2013 - Apuntes Derecho Administrativo (UCEN)

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR.
DANIEL MUNIZAGA MUNITA
APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Profesor: Daniel Joaqun Munizaga Munita Profesor de Derecho Administrativo Magster en Derecho
SANTIAGO, Septiembre de 2013
APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

UNIDAD N 1 ADMINISTRACIN Y DERECHO Podemos definir el Derecho Administrativo como el conjunto de normas y principios que regulan la organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos de la Administracin del Estado y las relaciones de sta con los administrados. En este concepto bsico, encontramos dos elementos importantes: A) Organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos de la Administracin del Estado. B) Las relaciones de la Administracin del Estado con los administrados. En este sentido, debe recordarse que el artculo 1 de la Constitucin contiene el principio de servicialidad, en cuya virtud el Estado est al servicio de la persona humana, lo que quiere decir que los derechos de los administrados deben primar siempre por sobre las potestades del Estado. Adems, otro fundamento para este criterio lo constituye el artculo 5 inciso 2 de la Constitucin, que establece que el ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, lo que est admitiendo que nuestra Constitucin tiene una postura iusnaturalista. EL FENMENO ADMINISTRATIVO: El fenmeno administrativo, en su esencia, es un fenmeno humano, la Administracin del Estado est integrada por personas y a su vez, se relaciona con los administrados y debe actuar siempre al servicio de la persona humana, lo que significa la primaca de la persona y la consecuencial servicialidad del Estado. Nos damos cuenta que el fenmeno administrativo deriva de la naturaleza social del hombre. El jerarca administrativo, al fijarse propsitos en la actividad administrativa, practica opciones valorativas, justificando una opcin como razonable y para ello se fundamenta en los presupuestos que proporcionan la naturaleza humana y la naturaleza de la sociedad. Tambin el fenmeno administrativo puede ser considerado como fenmeno cientfico, cuyo estudio corresponde a la ciencia de la administracin, que es la disciplina que estudia los medios para asegurar que las administraciones pblicas alcancen una ptima relacin entre eficiencia y eficacia, en el cumplimiento de las tareas administrativas. Este estudio es principalmente econmico. La Ciencia de la Administracin responde a la interrogante de cmo debe estar organizada y como debe actuar la Administracin y el Derecho Administrativo, en un plano jurdico, estudia como es y como acta. Se define a la Ciencia de la Administracin como un cuerpo doctrinario, ordenado y metdico que persigue que el Estado pueda cumplir sus fines, de acuerdo con una poltica definida, centrndose la Administracin en los conceptos de Eficiencia y Eficacia. El fenmeno administrativo se transforma en jurdico cuando a la Administracin del Estado se le confieren valores como la finalidad, equilibrio de potestades del Poder Pblico, los derechos de los administrados, coordinacin, solidaridad, o la subsidiariedad. Si bien la ciencia de la administracin naci con los economistas, el jurista practic opciones valorativas e incorpor conceptos como el Bien Comn y el fenmeno administrativo adquiri caractersticas jurdicas en el Estado Moderno. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO Relaciones con el Derecho Civil: Si bien algunos consideran que el Derecho Administrativo es el Derecho Comn del Derecho Pblico, tiene una estrecha relacin con otras ramas del derecho, tales como el Derecho Civil, que es el Derecho Comn del

Derecho Privado. Hay materias en que la administracin del Estado se rige por el Derecho Privado, y ms exactamente, por el Derecho Civil. La Administracin del Estado est formada por PERSONAS JURDICAS; una de ellas, la ms grande, se llama ESTADO o FISCO, que corresponde a la Administracin Centralizada, cuya organizacin no est regulada por el Cdigo Civil, pero si est mencionada (Art. 547 Cdigo Civil) y se le aplican numerosos artculos, en circunstancias que por regla general est regulada por el Derecho Pblico (Constitucin Poltica de la Repblica (CPR), Leyes Orgnicas Constitucionales, etc.). Hay normativa especial para las empresas del Estado, que si bien son personas jurdicas de derecho pblico, se rigen por las normas comunes aplicables a los particulares, o sea por las normas del Derecho Privado (Derecho Civil, Derecho Comercial). Esta es una excepcin al derecho que por regla general se aplica a entes que constituyen la Administracin del Estado. En cuanto a los bienes del Estado, hay que regirse por el Cdigo Civil (ver art. 589), que en el fondo es una materia de Derecho Pblico, pero est regulada por el Derecho Privado. Adems, hay que considerar que la Administracin Pblica puede satisfacer necesidades generales a travs de entidades de Derecho Privado, como por ejemplo el METRO S.A., que corresponde a lo que llamamos la ADMINISTRACIN INVISIBLE. Con el Derecho Procesal; tiene relacin con los procedimientos administrativos, las acciones constitucionales, los recursos y medios de impugnacin, en ambos procedimientos se aplica el principio del debido proceso. Con el Derecho Penal; se relaciona con la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos, quienes podran cometer delitos que estn expresamente determinados en el Cdigo Penal, como prevaricacin, concusin. Adems, algunos principios del Derecho Penal se aplican a los procedimientos disciplinarios y las personas que han sido condenadas por crimen o simple delito, no pueden ser funcionarios pblicos y, si ya lo son, y son condenados posteriormente, constituye una causal de destitucin. Con el Derecho Internacional; se relaciona con los Tratados Internacionales, y especialmente con los ms importantes, aquellos referentes a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Con el Derecho Tributario; tiene mucha relacin por el Servicio de Impuestos Internos, ya que el Derecho Tributario descansa sobre el ejercicio de este servicio pblico, que corresponde a la administracin descentralizada funcionalmente. (El SII, se relaciona con el Presidente a travs de la supervigilancia, especie de control que ejerce el Ministro de Hacienda. Con el Derecho Minero; tanto en la constitucin de la propiedad minera, como en las actividades mineras, interviene un rgano administrativo descentralizado funcionalmente: el SERNAGEOMIN. Con el Derecho Econmico y con el Derecho Comercial: En relacin a las actividades econmicas y especialmente a la actividad empresarial del Estado, que la puede realizar a travs de las entidades que pertenecen a la Administracin (Empresas del Estado, descentralizadas funcionalmente) o a travs de entidades de derecho privado que se rigen por el Derecho Comercial (sociedades annimas y de responsabilidad limitada). OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Es la Administracin del Estado, tambin llamada ADMINISTRACIN PBLICA y cuando decimos Administracin estamos pensando en una organizacin cuyo principal objetivo es SERVIR, porque la palabra Administracin significa SERVIR A. Para algunos, Administracin proviene de AD-MINISTRARE que significa servir a, o sea la idea de servicio se encuentra implcita en la Administracin.

Otros, piensan que viene de AD-MANUS-TRAERE, pero este criterio no es muy aceptado, porque significa gestin de negocios, de intereses, de asuntos. El significado est vinculado directamente con la nocin de servicio, vale decir con el PRINCIPIO DE SERVICIALIDAD: el Estado est al servicio de la persona humana. Esta idea se reitera en el artculo 3 de la LOC de Bases N18.575: la Administracin del Estado est al servicio de la persona humana; aqu la ley particulariza el principio, en cuanto a la Administracin del Estado, porque la CPR habla de todos los rganos del Estado. En todo proceso administrativo, considerando entre otros, la planificacin, organizacin, direccin, reclutamiento de personal, mtodos, o control, hay principios y tcnicas de comn aplicacin por la Administracin Pblica y la Administracin Privada. DISTINCIN ENTRE ADMINISTRACIN PBLICA Y ADMINISTRACIN PRIVADA: ADMINISTRACIN PBLICA: Es la que corresponde a los rganos y organismos que pertenecen a la Administracin del Estado, como parte de la organizacin y de la actividad del Estado, la cual est regida principalmente por el Derecho Pblico. ADMNISTRACIN PRIVADA: Es la actividad organizada que corresponde a los particulares, participen o no junto a ellos los rganos del Estado. Se distinguen principalmente por: A) DIFERENCIA EN CUANTO A LOS FINES B) DIFERENCIA EN CUANTO A LOS MEDIOS C) DIFERENCIA EN CUANTO A LA REGULACIN JURDICA A) DIFERENCIA EN CUANTO A LOS FINES: La Administracin Pblica, tiene lugar en el Estado y por los tanto los fines que puede o debe perseguir no pueden ser otros que el bien comn, que es la nica finalidad de las entidades de la Administracin Pblica. Esto significa que si el fin que persigue un rgano de la Administracin Pblica se aparta del bien comn, se produce la DESVIACIN DE FIN O DE PODER, la cual ANULA la actuacin administrativa. Tambin hay DESVIACIN de FIN cuando, siendo la finalidad el bien comn, no es la finalidad de bien comn especfica de esa actividad administrativa. El fin de la Administracin Pblica es satisfacer las necesidades pblicas. Por lo tanto, resulta necesario definir el alcance de las necesidades pblicas. En primer lugar, debe sealarse que no es lo mismo referirse a necesidades pblicas que a necesidades colectivas, porque estas ltimas simplemente constituyen la suma de las necesidades individuales. La distincin puede apreciarse, en que algunas necesidades colectivas son atendidas por los particulares: alimentacin, servicios mdicos, entre otras. Pero existen necesidades colectivas de inters general que slo cumple la Administracin con exclusin de los particulares, por ejemplo, defensa de la nacin, justicia, etc. Finalmente, hay necesidades a cuya satisfaccin concurren tanto los servicios de la Administracin como los particulares, por ejemplo, el transporte pblico. Cuando las necesidades colectivas son generales y su satisfaccin es asumida por el Estado, se convierten en necesidades pblicas. La existencia de una necesidad, elevada al carcter de pblica, y atendida como funcin obligatoria para el Estado, constituye sin duda, el elemento fundamental de la Administracin Pblica. Por ejemplo, la preservacin de la salud de la poblacin constituye una necesidad pblica. De all que se ha creado un sistema de salud pblica, independientemente del rol que en este campo pueda caber a los particulares. En cambio la Administracin Privada persigue fines particulares, que podran coincidir y ser de bien comn, como lo son los que persiguen las fundaciones y corporaciones sin fines de lucro que, aunque sean fines relacionados y que coincidan con el bien comn,

siguen siendo finalidades particulares. (Ej.: Fundacin Hogar de Cristo, Corporacin del Cncer, Fundacin Teletn). B) DIFERENCIA EN CUANTO A LOS MEDIOS: Los medios de que se valen una y otra administracin son distintos, por regla general. La Administracin Pblica para obtener sus finalidades, principalmente se vale de la actividad jurdica unilateral (acto administrativo). Sin embargo, cuando el acto administrativo no es suficiente para obtener esos fines de bien comn, tambin se vale del contrato, del acuerdo de voluntades; pero incluso cuando la administracin celebra contratos, especialmente si se trata de contratos administrativos, debe dictar una serie de actos administrativos en la formacin de ste y, en consecuencia, la administracin sigue actuando en forma unilateral. Se pueden distinguen dos tipos de contratos: los contratos de Derecho Comn, que se rigen por las normas aplicables a los particulares; y los contratos administrativos, en que las clusulas las establece la administracin, en virtud de sus facultades exorbitantes, afectando el principio de igualdad de las partes (Ej.: contrato de suministro o abastecimiento, en que la administracin requiere comprar, arrendar o arrendar con opcin de compra bienes muebles, donde la regla general es la licitacin pblica). La Administracin Privada en cambio, aparece con mayor flexibilidad en su accin y su adaptabilidad al medio es ms fcil y fluida. La figura ms caracterstica en el mbito de la administracin privada es el contrato, que supone igualdad jurdica entre las partes. Siendo una actividad de y entre particulares, en la medida que se desenvuelvan dentro del marco de lo no prohibido, rige para ellos el principio de la Autonoma de la Voluntad, donde las partes pueden hacer todo lo que no est prohibido por la Ley, la Moral, el Orden Pblico, las Buenas Costumbres y la seguridad nacional. A diferencia de la Administracin Pblica, donde slo se puede hacer aquello para lo cual se est expresamente facultado por la CPR y las leyes. De lo anterior, se desprende que la Administracin Pblica tiene una VINCULACIN POSITIVA con la legalidad, y la Administracin Privada tiene una VINCULACIN NEGATIVA. C) DIFERENCIA EN CUANTO A LA REGULACIN JURDICA: La Administracin Pblica se rige principalmente por el Derecho Pblico, pero en muchos aspectos tambin se rige por el Derecho Privado como en el caso de las empresas del Estado, que requieren autorizacin por Ley de qurum calificado. Cabe sealar que la actividad empresarial tambin puede ser desarrollada por una persona jurdica de Derecho Privado y ah no sera una empresa del Estado, sino una Sociedad Annima o una sociedad de responsabilidad limitada. Cuando el Estado contrata, puede hacerlo a travs del Derecho Pblico (contrato de suministro, de obra pblica, de concesin de servicio pblico), o del Derecho Privado (arrendamiento, compraventa de inmuebles, depsito). En cambio, la Administracin Privada se rige por el Derecho Privado, sin perjuicio de que debe cumplir con normas de orden pblico, que regulan e imponen determinadas obligaciones a los particulares (Ej.: La multa por 19.470 UF que se aplic a Sebastin Piera en julio del ao 2007, debido a que segn la investigacin de la Superintendencia de Valores y Seguros compr acciones de Lan conociendo de antemano detalles financieros de la compaa. CARACTERSTICAS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: 1. LA IMPOSICIN UNILATERAL 2. LA EJECUTORIEDAD 3. LA LEGALIDAD Y EL FORMALISMO 4. LA ESPECIALIDAD

1. IMPOSICIN UNILATERAL Tiene que ver con la actividad jurdica de la administracin, la cual utiliza principalmente la actividad jurdica unilateral para alcanzar los fines de bien comn, lo cual significa que la Administracin emite sus actos sin consultar la opinin del administrado, fundada en la potestad de imperio, la cual proviene de la soberana (art. 5), la cual se ejerce por el pueblo, y tambin por las autoridades que la Constitucin establece de manera permanente. La potestad de imperio permite que los actos que emite la autoridad sean OBLIGATORIOS, vale decir, deben acatarse, sin perjuicio de que puedan ser impugnados por la va administrativa o jurisdiccional. La Administracin para obtener la finalidad del bien comn, tambin utiliza el acuerdo de voluntades, el contrato, pero en todo contrato que celebra la administracin existe actividad unilateral, dictndose una serie de actos administrativos y por su parte, los contratos administrativos, se caracterizan porque en ellos la Administracin establece las clusulas; en lo nico que hay acuerdo de voluntades es en el precio, la ganancia del particular. 2. LA EJECUTORIEDAD Proviene de la imperatividad y est en relacin con esa imposicin unilateral. La ejecucin del acto (ejecutoriedad) puede realizarse aunque sea en forma FORZADA. El administrado podra negarse al acto, para lo cual la Administracin podra apercibir al administrado, imponer multas, arresto. La propia Administracin, sin recurrir a otro rgano va a obtener el cumplimiento, la ejecucin de lo que ha ordenado. 3. LEGALIDAD Y EL FORMALISMO La Administracin est sujeta al principio de legalidad, la Constitucin establece este principio para todos los rganos del Estado, como para toda persona institucin o grupo de personas. Debemos hacer presente que la legalidad est establecida en forma POSITIVA (la actividad que se realiza debe estar expresamente facultada, sin ir mas all de lo que permite la CPR y las leyes) y DIRECTA (la CPR obliga de forma directa a los rganos del Estado, sin necesidad de que sus preceptos sean desarrollados por una norma legal. El carcter obligatorio de la CPR es positivo (art. 7, inciso 2) y directo (art. 6). Que la vinculacin sea directa significa que el precepto de la CPR se aplica directamente, aunque no se haya dictado una norma legal complementaria. El principio de Legalidad es muy importante, porque para la Administracin constituye marco tanto desde el punto de vista orgnico como funcional: la creacin o supresin de los servicios de la administracin del Estado y la creacin o supresin de los empleos pblicos es materia de ley, de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica. Tambin es marco desde el punto de vista funcional (art. 7 inciso 1: investidura regular, competencia, procedimiento). FORMALISMO: Todas las actuaciones administrativas son formales, pero hay algunas que son fcticas, son hechos administrativos que se realizan sin la intencin de producir consecuencias jurdicas. El formalismo, se traduce en que la actividad administrativa se rige por procedimientos administrativos, pero tanto la actividad fctica como la jurdica, provienen de la competencia que se haya otorgado o asignado al rgano administrativo. 4. ESPECIALIDAD En virtud de este principio, las normas legales de carcter administrativo prevalecen por sobre el Cdigo Civil, pero esta especialidad va ms all, porque hay normas reglamentarias, como por ejemplo el reglamento para contratos de obras pblicas (DS 75 del MOP ao 2004), que prevalecen por sobre los artculos del Cdigo Civil relativos a la confeccin de obra material.

EL ESTADO Y SUS FUNCIONES El poder es uno solo, pero se manifiesta a travs de diversas funciones las que son manifestaciones diversificadas del poder que se radican en rganos distintos que las ejercen encaminadas al fin del bien comn. Tradicionalmente, se ha considerado que las funciones del Estado son tres, la funcin legislativa, ejecutiva, judicial (Montesquieu). De acuerdo a esta Teora de separacin de funciones, el ejercicio de cada una corresponde a los respectivos rganos del Estado. El fundamento de esta teora fue evitar el despotismo y tambin impedir que se concentrara el ejercicio de las funciones en una sola mano como en la monarqua. La funcin judicial es la primera que se separa, en algunos sistemas jurdicos tambin lo hace la legislativa, pero se encontraba muy dirigida por el monarca. Esta teora propone que para asegurar el respeto de las libertades individuales, es indispensable que las distintas funciones del Estado se radiquen en rganos diferentes, para impedir los abusos del poder. Funcin legislativa : Crear leyes, dictacin de leyes. Funcin judicial : Aplicacin de las normas legales a casos particulares Funcin ejecutiva : Gobernar y administrar el Estado Gobernar: Los actos de gobierno recaen sobre materias propiamente polticas o de gobierno. Es una funcin de carcter poltico, como son por ejemplo, las relaciones internacionales. Administrar: Es la actividad destinada a satisfacer o atender las necesidades pblicas de manera continua y permanente, mediante actos o hechos jurdicos y materiales. Al Presidente de la Repblica le corresponde tambin dirigir la estructura orgnica llamada Administracin del Estado; la funcin administrativa est definida en la Ley de Bases 18.575 en el art. 3. De acuerdo a la CPR de 1980, se consideran como rganos del Estado en Chile: al Gobierno, integrado por el Presidente de la Repblica y toda su Administracin, tanto Centralizada como Descentralizada; al Congreso Nacional, integrado por la Cmara de Diputados y el Senado; al Poder Judicial (es el nico que mantiene la palabra poder), integrado por la Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y los Tribunales de Justicia; al Tribunal Constitucional; a la Contralora General de la Repblica; al Banco Central; al Tribunal Calificador de Elecciones y al Ministerio Pblico. Respecto de la funcin administrativa, algunos autores como Fernando Garrido Falla dicen que la actividad administrativa tiene un carcter residual, fundamentados en la forma en que se fueron separando las funciones del Estado (judicial, legislativa, ejecutiva) quedando al ltimo la funcin administrativa. La funcin administrativa tiene diferencias importantes con la funcin judicial y legislativa. Esta ltima se traduce en la dictacin de normas jurdicas, a las que se encuentra sometida la actividad judicial, que a su vez tambin est sometida a procedimientos judiciales y por lo tanto el actuar del juez siempre est regulado jurdicamente, ya que su actividad se desarrolla a travs de actividad jurdica, salvo algunas de carcter fctico como cuando se toman declaraciones, o en el mbito de los Tribunales de Familia, cuando se interroga a un nio, en que se deben utilizar conocimientos psicolgicos. La actividad administrativa a diferencia de las otras, es eminentemente fctica porque la actividad de la Administracin no siempre se realiza con la intencin de producir consecuencias jurdicas y cuando realiza actividad jurdica, sta va siempre acompaada de actividad fctica. Tanto la actividad fctica como la jurdica estn reguladas en la ley, se distinguen en el querer o no producir consecuencias jurdicas. En conclusin, en las funciones legislativa y judicial, la actividad es predominantemente jurdica, y la funcin administrativa como se dijo es eminentemente fctica.

VINCULACIN DE LA ADMINISTRACIN CON EL DERECHO La analizaremos desde un punto de vista histrico jurdico y desde un punto de vista doctrinario. poca de la Monarqua Absoluta. En esta poca, el Rey tiene todas las potestades y el concepto de Estado se confunde con la persona del Rey, el principio de soberana es muy distinto al de ahora, el Rey es el soberano. El concepto de soberana es en esa poca, la facultad de autodeterminacin slo depositada en el Rey. Hay autores regalistas como Bodin y Bossuet que fundamentan la Monarqua absoluta desde el punto de vista jurdico, ya que sostienen que todos los hombres nacen sbditos y que el imperio paterno los acostumbra a tener un jefe, y que la palabra Rey significa padre. Adems, consideraban que la monarqua es absoluta, sagrada, paternal, perpetua y sometida a la razn. Dicen que es necesario que los reyes puedan dar leyes a sus sbditos y tambin puede quebrantar o anular las leyes intiles para hacer otras: el prncipe est libre de sus propias leyes. La importancia de Bodin y Bossuet radica en su afn por establecer un Poder nacional, que estuviera por encima de los fraccionamientos feudales. Los Estados durante la monarqua absoluta tienen una doctrina poltica, son estados soberanos, el Rey es soberano y tienen una doctrina jurdica, el Rey debe ser obedecido, el rey no se equivoca: Rex non potest peccare. En esta concepcin, las determinaciones adoptadas por el Rey se presumen inspiradas en el Bien Comn. Si un sbdito sufre un perjuicio en su persona, familia o bienes por una decisin del Rey, se consideraba que el agravio era justificado, era un sacrificio personal en aras del Bien Comn y slo puede acatar, obedecer, no puede impugnar la decisin del Rey y tampoco puede exigir indemnizacin. Decir que no se puede impugnar, significa que no hay control posible y si no hay indemnizacin, no existe responsabilidad, el rey es irresponsable. En la monarqua absoluta, no existan normas que se impusieran externamente a la administracin, con el carcter de normas obligatorias. Las disposiciones que la regan, dependan del bon plaisir del monarca. Estas ideas eran para reforzar la monarqua absoluta, pero en los siglos XVI Y XVII, despus del Descubrimiento de Amrica, en el pensamiento europeo se produce un vuelco y la concepcin del mundo empieza a cambiar y se considera que el hombre es el centro del universo, se habla del Derecho Natural y Montesquieu se pronuncia sobre la separacin del poder: el abuso del poder slo puede impedirse si por disposicin de las cosas, el poder detiene al poder. Esto supone no un poder nico y concentrado en una sola persona, sino una fragmentacin del poder, una distribucin en poderes separados. Especialmente, a partir de los siglos XVII Y XVIII, los monarcas reaccionaron frente a la situacin de arbitrariedad e injusticia que afectaba a los sbditos y a partir de esta poca los monarcas absolutos se transforman en dspotas ilustrados (Era de la Ilustracin) para mejorar la situacin de los sbditos. La frase de Luis XIV el Estado soy Yo, la reemplaza Federico II de Prusia (El Grande), por El Rey es el primer servidor del Estado. Adems, la actividad de los monarcas debe estar encaminada a obtener la felicidad de los sbditos (concepto de administracin de los cameralistas). Para mejorar la situacin de los sbditos, los dspotas ilustrados dictan nuevas leyes, principalmente porque desde la Ilustracin se gest una revolucin intelectual, que precedi a la Revolucin Francesa. En Prusia en el siglo XVIII, el rey Federico II considera que no puede seguir la situacin de injusticia de que los sbditos no fueran indemnizados y encarga a sus asesores de la Cmara del Rey (escuela de los cameralistas) que estudien el problema.

En la Administracin, dicen los cameralistas, se observan ciertas reglas semejantes a las seguidas por la polica, que sirven para dirigir la actividad administrativa hacia su fin, pero eso no quiere decir que esas reglas constituyan derecho; las leyes de polica no son derecho. La ley de polica slo vincula a los funcionarios frente al prncipe, cuyas rdenes estn obligados a ejecutar. El sbdito, frente a una ley de polica y a sus efectos, no existe como persona y las pretensiones que quisiera hacer valer no pueden considerarse como derechos que le pertenezcan; el sbdito no figura como sujeto, sino como objeto. En este perodo del Rgimen de Polica, existe un derecho civil, un derecho penal, un derecho procesal, en suma, un derecho de justicia. Pero en relacin a la administracin, no existen normas que sean obligatorias para la autoridad frente al sbdito, no existe un verdadero Derecho Pblico. En este contexto, se reconoce que en los asuntos de Polica no hay accin ("ein Polizeisachen gibt es keine apellation"). Este criterio, aceptado en la Europa Monrquica, sostena que los tribunales eran incompetentes para conocer de los conflictos que se suscitaran por la aplicacin del ius politiae. La competencia de sus tribunales se limitaba al ius privatum. Slo cuando se demandaba al prncipe como privatus (se distingua si el prncipe era citado como prncipe o como privatus) se reconoca la competencia de los tribunales ordinarios. El Ius politiae y ius privatum formaron as dos campos perfectamente diferenciados. El Derecho de Polica constitua las normas que aplicaba la administracin, era poltico. El derecho privado era el derecho de las personas, familia y propiedad y era jurdico. El Ius Politiae slo tena limitaciones morales. El Ius privatum tena limitaciones jurdicas; deba respetar la voluntad de las personas y los derechos adquiridos por ellas incorporados en sus patrimonios. Para la competencia de los tribunales ordinarios, es importante destacar que el Estado est sometido al Derecho Civil. Esto plantea la interrogante de si debe haber para el Estado algn rgimen jurdico, porque fuera del Derecho Civil no existe el Derecho. El perodo del rgimen de polica hall la solucin del conflicto en la Teora del Fisco. La idea del fisco tiene su origen en el derecho romano. El fiscus se presentaba all como una persona jurdica al lado del Emperador, que administraba los bienes que servan para cumplir el fin del Estado y gozaba de privilegios de Derecho Civil y de procedimiento. En la Prusia del siglo XVIII, los cameralistas plantearon que en la estructura monrquica hay una organizacin que por tener a su cargo todo lo relativo al aspecto pecuniario de la Corona, por manejar los fondos del rey, se comporta en la misma forma que un particular. Esta organizacin, que es parte de la corona, pero acta en forma separada de ella, es una persona jurdica de Ius privatum. Gestiona el patrimonio real y se ocupa de todo lo concerniente a los dineros del prncipe. Esta organizacin invierte, ahorra, compra, vende, hereda, se enriquece, se empobrece. Esta organizacin es el Fisco, vale decir una persona jurdica de derecho privado, que acta al lado del rey y cuya misin consiste en administrar los recursos financieros de la corona. La Teora del Fisco es una extraordinaria construccin jurdica prusiana que permite conciliar la fuerza obligatoria de las prerrogativas reales, reconocidas por el ius politiae, con el respeto a los derechos subjetivos, regidos por el ius privatum. El Estado propiamente dicho no tiene patrimonio, en cambio est investido del poder pblico de mandar, de imponer cargas, incluso al Fisco. El Fisco es otro sbdito, como los dems. Segn la Teora del Fisco el ejercicio del poder pblico, cuando el Estado imparte rdenes, hace nacer al mismo tiempo algunos efectos de Derecho Civil. Pero no es sobre el mismo Estado que recaen todos estos efectos, sino sobre el Fisco, que est a su lado. El fisco no figura en el acto que ordena, se le obliga civilmente.

Esta idea se aplica a los diferentes actos del poder pblico y sirve para asegurar un mayor nmero de derechos frente al Estado, en beneficio de los sbditos. As, el Estado expropia al dueo de un inmueble, pero impone al mismo tiempo al Fisco la carga de indemnizar a ste con una suma de dinero. El Estado por el nombramiento del funcionario, lo somete a una dependencia especial, pero al mismo tiempo, el Fisco celebra con l una convencin de Derecho Civil, por la cual se obliga a pagarle un sueldo. En trminos generales, siempre que el Estado por un acto de poder pblico, impone a una persona un sacrificio especial (segn el ius politiae, el sbdito no poda oponerse al ejercicio de la potestad real), el Fisco, en virtud de una regla general de derecho civil se convierte en deudor de una indemnizacin justa, para cuyo pago se le puede emplazar ante el Tribunal Civil. En consecuencia, los cameralistas plantean la siguiente solucin: cuando el Rey adopta una decisin administrativa fundamentada en una norma de polica y ocasiona un perjuicio a un particular, ste tiene derecho a exigir una indemnizacin, demandando al Fisco, de acuerdo al ius privatum. El perjuicio es ocasionado por aplicacin de las normas de polica, la indemnizacin se demanda y se obtiene de acuerdo al ius privatum. Esta solucin es netamente privatista. La teora del fisco es importante, porque permite hacer responsable al Estado a travs de las normas del Derecho Privado, pero esta teora adolece de una omisin, ya que no puede impugnarse la decisin del Rey. Sin embargo, esta teora permite al sbdito adquirir la calidad de sujeto de derecho, siendo titular de la accin. Esta construccin jurdica germnica influye en Europa continental. Ms adelante, en el siglo XIX en Francia, la doctrina se confundi y se estim que existen dos personas jurdicas distintas, producto de una divisin jurdica del Estado; por una parte el Fisco, esto es, el Estado considerado como una sociedad de intereses pecuniarios o persona jurdica de derecho civil y, por otra parte, el Estado propiamente dicho, la asociacin poltica, la persona jurdica de derecho pblico. Es este un error conceptual serio, ya que el Estado slo puede tener una sola personalidad. Se plante que el Estado tenia una personalidad jurdica de Derecho Pblico y otra de Derecho Privado y cuando ste actuaba como persona jurdica de Derecho Pblico emita actos de autoridad o de poder, y cuando lo hacia como persona jurdica de Derecho Privado emita actos de gestin. Esta Teora de la doble personalidad del Estado y de los actos de autoridad y actos de gestin, en Chile jams podra haberse aplicado, porque el Fisco en nuestro sistema jurdico es una persona de Derecho Pblico, identificndose con el Estado y descartando una doble personalidad. La personalidad jurdica del Estado en Chile es una sola y es de Derecho Pblico (art. 547 inc. 2 del Cdigo Civil). En una primera etapa de la responsabilidad del Estado se aplica la Teora del Fisco, haciendo responsable al Estado mediante la aplicacin de normas de Derecho Privado. Actualmente, para hacer responsable al Estado hay que guiarse por el Derecho Pblico. Pero, hay que hacer notar que hubo fallos de los tribunales de justicia chilenos, en pleno siglo XX, que aplicaron la teora de la doble personalidad del Estado, despus de la Constitucin de 1925. En consecuencia, segn la Teora del Fisco: Es posible obtener una indemnizacin, pero el acto sigue siendo inimpugnable, no se puede pedir su nulidad o que se deje sin efecto, no se puede reclamar el acto en cuanto a su validez. No hay control, pero si responsabilidad. FORMACIN DEL DERECHO PBLICO MODERNO En los siglos XVII y XVIII se produjo en Europa un movimiento llamado Revolucin Intelectual, donde encontramos los antecedentes de la Revolucin Francesa y antes, en la
10

Revolucin Norteamericana, y ms adelante en los procesos revolucionarios que culminaros con la independencia de las colonias hispano americanas. Despus de la Revolucin Francesa, se ha dicho que se form el Derecho Pblico moderno, pero sus ideas rectoras estn en esa revolucin intelectual. Se pueden distinguir seis ideas rectoras (texto de consulta: Merryman, John, Sistemas legales en Amrica Latina y Europa, Tradicin y Modernidad): LEY NATURAL LAICA SEPARACIN DE PODERES GUBERNAMENTALES RACIONALISMO LIBERTAD INDIVIDUAL Y ANTIFEUDALISMO GLORIFICACIN DEL ESTADO LAICO NACIONALISMO 1.- LEY NATURAL LAICA: Se basa en ciertas ideas sobre la naturaleza del hombre, se dice que todos los hombres han sido creado IGUALES y tienen ciertos derechos naturales tales como la propiedad y la libertad. La funcin del gobierno es reconocer y proteger estos derechos y asegurar la igualdad de los hombres. Estas ideas son ius naturalistas (ver art. 1 inc. 1 y 5 inc. 2 CPR). 2.- SEPARACIN DE PODERES GUBERNAMENTALES: Un grupo de intelectuales como Montesquieu en el Espritu de las Leyes y Rousseau en el Contrato Social, sostuvieron la importancia de establecer un gobierno democrtico racional y establecer y mantener una separacin de poderes gubernamentales, en particular, conservar separados del poder judicial a los poderes legislativo y ejecutivo, porque los cargos judiciales tenan un gran desprestigio: cualquiera poda comprar, vender o dejarlo en herencia. Se desconfiaba del poder judicial, porque los jueces eran un grupo aristcrata que se identific con los intereses de la aristocracia terrateniente, en contra de los campesinos, los trabajadores urbanos e incluso contra la centralizacin de los dspotas ilustrados. 3.- RACIONALISMO: Esta es la Era de la razn. El racionalismo era una fuerza intelectual dominante, las creaciones del hombre deben inspirarse en la razn y se considera que todos los problemas se solucionaban si se dictan leyes inspiradas en la razn aplicadas por hombres inteligentes. Este planteamiento es muy idealista, porque no basta con crear leyes inspiradas en la razn; adems, no se haba considerado el subconsciente ni las ideas irracionales contrarias a la razn, como por ejemplo la las Guerras Mundiales del siglo XX. Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, han surgido nuevos brotes del racionalismo. 4.- LIBERTAD INDIVIDUAL Y ANTIFEUDALISMO: Hasta ese momento, aun existan instituciones feudales que limitaban las libertades individuales y la propiedad, lo cual era incompatible con el nfasis que se coloca en los derechos del hombre. Como reaccin a estas instituciones feudales, se da lugar a una exageracin en cuanto a la libertad individual y el derecho de propiedad, como tambin a la libertad contractual, lo que en el Siglo XIX va a dar nacimiento al CAPITALISMO. 5.- GLORIFICACIN DEL ESTADO LAICO: El hombre no debe obediencia a la Iglesia sino slo al Estado, las obligaciones religiosas que subsistan comienzan a desaparecer, las relaciones y obligaciones religiosas pierden la importancia jurdica que tenan, los tribunales eclesisticos pierden jurisdiccin temporal, las relaciones familiares deben ser definidas y reguladas por la LEY y no por la Iglesia. En Chile en el Siglo XIX (1881 a 1886, en el gobierno de Santa Mara) se dictan las Leyes Laicas: la ley de cementerios laicos, matrimonio civil, creacin del Registro Civil. Este proceso se completa en la CPR de 1925, donde el Estado se separa de la Iglesia y la
11

religin Catlica Apostlica Romana deja de ser la oficial y se establece la libertad de cultos. 6.- NACIONALISMO: Hasta ese momento, en Europa continental se haba aplicado el derecho comn, cuya base era el derecho romano de Justiniano (emperador oriental de Bizancio), a lo cual se agrega el derecho cannico y normas consuetudinarias visigodas, todo lo cual es estudiado por los Glosadores y los Comentaristas, con el objeto de elaborar el Derecho Comn o ius commune. Es comn, porque se pretende que sea aplicable a toda la Europa continental. El objetivo ahora es la creacin de un sistema jurdico nacional, que pudiera expresar los ideales nacionales y la unidad cultural de la nacin. Un derecho nacional como ste debera ser expresado en idioma nacional (no en latn, como el Derecho Comn) y deba incorporar instituciones y conceptos legales nacionales. La autoridad del Derecho Comn o Ius Commune, pero no su contenido, fue rechazada; un derecho comn del mundo del derecho civil ya slo era historia. En el futuro, todo derecho habra de ser un Derecho nacional y la desviacin del Ius Commune no slo era aceptada, sino alabada como una evidencia de la idiosincrasia nacional. La autoridad del Derecho Comn se deja de lado, pero su contenido se adapta a la unidad cultural de cada nacin. ADMINISTRACIN Y DERECHO EN EL ESTADO MODERNO CONSTITUCIONAL: ESCUELA DE LA ADMINISTRACIN COMO ACTIVIDAD DE EJECUCIN DE LEY. Producida la Revolucin Francesa, estas ideas se concretan y se considera que la ley (ver art. 1 Cdigo Civil), es dictada por los representantes del pueblo, es la expresin de la voluntad del pueblo, de la soberana; la ley para a ser exaltada como norma superior a la que se le debe obediencia. La ley se transforma en una mstica, se habla de la mstica de la ley, que se inici en el Siglo XIX y tiene tres consecuencias: 1. La ley es la norma que debe regular las materias ms importantes, tales como los principales derechos y acciones del hombre (derecho propiedad, libertad) y la organizacin del Estado. 2. La palabra ley pasa a ser sinnimo de derecho y as si una actuacin se ha ajustado o no a la ley se dice que se ha ajustado o no a derecho, una actuacin se dir que se ajusta o no a derecho si se ajusta o no a la ley. 3. Como la ley es expresin de la voluntad del pueblo, no se concibe que el pueblo quiera oprimirse a si mismo, en consecuencia la ley se sustrae de todo control de juridicidad o legitimidad, es decir, no hay un rgano que controle la validez de la ley, as el poder legislativo pasa a ser el rgano supremo. Respecto de esta ltima caracterstica, cabe sealar que en Chile, antes de la reforma constitucional del 2005, no exista un control sobre la juridicidad de la ley. Slo a partir de la reforma del 2005, el Tribunal Constitucional tiene esta funcin, porque antes slo exista el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que conoca la Corte Suprema, pero no haba un rgano que controlara la legitimidad de la ley. En este contexto, a la Administracin, al rgano administrativo, slo le corresponde ejecutar la ley, y as encontramos en esta poca (siglo XIX) la Escuela de la administracin como actividad de ejecucin de ley, en que la ley es la norma superior y a la administracin slo le corresponde ejecutarla. Dentro de esta Escuela doctrinaria francesa, se distinguen dos etapas: 1.- Una primera, en que se considera que la ejecucin de ley debe ser casi en sentido literal, es decir, que la ley debe contener todos los elementos de la actividad administrativa, la administracin tiene que sujetarse estrictamente a lo expresado por la ley, sin ir mas all, la ley debe regular la competencia, efectos, el procedimiento, la
12

extincin de la actuacin administrativa. A esta etapa, corresponde Berthelemy, llamado padre del Derecho Administrativo francs. 2.- Hacia fines del S XIX, la postura es ms flexible y hay autores como Carr de Malberg, que considera que no es necesario que la ley regule absolutamente todos los aspectos de la actividad administrativa, sino que la ley debe sealar las facultades y el marco de la actividad administrativa, pero sta puede desarrollar las facultades otorgadas por la ley. Se trata de ejecucin de ley, pero con una mayor flexibilidad en la actividad administrativa. La Potestad Reglamentaria autnoma de nuestro sistema, va ms all de la segunda etapa, porque la actuacin administrativa puede regular todo aquello que no est reservado a la ley. En Chile, la potestad reglamentaria de ejecucin, corresponde a como se concibe en la segunda etapa analizada. Caractersticas del rgimen administrativo francs: Lo anterior, lleva al Derecho Administrativo francs a plantear que a la administracin slo corresponde ejecutar la ley. Con todos estos aportes doctrinarios en el S XIX se form el rgimen administrativo francs, que se puede caracterizar segn dos principios: SEPARACIN DE PODERES IGUALDAD ANTE LA LEY Separacin de Poderes: El rgimen administrativo francs se caracteriza porque la separacin de poderes es absoluta. En relacin al Derecho Administrativo, significa que todos los asuntos contencioso administrativos que se promuevan en relacin con la actividad de la Administracin no sern resueltos por los tribunales ordinarios sino que sern conocidos y resueltos por tribunales especiales que pertenecen al Poder Ejecutivo (tribunales administrativos y el Consejo de Estado francs) y la accin se presenta ante esos tribunales, cuyos jueces los nombra la propia administracin. En Chile, encontramos este tipo de tribunales especiales en algunos casos, como la Contralora (juicio de cuentas) y otros, como los antiguos tribunales tributarios, de propiedad industrial, de Defensa de la Libre Competencia, de Contratacin Pblica, que siguen el modelo francs. Sin perjuicio de lo sealado, hay que hacer presente que a partir de la dictacin de la Ley 20.322/2009, en forma paulatina y en un plazo total de cuatro aos, los tribunales tributarios y aduaneros de primera instancia pasan a depender directamente de la Corte Suprema y no del Servicio de Impuestos Internos y del Servicio Nacional de Aduanas, como era antes, en que se segua el modelo francs. Sin embargo, las causas tributarias que, a la fecha de entrada en funciones de los Tribunales Tributarios y Aduaneros que crea esa ley, se encontraban pendientes de resolucin, sern resueltas por el respectivo Director Regional del Servicio de Impuestos Internos de conformidad con el procedimiento vigente a la fecha de la interposicin del reclamo. En Francia, se ha considerado siempre, desde la revolucin francesa, que juzgar a la administracin es tambin administrar, principio que corresponde al principio de separacin ABSOLUTA de poderes. Con sorpresa, en Chile, entre 1925 y 1970, hemos encontrado fallos que lo plantearon de ese modo, lo que no corresponde en caso alguno a nuestro sistema jurdico. Igualdad ante la ley: Cabe hacer la siguiente pregunta: La administracin se rige por las mismas normas que los administrados? En Francia no, porque hay un derecho administrativo especial que le otorga privilegios a la Administracin, que le permite imponerse unilateralmente a los particulares y por eso decimos que la igualdad ante la ley en Francia es relativa.
13

