1980 Usando-se o aumento do consumo como proxy do crescimento do mercado nacional de agrotxicos, dados de Silveira (1993) mostram uma expanso de 353% do mercado, entre 1968/1980. Ainda conforme estes dados, no perodo 1980/1983, com a reduo dos montantes fornecidos de crdito rural e a com desacelerao na expanso do PIB da economia e da agricultura, houve uma perda de dinamismo no crescimento do mercado, com uma reduo de 42% no consumo no referido perodo. De acordo com dados do Ipeadata (2008) e de Silveira (1993), possvel comparar a expanso do mercado nacional de agrotxicos com o crescimento da agricultura nacional. Assim, v-se que o perodo 1968/1980, anos de maior ampliao do mercado nacional de agrotxicos, coincide com os anos de maior expanso do produto da agricultura nacional:
Existem, conforme o poder-letal sobre o ser humano, quatro classes: I Extremamente txica; II Altamente Txica; III Medianamente txica e; IV Pouco txica. Para mais ver: Velasco e Capanema (2006). 8 Bull e Hathaway (1986) descrevem um total de treze agrotxicos proibidos nos pases desenvolvidos, registrados e autorizados a serem comercializados no Brasil em 1985.
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crescimento mdio anual de 4,95% da agricultura, contra crescimento mdio anual de 27,15% na demanda por agrotxicos. No perodo 1961/1968, quando o crescimento do mercado de agrotxicos foi de, em mdia 8,75% ao ano, o produto da agricultura nacional cresceu, em mdia, 1,7% ao ano. Em termos da concentrao das vendas neste mercado em expanso, no perodo 1970/1983, as cinco maiores empresas foram responsveis por 47,53%, enquanto que as dez maiores empresas detiveram 64,90% e as vinte maiores empresas responderam por 85,83% das vendas, segundo dados de Naidin (1985). Os dados da autora para os segmentos de mercado dos agrotxicos expressam que, no perodo 1981/1983, o mercado de inseticidas apresentou a menor concentrao: a empresa lder respondeu por 17,5%, as quatro maiores responderam por 46,65%, enquanto que as oito maiores concentraram 63,35% das vendas desse segmento de mercado. No segmento dos herbicidas, que apresentou maior crescimento no consumo local e no valor das vendas, a concentrao mdia das vendas foi de 18,65% nas mos da empresa lder, ao passo em que as quatro maiores responderam por 49,30%, e as 8 maiores por 74,60%, no perodo 1981/1983. Neste perodo, o segmento dos fungicidas, que mais expandiu a produo local, apresentou a maior concentrao, visto que, da totalidade vendida, uma nica empresa concentrou 19,75%, enquanto que as quatro maiores responderam por 64,95%, e as oito maiores por 84,70%. Tabela 2 Market-share do faturamento das dez maiores empresas do mercado brasileiro de agrotxicos, 1981 e 1983
EMPRESA Ciba-Geigy Cyanamid ICI Bayer Monsanto Du Pont Rodhia Agro Dow Elanco Shell BASF
FONTE: Silveira (1993)

ANO 1981 13,4 3 2,8 13,7 5,6 6,6 3,9 7 3,9 4 1983 16,2 2,4 4,4 11,3 7,9 5,7 4,6 3,7 5,8 5,7

Tal grau de concentrao em nvel mais desagregado, refletiu-se em um elevado grau de concentrao em nvel agregado, como apresenta a tabela 2. Segundo a tabela, as duas maiores empresas do mercado brasileiro participaram com 27,1% e 27,5% do market-share do faturamento, em 1981 e 1983, respectivamente. Em nvel mundial, conforme dados de Silveira (1993) as mesmas duas empresas lderes do mercado nacional, Bayer e Ciba-Geigy, concentraram em 1980, 30,26% e, em 1982, 31,38% do faturamento, valores pouco superiores concentrao do mercado brasileiro. J as quatro maiores empresas no mercado brasileiro concentraram 40,7% do faturamento em 1981, contra 41,2% em 1983. No mercado mundial estes mesmos valores foram 52%, e 48%, em 1980 e 1982, respectivamente. As oito maiores empresas do mercado brasileiro responderam por 58,1%, e 61,6% do faturamento, em 1981 e 1983. No mercado mundial, este mesmo dado mostra que em 1980 as oito maiores empresas respondiam por 73% do mercado, e em 1982 por 71,39%. Estes dados ilustram a concentrao do mercado da indstria de agrotxicos constitudo no Brasil, expressando sua estrutura oligopolista. As empresas integradas, lderes do mercado nacional, assim como em nvel internacional, dominaram grandes parcelas do market-share das vendas e do faturamento. No presenciou-se, com base no dados da tabela

