EL CASO CASTAEDA ANTE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Carlos Mara PELAYO MLLER* Santiago J.

VZQUEZ CAMACHO** SUMARIO: I. Introduccin. Habla sobre la pertinencia de regular las candidaturas independientes dentro del contexto poltico, jurdico y social mexicano, sino tambin porque el mismo involucr a diversas instancias nacionales e internacionales 1Es el primer caso resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) donde se condena a Mxico por una violacin a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la Convencin). 2el caso implic discutir dos temas importantes: 1) el acceso de los ciudadanos a la justicia cuando alegan que una ley electoral, en este caso federal, viola sus derechos polticos consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante la Constitucin) y en la Convencin, y 2) la compatibilidad con la Constitucin y con la Convencin del derecho exclusivo de los partidos polticos para registrar candidaturas a eleccin popular. II. Procedimiento a nivel nacional y en el sistema interamericano de promocin y proteccin a los derechos humanos. El 5 de marzo de 2004 el seor Jorge Castaeda Gutman present ante el (IFE) su solicitud de registro como candidato independiente a la Presidencia de los Estados Unidos Mexica- nos para las elecciones de 2006. El 12 de marzo de 2004 la Direccin Ejecutiva en Prerrogativas y Partidos Polticos del IFE notific al seor Castaeda la negativa de su registro como candidato independiente, ya que conforme a la ley electoral: 1) corresponde exclusivamente a los par- tidos polticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular. 2) el plazo para el registro de candidatu- ras para presidente de los Estados Unidos Mexicanos abarca del 1o. al 15 de enero del ao de la eleccin (es decir, enero de 2006).5 -Ante la negativa del IFE, el seor Castaeda promovi el 29 de marzo de 2004 un amparo contra leyes, al considerar que dicha negativa era un acto de aplicacin del artculo 175 del Cdigo Federal de Procedimientos Electorales (Cofipe),7 que injustificadamente otorgaba el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular de forma exclusiva a los partidos polticos. Para Castaeda tanto la ley como su acto de aplicacin violaban inter alia su derecho poltico a ser votado, protegido por el artculo 35, fraccin II, de la Constitucin.8 Mediante sentencia del 16 de julio de 2004. el Juzgado Sptimo de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal (en adelante el Juzgado de Distrito) declar improcedente dicha demanda amparo con fundamento en los artculos 73, fraccin VII, de la Ley de Amparo,9 y 105, fraccin II, de la Constitucin. Castaeda interpuso un recurso de revisin en contra de dicha sentencia, el cual fue atrado y resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (en adelante la SCJN) con fechas 8 y 16 de agosto de 2005 en el mismo sentido que el Juzgado de Distrito, La SCJN consider que la demanda de amparo del seor Castaeda era improcedente esencialmente porque:

la facultad de resolver sobre la contradiccin de normas electorales a la Constitucin federal, est plenamente limitada por mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, mientras que el Tri- bunal Electoral conocer respecto de algn acto o resolucin o sobre la in- terpretacin de un precepto constitucional, siempre que esta interpretacin no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con la Constitu- cin.12 Asimismo, sostuvo que: An cuando esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sustentado ex- cepcionalmente cuando junto con la violacin de un derecho poltico se reclaman leyes o actos que entraen la violacin de garantas individuales, resulta procedente la demanda de amparo; sin embargo, en el caso no se est en ese supuesto de excepcin. Debido a que, como ya se ha sealado a lo largo de la presente resolu- cin, en el presente caso lo que se pretende combatir a travs del juicio de amparo es la violacin de derechos polticos, que, aun cuando constituyan un derecho fundamental, inciden totalmente en cuestiones electorales, esto es, en la posibilidad de ser votado para un cargo de eleccin popular, como candidato independiente... En ese sentido, y al estar en presencia de un asunto en el que lo sustan- cial a resolver es sobre el ejercicio del derecho poltico-electoral de ser vo- tado, es clara la improcedencia del juicio de amparo, ya que la va idnea es la accin de inconstitucionalidad o bien, los medios de control constitu- cional de que conoce el Tribunal Electoral.13 El 12 de octubre de 2005, el seor Jorge Castaeda Gutman denun- ci ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisin) la violacin inter alia a sus derechos humanos consa- grados en los artculos 23 (derechos polticos)14 y 25 (proteccin judi- cial)15 de la Convencin. El 17 de octubre de 2005 la Comisin dict medidas cautelares que pedan a Mxico que concediera al seor Castaeda el registro de su can- didatura para presidente de los Estados Unidos Mexicanos mientras decida acerca de la admisibilidad y el fondo de la cuestin.17 El 27 de octubre de 2005 Mxico manifest que su legislacin interna impeda re- gistrar la candidatura independiente del seor Castaeda.18 El 15 de noviembre de 2005, previo a que el caso fuera sometido a la Corte IDH, la Comisin solicit a esta ltima que ordenara la adopcin de medidas provisionales en el presente caso con el fin de que Mxico adoptara las acciones necesarias para la inscripcin de la candidatura del seor Jorge Castaeda Gutman a la Presidencia de la Repblica mientras