CASO DE INGLATERRA EL COMMON LAW: en el Siglo XI (1066), Inglaterra fue invadida por los normandos cuyo rey, conocido como Guillermo el Conquistador, trajo las costumbres de los normandos implantando su derecho; reparte tierras, pero retiene potestades como la de inspeccionar la forma en que ejercen la administracin de justicia los caballeros. Los seores aplicaban en su feudo la costumbre local para resolver conflictos, pero como el Rey haba retenido ciertas potestades, enviaba a jueces itinerantes, delegados del rey, llamados justices in eyre, que tienen la facultad de avocarse al conocimiento de la materia que conoca el seor feudal en los tribunales de seoro y de centuria. Esto significaba que resolvan el asunto, pero al hacerlo, aplicaban la costumbre del rey y no la local, de tal modo que se empieza a formar una jurisprudencia con todos estos fallos, que se considera que es comn para toda Inglaterra, y constituye la Common Law. En Inglaterra y EEUU hablamos de la regla del imperio del derecho (rule of law), que corresponde a los sistemas de habla inglesa y significa igualdad ante la ley de todos los sujetos jurdicos, ante la ley ordinaria que aplican los tribunales ordinarios. Adems, el gobierno carece de privilegios como tampoco existen facultades discrecionales en poder de la administracin, en sntesis, la rule of law significa: Que hay un slo juez y un slo derecho, iguales tanto para el Estado como para el ciudadano. Caractersticas del sistema ingls: 1. Unidad de jurisdiccin: No hay ms jueces que los ordinarios, no hay tribunales administrativos especiales. 2. Unidad de derecho: No hay ms que una clase de ley, la ley ordinaria. 3. Observancia de las reglas del natural justice entre ellas la del fair play, adems el derecho a ser odo y juzgado segn el debido proceso, tambin no man a judge in his own cause (nadie es juez en su propia causa) 4. El Estado no tiene personalidad jurdica, incluso en los pases de la rule of law ni siquiera existe el Estado (en Inglaterra lo que existe es la corona, en EEUU la unin es la persona jurdica, en Canad la federacin) En el sistema anglo norteamericano, la separacin de poderes es relativa porque los mismos tribunales son los que juzgan a la administracin, no hay tribunales administrativos especiales como en Francia y la igualdad ante la ley es absoluta, la misma ley para todos (administracin y administrados). CASO DE CHILE En Chile, la separacin de poderes es relativa y la igualdad ante la ley tambin es relativa. La separacin de poderes es relativa, porque la regla general es que sean los tribunales ordinarios los que conozcan de materias contenciosas administrativas, aunque hay excepciones de tribunales administrativos que siguen el modelo francs (la Contralora en el juicio de cuentas, las superintendencias cuando actan como tribunales, el tribunal de la contratacin pblica). La igualdad ante la ley tambin es relativa, porque existe un derecho administrativo especial, que le otorga a la administracin privilegios y prerrogativas, que le permiten imponerse unilateralmente a los administrados.
Relaciones entre Administracin y Derecho en el Siglo XX.ESCUELA DEL SERVICIO PBLICO: Len Duguit hace un estudio sociolgico de la realidad y observa lo que haba ocurrido en la segunda mitad del Siglo XIX en Europa, donde se haba producido la Revolucin Industrial y que esta revolucin, comn para Europa, trajo consigo graves problemas sociales.
14

En 1915, Duguit public su obra llamada Las Transformaciones del Derecho Pblico y plantea que el Derecho Pblico ha sufrido una gran transformacin por los problemas sociales de la poca, sosteniendo que el Derecho Pblico ya no se funda slo en la soberana, sino que en una funcin social de los gobernantes y que esta funcin social consiste en organizar y mantener funcionando permanentemente una serie de servicios pblicos que atiendan las necesidades sociales. As, el Derecho Pblico no es ya un conjunto de reglas aplicables a una persona soberana, el Estado, y que determina las relaciones entre ste y los ciudadanos. Segn Duguit, el derecho pblico moderno es un conjunto de reglas que determinan la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos. El Estado pasara a ser as, un conjunto de servicios pblicos. Cul es el fundamento de estas ideas de Duguit? l funda su teora en el hecho de que la economa sufri un gran cambio y que ya no puede sustentarse en una economa familiar, en que cada familia poda atender y satisfacer adecuadamente sus necesidades; porque lo que antes era un problema individual o familiar, se ha transformado en un problema social y que el nico que puede atender estas nuevas necesidades es el Estado. Este planteamiento es absolutamente estatista ya que supone que el Estado es el nico que puede atender las necesidades sociales, dejando fuera al sector privado. Los servicios que debe mantener el Estado funcionando son los de trasportes, gas, luz, agua, y otros, que satisfacen necesidades tales, que si el funcionamiento de esos organismos se detiene, podra perturbarse profundamente la vida social misma. Un seguidor de Duguit es Gastn Jze, quien traslada las ideas al mbito del Derecho Administrativo (Duguit las haba situado en el Derecho Pblico) y sostiene que la Administracin es un conjunto de servicios pblicos y da un concepto de que se entiende por Servicio Pblico. Concepto de servicio pblico de Gastn Jze: Es toda organizacin del Estado destinada a satisfacer de manera regular y continua las necesidades pblicas, de acuerdo a un procedimiento de Derecho Pblico. Para Jze el procedimiento de Derecho Pblico se funda en la desigualdad de intereses en conflicto: el inters pblico debe prevalecer sobre el inters privado. El procedimiento de Derecho Privado, sostiene Jze, supone la igualdad de intereses en conflicto y por eso ningn inters privado, por legtimo que sea, puede prevalecer sobre otro inters privado. Con el concepto de Gastn Jze, la idea de servicio pblico se restringe an ms, porque de acuerdo a l, el servicio pblico slo puede utilizar los procedimientos del Derecho Pblico. Con este planteamiento, las empresas del Estado no podran utilizar el Derecho Comn que se aplica a los particulares. La escuela del servicio pblico propicia de este modo un Estado monoplico, porque el Estado tiene el monopolio de la atencin de las necesidades pblicas, de acuerdo a los procedimientos del Derecho Pblico, lo cual se opone totalmente al principio de subsidiariedad. Esta escuela influy en nuestro sistema jurdico administrativo, especialmente durante los primeros 30 aos del Siglo XX, en que se crearon numerosos servicio pblicos, pero luego comenz a decaer, con la creacin de las empresas pblicas y de la CORFO, servicio pblico descentralizado que tiene la facultad de tomar la iniciativa para constituir sociedades annimas y de responsabilidad limitada, todo lo cual significa participacin del Estado en conjunto con el sector privado y la utilizacin de los procedimientos del Derecho Privado. En el art. 3 de la LOC 18575, se recoge la idea de servicio pblico, y en el art. 28 se repite la idea de servicio pblico, sin el carcter monoplico.
15

ESCUELA DE LA ADMINISTRACIN COMO UNA ACTIVIDAD CONFORMADORA SOCIAL: En el Siglo XX, tambin se destac el autor alemn llamado Ernst Forsthoff, quien parte de una base similar a Duguit y Jze, en el sentido de que tambin hizo un estudio sociolgico de la realidad administrativa y plantea que la Administracin es una actividad conformadora social, lo que significa que la administracin no slo debe preocuparse de la conformacin estatal del orden social, sino tambin de que la Administracin u otro sujeto del Estado debe participar activamente en las actividades sociales, es decir, el Estado no slo conforma el orden social sino que adems es un sujeto activo de las actividades sociales. El Estado, garante del orden y de la seguridad, asume otros cometidos. Se modifican tanto la situacin del Estado como la del administrado y la relacin que los une. Si antes esta relacin se determinaba sobre la base de la libertad, ahora se determina por la participacin. Aqu necesitamos distinguir entre una administracin intervencionista y una administracin soporte de prestaciones. Siendo la libertad lo que se peda al Estado como objeto principal de su actuacin o de su no actuacin, se justificaba que la Administracin pudiera intervenir para evitar los daos que afectaran el inters general. La caracterstica de la relacin entre administrado y estado en el nuevo concepto, es la de distribucin, la de reparto, con la consiguiente participacin del particular en ese cometido. Forsthoff plantea que la Administracin Pblica est al servicio de la DASEINVORSORGE (DASEIN = existencia humana, VOR = antes de, SORGE = preocupacin, cuidado), por lo tanto es preocupacin por la existencia humana, o asistencia vital o de prestaciones vitales. Expresa que es una actividad que dice relacin con la vida humana en su ms pleno sentido, y adems, que la administracin pblica se presenta como una LEISTENDE VERWALTUNG. Verwaltung significa, administracin y leistende deriva del verbo leisten que es abastecer, proporcionar. En otras palabras, se trata de una administracin que proporciona bienes y servicios a los administrados, preocupndose de sus necesidades vitales. Se parece mucho a la escuela de servicio pblico y aparentemente, las ideas de Forsthoff seran ms estatistas que las de Duguit y Jeze, pero no es as porque en esta preocupacin por atender las necesidades vitales del hombre, es irrelevante de qu manera se satisfagan, si es de acuerdo a los procedimientos del Derecho Pblico o del Derecho Privado. En consecuencia, en los postulados de Forsthoff es perfectamente admisible que los particulares, los administrados, los grupos intermedios, colaboren con la administracin, con el Estado, en la atencin de estas necesidades vitales. La Administracin de la Daseinvorsorge no tiene el monopolio de los cometidos y realizaciones que el concepto comprende. En nuestra administracin pblica, estas ideas podran haber influido cuando se cre la CORFO (atendiendo necesidades del Estado a travs del Derecho Privado y con la participacin de los privados). Las ideas de Forsthoff no resultan incompatibles con el principio de subsidiariedad. RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIN Y DERECHO SEGN EDUARDO SOTO KLOSS: Hace una sntesis de las relaciones que pueden darse entre administracin y derecho. Segn Soto Kloss, las relaciones entre administracin y derecho se pueden agrupar en tres grandes tipos: 1. ADMINISTRACIN Y DERECHO SON CONCEPTOS INDEPENDIENTES: hay una total independencia, no se vinculan entre s. La Administracin no es tocada por el
16

Derecho. Significa que la administracin no se rige por el derecho, sino que por normas tcnicas, normas de eficiencia y de eficacia, administrativas, de polica. Este tipo de relacin se dio en la poca de la monarqua absoluta, en que el propio gobernante dicta sus normas y las puede derogar en cualquier momento; la administracin no tiene nada que ver con el derecho, se rige por el denominado Derecho de Polica, que no es propiamente jurdico (por ello, surgi la teora del fisco). 2. LA ADMINISTRACION SE RELACIONA CON EL DERECHO DE UN MODO SIMILAR A COMO LO HACEN LAS PERSONAS NATURALES CON EL DERECHO: Las personas naturales se vinculan con el derecho de acuerdo al principio de la autonoma de la voluntad, cuyo lmite es lo prohibido por la ley, la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional, pero en todo lo dems pueden actuar libremente. Este principio aplicado a las relaciones entre la administracin con el derecho, si fuera como lo hacen las personas naturales resultara una administracin con muchas o pocas potestades? El resultado sera una Administracin con amplsimas potestades discrecionales, porque su lmite sera slo lo prohibido (vinculacin negativa), que de aplicarse llevara a la arbitrariedad ms absoluta. Esta forma de vinculacin con el derecho se encuentra en los regmenes totalitarios y en las dictaduras, donde el Estado acta discrecionalmente sin ms lmites que los que imponga la ley que el mismo rgimen dicta, lo que produce abusos y arbitrariedad. 3. LA ADMINISTRACION SE SOMETE ENTERAMENTE AL DERECHO (Estado de Derecho): En este tercer tipo de relacin, el Derecho es el que configura, estructura y condiciona a la Administracin. Es importante destacar, dice Soto Kloss, que esto ocurre cuando se concibe al Estado como un sujeto de derecho, como una persona jurdica de derecho pblico, que por lo tanto se debe absolutamente al derecho que lo ha creado, le ha conferido potestades jurdicas para actuar y lo ha organizado. Como toda persona jurdica, el derecho regula todos los aspectos del Estado y de la administracin. La idea de persona jurdica desde el punto de vista tcnico jurdico es la mxima posibilidad de sujecin del estado al Derecho. Hace posible una configuracin del Estado como Estado de Derecho. Las personas jurdicas son, existen y actan en el campo del derecho, en la medida que el derecho que las ha creado las haya dotado de rganos de actuacin. Son lo que el derecho ha querido que sean y pueden actuar slo en la medida que hayan sido previa y expresamente habilitadas para ello, no teniendo mas posibilidades de actuar que aquello que les ha sido atribuido. Por eso, el derecho es para el Estado su alma, su mente, su pensamiento, sus nervios y su sangre. Es lo que lo anima y conserva, es lo que lo desarrolla como instrumento de bien comn que es su nica y exclusiva finalidad: servir, para la mayor perfeccin material y espiritual de cada hombre y mujer que vive en comunidad, nunca un instrumento de dominacin, sino un instrumento de justicia y paz social (Soto Kloss). ESTADO DE DERECHO La expresin Estado de Derecho proviene de Alemania de la palabra rech staat, algunos dicen que su autor es Robert Von Moll, a comienzos del Siglo XIX. Estado de Derecho o imperio del derecho (rule of law) son trminos equivalentes para expresar una misma idea, la sujecin del Estado al Derecho. El Estado de Derecho es una expresin jurdica que destaca que no puede existir un orden de justicia en las relaciones de los ciudadanos con la administracin, si esa administracin no est tambin vinculada, sujeta y subordinada al derecho.
17

Sobre el Estado de derecho se han formulado distintos conceptos: El concepto de Estado de derecho en nuestro sistema jurdico est contenido en el Acta Constitucional N 2, de 1976, en el considerando 4, letra c): El concepto de Estado de derecho, que supone un orden jurdico objetivo e impersonal, cuyas normas inspiradas en un superior sentido de justicia, obligan por igual a gobernantes y gobernados. ECUACIN DEL ESTADO DE DERECHO DEL PROFESOR HUGO CALDERA: El profesor Hugo Caldera estima que pudiendo el Estado de Derecho ser una realidad social, es tambin una aspiracin, una meta. Alcanzar esa meta en forma plena e integral es algo casi utpico, en el sentido que el Estado de Derecho slo se alcanza en grado relativo, mayor o menor, pero siempre slo en forma parcial. En el mejor caso de los casos, el Estado de Derecho se mantiene en un equilibrio, que como todo equilibrio resulta ser de una naturaleza precaria. Sin embargo, el Estado de Derecho, aunque sea un fenmeno complejo, que no tiene lugar en todos los pases en la misma forma, tiene un contenido especfico. Con los elementos que emanan de dicho contenido, Hugo Caldera elabor una ecuacin, la ecuacin del Estado de Derecho, que tiene 4 elementos: Reconocimiento de los derechos humanos + Principio de legalidad + Control Jurdico de la Administracin + Responsabilidad del Estado = Estado de Derecho. Es posible encontrar otros elementos que idealmente podran tambin ser sealados como integrantes del concepto de Estado de Derecho, pero de los elementos que racionalmente podran ser incluidos en el concepto, Caldera estima que estos son imprescindibles, al extremo que si faltara cualquiera de ellos, se destruira la ecuacin y, por consiguiente, el Estado de Derecho. En consecuencia, los elementos son copulativos: 1. RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS 2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD 3. CONTROL JURDICO DE LA ADMINISTRACION 4. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL O PATRIMONIAL DEL ESTADO 1. RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS Dnde estn reconocidos en nuestro sistema jurdico? En el art. 5 inc. 2. CPR. Este reconocimiento es amplio, es una limitacin de ejercicio de la soberana, va mas all de la Constitucin y de los Tratados, son derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, concepto que excede el mbito normativo; el Estado no slo debe respetarlos, sino tambin promoverlos, porque son inherentes a la persona humana. En ausencia de este reconocimiento, los poderes que podran conferirse al Estado no tendran lmites. La Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin, en sesin de Mayo de 1976, dej constancia que "la proteccin constitucional se refiere no slo a los derechos establecidos en la Constitucin, sino a todos los que son inherentes a la naturaleza humana". Estos derechos no son otros que los derechos humanos, que son aquellos que la humanidad ha ido considerando como tales a travs del derecho consuetudinario internacional y el derecho convencional internacional. En sntesis, son aquellos derechos, libertades, igualdades o inviolabilidades que, desde la concepcin, fluyen de la dignidad humana y que son intrnsecos de la naturaleza del titular de esa cualidad. Tales atributos, facultades o derechos pblicos subjetivos, son y deben ser siempre reconocidos y protegidos por el ordenamiento jurdico, permitiendo al titular exigir su cumplimiento con los deberes correlativos. En consecuencia, en el Estado de Derecho los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana no pueden ser nunca afectados o conculcados en su ncleo sustancial. Su ejercicio es susceptible de ser limitado o restringido slo en los estados de excepcin constitucional.
18

2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Su establecimiento opera como un muro frente al actuar arbitrario del Poder y como una garanta de que el poder, en ejercicio de sus atribuciones, se va a circunscribir a la rbita que le ha sido sealada en la Constitucin y las leyes. El Principio de Legalidad se reconoci por primera vez en la Constitucin de 1833, en el artculo. 160, de un modo muy similar a lo establecido en el art. 7 inc. 2, ya que lo establece en una vinculacin positiva y se refiere incluso a la nulidad de derecho pblico: Constitucin de 1833. Artculo 160: Ninguna magistratura, ninguna persona, ni reunin de personas pueden atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido por las leyes. Todo acto en contravencin a este artculo es nulo. Cuando en la Constitucin de 1833 se estableci la vinculacin positiva, en Europa aun se discuta como deba establecerse la vinculacin de los rganos estatales, si en forma positiva o negativa. Se reconoce como autor del artculo 160 de la Constitucin de 1833 a Mariano Egaa. Como vimos antes, la vinculacin negativa corresponde a la forma en que los particulares se relacionan con el Derecho. Adems hay una VINCULACIN DIRECTA, contenida en el art. 6 CPR 1980, que proviene del principio de supremaca constitucional, porque se obliga en forma directa a los rganos a la CPR, no hay que desarrollar el precepto constitucional para que la Constitucin obligue; esta concepcin es nueva, porque en la Constitucin de 1925 no haba una norma as y eso acarre que muchas disposiciones que quedaron como letra muerta porque no se dict la ley complementaria. Es importante destacar que el principio de supremaca constitucional le otorga a la Constitucin un carcter operativo, que consiste en que opera como fuente directa de derecho y como norma vinculante y de eficacia directa: 1) Es vinculante en forma directa para todos los titulares e integrantes de los rganos del Estado, como para toda persona, institucin o grupo, conforme al artculo 6 inciso 2 CPR; 2) Tambin resulta vinculante para todos los rganos del Estado, siendo la Constitucin de aplicacin directa, de acuerdo al artculo 6 inciso 1 CPR, de modo que siempre debe ser considerado por los rganos estatales al estudiar, adoptar y cumplir sus decisiones. En virtud de la supremaca constitucional, la Constitucin no queda supeditada a lo que precepta la ley u otra clase de norma, y 3) Adems, vincula directamente a los rganos del Estado con el respeto y promocin de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, que constituyen una limitacin al ejercicio de la soberana, en conformidad al artculo 5 inciso 2 CPR. 3. CONTROL JURDICO DE LA ADMINISTRACIN: La consagracin de los dos elementos anteriores carecera de toda significacin, si al mismo tiempo no se establecen mecanismos de control jurdico sobre la administracin, porque el reconocimiento de los derechos humanos o el cumplimiento del principio de legalidad quedara entregado a la buena voluntad de la administracin, a la discrecionalidad del gobernante, ya que no habra forma de verificar la sujecin a la legalidad ni tampoco su trasgresin. El control de la actividad administrativa es una exigencia natural de un Estado que se proclama de derecho, porque somete a todos los poderes pblicos al orden jurdico, de modo de proscribir la arbitrariedad. Principios bsicos de todo sistema de Control Jurdico sobre la Administracin: El control jurdico de la actividad administrativa se caracteriza por los siguientes principios bsicos: a) Generalidad; b) Expansivo o difuso; c) Publicidad; d) Imparcialidad, y e) Apoliticidad.
19

a) Generalidad: toda la actividad administrativa es susceptible de ser controlada, tanto la actividad material, jurdica, contable, de gestin o financiera, de manera que ningn mbito de la Administracin se encuentre exenta de control. Debemos tener presente que la Constitucin, en el artculo 38, inciso 2, no distingue entre actos polticos o de gobierno y actos administrativos y, en consecuencia, los actos polticos no estn excluidos del control jurdico. Un ptimo sistema de control jurdico debe velar que no existan mbitos de inmunidad jurisdiccional, vale decir, en que los Tribunales de Justicia no puedan ejercer sus potestades de control. En la Constitucin de 1980, podemos identificar uno de estos mbitos de inmunidad jurisdiccional, que constituye una excepcin importante, en el inciso 1 del artculo 45 CPR: Artculo 45.- Los tribunales de justicia no podrn calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar los estados de excepcin, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 39. No obstante, respecto de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existir la garanta de recurrir ante las autoridades judiciales a travs de los recursos que corresponda. Este precepto, ha sido materia de numerosas reformas constitucionales y de este modo, el mbito de inmunidad jurisdiccional se ha ido reduciendo notablemente; en su texto anterior, se prohiba a los Tribunales de Justicia (se utilizaba la expresin en caso alguno) calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para adoptar las medidas en el ejercicio de las facultades que les confera el respectivo estado de excepcin. El texto vigente, se refiere a los fundamentos y las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar los estados de excepcin. Es conveniente recordar que, en el texto primitivo de la Constitucin, se contena en la Disposicin 24 Transitoria, una norma que estableca un mbito de inmunidad jurisdiccional muy amplio, que era contradictoria con el articulado permanente de la Constitucin: VIGESIMACUARTA.- Sin perjuicio de lo establecido en los artculos 39 y siguientes sobre estados de excepcin que contempla esta Constitucin, si durante el perodo a que se refiere la disposicin decimotercera transitoria se produjeren actos de violencia destinados a alterar el orden pblico o hubiere peligro de perturbacin de la paz interior, el Presidente de la Repblica as lo declarar y tendr, por seis meses renovables, las siguientes facultades: a) Arrestar a personas hasta por el plazo de cinco das, en sus propias casas o en lugares que no sean crceles. Si se produjeren actos terroristas de graves consecuencias, dicho plazo podr extenderlo hasta por quince das ms; b) Restringir el derecho de reunin y la libertad de informacin, esta ltima slo en cuanto a la fundacin, edicin o circulacin de nuevas publicaciones; c) Prohibir el ingreso al territorio nacional o expulsar de l a los que propaguen las doctrinas a que alude el artculo 8 de la Constitucin, a los que estn sindicados o tengan reputacin de ser activistas de tales doctrinas y a los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un peligro para la paz interior, y d) Disponer la permanencia obligada de determinadas personas en una localidad urbana del territorio nacional hasta por un plazo no superior a tres meses. Las facultades contempladas en esta disposicin las ejercer el Presidente de la Repblica, mediante decreto supremo firmado por el Ministro del Interior, bajo la frmula "Por orden del Presidente de la Repblica. Las medidas que se adopten en virtud de esta disposicin no sern susceptibles de recurso alguno, salvo el de reconsideracin ante la autoridad que las dispuso. Esta disposicin 24 Transitoria era absolutamente contraria al espritu de la Constitucin y se opona abiertamente al artculo 5 inciso 2, que establece como
20

limitacin al ejercicio de la soberana el respeto por los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Cabe sealar que en la Corte Suprema, siempre hubo un voto de minora suscrito por los Ministros Retamal, Correa Labra y Maldonado, quienes consideraban que esa norma era aplicable exclusivamente a los recursos administrativos y en ningn caso, poda estarse refiriendo a las acciones judiciales. b) Expansivo: Esta caracterstica conlleva a que existan diversos tipos de control, tales como el control de legalidad o de constitucionalidad, el control financiero, el control de cuentas, el control de mrito o de oportunidad o el control de gestin. En Chile existe lo que se ha denominado control expansivo o difuso de la juridicidad de los actos de la Administracin, lo que significa que hay variadas modalidades de control jurdico por distintos organismos, como por ejemplo, la Contralora General de la Repblica, el Tribunal Constitucional, los Tribunales Ordinarios, el Tribunal de la Contratacin Pblica o el Consejo para la Transparencia, dotados de autonoma e independencia para ejercer sus potestades exclusivas. Cada rgano de control ejerce sus prerrogativas sin interferencia de los dems, y se ejercen en diferentes momentos, segn si el acto sometido a control se encuentra en estado de gestacin o si ya adquiri ese carcter, vale decir, controles preventivos y controles represivos. Es difuso, porque como el objetivo final es la tutela de orden jurdico quebrantado, se tratar de impedir el nacimiento de decisiones irregulares si son controles preventivos, o de dejar sin efecto las que ya han entrado en vigor, si son represivos; producindose entre estas diferentes modalidades de control diversas relaciones, algunas de concurrencia, otras de exclusin. c) Publicidad: Un aspecto importante es la publicidad de la actividad de control, que se refiere a dos aspectos: por una parte, a los objetos sujetos a control y por otra, a los resultados del mismo. La Constitucin en el artculo 8 seala como parte integrante de las bases de la institucionalidad, la publicidad de los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Salvo que una ley de qurum calificado en forma expresa establezca la reserva o secreto, tanto los rganos institucionales como los ciudadanos tienen la ms amplia garanta de acceso a la informacin pblica. De este principio, se infiere que salvo regla legal expresa, son pbicos el objeto de control, los fundamentos o motivos, el procedimiento, as como sus resultados. Esta forma de concebir la publicidad del control es la nica compatible con un Estado democrtico y para asegurar este derecho, la Ley 20.285 regul esta materia y cre el Consejo para la Transparencia. d) Imparcialidad: El control debe ser absolutamente imparcial. Los entes fiscalizadores deben analizar los hechos y el Derecho, en forma estrictamente objetiva, prescindiendo de razones de distinta ndole que puedan implicar alguna discriminacin, tales como consideraciones religiosas, sociales, raciales u otras. e) Apoliticidad: El control jurdico no debe estar inspirado por ningn tipo de partidismo o posicin ideolgica, para que de este modo, sea realmente objetivo. Cualquiera sea la postura ideolgica de quienes integren un ente fiscalizador, deben prescindir de ella, cuando se trate de ejercer las facultades para controlar. Control ciudadano o social: Hay modalidades de control que no se fundamentan en criterios jurdicos, sino sociolgicos. El ms conocido es el control que ejerce la Opinin Pblica como control social. Todo Gobierno necesita de un mnimo de consenso en la ciudadana, especialmente respecto de la Administracin del Estado. Por esta razn, en un Estado de Derecho es indispensable la existencia de una Oposicin, que se encargue de vigilar en forma permanente la actuacin de los gobernantes.
21

El Control de la Opinin Pblica en un sistema democrtico exige que existan todo tipo de libertades, porque sin ellas no es posible concebirlo: las libertades de informacin, de opinin, de reunin, de asociacin, de desplazamiento, entre otras, son absolutamente indispensables. Los regmenes totalitarios y las dictaduras distorsionan y manipulan la informacin en su beneficio, se apropian o persiguen a los medios de comunicacin y en ellos no es posible que se produzca este tipo de control. La doctrina entiende por control social aquel que se efecta sobre el ejercicio del poder y que no se encuentra institucionalizado. Sin embargo, el control social del poder en un Estado democrtico constitucional, debe estar protegido y garantizado por los poderes pblicos, como ejercicio del derecho a la libertad de los ciudadanos. Actualmente, en Chile podemos afirmar que el control ciudadano o social se ha ido institucionalizando, primero a travs de la propia Constitucin en el artculo 8, con posterioridad en la Ley 20.285 y, con mayor fuerza, en la Ley 20.500. En este contexto, se encuentra el derecho que tienen los ciudadanos para solicitar informacin sobre los actos de la Administracin y los documentos que les sirvan de fundamentos, pudiendo recurrir al Consejo para la Transparencia si este acceso les es negado, cuando se aduce una causal de reserva o secreto. Asimismo, deben destacarse los artculos 70, 71, 72 y 73 de la LOC 18.575, agregados por la Ley 20.500, de 2011, incluidos en su nuevo Ttulo IV De la participacin ciudadana en la gestin pblica: Artculo 70.- Cada rgano de la Administracin del Estado deber establecer las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn las personas y organizaciones en el mbito de su competencia. "Artculo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en el artculo anterior, cada rgano de la Administracin del Estado deber poner en conocimiento pblico informacin relevante acerca de sus polticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que sta sea oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha informacin se publicar en medios electrnicos u otros." "Artculo 72.- Los rganos de la Administracin del Estado, anualmente, darn cuenta pblica participativa a la ciudadana de la gestin de sus polticas, planes, programas, acciones y de su ejecucin presupuestaria. Dicha cuenta deber desarrollarse desconcentradamente, en la forma y plazos que fije la norma establecida en el artculo 70. En el evento que a dicha cuenta se le formulen observaciones, planteamientos o consultas, la entidad respectiva deber dar respuesta conforme a la norma mencionada anteriormente." "Artculo 73.- Los rganos de la Administracin del Estado, de oficio o a peticin de parte, debern sealar aquellas materias de inters ciudadano en que se requiera conocer la opinin de las personas, en la forma que seale la norma a que alude el artculo 70. La consulta sealada en el inciso anterior deber ser realizada de manera informada, pluralista y representativa. Las opiniones recogidas sern evaluadas y ponderadas por el rgano respectivo, en la forma que seale la norma de aplicacin general." Clases de Control: 1) Sobre Actos o hechos de la Administracin, en que la sancin es la nulidad y sobre los rganos o funcionarios de la Administracin, en que la sancin es la responsabilidad. 2) Segn el momento en que se realiza, puede ser Preventivo o a priori, o Represivo o a posteriori. 3) Segn la extensin: a) Poltico; b) De legalidad Interno; c) De Legalidad y Constitucionalidad Externo; d) De Mrito, de Oportunidad y Conveniencia; e) De
22

Gestin; f) Financiero de legalidad o Contable; g) Financiero de mrito; h) Ciudadano o Social; i) De Proteccin y Garanta de los Derechos Fundamentales. 4) Segn el rgano que controla: a) Cmara de Diputados; b) Administracin activa: todas las Autoridades y Jefaturas; c) Contralora General de la Repblica, Tribunal Constitucional y Tribunales de Justicia; d) Administracin activa: todas las Autoridades y Jefaturas; e) Administracin activa y Direccin de Presupuestos; f) Contralora General de la Repblica; g) Administracin activa; h) Participacin ciudadana; i) Tribunales de Justicia y Contralora General de la Repblica. Mecanismos de control jurdico sobre la Administracin: 1. CONTROL PARLAMENTARIO: La Constitucin en el N 1 del artculo 52, radica en la Cmara de Diputados la funcin fiscalizadora de los actos del Gobierno, lo que implica que el Senado no puede ejercer funciones de esta naturaleza, lo que est corroborado por el inciso final del artculo 53 que prohbe expresamente al Senado, sus comisiones y sus dems rganos fiscalizar los actos del Gobierno ni de las entidades que de l dependan ni adoptar acuerdos que impliquen fiscalizacin Antes de proseguir, debemos aclarar que la acusacin constitucional, que algunos autores sealan como otra forma de control parlamentario, no es propiamente un mecanismo de control, sino para hacer efectiva la responsabilidad poltica de ciertas autoridades y funcionarios, en razn del delito, infraccin o abuso de poder que se le imputa (art. 52 N 2 CPR). La Cmara de Diputados declara si ha o no lugar la acusacin que no menos de diez ni ms de veinte de sus miembros formulen en contra de las autoridades o funcionarios que seala, mientras estn en funciones o en los tres meses siguientes a la expiracin en su cargo, salvo el caso del Presidente de la Repblica, en que el plazo se extiende hasta los seis meses a la expiracin en el cargo. Los sujetos pasivos de la acusacin constitucional son: 1. El Presidente de la Repblica, durante su ejercicio y hasta 6 meses despus que haya expirado en el cargo (mayora de Diputados en ejercicio). 2. Ministros de Estado (mayora de Diputados presentes) 3. Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia (Corte Suprema, Corte Apelaciones, Corte Marcial) (mayora de Diputados presentes) 4. Contralor General de la Repblica (mayora de Diputados presentes) 5. Generales o Almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional. (art. 101) (mayora de Diputados presentes) 6. Intendentes y Gobernadores (mayora de Diputados presentes) Al pasar la acusacin al Senado, ste resuelve como JURADO (aprecia los hechos en conciencia) y termina con la declaracin de culpabilidad, quedando el funcionario destituido de su cargo y no pudiendo desempear funcin pblica alguna por 5 aos. Fiscalizacin de los actos del Gobierno por la Cmara de Diputados: La fiscalizacin se ejerce, principalmente, en las formas que el texto seala. Hay algunas de estas formas de fiscalizar los actos del Gobierno que ya estaban contempladas en el texto anterior de la CPR: adoptar acuerdos o sugerir observaciones, como tambin la de solicitar determinados antecedentes. Artculo 52.- Son atribuciones exclusivas de la Cmara de Diputados: 1) Fiscalizar los actos del Gobierno. Para ejercer esta atribucin Cmara puede: a) Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayora de los diputados presentes, los que se transmitirn por escrito al Presidente de la Repblica, quien deber dar respuesta fundada por medio del Ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta das.
23

