O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável

O PROGRAMA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE TERRITRIOS RURAIS: A INDUO DE TERRITORIALIDADES AO PBLICA Alan Ferreira de Freitas**, Marcelo Min Dias***
* e Alair Ferreira de Freitas**** RESUMO Este trabalho descreve e analisa o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais criado no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A criao do programa sinaliza para um novo recorte geogrfico para fins de implementao de polticas pblicas, os territrios rurais. Buscou-se identificar os modos como o Estado procura institucionalizar prticas para construir acordos comuns e uma dinmica de interao que garanta a operacionalizao das polticas. Constata-se que a poltica territorial criada pelo Estado pode ser apontada como uma poltica diferenciada que surge no mbito de transformaes do rural brasileiro e representa a institucionalizao das reivindicaes de setores populares, dificilmente escutados pelos formuladores de polticas. Palavras-chave: Estado. Polticas Pblicas. Territrios Rurais.
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PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO SUSTENTABLE DE TERRITORIOS RURALES: LA INDUCCIN DE TERRITORIALIDADES A LA ACCIN PBLICA RESUMEN Este trabajo describe y analysa el Programa Nacional de Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales creado en el mbito del Ministerio de
* Este artigo faz parte das reflexes da dissertao de mestrado Desenvolvimento territorial e inovaes institucionais no Territrio Serra do Brigadeiro em Minas Gerais, de autoria do primeiro autor. ** Mestre em Extenso Rural; Professor da Universidade Federal de Uberlndia/Minas Gerais/ Brasil. *** Doutor em Cincias Sociais; Professor da Universidade Federal de Viosa/Minas Gerais/ Brasil. **** Mestre em Extenso Rural; Professor da Universidade Federal Rural da Amaznia/Brasil.
Perspectivas em Polticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. III | N 6 | P. 27-58 | jul/dez 2010
Alan Ferreira de Freitas, Marcelo Min Dias e Alair Ferreira de Freitas
Desarrollo Agrario. La creaccin del Programa sealiza a un nuevo recorte geogrfico para fines de implementacin de polticas pblicas, los territorios rurales. Se ha intentado identificar los modos como el Estado busca institucionalizar prcticas para construir acuerdos comunes y una dinmica de interaccin que garantize la operacionalizacin de las polticas. Consttase que la poltica territorial creada por el Estado puede de ser apuntada como una poltica diferenciada que surge en el mbito de transformacin del rural brasileo y representa la institucionalizacin de las reivindicaciones de sectores populares dificilmente escuchados por los formuladores de polticas. Palabras clave: Estado. Polticas Pblicas. Territorios Rurales. THE NATIONAL PROGRAMME FOR THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL TERRITORIES: THE INDUCTION OF TERRITORIALITIES TO PUBLIC ACTION ABSTRACT
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This work describes and analyzes the national programme for the sustainable development of rural territories created under the Ministry of Agrarian Development. The creation of programme signals a new geographic clipping for the purposes of the implementation of public policies for rural areas. It sought to identify the ways in which the State seeks to institutionalize practices to construct common agreements and a dynamic interaction to ensure the implementation of policies. The territorial policy created by the State can be pointed to as a differentiated policy that arises in the context of the Brazilian rural transformations and represents the institutionalization of the claims of popular sectors, hardly heard by policymakers. Keywords: State. Public Policies. Rural Territories.
1. INTRODUO
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O desenvolvimento agrcola no implica, necessariamente, em desenvolvimento rural (Guanzirolli, 2006). No caso brasileiro esta
O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais: a induo de territorialidades ao pblica
afirmativa bem visvel no modelo desenvolvimentista que, impulsionado pela denominada revoluo verde, promoveu a modernizao agrcola, mas, junto com ela, o desaparecimento de unidades familiares e a grande desigualdade social no campo. As polticas pblicas implementadas nas ltimas dcadas para promoo do desenvolvimento rural no Brasil tomaram como base uma representao do rural como agrcola, onde o crescimento substancial da produtividade deveria ser estimulado em funo do crescimento econmico. Os investimentos no meio rural no foram efetivamente focados no objetivo de generalizar melhorias substanciais na qualidade de vida e nas oportunidades de prosperidade das populaes que habitavam o interior brasileiro. O modelo desenvolvimentista adotado no Brasil trouxe graves consequncias sociais (fome, desigualdade de renda etc.) e ambientais (degradao do meio ambiente), alm de inmeras outras problemticas para as populaes rurais de baixa renda. Nesse contexto, estratgias para combater a(s) pobreza(s)1 no meio rural passaram a ser cruciais, e as polticas de desenvolvimento rural apontavam para o desenvolvimento territorial como uma estratgia para esta situao a qual, incorporada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), se estabelece da seguinte forma:
O apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, reforma agrria e ao reordenamento agrrio harmoniza-se perfeitamente com o desenvolvimento territorial, assim como este se ajusta perfeitamente s prioridades de combate pobreza e fome, e ao desenvolvimento e integrao regional, na medida em que estabelecem condies do florescimento de uma dinmica de desenvolvimento descentralizado, interiorizado, participativo e sustentvel (Brasil, 2003, p.11).
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O combate pobreza e a reverso da situao negativa consequente do modelo desenvolvimentista centralizou-se como foco de polticas pblicas, promovendo o processo de democratizao e descentralizao
1. Admito a pobreza segundo Jara (1998) no qual o termo expressa uma sndrome de mltiplas carncias e situaes. Por isso pode-se pensar no apenas em a pobreza, mas em vrias pobrezas.
poltico- administrativo. Para Jara (1998), as polticas s seriam de fato eficientes se conseguissem abarcar e compreender as demandas locais e se ajustarem aos contextos locais2. No caso brasileiro nota-se que um aspecto frequente nas polticas a sua baixa capacidade de absorver os diferentes contextos que devem enfrentar (Brasil, 2003). A Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, criada em 2004 juntamente com as polticas territoriais, apresenta iniciativas e objetivos que tomam a pobreza rural e a dimenso espacial do processo de desenvolvimento como elementos importantes para a formulao de alternativas. Os documentos de orientao da SDT trazem luz das polticas territoriais como desafio do pas, em especial do meio rural, banir a fome e a misria e se concentram no combate pobreza como justificativa maior de mudanas necessrias nas estratgias e eixos de desenvolvimento. Para que tais mudanas ocorram e promovam alteraes nas condies de vida das populaes em estado de misria, proposto o avano em direo a novos paradigmas da relao estabelecida entre Estado e Sociedade, desenvolvendo polticas pblicas duradouras, com instrumentos de interveno que foquem nas mudanas pretendidas e que estimulem novas formas de governana, centrados na participao social. Desta forma, as polticas de desenvolvimento rural apresentam a pobreza rural como principal escopo de ao. A forma de encarar o desafio de enfrentar a pobreza do meio rural uma das maneiras de se delinear as tticas dos processos de desenvolvimento. As estratgias do Brasil (2003, p.11) apresentam um carter de inovao em relao a esse aspecto. Propem o reconhecimento da agricultura familiar e do acesso terra como dois elementos capazes de enfrentar a raiz da pobreza e da excluso social no campo e incluem a participao social como forma de melhorar a gesto pblica. A abordagem territorial para as polticas pblicas, que assume relevncia significativa neste texto, tem tambm sua ascenso no
2. Uma discusso mais profunda sobre a temtica pode ser encontrada tambm em Appendini e Nuijtem (2002), que desenvolvem suas reflexes para o entendimento da importncia da apropriao das polticas e das instituies aos contextos locais nos quais elas surgem ou so implementadas.