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2, entre as firmas lderes do mercado qualquer uma de capital nacional, ou qualquer jointventure, com participao de capital nacional. Os dados apresentados ao longo desta seo expressam o crescimento acelerado do consumo e da produo dos agrotxicos no Brasil9 no perodo 1940/1980. Tal dinamismo foi perdido em meados da dcada de 1980, com a perda de ritmo de crescimento da economia e da agricultura nacionais e em decorrncia do esvaziamento das polticas pblicas de industrializao e de fomento financeiro agricultura. Para a indstria de agrotxicos, isto, e a alterao da estrutura jurdica com a promulgao da Lei 7.802 em 1989, novo marco regulatrio do ramo de agrotxicos, determinaram, em nvel local, um novo cenrio para a sua evoluo. Em nvel internacional, reajustes estruturais tambm ocorreram, com um intenso processo de fuses, aquisies e formao de joint-ventures. Desta forma, tanto a estrutura econmica, bem como a estrutura jurdica se alteraram, determinando um novo contexto circundante da indstria de agrotxicos no Brasil. 4. A CRISE DA ECONOMIA E O NOVO MARCO REGULATRIO: O PERODO DE 1986 A 2000 4.1 A estrutura econmica: a crise da economia brasileira, sua superao, e as polticas agrcolas do perodo 1986/2000 Os anos 1980 e o incio dos 1990 foram marcados pela crise da economia brasileira. As metas das polticas econmicas voltaram-se para a superao dos problemas que assolavam a economia nacional, quais sejam: o elevado endividamento do setor pblico tanto externo quanto interno; o desequilbrio fiscal do Estado; e as elevadas taxas de inflao. As polticas estatais para a promoo da industrializao por substituio de importaes foram abandonadas, o que determinou uma quebra da estrutura poltico-econmica em relao ao perodo 1930/1985. Assim, as polticas econmicas desde 1986 at 1994 focaram-se na busca do controle da inflao e da realizao do ajuste fiscal, o que circunscreveu todas as polticas pblicas adotadas no perodo, fazendo com que os elevados ndices de investimento observados nas dcadas anteriores no mais sobreviessem (Terra, 2008). A crise s foi superada aps meados de 1994, com o lanamento do Plano Real. Como conseqncia da reforma monetria empreendida pelo Plano, as elevadas taxas de inflao recuaram prontamente. Paralelamente reforma monetria, e em seu auxlio, duas outras polticas se configuraram importantes no novo contexto econmico do Plano Real: a poltica fiscal contracionista, que via conteno de gastos pblicos almejando a obteno de supervits primrios realizou, notadamente aps 1998, o ajuste fiscal que permitiu o equilbrio das contas pblicas; e, conforme Terra (2008) a poltica de abertura externa da economia brasileira, que exps o pas e, por conseguinte a sua agricultura, a competio externa. Logo, o desequilbrio da economia brasileira nos 1980 e incio dos 1990 exigiu esforos governamentais para a resoluo dos problemas existentes. Assim, as polticas agrcolas sofreram os impactos do contexto macroeconmico. Devido poltica fiscal contracionista, houve uma reduo dos gastos da Unio na agricultura, como mostram Gasquez et alii (2006)10. Esta reduo dos gastos pblicos impactou diretamente sobre o SNCR, instrumento fundamental de poltica agrcola nos anos 1960/1970. Alm de ter seus montantes reduzidos, o SNCR foi reformulado, suas modalidades incorporaram instrumentos que permitiram ao setor pblico um menor custo para sua operacionalizao, e estimularam uma maior presena do setor privado no fornecimento dos seus recursos.
Dados de Bull e Hathaway (1986) mostram que entre os anos 1960/1980 a indstria de agrotxicos no Brasil esteve entre a 3 e a 5 posio em termos do valor das vendas mundiais. 10 Segundo Gasquez et alii (2006), o total de recursos pblicos desembolsados na agricultura, no total dos gastos pblicos federais, reduziu-se de 6,64%, em mdia anual entre 1980/1988, para 2,17% no perodo 1991/2001.
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O Plano Real em seus trs primeiros anos, continuou com o processo de esvaziamento do crdito rural, e durante todo o perodo enfatizou novas formas de atuao do Estado no financiamento agrcola. As polticas agrcolas do Plano se direcionaram para processos de renegociao e securitizao das dvidas dos produtores rurais. Desta forma, os produtores endividados permaneceriam includos no circuito produtivo, contribuindo para evitar problemas na oferta de produtos agrcolas que forassem aumentos nos preos internos, no bojo de um processo de estabilizao monetria (Gasquez et alii, 2006). No obstante a crise que sacudiu a economia brasileira e a mngua de recursos creditcios, a agricultura teve desempenho favorvel no perodo 1986/2000, como mostra a tabela 3, que apresenta os dados do crescimento do produto agrcola vis--vis a expanso do produto da economia e a evoluo dos recursos do SNCR. Afora o perodo que vai de 1991 a 1994, no qual o produto da agricultura cresceu 3,81%, embora o volume de recursos fornecidos pelo SNCR tenha decrescido, todos os outros perodos da tabela mostram, a correlao entre o crescimento dos recursos do SNCR e a expanso da agricultura. Com efeito, o perodo 1998/2000, de maior vigor da expanso da agricultura, tambm o com o maior aumento dos recursos concedidos pelo SNCR. A partir deste ltimo perodo, o crescimento do produto da agricultura passa a superar o crescimento do PIB (1,76%), o que destaca a importncia da agricultura para o crescimento da economia brasileira. O ganho de produtividade, fruto do processo de modernizao, contribuiu enormemente para a expanso do produto da agricultura nacional. Segundo dados de Coelho (2001), o ganho de 43,65% na produtividade por hectare plantado fez com que a produo nacional de gros aumentasse em 54% no perodo 1986/2000. A cultura da soja foi a que apresentou a maior variao na produo neste perodo, 127% em relao aos anos 1965/1985. Tabela 3 - Taxa mdias de crescimento do produto da agricultura e da economia, e dos recursos do SNCR, 1986 - 2000 (em %)
Perodo 1986/1990 1991/1994 1995/1997 1998/2000 Produto da Agricultura 1,38 3,81 3,16 4,22 PIB 1,98 2,8 3,4 1,76 SNCR 8,67 -4,3 8,1 10,7