Sin perjuicio de lo anterior, cualquier diputado, con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes de la Cmara, podr solicitar determinados antecedentes al Gobierno. El Presidente de la Repblica contestar fundadamente por intermedio del Ministro de Estado que corresponda, dentro del mismo plazo sealado en el prrafo anterior. En ningn caso los acuerdos, observaciones o solicitudes de antecedentes afectarn la responsabilidad poltica de los Ministros de Estado; b) Citar a un Ministro de Estado, a peticin de a lo menos un tercio de los diputados en ejercicio, a fin de formularle preguntas en relacin con materias vinculadas al ejercicio de su cargo. Con todo, un mismo Ministro no podr ser citado para este efecto ms de tres veces dentro de un ao calendario, sin previo acuerdo de la mayora absoluta de los diputados en ejercicio. La asistencia del Ministro ser obligatoria y deber responder a las preguntas y consultas que motiven su citacin, y c) Crear comisiones especiales investigadoras a peticin de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio, con el objeto de reunir informaciones relativas a determinados actos del Gobierno. Las comisiones investigadoras, a peticin de un tercio de sus miembros, podrn despachar citaciones y solicitar antecedentes. Los Ministros de Estado, los dems funcionarios de la Administracin y el personal de las empresas del Estado o de aqullas en que ste tenga participacin mayoritaria, que sean citados por estas comisiones, estarn obligados a comparecer y a suministrar los antecedentes y las informaciones que se les soliciten. No obstante, los Ministros de Estado no podrn ser citados ms de tres veces a una misma comisin investigadora, sin previo acuerdo de la mayora absoluta de sus miembros. La ley orgnica constitucional del Congreso Nacional regular el funcionamiento y las atribuciones de las comisiones investigadoras y la forma de proteger los derechos de las personas citadas o mencionadas en ellas. Se fiscalizan los actos, es decir, la conducta del Gobierno, que puede ser de accin o de omisin. La expresin "gobierno" est empleada en sentido orgnico y funcional. En el sentido orgnico, comprende al Jefe del Gobierno, al Presidente de la Repblica, y a todos quienes colaboran con l en una relacin de dependencia o de supervigilancia y en sentido funcional, comprende las funciones gubernamentales y administrativas ejercidas por el Gobierno. Los acuerdos que adopte la Cmara o las observaciones que transmita al Presidente de la Repblica, en ejercicio de esta facultad, que deben ser respondidos fundadamente por medio del Ministro que corresponda, dentro de 30 das, no afectan la responsabilidad poltica de los Ministros de Estado, los que permanecen en sus cargos cualquiera fuere la ndole de esos acuerdos, observaciones o solicitudes de antecedentes. Esta carencia de responsabilidad poltica de los Ministros de Estado ante dicha labor fiscalizadora de la Cmara de Diputados, refuerza nuestro sistema de gobierno de carcter presidencial. En relacin a los antecedentes que puede solicitar cualquier diputado al Gobierno, siempre que su proposicin cuente con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes de la Cmara, cabe destacar que la fiscalizacin consiste en solicitar determinados antecedentes al Gobierno, lo que supone una obligacin de contestar. El nico requisito que exige la Constitucin respecto de los antecedentes es que sean determinados, es decir, que estn indicados clara y precisamente. Al expresar la Constitucin que se solicitan al Gobierno, se entiende que no necesariamente se pueden tratar de antecedentes del Gobierno; los antecedentes pueden o no estar en poder del Gobierno, lo que implica que si no los tiene, debe procurar obtenerlos. Esta
24

forma de ejercer la facultad fiscalizadora se complementa con lo dispuesto en el artculo 10 de la LOC 18.918, del Congreso Nacional: Artculo 10.- El jefe superior del respectivo organismo de la Administracin del Estado, requerido en conformidad al artculo anterior, ser responsable del cumplimiento de lo ordenado en esa disposicin, cuya infraccin ser sancionada, previo el procedimiento administrativo que corresponda, por la Contralora General de la Repblica, cuando procediere, con la medida disciplinaria de multa equivalente a una remuneracin mensual. En caso de reincidencia, se sancionar con una multa equivalente al doble de la indicada. Asimismo, ser responsable y tendr idntica sancin por su falta de comparecencia, o la de los funcionarios de su dependencia, a la citacin de una comisin de alguna de las Cmaras. Adems, la letra b) del artculo 52 establece la obligatoriedad para que los Ministros de Estado asistan, previa citacin, a sesiones destinadas a ser interrogados acerca de materias vinculadas a sus respectivas carteras. La citacin a los Ministros de Estado, conocida como interpelacin, es propia del rgimen parlamentario y fue incorporada en el ao 2005 a nuestra Constitucin. La interpelacin parlamentaria tiene por objeto vigilar la conducta del Gobierno, exigirle explicaciones sobre una poltica u orientacin o que se exponga el criterio que se va a seguir ante un hecho o problema. Por ello, la interpelacin va asociada a otros medios de control poltico, como la mocin de censura, lo que no ocurre en la regulacin constitucional de la citacin o convocatoria que puede hacerse al Ministro en nuestro sistema, esencialmente presidencialista. Finalmente, el N 1 del artculo 52, en su letra c), perfecciona la funcin fiscalizadora de la Cmara de Diputados incorporando formalmente, luego de la reforma del ao 2005, la facultad para crear comisiones especiales que investiguen y renan informacin acerca de determinados actos del Gobierno. El hecho de su consagracin en la Constitucin en la forma sealada, resuelve inconvenientes que tenan las comisiones investigadoras previas a la reforma y da claridad y certeza acerca de su mbito de actuacin. Por una parte, pone fin a la discusin sobre su constitucionalidad que les atribua parte de la doctrina, al slo estar sustentadas en el Reglamento de la Cmara de Diputados y no en la Constitucin y por otra, que su funcin est limitada al control de los actos del gobierno y jams cumplirn funciones jurisdiccionales o que pudieran afectar a los grupos intermedios. En relacin a la facultad de las Comisiones Especiales Investigadoras para citar a funcionarios de las empresas en que el Estado tenga participacin mayoritaria, cabe sealar que si bien se trata de personas jurdicas de Derecho Privado que no pertenecen a la Administracin del Estado, la Constitucin consider necesario incluirlas, por los cuantiosos aportes de capital que ha hecho el Estado en esas empresas (Ej. Metro S.A.), reforzando la idea que se trata de fiscalizar actos del Gobierno y no slo de la Administracin. Prohibicin para fiscalizar que afecta al Senado: El Senado no slo no puede fiscalizar los actos del gobierno, sino que le afecta una prohibicin expresa (art. 53 inc. final). Sin embargo, habra una fiscalizacin indirecta en el art. 53 n 2, porque para decidir si ha o no lugar a la admisin de acciones judiciales que un particular quiera intentar en contra de un Ministro de Estado, con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por acto de ste en el desempeo del cargo, el Senado tiene que pedir algn informe al Ministro, ya que si no lo hiciera faltara al principio del debido proceso. Algunos autores agregan como otra forma de fiscalizacin indirecta, el N 5 del art. 53: prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la Repblica, en los casos en que la Constitucin o la ley lo requieran.
25

2. CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: El Tribunal Constitucional controla jurdicamente, se pronuncia sobre la constitucionalidad de determinados actos de la administracin, en los casos sealados en el Art. 93, Nos. 4, 5, 8, 9, y 16. El requerimiento, segn corresponda, puede hacerlo el Presidente de la Repblica, cualquiera de las Cmaras o una cuarta parte de sus miembros en ejercicio. "4 Resolver las cuestiones que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto con fuerza de ley;" El Tribunal debe resolver en pleno y conforme a derecho. Pueden requerir al Tribunal el Presidente de la Repblica, dentro del plazo de 10 das desde que la Contralora rechace por inconstitucional un decreto con fuerza de ley, o bien el Senado o la Cmara de Diputados o una cuarta parte de los senadores o diputados en ejercicio, dentro de los 30 das siguientes a la publicacin del respectivo DFL. Las disposiciones que el Tribunal declare inconstitucionales carecern de valor de ley en el DFL de que se trate. "5 Resolver las cuestiones que se susciten sobre constitucionalidad con relacin a la convocatoria a un plebiscito, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al Tribunal Calificador de Elecciones;" Pueden requerir al Tribunal Constitucional el Senado o la Cmara de Diputados, dentro de 10 das, contados desde la publicacin del Decreto que fije el da del plebiscito. El tribunal conoce en pleno y fallar conforme a derecho, dentro de 10 das desde el requerimiento. Si el Tribunal acoge el requerimiento, deber fijar en su sentencia el texto definitivo de la consulta y adems, fijar una nueva fecha para el plebiscito comprendida entre los 30 y los 60 das siguientes al fallo, si ste se emite faltando menos de 30 das para la realizacin de la consulta popular. "8 Resolver los reclamos en caso de que el Presidente de la Repblica no promulgue una ley cuando deba hacerlo o promulgue un texto diverso del que constitucionalmente corresponda;" Pueden requerir al Tribunal Constitucional el Senado o la Cmara de Diputados o una cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio. El plazo para interponer el reclamo es dentro de los 30 das siguientes a la publicacin del texto impugnado o dentro de los sesenta das siguientes a la fecha en que el Presidente de la Repblica debi efectuar la promulgacin de la ley. Si se acoge el reclamo, el Tribunal debe promulgar en su fallo la ley respectiva o rectificar la promulgacin incorrecta. "9 Resolver sobre la constitucionalidad de un decreto o resolucin del Presidente de la Repblica que la Contralora General de la Repblica haya representado por estimarlo inconstitucional, cuando sea requerido por el Presidente en conformidad al artculo 99;" De acuerdo al artculo 99, inciso 3, el Presidente de la Repblica no tiene la facultad de dictar un decreto de insistencia, cuando la Contralora General de la Repblica ha representado por inconstitucionalidad, pero si no se conforma con la representacin de la Contralora, deber remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional, para que ste resuelva la controversia. "16 Resolver sobre la constitucionalidad de los decretos supremos, cualquiera sea el vicio invocado, incluyendo aquellos que fueren dictados en el ejercicio de la potestad reglamentaria autnoma del Presidente de la Repblica cuando se refieran a materias que pudieran estar reservadas a la ley por mandato del artculo 63." En el caso del N 16, slo puede requerir al Tribunal cualquiera de las Cmaras o, si el decreto supremo no excede la potestad reglamentaria autnoma del Presidente de la Repblica, tambin puede hacerlo una cuarta parte de sus miembros en ejercicio (Ej. Caso de la pldora del da despus). El plazo para requerir es dentro de los 30 das siguientes a la publicacin o notificacin del texto impugnado. El Tribunal conoce en sala
26

y resuelve conforme a Derecho. Si se acoge el reclamo, el decreto supremo impugnado quedar sin efecto de pleno derecho, con el solo mrito de la sentencia del Tribunal. 3. CONTROL JURISDICCIONAL: Es el control que ejercen los Tribunales de Justicia; este control se distingue por la facultad que tienen los tribunales de anular, de extinguir los efectos de un acto administrativo, cuando ha sido emitido con infraccin del ordenamiento jurdico. La potestad judicial para controlar la constitucionalidad y legalidad de los actos del Gobierno y de la Administracin, se ha discutido en doctrina, porque algunos autores sostienen que podra ponerse en riesgo el principio de separacin de poderes. En nuestra opinin, el control de los actos del Gobierno no supone convertir al Poder Judicial en cogobernantes, sino garantizar el sometimiento del Gobierno y de la Administracin al Derecho. Es la garanta ms efectiva y directa de los derechos subjetivos de los ciudadanos y de los intereses generales. El control jurisdiccional asegura con ms fuerza el Derecho cuando su ejercicio ha sido desconocido o atropellado o entrabado por las autoridades pblicas, despus que los mecanismos de control preventivo han fracasado. Asimismo, el control jurisdiccional sobre la Administracin puede recaer sobre la actividad jurdica convencional, cuando los contratos administrativos contienen clusulas exorbitantes del Derecho Comn, impuestas unilateralmente a los particulares, quienes deben aceptarlas, aunque las estimen irregulares o abusivas. En la Constitucin de 1980, el control jurisdiccional se fundamenta en tres principios constitucionales: a) Principio de unidad de la jurisdiccin (Art. 76 inc. 1 y art. 82, inc. 1): Cuando la comisin Ortzar debati la redaccin del actual artculo 76, dej expresa constancia que el trmino causas civiles, incluye a las causas contenciosas administrativas. El principio de unidad jurisdiccional ha permitido sostener que en nuestro ordenamiento jurdico no existen reclamos derivados de lesiones o atropellos a los derechos humanos, que carezcan de un Juez con competencia para conocer de ellos y resolverlos. b) Principio de inexcusabilidad (Art. 76 inc. 2): Aunque este principio estuvo siempre consagrado en el Art. 10 del COT, se elev a rango constitucional en la Constitucin de 1980, precisamente por los problemas que se produjeron bajo la vigencia de la Constitucin de 1925, poca en que los tribunales se declaraban incompetentes para conocer de materias contencioso administrativas. c) Principio de revisin judicial de los actos de la Administracin (Art. 38, inc. 2): En esta norma se establece un sistema de garanta general o de proteccin judicial, convirtiendo a los tribunales en instrumentos de control universal de la Administracin. Si la actividad administrativa no afecta a derechos o donde el titular de los mismos no desea entablar controversia judicial con la Administracin, queda exenta de control judicial. El control judicial depende de la existencia y alegacin de la vulneracin de derechos. En la actualidad y mientras no se creen Tribunales Contencioso Administrativos, los tribunales ordinarios de justicia tienen la competencia genrica en los asuntos contencioso administrativos, sin perjuicio de que existen algunos tribunales administrativos especiales. 4. CONTROL ADMINISTRATIVO: Hay que distinguir entre control administrativo interno y control administrativo interno externo: 4.1.- Control administrativo interno: El control administrativo interno es el que realiza la propia Administracin, que se encarga de investigar, comprobar, verificar y, en su caso, de determinar el resultado de la legalidad y la eficacia con que actan sus propios organismos. Esta forma de control la ejerce un rgano que forma parte de la Administracin controlada.
27

La obligacin que le asiste a la Administracin activa para adoptar y aplicar mecanismos expeditos y eficaces de control frente a sus propias decisiones, proviene de la calidad que el artculo 24 de la Constitucin confiere al Presidente de la Repblica, como Jefe del Estado y de su deber de ejercer su autoridad en el gobierno y la administracin del Estado, de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Por esta razn, el artculo 27, inciso 4 agrega que el Presidente de la Repblica debe jurar o prometer desempear fielmente el cargo y le compete guardar (l mismo) y hacer guardar (a los dems rganos que forman parte del Gobierno y de la Administracin), la plena vigencia y sumisin a los preceptos constitucionales y legales. Todo rgano administrativo est siempre sujeto a un sistema de autocontrol, que ejercer de oficio, a travs de la revocacin, o a peticin de parte, a travs del recurso de reposicin o reconsideracin y, segn sea su posicin dentro de la Administracin, puede estar sometido tambin a control jerrquico por parte del superior del cual depende, el que lo realizar por su propia iniciativa o a peticin de parte, a travs del recurso jerrquico. Adems, tanto de oficio como a peticin de parte, la Ley N 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, prev la posibilidad de la invalidacin del acto administrativo cuando se ha dictado infringiendo una norma jurdica, pero la limita al plazo de dos aos, lo que claramente es insuficiente. Control Jerrquico: Est contemplado en el artculo 11 de la LOC 18.575, de Bases Generales de la Administracin del Estado: Artculo 11.- Las autoridades y jefaturas, dentro del mbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercern un control jerrquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuacin del personal de su dependencia. Este control se extender tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones. El control jerrquico opera al interior de la Administracin de todas las entidades y servicios de la Administracin del Estado, ya que sus integrantes, los funcionarios pblicos, estn afectos a un rgimen jerarquizado y disciplinado, debiendo obedecer las rdenes que le imparta el superior jerrquico. Este es el ms completo de todos los controles, ya que contempla la eficacia, eficiencia, legalidad y oportunidad o conveniencia de la actuacin administrativa, lo que significa que se puede controlar incluso el ejercicio de las potestades discrecionales. El control jerrquico comprende el funcionamiento del rgano y las actuaciones de los funcionarios que dependen de ese rgano. La Supervigilancia: Otro control interno es la supervigilancia, que es el control que ejerce el Presidente de la Repblica respecto de las entidades que pertenecen a la administracin descentralizada territorial y funcionalmente y que no estn sujetas a la dependencia jerrquica por su calidad de entidades que gozan de autonoma, patrimonio propio y personalidad jurdica diferenciada de la del Estado. Otros controles administrativos internos los ejercen rganos administrativos especialmente facultados para fiscalizar determinados aspectos de la actividad administrativa. Ejemplos: la Superintendencia de Seguridad Social; el Consejo de Auditora Interna General de Gobierno. Asimismo, existen una serie de controles internos de carcter previo, o sea, que operan antes de que las respectiva decisin haya sido tomada: son los consejos u rganos colegiados, a los que se han atribuido facultades para fiscalizar la actuacin de determinados rganos Superiores o con facultades para pronunciarse acerca de los actos que un Jefe Superior proyecta emitir, como son por ejemplo los Concejos Comunales en las Municipalidades, el Consejo Regional en los Gobiernos Regionales, y direcciones colegiadas de algunos servicios pblicos, como el Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes.
28

De esta misma naturaleza son las unidades de control interno denominadas Contraloras internas, al interior de las entidades de la Administracin, que colaboran en la tarea de fiscalizar el apego a la legalidad financiero contable que deben resguardar los actos del respectivo servicio. 4.2.- Control administrativo externo: La Contralora General de la Repblica es un rgano administrativo de rango constitucional, que constituye el rgano de control administrativo por excelencia en el sistema constitucional chileno. A la Contralora General de la Repblica, le corresponden, principalmente, tres tipos de controles: CONTROL PREVENTIVO DE LEGALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD CONTROL CONTABLE CONTROL FINANCIERO La Contralora General de la Repblica, no est sometida al mando ni a la supervigilancia del Poder Ejecutivo ni del Congreso Nacional, por lo que se la considera como un organismo constitucionalmente autnomo, en el sentido que goza de independencia para el ejercicio de sus funciones. La planta del personal de Contralora General es materia de ley, pero es el Contralor General quien realiza todos los nombramientos y dispone las dems medidas atingentes a los funcionarios. Entidades a las cuales fiscaliza Contralora: A los rganos y servicios centralizados y descentralizados de la Administracin del Estado, incluyendo los gobiernos regionales, las municipalidades y las empresas pblicas del Estado creadas por ley, con la sola excepcin de aquellas reparticiones marginadas por ley de su control. Asimismo, se encuentran tambin sujetas a un control especial de la Contralora, las instituciones de carcter privado en que el Estado o sus empresas, o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporcin que los particulares o, en las mismas condiciones, representacin o participacin, segn seala el artculo 16, inciso segundo, de la Ley N 10.336. Dicho control se preocupa de: a) cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas, sociedades o entidades, b) cautelar la regularidad de sus operaciones; c) hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y d) obtener la informacin o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional". Adems, la Contralora General tiene atribuciones con respecto a las entidades del sector privado que perciban, en virtud de leyes permanentes, aportes o subvenciones del Estado para finalidades especficas y determinadas, con el objeto de verificar el cumplimiento de esos fines. La Contralora General de la Repblica tiene tambin la fiscalizacin de todas las organizaciones no gubernamentales (ONG) que reciben aportes o subvenciones estatales para verificar el empleo de estos recursos en los fines previstos por el legislador. En relacin a las Municipalidades, el artculo 53 de la LOC 18.685 excluye a los municipios del trmite de toma de razn; sin perjuicio de ello, Contralora ejerce en ellos los controles represivos y, principalmente, fiscaliza el ingreso y la inversin de los fondos de las municipalidades. Amparados en su carcter constitucional, no se encuentran sujetos a su control, el Banco Central ni el Ministerio Pblico. Control preventivo de legalidad y constitucionalidad (a priori): Se realiza a travs de la toma de razn; la Contralora toma razn del acto administrativo si lo considera ajustado a derecho, y si no es as, lo representa, que puede ser por razn de ilegalidad o de inconstitucionalidad, ante esto el Presidente de la Repblica con la firma de todos sus Ministros puede dictar un decreto de insistencia (representacin por ilegalidad). Si la representacin es por razn de inconstitucionalidad, el Presidente de la Repblica no est facultado para insistir y slo puede requerir al Tribunal Constitucional.
29

El Artculo 21 B de la LOC 10.336, agregado por la Ley 19.817, de 2002, dispone que la Contralora General, con motivo del control de legalidad o de las auditoras, no puede evaluar los aspectos de mrito o de conveniencia de las decisiones polticas o administrativas. Todos los actos administrativos deben cumplir con la toma de razn, pero hay excepciones. Existen actos de rganos administrativos que no estn sujetos al control preventivo sino que es posterior o represivo, A POSTERIORI (por ejemplo, los actos de la Municipalidades), pero peridicamente se controlan mediante inspecciones o auditoras. Por esta razn, las ordenanzas municipales slo van a registro, estn exentas de toma de razn. La excepcin ms importante est contemplada en la LOC 10.336 Ley de Contralora, que le otorga la facultad al Contralor General para que exima del trmite de toma de razn a todos aquellos actos administrativos en que l mismo considere que no es esencial (potestad discrecional muy amplia). El Contralor invierte la facultad, porque seala los actos administrativos que estn sujetos a la toma de razn y los dems quedan todos exentos. En todo caso, la exencin slo puede referirse a decretos firmados "por orden del Presidente de la Repblica" y la resolucin del Contralor debe ser fundada y fijar las modalidades de fiscalizacin que se utilizarn respecto de los que se han declarado exentos (controles de reemplazo). Cuando los actos administrativos no estn sujetos a toma de razn, quedan sometidos a un control posterior (represivo). En nuestra opinin, los Contralores Generales han hecho un uso abusivo de la potestad discrecional contenida en la LOC 10.336, lo que se aprecia en la Resolucin CGR N 1.600, de 30 de Octubre de 2008, que reemplaz a la N 520, de 1996. Control Financiero: La Contralora General de la Repblica (CGR) lo ejerce, en virtud de la CPR y del Decreto Ley N 1.263, de 1975, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado. De acuerdo al artculo 52 del Decreto Ley 1.263, de 1975, Orgnico de Administracin Financiera del Estado, "corresponder a la Contralora General de la Repblica, en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relacin con la administracin de los recursos del Estado y efectuar auditoras para verificar la recaudacin, percepcin e inversin de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios pblicos." El artculo 52 del Decreto Ley 1.263 agrega: La verificacin y evaluacin del cumplimiento de los fines y de la obtencin de las metas programadas para los servicios pblicos son funciones que competen a la Administracin del Estado y cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo, lo que significa que el control financiero de mrito corresponde exclusivamente a la propia Administracin. Concepto de control financiero: Consiste en velar por la correcta recaudacin y correcta inversin de los recursos pblicos. En la CPR, hay normas que claramente tienen que ver con el control financiero: En la Constitucin, hay varias normas que claramente tienen que ver con el control financiero: 1. Art. 98: Fiscalizacin del ingreso e inversin de los fondos del Estado: corresponde a Contralora, segn lo tratado anteriormente. 2. Art. 100: Las Tesoreras del Estado no pueden efectuar pagos que no estn permitidos por ley y por lo tanto debe haber un decreto o resolucin que autorice el pago y debe expresarse en la ley o la parte del presupuesto que permite el gasto. Adems, los pagos deben hacerse por orden cronolgico y previa refrendacin presupuestaria. Artculo 100.- Las Tesoreras del Estado no podrn efectuar ningn pago sino en virtud de un decreto o resolucin expedido por autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que autorice aquel gasto. Los pagos se efectuarn considerando,
30

adems, el orden cronolgico establecido en ella y previa refrendacin presupuestaria del documento que ordene el pago. En este precepto, y en concordancia con el principio de legalidad que rige a todos los rganos del Estado y a la Administracin del Estado, la Constitucin consagra el principio de la legalidad del gasto, que significa que siempre que se ordene un gasto, debe estar autorizado por la ley. 3. El Artculo 32, N 20, entre las atribuciones especiales del Presidente de la Repblica, establece la de cuidar de la recaudacin de las rentas pblicas y decretar su inversin con arreglo a la ley. Adems, otorga al Presidente de la Repblica la facultad para decretar pagos no autorizados por ley, en ciertos casos que constituyen motivos de "estado de necesidad", pudiendo dictar el llamado "Decreto Constitucional de Emergencia Econmica": Artculo 32.- Son atribuciones especiales del Presidente de la Repblica: 20.- Cuidar de la recaudacin de las rentas pblicas y decretar su inversin con arreglo a la ley. El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los Ministros de Estado, podr decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades pblicas, de agresin exterior, de conmocin interna, de grave dao o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el pas. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podr exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos. Se podr contratar empleados con cargo a esta misma ley, pero sin que el tem respectivo pueda ser incrementado ni disminuido mediante traspasos. Los Ministros de Estado o funcionarios que autoricen o den curso a gastos que contravengan lo dispuesto en este nmero sern responsables solidaria y personalmente de su reintegro, y culpables del delito de malversacin de caudales pblicos. Los requisitos del Decreto Constitucional de Emergencia Econmica, son los siguientes: a) La autoridad que tiene la atribucin y lo dicta es el Presidente de la Repblica; b) Est sujeto a una solemnidad especial, porque requiere de la firma de todos los Ministros de Estado; c) Tiene una limitacin muy importante: el total de los giros que se hagan no podr exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos; d) El objeto es ordenar pagos no autorizados por ley, en caso de necesidades impostergables; e) Las causales que pueden invocarse para atender necesidades impostergables slo pueden ser: - Calamidad pblica, la que debe ser entendida en sentido amplio, tales como terremotos, sequa en algunas zonas especficas, entre otras; - Agresin exterior, no requiriendo la declaracin formal de guerra, sino slo el inicio de hostilidades; - Conmocin interna, en directa relacin con la funcin genrica del Presidente de la Repblica de la conservacin del orden pblico en el interior (Art. 24, inciso 2); - Grave dao o peligro para la seguridad nacional, lo que significa que basta que exista peligro de un grave dao y no exige que el dao se haya producido, y - Agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el pas, que tambin debe entenderse en sentido amplio respecto de la expresin "servicios", en cuanto al principio de servicialidad del Estado (Artculo 1, inciso 4 CPR) y a la atencin por parte de la Administracin del Estado de las necesidades pblicas en forma permanente y continua (Artculo 3 LOC 18.575). Ej. En el ao 2008, se utilizaron para financiar el Transantiago. En relacin a las facultades de ndole financiero del Presidente de la Repblica, cabe sealar que el Artculo 28 del Decreto Ley N 1.263, de 1975, Orgnico de Administracin Financiera del Estado, le otorga atribuciones para ordenar pagos
31

excedindose de las sumas consultadas en los rubros correspondientes, en determinados casos: ARTICULO 28 El Ejecutivo podr ordenar pagos, excedindose de las sumas consultadas en los rubros correspondientes, en los casos que a continuacin se indican: 1.- Para el cumplimiento de sentencias ejecutoriadas dictadas por autoridad competente. 2.- Para devolver impuestos, contribuciones y derechos que el Estado deba reintegrar por cualquier causa. 3.- Para atender el servicio de la deuda pblica. 4.- Para pago de jubilaciones, pensiones y montepos y, en general, gastos de previsin social. Los excesos a que se refiere el inciso precedente, debern ser financiados con reasignaciones presupuestarias o con mayores ingresos. 4. Art. 65 inciso 4, N 2 y N 3: Tienen que ver con proyectos de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica para crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y contratar emprstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer el crdito o la responsabilidad financiera del Estado. 5. Entre las materias de ley, sealadas en el Artculo 63: a) El N 7, que se refiere a la autorizacin para el Estado, sus organismos y las municipalidades, para contratar emprstitos, los que deben estar destinados a financiar proyectos especficos, estableciendo que la ley debe indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales se har el servicio de la deuda (no se aplica al Banco Central, por su carcter autnomo e independiente); b) El N 8, sobre la autorizacin que requiere la celebracin de cualquiera clase de operaciones que comprometan directa o indirectamente el crdito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las municipalidades. (Esta norma tampoco se aplica al Banco Central); c) El N 9, que se refiere a las normas que rigen para que las empresas del Estado o en que ste tenga participacin (sociedades), puedan contratar emprstitos, que en ningn caso, pueden efectuarse con el Estado, sus organismos o empresas (norma prohibitiva). 5. CONTROL DEL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA: De acuerdo a la Ley 20.285, el Consejo para la Transparencia es una corporacin autnoma de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que no slo tiene por objeto promover la transparencia de la funcin pblica, sino tambin FISCALIZAR el cumplimiento de las normas de transparencia y publicidad de la informacin de los rganos de la Administracin del Estado y aplicar las sanciones, en caso de infraccin a las disposiciones de la ley 20.285. Para el ejercicio de sus funciones, el Consejo puede solicitar la colaboracin de los distintos rganos del Estado. Sin perjuicio de las especiales caractersticas de este Consejo, est sometido a la fiscalizacin de la CGR en lo concerniente a su personal (que se rige por el Cdigo del Trabajo) y al examen y juzgamientos de sus cuentas. Agrega la ley que los decretos supremos que se refieran al Consejo en que no aparezca una vinculacin con un ministerio determinado, sern expedidos a travs del Ministerio Secretara General de la Presidencia. La ley 20.285 seala que el objeto principal del Consejo es promover la transparencia de la funcin pblica y fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la informacin de los rganos del Estado y garantizar el derecho de acceso a la informacin. Por lo tanto destaca por sus facultades fiscalizadoras, pero tambin porque puede emitir dictmenes que constituirn jurisprudencia administrativa y, dado que goza de potestad normativa, puede dictar instrucciones. La ley 20.285 seala que la autoridad o jefatura o jefe superior del servicio que deneg infundadamente el acceso a la informacin contraviniendo la ley, ser sancionado con una
32

multa que va entre el 20% al 50% de su remuneracin. Por su parte, la no entrega oportuna de la informacin en la forma decretada una vez ordenada por resolucin firme, ser sancionada con multa del 20% al 50% de la remuneracin. Si la autoridad o jefatura o jefe superior del rgano persiste en la actitud, se le aplicar el duplo de la sancin, y la suspensin en el cargo por 5 das, tratndose de la transparencia pasiva. Tratndose de la transparencia activa, el incumplimiento injustificado de las normas se sancionar con multa del 20% al 50% de las remuneraciones del infractor. Estas sanciones se deben publicar en los sitios electrnicos del consejo y del respectivo rgano o servicio, dentro del plazo de 5 das hbiles contados desde que la resolucin quede a firme. Las sanciones previstas sern aplicadas por el Consejo previa instruccin de una investigacin sumaria o de un sumario administrativo y ajustndose a las normas del Estatuto Administrativo, por lo tanto aqu la ley hace una referencia al estatuto administrativo general, vale decir, la ley 18.834. Por ltimo, el Consejo, puede solicitar que instruya el procedimiento disciplinario la Contralora General de la Repblica, en cuyo caso, este ltimo rgano lo har en conformidad a su ley orgnica constitucional. 4. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL O PATRIMONIAL DEL ESTADO: El cuarto de los elementos de la ecuacin del Estado de Derecho es la responsabilidad extracontractual o patrimonial del Estado. La responsabilidad es uno de los principios jurdicos de la organizacin administrativa del Estado, tanto desde el punto de vista del propio Estado, como del funcionario actuante. En forma muy genrica, podemos decir que la responsabilidad tiene que ver con la obligacin de reparar, de satisfacer a consecuencia de una conducta. La responsabilidad, por lo tanto, es una sujecin jurdica cuyo contenido es el deber de dar cuenta y de estar a las resultas de una conducta. Cuando el deber de dar cuenta se relaciona con la infraccin de una norma jurdica estaremos en presencia de responsabilidad jurdica. La responsabilidad extracontractual del Estado es una responsabilidad constitucional y no civil. Se rige por la Constitucin y las Leyes Orgnicas Constitucionales correspondientes o sea, por normas de derecho pblico; aunque hubo un perodo en que se rigi por el Cdigo Civil. Adems, hay que recordar que la responsabilidad del Estado naci amparada por normas de Derecho Civil (teora del fisco); la principal diferencia entre considerar la responsabilidad del Estado segn el Derecho Civil o segn el Derecho Pblico tiene que ver con la responsabilidad subjetiva, la cual existe cuando hay que probar culpa o dolo y es propia de la responsabilidad civil y de la responsabilidad penal (en ambos Cdigos, se habla de delitos o cuasidelitos). En el caso de la responsabilidad del Estado, no hay que probar dolo o culpa, ya que en ello slo podra incurrir el funcionario si al mismo tiempo el hecho es constitutivo de una falta. En la responsabilidad del Estado, la responsabilidad es objetiva y slo hay que probar la relacin de causalidad entre la accin u omisin (del Estado) y el dao causado a una vctima que no est obligada a soportar dicho dao. Teoras que explican la responsabilidad extracontractual del Estado por la actividad administrativa: Desde el punto de vista del Derecho Pblico, en la doctrina nacional, hay varias teoras que explican la responsabilidad extracontractual del Estado en Chile, por la actividad administrativa: a) Teora del riesgo administrativo b) Teora de la falta de servicio
33

c) Teora de la lesin de los derechos a) Teora del riesgo administrativo: Se basa en que cuando la administracin ejecuta cualquier actividad, esa actividad conlleva siempre un riesgo y si de esta actividad se produce un perjuicio a un particular, el Estado est obligado a indemnizar. Aqu se ha producido una responsabilidad sin falta, vale decir, que no es necesario que se cometa una falta para que se produzca la responsabilidad del Estado, basta que se ejerza la actividad riesgosa y se provoque un perjuicio. Sin embargo, esta responsabilidad objetiva slo procede cuando se trate de riesgos especiales y existan actividades anormalmente peligrosas, para lo cual es necesario considerar los siguientes factores: 1) que la actividad envuelva un alto grado de riesgo de algn dao a personas o bienes; 2) que la gravedad del dao sea probablemente mayor que otros; 3) que la actividad no sea de uso comn o normal, ni sean molestias que habitualmente se sufren en la vida en sociedad; 4) que la actividad no sea apropiada para llevarla a cabo, y 5) que la actividad que se realiza tenga un valor importante para la comunidad. b) Teora de la falta de servicio: Sostiene esta teora que hay falta de servicio, cuando el servicio no se presta, se presta mal o cuando el servicio se presta tardamente. Algunos consideran (Prof. Pedro Pierry) que slo cuando exista falta de servicio, el Estado debe responder extracontractualmente. La ley de bases N 18.575, acepta en forma expresa en el artculo 42 la responsabilidad por falta de servicio. Los que sostienen que slo cuando exista falta de servicio, el Estado debe responder patrimonialmente, se olvidan que este artculo est contenido en las normas especiales relativas a organizacin y funcionamiento, pero en las normas generales, aplicables a toda la Administracin del Estado, el artculo 4 reitera la norma constitucional, en el sentido de que el Estado ser responsable por los daos que causen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario. Por lo dems, el artculo 21 de la LOC 18.575 dice a qu rganos no se aplican las normas especiales del ttulo en que est ubicado el artculo 42. En la falta de servicio no basta la relacin de causalidad entre la accin u omisin y el dao. El requisito de la falta de funcionamiento del servicio o de haber funcionamiento tardo o deficiente implica algo ms que la mera causalidad material. La norma exige falta, falta de servicio, lo que tambin puede calificarse como culpa del servicio, porque mira al comportamiento del rgano. La falta o culpa del servicio debe ser probada y establecida por el juez, a travs de los medios legales de prueba. La responsabilidad por falta de servicio se ha aplicado, por regla general, cuando se trata de daos que provoquen los servicios de salud, en que no se admite la responsabilidad, si no se acredita que hubo falta de servicio. Por su parte, la LOC N 18.695 de Municipalidades, dice que la responsabilidad extracontractual de las Municipalidades proceder principalmente por falta de servicio. Principalmente, significa que puede ser por falta de servicio o por otras causales en que slo se haya producido la relacin de causalidad entre la accin u omisin y el dao, como podra ser un actuar lcito de la Municipalidad que causa un perjuicio. c) Teora de la lesin de los derechos: Se fundamenta en el artculo 38, inciso 2, de la Constitucin, que establece que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracin del Estado puede reclamar, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario que caus el dao. Esto significa que si una persona ha sufrido una lesin en sus derechos y jurdicamente no tiene la obligacin de soportar la carga del dao, tiene el derecho de perseguir la restitucin de aquello de que ha sido privada por ese dao. La Constitucin ha asegurado a todas las personas el derecho a no ser lesionadas, sino en los casos expresamente previstos en el ordenamiento jurdico.
34