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debate sobre a eficincia das polticas setoriais. A SDT acredita que setorializar o desenvolvimento e focar as polticas pblicas em cada um dos recortes assumidos se mostraram uma prtica insuficiente. Ao invs de desencadear a insero da populao marginalizada e excluda do acesso a determinadas iniciativas polticas, a setorializao promovia ainda mais excluso, principalmente das parcelas j tradicionalmente esquecidas da sociedade brasileira tais como os habitantes das zonas rurais e das pequenas e mdias cidades das regies de menor desenvolvimento do pas (Brasil, 2003). O MDA, por intermdio da SDT, vinculou as preocupaes com as estratgias de desenvolvimento aos territrios rurais, que se tornaram foco de polticas pblicas e de planejamento das aes governamentais. As propostas de desenvolvimento rural com abordagem territorial surgiram influenciadas por diversas questes que permeavam o contexto de anlise do rural no Brasil. A proposta de uma poltica nacional focada no processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais foi, sobretudo, resultado de reivindicaes de setores pblicos e de organizaes da sociedade civil3. Estes atores, em conjunto, fizeram os formuladores de polticas pblicas perceberem a necessidade de articulao de polticas nacionais com iniciativas que aconteciam no mbito local (Brasil, 2003). Neste contexto, apresentamos aqui a importncia significativa de considerar a criao dos territrios rurais, a partir da instituio da SDT, como um programa de governo dirigido para a melhoria das condies de vida e trabalho no meio rural. Para analisar tal iniciativa do Estado necessrio contextualizar seu surgimento e o ingresso da denominao territorial como pauta de polticas pblicas. Algumas perguntas ajudam a dar uma direo a este texto e conduzir a discusso: Por que o territrio como recorte poltico de planejamento e interveno do Estado? Quais so os processos e/ou transformaes no meio rural que explicam a emergncia da abordagem territorial como marco das polticas de desenvolvimento rural? Qual o papel desempenhado pelo Estado e o papel atribudo sociedade civil na operacionalizao das
3. relevante apresentar as contribuies da academia, o que ser feito posteriormente.
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polticas territoriais? Diante destas questes nosso objetivo apresentar e analisar a estratgia de desenvolvimento rural sob abordagem territorial adotada no Brasil, focando na sua origem, seus fundamentos e concepes e propostas de operacionalizao.
2. TERRITRIOS, TERRITORIALIDADES E POLTICAS PBLICAS
Ao colocarmos em questo uma poltica de desenvolvimento territorial, interessa-nos identificar os modos como o Estado busca institucionalizar prticas para construir acordos comuns e uma dinmica de interao que garanta a operacionalizao das polticas. Neste cenrio de interaes, parece estar em jogo a capacidade de a interveno pblica estabelecer novas possibilidades de ao e interao ou de territorializao para uma dada diversidade de atores sociais envolvidos pelo desenho e pela focalizao desta poltica.4
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O conceito de territorializao remete ideia de uma ao poltica (mas no necessariamente estatal) cuja inteno, manifesta ou no, estabelecer certas normas ou institucionalidades compartilhadas por determinados grupos para orientar prticas sociais sobre um determinado espao. As prticas sociais podem envolver desde aes coletivas pontuais ou especficas at a noo, mais abrangente, de projetos polticos. A noo de projeto importante para entendermos os significados que so atribudos s aes e suas interaes decorrentes. Como explica Castoriadis (1992), o projeto o elemento da prxis, uma inteno de transformao do real, que contm uma representao do sentido da transformao (p.17). Para Dagnino (2004, p.98), o termo projeto poltico designa os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos, estabelecendo um vnculo indissolvel entre cultura e poltica. A autora chama a ateno para a importncia de recuperar essa noo, na medida em que ela
4. A ideia de jogo remete s escolhas estratgicas que tm que ser feitas pelos atores sociais em suas interaes em busca da realizao de projetos. Obviamente, as regras do jogo representam oportunidades e limites ou constrangimentos a estas aes.
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permite superar vises homogeneizadoras tanto do Estado como da sociedade civil e o reconhecimento de sua diversidade interna como base para pensar suas relaes (idem, ibidem). Para compreendermos a complexidade dos processos de territorializao, fundamental analisarmos os projetos que orientam a ao dos grupos que, uma vez organizados, agem para superar uma dada situao presente, uma realidade que, a partir de um diagnstico elaborado, deve ser mudada. Para distinguir o territrio do espao social, necessrio compreender a ao dos sujeitos que efetivamente exercem poder, que de fato controlam esse(s) espao(s) e, conseqentemente, os processos sociais que o(s) compe(m) (Haesbaert, 2005, p.675). Nesse sentido, os processos de territorializao podem produzir vrios territrios em um mesmo espao. A distino entre os territrios ocorreria de acordo com os sujeitos que os constroem, sejam eles indivduos, grupos sociais, o Estado, empresas, instituies como a Igreja etc. (idem, ibidem). Esta concepo nos conduz noo de territorialidade, ou seja, a existncia simblica de uma pluralidade de territrios, que transcendem o territrio fsico e que interagem em um mesmo espao. A territorialidade a qualidade atribuda diversidade de territorializaes possveis e as virtuais interaes estabelecidas entre elas. Implica a existncia de uma pluralidade de espaos de exerccio de poder e tambm uma pluralidade de jurisdies, que podem ser parcialmente complementares ou se sobrepor conflituosamente. Sack (1986) a define como (...) uma estratgia espacial para atingir, influenciar ou controlar recursos e pessoas, pelo controle de uma rea e, como estratgia, a territorialidade pode ser ativada ou desativada (p.1). Estas concepes nos remetem s relaes estabelecidas, nos territrios, entre as diversas territorialidades historicamente construdas, que passam a interagir sob impulso de novos recortes produzidos, por exemplo, a partir da ao do Estado, que busca, por meio de polticas pblicas especficas, direcionar e normatizar processos de promoo do desenvolvimento. Para implementar seu projeto, o Estado lanase, por conta de suas limitaes e pela necessidade de tornar legtima sua interveno, interao com diversos agentes que, em territrios transformados em espaos para realizao de seus prprios projetos, cooperam, competem com ou simplesmente rejeitam a interao