FONTE: Ipeadata (2008) Notas: Inclui os anos limites

As exportaes da agropecuria acompanharam o crescimento do produto e da produtividade, elevando-se durante todo o perodo 1986/2000. A tendncia de expanso do comrcio externo da agricultura concentrou-se principalmente no perodo 1986/1994, com crescimento de 112%. J no perodo subseqente, 1995/2000 acumulou um aumento de 48,77% nas exportaes conforme dados de Coelho (2001). A participao da agricultura no PIB brasileiro deteve trajetria oscilante no perodo 1986/2000. Entre 1986/1993 a agricultura participou com mdia anual de 7,87% no PIB, enquanto que entre 1994/2000, tal participao acompanhando o crescimento da produo agrcola expandiu-se para uma mdia anual de 8,52%. O que os dados mostram que a agricultura nacional, modernizada e aberta concorrncia internacional, ainda que sem o mesmo apoio governamental do perodo 1945/1985, apresentou desempenho econmico bastante favorvel no perodo 1986/2000. Para a evoluo da indstria de agrotxicos este comportamento da agricultura foi fundamental para que se mantivesse a expanso do mercado nacional, a exemplo do que ocorreu entre as dcadas de 1940 e 1980. No obstante o impulso dado pela expanso da agricultura, outro condicionante para a atuao das empresas no ramo dos agrotxicos surgiu com a nova regulamentao de 1989. De acordo com Samuels (1989), a definio e 12