Cabe destacar que el 6 de octubre de 2005 inici formalmente el pe- riodo electoral, y del 1o. al 15 de enero de 2006 el IFE recibi las candi- daturas para el cargo a la Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos para las elecciones de 2006. El seor Castaeda no present solicitud de registro de su candidatura durante dicho plazo legal, conforme al artculo 177 del abrogado Cofipe.20 El 21 de diciembre de 2006 la Comisin notific a Mxico y al seor Castaeda su Informe de Admisibilidad y Fondo 113/06 del 26 de octu- bre de 2006, en el cual dicho organismo internacional sostuvo que al impedir a Jorge Castaeda Gutman la presentacin de su candidatura in- dependiente a la Presidencia de Mxico, el Estado ha incurrido en responsabilidad internacional por la violacin del derecho a la proteccin judicial (artculo 25), conjuntamente con las obligaciones de respeto y garanta y el deber de adoptar disposiciones de derecho interno establecidos en la Convencin Americana (artculos 1(1) y 2, respectivamente).21

Tras considerar la respuesta de Mxico sobre la implementacin de las recomendaciones de la Comisin, dicho rgano decidi someter el caso a la Corte IDH.22 El 21 de marzo de 2007 la Corte IDH recibi la demanda de la Co- misin en relacin con el caso 12.535 del seor Castaeda, la cual slo aleg la violacin por parte de Mxico al artculo 25 (proteccin judicial) en relacin con los artculos 1o. y 2o. de la Convencin. La Corte IDH celebr una audiencia pblica el 8 de febrero de 2008, en la que el seor Castaeda rindi su declaracin testimonial y las par- tes manifestaron sus alegatos orales finales. El 6 de agosto de 2008 la Corte IDH emiti la sentencia que resolvi el caso Castaeda, pronuncindose sobre la alegada violacin al artculo 25 de la Convencin. La resolucin de la Corte IDH conden a Mxico a completar, en un plazo razonable, La Corte IDH conden a Mxico por violar el derecho del seor Castaeda a la proteccin judicial de sus derechos fundamentales Dado que el recurso de amparo no resulta procedente en materia electoral, la naturaleza extraordinaria de la accin de inconstitucionalidad y la inaccesibilidad e inefectividad del juicio de proteccin para impugnar la falta de conformidad de una ley con la Constitucin, en la poca de los hechos del presente caso no haba en Mxico recurso efectivo alguno que posibilitara a las personas cuestionar la regulacin legal del derecho poltico a ser elegido previsto en la Constitucin Poltica y en la Convencin America- na. En razn de ello, la Corte concluye que el Estado no ofreci a la presunta vctima un recurso idneo para reclamar la alegada violacin de su derecho poltico a ser elegido, y por lo tanto viol el artculo 25 de la Convencin Americana, en relacin con el artculo 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio del seor Castaeda Gutman.25 Respecto al artculo 23 de la Convencin, la Corte IDH No considera probado en el presente caso que el sistema de registro de candidaturas a cargo de partidos polticos constituya una restriccin ileg- tima para regular el derecho a ser elegido previsto en el artculo 23.1.b de la Convencin Americana y, por lo tanto, no ha constatado una violacin al artculo 23 de dicho tratado.26