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proposta, de acordo com as recompensas e sanes colocadas em cena. Ao tornar determinado espao um territrio para implementao de uma poltica social de investimentos pblicos, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por exemplo, est ativando, ao mesmo tempo, um processo de territorializao (definindo regras, normas e institucionalidades desejadas) e tambm a possibilidade de instituio de territorialidades, que se sobrepem e interagem com outras j constitudas. Ou seja, trata-se de um recurso (e de um capital) estratgico disponibilizado aos atores envolvidos pela poltica, que delimita fronteiras que, por sua vez, afetam o acesso da populao local aos recursos e aos supostos benefcios da ao pblica territorial. Em ambos os casos, estabelece-se um conjunto de regras, por meio das agncias que operacionalizam a poltica e pela pluralidade de atores que vivem e atuam no territrio, aos quais o prprio Estado delega poder relativo para realizar a governana dos recursos disponveis e alocados. Para Haesbaert (2005), o territrio est imerso em relaes de dominao e/ou de apropriao. As relaes de dominao, que assumem carter jurdico e poltico, tornam o territrio funcional, governvel ou preparado interveno burocrtica. As relaes de apropriao o tornam simblico, como resultado de aes de identificao ou construo de identidades polticas, que relacionam o ser ao lugar, e de atribuies de significados. Para este autor, o territrio se desdobra em um continuum, que vai da dominao poltico-simblica concreta e funcional apropriao mais subjetiva e/ou cultural "simblica. Temos, assim, a noo de espao socialmente construdo. O territrio , portanto, o espao territorializado por meio de processos de apropriao (que comea pela apropriao da prpria natureza) e dominao (mais caracterstica da sociedade capitalista moderna). Deste modo, todo territrio ao mesmo tempo e obrigatoriamente, funcional e simblico, pois exercemos domnio sobre o espao tanto para realizar funes quanto para produzir "significados (Haesbaert, 2005, p. 675). O Estado brasileiro, a partir de seus textos constitucionais, produz ao menos duas acepes distintas sobre o territrio. Magdaleno (2005) analisou os textos das Constituies republicanas (de 1891 a 1988), buscando entender a forma e o grau de insero do conceito de
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territrio no pensamento poltico brasileiro e seu modo de apropriao nos textos constitucionais em termos de recortes territoriais para a ao (p.115), o que implica modos diversos de territorializao das polticas. De sua anlise resulta a identificao de duas grandes dimenses presentes nesses textos acerca do conceito de territrio. Uma, denominada de formal, que representa o territrio fsico (ou funcional, nos termos de Haesbaert), que demarca o Estado nacional, suas divises subnacionais e a hierarquizao dos poderes constitudos (Unio, estados e/ou municpios), marcando a soberania da Unio como agente poltico regulador desse territrio formal. Nesta vertente, o territrio, representado como localidade, aparece como meio de construir e tratar problemas de organizao (Bourdin, 2001, p.52). Outra dimenso a que concebe o territrio de modo menos formal e mais dinmico, dialogando com a idia de territrios plurais ou multiterritorialidades de Haesbaert. Nas Constituies brasileiras:
(...) guardadas as particularidades de cada uma delas, emergem territrios muitas vezes superpostos, com limites tnues, alvos de disputas acirradas, sujeitos a mudanas permitidas por simples alteraes nos textos constitucionais, os quais, a princpio, se mostram como elementos-chave na definio dos limites da ao de cada um dos entes federados, ou seja, de cada um dos agentes sociais aqui estudados (Magdaleno, 2005, p.129).
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Dessas concepes derivam normas que implicam duas possibilidades histricas de territorializao da poltica, incluindo a distribuio, entre entes territoriais, de poderes e de condies de prticas, de influncia ou de controle sobre determinada poro do espao. A primeira delas esteve vigente at a dcada de 1980 e tinha por marca o carter centralizador das aes pblicas, com o Governo Federal detendo a quase exclusividade e domnio das competncias tributrias. Decorre desse padro uma representao do territrio como referncia espacial para a colonizao, delimitao e defesa de suas fronteiras. Para tanto, firmou-se a necessidade de concentrao dos investimentos produtivos, fundamentados na expanso metropolitana e na industrializao dos processos de produo nas cidades e espaos rurais. Dessa concepo desdobraram-se leis, normas e regulamentos pblicos que possibilitaram, no sentido de disponibilizar recursos pblicos, a territorializao de
diversos projetos de cunho desenvolvimentista (Haesbaert, 2005). Estas concepes tambm interpenetram na relao entre territrio e incidncia de pobreza, veiculada por diversas organizaes internacionais de apoio a projetos de desenvolvimento, inclusive o Banco Mundial, o que passou a demandar do Estado e da sociedade civil estratgias de ao moldadas a partir das necessidades segmentadas, particulares e at, em certos casos, referidas s pessoas e famlias. Estratgias que fossem flexveis e sensveis para captar especificidades locais e ofertar respostas aos problemas identificados. Esta representao do problema da desigualdade social e de sua face mais visvel, a pobreza, contribuiu para desencadear uma infinidade de aes mltiplas e concomitantes de combate pobreza e incluso social. O municpio, o territrio e o local foram alados condio de locus privilegiado das aes pblicas e privadas. Neste contexto, os problemas localizados demandam, pois, solues territorializadas, para, contraditoriamente, atuar sobre causas que so mais profundas e complexas e que, quase sempre, transcendem os espaos locais (Acselrad, 2006). Resulta deste processo um mosaico de aes sobrepostas, que conformam territorialidades e que buscam enfrentar os problemas sociais que afloram localmente, geralmente com recursos e capacidades diversas e, de forma bastante recorrente, a partir de intervenes desarticuladas. De acordo com Bronzo (2007, p.91), desse cenrio emergem trs questes para o desenho de polticas pblicas que elegem como foco a questo da incluso social: (a) a centralidade do territrio, seja como elemento de diagnstico e focalizao, seja como objeto de interveno; (b) a noo de infra-estrutura social, que combina a noo de territrio com a de comunidade; e (c) a ateno necessria a formas flexveis de proviso de servios. A abordagem territorial do combate pobreza supe estratgias de interveno sobre espaos que possuem grau de homogeneidade suficiente para permitir aes focalizadas nas problemticas do pblico-alvo (Bronzo, 2007, p.99). Para o desenho de polticas pblicas de promoo do desenvolvimento, os territrios surgem como reas delimitadas, lugares de incidncia do
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no desenvolvimento ou da pobreza. Tornam-se, por esta caracterstica, espaos legtimos da interveno pblica para promover mudanas. Sabe-se, no entanto, que o Estado, quando intervm, devido s suas limitaes infraestruturais e de legitimao, depende de colaborao, cooperao, apoio, parcerias, isto , depende da construo de um conjunto de relaes que tornem seu projeto poltico de mudana localmente executvel e tambm legtimo. Essas configuraes dependem da mobilizao de agentes locais que, como vimos anteriormente, tambm buscam realizar, localmente, seus prprios projetos. Esto dados, nesses contextos, os contornos da construo de territorializaes e territorialidades a partir de intervenes do Estado.