promulgao de novas legislaes tm o efeito de criar ou alterar a estrutura dos mercados e assim reconfigurar as oportunidades produtivas identificadas pelos agentes econmicos. 4.2 A estrutura jurdica: o novo marco regulatrio dos agrotxicos, a Lei n. 7.802 de 1989 Em 11 de julho de 1989 foi aprovada no Congresso Nacional a Lei 7.802, posteriormente regulamentada pelo decreto n. 98.816 de 11 de janeiro de 1990, e ficou conhecida como Lei dos Agrotxicos. O grande avano do novo marco regulatrio deu-se com o estabelecimento de regras mais rigorosas para a concesso de registro aos agrotxicos, tanto dos j existentes como dos novos. A nova estrutura de registro dos agrotxicos passou a ser dividida pelos Ministrios da Agricultura, da Sade e do Meio Ambiente11 (Tomita, 2005). De uma forma geral, a Lei estabeleceu um conjunto mais rigoroso de avaliaes fitossanitrias, toxicolgicas e ambientais para permitir o licenciamento dos agrotxicos. As possibilidades de impugnao dos registros concedidos tambm foram ampliadas. Normas e padres dos rtulos e das embalagens foram estabelecidos e o receiturio agronmico para a venda dos agrotxicos passou a ser obrigatrio, em todo pas. Mesmo diante destes avanos que tornaram a legislao nacional uma das mais sensveis possibilidade de cassao ou de no permisso do registro dos agrotxicos, o novo marco regulatrio trouxe consigo algumas limitaes, conforme argumentam Tomita (2005) e Silva (2007). As autoras apontam que a Lei dos Agrotxicos sedimentou nas mos do Poder Executivo a prescrio dos parmetros oficiais que deveriam ser cumpridos para as avaliaes que concederiam o registro aos agrotxicos. Os parmetros seriam criados a partir de decretos ministeriais e, nesse formato, a normatizao das avaliaes e a posterior classificao dos agrotxicos no estiveram sujeitos aprovao do Congresso Nacional. Bull e Hathawat (1986) apontam que assim sendo, a possibilidade dos parmetros serem alterados ao sabor dos componentes dos Ministrios torna-se algo presente12. Ademais, a centralizao impediu que estados, distrito federal e municpios legislassem sobre a permisso ou proibio da utilizao de agrotxicos em seu territrio, ficando circunscritos ao estabelecimento leis complementares Lei 7.802 (Silva, 2007). Segundo a Associao Nacional dos Defensivos Genricos (1998) (AENDA), a Lei 7.802 representou maiores custo e tempo de espera para a obteno de registros, assim como maiores gastos com promoo de produtos, em funo das exigncias de embalagem, rotulagem e receiturio agronmico, exigindo maiores investimentos em equipes de venda e assistncia tcnica. Isso criou barreiras entrada no mercado para as empresas especializadas, que passaram a ter custos maiores para empreender todos os testes exigidos para a concesso dos registros, colaborando para a manuteno do elevado grau de concentrao do mercado. 4.3 A evoluo da indstria de agrotxicos de 1986 a 2000 O aumento da concentrao no mercado de agrotxicos no Brasil no decorreu somente das maiores exigncias impostas pela regulamentao, em funo de suas avaliaes mais rigorosas. Em nvel internacional, a indstria de agrotxicos passou por intensos reajustes estruturais, por meio de um processo de fuses, aquisies e formaes de jointventures entre as empresas lderes do mercado. Dado o elevado grau de internacionalizao dessa indstria no Brasil, tais processos foram replicados internamente, contribuindo no aumento da concentrao do mercado local. Segundo Martinelli (2003) as estratgias de fuses e aquisies orientaram-se pelo seguinte: as empresas menos inovadoras procuraram defender-se das mais dinmicas; busca de sinergias que promovessem o aumento da
Ao Ministrio da Agricultura coube a avaliao do desempenho agronmico do produto. Ao da Sade a avaliao toxicolgica e ao do Meio Ambiente a avaliao ambiental. (Tomita, 2005). 12 Exemplo: quando da primeira normatizao da classificao toxicolgica do Ministrio da Sade. O primeiro decreto, 01/1991, no conteve sequer a assinatura dos seus responsveis. Para mais ver: Bull e Hathaway (1986).
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capacidade inovadora das empresas; organizao e concentrao dos esforos em pesquisas para o desenvolvimento do novo padro biotecnolgico; e as empresas redirecionaram suas atividades para campos mais promissores tecnologicamente, de maior lucratividade. O quadro 1 apresenta os principais processos de reajustes estruturais ocorridos no mercado internacional da indstria de agrotxicos, entre 1989 e 2001. O grupo Syngenta foi formado em 1999 pela fuso da Astra/Zeneca com a Novartis. A Novartis se formou aps a fuso da Ciba-Geigy (lder no faturamento mundial em 1988) com a Sandoz, 12 maior empresa em 1988. A Astra/Zeneca foi formada pela fuso da Astra AB com a Zeneca em 1998. A Zeneca originou-se do desmembramento da ICI em 1993. A Aventis Life-Science fundou-se em 1998, a partir da unio da joint-venture Hoescth - Schering, (8 e 10 maiores do em 1988) com a empresa Rhne-Poulenc (4 do mundo em 1988). A Dow-Elanco formou-se com a joint-venture entre a Dow Chemical e a Eli Lilly, em 1989. Esta empresa fundiu-se em 1999 Union Carbide e adquiriu a Rhom and Haas em 2001. Em 2001 a BASF, (9 do mundo em 1988) adquiriu a Cianamid (11). Quadro 1 Principais processos de fuses, aquisies e joint-ventures no mercado mundial de agrotxicos, 1989/2001
EMPRESA Syngenta FUSES E AQUISIES Fuso em 1999 da Astra/Zeneca com a Novartis Astra/Zeneca: formada em 1998 pela fuso da Astra AB com a Zeneca Novartis: formada em 1996 pela fuso da Ciba-Geigy e da Sandoz Zeneca: formada em 1993 pelo desmembramento da ICI 1999: comprou a Pionner Hi-Bread Adquiriu a Shell USA Adquiriu a Pharmacia, principal empresa produtora de sementes com alteraes geneticamente desenvolvidas Fuso em 1998 da AgrEvo e da Rhne-Poulenc 1994: AgrEvo,joint-venture entre a Hoescht e a Schering Formada a partir de joint venture entre Dow Chemical Eli Lilly em 1989. 2001: Dow Chemical adquiriu a Rhom and Haas 1999: Dow Chemical se funde com a Union Carbide 2000: Adiquiriu a American Cianamid

Du Pont Monsanto Aventis Dow Elanco

BASF

FONTE: Martinelli (2003)