III. La decisin de la Corte Interameri- cana de Derechos Humanos en el caso Castaeda. razones principales de los jueces de la Corte IDH para concluir que Mxico viol el derecho a la proteccin judicial de los derechos fundamentales del seor Castaeda conforme al artculo 25 de la Convencin, pero no as su derecho poltico a ser vota- do para un cargo de eleccin popular conforme al artculo 23 de la Con- vencin.27 1. La inexistencia en Mxico de un recurso judicial accesible y efectivo para la proteccin de los derechos polticos del ciudadano cuando stos son afectados por la aplicacin de una ley que es considerada inconstitucional La sentencia del 6 de agosto de 2008 de la Corte IDH dividi el estudio de la alegada violacin del Estado mexicano al artculo 25 de la Convencin en dos apartados: uno correspondiente al anlisis del juicio de amparo y otro correspondiente al anlisis del juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos. Este ltimo apar- tado, a su vez, se subdividi en dos secciones: accesibilidad del recurso y efectividad del recurso. la Corte IDH consider, como lo reconocieron la Comisin y el Estado mexicano, que el recurso de amparo interpuesto por la presunta vctima no era la va adecuada en ese caso, dada su improcedencia en materia electoral el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos, la Corte IDH analiz dos cuestiones para determinar si Mxico viol el derecho de proteccin judicial del seor Castaeda contenido en la Convencin: i) la legitimacin activa de los ciudadanos para acceder a dicho juicio ii) ii) la competencia del Tribunal Federal Electoral (Trife) para poder declarar en casos concretos la inaplicabilidad de una ley que considere el ciudadano violatoria de sus derechos polticos fundamentales. la Corte IDH consider que el juicio para la proteccin de los derechos polti- coelectorales de los ciudadanos no era un recurso judicial efectivo para proteger los derechos fundamentales del seor Castaeda en trminos de la Convencin, ya que la regulacin electoral constitucional y legal y la jurisprudencia obligatoria de la SCJN impedan al Trife desaplicar una ley que fuera contraria a la Constitucin en un caso concreto. la Corte IDH concluy que Mxico no prob que dicho control convencional int erno se pudiera realizar respecto de leyes electorales de carcter federal, a diferencia de los casos del seor Hank Rhon, Manuel Guilln Monzn, Mara Merce- des Maciel y Eligio Valencia Roque presentados como prueba por el Estado mexicano, en los que aparentemente se hizo un control conven- cional interno de leyes de carcter local el Estado mexicano no realiz las modifica- ciones necesarias para asegurar la ejecucin de las obligaciones interna- cionales asumidas en virtud de la Convencin, lo que constituy una vio- lacin en perjuicio de seor Castaeda a su derecho a la proteccin judicial (artculo 25) en relacin con la obligacin de respetar los dere- chos (artculo 1.1) y con el deber de adoptar disposiciones de derecho in- terno (artculo 2o.) segn lo dispone la Convencin

2. La exclusividad de los partidos polticos para solicitar el registro de candidatos a eleccin popular

Una vez declarada la violacin al artculo 25 de la Convencin, la Corte IDH analiz si Mxico viol a travs de su legislacin federal el derecho a ser votado del seor Castaeda consagrado en el artculo 23 de la Convencin, la Corte sigui los siguientes pasos: 1.-la Corte IDH determin el contenido general de los dere- chos polticos en el artculo 23.1 de la Convencin, concluyendo princi- palmente que los derechos polticos son derechos humanos de suma im- portancia en una sociedad democrtica, al ser fines en s mismos, y medios para garantizar otros derechos humanos, que incluso no pueden ser suspendidos conforme al artculo 27 de la Convencin.42 Segundo, la Corte IDH interpret el trmino exclusivamente en el artculo 23 prrafo 2 de la Convencin, concluyendo que ste debe inter- pretarse conjuntamente con el prrafo 1, y que el mismo se refiere a los titulares de los derechos polticos que son los ciudadanos, y a las posibles razones por las que un Estado exclusivamente podra restringir a esos titulares el goce de los derechos polticos siempre que dichas restric- ciones no fueran injustificadas (por ejemplo, conforme a la Convencin, es vlido hacer restricciones por la condicin de edad pero no por la con- dicin de raza del titular), sin que el trmino exclusivamente en dicho artculo implicara una prohibicin de regulacin al Estado (o de estable- cimiento de modalidades) de la organizacin de su sistema electoral. En todo caso, la Corte IDH sostuvo que para que la regulacin electoral sea compatible con la Convencin la misma no debe ser discriminatoria.43 Tercero, la Corte IDH concluy que conforme a la Observacin Ge- neral nm. 25 del Comit de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas (que analiza el contenido del artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, cuyo texto es casi idntico al artculo 23 de la Convencin), los Estados pueden regular en su legis- lacin la postulacin de candidaturas exclusivamente a travs de partidos polticos, mientras la misma sea razonable. La Corte IDH concluy que dicha observacin lo que prohbe es que la regulacin obligue, de forma excesiva, a que los candidatos sean miembros o afiliados de partidos po- lticos.44 Aqu cabe mencionar que en Mxico no es requisito ser afiliado del partido poltico para ser postulado por el mismo a un cargo de eleccin popular. Cuarto, la Corte IDH concluy que el caso Yatama, un caso resuelto previamente en materia electoral por dicho tribunal, no era aplicable ana- lgicamente al caso del seor Castaeda, ya que ambos casos no compar- tan las mismas propiedades relevantes, toda vez que mientras el requisi- to consistente en participar polticamente a travs de un partido poltico para personas pertenecientes a una comunidad indgena es desproporcio- nado al traducirse en una forma ajena a sus usos, costumbres y formas de organizacin, dicho requisito no podra considerarse injustificado en el caso del seor Castaeda, en virtud de que no acredit representar a una comunidad vulnerable o marginada, adems de que tena diversas alter- nativas para postularse como candidato a la presidencia conforme al sis- tema electoral mexicano: formar un partido poltico, ingresar a un partido poltico y por la va interna ser nominado como candidato, ser postulado como candidato externo de un partido poltico o formar una agrupacin poltica nacional.45 Quinto, la Corte IDH emple su test tradicional46 para determinar si la norma que prev el derecho exclusivo de los partidos polticos para re- gistrar candidaturas a eleccin popular restringa injustificadamente el derecho poltico a ser votado del seor Castaeda consagrado en el ar- tculo 23.1.b de la Convencin. La metodologa implic analizar si la norma: i) est prevista en una ley formal y material; ii) persigue una fina- lidad legtima, y iii) es necesaria en una sociedad democrtica. En este ltimo punto se analiz si la medida responde a una necesidad social im- periosa, si la medida, igualmente idnea que otras, restringe en menor escala el derecho humano protegido y, si la medida se ajusta al logro de ese objetivo legtimo.47