Segn esta teora, al colocar el acento en la "lesin", el artculo 38, inciso 2 de la Constitucin ha construido un sistema de responsabilidad extracontractual de la Administracin desde la perspectiva de la vctima lo que significa, segn el profesor Gustavo Fiamma, que lo importante al momento de determinar la responsabilidad es que una persona sufre un dao antijurdico, es decir, un dao que no tiene la obligacin jurdica de soportar. En consecuencia, el problema de la responsabilidad o irresponsabilidad de la administracin, se resuelve mediante la determinacin de si la vctima se encuentra o no en la obligacin jurdica de soportar la lesin. El profesor Eduardo Soto Kloss agrega que "la Constitucin establece como principio fundamental del ordenamiento chileno la responsabilidad de los rganos del Estado por los daos que produzca su actividad en la situacin jurdica de una vctima que no se encuentra jurdicamente obligada a soportarlos". Por su parte, el profesor Osvaldo Oelckers estimaba que "el artculo 38 inciso 2 no ha considerado los elementos de la ilicitud y culpa para constituir la institucin de la responsabilidad pblica y se apoya en un nuevo criterio, que es el de la lesin." Por lo tanto, cabe la responsabilidad cuando provenga de una actuacin lcita que, sin embargo, ocasiona una lesin en el patrimonio u otro derecho del administrado y la persona no tenga el deber jurdico de soportar, aunque la institucin o el funcionario acten con licitud. Caractersticas Generales de la Responsabilidad Extracontractual del Estado: 1. Es una responsabilidad objetiva: Entre la accin u omisin y el dao, slo es necesario probar un vnculo de causalidad, prescindiendo de todo tipo de consideracin de dolo o culpa, lo que lleva a responder de todo dao antijurdico que sufra la vctima; 2. Es una responsabilidad constitucional: en la medida que se reconoce en el propio texto constitucional y no en norma civil alguna, no existe ni se puede aplicar el Cdigo Civil, que slo regula la responsabilidad de los particulares. Tiene diversos fundamentos constitucionales: artculos 1 inciso 4; 4; 5; 6; 7; 19, Nos 2, 20, 22 y 24; 38, Inciso 2. Entre los fundamentos, tan variados, destacan el principio de servicialidad y los lmites al ejercicio de la soberana, la igualdad ante las cargas pblicas y el derecho de propiedad; 3. Es una responsabilidad integral: incluye tanto el dao patrimonial efectivamente causado, como el dao extrapatrimonial o moral. Adems, porque puede provenir de una accin o de una omisin y si es una accin, sta puede ser contraria a derecho o incluso, ajustada a derecho, si el dao que sufre la vctima no est obligada a soportarlo; 4. Se basa en el concepto de lesin: el sistema de la responsabilidad del Estado por la actividad administrativa, segn la Constitucin est construido sobre la base de la lesin antijurdica a un derecho, lo que significa que el dao que afecta a una persona no tiene que ser soportado por ella, cuando no existe una obligacin jurdica que establezca la carga; 5. Es una responsabilidad orgnica: significa que responde la persona jurdica a la cual pertenece el rgano del que es titular o integrante el funcionario que causa el dao. El que sufre el dao no demanda al funcionario, sino a la persona jurdica de derecho pblico a la cual pertenece el rgano. La obligacin de responder del Estado no es una consecuencia de la actividad de sus empleados o dependientes, comnmente denominada responsabilidad por el hecho ajeno. 6. Es una responsabilidad imprescriptible: La responsabilidad extracontractual del Estado es imprescriptible, atendida la naturaleza pblica de la relacin entre el Estado y el agraviado, circunstancia que adems, de excluir la aplicacin de las disposiciones del Ttulo XXXV del Libro IV del Cdigo Civil, sobre delitos y cuasidelitos, dada la existencia
35

de un estatuto de rango constitucional y legal, obliga al Estado a restituir a la vctima a la situacin en que se encontraba antes de sufrir el dao. La imprescriptibilidad de la responsabilidad extracontractual del Estado, se encuentra reforzada adems, por el hecho de que la Ley Orgnica Constitucional de Bases de la Administracin del Estado N 18.575, no establece plazo alguno de prescripcin para las acciones que contempla en sus artculos 4 y 42. Sin perjuicio de este criterio, debemos hacer presente que, parte de la doctrina, sostiene que la accin civil para demandar los perjuicios, se encuentra sometida a las mismas normas de prescripcin que en materia civil, sobre la base de los artculos 2497 y 2521 del Cdigo Civil, planteamiento que ha sido acogido por algunos fallos recientes de la Corte Suprema, la que no ha mantenido uniformidad jurisprudencial en torno a si la accin civil tendiente a hacer efectiva esta responsabilidad, es imprescriptible o no. Anlisis de los elementos del Estado de Derecho en los ordenamientos constitucionales.Control jurisdiccional en las CPE de 1823 y 1828: En la CPE de 1823 en su artculo 146, entre las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia dice: N 1 Proteger, hacer cumplir y reclamar a los otros poderes por las garantas individuales y judiciales (control jurisdiccional). En la CPE de 1828 (la llamada Constitucin Liberal) en su art. 96, entre las atribuciones de la Corte Suprema: N 3, De las que resulten de actos celebrados por el gobierno o por los agentes de ste en su nombre; N 2: De los juicios contenciosos entre las provincias; N 7: De las de infraccin de Constitucin; N 8: Causas sobre suspensin o prdida del derecho de ciudadana En la CPE de 1833: No obstante que no se repiten las claras normas sobre control de la CPE de 1828, puede afirmarse que en esta Constitucin existe el germen de un Estado de Derecho. Por primera vez, en nuestro sistema jurdico se consagr el principio de legalidad en el Art. 160, y no slo se establece este principio en una vinculacin positiva, sino tambin contempla la nulidad de Derecho pblico. Este artculo se complementa con el Art.108, que contiene el principio de unidad de jurisdiccin. Adems, hay que considerar el Art. 81 en que se establece que el Presidente es el garante de la CPE y la ley. Sin embargo, los derechos individuales no estn tan desarrollados como lo haba hecho la Constitucin de 1828. En la CPE de 1925: Se desarrollan mejor los derechos individuales y se reconocen algunos derechos sociales, se reitera el principio de legalidad (art. 4), tambin se delimitan muy bien los poderes del Estado, se repite el principio de unidad de jurisdiccin y en el texto, se perfecciona el Estado de Derecho. Sin embargo, el Art. 87 cre tribunales administrativos, los que nunca funcionaron porque no se dict la ley complementaria, lo que significaba que la situacin se mantena igual a la CPE de 1833, en que los tribunales ordinarios de justicia eran competentes para conocer de materias contencioso administrativas, e incluso condenaron al Estado a indemnizaciones. Si bien bajo la CPE de 1833 funcionaron bien el control y la responsabilidad, con el Art. 87 los tribunales comenzaron a declararse incompetentes para conocer de asuntos contencioso administrativos, porque segn el criterio de la poca, el Art. 87 de la CPE de 1925 les quit la competencia, entregndosela a tribunales administrativos. Pero como stos en la prctica no fueron creados, el argumento no era vlido y el estado de derecho se ve deteriorado y el particular, el administrado, qued en la ms absoluta indefensin porque no tuvo tribunales adonde recurrir con sus demandas en contra de la Administracin. Los tribunales administrativos especiales que existan (como los Tribunales Aduaneros, Tributarios, etc.) no son aqullos a que se refiere el Art. 87 y al nico lugar que el particular pudo recurrir fue a la Contralora General de la Repblica,
36

para solicitarle que no tomara razn de un acto administrativo que consideraba ilegal o inconstitucional. Este criterio se mantuvo intacto hasta la contienda de competencia del Juez de Melipilla con el Presidente de la Repblica. En 1967, la Corte Suprema resuelve una contienda de competencia entre el Juez de Letras de Melipilla y el Presidente de la Repblica. El Presidente en esa poca era Eduardo Frei Montalva, y se haba aprobado la segunda. Ley de Reforma Agraria, lo que haba suscitado problemas entre los hacendados y el campesinado. En el fundo el Paico de propiedad de un seor lamos, en la localidad de El Monte, los campesinos del fundo se declararon en huelga y el gobierno orden la reanudacin de faenas y al mismo tiempo nombr a un interventor para que administre el fundo. La Contralora haba representado ese decreto por ilegalidad, porque la reanudacin de faenas no proceda en labores agrcolas y slo proceda en labores industriales. El Presidente dict un decreto de insistencia con la firma de todos sus Ministros y ah la Contralora tom razn. Ante esta situacin, el seor lamos recurre a los Tribunales, pero no interpone una accin de nulidad en contra de ese decreto porque si lo hubiera hecho, el Juez de Melipilla se habra declarado incompetente, sino que interpone una querella posesoria (accin civil) y el Juez de Melipilla la admiti a tramitacin. El juicio se estaba tramitando, cuando el Juez recibe un oficio del Presidente que le dice que deba declararse incompetente porque esta materia estaba reservada a los tribunales administrativos y agrega los que an no se han creado. La defensa del Sr. lamos le hace presente al Juez que es plenamente competente en virtud de sus facultades conservadoras (resguardos que pueden adoptar los tribunales cuando se han atropellado los derechos individuales garantizados por la CPR, en este caso el derecho de propiedad). El Juez se declara competente y se entabla la contienda de competencia, por lo de acuerdo a la CPE 1925 deba resolver la Corte Suprema, que estaba integrada por 11 Ministros. La Corte resolvi por 6 votos contra 5, fallando en favor del Juez de Melipilla y acogiendo el planteamiento de que los tribunales si bien no pueden anular un acto administrativo pueden desconocerle su eficacia (que en el fondo, es lo mismo) en virtud de sus facultades conservadoras para amparar los derechos que hayan sido atropellados o amenazados. Este fallo es muy importante, porque marc un hito que permiti una apertura, en cuanto a que los tribunales a travs de acciones civiles pudieron conocer de asuntos contenciosos administrativos. El problema de la incompetencia se despej en 1976 porque en las Actas Constitucionales se introdujo en nuestro sistema jurdico al Recurso de Proteccin, que permiti que los tribunales ordinarios (Cortes de Apelaciones) conocieran de asuntos contenciosos administrativos. En la CPR 1980, el control jurisdiccional en la CPR de 1980 est fundado en 3 principios: 1. Unidad de jurisdiccin (76 inc. 1) 2. Inexcusabilidad (76 inc. 2). Este principio estuvo siempre en el art. 10, inc. 2 del COT, pero como no se aplic, la Comisin Ortzar propuso elevarlo a la Constitucin 3. Revisin judicial de los actos de la administracin (38 inc. 2) En la actualidad y mientras no se creen Tribunales Contencioso Administrativos, los tribunales ordinarios de justicia tienen la competencia genrica en los asuntos contencioso administrativos, sin perjuicio de que existen algunos tribunales administrativos especiales. Los derechos humanos estn reconocidos de un modo amplio en el artculo 5 inc. 2, el principio de legalidad se ha perfeccionado en los art. 6 y 7, el control jurdico tiene sus distintos mecanismos (control parlamentario, Tribunal Constitucional, control jurisdiccional, control administrativo; de la Contralora; control administrativo externo). Respecto del control interno: control jerrquico y supervigilancia.
37

La responsabilidad del Estado art. 6 y 7 incisos finales y art. 38 inc. 2. Adems el art. 19 N 7, letra i, trata sobre responsabilidad extracontractual del Estado por la actividad jurisdiccional (responsabilidad por el error judicial el cual es muy restringido porque el error debe ser injustificadamente errneo o arbitrario). Injustificado: no hay ningn fundamento racional que justifique el error. Hay arbitrariedad: cuando no hay intencin de fundamentar la resolucin en una norma de derecho. En el ao 1985, en caso Salinas Gmez, Corte Suprema declar el error judicial. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO De las numerosas clasificaciones que existen, utilizaremos aquella que distingue entre fuentes positivas, fuentes racionales y principios generales del Derecho Administrativo. FUENTES POSITIVAS: La CPR es la principal, la ley en sus diferentes tipos (leyes orgnicas constitucionales, leyes de qurum calificado, leyes comunes u ordinarias, leyes interpretativas, leyes de reforma constitucional), los DL y DFL, los Tratados Internacionales (los tratados internacionales tienen valor de ley, pero hay algunos que tendran rango constitucional como son los que contienen normas relativas a los Derechos Humanos; aqu la vinculacin se amplia en relacin con estos derechos mas all de aspectos positivos, normativos que obligan al Estado al igual que los Tratados Internacionales que puede ir a nivel de principios), luego vienen los actos emanados de la Potestad Reglamentaria: Reglamentos, Decretos Supremos, Resoluciones, Ordenanzas, Instrucciones, Circulares. A) FUENTES POSITIVAS: 1. CONSTITUCIN POLTICA: La CPR es la ms importante fuente del Derecho Administrativo, porque entre otras materias, la Constitucin: a) Establece las bases de la institucionalidad. b) Organiza y otorga competencia a los rganos del Estado. c) Establece el principio de legalidad y la nulidad de Derecho Pblico. d) Reconoce los derechos fundamentales y sus garantas. e) Consagra el principio de unidad del Estado y configura la Administracin del Estado (centralizada y descentralizada). f) Establece las bases rectoras de la funcin pblica en Chile y de la vinculacin de los funcionarios pblicos con el Estado (principios de carrera funcionaria, una administracin tcnica y profesional, igualdad para acceder a los cargos pblicos, derecho a la capacitacin, responsabilidad del Estado y del funcionario, probidad y transparencia y acceso a la informacin pblica). Cuando hablamos de la CPR, hemos dicho que hay una vinculacin directa y una vinculacin positiva. La vinculacin directa, art. 6, y la positiva art. 7, La Constitucin de 1980 estableci la vinculacin directa, por lo que ocurri bajo la CPE de 1925, ante los problemas que se originaron, ante numerosas normas que no fueron desarrolladas por la ley y quedaron como letra muerta al no dictarse sus leyes complementarias. La CPR es siempre la fuente jurdica de la ley y no a la inversa: si observamos lo ocurrido en la CPE de 1925, este principio no se cumpli, porque el legislador le hizo un boicot a la CPR y simplemente esas leyes no se dictaron y por eso hay normas de la CPE de 1925 que nunca tuvieron aplicacin prctica: Ejemplo art. 20. En la CPE de 1925 no existe una norma similar al art. 6. La Administracin, como los dems rganos del estado, est directamente obligada al texto constitucional. La Constitucin no slo obliga a travs de la ley, sino que obliga ella misma directamente a cada uno de los rganos del Estado. Si nuestra Constitucin ha remitido en algunos casos al legislador el desarrollo de ciertos preceptos, eso no significa
38

de modo alguno que el principio constitucional deje de producir o no produzca efectos si no es desarrollado por el legislador. An en este caso, los principios de la Constitucin son vinculantes, puesto que ellos, por mandato constitucional expreso, no slo obligan al legislador, sino a los titulares o integrantes de todos los rganos del Estado, como a toda persona, institucin o grupo, con independencia del legislador. La vinculacin general de la administracin a la CPR se amplia con efectos vinculantes en relacin con los derechos humanos, porque la forma como la CPR reconoce estos derechos va mas all del mbito normativo, art. 5 inc. 2 (ms all de las fuentes formales). Los derechos se reconocen de manera amplia, incluso mas all de los reconocidos por la CPR y los Tratados Internacionales, porque pueden existir derechos que an no estn reconocidos en el art. 19 de la CPR, y tampoco en los Tratados Internacionales, pero al ser derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, aunque no tengan un reconocimiento expreso y normativo deber ser respetados y ello significa que constituyen una limitacin al ejercicio de la soberana (por ejemplo: el derecho al dolor, a tener una vida afectiva). Por otro lado, la vinculacin de los rganos estatales con los preceptos constitucionales que reconocen derechos humanos, no es una sujecin simple y no se agota en una sujecin meramente nominal, pues cualquier regulacin o complementacin de tales derechos no puede afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio (art. 19 N 26). An cuando esta norma vincula expresa y formalmente al legislador, es obvio que ese mandato con mayor razn somete a la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica (art. 32 N 6). Es lo que llamamos el principio de la esencialidad de los derechos. 2. LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Se concibe a la ley como fuente del derecho administrativo en su carcter de regla obligatoria, general y permanente, y sancionada por la fuerza. La importancia de la ley como fuente de derecho administrativo en un estado de derecho como es Chile es innegable. La constitucin y organizacin de los servicios pblicos, la determinacin precisa de los derechos y obligaciones de los funcionarios con el Estado son ejemplos de la eficacia de la ley administrativa. La ley como norma superior slo subordinada a la constitucin, desarrolla inicialmente aquellas materias consagradas por la constitucin como del dominio legal o de la reserva legal. La Constitucin de 1980 modific lo relativo al mbito legislativo, esto es, las materias que necesariamente deben ser objeto de ley; se sustituy el sistema de dominio legal mnimo de la Constitucin de 1925 por el de dominio legal mximo. La Constitucin de 1925 no impeda que el legislador pudiera extender su accin legislativa a otras materias, aunque por su naturaleza correspondieran a la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica. Esto se refleja en los trminos utilizados en ambas Constituciones. Mientras el art. 44 de la Carta de 1925 dice que "slo en virtud de una ley se puede" en el art. 63 de la Constitucin de 1980 se dice: "Slo son materias de ley". El art. 63 N 20, agrega requisitos que deben reunir otras materias: adems de que se trate de una norma general y obligatoria (hasta ah no se diferenciara del reglamento), debe estatuir las bases esenciales de un ordenamiento jurdico. La formacin de la ley es una materia que no corresponde tratar en Derecho Administrativo, pero el art. 32 N1 de la Constitucin nos seala un aspecto administrativo de la formacin de la ley. La norma entrega al Presidente de la Repblica la atribucin de sancionar y promulgar las leyes. Nuestro ordenamiento jurdico exige, para que una ley rija, que una vez aprobada por el Congreso, cuente con la aprobacin o sancin del Presidente de la Repblica. sta se manifiesta en un acto administrativo de promulgacin. Al realizar la promulgacin, el
39

Presidente de la Repblica no ejecuta un acto de colegislador, sino que de Administrador. En virtud de ella, sanciona como tal la ley aprobada por el Congreso. Como acto administrativo que es, la promulgacin materialmente se traduce en un Decreto Supremo firmado por el Presidente de la Repblica y el Ministro respectivo, el que debe enviarse a la Contralora, sin que pueda publicarse la ley antes que el Decreto promulgatorio haya sido tomado razn por ella. La promulgacin se realiza a travs de un Decreto Supremo fiscalizado por la Contralora, la cual toma razn de ste o lo representa y tambin coteja si el texto de la ley que contiene el Decreto Supremo promulgatorio es el mismo con el aprobado por el Congreso. Adems, en caso que no lo fuera, cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal Constitucional para resolver reclamos respecto del Decreto Supremo que promulgue un texto diverso al que constitucionalmente corresponda (art. 93 n 8) Dentro del concepto de ley, estn los Decreto Leyes y los Decretos con Fuerza de Ley: en ambos casos se trata de actos administrativos que contienen materias de ley. Se les llama genricamente actos legislativos irregulares, en el sentido que en la forma son actos administrativos pero en sustancia, son actos legislativos. DECRETO LEY: Emana del Presidente de la Repblica, del Poder Ejecutivo, en caso de ausencia del Congreso. Los Decretos Leyes son aquellos actos administrativos que dicta el Ejecutivo sobre materias propias de la reserva legal, sin que en ellos intervenga o participe el Congreso Nacional. Los Decretos Leyes son propios de los Gobiernos de Facto, que ante la necesidad de mantener la actividad jurdica del Estado y dar Gobierno al pas, prescinden de la Constitucin y las leyes, y legislan simplemente mediante actos entregados a su propia discrecionalidad. Vale decir, se dictan en perodos de interrupcin de la vigencia de la institucionalidad democrtica. En el siglo XX, la legislacin irregular se produjo en Chile en tres perodos, Septiembre de 1924 a Diciembre de 1925; durante 1932 y desde Septiembre de 1973 hasta el 10 de Marzo de 1981 (a partir desde el 11 de Marzo de 1981 se dictaron leyes por el rgano legislativo sui gneris de ese perodo, que fue la Junta de Gobierno). Entre los numerosos Decretos Leyes que se han dictado, hay muchos de innegable valor desde el punto de vista administrativo, como son el Decreto Ley 258/1932, Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica (actualmente Ley 10.336/1952): Decreto Ley N 1 de 1973, que formaliz la asuncin al mando de la Junta de Gobierno; el Decreto Ley 527 de 1974, Estatuto de la Junta de Gobierno. Las Actas Constitucionales: Decreto Ley 1319, sobre creacin del Consejo de Estado; el Decreto Ley 1551 que contiene el Acta 2, Bases esenciales de la institucionalidad; Acta 3, DL. 1552, sobre derechos y deberes constitucionales, y DL. 1684, Acta 4, de los Regmenes de emergencia. El Decreto Ley 573 de 1974, Estatuto de Gobierno y Administracin Interiores del Estado; el DL. 575 de 1974, sobre regionalizacin; el DL. 1289, Ley Orgnica de Municipalidades. En lo referente a la organizacin Administrativa, en innumerables Decretos Leyes se fijaron leyes orgnicas de ministerios y servicios pblicos. En cuanto a la regulacin y control de las actividades administrativas, el Decreto Ley 1263 de 1975, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado; DL 1939, de 1977, que regula la adquisicin, administracin y disposicin de bienes del estado; DL 2186 de1978, Ley Orgnica de Procedimiento de Expropiaciones. La gran mayora de la legislacin del ltimo perodo sigue plenamente vigente o ha sido modificada por leyes dictadas por el rgano legislativo del perodo de 1981 1990 o por el Congreso Nacional a contar del 11 de Marzo de 1990. DECRETO CON FUERZA DE LEY: En el DFL hay una delegacin de facultades legislativas del Congreso en el Presidente. Son decretos, se refieren a materias de ley, pero existe una delegacin de facultades (art. 64 CPR). Caractersticas de los decretos con fuerza de ley (artculo 64 CPR):
40

1) El Presidente de la Repblica puede solicitar autorizacin al Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley, lo que significa que es facultativo para el Presidente de la Repblica; 2) El plazo para dictar DFL no puede exceder de un ao; 3) Las materias susceptibles de ser delegadas corresponden al dominio de la ley; 4) La misma ley delegatoria puede establecer limitaciones, restricciones o las formalidades que estime conveniente y sealar las materias precisas sobre las que recae la delegacin; 5) La propia Constitucin excluye una gran cantidad de materias del dominio legal, estableciendo que no son susceptibles de ser delegadas: Nacionalidad; Ciudadana; Elecciones; Plebiscitos; Materias comprendidas en las garantas constitucionales; Materias que deben ser objeto de leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificado; Las que comprendan facultades que afecten la organizacin, atribuciones y rgimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional, ni de la Contralora General de la Repblica; 6) Los DFL requieren del trmite de Toma de Razn por parte de la Contralora General de la Repblica. En caso que la CGR no tome razn, lo representa, lo que significa que ha sido rechazado. Esta representacin puede ocurrir en dos casos: a) cuando el DFL excede o contravenga la autorizacin contenida en la ley delegatoria o b) cuando el DFL sea contrario a la Constitucin. El Artculo 93 n 4 dispone que es atribucin del Tribunal Constitucional resolver las cuestiones que se susciten sobre la constitucionalidad de DFL y el artculo 99 inciso 3 establece que si la CGR representa un DFL, el Presidente de la Repblica no tiene la facultad de insistir y en caso de no conformarse con la representacin, debe remitir los antecedentes al Tribunal Constitucional, para que resuelva la controversia; 7) Los DFL estn sometidos en cuanto a su publicacin, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley; 8) La reforma constitucional del ao 2005 introdujo una especie de DFL que antes requera de una autorizacin legal expresa: la facultad del Presidente de la Repblica para fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado de las leyes, cuando sea conveniente para su mejor ejecucin. La importancia que se haya incorporado esta facultad en la Constitucin, radica en que se ha otorgado al Presidente de la Repblica una potestad discrecional que ejerce "cuando lo estime conveniente". En todo caso, seala como lmite al ejercicio de esta facultad, que no puede, en caso alguno, alterar el verdadero sentido y alcance de las leyes. 3. TRATADOS INTERNACIONALES: Hay muchos que se refieren a materias administrativas, aduanas por ejemplo, pero donde cobra relevancia el Tratado; como fuente del Derecho Administrativo es en lo relativo a los derechos humanos, la CPR lo contempla (art. 5 inc. 2). La celebracin de un Tratado Internacional constituye una manifestacin de la soberana. La incorporacin de tratados en materia de derechos humanos en Chile, hasta la sentencia del Tribunal Constitucional de 2002, que se pronunci sobre la constitucionalidad del Tratado de Roma "Estatuto de la Corte Penal Internacional", era un tema discutible, en cuanto a si dichos tratados tendran una jerarqua normativa igual o superior a la Constitucin o slo tendran valor de ley. El Tribunal Constitucional expresa en el citado fallo que los tratados sobre derechos humanos en ningn caso modifican a la Constitucin, por lo que slo tendran valor de ley. 4. ACTOS QUE EMANAN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: Es la facultad del Presidente de la Repblica para dictar normas que regulen aquellas materias que la constitucin no ha entregado al dominio de la ley o bien para reglamentar la ejecucin de las leyes.
41

Puede clasificarse, en consecuencia en potestad reglamentaria autnoma y potestad reglamentaria de ejecucin. La base constitucional de la potestad reglamentaria es el art. 32 N 6. El fundamento de la potestad reglamentaria reside en la necesidad de administrar el estado que la constitucin entrega al Presidente de la Repblica. La potestad reglamentaria radica en la naturaleza misma de la funcin administrativa. Es inherente a la funcin administrativa. La diferencia entre la ley y el reglamento es que la ley estatuye las bases esenciales de un ordenamiento jurdico y el reglamento no. Decretos y reglamentos: El Decreto Supremo es un acto administrativo que consiste en una orden escrita, expedida por el Presidente de la Repblica sobre una materia gubernativa o administrativa, firmada por l o por los Ministros de Estado respectivos y tomado razn por la Contralora General de la Repblica. Hay Decretos que pueden expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, con la formula por orden del Presidente de la Repblica (art. 35 de la Constitucin). El Decreto Supremo toma el nombre de Reglamento, cuando consiste en una coleccin ordenada y metdica de normas sobre una misma materia. El Reglamento es general, permanente y obligatorio. Cuando la ley "faculta" al Presidente de la Repblica para dictar los reglamentos necesarios para la ejecucin o aplicacin de una ley, no se trata de una delegacin y es innecesario, porque esa es una facultad privativa del Presidente de la Repblica, conforme al art. 32 N 6 de la Constitucin. Requisitos de forma de los Decretos Supremos: 1) Debe ser escrito; 2) Debe sealarse da, mes y ao de su expedicin; 3) No debe tener alteraciones o enmiendas; 4) Los Decretos Supremos y Reglamentos deben ser firmados por el Presidente de la Repblica y el Ministro respectivo. De acuerdo al Artculo 35, inciso 1, la firma del Ministro es absolutamente necesaria en un decreto supremo, porque "no sern obedecidos sin este esencial requisito". Sin embargo, los decretos pueden expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Repblica, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley (Artculo 35, inciso 2). Hay decretos que deben llevar la firma del Presidente de la Repblica y de todos los Ministros: el decreto de emergencia econmica y el decreto de insistencia. Requisito de fondo de los Decretos Supremos: el decreto supremo debe enmarcarse dentro de la Constitucin y de la ley. Resoluciones: Son actos administrativos dictados por un Jefe Superior de un Servicio, en ejercicio de la competencia que la ley ha conferido al rgano, para el cumplimiento de los fines que le ha asignado. La Resolucin est orientada a decidir sobre un asunto determinado. No existe la menor duda que la facultad de los Jefes Superiores de Servicio para dictar resoluciones de efectos particulares es inherente a su funcin. Distinto es reconocerles potestad para dictar resoluciones reglamentarias de carcter general. Esa potestad no puede presumirse, porque es ajena a la competencia propia de los rganos administrativos. Ser la ley orgnica del respectivo servicio la que determinar si el Jefe del Servicio posee o no la facultad de emitir resoluciones reglamentarias. En consecuencia, estos actos pueden ser de efectos generales (normas sobre atencin de usuarios, fijar horarios) o particulares (disponer una comisin de servicio). Las primeras afectan a los administrados, las otras, no. Instrucciones: Son actos administrativos que el Presidente de la Repblica imparte a los funcionarios pblicos relacionados con el correcto funcionamiento y aplicacin de la ley administrativa o con la necesidad de desarrollar una ms eficaz y expedita funcin administrativa. Consisten en una orden emanada del Presidente de la Repblica o de un Ministro, o de un Jefe de un Servicio. La Instruccin del Presidente de la Repblica, o de un Ministro por encargo de ste, est dirigida al personal de la Administracin Pblica,
42

indicndole los procedimientos y formas para el adecuado funcionamiento de un sector estatal o de un servicio, o sobre como debe aplicarse una ley. Las Instrucciones de los Jefes de Servicio estn relacionadas con la forma o modalidad con que deben realizarse las tareas internas del servicio, respetando las normas legales y funciones propias de cada cargo. Las instrucciones se caracterizan por dirigirse nicamente a agentes administrativos. El mbito de su aplicacin es al interior de la Administracin Pblica, no obligan a los administrativos. Ejemplo: despus de que se dicta la Ley de Ppresupuestos, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda elabora un instructivo para la ejecucin de la Ley en el sector pblico (es para toda la administracin del Estado). Las instrucciones pueden ser verbales o escritas; reciben el nombre de "circulares" cuando tienen carcter general y estn dirigidos colectivamente a todos los funcionarios o a una categora de ellos, y de "oficios", cuando se dirigen a uno o ms funcionarios en particular; no se encuentran sujetas al trmite de toma de razn por la Contralora General de la Repblica; estn subordinadas jerrquicamente al reglamento y a los decretos, por lo que deben ajustarse a ellos, como asimismo a la Constitucin y a las leyes; son obligatorias para los funcionarios de la Administracin del Estado, y pueden expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, "por orden del Presidente de la Repblica" Ordenanzas: Actos administrativos que emanan de las Municipalidades. B) FUENTES RACIONALES: 1. DOCTRINA: Opinin de los estudiosos del Derecho Administrativo que se manifiesta en artculos, libros, tratados y en la ctedra universitaria; se utiliza por los Abogados y Jueces en sus fallos. En Chile, hay numerosos autores: Eduardo Soto Kloss, Gustavo Fiamma, Rolando Pantoja, Enrique Silva Cimma, Hugo Caldera, Patricio Aylwin, Manuel Daniel Argandoa. No es vinculante. 2. JURISPRUDENCIA: Es la serie de sentencias o dictmenes emanados de los Tribunales de Justicia o de rganos administrativos especialmente habilitados para precisar el sentido y alcance de las normas legales. Para el Derecho Administrativo, hay dos especies de jurisprudencia: La jurisdiccional y la administrativa. La Jurisprudencia jurisdiccional (nosotros la llamamos Doctrina Judicial) est constituida por sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, sean ellos ordinarios, especiales o administrativos. El valor que tienen esas sentencias en Derecho Administrativo es el mismo que en cualquier otra materia. Segn el art. 3 del Cdigo Civil, slo producen efecto en las causas en que actualmente se pronuncian las sentencias. No obstante, la doctrina que han establecido sentencias uniformes en determinas materias, puede llegar a imponerse en casos anlogos. Sin perjuicio de lo anterior, debemos hacer presente que en materia laboral, en virtud de la Ley 20.260, del ao 2008, rige el artculo 483, que estable que Excepcionalmente, contra la resolucin que falle el recurso de nulidad, podr interponerse recurso de unificacin de jurisprudencia. Proceder el recurso de unificacin de jurisprudencia cuando respecto de la materia de derecho objeto del juicio existieren distintas interpretaciones sostenidas en uno o ms fallos firmes emanados de Tribunales Superiores de Justicia. En cambio, la Jurisprudencia Administrativa es la que se establece por informes o dictmenes de rganos de la Administracin habilitados especialmente para interpretar la ley. Es especialmente vinculante la que proviene de la Contralora General de la Repblica. 3. COSTUMBRE: En principio no sera fuente del derecho administrativo, atendido que para la Administracin el Principio de legalidad constituye marco tanto desde el punto de vista orgnico como funcional, salvo que la ley se remita a ella. Sin embargo, encontramos un caso muy importante en el Art. 62 n 5 LOC 18.575, en relacin a la probidad administrativa, que dice que contraviene el principio de la probidad administrativa, Solicitar o hacerse prometer o aceptar, en razn del cargo o funcin, para
43

s o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza. El inciso siguiente, agregado por la Ley 19.653, de 1999, establece: "Exceptanse de esta prohibicin los donativos oficiales o protocolares y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesa y buena educacin. De este modo, los donativos, ventajas o privilegios que autoriza la costumbre, prcticamente echan por tierra la prohibicin que tan claramente se expresaba en el primer inciso y en el artculo 84, letra f) de la ley 18.834, Estatuto Administrativo.
Principios generales del Derecho Administrativo:

Los principios generales del Derecho Administrativo son aquellos principios generales que han sido recogidos por la Constitucin y la ley, como tambin los que han sido desarrollados por la actividad judicial y la doctrina de los autores. Por va ejemplar, puede sealarse el caso de la evolucin del principio de la responsabilidad extracontractual del Estado, en que el principio fue asumido directamente por normas de Derecho Positivo, transformndose el principio en norma escrita, aplicable y vinculante. - Principios generales y la costumbre: Durante mucho tiempo, los principios generales del Derecho Administrativo fueron caracterizados como costumbre administrativa. Sin embargo, correspondan a slo una parte de los casos y su eficacia como fuente del Derecho Administrativo era parcial, tanto por la dudosa vigencia de la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, como porque los principios generales constituyen una fuente autnoma del Derecho. - Principios generales y la Constitucin: Ha sido en la Constitucin, donde se han podido fundar la mayora de los principios generales del Derecho Administrativo. As, de las normas de las cuales se deduce el Estado de Derecho, principalmente de los artculos 4, 5, 6 y 7, es posible fundar los principios de legalidad o juridicidad, de seguridad jurdica y de proteccin de la confianza legtima. La deduccin de los principios generales del Derecho Administrativo desde las diversas fuentes del Derecho no se realiza de manera aislada. El desarrollo y caracterizacin de un principio puede estar basado en todas ellas. Por ejemplo, en el principio de participacin o audiencia del ciudadano en el procedimiento administrativo, la asociacin inmediata que se realiza es con los derechos de defensa y al debido proceso, garantizados constitucionalmente. Durante mucho tiempo, a falta de una ley general o de bases del procedimiento administrativo (actualmente, Ley N 19.880), la regla o principio de audiencia del ciudadano fue respetada de manera general, sobre todo en procedimientos de tipo sancionador. Resulta difcil poder asignar un lugar a los principios generales del Derecho Administrativo dentro de las fuentes, porque su rol no es imponerse por sobre otras normas de un supuesto nivel inferior, sino facilitar o justificar la aplicacin de otras fuentes. Los principios generales del Derecho Administrativo no tendrn un efecto derogatorio y tienen un valor subsidiario en las fuentes del Derecho Administrativo. Pueden sealarse como principios generales del Derecho Administrativo los siguientes principios: 1. Principio de Legalidad o Juridicidad; 2. Principio de Reserva Legal; 3. Principio de proteccin a la Confianza Legtima, y 4. Principio de Cooperacin. 1. Principio de Legalidad o Juridicidad: En general, el principio de legalidad o juridicidad supone que la actuacin de los rganos del Estado debe conformarse al ordenamiento jurdico. Por ello, la sentencia del juez debe estar ajustada a Derecho, la ley debe ajustarse a la Constitucin y el acto administrativo debe ajustarse al ordenamiento
44

jurdico en su conjunto. El Principio de Juridicidad o Legalidad, tiene su origen en el artculo 160 de la Constitucin de 1833, norma que fue reiterada en el artculo 4 de la Constitucin de 1925. El principio de legalidad en la Constitucin de 1980 se desarrolla en los artculos 6 y 7. En el caso especfico de la Administracin Pblica, el principio de legalidad supone la existencia de normas jurdicas que vinculan a sta al ordenamiento jurdico cuando acta y que la someten al Derecho. La vinculacin directa de la Administracin al principio de legalidad deriva del artculo 6 de la Constitucin, en cuanto somete a la legalidad la actuacin de los rganos del Estado y, en especial, a la Administracin Pblica. Sin embargo fue necesaria la norma del inciso 2 del citado artculo 6, que fortalece el principio de supremaca constitucional, al establecer claramente la eficacia normativa directa de la Constitucin, que hasta la Constitucin de 1925 slo era considerada como un conjunto de normas programticas. La vinculacin directa supone que no es necesario desarrollar el precepto constitucional para que la Constitucin obligue; esta concepcin es nueva, porque en la Constitucin de 1925 no haba una norma as y eso acarre que muchas disposiciones que quedaron como letra muerta porque no se dict la ley complementaria. De acuerdo a la vinculacin directa y al Principio de Supremaca Constitucional, la Constitucin es, en el fondo y en la forma, la ley suprema del Estado, a la cual deben someterse todas las dems normas jurdicas y tanto las decisiones de los gobernantes, como las conductas y actos jurdicos de los gobernados. Este principio est robustecido con la frase final del inciso 1 del artculo 6, al imponer a los rganos del Estado el deber de garantizar el orden institucional de la Repblica, que la reforma del ao 2005 encomend a todos los rganos estatales y no slo a las Fuerzas Armadas, como estableca el texto original de la Constitucin. Es importante destacar que el principio de la vinculacin directa le otorga a la Constitucin un carcter operativo, que consiste en que opera como fuente directa de derecho y como norma vinculante y de eficacia directa: 1) Es vinculante en forma directa para todos los titulares e integrantes de los rganos del Estado, como para toda persona, institucin o grupo, conforme al artculo 6 inciso 2 CPR; 2) Tambin resulta vinculante para todos los rganos del Estado, siendo la Constitucin de aplicacin directa, de acuerdo al artculo 6 inciso 1 CPR, de modo que siempre debe ser considerado por los rganos estatales al estudiar, adoptar y cumplir sus decisiones. En virtud de la supremaca constitucional, la Constitucin no queda supeditada a lo que precepta la ley u otra clase de norma, y 3) Adems, vincula directamente a los rganos del Estado con el respeto y promocin de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, que constituyen una limitacin al ejercicio de la soberana, en conformidad al artculo 5 inciso 2 CPR. La vinculacin positiva de la Administracin al principio de legalidad supone que sta slo podr realizar aquello para lo cual fue expresamente autorizada. En virtud del principio de legalidad como autorizacin previa, la actuacin de la Administracin debe realizarse con una previa habilitacin para actuar y no cabe la actuacin sin esta habilitacin previa, como tampoco las autorizaciones genricas. Sin perjuicio de ello, esto no significa que las potestades de la Administracin deben ser siempre regladas, admitiendo que en algunos casos exista un margen de discrecionalidad. Algunos autores han opinado que el artculo 7 establece el Principio de Distribucin del Poder Estatal en rganos diferenciados, conocido primeramente como "principio de separacin de poderes", desarrollado por Montesquieu en el siglo XVIII, que parta de la base que cada Poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), deba radicar en distintas personas y entidades y tener una esfera precisa y diferenciada de funciones propias. En
45

trminos modernos, la doctrina ha reconocido que los poderes estatales no se encuentran tan rgidamente separados, sino que tienen una multiplicidad de funciones relacionadas y que la distribucin del poder estatal entre titulares diferentes, lo que busca es garantizar la libertad y los derechos de las personas y evitar el abuso o desviacin del poder. El artculo 7 comienza sealando que los rganos del Estado actan vlidamente cuando se renen los requisitos determinados y copulativos, que se indican en su inciso 1. Los tres elementos que considera son: a) Investidura regular: los miembros del rgano estatal respectivo, sean uno o varios, deben incorporarse vlidamente a l. La investidura regular requiere el nombramiento o eleccin, segn corresponda, y la asuncin del oficio o toma de posesin del cargo por quien ha sido designado o elegido para servir en el rgano estatal. Ejemplo: en el caso del Presidente de la Repblica, la investidura regular est contemplada en el artculo 27 de la Constitucin. La investidura tiene que ser regular, es decir, con sujecin al ordenamiento jurdico, y otorga a quien la obtiene un carcter o calidad especial, que lo distingue de la ciudadana en general, porque presupone autoridad e implica observar los deberes y obligaciones que lleva consigo. b) Actuar dentro del mbito de su competencia: el rgano debe obrar sin exceder el marco de las atribuciones, facultades y funciones que la Constitucin y las leyes le han conferido expresamente y por anticipado. La competencia es la suma potestades, funciones y atribuciones que la Constitucin y la ley otorgan a cada rgano del Estado. La competencia debe hallarse otorgada de antemano y expresamente, en texto escrito y claro, con sentido y alcance restringido y acotado. Al expresar el inciso 2 del artculo 7, que ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos, que los que expresamente se les hayan conferido por el ordenamiento jurdico, la Constitucin prohbe la arbitrariedad en la accin de los gobernantes y autoridades, sometindolos al imperio del Derecho. Cabe sealar que el texto citado reemplaz la expresin "reunin de personas", utilizado en Constituciones anteriores, por el trmino "grupo de personas", lo que es ms exacto, pues denota la actuacin de un conjunto de individuos que lo hace manera estable, continuada o permanente, lo que no sucede con la simple reunin. La prohibicin que contiene esta norma, en consecuencia, tambin incluye a toda persona o grupo de personas, lo que significa aplicar a los particulares normas de Derecho Pblico. Por ello, se dice que en un Estado de Derecho los gobernados, en virtud del principio de la autonoma de la voluntad, pueden realizar todos los actos que la ley no prohba y los gobernantes, en virtud del principio de juridicidad o legalidad, pueden ejecutar todos los actos y adoptar todas las decisiones que la ley expresamente les permita. c) Actuar en la forma que prescriba la ley: los actos de los rganos estatales son siempre solemnes, al menos cuando deben constar por escrito. La forma prescrita por la ley implica el conjunto de procedimientos y solemnidades que establece el ordenamiento jurdico para que el acto sea vlido. Ejemplo: en materia de procedimientos administrativos, la Administracin del Estado debe regirse por la Ley 19.880, sin perjuicio de procedimientos especiales que se encuentren regulados en leyes especiales. Adems, los artculos 6 y 7 de la Constitucin, en sus inciso terceros, contemplan los principios de Control y Responsabilidad, estableciendo el primero que "la infraccin de esta norma generar las responsabilidades y sanciones que determine la ley" y el segundo, que "todo acto en contravencin a este artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale".
46