3. ORIGEM, OPERACIONALIZAO E ATORES ENVOLVIDOS NA POLTICA DO MDA
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Nesta seo reconhece-se a importncia de se levantar o modo como os problemas so conceituados no processo de formulao de uma determinada poltica pblica e as maneiras pelas quais as alternativas so apresentadas e selecionadas. O processo de negociao poltica (politics) do qual resulta a incorporao das temticas assumidas pelos formuladores de polticas deve ser relevado, bem como a estrutura institucional e poltica (polity), que permite o avano dos macroprocessos que direcionam as aes do governo. No estudo das polticas de desenvolvimento territorial, como j citado na introduo, a pobreza rural tem significativa relevncia. O combate pobreza rural, ou ainda as alternativas apresentadas pelas polticas, vem considerando os territrios rurais como estratgia de ao que amplia as possibilidades de xito na execuo das aes do Estado. Essa nova perspectiva e olhar sobre o processo de desenvolvimento e sobre o rural brasileiro surge e se legitima nas agendas das polticas pblicas. Cabe-nos compreend-la melhor para poder fundamentar crticas ou propostas. Favareto (2007), analisando a mudana nas concepes de rural e de desenvolvimento, questiona o porqu de justamente ser a ideia de territrio que ganhou proeminncia, e no outras com maior tradio,
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como a ideia de regio, que apresenta tantos contedos similares e rene grande especializao em torno de si. O autor apresenta mais uma reflexo que assume relevncia central nas suas anlises: a necessidade de articular meio ambiente, estruturas sociais e instituies. Este foco integrador incorporado como elemento de anlises dos processos de desenvolvimento. No Brasil as iniciativas do que se definiram como desenvolvimento regional comearam na dcada de 1970 com os Planos de Desenvolvimento Integrado (PDRIs), que eram um esforo do governo para eliminar as desigualdades regionais com grande investimento de capital, porm no havia o incentivo participao social. Em 1986, o Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) tambm fazia meno dimenso regional como estratgia de interveno do Estado (Guanzirolli, 2006). Na dcada de 1990, o governo de Fernando Henrique Cardoso criou o programa Comunidade Ativa inserindo estratgias de desenvolvimento regional em suas polticas sociais. O programa foi criado com o objetivo bsico de combater a pobreza e promover o Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS). O Ministrio de Cincia e Tecnologia tambm desenvolveu iniciativas voltadas ao desenvolvimento regional, promovendo o desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais (APL). Apesar das diversas iniciativas empreendidas pelo governo para efetivar o desenvolvimento regional como estratgia poltica, ele no ganha relevncia e d lugar a outras abordagens e direcionamentos. Surgem diferentes iniciativas, agora vinculadas noo de sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel. Essas noes (regional e sustentabilidade) agrupam uma srie de princpios e diretrizes que contriburam para fundamentar a noo de territrio que se legitima posteriormente. O desenvolvimento sustentvel surge em contraposio ao desenvolvimento econmico que promoveu desigualdades e deteriorao do meio ambiente. A explorao desregulada das riquezas naturais sem nenhuma preocupao no se sustentou como estratgia de desenvolvimento. A necessidade de repensar o modelo econmico e as formas de utilizao dos recursos naturais fez ascenderem ideia de
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sustentabilidade dos processos. A reduo da pobreza se validava como precondio para um desenvolvimento que seja sustentvel. Junto emergncia da concepo de desenvolvimento sustentvel (territorial) aparece um elemento central no processo: a participao social. Essa categoria se incorpora definitivamente nas discusses de polticas pblicas (Rocha & Fillipe, 2008). Alm do desenvolvimento sustentvel e da participao social, outras temticas faziam parte dos estudos acadmicos e contribuam para qualificar as adjetivaes que acompanhavam o desenvolvimento. Esses estudos focalizavam suas anlises no processo de descentralizao5 e de desconcentrao administrativa das polticas pblicas. Essa nova abordagem procura superar, no meio rural, a problemtica da desigualdade socioeconmica e a consequente da pobreza rural. Sob essa trajetria, instituiu-se, em 1996, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), e com ele proliferam os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDR), considerados um marco em termos de descentralizao das polticas pblicas para o meio rural. Para Abramovay (2003, p.122), a misso principal desses conselhos seria descobrir os potenciais de desenvolvimento que os mecanismos convencionais de mercado so incapazes de revelar, sobretudo em regies menos favorecidas. Esta perspectiva da participao da sociedade civil na gesto dos recursos pblicos fundamental poltica de desenvolvimento territorial do MDA, caracterizando-se como poltica descentralizada. De modo resumido, as discusses a respeito do desenvolvimento territorial, e de suas diversas nuances, j vm sendo introduzidas por formuladores de polticas pblicas no Brasil, principalmente a partir dessa concepo de desenvolvimento sustentvel e da incorporao
5. Esse processo significa, genericamente, segundo Arretche (1999), a institucionalizao, em um plano local, de condies tcnicas para gerir polticas pblicas. a unidade de governo que pretende transferir atribuies. Gohn (2003) admite que a descentralizao se deu principalmente em decorrncia de uma reforma na poltica fiscal, com a instituio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da transferncia para os municpios de polticas que tradicionalmente eram coordenadas e executadas pelos governos estaduais e federal.
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da participao social como categoria essencial para a descentralizao das polticas governamentais. Favareto (2007) argumenta nesse mesmo sentido, porm traz outro elemento importante para a compreenso da emergncia do territrio. O Estado aparece como ator que cria as condies favorveis aos investimentos territoriais, e os agentes privados so incorporados na anlise.
A descentralizao das polticas pblicas e tambm da atividade industrial, associada reduo e a um certo redirecionamento da interveno estatal, contriburam para que, particularmente nos meados dos anos 80 e anos 90, se institusse um padro onde, em lugar dos investimentos diretos e do corte setorial, caberia ao Estado criar condies e um certo ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eficiente, dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais de corte eminentemente territorial e este novo padro so, em sntese, as principais razes da emergncia e consolidao desta nova abordagem territorial (Favareto, 2007, p.137).
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Competitividade setorial, aprendizagem social e eficincia na alocao de recursos pblicos so agrupados como resultados esperados das polticas que assumem uma abordagem territorial. Os objetivos traados por uma dada poltica so consequncia da viso ou da representao que os formuladores possuem sobre o problema social que ela se prope a resolver. Uma poltica de Desenvolvimento Rural delimitada e delineada aps a prpria definio de rural. So vrias as fontes que podem direcionar ou ajudar a construir essa viso sobre o rural. Nesse sentido, Favareto (2007) aponta que, no Brasil, notvel que o vis de atuao das polticas de desenvolvimento rural coloca o rural como lugar de atraso em relao ao desenvolvimento das cidades, o que pode influenciar na concepo e no formato institucional das polticas pblicas que incidem nos territrios rurais. Para Favareto h duas razes para isso: uma cognitiva, que reflete a representao instaurada nos quadros mentais da burocracia governamental, mas tambm de pesquisadores e das populaes locais, onde estes lugares e suas associaes esto preestabelecidos.