Conforme al test tradicional para concluir si una norma es una res- triccin vlida del derecho poltico a ser votado, la Corte IDH concluy esencialmente lo siguiente para declarar que el Estado no viol el artcu- lo 23 de la Convencin: i) La norma que otorga exclusivamente a los partidos polticos el de- recho de registro de candidatos a eleccin popular (principalmente el ar- tculo 175 del Cofipe) es una ley formal y material que interviene el de- recho poltico a ser votado. ii)La finalidad de organizar el proceso electoral y el acceso al ejerci- cio del poder pblico de los ciudadanos, en condiciones de igualdad y de manera eficaz perseguida por la norma legislativa, es legtima conforme a la Convencin. iii) El registro de candidatos a eleccin popular exclusivamente a tra- vs de partidos polticos responde a necesidades sociales imperiosas ba- sadas en diversas razones histricas, polticas (la necesidad de crear y fortalecer el sistema de partidos) y sociales de Mxico (la necesidad de organizar de manera eficaz el proceso electoral en una sociedad de 75 millones de electores, en las que todos tendran el mismo derecho a ser elegidos; la necesidad de un sistema de financiamiento predominantemente pblico, para asegurar el desarrollo de elecciones autnticas y li- bres, en igualdad de condiciones, y la necesidad de fiscalizar eficiente- mente los fondos utilizados en las elecciones), sin que por otro lado el seor Castaeda hubiera brindado razones que desvirtuaran los funda- mentos del Estado o justificaran una necesidad social imperiosa de regular las candidaturas independientes. iii) Respecto al derecho poltico de ser votado, el sistema no regula- do de registro de candidaturas a eleccin popular de forma independiente y a travs de partidos polticos no puede considerase en abstracto una medida igualmente idnea y menos restrictiva que el sistema de re- gistro de candidatos a eleccin popular exclusivamente a travs de parti- dos polticos, siendo esencial que los dos sistemas hagan accesible y ga- ranticen el derecho y la oportunidad a ser votado de las personas en condiciones de igualdad. iv) La exclusividad de registro de candidatos a eleccin popular a tra- vs de partidos polticos es una regulacin idnea para alcanzar su finali- dad legtima. Finalmente, la Corte IDH no declar una violacin al artculo 24 de la Convencin (igualdad ante la ley), argumentando que las elecciones locales y las federales no son comparables, de modo que no es posible concluir que las diferencias de organizacin entre unas y otras, sean discriminatorias y violen el derecho a la igualdad ante la ley.48 IV. Refle- xiones finales en torno a la sentencia de la Corte Interameri- cana de Derechos Humanos en el caso Castaeda. podra concluirse que la misma SCJN dentro del Estado mexicano aunque por diferentes razones que habrn de anali- zarse al momento en que dicho tribunal publique el engrose de la sen- tencia, est de acuerdo con que dicha norma no viola los derechos po- lticos de los ciudadanos desde la perspectiva del control abstracto constitucional. La norma que concede a los partidos polticos el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular (elartculo 175 del Cofipe) en s misma no viola el derecho poltico al voto, ya que sta per se no excluye ni discrimina a las personas en el ejer- cicio de su derecho a ser votado: cualquier ciudadano que desee ser can- didato a un cargo de eleccin popular puede hacerlo a travs de los parti- dos polticos, incluso, sin la necesidad de estar afiliado a los mismos. Como indic la Corte IDH, en su sentencia, los sistemas electorales que incluyen las candidaturas independientes as como los sistemas elec- torales construidos sobre la base exclusiva de partidos polticos son com- patibles con la Convencin:

La Corte considera que ambos sistemas, uno construido sobre la base exclusivamente de partidos polticos, y otro que admite tambin candida- turas independientes, pueden ser compatibles con la Convencin y, por lo tanto, la decisin de cul sistema escoger est en las manos de la defi- nicin poltica que haga el Estado, de acuerdo con sus normas constitucionales. A la Corte le queda claro que en la regin existe una profunda crisis en relacin con los partidos polticos, los poderes legislativos y con quienes dirigen los asuntos pblicos. la Corte IDH afirm que el derecho internacional no impone un sistema electoral determinado ni una modalidad especfica de ejercer los derechos a votar y a ser elegido, al interpretar las normas que regulan los derechos polticos tanto en el mbito universal como en el regional, y analizar las interpretaciones autorizadas realizadas por sus rganos de aplicacin Dentro de la agenda poltica sera ms importante mejorar formal y materialmente las instituciones electorales en el pas antes que regular las candidaturas independientes: 1) la regulacin para transparentar los procedimientos internos de los partidos polticos y el destino de los recursos pblicos a los que tienen derecho; 2) la eliminacin de cos- tos innecesarios de las instituciones parlamentarias y del gasto absurdo de los partidos polticos; 3) la fiscalizacin de la procedencia de los re- cursos privados de los partidos polticos; 4) la regulacin de los espacios de comunicacin social, sobre todo en periodos electorales; 5) la obliga- cin de los partidos polticos de incluir en la toma de decisiones a grupos vulnerables o excluidos socialmente; 6) la mejora de la imagen pblica que se tiene en los pases latinoamericanos de lo poltico, y de toda or- ganizacin poltica o fraccin parlamentaria; 7) el fomento en los ciuda- danos de la participacin activa en la cuestiones pblicas, sea individual- mente o de forma organizada; 8) la mejora de la preparacin acadmica de los representantes populares y de la calidad del debate pblico 9) la eliminacin de factores de personalizacin o de mercantilizacin de la poltica y su consecuente sustitucin por factores que fomenten la creacin de plataformas polticas y consensos slidos dentro de los parti- dos y organizaciones de carcter poltico. 3. Sobre el acceso a la justicia en materia electoral en Mxico
desde una perspectiva de los derechos humanos, no hay duda de que en Mxico los derechos polticos han sido tratados constitucionalmente como derechos humanos de segunda categora: no son justiciables a travs del recurso de amparo, el cual ha sido el nico recurso previsto tradicionalmente para que las personas se amparen contra leyes violatorias de sus derechos fundamentales; apenas en 1996 empezaron las reformas que otorgaron la competencia al Trife para resolver casos en que los ciudadanos alegaran la inconstitucionalidad o ilegalidad de actos no leyes de las autoridades electorales que vulneraran sus derechos polticos recientemente, en noviembre de 2007 se reform el artculo 99 de la Constitucin con la finalidad de que, por primera vez, los ciudadanos pudieran a travs de los medios de impugnacin electoral desaplicar una ley federal o local en materia electoral que fuera contraria a la Constitucin en un caso concreto, lo cual no era posible conforme a la re- forma constitucional electoral de 1996 y la jurisprudencia obligatoria de la SCJN de 2002 En Mxico sera necesario revisar si la reciente reforma publi- cada el 1o. de julio de 2008 a la Ley de Impugnacin Electoral y a la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin cumple cabalmente con los extremos de la sentencia de la Corte IDH en el caso Castaeda La misin de la Corte IDH nicamente consisti en determinar si en el caso del seor Castaeda

Gutman el Estado mexicano viol su derecho humano de acceso a la justicia y su derecho humano poltico a ser votado en cargos de eleccin popular.

La Corte IDH concluy que Mxico solamente viol su derecho humano de acceso a la justicia, al impedirle la misma legislacin electoral argumentar ante un tribunal competente la inconstitucionalidad de una ley electoral que presuntamente violaba su derecho humano poltico a ser votado para acceder a un cargo de eleccin popular. Como Mxico reform anticipadamente su Constitucin, slo le queda pendiente, entre otras reparaciones, adecuar su legislacin secundaria para que los ciudadanos tengan un recurso contra leyes electorales que violen sus derechos humanos en casos concretos. la Corte IDH resolvi el caso Castaeda, el primero en el que se ha declarado como violado un derecho humano de un mexica- no.