Dois resultados advieram desse intenso processo de fuses e aquisies de capitais no mercado de agrotxicos. Primeiramente, como parte significativa deste processo ocorreu entre as firmas lderes do mercado mundial, aumentaram-se as barreiras entrada. Logo, verificou-se uma concentrao maior no mercado internacional da indstria de agrotxicos (Martinelli, 2003). A ttulo de ilustrao, dados deste autor para o mercado mundial de agrotxicos mostram que em 1990 as duas maiores empresas detiveram 25,16% do marketshare do faturamento, enquanto que as quatro maiores empresas dividiram 45,94% deste, e as oito maiores, 76,5%. Em 2000, a parcela de mercado das duas maiores empresas foi de 34,35%; a parcela das quatro maiores empresas equivaleu a 59,5%, e a das oito maiores foi igual a 87,56% do faturamento do mercado. No mercado brasileiro, o comportamento da concentrao do mercado foi similar. A partir dos dados da tabela 4 possvel analisar-se os dados da concentrao do mercado local da indstria de agrotxicos. Em 1990, as duas maiores empresas do ramo detiveram 18,2%, e as quatro maiores 31,6%, do faturamento do mercado, enquanto as oito maiores responderam por 55,5%. Em 1995, as duas maiores empresas passaram a controlar 21,5% do faturamento do mercado, sendo as quatro maiores responsveis por 41%, e as oito maiores por 70,5%. Em

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1999, as duas maiores concentraram 25,7% do mercado, as quatro maiores 42,3%, e as oito maiores 71,4%. Tabela 4 - Market-Share do faturamento das oito maiores empresas do mercado brasileiro de agrotxicos, 1990/1999
EMPRESA 1990 EMPRESA 1995 EMPRESA 1998 EMPRESA 1999 19,6% 13,3% 12,6% 8,1% 7,8% 7,3% 6,7% 5,8% Ciba-Geigy 11,1% Ciba 11,3% Novartis 12,3% Sygenta Cyanamid 7,1% Zeneca 10,2% Zeneca 8,45% Cyanamid ICI 6,9% Du Pont 9,9% Makhteshim 8,4% Aventis Bayer 6,5% Cyanamid 9,6% Du Pont 8,03% Makhteshim Monsanto 6,3% Monsanto 8% Cyanamid 8% Monsanto Du Pont 6% Dow Elanco 7,4% Monsanto 7,1% Du Pont Rhne-Poulenc 6% Bayer 7,1% Bayer 7% Bayer Dow Elanco 5,6% BASF 7% AgrEvo 6% Basf FONTE: Elaborado pelo autor baseado em Silveira (1993), Martins (2000) e Martinelli (2003)

A elevao do grau de concentrao ocorreu em paralelo ao crescimento do mercado, medido pela ampliao do consumo nacional de agrotxicos. No perodo 1988/1999, conforme dados de Martinelli e Waquil (2002) os trs principais segmentos do mercado expandiram-se em aproximadamente 130%. Por sua vez, o consumo total de agrotxicos elevou-se em 128%, no mesmo perodo. A partir de dados destes autores e do Ipeadata (2008), v-se que entre 1986/1990, poca de pior desempenho do produto da agricultura, o consumo de agrotxicos tambm deteve seu pior crescimento entre 1986/2000, com expanso de apenas 6,1%. Em oposio, os anos entre 1995/2000, de crescimento mdio anual de 3,7% no produto da agricultura, guardaram crescimento de 22,1% no consumo de agrotxicos. Dentre os diferentes segmentos de mercado, a classe mais consumida foi a de herbicidas, acompanhada pela de inseticidas e pela de fungicidas. Mantendo a tendncia de expanso da sua demanda no mercado nacional verificada nos anos 1945/1985, o consumo de herbicidas no perodo 1988/1999, impulsionado pelo aumento na produo nacional de soja correspondeu a, em mdia, 53% do consumo nacional; os inseticidas, participaram com 23%, e os fungicidas, com 16,3%. Frenkel e Silveira (1996) mostram que nos anos 1980 e 1990 intensificou-se a caducidade das patentes que protegiam os primeiros agrotxicos produzidos no pas. Ainda assim, no se presenciou uma desconcentrao do mercado nacional em decorrncia da maior facilidade de acesso tecnologia de produo dos agrotxicos equivalentes. De acordo com dados do Sindicato Nacional da Indstria de Produtos para Defesa Agrcola (SINDAG), em 1999, dos 1505 registros de agrotxicos gerados pelo Ministrio da Agricultura, 742 (49,3%) foram obtidos pelas lderes. Segundo os mesmos dados, estas empresas comercializaram tanto produtos patenteados quanto equivalentes. Isto permitiu que as dez empresas lderes, concentrassem um faturamento equivalente a R$ 2 bilhes em 1999, 87% do mercado nacional. As cinco maiores empresas especializadas em produtos equivalentes detiveram apenas 248 registros, isto , 16,4% do total; o faturamento de todas as empresas especializadas em 1999 foi de R$ 300 milhes, equivalente a 13% do mercado nacional. Assim, mesmo tendo a nova legislao erigido barreiras entrada em funo dos elevados dispndios financeiros necessrios para o cumprimento de todas as exigncias requeridas para a concesso do registro aos agrotxicos, tambm pode-se inferir que o grau de concentrao do mercado de agrotxicos no Brasil aumentou em decorrncia dos processos de fuso, aquisio e formao de joint-ventures ocorridos em nvel internacional, replicados internamente. Ademais, os dados da seo indicam que as empresas lderes tambm atuam no segmento dos produtos equivalentes, garantindo vantagens competitivas e lucros superiores. Ainda assim, o setor agrcola nacional e a associao que rene as empresas especializadas na produo de agrotxicos equivalentes passaram a exercer presses para a 15