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A outra poltica, pela qual as populaes locais no possuem meios nem recursos para pleitear outro tipo de investimento e de insero governamental (Favareto, 2007). Estudos como o de Silva Jr.(1999) e o de Navarro (2002), relacionados nova concepo de rural e abordagem territorial para o processo de desenvolvimento, trouxeram informaes e anlises sobre o rural que nortearam o desenho de polticas pblicas aplicadas a populaes rurais. Foi o estabelecimento dessa nova viso que se legitimou como agenda aos formuladores de polticas. O rural abordado nessas pesquisas partindo de uma perspectiva territorial, que englobe a diversidade revelada e no mais seu foco setorial. Em tal sentido, ntido que vrias pesquisas, e os relatrios gerados por elas, influenciaram os documentos de orientao implementao da poltica do MDA e suas premissas. No Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT) estabelecido pelo MDA, as definies de territrio e de rural esto ligadas diretamente s definies construdas pelos estudos desenvolvidos pela academia brasileira. Quanto ao conceito de territrio, especificamente, notvel que assuma maior nfase um recorte mais instrumental, mais poltico-adminstrativo. Para mais, o PRONAT apresenta fundamentalmente uma proposta questionadora da tradio de se implementarem planos de governo atravs de polticas e programas que elegem setores, ou segmentos da sociedade, como objetos permanentes de ao. Uma vez que a sustentabilidade e a governabilidade somente sero efetivamente bem conduzidas, atingindo patamares expressivos, se os projetos compensatrios e assistenciais evolurem para projetos de desenvolvimento regional (Brasil, 2005 a). justamente nesse ponto que entra em cena, segundo o MDA, a perspectiva da abordagem territorial, partindo-se do princpio de que ela considera as mltiplas dimenses e as inte-rrelaes contidas em uma populao diversificada e com necessidades e potencialidades distintas. Schneider (2004), por exemplo, um autor que aborda a importncia do territrio como unidade de referncia para atuao do Estado e a
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regulao das polticas pblicas. O que se trata, na verdade, de uma tentativa de resposta do Estado a fortes crticas a que vinha sendo submetido, sobretudo, sobre a ineficincia e ineficcia de suas aes, alm da permanncia de mazelas sociais graves, como a pobreza e a fome. Neste cenrio, ganham destaque iniciativas como a descentralizao das polticas pblicas; a valorizao da participao dos atores da sociedade civil, especialmente ONGs e os prprios beneficirios; a redefinio do papel das instituies; e cresce a importncia das esferas infranacionais do poder pblico, notadamente as prefeituras locais e os atores da sociedade civil. Contudo, para acionar e tornar efetivas as relaes do Estado central com esses organismos locais tornou-se necessrio forjar uma nova unidade de referncia, que passou a ser o territrio e, conseqentemente, as aes de interveno decorrentes deste deslocamento passaram a se denominar desenvolvimento territorial (Schneider, 2004, p. 102-103).
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A abordagem territorial , portanto, analisada como categoria interessante para nortear estratgias polticas e se pensar o planejamento regional. E para justificar a adoo de tal abordagem como referncia para o apoio ao desenvolvimento rural, o MDA tomou como base os seguintes aspectos: 1) O rural no se resume apenas ao agrcola,
(...) mais do que um setor econmico, o que define as reas rurais enquanto tal so suas caractersticas espaciais (o menor grau de artificializao do ambiente quando comparado com reas urbanas, a menor densidade populacional, o maior peso dos fatores naturais) (Brasil, 2005 a, p. 8).
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2) O tamanho das escalas normalmente utilizadas no o ideal. Sendo a escala municipal muito restrita (...) para o planejamento e a juno de esforos visando promoo do desenvolvimento; enquanto que a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificiadades locais que precisam ser mobilizadas com esse tipo de iniciativas (Brasil, 2005a, p. 8). 3) Surgimento de um acentuado movimento de descentralizao de
polticas pblicas com a atribuio de competncias e atribuies aos espaos locais (Brasil, 2005a, p. 8). 4) E, por fim: O territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que podem ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento (Brasil, 2005a, p. 8). Como ilustrado por Perico (2009), a definio de territrio est atrelada a estratgias de polticas para o desenvolvimento rural, em meio transio para uma nova gerao de polticas pblicas que se deslocam, como j citado acima, de uma perspectiva setorial para uma que seja trans-setorial, transversal e integradora. Esse carter territorial das polticas vem refletindo nos instrumentos de gesto e planejamento do desenvolvimento rural. Quanto influncia acadmica, Guanzirolli (2006) mapeou estudos importantes que contriburam para o debate do desenvolvimento territorial e ajudaram a fundamentar os conceitos de agricultura familiar e desenvolvimento rural. O estudo coordenado por Silva Jr.(1999), com o projeto RurUbano, apresentou a pluriatividade da agricultura familiar. Este em especial e outros trabalhos de vrias pesquisas realizadas no Brasil alimentaram o debate sobre a relao entre rural e urbano, focando a idia de que rural e urbano so duas categorias independentes, mas que se correlacionam. A pluriatividade na agricultura familiar evidenciada e acrescentada nas novas configuraes do rural mostradas nas pesquisas. Veiga (2002), em Cidades Imaginrias, tambm apresenta um rural em transformao e sustenta anlises de que o meio rural tem uma proporo muito maior do que a mostrada nas estatsticas do IBGE. Abramovay (2003) abre possibilidades de compreenso do rural a partir das crticas sobre a insero em Mercado e o carter multifuncional dos agricultores. Alm desses estudos, algumas polticas descentralizadas criadas pelo Governo impulsionaram as iniciativas de reflexo sobre a necessidade de outra abordagem. A criao do PRONAF foi um marco em termos de polticas aplicadas agricultura familiar no Brasil. Alm de descentralizada, tendo os CMDR como institucionalidades de gesto,
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esta poltica leva em considerao necessidades territoriais e no setoriais e que obriga os municpios a se organizarem para poder se candidatar infra-estrutura coletiva (Guanzirolli, 2006, p.10). A abordagem territorial assumida pelo MDA e a consequente criao da SDT tm, ento, suas origens, em parte, atreladas influncia das produes bibliogrficas da academia brasileira e se vincula, tambm, nova concepo de rural que surgia nos anos 1990. Por outro lado, pode-se dizer que o que se convencionou chamar de nova abordagem do desenvolvimento foi influenciado por trabalhos desenvolvidos por organizaes internacionais. Da mesma forma, Favareto (2007) argumenta que os novos discursos sobre ruralidade acabaram tomando forma de consensos e orientao, a que foram incorporados, por agncias internacionais de apoio cooperao e ao desenvolvimento, fundos internacionais e organismos multilaterais (FAO, CEPAL, IICA, BID e OCDE). Esses rgos encontraram no Governo Federal grande abertura e exerceram influncia significativa. E, como apresentado por Favareto, imensa a influncia de tais organismos sobre a definio das polticas, sobretudo dos pases da periferia e da semiperiferia do capitalismo mundial. evidente que essas organizaes internacionais tiveram papel significativo na formao de experincias de desenvolvimento com carter regional-territorial no Brasil, principalmente nos anos 1990 e conseguiram desenvolver e garantir a introduo de discusses em torno de capital social, territrio e descentralizao. Essas iniciativas contriburam para superar a situao de grande centralizao que o pas vivenciava e institucionalizar discursos que, possivelmente, no seriam introduzidos nas agendas pblicas naquele contexto (Guanzirolli, 2006). Tanto as agendas polticas como as agendas de pesquisa foram influenciadas pelos estudos e experincias6 internacionais que
6. Mais recentemente, as polticas agrcolas da Comunidade Europeia apresentaram uma alterao ao carter produtivista historicamente pretendido, estando cada vez mais atreladas aos aspectos de sustentabilidade e multifuncionalidade da agricultura. Um exemplo das atuais iniciativas de desenvolvimento rural na Unio Europeia o programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dveloppement de lEconomie Rurale), institudo a partir de 1991.