La nulidad de Derecho Pblico afecta a todo acto dictado en contravencin de los incisos 1 y 2 del artculo 7. El Tribunal Constitucional ha sealado que el fundamento de dicha declaracin constitucional deriva exclusiva y directamente de la violacin de la Constitucin, esto es, la violacin del Derecho objetivo. Las caractersticas principales de la nulidad de Derecho Pblico, que la diferencian de la de Derecho Privado, son las siguientes: a) No cabe la distincin entre nulidad absoluta y relativa; b) La nulidad opera ipsu iure, de pleno derecho, es decir, basta que se constate que el autor del acto u omisin incurri en una infraccin a la Constitucin. Sin embargo, es necesario declarar el vicio por el rgano competente y la excepcin, que es el caso previsto en el artculo 35, no puede extenderse a otras situaciones. En consecuencia, ser el correspondiente rgano jurisdiccional el que deber declararla. La nueva doctrina jurisprudencial flexibiliza la rgida posicin de quienes desestiman que la nulidad de Derecho Pblico tenga que ser pronunciada por el rgano competente; c) Declarada la nulidad de Derecho Pblico, tiene efecto retroactivo, opera ex tunc, o sea, desde el instante mismo en que se realiz el acto o se incurri en la omisin invlidos, como si jams hubiera existido; d) Es insubsanable, vale decir, no puede ser purgada ni saneada por la ratificacin, convalidacin o validacin posterior que haga la autoridad o el cumplimiento del acto por los gobernados, cualquiera sea el plazo transcurrido. Excepcionalmente y dentro de lmites que resguarden los derechos de los afectados, se admite que la ley pueda convalidar un acto en principio nulo (Ejemplo: artculo 16, inciso 2 de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo); e) La accin para obtener que se declare la nulidad no caduca y es imprescriptible, cualquiera sea el tiempo transcurrido, excluyndose la aplicacin de los principios generales de la prescripcin de nuestro rgimen jurdico. Esta caracterstica no es compartida por todos los autores, por considerar que podra conducir a la incertidumbre jurdica, al dejar abierta la pretensin de impugnar actos de las autoridades pblicas, desde el Poder Constituyente hacia abajo, durante dcadas o an ms tiempo hacia atrs, y f) Es de orden pblico, o sea, es irrenunciable y son invlidas las clusulas de cualquier convencin en que se pacte, anticipadamente, la renuncia a reclamar el vicio en que se incurra. 2. Principio de Reserva Legal: El principio de reserva legal, consiste en lograr delimitar en forma precisa, hasta donde llega el dominio legal y consecuentemente, cuando empieza el dominio reglamentario. El dominio legal mximo fijado en el artculo 63 de la Constitucin, es una de las caractersticas sustanciales de la Carta Fundamental. El primer nivel de reserva legal se encuentra previsto en los artculos 32 N 6, 63 y 19 N 26 de la Constitucin, siendo de alcance general y de comn aplicacin a todos los casos en que ella ha situado en el dominio de la ley la regulacin de una materia. El segundo de los niveles de reserva legal se encuentra contemplado en disposiciones constitucionales especficas, siendo necesario concluir que, en algunas de ellas, la reserva es ms absoluta que en otras. En tal sentido, se recoge la distincin entre reserva absoluta y reserva relativa de ley, existiendo en el ltimo caso, un mayor mbito de accin de la administracin a travs de la potestad reglamentaria de ejecucin, fijando la ley solamente las bases o criterios generales que encuadran la actuacin de la potestad de administracin. Ello ocurre cada vez que la Constitucin emplea expresiones como con arreglo a la ley, de acuerdo con las leyes, con sujecin a la ley, de acuerdo a lo que determine la ley o en conformidad con la ley, como ocurre en los artculos 8; 10 N 4; 18; 24 inciso 2; 32 N 20; 84; 92; 98; y 105, entre otros.
47

En la Constitucin de 1980 se estableci el "principio del dominio legal mximo", a diferencia de la Constitucin de 1925, que estableca el "principio del dominio legal mnimo". En la Constitucin de 1925, las materias de ley eran meramente enunciativas; en cambio, en la Constitucin de 1980 son taxativas. El artculo 63 dice "slo son materias de ley". Sin embargo, este carcter taxativo es sin perjuicio de lo dispuesto en el N 20 del citado artculo 63. El dominio legal mximo permite ampliar las materias que se encuentran dentro del mbito de la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica, pero atendido el tenor del N 20 del artculo 63, la nica diferencia entre la ley y el reglamento radica en que slo la ley puede estatuir las bases esenciales de un ordenamiento jurdico, ya que tanto el reglamento como la ley son normas de carcter general y obligatorio. El reglamento autnomo puede ejercerse en todas las materias no reservadas a la ley y en tanto no sean reguladas por una ley de bases esenciales, porque en ese caso el reglamento quedar derogado por la norma legal. En consecuencia, la norma de clausura del dominio legal se realiza por una ley de bases esenciales y no como suceda en la Constitucin de 1925, en que la norma de clausura poda ser cualquier norma legal (la norma de clausura es la que cierra el campo de competencia del dominio de la ley). 3. Principio de proteccin a la Confianza Legtima: Es el amparo de que debe dar el Juez al ciudadano frente a la Administracin Pblica, de que si ha venido actuando de una determinada manera, lo seguir haciendo de ese mismo modo en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, polticas, sociales o econmicas. Una prctica administrativa continuada puede generar la confianza en el ciudadano de que se le tratar del mismo modo que en los casos anteriores. Es evidente que la Constitucin no ha consagrado un principio expreso de proteccin de la confianza. El principio de proteccin a la confianza legtima se deduce desde los principios constitucionales del Estado de Derecho y de seguridad jurdica, en especial en lo relativo a la prohibicin para la Administracin Pblica de actuar en ejercicio de sus potestades de manera abusiva o arbitraria o atentando contra el fin de Bien Comn para el cual fue atribuida la potestad. Por ello, cuando la Administracin goza de potestades discrecionales, debe motivar o fundar las razones de su actuacin. Si tal actuacin conlleva una alteracin en la manera de regular o de resolver, la Administracin slo estar legtimamente autorizada para hacerlo si respeta la confianza que los administrados tienen en su forma o direccin de la actuacin. La proteccin de la confianza legtima implica una garanta en el mbito pblico, que consiste en la defensa de los derechos del ciudadano frente al Estado y en la adecuada retribucin a sus esperanzas en la actuacin acertada de ste. En ciertos casos, la Administracin puede modificar su actuacin, pero es necesario que este cambio de criterio se encuentre motivado en el inters pblico y que ste sea ms relevante que la ruptura de la confianza generada en los ciudadanos. 4. Principio de Cooperacin: La idea de la cooperacin entre Estado y sociedad en las tareas administrativas tiene como fundamento el aumento cualitativo y cuantitativo de las tareas que el estado asume, en la complejidad de las mismas y en la disminucin del personal y de las capacidades de la Administracin Pblica. La idea de la cooperacin se ha trasformado en un elemento de conduccin poltica y de desarrollo y ampliacin de la actividad estatal. Los llamados pactos, acuerdos o protocolos, son diversas manifestaciones en que se traduce el principio de cooperacin. Entre las formas a travs de las cuales se ha materializado el principio de cooperacin, se cuentan: a) la creacin de instancias de participacin, con intervencin de especialistas privados en consejos o grupos especializados de trabajo, como por ejemplo los consejos consultivos nacional y regional, en la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente; b) creacin de instancias de participacin del ciudadano en los procedimientos
48

administrativos, que parte de la base del derecho de acceso a la informacin administrativa; c) facultad de la Administracin para eximir al particular de la aplicacin de determinadas normas o requisitos, cuando el particular se somete voluntariamente a mayores exigencias, como por ejemplo en el mbito de la proteccin ambiental; d) reconocimiento de entidades certificadoras. El principio de cooperacin admite que la toma de decisiones administrativa utilice el informe o declaracin de una entidad privada, que es reconocida por el Estado por su idoneidad tica y profesional, por su grado de conocimiento o tcnico y su independencia e imparcialidad.
El Precedente Administrativo:
Como hemos visto anteriormente, la costumbre como fuente del Derecho Administrativo es reducida en cuanto a su extensin y alcance. En principio, no sera fuente del Derecho Administrativo, atendido que para la Administracin el Principio de legalidad constituye marco tanto desde el punto de vista orgnico como funcional. En tal sentido, operar como fuente del derecho en los trminos del artculo 2 del Cdigo Civil, que establece que la costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se remite a ella. No obstante, encontramos un caso muy importante en el Art. 62 N 5 LOC 18.575, en relacin a la probidad administrativa, que dice que contraviene el principio de la probidad administrativa, Solicitar o hacerse prometer o aceptar, en razn del cargo o funcin, para s o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza. El inciso siguiente, agregado por la Ley 19.653, de 1999, establece: "Exceptanse de esta prohibicin los donativos oficiales o protocolares y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesa y buena educacin. De este modo, los donativos, ventajas o privilegios que autoriza la costumbre, prcticamente echan por tierra la prohibicin, que tan claramente se expresa en el primer inciso y en el artculo 84, letra f) de la ley 18.834, Estatuto Administrativo. Caso distinto es el de la prctica administrativa, consistente en el conjunto de actos sucesivos y reiterados en el mismo sentido, lo cual constituye un verdadero precedente administrativo. La vigencia del principio de legalidad no aceptar en ningn caso un precedente administrativo contrario a la ley, pero puede ser indicativo de una forma de actuacin de la Administracin Pblica que provoca el convencimiento del particular de que esa actuacin se mantendr en forma constante, mientras se conserven las condiciones jurdicas y polticas que llevan a esa forma de actuacin. Asimismo, una de las funciones trascendentales que el Estado de Derecho le reconoce a la Contralora General, es la facultad de interpretar las normas jurdicas que inciden en el mbito administrativo, labor que se materializa en la emisin de informes jurdicos que son obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalizacin. Esta potestad permite la elaboracin de una doctrina administrativa conformada por un sistema de precedentes obligatorios, y favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretacin uniforme y consistente, donde cada decisin contribuye a orientar otras mltiples decisiones posibles, haciendo que la regulacin aplicable a los entes pblicos sea ms coherente, ntegra y estable. De este modo, con la labor interpretativa de la Contralora General, se facilita que las declaraciones generales y abstractas de la normativa legal relacionadas con la tica pblica, se transformen, a travs de su aplicacin concreta, uniforme y reiterada, en normas especficas de conducta. El sistema jurdico basado en el precedente administrativo, esto es, la interpretacin uniforme de una misma regla jurdica, permite que la actuacin administrativa gane en previsibilidad, es decir, afirma la legtima expectativa que tienen los ciudadanos de que la Administracin tome decisiones de manera armnica y con los criterios manifestados con anterioridad en situaciones equivalentes.
49
INTERPRETACIN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO LA CPR: Debe interpretarse como un CONJUNTO ORGNICO, criterio sostenido por el Tribunal Constitucional. Por eso, al interpretarse un precepto constitucional debe tratarse de que no resulte perjudicado ningn otro precepto, derecho o deber de los rganos del Estado. LA LEY: Debe interpretarse segn las normas del Cdigo Civil, teniendo presente que en el Derecho Administrativo no puede utilizarse la analoga y que existe la interpretacin administrativa, que es aquella que realizan rganos administrativos especialmente facultades para interpretar las normas legales. ACTOS ADMINISTRATIVOS: La interpretacin de los actos administrativos (decretos, resoluciones, etc.) puede ser autntica, judicial o administrativa. Autntica es la que realiza la propia autoridad que dict el acto administrativo y se traduce en una aclaracin o modificacin.
UNIDAD N 2 ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN CHILE Breve explicacin sobre el Organigrama de la Administracin del Estado, elaborado por la Contralora General de la Repblica (ao 2007): Lo que figura debajo del Presidente de la Repblica, unido por lneas continuas, corresponde a la Administracin Centralizada que acta amparada bajo una sola persona jurdica: el Estado o Fisco. Debajo de las dos lneas diagonales y cortadas, se encuentran numerosas personas jurdicas, diferenciadas del Estado, que corresponden a la Administracin Descentralizada, que se vinculan con el Presidente a travs de la supervigilancia de un Ministerio. Inmediatamente bajo el Presidente, aparecen cuatro entidades descentralizadas en las cuales ste ejerce la supervigilancia de manera directa, no a travs de un Ministerio. Debemos tener presente que de acuerdo a las Leyes 20.402 y 20.417, dos de esos servicios, la Comisin Nacional de Energa y la Comisin Nacional del Medio Ambiente, pasaron a integrar con otra estructura y organizacin, como entidades descentralizadas funcionalmente, los nuevos Ministerios de Energa y del Medio Ambiente, respectivamente. La nueva institucionalidad del medio ambiente, modificada por la Ley 20.417, junto con crear el Ministerio del Medio Ambiente, cre el Servicio de Evaluacin Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, ambos servicios pblicos descentralizados funcionalmente, proceso que lo complementarn los Tribunales Ambientales, creados por la Ley 20.600, de 2012. Recientemente, por Ley 20.686, de 28 de Agosto de 2013, se cre el Ministerio del Deporte. En casi todos los Ministerios (salvo cuatro de ellos), existe una desconcentracin territorial, que se representa con una lnea quebrada, y est constituida por las Secretaras Regionales Ministeriales. En el caso del Ministerio del Interior, bajo la lnea quebrada no hay SEREMIS, sino Intendentes y Gobernadores.
50

En consecuencia, resulta fcil distinguir entre la Administracin Centralizada y la Administracin Descentralizada. La Contralora General de la Repblica y el Banco Central de Chile, no tienen lnea continua, ni tampoco dos lneas diagonales cortadas respecto del Presidente de la Repblica, vale decir no se vinculan con l por jerarqua ni por supervigilancia, pero forman parte de la Administracin del Estado, como entidades autnomas constitucionalmente e independientes. Actualmente, en esa misma categora debera figurar el Consejo para la Transparencia, cuya creacin se origina en la ley de qurum calificado N 20.285. Lnea punteada: La supervigilancia que ejerce el Ministerio del Interior sobre los Gobiernos Regionales y las Municipalidades (345), es especial y distinta. Seremis: Son los representantes del Ministerio en las regiones, los nombra el Presidente de la Repblica a propuesta del Intendente, oyendo al Ministro respectivo. Los Ministerios de Defensa Nacional, Interior y Seguridad Pblica, Relaciones Exteriores y Secretara General de la Presidencia, carecen de Seremis. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN CHILE La Administracin del Estado constituye un conjunto de rganos cuya finalidad es la prosecucin del Bien Comn. Para obtener esa finalidad, estos rganos realizan la actividad funcional que el ordenamiento jurdico les asigna. Existe entonces una funcin administrativa radicada en rganos estructurados para cumplirla, o sea, una estructura o complejo orgnico que administra y una actividad destinada a administrar. La funcin administrativa es aquella actividad del Estado destinada a dar satisfaccin y atender de un modo permanente y continuo las necesidades pblicas, para la obtencin de las finalidades de Bien Comn. En conformidad con el artculo 3 de la Ley Orgnica Constitucional N 18.575, la Administracin del Estado deber observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin, impulsin de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas y participacin ciudadana en la gestin pblica, y garantizar la debida autonoma de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines especficos, respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad econmica en conformidad con la Constitucin Poltica y las leyes. Los principios de eficiencia y eficacia estn implcitos en el concepto mismo de la funcin administrativa, porque cuando el Artculo 3 dice que las necesidades pblicas deben atenderse de manera continua y permanente, incorpora las ideas de eficiencia y eficacia, ya que si estos principios no se observan, habra falta de servicio y, por ende, no se cumplira con la funcin administrativa. La Administracin del Estado presenta, en consecuencia, dos aspectos: uno orgnico, en cuanto es un conjunto de rganos y organismos a los cuales la CPR y la ley les han encargado la funcin de administrar y otro material o funcional, que est constituido por la funcin administrativa. El estudio de la organizacin administrativa del Estado comprende tanto los rganos que el propio Estado ha establecido para el ejercicio de la funcin administrativa (Administracin Centralizada, Administracin Descentralizada y las entidades independientes), como tambin a aquellas organizaciones que aunque exceden estructuralmente el marco orgnico de la Administracin del Estado, por tener una naturaleza jurdica de Derecho Privado, ejercen algunas funciones administrativas y en las cuales el Estado o sus organismos participan o tienen representacin y que hemos denominado Administracin Invisible.
51

Administracin del Estado o Administracin Pblica: El uso de las expresiones Administracin Pblica o Administracin del Estado debe equipararse, porque significan exactamente lo mismo. El artculo 38 de la CPR hizo sinnimos los trminos Administracin de Estado y Administracin Pblica. Esto fue corroborado por el Tribunal Constitucional, cuando inform la Ley 18.575 (informe preventivo y obligatorio, porque revisa la constitucionalidad de las leyes orgnicas constitucionales, leyes interpretativas de la Constitucin y normas de Tratados Internacionales que versen sobre materias de LOC), declarando que son trminos sinnimos. La utilizacin de la expresin Administracin Pblica, es slo para destacar que los rganos que la constituyen no son entidades o personas jurdicas privadas o particulares. Bajo la vigencia de la CPR de 1925, se consider que Administracin Pblica y Administracin del Estado no eran lo mismo. Se estimaba que la Administracin del Estado era el gnero y la Administracin Pblica equivala slo a la administracin centralizada (una especie). Este error provino de la reforma constitucional de 1943. La Administracin del Estado se radica en el Gobierno, de acuerdo al Captulo IV, artculo 24 CPR, que dispone que al Presidente de la Repblica corresponden el gobierno y la administracin del Estado. En Chile, ni el Gobierno, ni la Administracin del Estado o la Administracin Pblica se reconocen como personas jurdicas de derecho pblico. Por esta razn, a la Administracin Pblica o Administracin del Estado tenemos que ubicarla en una o ms personas jurdicas de derecho pblico, porque es a travs de ellas en que los entes abstractos pueden expresarse como sujetos de derecho. Podemos afirmar que orgnicamente, la Administracin del Estado se expresa o manifiesta a travs de personas jurdicas de derecho pblico. Personas jurdicas de Derecho Pblico en las cuales debe ser ubicada la Administracin del Estado: 1) Estado o Fisco: Es la persona jurdica mayor, corresponde a la administracin centralizada, que se relaciona con el Presidente de la Repblica a travs de la jerarqua. 2) Otras personas jurdicas de Derecho Pblico, diferenciadas de la persona jurdica Estado, aunque integradas en la organizacin administrativa. Son las entidades que corresponden a la Administracin Descentralizada, que se relacionan con el Presidente de la Repblica a travs de la supervigilancia. En esta administracin pblica descentralizada, ubicamos dos tipos de entidades: a. Descentralizadas territorialmente: Municipalidades y Gobiernos Regionales b. Descentralizadas funcionalmente: Instituciones Autnomas (o servicios pblicos descentralizados) y Empresas del Estado. Las Municipalidades y los Gobiernos Regionales corresponden a los dos tipos de descentralizacin, tanto funcional como territorial. Otras entidades como los Servicios de Salud y las Universidades estatales de carcter regional, corresponden a la descentralizacin funcional, aunque algunos autores estiman que en esos casos tambin concurren elementos de la descentralizacin territorial. La mayora de las entidades que figuran en el organigrama, son funcionalmente descentralizadas. Dentro de la descentralizacin funcional, encontramos dos tipos de entidades: a) Servicios pblicos descentralizados (llamados tambin instituciones autnomas) y b) las Empresas del Estado, creadas por ley de qurum calificado y como personas jurdicas de derecho pblico. Por ejemplo: Empresa Nacional del Petrleo, FAMAE (Fbrica y Maestranza del Ejrcito), CODELCO, Banco del Estado, EFE.
52

Un caso especial lo constituye la Casa de Moneda de Chile, que en el organigrama del ao 2007 figura como un servicio pblico centralizado dependiente del Ministerio de Hacienda, y cambi su naturaleza jurdica en virtud de la ley de qurum calificado 20.309, publicada el 2 de Diciembre de 2008, transformndose en una sociedad annima, vale decir, en una persona jurdica de derecho privado. (Ley N 20.309, Artculo 2.- De acuerdo con la autorizacin establecida en el artculo anterior, el Fisco, representado por el Tesorero General de la Repblica, y la Corporacin de Fomento de la Produccin en conformidad a su ley orgnica, constituirn, dentro del plazo de seis meses contado desde la fecha de publicacin de esta ley, una sociedad annima que se denominar Casa de Moneda de Chile S.A., la que se regir por las normas de las sociedades annimas abiertas, quedando sometida a la fiscalizacin de la Superintendencia de Valores y Seguros.). La Contralora General de la Repblica siendo una entidad independiente, carece de personalidad jurdica propia, lo que constituye un contrasentido, porque para actuar jurdicamente, debe hacerlo amparada en la personalidad jurdica del Estado, a la cual fiscaliza. Personalidad Jurdica del Estado y de otros organismos administrativos: Naturaleza jurdica de las personas jurdicas o sujetos de derecho: Determinar la naturaleza jurdica de las personas jurdicas tiene implicancias sociolgicas y filosficas, adems de jurdicas propiamente tales. Existen diversas teoras, que se pueden agrupar en tres criterios: 1. Los que sostienen que la persona jurdica es una ficcin de derecho, de acuerdo a la cual se le supone existencia jurdica y para fines jurdicos a entes que no tienen expresin real (Savigny). 2. Segn otros autores, los nicos que tienen personalidad son los seres humanos, los entes sociales no pueden tener personalidad. Las relaciones jurdicas de los entes sociales se explican por otros conceptos, tales como el patrimonio de afectacin de bienes o el patrimonio colectivo posedo por un conjunto de hombres (Planiol). 3. Hay otros que consideran que estos entes abstractos son personas reales, es la llamada Teora de la realidad, que rechaza la ficcin, e incluso dentro de este criterio, algunos autores asimilan a la persona jurdica al organismo humano. El Artculo 55 del Cdigo Civil define a las personas (naturales) como todos los individuos de la especie humana, cualquiera sea su edad, sexo, estirpe o condicin. La personalidad es una categora jurdica o atributo que debe reconocerse a todo ser humano. Cabe preguntarse si puede atribuirse la personalidad a un ente abstracto, a una entidad social o colectiva. Segn el Cdigo Civil chileno, la persona jurdica es una ficcin de derecho, una ficcin legal, de acuerdo al artculo 545, con que se inicia el Ttulo XXXIII del Libro I, que refiere a las personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro. El Artculo 545 CC, que se refiere a las personas jurdicas, las define como una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y extrajudicialmente. "Art. 545 (modificado por Ley 20.500, de 2011). Se llama persona jurdica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas jurdicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pblica. Las corporaciones de derecho privado se llaman tambin asociaciones. Una asociacin se forma por una reunin de personas en torno a objetivos de inters comn a los asociados. Una fundacin, mediante la afectacin de bienes a un fin determinado de inters general. Hay personas jurdicas que participan de uno y otro carcter."
53

Clasificacin de las personas jurdicas: El Cdigo Civil las clasifica entre corporaciones (o asociaciones) y fundaciones. Ms adelante, se refiere a las personas jurdicas de derecho pblico, de lo cual se desprende otra clasificacin, distinguindose entre personas jurdicas de derecho privado y de derecho pblico. Las corporaciones y fundaciones son organizaciones que tienen por objeto la prosecucin de una finalidad moral o de beneficencia. En las corporaciones o asociaciones, el sustrato reconocido jurdicamente es un grupo de personas que se asocian para perseguir un fin ideal; en las fundaciones, es un patrimonio de afectacin a un fin determinado de inters general. El Cdigo Civil reconoce tambin como personas jurdicas a las sociedades con fines de lucro, pero el artculo 547 las deja afuera del Ttulo XXXIII del Libro I, debiendo regirse por otros ttulos del Cdigo Civil y por el Cdigo de Comercio. En el inciso segundo, el mismo artculo agrega que tampoco se extienden las disposiciones de este tt ulo a las corporaciones o fundaciones de derecho pblico, que se rigen por leyes y reglamentos especiales. El hecho que las personas jurdicas de derecho pblico no se rijan por el Ttulo XXXIII del Libro I del Cdigo Civil, significa que su organizacin y administracin no se rige por las normas que se establecen para las corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. Sin embargo, en otras materias especficas, tales como bienes, prelacin de crditos, prescripcin, dominio, sucesin y otras, se sujetan al Cdigo Civil. El artculo 547 CC menciona, por va ejemplar como personas jurdicas de derecho pblico a la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades religiosas y los establecimientos que se costean con f ondos del erario. Estas corporaciones o fundaciones tienen entonces, una base corporativa o fundacional. El Estado (Nacin Fisco) y las Municipalidades son corporaciones que agrupan a personas que viven sobre un mismo suelo. Los establecimientos que se costean con fondos del erario seran fundaciones, en cuanto habra un patrimonio destinado al cumplimiento de determinados fines. Los establecimientos pblicos creados en el siglo XIX (establecimientos que se costean con fondos del erario) son el antecedente remoto de la descentralizacin funcional de los servicios pblicos. Desde antes de la dictacin del CC ya exista un establecimiento pblico: la Universidad de Chile (1842), porque precisamente se financia con fondos del erario y es una persona jurdica distinta del Estado. Es necesario precisar que Don Andrs Bello hizo sinnimas las expresiones Estado y Nacin. En sus Principios de Derecho Internacional, expresa: Nacin o Estado es una sociedad de hombres que tienen por objeto la conservacin y felicidad de los asociados, se gobierna por leyes positivas emanadas de ella misma y es duea de una porcin de territorio. Segn este concepto, algunos creen que habran dos personas jurdicas: el Estado (o Nacin) y el Fisco. Sin embargo, del contexto del Cdigo Civil, se desprende que la expresin Estado es tambin sinnima de Fisco. Debemos seguir el mtodo de raciocinio de don Andrs Bello y as llegamos al Art. 589, que al clasificar los Bienes Nacionales, que son aquellos que pertenecen a la nacin toda, distingue entre Bienes nacionales de uso pblico y los bienes del Estado o Fiscales, haciendo sinnimos los trminos Estado y Fisco. En definitiva, para don Andrs Bello la persona jurdica de derecho pblico Estado es una sola: en algunos casos la llama Nacin y otras veces Fisco. Cuando el Estado acta en el mbito econmico a travs de la actividad empresarial en las empresas del estado, se rige fundamentalmente por normas de Derecho Privado y cuando acta en ejercicio de sus potestades pblicas para realizar la funcin administrativa a travs de actos imperativos, se rige por el Derecho Pblico. Pero en ambos casos, la personalidad jurdica que utiliza es de Derecho Pblico.
54

Criterios para distinguir una persona jurdica de Derecho Pblico de una persona jurdica de Derecho Privado: 1. El origen: La persona jurdica de Derecho pblico encuentra su origen en la CPR o en la Ley. Las personas jurdicas de Derecho privado tienen su origen en la autonoma de la voluntad que manifiestan los particulares. 2. La potestad de Imperio: Las personas jurdicas de Derecho Pblico tienen potestad de imperio, que les permite dictar normas e impartir rdenes de carcter obligatorio, de lo que carecen las personas jurdicas de derecho privado (potestad de imperio: sus resoluciones son vinculantes para los administrados, proviene de la soberana). El artculo 6, inciso 2, de la LOC 18.575 prohbe expresamente que entidades privadas puedan ejercer potestades pblicas. Una excepcin a esta regla la constituye el caso de CONAF, que ser analizado ms adelante. 3. Carcter de servicio pblico: Las personas jurdicas de Derecho Pblico tienen este carcter y estn integradas, en cuanto a su organizacin, en la Administracin del Estado. La excepcin la constituyen las iglesias y comunidades religiosas, que para el Cdigo Civil era slo la Iglesia Catlica, Apostlica y Romana y actualmente en virtud de la ley 19.638 de 1999, todas las dems iglesias, son tambin personas jurdicas de derecho pblico y no pertenecen a este concepto de servicio pblico estatal. 4. Finalidad: La nica finalidad que pueden perseguir es el bien comn. Este punto fue analizado anteriormente, a propsito de las diferencias entre la Administracin Pblica y la Administracin Privada. Estos criterios no sirven por separado, deben utilizarse copulativamente. Por ejemplo; cuando se crearon en 1981 las Corporaciones de Asistencia Judicial (antes de ellas, la atencin jurdica para pobres estaba radicada en los Consultorios de los Colegios de Abogados), la ley que las cre les otorg personalidad jurdica, pero no dijo si era de Derecho Pblico o de derecho privado. Ante esta situacin, la Contralora examin la ley, aplic los criterios y concluy que eran personas jurdicas de Derecho Pblico, descentralizadas funcionalmente y que estaban sometidas a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Justicia. Atribucin de voluntad de las Personas Jurdicas: Para actuar en el mbito de las relaciones jurdicas, tanto las personas naturales como las personas jurdicas necesitan expresar una voluntad. Esto no representa dificultades para que lo hagan las personas naturales, porque la facultad de volicin les est dada por naturaleza. En cambio, ofrece dificultades para las personas jurdicas, especialmente para las de Derecho Pblico. En toda organizacin, de derecho pblico o de derecho privado, se mueven o actan los hombres o personas fsicas. El hombre moviliza el poder y el querer de toda organizacin. Lo que hay que explicar es como las consecuencias jurdicas de la actuacin de los hombres recae sobre la persona jurdica y no sobre los hombres que expresan esa voluntad. La Doctrina ha intentado explicar el proceso de imputacin jurdica, influenciada por el Derecho Civil. Los civilistas parten del supuesto que las personas jurdicas tienen que valerse de otro sujeto de derecho, la persona humana, para expresar su voluntad y, en esa forma, desarrollar en forma dinmica su finalidad. Habra que considerar, entonces, a dos sujetos jurdicos: la persona jurdica y la persona natural que acta por ella. No hay duda alguna que la persona jurdica necesita de los seres humanos para actuar, porque ninguna abstraccin puede manifestarse por s misma. Pero lo que interesa determinar es si la persona natural cuando expresa esa voluntad, es un sujeto jurdico diferente de la persona jurdica o es simplemente uno de los elementos del rgano que pertenece a la persona jurdica.
55

La primera explicacin se intent a travs de la figura del Mandato. Entre la persona jurdica y la persona natural habra un contrato de mandato y por eso la voluntad de la ltima se imputa a la primera. La persona jurdica sera el mandante y la persona natural el mandatario. El error de esta Teora es evidente, porque no aclara como acta la persona jurdica para otorgar el mandato ni explica el origen de la facultad para otorgar el mandato. La segunda explicacin es a travs de la Teora de la Representacin. Los seres humanos que deciden a nombre de una persona jurdica son sus representantes y por este hecho la obligan con sus actos. El Derecho les otorga el poder para expresar la voluntad del ente. Si bien esta solucin es mejor, es igualmente errnea tratndose de las personas jurdicas de derecho pblico, porque no es posible aceptar que sea el Derecho el que imponga representantes al Estado y a las otras entidades administrativas personificadas. Por otra parte, aplicando la Teora de la representacin, el nico representante de la Administracin Pblica sera el Presidente de la Repblica y resultara imposible actuar slo a travs de l. De acuerdo a los principios del Derecho Civil, las personas jurdicas de derecho privado manifiestan su voluntad por medio de sus representantes. El representante de una persona jurdica de derecho privado sin fines de lucro, en el caso de las corporaciones y fundaciones, la ley establece que es el Presidente de la corporacin o fundacin. Pero en el caso de las personas jurdicas con fines de lucro, como las sociedades, no es la ley la que designa a los representantes, sino el acuerdo de los socios, que nombran al Gerente y no se rigen por el ttulo XXXIII, Libro I CC; al Gerente lo designa la asamblea de socios. La tercera explicacin para entender el problema de la imputacin de la voluntad del hombre a la persona jurdica y que es aplicable especialmente a las personas jurdicas de derecho pblico, es la Teora del rgano. TEORA DEL RGANO. Segn la Teora del rgano, las personas jurdicas manifiestan su voluntad a travs de los rganos que la componen. Los rganos integran las personas jurdicas, son parte de las personas jurdicas. Sin los rganos, la persona jurdica no podra actuar y ni siquiera tendra existencia jurdica. En el mandato y en la representacin, se parte del supuesto que son dos los sujetos jurdicos que participan: el mandante o el representado, por una parte y el mandatario o el representante, por la otra. De acuerdo a la Teora del rgano, es uno solo el sujeto de derecho que acta; la persona jurdica, integrada por rganos, uno de cuyos elementos es la persona natural. Algunos piensan que desde el punto de vista jurdico, los rganos son los seres humanos, que individual o colectivamente estn habilitados para expresar con su voluntad la voluntad legal de la persona jurdica. Ese criterio significara confundir al rgano con la persona natural que ejerce la funcin orgnica, lo que no es correcto. Las personas naturales tienen una existencia limitada; en cambio, los rganos permanecen. Para la doctrina italiana, los rganos son los pubblici uffici, vale decir, un grupo de cometidos del Estado que se atribuyen a una o ms personas jurdicas pblicas para que las ejecuten, cumpliendo los fines de Bien Comn del Estado. Se pone el acento en las atribuciones, los poderes, la competencia que el derecho asigna a diversas unidades de una persona jurdica o de varias personas jurdicas. Elementos del rgano Administrativo: Nosotros diremos que el rgano no es slo la persona natural que ejerce la funcin orgnica y tampoco es slo el conjunto de poderes o la competencia, sino que est integrado por ambos elementos. En consecuencia, cada rgano administrativo est integrado principalmente por dos elementos:
56

1. La Persona natural, que en este caso se llama funcionario pblico, y 2. La Competencia. El funcionario pblico: Es la persona natural que pone en movimiento la competencia o atribuciones del rgano. Es el elemento que da vida y accin al rgano. El ser humano es titular o integrante del rgano, que cuando acta, expresa una voluntad que vale como voluntad del rgano y, por lo tanto, esa voluntad se imputa a la persona jurdica a la cual pertenece el rgano. Para que un funcionario pblico pueda expresar la voluntad del rgano es necesario que se le haya investido de esa calidad, debe tener un ttulo legal. El Derecho establece las formas o procedimientos para que una persona natural pase a integrar un rgano. Investidura regular: Estamos hablando de distintos procedimientos legales de investidura, el ms conocido es el nombramiento del funcionario que para quedar investido regularmente tiene que asumir el cargo. El hecho de la asuncin de funciones es importante, porque a partir de ese momento se producen los efectos de la investidura; si el nombrado no asume el cargo, no se entiende investido regularmente. El Estatuto Administrativo dispone que si la persona no asume el cargo dentro de tres das de notificado, el nombramiento queda sin efecto por el solo ministerio de la ley. La persona investida regularmente es la que actuar como titular o integrante del rgano y su voluntad se entender como la voluntad de la persona jurdica que integra el rgano. La investidura regular debe estar vigente, lo que significa que el funcionario no debe haber cesado en sus funciones por alguna causa legal. Adems, para que se entienda que el funcionario investido regularmente est expresando la voluntad del rgano, debe actuar dentro de la competencia, su actuacin no puede apartarse de las funciones pblicas que le corresponden, porque si se aparta, no est obligando al rgano ni tampoco a la persona jurdica. Ejemplo: un Carabinero que se aparta de sus funciones y va a cobrar una deuda personal conduciendo un vehculo policial y vestido de uniforme, acta al margen de la funcin pblica, su actuacin slo lo responsabiliza como particular; se tratara de un acto personal del funcionario. Competencia: Es el conjunto de atribuciones, potestades o poderes que el ordenamiento jurdico le otorga o asigna a cada rgano administrativo. La competencia se otorga al rgano, no al funcionario, ste ltimo pone en movimiento la competencia del rgano, dinamiza la competencia. Los titulares o integrantes del rgano ponen en ejercicio las potestades o atribuciones orgnicas en la forma que determine la ley. La competencia de un rgano administrativo equivale a la capacidad respecto de las personas naturales; es el elemento objetivo del rgano. Consecuencias jurdicas que se derivan del concepto de rgano administrativo: 1.- Jurdicamente el rgano no se identifica con las personas naturales que desempean la funcin orgnica. Los actos realizados por el rgano no pierden su validez si cambia la persona natural, ni desaparece el rgano si est vacante el cargo del titular. Ejemplo: ha ocurrido que algunos Alcaldes, por actos realizados por el Alcalde anterior, han tenido problemas con la justicia por cotizaciones impagas a profesores, en el marco de las deudas de arrastre que administraciones anteriores dejaron con el magisterio, y ello porque el cambio de titular del rgano no interesa, precisamente porque la persona no se identifica con el rgano. 2.- El rgano como tal no posee personalidad jurdica, sino que integra una persona jurdica, que ampara todas las actuaciones de sus rganos. Esta persona jurdica se vale del rgano como un instrumento o como un medio para expresar su voluntad. 3.- La persona natural es incorporada al rgano mediante un procedimiento legal como el elemento subjetivo del rgano. La persona natural investida regularmente adquiere la calidad de funcionario pblico y da origen a dos tipos de relaciones: A) una relacin orgnica: Es la que se produce entre el funcionario y el rgano de modo que el funcionario
57

queda habilitado para imputar su voluntad a la del rgano y por lo tanto a la persona jurdica, y B) una relacin de servicio o empleo: Es la que se produce entre los funcionarios pblicos y la administracin, en cuanto a los derechos y deberes del funcionario pblico, su responsabilidad disciplinaria, etc. 4.- El rgano es actuado por el hombre, y el resultado de su actuacin es la imputacin de su voluntad a la persona jurdica a la que el rgano pertenezca. La actividad y la voluntad expresada por el funcionario, por un fenmeno de naturaleza jurdica, se consideran actividad y voluntad del ente. El hombre con su voluntad, anima o vivifica al rgano. Fundamentos constitucionales y legales de la Teora del rgano en el ordenamiento jurdico chileno: CPR Art. 5, inc. 2: Nos habla de los rganos del Estado, se les imponen limitaciones y obligaciones. CPR Art. 6: Se refiere a los rganos del Estado, impone sometimiento de su accin a la CPR y la Ley, que obligan tanto a titulares como a integrantes de los rganos. Claramente, en este artculo se acepta la Teora del rgano. La infraccin genera responsabilidades y sanciones. CPR Art. 7: Es muy claro, ya que se refiere a la investidura regular, la competencia y las formas que prescriba la ley (procedimientos). En forma expresa, menciona los dos elementos principales del rgano administrativo. La contravencin origina nulidad de derecho pblico y responsabilidades. CPR Art. 38 inc. 2: Se acepta claramente la responsabilidad orgnica al igual que en el Art. 6 y 7, que es sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario. La responsabilidad del Estado por la actividad administrativa es orgnica. LOC 18.575 Art. 4: El Estado ser responsable por los daos que causen los rganos de la administracin en el ejercicio de sus funciones. Junto con aceptarse la Teora del rgano, la responsabilidad en nuestro sistema jurdico es ORGNICA, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario, que puede incurrir en responsabilidad civil, penal y administrativa. LOC 18.575 Art. 42: Responsabilidad por falta de servicio, donde tambin acoge la Teora del rgano, al expresar que los rganos de la Administracin son responsables del dao que causen por falta de servicio. PRINCIPIOS JURDICOS DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Constituyen los fundamentos orgnicos de la administracin; en virtud de ellos es posible que la organizacin administrativa sea verdaderamente tal y es posible que la Administracin se pueda expresar en actuaciones conducentes a la prestacin de servicios que satisfagan las necesidades pblicas en forma continua y permanente. En virtud de estos principios la administracin pblica puede concretar el fin de bien comn que corresponde al Estado. Estos principios son muchos, dado que la Ley de Bases (18.575) es una ley de principios. Nosotros estudiaremos los que tradicionalmente se consideran como ms importantes. ENUMERACIN DE LOS PRINCIPIOS 1.- Principio de legalidad; 2.- Principio de la competencia; 3.- Principio de la unidad; (3.1.- Principio de jerarqua y 3.2.- Principio de supervigilancia); 4.- Principios de eficiencia y eficacia; 5.- Principios de probidad y transparencia; 6.- Principio de responsabilidad; 7.Principios de subsidiariedad y de solidaridad, y 8.- Principio de participacin ciudadana en la gestin pblica. Algunos autores agregan, en conformidad al artculo 3 de la LOC 18.575, los principios de impulsin de oficio del procedimiento, la impugnabilidad de los actos administrativos y el control administrativo.
58