substituio do decreto 98.816/90, regulamentador da Lei dos Agrotxicos. A justificativa de ambos baseou-se no argumento de que os critrios rigorosos para a concesso do registro evitavam a expanso da oferta nacional dos agrotxicos, o que poderia reduzir o preo desses produtos e os custos de produo da agricultura, alm de contribuir para a reduo no grau de concentrao do mercado. As modificaes que se seguiram determinaram uma ruptura da estrutura jurdica em relao aos anos 1986/2000, e sero analisadas na prxima seo. 5. AS MODIFICAES NOS REGULAMENTOS DA LEI 7.802: O PERODO DE 2001 A 2007 5.1 A estrutura econmica: polticas agrcolas modestas e o timo desempenho da agricultura Os anos 2001/2007 foram marcados pela continuidade da poltica econmica adotada a partir do plano Real em 1994. O contexto macroeconmico permaneceu similar ao estabelecido no perodo 1994/2000, mantendo-se sobretudo a inflao sob controle e a obteno de supervits primrios. As polticas agrcolas do perodo 2001/2007 tambm representaram uma continuidade daquelas implantadas no perodo ps-Real. Permaneceram como mais importantes as polticas de renegociao das dvidas dos produtores rurais e a busca pelo aumento da participao do setor privado e do BNDES no financiamento da agricultura. Porm, o crdito rural manteve a trajetria iniciada aps 1998, de aumento nos recursos disponveis, expandidos em 128% no perodo 2001/2005. Ainda que ampliado o crdito rural, a participao da agricultura no total dos gastos federais diminuiu no perodo 2001/2005 em relao ao perodo 1991/2001 (Gasquez, et ali, 2006). Segundo o autor, enquanto entre 1991/2001 a agricultura participou com 2,17% de todos os dispndios da Unio, entre 2001/2005, a participao da agricultura caiu a 1,36% do total destes gastos.
Grfico 1 - Taxas mdias de crescimento do PIB total e setorial, dcada de 1990 e perodo 2001/2004

FONTE: Ipeadata (2008)

Mesmo na ausncia de polticas agrcolas como as que vigoraram no perodo da modernizao, o desempenho da agricultura nos anos 2000 foi extremamente positivo, mantendo a tendncia iniciada no perodo 1994/2000. O setor agrcola expandiu-se de forma superior aos outros setores da economia e superou o seu prprio desempenho da dcada de 1990. O grfico 1, acima, apresenta os dados do crescimento do produto por setor produtivo. No perodo 2001/2004 a expanso anual da agricultura alcanou mdia de 4,64%, contra 2,48% na dcada de 1990, enquanto que o produto da economia aumentou, em mdia, 2,66% entre 2001/2004, e 1,73% na dcada de 1990. Segundo o Ipeadata (2008), a produo nacional de gros cresceu 27,7%, e a produtividade das lavouras de gros cresceu 15,5% entre 2001/2007, com destaque para a cultura do milho. De acordo com esta fonte, as exportaes da agricultura brasileira cresceram 16