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continuam a chegar ao pas. Os organismos internacionais inovaram, elaborando estratgias de desenvolvimento com a nfase em disponibilizar aos pobres rurais todos os elementos que lhes permitiriam melhorar sua qualidade de vida e suas capacidades produtivas, o que inclua uma gama de servios sociais e servios tcnicos. Estes organismos recolocaram o tema em pauta, e o fizeram pelo registro da associao entre desenvolvimento, reduo da pobreza e a conservao dos recursos naturais (Favareto, 2007). importante salientar que, com a criao da SDT, a influncia dessas organizaes ainda continua grande, seja em termos de parcerias, seja em termos de financiamentos de projetos. E, como consta no decreto 5.033 de 5 de abril de 2004, artigo 3, pargrafo VI, cabe ao MDA participar na negociao, com organismos internacionais e multilaterais, de programas e projetos a serem desenvolvidos por instituies governamentais e privadas, relacionados com a poltica nacional fundiria e do desenvolvimento agrrio. Destarte, o Ministrio abriu caminhos legais de relacionamento com estas entidades internacionais. A influncia no recai apenas no recorte espacial, ou seja, na delimitao da escala territorial, mas tambm no pblico-alvo destas polticas. A viso de agricultor familiar esteve sempre embutida nas orientaes e referncias. O problema est exatamente em considerar ou no a diferena e a heterogeneidade desse pblico, ou de considerar as diferentes demandas que eles apresentam. A delimitao de agricultores familiares homogeniza a relao de beneficirios que se estende a vrios outros pblicos, que so diferentes. A agricultura familiar est vinculada noo do cultivo de alimentos que emprega mo de obra familiar; alm disso, essa definio vem arraigada a uma concepo de agricultor produtivo, que tem capacidade de produzir e se modernizar. A pobreza rural deve ser combatida com polticas que se preocupem com a diversidade de pobres no meio rural. As polticas de desenvolvimento territorial trazem, a partir desta diversidade de atuao e preocupao, inovaes em relao a polticas do passado. O territrio tem como meta fundamental do desenvolvimento sustentvel o estmulo coeso social e territorial
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das regies onde ela implementada como processo de ordenamento. A valorizao do protagonismo e do empoderamento dos atores sociais, bem como os diversos mecanismos de gesto e controle social, so um imenso avano em busca de polticas descentralizadas e do fortalecimento da sociedade civil em busca do modelo de democracia argumentativa7. O territrio, como j mencionado, colocado como recorte necessrio para se obter uma escala de planejamento efetiva e uma escala de interveno governamental. O MDA prope que o planejamento da poltica e das aes, quando da sua operacionalizao, seja um processo ascendente e contnuo, estabelecendo um afluxo de comunicao que vai da sociedade e suas instituies para o nvel do governo. Tal processo, assim estabelecido, favoreceria a articulao entre demandas sociais e a oferta das polticas pblicas. Por fim, necessrio reafirmar que a nova viso sobre o desenvolvimento rural que se estrutura nessas discusses se instituiu de forma a orientar e influenciar o discurso e o desenho das polticas e programas formulados com o fim de combater a pobreza rural e promover o desenvolvimento das regies [rurais]. Mas, como afirma Favareto (2007,p.141), isso no foi feito acompanhado da criao de instituies capazes de sustentar este novo caminho. Para este autor a poltica no conseguiu se sustentar em bases institucionais slidas, tanto no territrio, como no prprio governo. No iremos ampliar, neste texto, essa discusso, pois no o objetivo dele, mas fica lanado um instigante tema para reflexes posteriores. Para entender melhor a operacionalizao das polticas territoriais preciso discorrer tambm sobre a criao da SDT como legitimao de uma secretaria de Estado que cuida dessas polticas territoriais e de
7. Neste modelo de democracia, baseado nas concepes de Habermas (2003) sobre esfera pblica comunicativa, a sociedade civil consegue se articular com o Estado e institucionalizar suas demandas. Cabe sociedade civil, neste modelo de democracia argumentativa, um papel duplo: de um lado eles so responsveis pela preservao e ampliao da infraestrutura comunicativa prpria do mundo da vida e pela produo de micro-esferas pblicas associadas vida cotidiana. Ao mesmo tempo, tais atores canalizam os problemas tematizados na vida cotidiana para a esfera publica (Avritzer & Costa, 2004, p. 709).
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outras ligadas ao desenvolvimento dos espaos rurais.

4. A CRIAO DA SDT
Como supracitado, o Brasil encontrou a necessidade de fundamentar uma nova relao entre urbano e rural, principalmente mostrando a multifuncionalidade da agricultura, ou seja, o rural para alm de simples produo de alimentos. Havia um interesse manifesto no Brasil de divulgar os estudos que vinculavam a dimenso espacial aos processos de desenvolvimento e comear a balizar e criar novas polticas pblicas (Perafan, 2007). Era necessrio criar uma estrutura, dentro do governo, que desse conta dessas preocupaes. O MDA prope a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, para, com isso, pensar o desenvolvimento rural no somente a partir da produo agropecuria, mas tambm considerando a articulao da demanda/oferta de outros servios pblicos tidos como necessrios (Brasil, 2003, p. 22). Cabe igualmente SDT a funo de desenvolver estratgias de integrao de instrumentos complementares funo produtiva, para que se estimule o dinamismo entre a base social, governos estaduais e municipais e a sociedade (Brasil, 2003, p. 18). O Ministrio sugere ainda um programa de mbito nacional que promova mudanas no cenrio rural brasileiro, mas para isso precisa estruturar aliana com a sociedade civil, com os estados e municpios, com os movimentos sociais e com os demais parceiros governamentais e no governamentais. De acordo com Brasil (2003), as polticas de desenvolvimento territorial criadas com a secretaria devem levar em considerao as quatro dimenses elementares do desenvolvimento, quais sejam: economia, sociedade e cultura, ambiente, poltica e instituies, uma vez que a ideia de desenvolvimento no deve se fundar simples e unicamente no seu aspecto econmico, ou seja, alm disso, preciso entender os processos de desenvolvimento como algo que envolve mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira para o futuro de um territrio (Brasil, 2005b, pp. 8-9). Outros aspectos que devem ser considerados referem-se a: atuar sobre a realidade atravs de mecanismos que estejam articulados com um projeto de longo
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prazo; adotar um modelo de desenvolvimento que seja sustentvel; estabelecer relaes com os diversos setores da sociedade; priorizar a articulao de uma economia que reconhea a multiplicidade de atores. A insero da proposta de uma nova abordagem para o desenvolvimento rural, focalizada nos territrios rurais, teve como consequncia a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e sua insero no Plano Plurianual do Brasil, 2004-2007. Oficialmente a SDT foi criada em 5 de abril de 2004. Os trabalhos da secretaria nos primeiros meses centralizaramse na reflexo sobre o conceito de desenvolvimento territorial e suas implicaes e estratgias a serem implementadas (Perafan, 2007). No tocante ao capital social, nota-se que tal termo entendido pelo MDA como o conjunto de relaes (pessoais, sociais, institucionais) que podem ser mobilizadas pelas pessoas, organizaes e movimentos visando a um determinado fim (Brasil, 2005b, p. 9) tem um papel relevante dentro da noo de desenvolvimento territorial, sendo dividido em trs formas de ser manifestado (capital social de grupos e indivduos, capital social de comunidades e capital social externo). Essas trs formas de manifestao so entendidas pela poltica como fundamentais para a conformao da identidade territorial. Por isso, vrios atores sociais foram incorporados na composio do Programa Nacional de Territrios Rurais (PRONAT), que veiculava as polticas de cunho territorial:
(...) esse programa, a prpria SDT, a Rede de Organismos Colegiados para o Desenvolvimento Rural Sustentvel, os demais rgos da administrao pblica federal com aes confluentes no desenvolvimento sustentvel, os governos estaduais e municipais, e um vasto nmero de organizaes da sociedade civil e movimentos sociais, alm das prprias populaes dos territrios rurais constituem a base poltica, institucional e humana desta proposta (Brasil, 2003, p.7).