1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD En un Estado de Derecho, la Administracin ha de conformarse, vincularse o ajustarse a la ley, entendida sta como bloque de legalidad. Esto significa que la Administracin no slo debe ajustar su actividad a la CPR y a las leyes, sino tambin a las actuaciones concretas que emanan de la potestad reglamentaria, esto es, a las normas generales que ella misma dicta. El principio de legalidad est presente en forma constante en la funcin administrativa, pero aun antes de la actuacin, tambin est presente en la organizacin administrativa porque la Administracin se debe enteramente a este principio, constituyendo marco desde el punto de vista orgnico como funcional. En el Art. 65 CPR, entre las materias de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica, el inc. 4 n 2 se refiere a la creacin de nuevos servicios pblicos o empleos rentados, suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones. En consecuencia, no slo en cuanto al aspecto funcional, en cuanto a la actuacin como dice el art. 7, sino tambin respecto de la organizacin de la Administracin del Estado el principio de legalidad constituye un marco. En el caso especfico de la Administracin Pblica, el principio de legalidad supone la existencia de normas jurdicas que vinculan a sta al ordenamiento jurdico cuando acta y que la someten al Derecho. La vinculacin directa de la Administracin al principio de legalidad deriva del artculo 6 de la Constitucin, en cuanto somete a la legalidad la actuacin de los rganos del Estado y, en especial, a la Administracin Pblica. Sin embargo fue necesaria la norma del inciso 2 del citado artculo 6, que fortalece el principio de supremaca constitucional, al establecer claramente la eficacia normativa directa de la Constitucin, que hasta la Constitucin de 1925 slo era considerada como un conjunto de normas programticas. La vinculacin directa supone que no es necesario desarrollar el precepto constitucional para que la Constitucin obligue; esta concepcin es nueva, porque en la Constitucin de 1925 no haba una norma as y eso acarre que muchas disposiciones quedaron como letra muerta, porque no se dict la ley complementaria. De acuerdo a la vinculacin directa y al Principio de Supremaca Constitucional, la Constitucin es, en el fondo y en la forma, la ley suprema del Estado, a la cual deben someterse todas las dems normas jurdicas y tanto las decisiones de los gobernantes, como las conductas y actos jurdicos de los gobernados. Este principio est robustecido con la frase final del inciso 1 del artculo 6, al imponer a los rganos del Estado el deber de garantizar el orden institucional de la Repblica, que la reforma del ao 2005 encomend a todos los rganos estatales y no slo a las Fuerzas Armadas, como estableca el texto original de la Constitucin. Es importante destacar que el principio de la vinculacin directa le otorga a la Constitucin un carcter operativo, que consiste en que opera como fuente directa de derecho y como norma vinculante y de eficacia directa: 1) Es vinculante en forma directa para todos los titulares e integrantes de los rganos del Estado, como para toda persona, institucin o grupo, conforme al artculo 6 inciso 2 CPR; 2) Tambin resulta vinculante para todos los rganos del Estado, siendo la Constitucin de aplicacin directa, de acuerdo al artculo 6 inciso 1 CPR, de modo que siempre debe ser considerado por los rganos estatales al estudiar, adoptar y cumplir sus decisiones. En virtud de la supremaca constitucional, la Constitucin no queda supeditada a lo que precepta la ley u otra clase de norma, y
59

3) Adems, vincula directamente a los rganos del Estado con el respeto y promocin de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, que constituyen una limitacin al ejercicio de la soberana, en conformidad al artculo 5 inciso 2 CPR. La vinculacin positiva de la Administracin al principio de legalidad supone que sta slo podr realizar aquello para lo cual fue expresamente autorizada. En virtud del principio de legalidad como autorizacin previa, la actuacin de la Administracin debe realizarse con una previa habilitacin para actuar y no cabe la actuacin sin esta habilitacin previa, como tampoco las autorizaciones genricas. Sin perjuicio de ello, esto no significa que las potestades de la Administracin deben ser siempre regladas, admitiendo que en algunos casos exista un margen de discrecionalidad. Algunos autores han opinado que el artculo 7 establece el Principio de Distribucin del Poder Estatal en rganos diferenciados, conocido primeramente como "principio de separacin de poderes", desarrollado por Montesquieu en el siglo XVIII, que parta de la base que cada Poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), deba radicar en distintas personas y entidades y tener una esfera precisa y diferenciada de funciones propias. En trminos modernos, la doctrina ha reconocido que los poderes estatales no se encuentran tan rgidamente separados, sino que tienen una multiplicidad de funciones relacionadas y que la distribucin del poder estatal entre titulares diferentes, lo que busca es garantizar la libertad y los derechos de las personas y evitar el abuso o desviacin del poder. El artculo 7 comienza sealando que los rganos del Estado actan vlidamente cuando se renen los requisitos determinados y copulativos, que se indican en su inciso 1. Los tres elementos que considera son: a) Investidura regular: los miembros del rgano estatal respectivo, sean uno o varios, deben incorporarse vlidamente a l. La investidura regular requiere el nombramiento o eleccin, segn corresponda, y la asuncin del oficio o toma de posesin del cargo por quien ha sido designado o elegido para servir en el rgano estatal. Ejemplo: en el caso del Presidente de la Repblica, la investidura regular est contemplada en el artculo 27 de la Constitucin. La investidura tiene que ser regular, es decir, con sujecin al ordenamiento jurdico, y otorga a quien la obtiene un carcter o calidad especial, que lo distingue de la ciudadana en general, porque presupone autoridad e implica observar los deberes y obligaciones que lleva consigo. b) Actuar dentro del mbito de su competencia: el rgano debe obrar sin exceder el marco de las atribuciones, facultades y funciones que la Constitucin y las leyes le han conferido expresamente y por anticipado. La competencia es la suma potestades, funciones y atribuciones que la Constitucin y la ley otorgan a cada rgano del Estado. La competencia debe hallarse otorgada de antemano y expresamente, en texto escrito y claro, con sentido y alcance restringido y acotado. Al expresar el inciso 2 del artculo 7, que ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos, que los que expresamente se les hayan conferido por el ordenamiento jurdico, la Constitucin prohbe la arbitrariedad en la accin de los gobernantes y autoridades, sometindolos al imperio del Derecho. Cabe sealar que el texto citado reemplaz la expresin "reunin de personas", utilizado en Constituciones anteriores, por el trmino "grupo de personas", lo que es ms exacto, pues denota la actuacin de un conjunto de individuos que lo hace manera estable, continuada o permanente, lo que no sucede con la simple reunin. La prohibicin que contiene esta norma, en consecuencia, tambin incluye a toda persona o grupo de personas, lo que significa aplicar a los particulares normas de Derecho Pblico. Por ello, se dice que en un Estado de Derecho los gobernados, en virtud del principio de la
60

autonoma de la voluntad, pueden realizar todos los actos que la ley no prohba y los gobernantes, en virtud del principio de juridicidad o legalidad, pueden ejecutar todos los actos y adoptar todas las decisiones que la ley expresamente les permita. c) Actuar en la forma que prescriba la ley: los actos de los rganos estatales son siempre solemnes, al menos cuando deben constar por escrito. La forma prescrita por la ley implica el conjunto de procedimientos y solemnidades que establece el ordenamiento jurdico para que el acto sea vlido. Ejemplo: en materia de procedimientos administrativos, la Administracin del Estado debe regirse por la Ley 19.880, sin perjuicio de procedimientos especiales que se encuentren regulados en leyes especiales. Adems, los artculos 6 y 7, contemplan los principios de Control y Responsabilidad en sus incisos terceros, estableciendo el primero que "la infraccin de esta norma generar las responsabilidades y sanciones que determine la ley" y el segundo, que "todo acto en contravencin a este artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale". Los rganos que integran la Administracin del Estado y la competencia misma de estos rganos son y existen en tanto se instituyen por el ordenamiento jurdico, no como un factor desligado del Derecho. El ordenamiento jurdico hace posible que determinadas acciones humanas se atribuyan a los rganos administrativos y en ltimo trmino a la persona jurdica administrativa. Los rganos administrativos son creaciones del Derecho y no seres libres como el hombre. La estructura, poderes y funciones de un rgano administrativo emanan de la norma jurdica que los crea y habilita para actuar en determinado sentido, para el cumplimiento de sus fines de bien comn. 2. PRINCIPIO DE LA COMPETENCIA La competencia es el conjunto de potestades, atribuciones o poderes que el ordenamiento jurdico otorga o asigna a cada rgano administrativo. Los rganos administrativos son los centros funcionales de la persona jurdica administrativa. Los rganos manifiestan su voluntad y por esta razn son focos de competencia, constituyen un centro de atribuciones sobre ciertas materias y determinado territorio. Cuando hablamos de la competencia nos referimos a atribuciones, facultades, potestades, son las funciones que la CPR y las leyes le atribuyen a cada rgano administrativo. Estas atribuciones son verdaderas asignaciones de poder y por eso, el acto que las contiene es de obligado acatamiento para quienes va dirigido el acto y es imperativo. Las potestades administrativas son de diversa ndole y muy numerosas. De ellas, se acostumbra a hablar de tres principales potestades: 1. Potestad de mando; 2. Potestad normativa, y 3. Potestad sancionadora 1. POTESTAD DE MANDO: Es una potestad inherente a la jerarqua, todas las jefaturas, los rganos superiores gozan de esta potestad, que consiste en la facultad que tienen los rganos administrativos para impartir rdenes, cuya contrapartida es la obediencia. Estas rdenes obligan a los destinatarios a dar, hacer o no hacer alguna cosa, y por eso hay rdenes positivas y rdenes negativas o prohibiciones. 2. POTESTAD NORMATIVA o reglamentaria: Es la facultad de los rganos administrativos para emitir normas obligatorias de carcter general (reglamentos) o de efectos particulares (decretos, resoluciones). 3. POTESTAD SANCIONADORA: Es la facultad que tienen los rganos administrativos para aplicar castigos. En ejercicio de esta potestad y por su carcter punitivo, la Administracin debe tener presente tres principios:
61

a) Principio del Debido Proceso: Nadie puede ser sancionado si no es legalmente juzgado (deriva de la CPR, de la LOC 18.575 y de la ley de procedimientos administrativos). b) Principio non bis in dem: No se puede sancionar dos veces por un mismo hecho. c) Principio de legalidad de la sancin: No hay pena si no ha sido establecida en forma previa, legalmente y en trminos expresos. La potestad Sancionadora es de dos clases: CORRECTIVA: Es la facultad que asiste a los rganos administrativos para imponer sanciones a los administrados, cuando contravienen preceptos constitucionales, legales o reglamentarios que rigen sus actividades. DISCIPLINARIA: es la facultad que asiste a los rganos administrativos, previo el procedimiento disciplinario correspondiente, para imponer sanciones a los funcionarios pblicos que han infringido el principio de probidad, que comprende todos los deberes y obligaciones del funcionario pblico. POTESTADES DISCRECIONALES Y POTESTADES REGLADAS: Algunas potestades administrativas se otorgan por el ordenamiento jurdico con un mayor grado de libertad para apreciar los hechos que otras. El rgano administrativo en este caso puede actuar ms libremente en alguno de los elementos del Acto Administrativo. Son las llamadas potestades discrecionales. El rgano tiene un mayor grado de libertad para apreciar los hechos que impulsan la actividad administrativa; el rgano administrativo puede ponderar los hechos de una manera diferente a como est regulado en la ley. Ejemplo: en el indulto particular, regulado por la Ley 18.050, se le otorga al Presidente la facultad para ponderar los hechos y omitir el cumplimiento de ciertos requisitos: Artculo 6: En casos calificados y mediante decreto supremo fundado, el Presidente de la Repblica podr prescindir de los requisitos establecidos en esta ley y de los trmites indicados en su reglamento, siempre que el beneficiado est condenado por sentencia ejecutoriada y no se trate de conductas terroristas, calificadas como tales por una ley dictada de acuerdo al artculo 9 de la Constitucin Poltica del Estado. Cuando el Presidente ejerce esta facultad, estamos en presencia de una potestad discrecional: tiene regulacin, pero otorga un margen de libertad mayor para apreciar los hechos. Otro ejemplo, es la facultad del Contralor General para eximir a los actos administrativos de la Toma de Razn, cuando considere que el trmite no es esencial. Tambin constituye una potestad discrecional la facultad del Presidente de la Repblica para dictar un Decreto Supremo de rehabilitacin. La LOC 10.336, entre las atribuciones de la Contralora General de la Repblica, el art. 38, letra f), dispone: Llevar, asimismo, una nmina al da de los funcionarios separados o destituidos administrativamente de cualquier empleo o cargo pblico, sin que pueda darse curso a ningn nombramiento recado en persona alguna afectada con la medida indicada, a menos que intervenga decreto supremo de rehabilitacin. En cambio, cuando est regulada la manera en que deben ponderarse los hechos o stos ya estn ponderados, se trata de una potestad reglada. En este caso, la Administracin debe actuar en la forma que establezca la ley. Ejemplo: la concesin de personalidad jurdica a corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, en que el procedimiento est regulado por el Cdigo Civil. Sin embargo, hay que tener presente que en toda actuacin administrativa, existe un elemento que es siempre reglado: el fin, que no puede ser otro que el Bien Comn. No obstante, respecto de las potestades discrecionales tenemos que hacer presente que en Chile no existen potestades discrecionales absolutas, porque la Constitucin establece una serie de limitaciones, que en algunos casos son genricas y, en otros casos, especficas.
62

Limitaciones al ejercicio de las potestades discrecionales: 1-. El fin del Estado: la actividad administrativa no puede tener otra finalidad que no sea el bien comn; si el fin de la actividad administrativa es otro y no el bien comn, en este caso vamos a hablar de desviacin de fin o desviacin de poder. 2-. Los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana: la actividad administrativa no puede pasar a llevar los derechos esenciales que emanan de la naturaleza del hombre y por lo tanto se constituyen en una limitacin al ejercicio de las potestades discrecionales de la Administracin. 3-. Principio de subsidiariedad: la Constitucin les garantiza a los grupos intermedios su autonoma para actuar, porque a estos grupos intermedios les corresponde el desarrollo de las actividades sociales, de modo que la administracin debe replegarse para que estos grupos puedan actuar, adems de reconocerlos, ampararlos y garantizarles su adecuada autonoma. 4-. Principio de legalidad: es una limitacin al ejercicio de las potestades discrecionales, porque para que los rganos del Estado deban someter su accin en forma directa a la CPR y para que acten vlidamente deben hacerlo previa investidura, dentro de su competencia y de acuerdo a las formas que establece la ley y no pueden ir ms all de las potestades que se les han conferido. 5-. Principio de igualdad ante el derecho (Inc. 2 art. 19 2): en la Constitucin se consagra como igualdad ante la ley, aqu tenemos una limitacin genrica al ejercicio de las potestades discrecionales que es fundamental, y tambin es especfica, de modo que ningn organismo administrativo podr establecer una diferencia o una discriminacin arbitraria. El contenido del principio de Interdiccin de la Arbitrariedad se precisa en el inciso 2 del N 2 del artculo 19, que establece: "ni la ley ni autoridad alguna podrn establecer diferencias arbitrarias". Se prohbe al legislador y a toda autoridad establecer diferencias arbitrarias, porque son contrarias al principio de igualdad ante el derecho. Las diferencias arbitrarias carecen de fundamento racional y de una base de justicia y se desvan del bien comn. Por el contrario, se pueden establecer diferencias fundadas en la razn, la justicia o en armona con el bien comn. 6-. Principio de la seguridad jurdica: que se fundamenta en el derecho de propiedad. La autoridad administrativa no puede atentar contra derechos adquiridos vlidamente, porque eso equivaldra a una expropiacin, la que slo puede ser autorizada por una ley e indemnizando debidamente a la vctima de la expropiacin. 7-. Principio de la esencialidad de los derechos (art. 19 N 26): la ley no puede afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que hagan imposible su ejercicio. FACTORES DE LA COMPETENCIA: 1. MATERIA 2. TERRITORIO 3. GRADO Algunos agregan el factor TIEMPO. 1. MATERIA Es el contenido sustancial de la competencia, el objeto sobre el cual recae y que el rgano administrativo debe realizar. Constituye el cometido o conjunto de tareas o la funcin que, dentro de la Administracin del Estado, se le ha encomendado al rgano administrativo. Ejemplo: La materia principal del Ministerio de Justicia, es colaborar con el Presidente en buenas relaciones con el Poder Judicial, las que deben ser ptimas y no entorpecerlas. En un servicio dependiente de este Ministerio, como lo es el Servicio Mdico Legal, su principal materia es asesorar a los Tribunales de Justicia, emitiendo los informes mdico legales que soliciten los tribunales (las pericias mdico legales). La competencia de las personas jurdicas que tienen varios rganos que la integran, normalmente se fracciona entre stos. La competencia de unos y otros se diferencia,
63

pero debe recaer sobre una materia comn, de acuerdo al principio de especialidad de cada persona jurdica. La materia se determina para cada rgano o persona jurdica administrativa para que presten un servicio o para que satisfagan una necesidad pblica. De este modo, cumplirn especficamente el fin de Bien Comn al cual debe ceirse. Segn el principio de la especialidad de las personas jurdicas, slo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creacin. En el caso de las personas jurdicas pblicas, que deben sujetarse al ordenamiento jurdico desde su origen y su actuacin debe fundarse en textos expresos, la especialidad se manifiesta doctrinaria y positivamente (artculos 1 inciso 4, 6 y 7 CPR y 2 LOC 18.575). En Chile, Los Ministerios son rganos administrativos que canalizan sectores de competencia desde el punto de vista de la Materia. De ellos dependen (servicios centralizados) o se relacionan (entidades descentralizadas), los rganos cuya competencia en relacin a la materia est vinculada con los cometidos principales del Ministerio. 2. TERRITORIO Es el mbito espacial o porcin de superficie geogrfica en que accionan las personas jurdicas administrativas y sus rganos. Es el lmite fsico y puede considerarse en su extensin Nacional, Regional, Provincial o Comunal. Hay que hacer presente que hay rganos que extienden su accin a todo el territorio nacional, otros a una regin, otros a una provincia, otros a una comuna. Hay servicios pblicos como el Servicio de Registro Civil e Identificacin, que tiene rganos administrativos en cada una de esas unidades territoriales. 3. GRADO Es la posicin que ocupa cada rgano dentro de la estructura jerrquica de la respectiva persona jurdica a la cual pertenece, tanto en la administracin centralizada como descentralizada. En la Administracin Pblica, existe una ordenacin jerrquica en cada persona jurdica administrativa. Esto significa que un mismo asunto que ha sido resuelto por un rgano inferior, puede ser revisado por los rganos superiores, subiendo por la lnea jerrquica. A estos tres factores, algunos agregan el TIEMPO: que se refiere a la oportunidad en que legalmente deben ejercerse las potestades administrativas. La atencin de las necesidades pblicas debe hacerse en forma oportuna, si no se hiciera as, no se cumplira con la eficiencia y habra falta de servicio. VICIOS DE INCOMPETENCIA En primer lugar, un rgano administrativo es incompetente cuando uno de sus elementos, el funcionario pblico, no est investido regularmente, lo que deriva del principio de legalidad. Esto se producir cuando el funcionario carezca de ttulo legal o el ttulo haya caducado, por cesacin de funciones. Los actos de esta persona son NULOS. No obstante, hay excepciones: la LOC 18.575 y el Estatuto Administrativo prevn una situacin en que los actos de un funcionario que no ha sido investido regularmente, se consideran vlidos. Debemos recordar que el vnculo de la funcin pblica se perfecciona cuando el funcionario asume el cargo, no desde que se dicta el decreto o la resolucin de nombramiento, porque ste podra ordenar una asuncin de funciones en una fecha distinta a la toma de razn por Contralora. En caso que la Contralora tome razn del nombramiento antes de la asuncin de funciones no hay problema, pero si se ha ordenado que por razones de buen servicio la persona nombrada asuma antes de que tome razn (ejemplo: asuncin inmediata de funciones) y la Contralora no toma razn y representa el nombramiento por ser ilegal y rechaza el nombramiento, la persona debe hacer inmediata dejacin del cargo, pero el Art 16 del Estatuto Administrativo dice que los
64

actos realizados por esta persona son vlidos e incluso le da derecho a la remuneracin correspondiente. Por su parte, el artculo 63 de la LOC 18.575 dispone que es nula la designacin de una persona inhbil, pero la nulidad del nombramiento en ningn caso afectar la validez de los actos realizados entre su designacin y la fecha en que quede firme la declaracin de nulidad. A continuacin, debemos analizar cuando es incompetente un funcionario que ha sido investido regularmente y su ttulo est vigente. Un rgano administrativo es incompetente, cuando el rgano administrativo invade la competencia de otro rgano del Estado o de otro rgano administrativo. En estos, casos, estaremos en presencia de contiendas de competencia. 1) Contiendas de competencia con el Poder Judicial o con el Congreso Nacional: La solucin se encuentra en la CPR: Contienda de competencia con el Poder Judicial: hay que distinguir respecto de la jerarqua del tribunal. Cuando la contienda es entre un rgano administrativo y tribunales inferiores de justicia, resuelve el Tribunal Constitucional, de acuerdo al Art. 93, N 12: Resolver las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades polticas o administrativas y los tribunales de justicia, que no correspondan al Senado. Cuando la contienda de competencia se produce entre tribunales superiores de justicia y un rgano administrativo resuelve el Senado. Art. 53. Son atribuciones exclusivas del Senado: N 3. Conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades polticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia . Contienda con el Congreso Nacional: La contienda producida entre un rgano administrativo y el Congreso Nacional es resuelta por el Tribunal Constitucional. Ejemplo: el Presidente dicta un decreto supremo que invade el mbito de reserva legal. 2) Contiendas de competencia cuando el rgano administrativo invade la competencia de otro rgano administrativo. La solucin se encuentra en el artculo 39 de la LOC 18.575, Ley de Bases, pero hay que distinguir dos situaciones: 1) Si se ha invadido la competencia de un rgano administrativo de la misma persona jurdica, o 2) Si se ha invadido la competencia de un rgano administrativo de otra persona jurdica administrativa. La solucin para ambas situaciones, est contenida en el Art. 39 de la LOC 18.575: Las contiendas de competencia que surjan entre diversas autoridades administrativas sern resueltas por el superior jerrquico del cual dependan o con el cual se relacionen. Cuando la ley utiliza la expresin superior jerrquico del cual dependan, se est refiriendo a las contiendas entre rganos de una misma persona jurdica. Cuando utiliza la expresin con el cual se relacionen, se refiere a las entidades descentralizadas, las cuales no dependen, porque el vnculo no es el jerrquico, sino el de la supervigilancia. Agrega el artculo 39 que tratndose de autoridades dependientes o vinculadas con distintos Ministerios, decidirn en conjunto los Ministros correspondientes, y si hubiere desacuerdo, resolver el Presidente de la Repblica. Ejemplo: cuando un rgano es dependiente de un Ministerio (ejemplo: Servicio Mdico Legal) y el otro es descentralizado y se relaciona o vincula con otro Ministerio (ejemplo: un Servicio de Salud), deciden en conjunto los dos Ministros (Justicia y de Salud) y si no hay acuerdo decide el Presidente. En los casos en que alguno de ellos se relacione directamente con el Presidente, decide el Presidente. Ejemplo: una contienda entre el Consejo de Defensa del Estado y una Municipalidad. 3) PRINCIPIO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA: Proviene del principio de unidad del Estado (art. 3 CPR), de acuerdo al cual la Administracin del Estado est compuesta por una Administracin Centralizada y una
65

Administracin Descentralizada Funcional o Territorialmente. El artculo 3 de la CPR contiene un mandato muy claro: la Administracin del Estado debe ser lo ms descentralizada posible, funcional y territorialmente. Hay una administracin civil y una administracin militar, hay una administracin activa (Ministerios y Servicios Pblicos) y otra fiscalizadora (Contralora); hay una administracin nacional, otra regional, otra provincial y tambin una local; pero todas ellas conforman la Administracin del Estado, una sola, que se unifica bajo la figura del Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado, como lo ordena el artculo 24 de la CPR. De acuerdo a este principio, existe un centro unitario, un rgano que coordina a toda la administracin para obtener unidad en la accin y este rgano es el Presidente de la Repblica. Para que exista una Administracin eficiente y eficaz, es necesaria la coordinacin y propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin o interferencia de funciones (art. 5 LOC 18.575). Con el objeto de obtener esta necesaria unidad, se han establecido los dos sistemas de organizacin administrativa: la centralizacin y la descentralizacin. Los principios jurdicos que se utilizan para lograr esa coordinacin que permite la unidad de accin en estos sistemas, son el principio de jerarqua en la relacin del Presidente con la administracin centralizada y el principio de la supervigilancia en la relacin del Presidente con la administracin descentralizada. 1. JERARQUA: Es la relacin jurdica que vincula a los rganos administrativos en una relacin de superior a inferior con el fin de realizar los cometidos o funciones que se les han encomendado. En esta relacin, se va a obtener la unidad en la accin mediante las potestades o poderes que corresponde ejercer a los rganos superiores sobre los rganos inferiores que les estn subordinados. La potestad de mando es inherente a la jerarqua y como el rgano inferior es dependiente, subordinado, est obligado a obedecer. La unidad de accin as es muy fcil de obtener. Analizar artculos 7, 10, 11 y 29 inciso 2 LOC 18.575. La relacin jerrquica supone subordinacin o dependencia de rganos y funcionarios respecto de un superior jerrquico. En la Administracin Centralizada, del superior jerrquico mximo, que es el Presidente de la Repblica, dependen los dems rganos y funcionarios, en diferentes lneas jerrquicas. Dentro de cada lnea, en diversos grados de distancia con la cspide, dependen hasta el ltimo de los rganos y funcionarios. La coordinacin se producir por la relacin entre el ejercicio de las potestades y el deber de obediencia. En nuestro sistema administrativo, el deber de Obediencia no es ilimitado y recibe el nombre de obediencia reflexiva. El principio general es que ante una orden del superior jerrquico, se debe obedecer. Pero al mismo tiempo, se establece que ante una orden impartida por el superior jerrquico, si el rgano inferior estima que es ilegal, debe representarla al superior jerrquico por escrito, fundamentando la representacin con las razones por las cuales considera que es ilegal. Si el superior jerrquico insiste en la orden, el funcionario que la represent debe cumplirla, pero queda liberado de toda responsabilidad, la que recae por entero en el superior que la reiter. Cuando se representa una orden, el primer efecto que se produce es que la orden queda suspendida, pero si el superior jerrquico insiste por escrito reiterando la orden, el subordinado est obligado a cumplirla, y se produce el efecto de que la responsabilidad recae por entero en el superior jerrquico, liberando de responsabilidad al rgano inferior. PODER DE REVISION (por parte del superior jerrquico). Es la potestad que tiene el superior jerrquico sobre actos ya emitidos por los rganos inferiores, pudiendo revocarlos (dejarlo sin efecto), invalidarlos (si adolecen de un vicio), modificarlos o sustituirlos, de oficio o a peticin de parte.
66

RECURSO JERRQUICO: es el medio de impugnacin que tiene el administrado en contra de un acto administrativo que se interpone ante el superior jerrquico de quien emiti el acto (va administrativa), solicitando cualquiera de las decisiones de reemplazo o modificacin. La ley 19.880 dispone que no procede el recurso jerrquico respecto de los actos del Presidente de la Repblica, Alcaldes, Jefes de los servicios descentralizados y en contra de los actos de los Ministros. En este ltimo caso, no se justifica la excepcin, porque los Ministros tienen superior jerrquico (Art. 59). En estos casos, el recurso de reposicin, que se interpone ante la misma autoridad que dict el acto, agotar la va administrativa y el administrado tendr que recurrir a la va jurisdiccional. CONTROL JERRQUICO: Est establecido en el artculo 11 de la LOC 18.575 y es un control permanente que realizan todas las jefaturas sobre el funcionamiento de los organismos y la actuacin del personal de su dependencia y se extiende tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones, lo que significa que comprende incluso el ejercicio de las potestades discrecionales. 2.- SUPERVIGILANCIA: Cuando el Estado decide crear personas jurdicas diferenciadas de la suya para realizar tareas especficas, la ley les otorga poderes de decisin, autonoma para administrarse. Estas potestades son incompatibles con un rgimen jerrquico, porque la realizacin ptima de estas tareas requiere de flexibilidad y agilidad administrativa. En consecuencia, la supervigilancia es la relacin jurdica que se ejerce respecto de entidades descentralizadas. CONCEPTO: Es la facultad del Presidente de la Repblica para vigilar, controlar, cautelar o cuidar la forma como ejercen su administracin los rganos con personalidad jurdica de Derecho pblico que corresponden a la administracin descentralizada. Mediante estos poderes, el Presidente cautela el inters general frente al inters propio o especfico de estas personas jurdicas descentralizadas. En esta relacin, no hay un jerarca con un subordinado, sino que hay un supervigilante con rganos supervigilados, no es una relacin de dependencia ni de jerarqua. El grado de supervigilancia depender y estar contenido en la ley orgnica de cada entidad, porque la supervigilancia otorga potestades al supervigilante. En la medida que stas sean muy fuertes, se ver afectada la autonoma de la entidad descentralizada. Si la autonoma es muy grande, las potestades de supervigilancia sern muy dbiles. Las potestades o procedimientos de Supervigilancia se pueden ejercer sobre los rganos o sobre los actos: Sobre los rganos, hay una potestad de Supervigilancia importante y es la ms efectiva: los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados son nombrados por el Presidente de la Repblica (regla general) y son de su exclusiva confianza. Las normas sobre cargos de exclusiva confianza estn contenidas en el artculo 32, Nos. 7, 8 y 10 de la CPR, artculos 40 inciso final y 49 de la LOC 18.575 y artculo 7 de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo. La LOC 18.575 introdujo el concepto de cargos de la exclusiva confianza de la autoridad facultada para efectuar el nombramiento. Respecto de los actos, hay actos que requieren ser aprobados o autorizados por el Presidente, por ejemplo, en la aprobacin del presupuesto, el servicio pblico lo elabora y debe ser aprobado por el Presidente. En las Municipalidades esto no se produce, porque son autnomas para aprobar su presupuesto. Lo anterior, es sin perjuicio de los aportes que la ley de presupuestos asigne a los servicios pblicos descentralizados, incluso a las Municipalidades. Una vez realizado el aporte, deja de ser patrimonio del Fisco y pasa a ser patrimonio de la entidad descentralizada.
67

Respecto de las Municipalidades, que son muy autnomas y donde las potestades de supervigilancia prcticamente haban desaparecido, se estableci el Fondo Comn Municipal (Ley 18.695, Art. 14, inc. 3: Para garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento, existir un mecanismo de redistribucin solidaria de recursos financieros entre las municipalidades del pas, denominado Fondo Comn Municipal), al cual deben aportar todas las Municipalidades segn sus ingresos y cuya administracin y distribucin corresponde a la administracin central, a travs de decreto supremo del Ministerio del Interior y de la Seguridad Pblica (La distribucin de este Fondo se sujetar a los criterios y normas establecidos en la Ley de Rentas Municipales). 4) PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y EFICACIA: En la LOC 18.575, la eficiencia y la eficacia estn implcitas en el concepto mismo de la funcin administrativa, porque cuando el Art. 3 nos dice que las necesidades pblicas deben atenderse de manera continua y permanente, incorpora las ideas de eficiencia y eficacia. Adems, la eficiencia y la eficacia estn presentes en numerosos artculos de la LOC 18.575: Artculos 3, 5, 11, 12, 53. La eficiencia y la eficacia son principios jurdicos de organizacin administrativa que tienen que ver con el cumplimiento de fines, de metas, con la administracin de los recursos, con la proposicin y evaluacin de planes y polticas y con el control jerrquico. La eficiencia se refiere a la administracin de los recursos para cumplir los fines, corresponde a principios jurdicos de organizacin administrativa y al control que le corresponde a la propia administracin. La eficiencia es un concepto de administracin que se localiza en el uso de los medios o recursos disponibles, postulando su mayor rendimiento al menor costo. Implica lograr satisfacer la mayor cantidad de necesidades con el menor uso de recursos. La eficacia se refiere al cumplimiento de los fines y se centra en el logro oportuno de los objetivos, el alcance de las finalidades de la organizacin, velando porque se concreten o realicen en forma consecuente y coherente con el medio administrativo en el cual se inserta la organizacin y con la planificacin que los inspira. Constituye un concepto tcnico que implica lograr los objetivos, independientemente de los costos. La eficacia difiere de la eficiencia, en el sentido que la eficiencia hace referencia a la mejor utilizacin de los recursos, en tanto que la eficacia hace referencia a la capacidad para alcanzar un objetivo, aunque en el proceso no se haya hecho el mejor uso de los recursos. La Contralora no puede controlar el cumplimiento de fines o de metas, lo que es discutible, porque si la eficiencia y eficacia estn consideradas como principios jurdicos por la propia Ley de Bases, no cabe duda que se relacionan con el principio de legalidad y desde esa perspectiva, la Contralora perfectamente podra intervenir, porque le corresponde ejercer el control financiero de legalidad de los actos de la Administracin. Sin embargo, el artculo 52 del Decreto Ley 1.263, Orgnico de Administracin Financiera del Estado, despus de establecer que corresponder a la Contralora General de la Repblica, en cuanto al control financiero del Estado, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relacin con la administracin de los recursos del Estado y efectuar auditoras para verificar la recaudacin, percepcin e inversin de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios pblicos, el inciso siguiente dispone que la verificacin y evaluacin del cumplimiento de los fines y de la obtencin de las metas programadas para los servicios pblicos son funciones que competen a la Administracin del Estado y cuyo ejercicio corresponde al Ejecutivo. 5) PRINCIPIOS DE PROBIDAD Y TRANSPARENCIA: Principio de probidad: La Probidad es un principio jurdico que va ms all de la propia Administracin del Estado, y est establecido para todos los rganos del Estado en el
68