de forma extraordinria, em 352%, e a participao setorial da agricultura no produto da economia brasileira aumentou: nos anos 1994/2000 a participao mdia da agricultura no PIB foi igual a 8,52%, e no perodo 2001/2004, essa participao elevou-se a 9,27%. Como a dinmica favorvel da agricultura nos anos 2000 ocorreu sem que existisse um aparato de polticas pblicas destinadas a foment-la, a Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) passou a pressionar a estrutura de regulamentao dos agrotxicos, considerando-a um empecilho a uma maior lucratividade e competitividade da produo agrcola nacional. A legislao pertinente passou a ser vista como um fator de elevao dos custos de produo, dado o rigor para o registro dos agrotxicos. A CNA demandou novas formas de registro dos agrotxicos, e suas presses tiveram xito, com a realizao de alteraes nos regulamentos da Lei 7.802. 5.2 A estrutura jurdica: as alteraes nos decretos regulamentadores da Lei dos Agrotxicos Baseando-se em um trabalho da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria em 2007, pode-se afirmar que s presses da CNA se somaram as exercidas pela AENDA, na busca pela regulamentao do registro de agrotxicos por equivalncia. Neste sentido, o primeiro passo rumo regulamentao deste formato de registro foi dado em 2002, com o decreto 4.074, que substituiu o decreto 98.816/90 e estabeleceu oficialmente o registro simplificado por equivalncia. Em agosto de 2002 foi publicada a Instruo Normativa Interministerial 49, que estabeleceu os parmetros a serem seguidos para a concesso do registro simplificado por equivalncia. No obstante estas duas alteraes, em 2006 foi publicado o decreto 5.981 que simplificou ainda mais o registro dos agrotxicos, estabelecendo o sistema de registro por fases e determinando que estariam isentos da apresentao de algumas avaliaes sobre os resduos dos produtos, os agrotxicos que possussem similares j registrados com o mesmo princpio ativo, destinados a uma mesma finalidade e com igual forma de aplicao. Como aponta Brasil (2007), assim, o sistema de registro foi simplificado e facilitado. O registro de um agrotxico por equivalncia, institudo pelas alteraes produzidas no marco regulatrio, processa-se por meio da comparao entre caractersticas fsicoqumicas de um produto j registrado com as do candidato equivalncia. A lgica por trs desse tipo de registro a de que com padres fsico-qumicos equivalentes, o perfil dos efeitos toxicolgicos tambm seria equivalente aos dos produtos j registrados. Com a reduo dos estudos necessrios, segundo os grupos de presso, o custo e o tempo para obteno do registro seriam reduzidos. Em tese, segundo Aenda (1998), isto proporcionaria, com a reduo nas barreiras entrada, uma participao maior das empresas especializadas em agrotxicos equivalentes com a conseqente reduo da concentrao e o aumento da concorrncia via preos. Entretanto, possvel inferir, ao analisar-se a evoluo da indstria de agrotxicos nos anos 2000, que os argumentos pr-flexibilizao do registro no foram empiricamente corroborados pela evoluo recente da indstria de agrotxicos. 5.3 A evoluo da indstria de agrotxicos no perodo 2001 a 2007 Ao contrrio do que propunha a AENDA e a CNA, a tabela 5, abaixo, mostra que o grau de concentrao do faturamento do mercado nacional de agrotxicos ampliou-se entre 2003/2006. Neste perodo, as duas maiores empresas responsabilizaram-se por 31,5% a.a., em mdia, do market-share, enquanto que no grupo das quatro maiores empresas o grau de concentrao manteve-se em mdia em 52,7%. Entre 2003/2006 as oito maiores empresas concentraram 77,2% do mercado. O mercado brasileiro de agrotxicos, em paralelo ao aumento no grau de concentrao, apresentou elevao no faturamento da indstria. De acordo com o SINDAG, entre 2001/2007, o faturamento cresceu 96%; em 2004, recorde histrico de valor faturado, o Brasil respondeu por 13,53% do faturamento mundial do ramo de agrotxicos. O crescimento 17

no faturamento deveu-se ao extraordinrio desempenho da agricultura nacional, que levou o consumo de agrotxicos no Brasil a tambm obter nveis recordes, em toda histria desta indstria no pas. Em 2006, de acordo com o SINDAG, foram consumidas 718.836 toneladas, um aumento de aproximadamente 50% em relao s 479.946 toneladas consumidas em 2000. Dentre os principais segmentos de mercado, os herbicidas foram os produtoos mais consumidos, em mdia 46,16% a.a., do consumo nacional entre 2001/2005 (Sindag, 2008). Tabela 5 Market-Share do faturamento das oito maiores empresas do mercado brasileiro de agrotxicos, 2003/2006
EMPRESA Syngenta Bayer Basf Monsanto Du Pont Dow Makhteshim FMC ANO 2003 15% 16,6% 13,4% 9,2% 7% 8% 5,7% 4,4% 2004 14,5% 17,4% 14,2% 7,3% 5,6% 6,7% 5,5% 4% 2005 17,2% 14% 13,6% 7,7% 6,9% 5,4% 6,4% 5,2% 2006 17,6% 13,7% 11,2% 8,3% 8,1% 6,1% 6,6% 6,2%

FONTE: Neves (2006) e Velasco e Capanema (2006)