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Segundo Perafan (2007), com a incorporao de novos atores no cenrio das polticas de desenvolvimento rural, a criao da SDT e as novas diretrizes elaboradas, o MDA sofre algumas mudanas organizacionais, como por exemplo, a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF). Esse conselho priorizou como temtica
a questo das economias locais e tambm o debate da estratgia da abordagem territorial como foco das polticas de desenvolvimento rural no pas. As propostas do CONDRAF giravam em torno de um desenvolvimento para alm de crescimento econmico, baseado na expanso das liberdades humanas. Esses novos direcionamentos abrangiam uma tentativa de delimitar as responsabilidades do governo federal (e tambm o estadual) no que tange s estratgias polticas para o desenvolvimento das regies rurais. Por iniciativa do CONDRAF foi elaborado um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. E a partir da criao da SDT foram elaborados documentos institucionais de referncia que servem de base para as discusses da estratgia de desenvolvimento territorial. A Secretaria de Desenvolvimento Territorial foi criada a partir do Decreto N. 5.033 de 05 de abril de 2004, que aprova a Estrutura Regimental do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Segundo o artigo 13 do referido decreto, compete SDT:
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I - formular, coordenar e implementar a estratgia nacional de desenvolvimento territorial rural e coordenar, mediar e negociar sua implementao; II - incentivar e fomentar programas e projetos territoriais de desenvolvimento rural; III - incentivar a estruturao, capacitao e sinergia da rede formada a partir dos rgos colegiados, especialmente os conselhos onde esteja representado o conjunto dos atores sociais que participam da formulao, anlise e acompanhamento das polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento rural sustentvel; IV - coordenar a mediao e negociao dos programas sob a responsabilidade da Secretaria junto a entidades que desenvolvem aes relacionadas com o desenvolvimento territorial rural; V - manter permanente negociao com movimentos sociais, Governos Estaduais e Municipais e com outras instituies pblicas e civis, com vistas consolidao das polticas e aes voltadas para o desenvolvimento territorial rural; VI - negociar, no mbito do Ministrio, o atendimento das demandas relacionadas com o desenvolvimento territorial rural;
VII - assistir e secretariar o CONDRAF; VIII - negociar a aplicao de recursos para o desenvolvimento territorial rural, alocados em outros Ministrios; IX - negociar com os agentes operadores a efetivao de contratos de repasse de recursos da Unio destinados s aes de infra-estrutura, fortalecimento das organizaes associativas nos territrios, comercializao, planos de desenvolvimento territorial rural e educao/capacitao; X - acompanhar, supervisionar, fiscalizar e gerir a operacionalizao de contratos e convnios voltados s aes de infraestrutura, com Estados e Municpios; e XI - apoiar as aes das Secretarias Executivas Estaduais do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e dos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Sustentvel (CEDR) ou de outras instncias colegiadas, no que couber.
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A Estrutura Orgnica da Secretaria tambm foi definida pelo Decreto N. 5.033 que prev um Departamento de Aes de Desenvolvimento Territorial composto pelas Coordenaes Gerais de Apoio Infraestrutura de Desenvolvimento Humano, de Apoio a Organizaes Associativas e de Apoio a Negcios e Comrcio Territorial. H ainda uma estrutura de assessoria e uma Coordenao Geral de Apoio a rgos Colegiados. A SDT/MDA encontra-se dividida estruturalmente em duas coordenadorias, a de aes territoriais e a de rgos colegiados e de planejamento, assim como em gerncias dos projetos. Na esfera estadual, deve-se contar ao menos com um consultor territorial, que se encarrega de:
Acompanhar as atividades desenvolvidas nos territrios, promover a articulao dos territrios e do Programa com entidades pblicas e civis dos estados e executar atividades tcnicas diversas, especialmente com os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel CEDRS, gerando informaes e anlises situacionais e estratgicas de interesse do Programa (Brasil, 2005b, p. 27).
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Reunindo-se estados, numa esfera regional, tem-se o que o MDA chama

de consultor regional, com a funo de facilitar a interlocuo com os estados, mobilizar recursos e orientar as atividades do(s) consultor(es) de nvel estadual, alm de tambm produzir informaes importantes para o monitoramento do programa. Ademais, em cada territrio surge o papel do articulador territorial, tratando-se, segundo o MDA, geralmente de um profissional contratado no prprio territrio, que deve apoiar a execuo de diversas atividades vinculadas ao plano territorial, ao monitoramento, ao acompanhamento de contratos de servios tcnicos e animando processos diversos, segundo suas capacidades (Brasil, 2005b, p. 27). A partir do esforo inicial da SDT em compreender melhor o conceito de territrio e desenvolvimento territorial, os documentos institucionais de orientao das polticas agrupam uma srie de definies que seguramente so as instrues de referncia aos atores envolvidos na implementao.
5. O PROGRAMA
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Para a SDT este programa tem como objetivo promover o planejamento, a implementao e a gesto social do processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e o fortalecimento e a dinamizao da sua economia. Nas palavras do MDA, o objetivo geral da estratgia de apoio ao referido desenvolvimento sustentvel promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territrios rurais que objetivem o incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida da populao rural (Brasil, 2005b, p. 7). A justificativa do governo federal para a implementao dessa poltica se fundamenta em dados que demonstram a importncia do setor rural para o desenvolvimento do pas. Segundo a justificativa contida no programa 1334 do plano plurianual, o PRONAT, cerca de 1/3 da populao, 80% dos municpios e 90% da superfcie nacional, esto situados em municpios que dependem, em grande escala, das atividades rurais para gerarem emprego, fornecerem alimento e produtos, crescerem economicamente e se desenvolverem.