Artculo 8 inc. 1 de la CPR. De acuerdo al artculo 8, el ejercicio de las funciones pblicas (judiciales, legislativas, administrativas, las que ejerce el ministerio pblico y cualquier otro rgano del Estado) obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. La probidad puede ser definida, en general, como el deber de actuar correctamente y con espritu de servicio que la Constitucin y la ley les imponen a los funcionarios de los rganos del Estado. El Artculo 13 de la LOC 18.575 dispone lo siguiente: Los funcionarios de la Administracin del Estado debern observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas legales generales y especiales que lo regulan. La funcin pblica se ejercer con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella. Adems, la LOC 18.575 en forma especial, ha definido la probidad administrativa en el inciso 2 de su artculo 52: Las autoridades de la Administracin del Estado, cualquiera que sea la denominacin con que las designen la Constitucin y las leyes, y los funcionarios de la Administracin Pblica, sean de planta o a contrata, debern dar estricto cumplimiento al principio de la probidad administrativa. El principio de la probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular. Su inobservancia acarrear las responsabilidades y sanciones que determinen la Constitucin, las leyes y el prrafo 4 de este Ttulo, en su caso." Conducta funcionaria intachable significa que el funcionario debe cumplir sus deberes sin incurrir en ninguna falta. La honestidad y la lealtad son elevadas a nivel orgnico constitucional, con la exigencia de hacer primar el inters general por sobre el particular. Que diga con preeminencia del inters general sobre el particular, significa que debe estar primero el inters general sobre cualquier inters particular, incluso el inters del propio funcionario pblico. Respecto de los deberes y obligaciones del funcionario pblico, hay que realizar una distincin bsica entre deberes de accin y los deberes de omisin o prohibiciones. Los deberes de accin son tratados por el EA especialmente en el artculo 61, aunque existen otros deberes de accin establecidos en otras leyes y en otras disposiciones del propio Estatuto. Entre los numerosos deberes de accin del funcionario, hay un deber que va ms all del ejercicio mismo del cargo: llevar una vida social acorde con la dignidad del cargo. Ejemplos: se infringe cuando se contraen deudas ms all de la capacidad de pago; aparecer en DICOM; o ser demandado por no pagar pensiones de alimentos. Los deberes de omisin o prohibiciones estn contenidos principalmente en el artculo 84 del EA, aunque existen algunas prohibiciones que derivan de otras normas legales o de la propia CPR, como por ejemplo, la prohibicin de huelga, establecida en el artculo 19 N16 inciso final de la Constitucin: No podrn declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. La Declaracin de Intereses y la Declaracin de Patrimonio son obligatorias para todas las autoridades indicadas en el artculo 57 de la LOC 18.575, vale decir, Presidente de la Repblica, Ministros de Estado, Subsecretarios, SEREMIS, Jefes Superiores de Servicios, Embajadores, Consejeros del Consejo de Defensa del Estado, Contralor General de la Repblica, Oficiales Generales y Oficiales Superiores de las Fuerzas Armadas y niveles jerrquicos equivalentes de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, Alcaldes, Concejales, Consejeros Regionales y todas las autoridades y funcionarios directivos, profesionales, tcnicos y fiscalizadores de la Administracin del Estado que se desempeen hasta el nivel de Jefe de Departamento o su equivalente. La Declaracin de Patrimonio la deben presentar adems, todos los directores que representen al Estado
69

en las empresas en que el Estado o sus organismos fueren titulares de acciones en una sociedad annima y los directores y gerentes de las Empresas del Estado. La Ley de Reforma Constitucional 20.414 (D. Oficial de 04.Enero.2010), agreg dos incisos al artculo 8 CPR, que tienen directa relacin con la probidad y transparencia: "El Presidente de la Repblica, los Ministros de Estado, los diputados y senadores, y las dems autoridades y funcionarios que una ley orgnica constitucional seale, debern declarar sus intereses y patrimonio en forma pblica. Dicha ley determinar los casos y las condiciones en que esas autoridades delegarn a terceros la administracin de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de inters en el ejercicio de su funcin pblica. Asimismo, podr considerar otras medidas apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenacin de todo o parte de esos bienes." Inhabilidades administrativas: La Ley 18.575 en el artculo 54 ha establecido inhabilidades para el ingreso de la Administracin del Estado, ya sea en razn de contratos o cauciones con la institucin a la cual se opta, ya sea por existir juicios pendientes con dicha institucin, en razn de parentesco o por condena por crimen o simple delito: Artculo 54.- Sin perjuicio de las inhabilidades especiales que establezca la ley, no podrn ingresar a cargos en la Administracin del Estado: a) Las personas que tengan vigente o suscriban, por s o por terceros, contratos o cauciones ascendentes a doscientas unidades tributarias mensuales o ms, con el respectivo organismo de la Administracin Pblica. Tampoco podrn hacerlo quienes tengan litigios pendientes con la institucin de que se trata, a menos que se refieran al ejercicio de derechos propios, de su cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive. Igual prohibicin regir respecto de los directores, administradores, representantes y socios titulares del diez por ciento o ms de los derechos de cualquier clase de sociedad, cuando sta tenga contratos o cauciones vigentes ascendentes a doscientas unidades tributarias mensuales o ms, o litigios pendientes, con el organismo de la Administracin a cuyo ingreso se postule. b) Las personas que tengan la calidad de cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive respecto de las autoridades y de los funcionarios directivos del organismo de la administracin civil del Estado al que postulan, hasta el nivel de jefe de departamento o su equivalente, inclusive. c) Las personas que se hallen condenadas por crimen o simple delito. Incompatibilidades: El artculo 56 de la ley 18.575 establece las incompatibilidades a que estn sujetos los funcionarios de la Administracin del Estado y entre ellas podemos mencionar: - Incompatibilidad en razn de la jornada de trabajo: No podrn ejercer o desarrollar actividades particulares en horarios que coincidan total o parcialmente con la jornada de trabajo que se le tenga asignada al funcionario. - Incompatibilidad en razn de la materia o asunto: Se establece una incompatibilidad para ejercer la profesin, el oficio, la industria o el comercio, cuando est referida a materias especficas o casos concretos que deban ser informados, analizados o resueltos por el funcionario o autoridad, en el servicio al que pertenecen, por ejemplo: un abogado que es concejal de una municipalidad no puede ser nombrado como Secretario Abogado de ese mismo municipio. - Del mismo modo, son incompatibles las actividades de las ex autoridades o ex funcionarios de una institucin fiscalizadora que impliquen una relacin laboral con entidades del sector privado sujetas a la fiscalizacin de ese organismo. Esta
70

incompatibilidad se mantendr hasta seis meses despus de haber expirado en funciones. Principios de publicidad y transparencia: El inciso 2 del artculo 8 CPR se refiere a la publicidad y transparencia, cuyo contenido ha sido desarrollado por la ley de qurum calificado N 20.285, vigente desde el 20 de Abril de 2009. Dice el artculo 8 inciso 2 CPR: son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional. De lo anterior, se desprenden claramente las causales por las cuales podra la ley de qurum calificado determinar la reserva o secreto. La Ley N 20.285 regula el principio de transparencia de la funcin pblica, el derecho de acceso a la informacin de los rganos de la Administracin del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la informacin. Esta ley es de gran importancia, porque numerosas de sus disposiciones se aplican no slo a la Administracin del Estado, sino tambin a los dems rganos del Estado (la Contralora General de la Repblica, los Tribunales que forman parte del Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Tribunal Calificador de Elecciones y la Justicia Electoral, el Congreso Nacional, el Banco Central). El artculo 4 define la transparencia diciendo el principio de transparencia de la funcin pblica consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin, as como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informacin, a travs de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley. Por su parte, el artculo 5 agrega que en virtud de este principio, los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictacin, son pblicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de qurum calificado. Transparencia Activa: El artculo 7 establece que los rganos de la Administracin del Estado deben mantener a disposicin permanente del pblico, a travs de sus sitios electrnicos, todos los antecedentes que seala a continuacin, actualizados al menos una vez al mes. Los rganos de la administracin deben mantener a disposicin permanente del pblico en sus sitios electrnicos los siguientes antecedentes: 1- La estructura orgnica. 2- Las facultades, funciones y atribuciones de cada una de sus unidades u rganos internos. 3- El marco normativo que les sea aplicable. 4- La planta del personal y el personal a contrata y a honorarios, con las correspondientes remuneraciones. 5- Las contrataciones para el suministro de bienes muebles, para la prestacin de servicios, para la ejecucin de acciones de apoyo y para la ejecucin de obras, y las contrataciones de estudios, asesoras y consultoras relacionadas con proyectos de inversin, con indicacin de los contratistas e identificacin de los socios y accionistas principales de las sociedades o empresas prestadoras, en su caso. 6- Las transferencias de fondos pblicos que efecten, incluyendo todo aporte econmico entregado a personas jurdicas o naturales, directamente o mediante procedimientos
71

concursales, sin que stas o aqullas realicen una contraprestacin recproca en bienes o servicios. 7- Los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros. 8- Trmites y requisitos que debe cumplir el interesado para acceder a los servicios. 9- El diseo, montos asignados y criterio de acceso a los programas de subsidios y otros beneficios que entregue el respectivo rgano, adems de las nminas de beneficiarios de los programas sociales en ejecucin. No se incluirn en estos antecedentes los datos sensibles, esto es, los datos personales que se refieren a las caractersticas fsicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hbitos personales, el origen social, las ideologas y opiniones polticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud fsicos o psquicos y la vida sexual. 10- Mecanismos de participacin ciudadana, en su caso. 11- La informacin sobre el presupuesto asignado, as como los informes sobre su ejecucin, en los trminos previstos en la respectiva Ley de Presupuestos de cada ao. 12- Los resultados de las auditoras al ejercicio presupuestario del respectivo rgano y, en su caso, las aclaraciones que procedan. 13- Todas las entidades en que tengan participacin, representacin e intervencin, cualquiera sea su naturaleza y el fundamento normativo que la justifica. Todos estos aspectos deben incorporarse en forma completa y actualizada en un sistema computacional, de tal modo de permitir un acceso expedito. Si estos datos no estn actualizados, se puede presentar un reclamo ante el Consejo para la Transparencia y decide el Consejo. Derecho de Acceso a la informacin: Algunos autores lo denominan transparencia pasiva. Este derecho consiste en que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano de la Administracin del Estado. La solicitud debe ser formulada por escrito o por sitios electrnicos y contener el nombre, apellidos y direccin del solicitante y de su apoderado, en su caso; identificacin clara de la informacin que se requiere; firma del solicitante estampada por cualquier medio habilitado y rgano administrativo al que se dirige. Las causales de secreto o reserva en cuya virtud se puede denegar total o parcialmente el acceso a la informacin estn sealadas en el artculo 21 de la ley 20.285 y desarrollan lo dispuesto en el artculo 8 inciso 2 CPR. Las nicas causales de secreto o reserva en virtud de las cuales se puede denegar en forma total o parcial el acceso a la informacin son las siguientes: 1- Si la publicidad, comunicacin o conocimiento afecta el debido cumplimiento de las funciones del rgano, y particularmente en las siguientes circunstancias: a) Si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de un crimen o simple delito o si se trata de antecedentes necesarios para defensas jurdicas y judiciales. b) Tratndose de antecedentes o deliberaciones previas para adoptar una resolucin, una medida o una poltica, sin perjuicio que los fundamentos de aquellas sean pblicos una vez que se adopten. c) Tratndose de requerimientos de carcter genricos referidos a un elevado nmero de actos administrativos o sus antecedentes que por cuya atencin requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. 2- Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las personas particularmente tratndose de su seguridad, de su salud, de su esfera privada o derechos de carcter comercial o econmico 3- Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte la seguridad nacional, en particular si se refiere a la defensa nacional o a mantener el orden pblico o la seguridad pblica.
72

4- Cuando su publicidad, conocimiento o comunicacin afecte el inters nacional en especial si se refiere a la salud pblica, a las relaciones internacionales o a los intereses econmicos o comerciales del pas. 5- Si se trata de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya declarado reservados o secretos de acuerdo a lo establecido por la Constitucin Poltica. La ley 20.285 seala adems que los actos que una ley de qurum calificado declare como secretos o reservados mantendrn este carcter hasta que otra ley de la misma jerarqua deje sin efecto tal calificacin. Agrega la norma que transcurridos 5 aos desde la notificacin del acto que declara la calificacin, el servicio que la formul, de oficio o a peticin de parte, puede prorrogarla por 5 aos ms. El carcter de reservado ser indefinido tratndose de actos o documentos que en el mbito de la defensa nacional establezcan la planificacin militar o estratgica y de aquellos cuyo conocimiento o difusin pueda afectar la integridad territorial, la interpretacin o cumplimiento de un tratado, suscrito por Chile en materia limtrofe, la defensa internacional de los derechos de Chile y la poltica exterior del pas de manera grave. La norma establece que la documentacin en que consten actos reservados o secretos en virtud de una ley de qurum calificado, debe guardarse en condiciones que garanticen su preservacin. La ley tambin expresa que los rganos y servicios deben mantener un ndice actualizado de los actos y los documentos secretos o reservados. Adems, este ndice debe mantenerse en las oficinas de informacin al pblico. Esto tiene por objeto dar garanta en cuanto a la transparencia y tener un cabal conocimiento de los actos del respectivo servicio que van a poder exhibirse de la entrega de la informacin. Vencido el plazo para la entrega o denegada la peticin, el requirente tiene derecho a recurrir ante el Consejo para la Transparencia, con el objeto de solicitar amparo a su derecho de acceso a la informacin. Esta reclamacin debe indicar la infraccin, los hechos y acompaar los medios de prueba. Esta reclamacin se presenta dentro de los 15 das en que se notifica la denegacin de acceso o desde que expira el plazo para la entrega. En estos casos, el Consejo debe notificar la reclamacin al rgano pertinente y al tercero mediante carta certificada, para que la autoridad pertinente y el tercero puedan presentar descargos dentro de 10 das hbiles adjuntando medios de prueba y antecedentes. El Artculo 28 de la Ley 20.285 establece que en contra de la resolucin del Consejo que deniegue el acceso a la informacin, proceder el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante. Los rganos de la Administracin del Estado no tendrn derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolucin del Consejo que otorgue el acceso a la informacin que hubieren denegado, cuando la denegacin se hubiere fundado en que su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del rgano requerido. El afectado tambin podr reclamar de la resolucin del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, cuando la causal invocada hubiere sido la oposicin oportunamente deducida por el titular de la informacin. La ley 20.285 seala que la autoridad o jefatura o jefe superior del servicio que deneg infundadamente el acceso a la informacin contraviniendo la ley, ser sancionado por el Consejo para Transparencia con una multa que va entre el 20% al 50% de su remuneracin. Por su parte, la no entrega oportuna de la informacin en la forma decretada una vez ordenada por resolucin firme, ser sancionada con multa del 20% al 50% de la remuneracin.
73

Si la autoridad o jefatura o jefe superior del rgano persiste en la actitud, se le aplicar el duplo de la sancin, y la suspensin en el cargo por 5 das, tratndose de la transparencia pasiva. Tratndose de la transparencia activa, el incumplimiento injustificado de las normas se sancionar con multa del 20% al 50% de las remuneraciones del infractor. Estas sanciones se deben publicar en los sitios electrnicos del consejo y del respectivo rgano o servicio, dentro del plazo de 5 das hbiles contados desde que la resolucin quede a firme. Las sanciones previstas sern aplicadas por el Consejo para la Transparencia previa instruccin de una investigacin sumaria o de un sumario administrativo y ajustndose a las normas del Estatuto Administrativo, por lo tanto aqu la ley hace una referencia al estatuto administrativo general, vale decir, la ley 18.834. 6) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD: La responsabilidad se relaciona con el deber de dar cuenta, de responder, que se traduce en cuanto a la responsabilidad del Estado, en una indemnizacin. La responsabilidad como principio jurdico, la vemos tanto en la responsabilidad extracontractual o patrimonial del Estado como en la responsabilidad del funcionario (responsabilidad administrativa o disciplinaria). La CPR lo contempla de esa manera (Art. 38 inc. 2). Por su parte, la Ley de Bases en el Art. 4 repite la norma y se refiere a las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado. La LOC 18.575 habla de la responsabilidad civil, penal y administrativa del funcionario en el Art. 18: el mismo hecho se puede sancionar civilmente, penalmente y administrativamente, porque son responsabilidades independientes. El Art. 42 de la LOC 18.575, que trata sobre la responsabilidad por falta de servicio, establece que el Estado tendr derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal. La responsabilidad administrativa o disciplinaria est regulada por la LOC 18.575 y el Estatuto Administrativo general o los estatutos especiales, en su caso. Existen dos formas bsicas para hacer efectiva la responsabilidad administrativa: Si el jefe directo considera que la falta no merece una sancin administrativa puede ordenar una anotacin de demrito; lo que podra afectar las calificaciones del funcionario, llegando eventualmente incluso a su eliminacin del servicio, si es calificado en lista 4 o por dos aos consecutivos en lista 3. En cambio, si el jefe superior de la institucin, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de los servicios nacionales desconcentrados estiman que la falta a la probidad es susceptible de ser sancionada con una medida disciplinaria, ordenarn la instruccin de un procedimiento disciplinario. Los procedimientos disciplinarios son de dos clases: investigacin sumaria y sumario administrativo, y se aplica uno u otro dependiendo de la gravedad de la falta. La investigacin sumaria se utiliza para faltas de menor gravedad, en que, la sancin de destitucin no se aplica por regla general. Sin embargo, hay un caso establecido en el artculo 72 inciso final del propio Estatuto Administrativo- en que el procedimiento disciplinario aplicable es la investigacin sumaria y la sancin prevista la destitucin: se trata del caso de los atrasos o ausencias reiteradas sin causa justificada. Cabe sealar que no es posible aplicar por la misma falta una anotacin de demrito y al mismo tiempo ordenar la instruccin de un procedimiento disciplinario. 7. PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y SOLIDARIDAD: El origen del principio de subsidiariedad lo encontramos en la Doctrina Social de la Iglesia Catlica. El Papa Len XIII en 1891, en la Encclica Rerum Novarum, adelanta su contenido y fundamento. El pontfice dice el hombre es anterior al Estado y agrega que no es justo que la familia o el individuo sean absorbidos por el Estado y que se les debe dejar en facultad de obrar con libertad en todo aquello que, salvo el bien comn y sin
74

perjuicio de nadie, se puede hacer y que el rol de los que gobiernan es la proteccin o custodia del pblico bienestar con el fin de proteger a la comunidad y los individuos que la forman. Otorga importancia a la creacin de las asociaciones o cuerpos intermedios, cuyo incentivo y proliferacin deben ser respetados en su autonoma. Ms adelante, el Papa Po XII en 1931, en la Encclica Quadragsimo Anno, desarroll ms el principio: es ilcito quitar a los particulares lo que con su propia iniciativa y propia industria pueden realizar para entregarla a una comunidad y es tambin injusto y al mismo tiempo de grave perjuicio y perturbacin del recto orden social, confiar a una sola sociedad mayor y ms elevada lo que pueden hacer y procurar comunidades menores e inferiores. Toda accin social debe, por su naturaleza, prestar auxilio a los miembros del cuerpo social, nunca absorberlos ni destruirlos. Conviene que la autoridad deje a las asociaciones inferiores tratar por s mismas los cuidados y negocios de menor importancia. En 1991, el Papa Juan Pablo II en la Encclica Centesimus Annus (1891 1991), afirma el Estado debe participar directa o indirectamente. Indirectamente y segn el principio de subsidiariedad, creando las condiciones favorables al libre ejercicio de la actividad econmica, encauzada hacia una oferta abundante de oportunidades de trabajo y de fuentes de riqueza. Directamente y segn el principio de solidaridad, poniendo en defensa de los ms dbiles, algunos lmites a la autonoma de las partes que deciden las condiciones de trabajo. La Constitucin, en el artculo 1 inciso 3, establece que "el Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a travs de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonoma para cumplir sus propios fines especficos". A estas sociedades o grupos intermedios, se les debe garantizar una adecuada autonoma, un grado suficiente de libertad para la consecucin de sus fines especficos. Estos fines especficos suponen subordinacin a las exigencias del Bien Comn y una leal colaboracin mutua entre los integrantes de ese grupo o sociedad intermedia. Los grupos intermedios se justifican por la realizacin de sus fines y si se desvan de ellos, la autonoma desaparece. El principio de subsidiariedad puede apreciarse en una dimensin negativa y en otra positiva. En una dimensin negativa, el Estado no debe intervenir en las actividades de las sociedades intermedias cuando desarrollan sus actividades y fines, real y eficazmente dentro del bien comn. Esto implica una limitacin para el Estado, de no coartar, impedir o absorber las actividades y fines que esos grupos desarrollan. En su dimensin positiva, el principio de subsidiariedad impone al Estado una proteccin de las sociedades o grupos intermedios menores frente a los mayores, los que deben coexistir, pues cumplen fines diferentes, como asimismo el derecho de intervenir del Estado, cuando las sociedades intermedias no sean capaces de realizar sus actividades o fines real o eficazmente, o atenten contra el bien comn. En estos casos, el Estado debe suplir su tarea y restablecer, una vez superados los obstculos, la autonoma de los grupos intermedios afectados. Es la actividad supletoria, subsidiaria y perfectiva de las sociedades intermedias que corresponde al Estado. A la Constitucin le interesa que sean los particulares, los grupos intermedios, los que desarrollen las actividades sociales y el Estado se repliega a un rol subsidiario, para intervenir en forma subsidiaria cuando los particulares no lo han podido hacer o no les interesa hacerlo o en aquellos casos en que se ha reservado el desarrollo de la actividad (funcin legislativa, la funcin de gobierno, en la funcin judicial hay que tener presente que en materia civil existen los tribunales arbitrales). Asimismo, hay actividades administrativas que el Estado se reserva por razones estratgicas, como la defensa nacional o la explotacin de yacimientos de la gran minera del cobre o los yacimientos de otras sustancias como el petrleo.
75

El principio de subsidiariedad actualmente se complementa con el principio de solidaridad, otro principio que proviene de la Doctrina Social de la Iglesia (Encclica "Centesimus Annus" de Juan Pablo II) y que se ha reconocido expresamente en nuestro sistema jurdico, en los artculos 3 inciso 3 y 115 inciso primero de la Constitucin y en las normas sobre el Fondo Comn Municipal. Artculo 3, inciso 3, de la Constitucin: Los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. Artculo 115, inciso 1, de la Constitucin: Artculo 115.- Para el gobierno y administracin interior del Estado a que se refiere el presente captulo se observar como principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto debern velar por el cumplimiento y aplicacin de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos pblicos. Fondo Comn Municipal: Ley 18.695, Art. 14, inc. 3: Para garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento, existir un mecanismo de redistribucin solidaria de recursos financieros entre las municipalidades del pas, denominado Fondo Comn Municipal. A este Fondo, deben aportar todas las Municipalidades segn sus ingresos y su administracin y distribucin corresponde a la administracin central mediante decreto supremo expedido a travs del Ministerio del Interior y de la Seguridad Pblica (La distribucin de este Fondo se sujetar a los criterios y normas establecidos en la Ley de Rentas Municipales). Aplicaciones del principio de subsidiariedad en la funcin administrativa: Encontramos mltiples aplicaciones del principio de subsidiariedad: En el mbito econmico (art. 19, n 21 CPR), los particulares tienen la ms amplia libertad para desarrollar actividades econmicas, mientras no sean contrarias a la moral, el orden pblica o a la seguridad nacional y respetando las normas legales que las regulen, pero el Estado tiene limitaciones, que estn constituidas por una autorizacin por ley de qurum calificado y porque el desarrollo de esas actividades empresariales se rige por el derecho comn aplicable a los particulares. Art. 19, N 9: Derecho a la proteccin de la Salud, a travs de instituciones pblicas y privadas (inc. 4). Art. 19, N 10: Derecho a la educacin. En esta materia, las obligaciones para el Estado son ms completas. Art. 19, N 11: Libertad de enseanza. Art. 19, N 12: En la libertad de opinin, ver el inciso 2, 4, 5, y 6). Art. 19, N 18: En el mbito de la seguridad social: INP y las AFP. 8.- PRINCIPIO DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA: La Ley 20.500, publicada en el Diario Oficial de 16 de Febrero de 2011, entre otras materias, agreg un Ttulo IV a la LOC 18.575, "De la participacin ciudadana en la gestin pblica", estableciendo en el nuevo artculo 69 que el Estado reconoce a las personas el derecho a participar en sus polticas, planes, programas y acciones. El principio de la participacin ciudadana en la gestin pblica, se ha regulado en la siguiente forma (Artculos 69 a 75 de la LOC 18.575): a) Se prohbe excluir o discriminar, sin razn justificada, el ejercicio del derecho de participacin ciudadana; b) Cada rgano de la Administracin del Estado debe establecer las modalidades formales y especficas de participacin, las que deben mantenerse actualizadas y publicarse a travs de medios electrnicos;
76

c) Los rganos de la Administracin del Estado anualmente deben dar cuenta pblica a la ciudadana de la gestin de sus polticas, planes, programas, acciones y de su ejecucin presupuestaria; d) Si a dicha cuenta se le formulan observaciones, planteamientos o consultas, la entidad respectiva debe dar respuesta; e) De oficio o a peticin de parte, los rganos administrativos deben sealar las materias en que se requiera conocer la opinin de las personas, consulta que debe ser realizada de manera informada, pluralista y representativa; f) Las opiniones recogidas en la consulta, sern evaluadas y ponderadas por el rgano respectivo; g) Los rganos de la Administracin del Estado debern establecer consejos de la sociedad civil, de carcter consultivo, conformados de manera representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro que tengan relacin con la competencia del respectivo rgano, y h) Este principio no es aplicable a la Contralora General de la Repblica, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, a los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisin ni a las empresas pblicas creadas por ley. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA El ordenamiento jurdico chileno desde las primeras constituciones (1818, 1822, 1823, 1828, 1833) reconoce al Estado como la persona jurdica mayor de la sociedad. La CPE de 1833 institucionaliza al Estado, se refiere a l y a la nacin, hace una alusin a los establecimientos pblicos, en cuanto deben ser inspeccionados por el Presidente. Estos establecimientos pblicos constituyen el origen de lo que sern en el futuro las entidades descentralizadas funcionalmente. En los primeros aos de la vigencia de CPE de 1833, la Administracin del Estado existi una administracin eminentemente centralizada, lo que significaba que todos los rganos eran dependientes, subordinados al Presidente de la Repblica y toda esta administracin corresponda a la persona jurdica Estado (Presidente, Ministros, Intendentes, Gobernadores, Servicios pblicos). Tambin en esta Constitucin encontramos a los municipios, pero estos municipios tienen una muy relativa autonoma, porque estaban sometidas a los Intendentes y Gobernadores, que dirigan a las Municipalidades y los subdelegados a las Municipalidades donde no haba Gobernador. Por esta razn, se puede afirmar que la administracin en esta poca es eminentemente centralizada. En 1837, se dict la primera ley orgnica de Ministerios: en esa poca eran 4 Ministerios (Interior, Hacienda, Justicia e Instruccin Pblica y Guerra). En la CPR DE 1833 tambin hay una junta de beneficencia y salud pblica y una superintendencia de educacin pblica. En 1842, se dict una ley que crea en Chile el primer establecimiento pblico (la Universidad de Chile) que tiene como caracterstica ser una persona jurdica de Derecho Pblico distinta del Estado. Tambin exista un rgano consultivo, el Consejo de Estado, con funciones muy importantes, pero con la reforma de 1874 perdi gran parte de sus facultades y en 1925 se suprimi definitivamente. Al avanzar el tiempo, las tareas administrativas se tornan ms complejas y se crean nuevos servicios pblicos, la administracin sigue siendo centralizada, pero se crean algunos rganos con personalidad jurdica distinta del Estado. En 1857, entra en vigencia el Cdigo Civil, cuyo Art. 547 inc. 2 menciona al Fisco, la Nacin, Municipios y los establecimientos que se costean con fondos del erario, como
77

personas jurdicas de derecho pblico. Es un hito importante, porque las Municipalidades son reconocidas expresamente como personas jurdicas de derecho pblico. A fines del S. XIX se crean varias personas jurdicas de derecho pblico distintas del Estado y algunas empresas del Estado (Ferrocarriles del Estado). El esquema de la Administracin del Estado, a fines del siglo XIX, es de una administracin pblica centralizada, ubicada en la persona jurdica del Estado, algunos rganos con personalidad jurdica propia (para atender finalidades de educacin, salud, y previsin social), hay una administracin local constituida por las Municipalidades, cada vez ms autnomas y un rgano consultivo llamado Consejo de Estado. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN LA CPE DE 1925: Suprime el Consejo de Estado, y se mantiene ms o menos la misma estructura administrativa anterior, pero no se reconocen en el texto constitucional aquellas entidades con personalidad jurdica propia que ya se haban creado y que corresponden a la descentralizacin funcional; solamente aparecen las Municipalidades como personas jurdicas de derecho pblico descentralizadas territorialmente, Adems, se crearon en el texto las Asambleas Provinciales, personas jurdicas de derecho pblico descentralizadas territorialmente que jams funcionaron (existan en la CPR de 1828), porque no se dictaron las leyes complementarias. Sin embargo, el artculo 107 contena una disposicin de carcter programtico, cuya aplicacin fue importante para el proceso de descentralizacin que se inici posteriormente: "ART. 107.-Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del rgimen administrativo interior. Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes. En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica". Las entidades descentralizadas funcionalmente, fueron reconocidas recin en la reforma constitucional de 1943, en que se modific la CPR de 1925. Esa reforma tuvo 3 objetivos: 1. Limitar la iniciativa parlamentaria en materia de gasto pblico. 2. Eliminar los Decretos Supremos de insistencia en gastos no autorizados por ley. 3. Reconocer en la Constitucin a una entidad fiscalizadora creada en 1927 como un rgano autnomo: la Contralora General de la Repblica. Para cumplir con el primer objetivo, se modific el Art. 45 y se estableci que el Presidente tendra la iniciativa exclusiva, entre otras materias de ley, en las que concedieran o aumentaran las remuneraciones del personal de la administracin pblica, de las instituciones semifiscales y de las empresas fiscales. La terminologa que utiliz esta reforma de 1943 es desafortunada, porque hace una distincin entre administracin pblica y el resto de las entidades, lo que es un error, porque todas estas entidades conforman la administracin pblica o Administracin del Estado. Al interpretarse la Constitucin, se dijo que la expresin administracin pblica slo comprenda a la administracin centralizada, lo que produjo una confusin de interpretacin porque se estim que la Administracin del Estado era el gnero y la administracin pblica slo se refera a la administracin centralizada (una especie dentro del gnero). Por esta razn, durante esa poca, las expresiones Administracin del Estado y Administracin Pblica no se consideraron como sinnimas. La expresin semifiscal es autctona, no existe en el derecho comparado, slo en Chile, y su significado es ambiguo, mitad fiscal o casi fiscal, lo que jurdicamente es improcedente, porque estas entidades tenan una personalidad jurdica propia, se les haba dotado de autonoma y no corresponda usar ese trmino.
78

ESQUEMA: En consecuencia, en el esquema despus de la reforma de 1943 (ley 7.727), la Administracin del Estado est constituida por: 1) La Administracin Pblica o Centralizada, que comprende a todos los rganos amparados bajo la persona jurdica del Estado o Fisco, dependientes del Presidente a travs de los Ministerios. 2) Las instituciones semifiscales (servicios pblicos autnomos con personalidad jurdica y patrimonio propios) que corresponden a la administracin descentralizada funcionalmente. 3) Las empresas del Estado (personas jurdicas de derecho pblico y patrimonio propio), que las llam empresas Fiscales y tambin corresponden a la administracin descentralizada funcionalmente. 4) Las Municipalidades, como entidades descentralizadas territorialmente y 5) La Contralora General de la Repblica, como un rgano fiscalizador, autnomo constitucionalmente, pero sin personalidad jurdica. Ley de reforma constitucional N 17.284 de 1970: Modific nuevamente el art. 45, usando trminos jurdicamente apropiados, tcnicos. En esta reforma, encontramos una Administracin del Estado cuya denominacin se considera que no es distinta a la administracin pblica, con una administracin centralizada y otra descentralizada, desapareciendo la diferencia entre los trminos Administracin del Estado y administracin pblica. ("Artculo 45: Corresponder exclusivamente al Presidente de la Repblica la iniciativa para.............fijar o modificar las remuneraciones y dems beneficios pecuniarios del personal de los servicios de la administracin del Estado, tanto central como descentralizada;....") En este esquema de 1970, la administracin descentralizada se subdivide en: - Descentralizada funcionalmente: instituciones autnomas y empresas del estado (la Ley de reforma 17.284 suprime el trmino errneo instituciones semifiscales) - Descentralizada territorialmente: las Municipalidades A ello, se agrega una administracin fiscalizadora, que la realiza la Contralora General de Repblica. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN LA CPR 1980: Se conserva el mismo esquema de 1970, pero se agrega el Banco Central, como una entidad autnoma constitucionalmente, que antes se consideraba como rgano autnomo pero no independiente y no estaba reconocido en la Constitucin. Actualmente, es autnomo e independiente. Deben agregarse las Municipalidades y los Gobiernos Regionales, como entidades descentralizadas territorialmente y funcionalmente. En el ao 2009, se ha creado otro organismo autnomo que es el Consejo para la Transparencia, creado por la ley N 20.285. Sin perjuicio de lo anterior, el Art. 65 inc. 4, Nos 2, 3, 4 de la CPR utiliza trminos confusos para referirse a la Administracin del Estado, lo que no ha sido modificado, pese a las numerosas reformas constitucionales, lo cual resulta inexplicable. Art. 65 inc. 4 N 2: vuelve a usar el trmino semifiscal y distingue entre servicios pblicos fiscales, semifiscales, autnomos o de las empresas del estado, cuando simplemente debi haberse referido a la administracin centralizada y a la descentralizada, como haba quedado e la CP de 1925, despus de la Ley 17.284. Art. 65 inc. 4 N3: Hay muchos errores de terminologa, porque distingue entre el Estado, las entidades semifiscales y las autnomas (conceptualmente, estas entidades son lo mismo), gobiernos regionales y municipalidades y distinguiendo, adems, entre el Fisco o de los organismos o entidades referidos, lo que introduce mayor confusin. Art. 65 inc. 4 N4: Hace una distincin entre la administracin pblica y los dems rganos o entidades anteriormente sealados. En otras palabras, segn este numerando, el trmino administracin pblica no incluye al Estado, a las entidades fiscales, al fisco, a las entidades autnomas, a las municipalidades, etc.
79

Sin perjuicio de ello, los errores de terminologa del artculo 65 CPR no tienen mayor importancia, porque el Art. 38 nos da la pauta para considerar que Administracin del Estado y Administracin Pblica son sinnimos, y la Ley de Bases se encarga de regular esta materia, de cmo est constituida la Administracin del Estado (Art. 1, enumeracin que indica qu organismos comprende la Administracin del Estado), y aclara que se entiende por Administracin de Estado (Art. 29 LOC 18.575 utiliza los trminos correctos). SISTEMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Son un conjunto de normas y principios de acuerdo a los cuales se estructuran orgnicamente las unidades que componen el complejo de la organizacin administrativa. Nos referiremos a las dos formas de organizacin que tiene la administracin pblica en Chile para permitir la unidad administrativa. Estos dos sistemas son la centralizacin y descentralizacin. LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA: La Centralizacin consiste en que los rganos administrativos convergen hacia un jerarca nico y superior que es el Presidente de la Repblica y carecen desde el punto de vista jurdico de personalidad jurdica propia. Por lo tanto, la Centralizacin descansa en el principio de la jerarqua, que es la relacin jurdica que une a los rganos administrativos en un vnculo de superior a inferior, de tal modo que el superior emite rdenes que el inferior debe obedecer. En este sistema, existe una estructura piramidal, en el superior jerrquico se concentran las potestades administrativas y esto produce una organizacin en que la unidad y la coordinacin administrativas se consiguen fcilmente. CARACTERISTICAS DE LA CENTRALIZACIN 1. Estructura piramidal, en la que se enlazan entre si los diversos rganos administrativos. 2. La existencia de una relacin jerrquica que regula las actividades de los rganos entre s. En esta relacin jerrquica los rganos superiores emiten las rdenes y los inferiores deben acatar las decisiones y rdenes del superior. El rgano superior puede ejercer las potestades administrativas de mando, disciplinaria, de revisin, etc. 3. Carencia de personalidad jurdica de los rganos que integran el sistema centralizado, los que actan con la personalidad jurdica del Estado o Fisco. 4. Falta de patrimonio propio de los rganos, los que funcionan con los recursos que les otorga el presupuesto nacional, dentro del ministerio del cual dependen. 5. Estn sometidos al control general de la Contralora. 6. La unidad se logra fcilmente en un sistema jerarquizado, en que los servicios pblicos deben acatar las rdenes de los rganos superiores, principalmente porque la planificacin y ejecucin de las polticas de gobierno y administrativas se realizan de un modo coordinado y uniforme. 7. El control jerrquico es directo y eficaz. Adems mediante el recurso jerrquico se puede utilizar la va administrativa para impugnar una decisin administrativa, sin recurrir a la va contencioso administrativa. 8. Mediante las instrucciones, que son actos administrativos propios de la jerarqua, los rganos superiores pueden prevenir y corregir defectos de la actividad administrativa. Desventajas de la Centralizacin: 1. Como no tienen patrimonio propio, dependen enteramente de los recursos que le entregue el presupuesto nacional, lo que constituye una desventaja porque las necesidades de los servicios no son todas previsibles. Si surgen nuevas necesidades durante el ejercicio presupuestario (1 ao), la forma de cubrir esa necesidad queda sometida a una serie de trabas que impone el sistema jerarquizado. Ejemplo: El recinto penal de Curacautn se incendia, el Alcaide del recinto tiene que representar la situacin y solicitar los fondos para la reparacin no slo a las autoridades jerrquicas del Servicio de Gendarmera de Chile (Director Provincial, Director regional y
80

Director Nacional), porque tambin tendrn intervencin en la decisin el SEREMI de Justicia, el Subsecretario de Justicia, el Ministro de Justicia y finalmente el Ministro de Hacienda. En un Servicio descentralizado, decide el Director Nacional, porque tiene patrimonio propio, autonoma, adopta decisiones propias. 2. Otra desventaja es la excesiva concentracin de potestades en los rganos superiores, que impiden una verdadera agilidad administrativa, una racionalizacin administrativa. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA: La Descentralizacin se origina como consecuencia del crecimiento de las actividades administrativas y de la expansin de la actividad del Estado. Los rganos que se fueron creando se organizaron como entidades autnomas, con personalidad jurdica propia y una determinada competencia, la cual la ejercen en una relacin que no es de jerarqua sino que de supervigilancia con el Poder Central. El sistema descentralizado supone autonoma, que significa una cierta independencia en la realizacin de sus cometidos por rganos especializados por la materia o por rganos de ndole local o regional. La Descentralizacin se presenta en dos formas: funcional y territorial. Artculo 3, inciso 2 de la Constitucin: La administracin del Estado ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Las Municipalidades y los Gobiernos Regionales corresponden a los dos tipos de descentralizacin, tanto funcional como territorial. Existe autonoma en la atencin de los intereses que se le confan, los cuales no dejan de ser intereses del Estado. Caractersticas comunes de la Descentralizacin Territorial y de la Descentralizacin Funcional: 1. Personalidad jurdica propia y de derecho pblico. Son sujetos jurdicos autnomos del Poder Central. 2. Patrimonio propio formado por los ingresos que la ley les ha otorgado (tarifas, impuestos, cotizaciones, patentes) que les cobran a los usuarios, sin perjuicio de los aportes que reciban del presupuesto nacional. El poder central no puede controlar como se gastan esos aportes, porque son patrimonio de cada institucin Descentralizada. 3. La Contralora ejerce los distintos tipos de control: tiene el control financiero, sobre la forma de cmo ejerce el ejercicio presupuestario; el control de legalidad, etc. 4. Son creados por Ley y en algunos casos se originan en la propia CPR (Municipalidades, Gobiernos regionales, Consejo Nacional de TV) 5. Estn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica, que de acuerdo al artculo 28 LOC 18.575, la ejerce a travs de los respectivos Ministerios, salvo en casos excepcionales en que el Presidente ejerce la supervigilancia en forma directa. La supervigilancia se ejerce normalmente por los Ministerios, pero actualmente (ao 2013) hay dos servicios pblicos en que la ejerce el Presidente de manera directa: a) Consejo de Defensa del Estado; y b) Consejo Nacional de las Artes y la Cultura. 6. Gozan de autonoma para desarrollar sus actividades sin sujecin a la jerarqua del Presidente, la autonoma es la facultad de un rgano descentralizado para realizar sus cometidos administrativos sin sujecin a la jerarqua del Presidente, del Poder Central. Caractersticas especiales de la descentralizacin territorial: 1. La CPR y la Ley habilitan a estas entidades para administrar en un territorio determinado mediante el ejercicio de las potestades pblicas que se les han transferido. As, recolectan recursos, imponen cargas, controlan actividades privadas, tienen potestad reglamentaria, potestades sancionadoras. Un ejemplo lo constituye lo que ocurri en 1979, en que se transfiri competencia desde la persona jurdica Estado a las Municipalidades, traspasndoles las funciones de
81

educacin y salud que estaban centralizadas en los Ministerios de Salud y de Educacin. (Liceos y colegios municipalizados, centros de atencin primaria de salud). 2. Las autoridades de estas entidades descentralizadas territorialmente son representativas del territorio que administran. En el caso de las Municipalidades, esto se aprecia claramente, porque el Alcalde y los Concejales se eligen por voto popular. En los Gobiernos regionales, la representatividad est en el Consejo Regional, cuyos consejeros regionales tambin sern elegidos por votacin popular el 17 de Noviembre de 2013. 3. Los intereses locales o regionales son favorecidos por el hecho de que las decisiones administrativas se adoptan en el lugar donde se producen las necesidades de los administrados 4. La solucin de los problemas queda en manos de quienes conocen directamente y en profundidad los problemas. En el caso de las Municipalidades, el Alcalde est directamente relacionado con la comuna y sus problemas. 5. Se agiliza y descongestiona la actividad administrativa, hay decisiones que no dependen de la administracin central y se evitan las revisiones que exige la estructura jerrquica. Desventajas de la Descentralizacin Territorial Podra ponerse en peligro no slo la unidad administrativa, sino la unidad del Estado, en caso que la autonoma de estas entidades fuera extrema. Por eso, se ha considerado que la idea de que el Intendente sea elegido por votacin popular y deje de ser nombrado por el Presidente de la Repblica y de su exclusiva confianza, podra poner en peligro la unidad y habra que decidir si preferimos un sistema federal. Caractersticas especiales de la descentralizacin funcional: 1. Existen dos tipos de entidades, segn la finalidad que persiguen, el cometido especial que se les encarga: a) Instituciones autnomas o servicios pblicos descentralizados: Ejemplos: Servicio de Impuestos Internos, SERNAC, Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), SERNAM, FONASA, Servicios de Salud. b) Empresas del Estado: Ejemplos: CODELCO, ENAP, FAMAE, Correos de Chile, Banco del Estado, Televisin Nacional de Chile, EFE. 2. Funcin o cometido de carcter especial: los rganos son creados para cumplir finalidades especficas de Bien Comn. 3. En las entidades descentralizadas funcionalmente, reviste especial importancia la autonoma, porque si la entidad est sometida a una supervigilancia muy fuerte, el ejercicio de las potestades que se le transfieren ser muy dbil (ejemplo: FONASA). En el caso de la CORFO es al revs, porque las potestades de supervigilancia son muy dbiles y la autonoma es muy grande. 4. Permite que se realicen cometidos especiales por medio de estructuras dinmicas ms giles que las del sector centralizado. 5. Por el rgimen de autonoma, es ms fcil que los rganos adopten rpidamente las nuevas tecnologas y recluten personal muy calificado. 6. Dado que las empresas del Estado deben utilizar los procedimientos del derecho privado, permite a sus directivos una mayor flexibilidad y rapidez en la toma de decisiones, que facilita la competitividad de esa actividad empresarial. Desventajas de la Descentralizacin Funcional Podra ponerse en peligro la unidad administrativa, porque como se trata de un cometido especial y una finalidad especfica de bien comn, puede ocurrir que la entidad descentralizada funcionalmente se preocupe ms de atender este cometido antes que la finalidad de bien comn general que le corresponde a toda la administracin. (Ejemplo: las operaciones que realiz Juan Pablo Dvila, operador de mercados a futuro de
82