No ano de 2006, conforme dados do SINDAG, os agrotxicos com patentes vencidas, incluindo os registrados por equivalncia, representaram 81,8% do total de agrotxicos vendidos, em toneladas. Os produtos patenteados detiveram 18,1% das vendas. Em termos do valor, a mesma fonte mostra que, mesmo englobando a menor parcela das vendas em toneladas do mercado, os produtos protegidos por patentes venderam o equivalente a US$ 1,795 bilhes, 45,8% das vendas em 2006, ao passo em que os produtos com patentes expiradas foram responsveis por 54,2% da vendas, ou US$ 2,124 bilhes. Diante dos dados expostos, infere-se que parcela significativa do lucro das empresas lderes procedente da produo e comercializao de agrotxicos com patentes expiradas, dado que eles representam a maior parte, tanto em toneladas como em valor, dos agrotxicos vendidos. Desta forma, conjectura-se que o registro por equivalncia dificilmente trar um menor grau de concentrao ao mercado, pois esse formato de registro tambm ser utilizado pelas lderes para a obteno de licenas de operao aos seus produtos. Logo, as justificativas dos grupos de presso de que mudanas no marco regulatrio proporcionariam um maior acesso de firmas produtoras de agrotxicos equivalentes e, por conseqncia, uma reduo nos preos desses produtos parecem pouco consistentes, em que pese a evoluo recente dessa indstria. O que se percebe que as estratgias de crescimento das grandes empresas lderes tambm se concentram no segmento de mercado dos produtos equivalentes, no qual elas desfrutam de vantagens competitivas oriundas da maior capacidade tecnolgica e financeira e de economias de escala e de escopo que possuem, impossibilitando a reduo das barreiras entrada e refutando os argumentos da CNA e da AENDA. 6. CONCLUSO Entre das dcadas de 1940 at fins dos anos 1970 as polticas pblicas, notadamente o SNCR e o PNDA, fizeram constituir no Brasil um parque produtor de agrotxicos com elevado grau de concentrao e de internacionalizao. No mesmo sentido atuou a estrutura jurdica prevalecente poca, permitindo que as empresas lderes do mercado mundial produzissem localmente produtos j obsoletos no mercado internacional. Este poder de mercado das empresas lderes expandiu-se no perodo 1986/2000, dado que o aumento da concentrao do mercado internacional da indstria de agrotxicos foi 18

replicado no Brasil. Neste perodo, a promulgao da Lei dos Agrotxicos imps ainda a necessidade de que as empresas do ramo dos agrotxicos detivessem uma escala de produo mnima que oferecesse viabilidade econmica atuao no mercado. Neste contexto, as empresas especializadas, de menor porte, encontraram barreiras atuao. Mesmo com um ritmo mais intenso de caducidade de patentes, o ingresso no mercado de agrotxicos no foi facilitado, visto que as empresas lderes continuaram a atuar com produtos de patentes expiradas, visando manter suas posies de dominao do mercado. O mesmo parece valer para os anos 2000, ainda que instituda a possibilidade de registro de agrotxicos por equivalncia, cujo objetivo de implementao foi simplificar o sistema de concesso de licenas aos agrotxicos, reduzindo assim seus os custos de produo. Embora concentrados em um curto perodo de tempo (2001/2005), os dados apresentados indicam que as empresas lderes tambm concentram neste segmento suas estratgias de operao no mercado, dificultando a desconcentrao do mesmo. Alm da clara interdependncia entre a expanso da agricultura nacional e o aumento no consumo de agrotxicos, o que se conclui da histria apresentada neste trabalho que as mudanas estruturais identificadas de carter institucional, pois relativas s polticas pblicas de ajuste econmico e/ou de regulamentao estiveram em consonncia com as estratgias das empresas lderes no mercado brasileiro de agrotxicos. A estrutura oligopolizada deste mercado se beneficiou dessas polticas pblicas, seja porque usufruiu dos subsdios por elas concedidos (SNCR e PNDA), seja porque deteve vantagens competitivas quando a regulao mais rgida de agrotxicos requereu escalas mnimas de produo, capazes de dar respaldo econmico-financeiro s exigncias do controle fitosanitrio, de proteo sade humana e ao ambiente, seja porque facilitou o sistema de registro, facilitando a atuao das empresas lderes em diferentes segmentos do mercado. Neste particular, a histria mostra que ao passo em que inexistir polticas pblicas especificamente voltadas reduo da dependncia de capital estrangeiro ou ainda, ao emprego de tecnologias alternativas a esse tipo de insumo, o grau de concentrao do mercado de agrotxicos no Brasil permanecer elevado. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AENDA. Alto custo para registrar defensivos genricos. Editoriais. So Paulo, Disponvel em <http://www.aenda.com.br/informativo_004.htm>. Acesso em: 15/05/2008, 1998. _____. Conceito. So Paulo. Seo Concorrncia. Disponvel em http://www.Aenda.org.br/new_concorrencia10.htm. Acesso em: 30/08/2008, 2008. ANDEF. Posicionamento da indstria de defensivos agrcolas sobre a importao direta dos produtos pelo agricultor. Disponvel em <http://www.andef.com.br/defesa_agricola/default.asp?cod=2>. Acesso em: 10/09/2007, 2005. AGROW. Agrows Top 20, DS 258. Disponvel em: <http://www.agrow.com/reports/agrowtop_20_2007_chapter1.shtml> Acesso em: 16/07/08, 2007. _____. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Nota tcnica. ANVISA: Braslia, 2007, 13p. BULL, D. e HATHAWAY, D. Pragas e venenos: agrotxicos no Brasil e no terceiro mundo. Petrpolis: Vozes, 1986. COELHO, N. C. 70 anos de poltica agrcola no Brasil (1931-2001). Revista de Poltica Agrcola, Braslia, ano 10, p.1-59, jul./set. 2001. Edio especial. DEFESA AGRCOLA. Posicionamento da Andef, do Sindag e da Abifina sobre o registro de produtos fitossanitrios. So Paulo, 2(3). Disponvel em 19

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