As ineficincias das polticas pblicas e a necessidade de articulao intermunicipal tambm esto entre justificativas de criao do programa. A grande preocupao que as polticas at aquele momento no foram capazes de suprir as mazelas sociais e generalizar o desenvolvimento. Nos municpios onde h predominncia das atividades agrcolas, esses problemas se acentuam. Grande parte desses municpios no possui condies estruturais, polticas e institucionais de promoverem, autonomamente, seu crescimento econmico, o que os obriga a dependerem de transferncias constitucionais, polticas compensatrias e de clientelismo poltico. Neles no h capacidades humanas e institucionais suficientes para que se organizem aes articuladas entre os diversos setores da economia e as iniciativas locais para planejar o futuro, organizar as demandas e oportunidades internas e desenvolver mecanismos de gesto social capazes de conduzir processos de desenvolvimento. Para se garantir a superao das dificuldades, combater a pobreza e a fome, o programa de desenvolvimento sustentvel de territrios rurais prev a articulao dos municpios de modo a gerarem sinergias e aumentar a efetividade das polticas pblicas de induo do desenvolvimento rural. Admite-se que o conjunto formado por estes municpios, o que se denomina territrios rurais, se aproprie de processos tcnicos, polticos e sociais de desenvolvimento. Para que isso ocorra necessrio o fortalecimento das institucionalidades capazes de operarem os processos, a estruturao, modernizao e diversificao das atividades econmicas. A abordagem territorial, nessa direo, supriria a carncia de articulao entre demandas sociais e polticas pblicas. A gesto social da poltica de desenvolvimento territorial e do prprio processo de desenvolvimento conta com a formao de arranjos institucionais que estruturaro ligao entre diferentes municpios e atores sociais, promovendo articulaes sociais para a promoo do desenvolvimento. O pblico-alvo declarado do PRONAT so lderes locais e representantes das entidades que congregam interesses do desenvolvimento rural sustentvel, dando especial ateno aos agricultores familiares e
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assentados pela reforma agrria. Ao pblico beneficirio assegurada a participao, atravs dos espaos institucionais como o colegiado territorial, nos processos de deciso sobre a alocao dos recursos pblicos. O programa aposta na sensibilizao, mobilizao e capacitao dos atores sociais para a construo de alianas e de entidades locais, que sejam capazes de suplantar as deficincias estruturais que inibem sua capacidade de gerao e distribuio de riquezas em direo autonomia dos municpios e gesto social dos processos de desenvolvimento. O territrio busca revelar identidades existentes entre populaes e os espaos fsicos que elas ocupam. E a definio preliminar sobre de quais regies vieram os territrios rurais a serem priorizados ficou a cargo da indicao das microrregies rurais, correspondentes quelas que apresentam densidade demogrfica menor do que 80 habitantes por km e populao mdia por municpio at 50 mil habitantes e que so ordenadas com o critrio de maiores concentraes do pblico prioritrio do MDA (Brasil, 2003, p. 28). A implementao da poltica no territrio se inicia a partir de um autodiagnstico, para a elaborao do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Durante esse processo so realizadas diversas atividades que procuram estabelecer um pacto territorial de desenvolvimento no qual so estruturadas prioridades de ao, projetos estruturantes de cunho inovador e associativo e diretrizes para elaborao de projetos posteriores que enfrentam questes econmicas, sociais, ambientais e institucionais. O territrio uma unidade de anlise, interveno e planejamento das polticas pblicas que tenta superar o carter setorial, englobando elementos que permitam qualificar os processos de desenvolvimento e criar um arranjo institucional capaz de influenciar na canalizao de oportunidades e na gerao de aprendizagem social. Para o Brasil (2003), a territorializao das polticas de promoo de desenvolvimento rural deve ter um carter eminentemente endgeno, levando em conta sua identidade; portanto, no devem ser definidos apenas em funo das necessidades do Estado.
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Nessa poltica os atores sociais so parte integrante do processo de elaborao, gesto e decises polticas. A maior insero da participao de atores sociais (da sociedade civil) fica limitada ao processo de operacionalizao da poltica nos territrios rurais. A SDT deixa claro nos documentos de referncia que o objetivo fortalecer a relao entre os diversos atores, trazendo para este jogo os atores do poder pblico, representados pela administrao municipal que exerce papel fundamental no processo. Apesar da nfase dada aos atores locais, Leite, Kato e Zimmermann (2009) admitem que seja evidente o papel protagonista do Estado no direcionamento dessa poltica, se no com o carter intervencionista dos anos 1950 e 1960, estruturando aes a fim de criar um ambiente favorvel consolidao dos processos e reforar princpios bsicos para garantir que eles se desenvolvam. Apesar da crtica feita por Leite, Kato e Zimmermann (2009), o MDA traz a perspectiva de que:
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o enfoque territorial uma viso essencialmente integradora de espaos, atores sociais, agentes, mercados e polticas pblicas de interveno. Busca a integrao interna dos territrios rurais e destes com o restante da economia nacional, sua revitalizao e reestruturao progressiva, assim como a adoo de novas funes e demandas. [E que a] (...) meta fundamental do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais estimular e favorecer a coeso social e territorial das regies (Brasil, 2003, p. 26).
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Nessa dimenso, uma poltica territorial favoreceria a articulao dos diversos atores pertencentes a um territrio particular, para a qual seria necessria a definio das funes do governo em relao proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia e construo da democracia e da institucionalidade rural (Perafan, 2007). Podemos tambm encontrar na noo de territrio incorporado pelas polticas um carter normativo e instrumental que o visualiza apenas como unidade de planejamento e interveno estatal (Schneider & Tartaruga, 2004). No documento orientador da poltica (Brasil, 2003), notvel a viso
de que os territrios transcendem a noo de simples bases fsicas. Eles [territrios] possuem vida prpria, um tecido social e esto imersos numa complexa rede de relaes com razes histricas, polticas e de identidades diversas. A ampliao dessas relaes sociais nos planos polticos e econmicos dos territrios encarada como possibilidade de xito das experincias de territorializao das polticas pblicas. No prefcio do documento, o secretrio de Desenvolvimento Territorial, Humberto Oliveira, afirma: nosso desafio ser cada vez menos como integrar o agricultor indstria e, cada vez mais, como criar as condies para que uma populao valorize um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de mercados (Brasil, 2003,p.4). Diante de todas essas noes e reflexes, o MDA define territrio como:
um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizados por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, 2003,p.34).
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6. A GUISA DE UMA CONCLUSO
A poltica territorial pode ser apontada como uma poltica diferenciada que surge no mbito de transformaes do rural brasileiro. Ela aponta a tradicional seletividade das polticas pblicas executadas no campo (Brasil, 2003) e vincula a isso a necessidade de formular polticas e construir alternativas que possam assegurar as especificidades encontradas a polticas mais adequadas. Isso se justifica pela afirmativa de que polticas que sejam adequadas a cada situao podero possibilitar que um nmero maior de agricultores e trabalhadores rurais ascendam s polticas pblicas que os beneficiem, ampliando consideravelmente a possibilidade de construo de capital social nos territrios (Brasil, 2003,p.18). A nfase dada pela poltica de territrios rurais aos processos participativos um marco em termos de participao da sociedade
civil na construo e, principalmente, na operacionalizao de polticas. Ela representa um grande avano em termos de descentralizao e democratizao da sociedade ao acesso aos recursos decisrios, antes limitados ao Estado. A criao da SDT, tambm, representou um marco para as polticas pblicas no meio rural brasileiro. A secretaria e o MDA representam a institucionalizao das reivindicaes de setores populares, dificilmente escutados pelos formuladores de polticas. As demandas especficas e a vinculao das polticas s demandas sociais locais vm sendo satisfeitas medida que este rgo de Estado consegue inovar em sua metodologia de apoio aos seus beneficirios.
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O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável

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O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável

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O PROGRAMA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE TERRITRIOS RURAIS: A INDUO DE TERRITORIALIDADES AO PBLICA Alan Ferreira de Freitas**, Marcelo Min Dias***

Alan Ferreira de Freitas, Marcelo Min Dias e Alair Ferreira de Freitas

O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais: a induo de territorialidades ao pblica

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outras ligadas ao desenvolvimento dos espaos rurais.

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Reunindo-se estados, numa esfera regional, tem-se o que o MDA chama

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6. A GUISA DE UMA CONCLUSO

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