CODELCO, principal responsable en 1994 de la prdida de 217 millones 600 mil dlares de la empresa estatal, lo que produjo graves prdidas a la economa chilena). LA ACENTRALIZACIN: En Doctrina, hay un tercer sistema de organizacin administrativa que escapa a los dos sistemas ya estudiados y es la acentralizacin, la que no es reconocida por nuestro sistema jurdico. Sin embargo, en el organigrama de la Administracin del Estado (ao 2007), aparecen dos entidades que no tienen vnculo de jerarqua ni de supervigilancia con el Presidente de la Repblica, que son el Banco Central y la Contralora General de la Repblica. Parte de la doctrina sostiene que por su carcter de independencia ms que de autonoma, corresponden a entidades acentralizadas, porque son independientes y van ms all de la descentralizacin. Estas dos entidades tienen una autonoma de carcter constitucional. Cabe hacer presente que las Municipalidades estaban transitando rpidamente hacia este concepto, porque su autonoma era cada vez ms completa, pero se estableci un mecanismo de supervigilancia que fren ese proceso, que es el Fondo Comn Municipal, lo que trajo como consecuencia que las Municipalidades siguen perteneciendo a la Administracin Descentralizada. El Consejo para la Transparencia, creado por la ley 20.285, podra considerarse tambin dentro de la categora doctrinaria de rgano acentralizado, aunque su autonoma proviene de una ley y no de la CPR. Es conveniente tener presente la forma como se produce la designacin (artculo 36) y la remocin de los miembros del Consejo (artculo 38). Sin embargo, la independencia del Consejo para la Transparencia se ve debilitada por la formacin de su patrimonio, que depende principalmente de los recursos que anualmente le asigne la Ley de Presupuestos de la Nacin (artculo 44). DESCONCENTRACIN Y DELEGACIN La desconcentracin y la delegacin, tienen en comn que no son sistemas de organizacin administrativa, sino que son fenmenos jurdicos o mecanismos de racionalizacin administrativa, se producen al interior de una persona jurdica administrativa y participan un rgano superior y un rgano inferior. Desconcentracin: La desconcentracin es el traspaso por ley de competencia de un rgano superior a un rgano inferior. Cuando hablbamos de la Descentralizacin, decamos que es el traspaso de competencia hacia otra persona jurdica de derecho pblico; en la desconcentracin, el traspaso se produce al interior de una persona jurdica administrativa. La desconcentracin puede ser territorial o funcional; la territorial va siempre acompaada de la funcional. En cambio, la desconcentracin funcional no es necesario que vaya acompaada de la territorial. La desconcentracin se presenta tanto en el sistema centralizado como en la descentralizacin, en cualquiera persona jurdica administrativa, no slo en la persona jurdica Estado o Fisco, sino tambin en las personas jurdicas descentralizadas. Por ejemplo, las Municipalidades, entidades descentralizadas territorial y funcionalmente, estn internamente desconcentradas funcionalmente (ejemplo: Direccin de Salud, Direccin de Educacin; Direccin de Obras Municipales, Direccin de Trnsito, etc.). El traspaso se hace por ley, en conformidad al artculo 3 de la Constitucin. Slo se puede poner trmino a la desconcentracin por otra ley. El artculo 112 de la Constitucin, a propsito de la regionalizacin, reitera que la desconcentracin se hace por ley: Artculo 112.- Al intendente le corresponder la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados por ley para
83

el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la regin. La ley determinar la forma en que el intendente ejercer estas facultades, las dems atribuciones que le correspondan y los organismos que colaborarn en el cumplimiento de sus funciones. Por su parte, la Ley 18.575 se refiere a la desconcentracin de los Ministerios y de los Servicios Pblicos en los artculos 26 y 33: Artculo 26.- Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se desconcentrarn territorialmente mediante Secretaras Regionales Ministeriales, las que estarn a cargo de un Secretario Regional Ministerial. Los Ministerios de Defensa Nacional, del Interior y Seguridad Pblica, Relaciones Exteriores y el Ministerio Secretara General de la Presidencia carecen de Secretaras Regionales Ministeriales. En el caso del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, la desconcentracin territorial se realiza a travs del Gobierno Interior de la Repblica, por medio de los Intendentes y Gobernadores. Artculo 33.- Sin perjuicio de su dependencia jerrquica general, la ley podr desconcentrar, territorial y funcionalmente, a determinados rganos. La desconcentracin territorial se har mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director Regional, quien depender jerrquicamente del Director Nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regional, estarn subordinados al Intendente a travs del respectivo Secretario Regional Ministerial. La desconcentracin funcional se realizar mediante la radicacin por ley de atribuciones en determinados rganos del respectivo servicio. Criterios que tratan de explicar el concepto de la desconcentracin: 1. Criterio de la limitacin de la jerarqua 2. Criterio de la variante del sistema centralizado 3. Criterio de la transicin 4. Criterio de la Distribucin de competencia. 1. Criterio de la limitacin de la jerarqua: Segn este criterio la desconcentracin, significa limitar o restringir el vnculo jerrquico entre un rgano superior y uno inferior. Este criterio lo descartamos, porque la limitacin de la Jerarqua es el principal efecto de la desconcentracin, pero no puede servir para explicar el concepto. 2. Criterio de la variante del sistema centralizado: La desconcentracin slo se producira en el sistema centralizado, lo que es un error, porque la desconcentracin se presenta tanto en el sistema centralizado como en el descentralizado, en cualquiera persona jurdica administrativa, no slo en la persona jurdica Estado o Fisco, sino tambin en las personas jurdicas descentralizadas. Ejemplo: en el SII, persona jurdica descentralizada, hay desconcentracin entre el Director Nacional y los Directores Regionales. 3. Criterio de la transicin: Segn este criterio, la desconcentracin sera una etapa intermedia entre la centralizacin y la descentralizacin; lo que es totalmente incorrecto, porque significa que se van a desplazar potestades de rganos superiores a rganos inferiores como una etapa mnima de descentralizacin. Las potestades concentradas en el superior jerrquico se desplazaran hacia los rganos inferiores hasta que stos llegaran a ser autnomos y descentralizados. Los que sostienen este criterio errneo reconocen que no obstante el traspaso de competencia, subsiste el control jerrquico del superior, con lo que se debilita el concepto, ya que la jerarqua supone que el sistema sigue siendo centralizado. 4. Criterio de la distribucin de competencia: Este es el criterio correcto. Segn este criterio, la desconcentracin es un principio jurdico, en virtud del cual se traspasa con carcter de exclusividad una determinada competencia a un rgano inferior dentro de una
84

misma persona jurdica para agilizar la actividad administrativa. El rgano inferior que recibe la competencia adquiere una potestad exclusiva para decidir sobre esta materia y el rgano superior pierde la competencia, al igual que sus potestades jerrquicas respecto de esa materia. Sin embargo, por la desconcentracin hay que tener presente que el rgano inferior sigue siendo de la misma persona jurdica y en las materias que no estn desconcentradas, el rgano inferior sigue sometido a las potestades jerrquicas del rgano superior. CARACTERISTICAS de la DESCONCENTRACION: 1. Una norma legal de desconcentracin; en la desconcentracin es la ley la que distribuye las competencias, las traspasa. Esta caracterstica la diferencia de la delegacin porque ella se hace por voluntad del delegante y en la desconcentracin es por ley. El traspaso se hace por ley, en conformidad al artculo 3 de la Constitucin. Slo se puede poner trmino a la desconcentracin por otra ley. 2. El rgano desconcentrado es el sujeto o unidad administrativa en que recae la competencia que se traspasa por la ley, no es al funcionario o titular del rgano sino que es al rgano (aplicacin de la Teora del rgano). 3. La atribucin de competencia a un rgano desconcentrado est directamente relacionada con la vinculacin jerrquica que tenga con el rgano superior. Por la desconcentracin, el rgano se margina en la materia correspondiente de la jerarqua del superior. El superior jerrquico en ese mbito no puede ejercer sus potestades jerrquicas. El administrado que quiera impugnar una decisin de un rgano desconcentrado, no puede interponer el recurso jerrquico, slo el de reposicin o intentar la va jurisdiccional. La desconcentracin produce una distorsin en la relacin jerrquica del rgano desconcentrado con el superior jerrquico. El superior no puede modificar, suspender ni condicionar el ejercicio de las potestades desconcentradas del rgano inferior. La competencia y la jerarqua se presentan en el rgano desconcentrado de un modo inversamente proporcional: a una mayor atribucin de competencia, disminuyen las potestades jerrquicas del superior; una mayor jerarquizacin, impide o entraba el ejercicio de facultades exclusivas. 4. La responsabilidad por el ejercicio de las potestades desconcentradas corresponden al rgano desconcentrado, ya que ste ejerce un poder propio y exclusivo. 5. El rgano desconcentrado sigue perteneciendo a la misma persona jurdica, en ningn caso se le otorga una nueva personalidad jurdica, no deja de pertenecer a la persona jurdica que integra, y sigue subordinado, sigue siendo dependiente del rgano superior en todas las materias que no estn desconcentradas. Ejemplo: en lo relativo a normas de personal, rgimen disciplinario, causales de cesacin de funciones. DELEGACIN: La Delegacin es la transferencia del ejercicio de la competencia, de facultades o atribuciones, de un rgano superior a un rgano inferior sobre materias determinadas. La competencia sigue radicada en el rgano superior, por lo que no pierde la jerarqua, lo que la diferencia de la desconcentracin, pero para que el delegante recupere el ejercicio de ella, es necesario que previamente revoque la delegacin. La Ley 18.575 de Bases, en sus Arts. 41 y 35, se refiere a tres tipos de Delegacin: a. Delegacin propiamente tal b. Delegacin de firma c. Delegacin de la representacin del Fisco. a. Delegacin propiamente tal: A ella se refiere el Art. 41 de la Ley de Bases inc. 1 y 2.
85

El ejercicio de atribuciones y facultades propias podr ser delegado sobre las siguientes bases: a) La delegacin debe ser parcial y recaer sobre materias especficas. En este aspecto, la Delegacin se parece a la Desconcentracin. b) Los delegados debern ser funcionarios dependientes de los delegantes. Esta caracterstica es obvia, porque debe existir un vnculo jerrquico entre ambos. c) El acto de delegacin deber ser notificado o publicado segn corresponda. La delegacin se realiza mediante la dictacin de un acto administrativo de Delegacin. Esta caracterstica es una de las diferencias con la Desconcentracin. d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones que se ejecuten recaen en el delegado (esta es una excepcin a la regla general de responsabilidad del Cdigo Civil), sin perjuicio de la responsabilidad del delegante por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de direccin y fiscalizacin, lo que significa que el delegante tambin puede ser responsable, porque se mantienen sus potestades jerrquicas, lo que constituye otra diferencia con la Desconcentracin. e) La delegacin es esencialmente revocable. Esto significa, que en cualquier momento, por razones de conveniencia u oportunidad, el delegante puede poner trmino a la delegacin, puede dejarla sin efecto. f) El delegante no podr ejercer la competencia delegada sin que previamente haya revocado la delegacin. b. Delegacin de Firma: Est tratada en el Artculo 41 inc. final de la LOC 18.575 y en el artculo 35 CPR. Podr delegarse la facultad de firmar por orden de la autoridad delegante, en determinados actos sobre materias especficas. En este tipo de Delegacin, la responsabilidad corresponde al delegante porque lo que se delega es el ejercicio de la facultad de firmar, sin perjuicio de la responsabilidad que puede recaer en el delegado, por negligencia en el ejercicio de la facultad delegada. En esta delegacin, no se modifica la responsabilidad de la autoridad delegante, pero puede resultar tambin responsable el delegado, cuando es negligente en el ejercicio de la facultad de firmar. La Constitucin en el artculo 35 establece una norma sobre delegacin de firma del Presidente de la Repblica en los Ministros: Art. 35. Los reglamentos y decretos del Presidente de la Repblica debern firmarse por el Ministro respectivo y no sern obedecidos sin este esencial requisito. Los decretos e instrucciones podrn expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Repblica, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley. c. Delegacin de la Representacin del Fisco: Slo se presenta en los servicios de la Administracin Centralizada y a ella se refiere el Artculo 35 de la Ley 18.575: El Presidente de la Republica podr delegar en forma genrica o especifica la representacin del Fisco en los jefes superiores de los servicios centralizados para la ejecucin de los actos o celebracin de contratos necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. A proposicin del jefe superior, el Presidente podr delegar esa representacin en otros funcionarios del servicio. Esta delegacin presenta particularidades, porque no slo puede ser especfica, sino tambin genrica para la ejecucin de los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio y, adems, el Presidente puede delegar esta representacin en otros funcionarios del servicio, a proposicin del Jefe Superior del mismo. Al no sealar una regla de responsabilidad especial, se aplican las mismas reglas del Cdigo Civil y el responsable ser el delegante, que en este caso es el Presidente de la Repblica.
86

REGIONALIZACION No es un sistema de organizacin administrativa, sino un rgimen de administracin interior del Estado. (Artculos 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117 CPR). En 1974, parti la Regionalizacin, estudiada y elaborada por la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA), comisin asesora de la Junta de Gobierno: La Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, propuso las bases de la Regionalizacin y se dictaron los DL 573 y 575 de 1974, que dieron inicio a la regionalizacin. La Regionalizacin como rgimen de administracin interior del Estado, se estableci para incorporar el concepto de la planificacin en la utilizacin del territorio, en procura de un desarrollo socioeconmico ms acelerado y armnico del pas. Esto se aprecia en el artculo 115 de la CPR, que dispone que debe observarse como principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo. Adems, agreg que se deben incorporar criterios de solidaridad entre las regiones como al interior de ellas, en cuanto a la distribucin de los recursos pblicos. El principio de solidaridad constituye un complemento del principio de subsidiariedad. De acuerdo al Art. 110 CPR, el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Antes de la reforma del 2005, la creacin de una regin haba que hacerla en la CPR. El Art. 45 anterior hablaba de 13 regiones. Actualmente, despus de la reforma del ao 2005, las regiones son 15, porque el inciso segundo del art. 110 establece que la creacin, supresin y denominacin de regiones, provincias y comunas, la modificacin de sus lmites, as como la fijacin de las capitales de las regiones y provincias, son materia de ley orgnica constitucional. CARACTERSTICAS DE LA REGIONALIZACIN EN CHILE 1.- La regin no es una persona jurdica, sino una unidad territorial. El rgano con personalidad jurdica de derecho pblico que existe a nivel regional es el Gobierno Regional, al cual le corresponde la administracin superior de cada regin y tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. 2.- rganos de la Regin: INTENDENTE: Es el agente natural e inmediato del Presidente de la Repblica en la regin y es de su exclusiva confianza. Es un rgano centralizado, porque segn el Art. 111 CPR ejerce sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente: Artculo 111.- El gobierno de cada regin reside en un intendente que ser de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. El intendente ejercer sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdiccin. As como al Presidente de la Repblica le corresponde el gobierno y la Administracin del Estado; al Intendente le corresponde en forma privativa, el gobierno de la regin. Adems, el Intendente tiene otro rol, que es integrar el Gobierno Regional. La razn de este otro rol del Intendente, integrando una persona jurdica descentralizada que existe en la regin, diferenciada del Estado, es para conservar el principio de la unidad del Estado. El artculo 112 de la Constitucin, establece lo siguiente: Al intendente le corresponder la coordinacin, supervigilancia o fiscalizacin de los servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la regin. La ley determinar la forma en que el intendente ejercer estas facultades, las dems atribuciones que le correspondan y los organismos que colaborarn en el cumplimiento de sus funciones. Naturaleza jurdica del Intendente: es un rgano centralizado, desconcentrado (territorial y funcionalmente) y participa en una entidad descentralizada, como es el Gobierno Regional.
87

Art. 1, LOC 19.175: El gobierno interior de cada regin reside en el intendente, quien ser el representante natural e inmediato del Presidente de la Repblica en el territorio de su jurisdiccin. Ser nombrado por ste y se mantendr en sus funciones mientras cuente con su confianza. El intendente ser subrogado por el gobernador de la provincia asiento de la capital regional y, a falta de ste, por el funcionario de ms alto grado del respectivo escalafn. GOBERNADORES PROVINCIALES: La Gobernacin Provincial es un rgano territorialmente desconcentrado del Intendente. Est a cargo de un Gobernador, quien es nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. (Art. 116 CPR). Al Gobernador le corresponde ejercer, de acuerdo con las instrucciones del Intendente, la supervigilancia de los servicios pblicos existentes en la provincia. Para estos efectos, el Gobernador puede constituir un comit tcnico asesor, con autoridades de los servicios pblicos que operen en la regin (Art. 46 LOC 19.175). El Intendente le puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones. El Gobernador debe ejercer las atribuciones que le otorga la ley (Art. 4 LOC 19.175) informando al Intendente de las acciones que ejecute en el ejercicio de ellas. GOBIERNO REGIONAL: Le corresponde la administracin superior de la regin, porque la funcin administrativa la realizan los rganos administrativos presentes en la regin. Debi haberse llamado Administracin Regional, porque el gobierno de la regin le corresponde al Intendente. El gobierno regional debe encargarse del desarrollo cultural, social y econmico de la regin (Art. 111 Inciso 3). El Gobierno Regional tiene personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio, por lo cual es una entidad que corresponde a la descentralizacin territorial y funcional. No obstante las modificaciones introducidas por la Ley de Reforma Constitucional 20.390, el Intendente sigue presente en el Gobierno Regional para proteger el principio de unidad del Estado, porque si no fuera as, podra ponerse en peligro el principio de unidad. Si el Intendente cortara su vnculo con el Presidente y el cargo fuera como el de los Alcaldes, que son rganos de eleccin popular, la unidad se rompera, porque esta persona jurdica descentralizada Gobierno Regional adquirira una fuerza enorme. Esta situacin no se ha modificado, porque el Intendente es un rgano centralizado que acta bajo la dependencia del Presidente, quien le dice cmo debe actuar. Las funciones del Intendente estn estructuradas sobre la base de que se trata de un rgano centralizado. EL CONSEJO REGIONAL: La CPR seala cual es la importancia del Consejo Regional en el art.113, al que caracteriza como un rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional. Artculo 113: El consejo regional ser un rgano de carcter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del mbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participacin de la ciudadana regional y ejercer las atribuciones que la ley orgnica constitucional respectiva le encomiende. El consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votacin directa, de conformidad con la ley orgnica constitucional respectiva. Durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley establecer la organizacin del consejo regional, determinar el nmero de consejeros que lo integrarn y su forma de reemplazo, cuidando siempre que tanto la poblacin como el territorio de la regin estn equitativamente representados. El Consejo Regional tiene como finalidad hacer efectiva la participacin de la comunidad regional y est investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Art. 28 LOC 19.175.
88

Al Consejo Regional le corresponde aprobar los planes de desarrollo de la regin y el proyecto de Presupuesto del Gobierno Regional, como asimismo resolver sobre la inversin de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, a propuesta del Intendente. El Consejo Regional no es un rgano asesor del Intendente, tiene importantes atribuciones, incluso le corresponde fiscalizarlo, como tambin a las unidades que de l dependan, pudiendo requerir del Intendente la informacin necesaria para esos efectos. El Consejo Regional puede exigir que el Intendente entregue antecedentes por orden judicial. Debe tenerse presente que para que determinados antecedentes tengan el carcter de reservado o secreto, slo una ley de qurum calificado lo debera haber dispuesto, en conformidad con el Art. 8 inc. 2 CPR y la Ley 20.285. Eleccin de los consejeros regionales (art. 113 CPR, modificado por Ley de Reforma Constitucional 20.390 y LOC 20.678, de 2013): El consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votacin directa, de conformidad con la ley orgnica constitucional respectiva. Durarn cuatro aos en sus cargos y podrn ser reelegidos. La misma ley establecer la organizacin del consejo regional, determinar el nmero de consejeros que lo integrarn y su forma de reemplazo, cuidando siempre que tanto la poblacin como el territorio de la regin estn equitativamente representados. Cesar en su cargo el consejero regional que durante su ejercicio perdiere alguno de los requisitos de elegibilidad o incurriere en alguna de las inhabilidades, incompatibilidades, incapacidades u otras causales de cesacin que la ley orgnica constitucional establezca. Lo sealado respecto del consejo regional y de los consejeros regionales ser aplicable, en lo que corresponda, a los territorios especiales a que se refiere el artculo 126 bis. El consejo regional, por mayora absoluta de sus integrantes en ejercicio, elegir un presidente de entre sus miembros. El presidente del consejo durar cuatro aos en su cargo y cesar en l en caso de incurrir en alguna de las causales sealadas en el inciso tercero, por remocin acordada por los dos tercios de los consejeros regionales en ejercicio o por renuncia aprobada por la mayora de stos. La ley orgnica constitucional determinar las funciones y atribuciones del presidente del consejo regional. Corresponder al consejo regional aprobar el proyecto de presupuesto de la respectiva regin considerando, para tal efecto, los recursos asignados a sta en la Ley de Presupuestos, sus recursos propios y los que provengan de los convenios de programacin. Los Senadores y Diputados que representen a las circunscripciones y distritos de la regin podrn, cuando lo estimen conveniente, asistir a las sesiones del consejo regional y tomar parte en sus debates, sin derecho a voto. Hasta antes de la reforma constitucional, la ley estableca que los consejeros regionales deban ser elegidos por los concejales de la regin. Cabe sealar que la ley de Reforma Constitucional N 20.644, que agreg una disposicin Transitoria Vigsimo Sexta, publicada el 15 de Diciembre de 2012, prorrog el mandato de los consejeros regionales en ejercicio y el de sus respectivos suplentes, hasta el 11 de marzo del ao 2014. En conformidad a lo dispuesto en la LOC 20.678, publicada el 19 de Junio de 2013, el consejo regional estar integrado por consejeros elegidos por sufragio universal, en votacin directa. Cada consejo estar integrado por catorce consejeros en las regiones de hasta cuatrocientos mil habitantes; por diecisis en las regiones de ms de cuatrocientos mil habitantes; por veinte en las regiones de ms de ochocientos mil habitantes; por veintiocho en las regiones de ms de un milln quinientos mil habitantes; y por treinta y cuatro en las regiones de ms de cuatro millones de habitantes. La primera eleccin por sufragio universal en votacin directa de los consejeros regionales a que se refiere el inciso segundo del artculo 113 CPR y la LOC 20.678, se realizar en conjunto con las elecciones de Presidente de la Repblica y Parlamentarios, el da 17 de noviembre del ao 2013.
89

SECRETARAS REGIONALES MINISTERIALES: Son rganos desconcentrados territorialmente de los Ministerios, que estn a cargo de un Secretario Regional Ministerial (Art. 26 LOC 18.575). Todos los Ministerios tienen SEREMI, salvo cuatro. No tienen SEREMI el Ministerio del Interior y de la Seguridad Pblica (la desconcentracin territorial se hace a travs de los Intendentes y Gobernadores); el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio Secretara General de la Presidencia. Artculos 61, 62, 63 y 64 LOC 19.175: Secretarios Regionales Ministeriales. Un Seremi puede serlo de uno o ms ministerios (inc. Final art. 62). Los Secretarios Regionales Ministeriales son nombrados por el Presidente de la Repblica, de entre las personas que figuren en una terna elaborada por el Intendente respectivo, y oyendo al Ministro del ramo. Este sistema reemplaz al anterior, segn el cual al SEREMI lo nombraba el Ministro del ramo oyendo al Intendente, lo cual demuestra que se ha fortalecido y dado importancia a la regionalizacin, en cumplimiento de lo dispuesto por el Art. 3, inc. 3 de la CPR, que establece que los rganos del Estado promovern el fortalecimiento de la regionalizacin del pas. Los Seremis dependen de los Ministros respectivos, pero tambin son colaboradores directos del Intendente, del cual dependen en todo lo relacionado con la elaboracin, ejecucin y coordinacin de las polticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y otras materias que tengan que ver con la regin y que sean de competencia del Gobierno Regional. Art. 64 LOC 19.175: Funciones de los Seremis. GABINETE REGIONAL: (art. 65 LOC 19.175) Es un rgano Auxiliar del Intendente, que est integrado por los gobernadores y los secretarios regionales ministeriales. Adems, el Intendente puede disponer que integren este Gabinete Regional o que concurran, en calidad de invitados, los Jefes Regionales de organismos de la Administracin del Estado. No obstante, este Gabinete Regional lo integra por derecho propio el respectivo Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). DIRECCIONES REGIONALES: Son rganos desconcentrados territorialmente de los Servicios Pblicos, que estn a cargo de un Director Regional, que dependen jerrquicamente del Director Nacional del Servicio (Art. 33 LOC 18.575). No obstante, los Directores Regionales estarn subordinados al Intendente, a travs del correspondiente Secretario Regional Ministerial, para los efectos de la ejecucin de las polticas, planes y programas de desarrollo regional aprobados y financiados por el Gobierno Regional (ART.66 LOC 19.175). 3.- Racionalizacin administrativa.La regionalizacin plante como objetivo que las distintas fases de los procesos administrativos, la planificacin, la coordinacin y el control, se realizaran por rganos de la Regin. En cuanto a la planificacin, a los rganos regionales les corresponde la iniciativa para formular planes y programas y proyectos de desarrollo regional. A las autoridades de la Administracin Central les compete la compatibilizacin y, en algunos casos, la aprobacin de tales planes, programas y proyectos, armonizndolos con los de desarrollo nacional. Para obtener la coordinacin, los servicios pblicos de la regin quedan sujetos a la supervigilancia del Intendente o del Gobernador Provincial (quien la ejerce de acuerdo con las instrucciones del Intendente), cuando operen en la regin o en la provincia, respectivamente.
90

En cuanto al Control administrativo Interno, el Ministerio del Interior realiza tanto control jerrquico como de supervigilancia, segn se trate de rganos centralizados o de entidades descentralizadas. El Ministerio de Hacienda controla el ejercicio presupuestario y lo relativo a la evaluacin y discusin del proyecto de presupuesto de la regin y del Gobierno Regional. El Control Administrativo Externo lo realiza la Contralora General de la Repblica a travs de las Contraloras Regionales. 4.- Utilizacin de Mecanismos de Desconcentracin y Delegacin: Desde sus comienzos, la regionalizacin ha utilizado los mecanismos de la Desconcentracin y de la Delegacin para obtener una mayor agilidad y eficiencia en la actividad administrativa y de esta manera fortalecer el proceso de regionalizacin. El Decreto Ley N 937, de 1975, permiti delegar el ejercicio de atribuciones desde las autoridades del nivel central, facultando a los Ministros y a los Jefes de Servicios, por el solo ministerio de la ley, para delegar el ejercicio de las facultades propias, con el exclusivo objeto de propender a la regionalizacin. La CPR se refiere a la Desconcentracin y a la Delegacin en forma expresa en los artculos 3, 114, 116 y 117. A ello hay que agregar que la LOC 19.175 se refiere a ellas en numerosas disposiciones. 5.- Autonoma financiera: La CPR en el artculo 115, establece que para el gobierno y administracin interior del Estado se observar como principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo y que las leyes que se dicten para estos efectos, debern velar por el cumplimiento y aplicacin de este principio, incorporando criterios de solidaridad entre las regiones como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos pblicos. Fuentes de recursos de los Gobiernos Regionales: 1.-Recursos que para su funcionamiento se asignen anualmente a los gobiernos regionales en la ley de presupuestos de la nacin. 2.- Aquellos que provengan de lo dispuesto en el art. 19 N 20 CPR, que se refiere a la igualdad ante las cargas pblicas. Segn esta norma, los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresan al patrimonio de la nacin y no pueden estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley puede autorizar que determinados tributos puedan ser aplicados, dentro de los marcos que seale, por las autoridades regionales para el financiamiento de obras de desarrollo, cuando se trate de tributos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificacin regional. 3.- Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): la Ley de Presupuestos contempla una proporcin del total de los gastos de inversin pblica con este nombre. El Art. 74 LOC 19.175 define el FNDR como un programa de inversiones pblicas, con finalidades de desarrollo regional y compensacin territorial destinado al financiamiento de acciones en los distintos mbitos de desarrollo social, econmico y cultural de la regin, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armnico y equitativo. La distribucin del Fondo se efecta entre las regiones, asignndoles cuotas regionales. Mediante Decreto Supremo expedido a travs de los Ministerios del Interior y de Hacienda se regulan los procedimientos de operacin y distribucin del Fondo, pero la asignacin de cuotas est prevista en la Ley de Presupuestos. De acuerdo al Art. 76 LOC 19.175, la distribucin del 90% del Fondo entre las regiones se expresa anualmente en la Ley de Presupuestos, tomando en cuenta la poblacin en condiciones de vulnerabilidad social y caractersticas territoriales de cada regin. En este 90% se consideran 2 variables: con a lo menos 50% de ponderacin, la poblacin en condiciones de pobreza e indigencia, medida en trminos absolutos y
91

relativos. El porcentaje restante, en funcin de uno o ms indicadores relativos a las caractersticas territoriales de cada regin, que determinen el acceso de la poblacin a los servicios, as como los diferenciales de costo de obras de pavimentacin y construccin. Por su parte, el Art. 77 LOC 19.175 dispone que la Ley de Presupuestos incluir el 10% restante del Fondo, que se distribuir: a) Un 5% como estmulo a la eficiencia, considerando indicadores que midan, a lo menos, el mejoramiento de la educacin y salud regionales y los montos de las carteras de proyectos elegibles para ser financiados por el Fondo. b) Un 5% para gastos de emergencia. La parte no utilizada de este ltimo se redistribuir en el ejercicio presupuestario siguiente. El Art. 78 LOC 19.175 establece que corresponde al Consejo Regional resolver la inversin de los recursos que se asignen a la regin, sobre la base de la propuesta que formule el Intendente. 4.- Inversiones sectoriales de asignacin regional (ISAR): La Ley de Presupuestos de la Nacin contemplar gastos correspondientes a inversiones sectoriales de asignacin regional cuya distribucin entre regiones responder a criterios de equidad y eficiencia, tomando en cuenta los programas nacionales de inversin correspondientes. La asignacin del gasto al interior de cada regin corresponde al Gobierno Regional. 5.- Convenios anuales o plurianuales de programacin de inversin pblica: A iniciativa de los Gobiernos regionales o de uno o ms Ministerios, podrn celebrarse convenios anuales o plurianuales de programacin de inversin pblica entre gobiernos regionales, entre stos y uno o ms ministerios o entre gobiernos regionales y municipalidades, cuyo cumplimiento ser obligatorio (norma modificada por Ley 20.390, de 2009). 6.- Asociaciones para propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional: La ley puede autorizar a los gobiernos regionales y a las empresas pblicas para asociarse con personas naturales o jurdicas a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional (corporaciones o fundaciones sin fines de lucro). Las entidades que se constituyan se regulan por las normas comunes aplicables a los particulares. 7.- Asociaciones para propiciar actividades e iniciativas con fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional: En este caso, se trata de sociedades annimas o de responsabilidad limitada y de acuerdo a lo dispuesto en el art. 19 n 21 CPR, la autorizacin debe ser por una ley de qurum calificado, ya que se trata de autorizar actividades empresariales. En todo caso, hay que tener presente la prohibicin contenida en el Art. 6 LOC 18.575, ley de Bases: No pueden ejercer potestades pblicas las entidades privadas en que participe o tenga representacin el estado, sea con o sin fines de lucro. Patrimonio del Gobierno Regional: Art 69 LOC 19.175
ADMINISTRACION INVISIBLE (FORMAS DE ORGANIZACIN DE DERECHO PRIVADO QUE UTILIZA EL ESTADO PARA CUMPLIR FUNCIONES PBLICAS) Son las formas atpicas para administrar que utilizan el Estado o sus organismos. Las personas jurdicas administrativas que se han estudiado constituyen las formas orgnicas y de derecho pblico que utiliza el Estado para administrar en Chile. Si la realidad fuera inamovible y coincidiera con la teora, slo a travs de esos rganos pblicos podra cumplirse con la funcin administrativa. Sin embargo, las necesidades sociales son variadas y complejas y se ha buscado obtener la colaboracin en la gestin administrativa
92

de los particulares, de los grupos intermedios, producindose as una interrelacin entre los mbitos del Derecho Pblico y del Derecho Privado. Este fenmeno ha tenido lugar desde hace cerca de un siglo y una expresin de ello fue la creacin de las Empresas del Estado, que aunque son personas jurdicas de derecho pblico, que pertenecen a la Administracin del Estado como entidades descentralizadas funcionalmente, sus actividades se rigen normalmente por el Derecho Privado, en conformidad con lo dispuesto en la propia CPR (art.19, N 21, inciso 2). El trmino Administracin Invisible se usa para identificar a aquellas entidades en que el Estado participa o tiene representacin que tienen una naturaleza jurdica de derecho privado, a travs de las cuales se realiza una funcin administrativa. La funcin administrativa no se desarrolla a travs de rganos de la Administracin del Estado, sino a travs de personas jurdicas de derecho privado, en que el Estado se asocia, por regla general, con los particulares. Distincin, segn los fines que persiguen: 1. Personas Jurdicas de derecho privado con fines de lucro: sociedades 2. Personas Jurdicas de derecho privado sin fines de lucro: corporaciones o asociaciones y fundaciones. 1. PERSONAS JURDICAS DE DERECHO PRIVADO CON FINES DE LUCRO Cuando se trata de actividades empresariales, adems de la creacin de las Empresas del Estado, que son personas jurdicas de derecho pblico y pertenecen a la Administracin como entidades descentralizadas funcionalmente, el Estado puede asociarse con los particulares para desarrollar actividades econmicas que le interesan tanto al Estado como a los particulares. Cualquiera actividad empresarial que realice el Estado para desarrollar cometidos de carcter industrial o comercial, sea a travs de las empresas del Estado o mediante la participacin o representacin del Estado en sociedades annimas o sociedades de responsabilidad limitada, requieren de autorizacin por ley de qurum calificado. Formas en que el Estado ha participado en sociedades: Estas sociedades son empresas en que el Estado participa, o es dueo exclusivo, que se han generado por los procedimientos del derecho privado. Ha utilizado diversas formas: a) El Estado toma la iniciativa para constituir una de estas sociedades e invita a los particulares para que participen con sus capitales y se forma una sociedad con aportes financieros del Estado y de los particulares. Este sistema fue usado por la CORFO (servicio pblico descentralizado funcionalmente) para promover el desarrollo econmico del pas, durante los gobiernos radicales. El estatuto orgnico que tiene CORFO permiti que tomara la iniciativa e invitara a particulares a constituir sociedades annimas, ejemplo: ENDESA, IANSA. La propiedad de estas sociedades annimas impulsadas por la CORFO, una vez que se han cumplido los fines de bien comn general, pasa a manos de los particulares. Hay casos como el de Aguas Andinas (antigua EMOS, en que el Estado sigue participando, pero en forma minoritaria). b) El Estado adquiere acciones de Sociedades Annimas ya existentes. Este sistema se utiliz en el Gobierno del Presidente Allende, en que la CORFO compr acciones de varios Bancos privados, con la finalidad de estatizar la banca, pero esta operacin no result, porque la participacin en los capitales que alcanz a tener el Estado no fue significativo, no obstante que las acciones eran adquiridas a un mayor precio que el transado en la Bolsa de Comercio. Tambin se adquirieron acciones de otras empresas, como las textiles e incluso, sin mayor xito, de la Compaa Manufacturera de Papeles y Cartones.
93

c) El Estado expropia o nacionaliza una sociedad annima existente y as forma una sociedad annima de carcter estatal. Ejemplo: la CTC que era propiedad de la ITT, fue expropiada en el Gobierno de Allende. d) Sobre la base de una empresa del Estado se constituyen sociedades annimas, procedimiento que se ha intentado estudiar varias veces en relacin a CODELCO. La idea es que se formen tantas sociedades annimas como yacimientos que explota CODELCO. Esta iniciativa ha sido rechazada, porque se ha considerado que significara un retroceso. e) Una empresa del Estado organiza sociedades annimas o de responsabilidad limitada, como filiales de la empresa estatal. Ejemplos: la Refinera de Concn S.A. y la Refinera de Concn Limitada son filiales de ENAP. Control que se ejerce sobre las sociedades en que el Estado participa: En las sociedades en que el Estado participa o tiene representacin en una proporcin mayor o igual que la de los particulares, hay normas especiales de control. En estas empresas, existen cuantiosos capitales que aportan tanto el Estado como los particulares. Contralora no puede ejercer el Control financiero, porque no pertenecen a la Administracin del Estado, como tampoco el control de legalidad. Sin embargo, el artculo 16 de LOC 10.336 sujeta a una fiscalizacin especial de la Contralora General de la Repblica a todas aquellas entidades privadas en que el Estado participa o tiene responsabilidad en un porcentaje mayoritario o igualitario que el de los particulares. Este control especial, se limita a cuatro aspectos: 1.- Para cautelar el cumplimiento de los fines de las empresas. 2.- Para cautelar la regularidad de sus operaciones 3.- Para hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y 4.- Para solicitar los antecedentes necesarios para la elaboracin del balance nacional. Adems, de acuerdo al artculo 52, N 1, letra c) de la CPR, las Comisiones Investigadoras que forme la Cmara de Diputados para fiscalizar los actos del Gobierno, pueden despachar citaciones y solicitar antecedentes, adems de los Ministros y funcionarios de la Administracin y de las empresas del Estado, al personal de aqullas empresas en que el Estado tenga participacin mayoritaria, los que estn obligados a comparecer y suministrar los antecedentes e informaciones que se les soliciten. Asimismo, la Ley 20.285 en el artculo 2 inciso 3, dispone que las disposiciones sobre transparencia y de acceso a la informacin pblica tambin se aplican a las sociedades en que el Estado tenga participacin accionaria superior al 50% o mayora en su directorio. Por su parte, el DFL que contiene el texto refundido de la Ley Orgnica del Consejo de Defensa del Estado, de 1993, dispone en el artculo 3 N 3 que le corresponde al Consejo, entre otras materias La defensa en los juicios en que tengan algn inters los servicios de la administracin descentralizada del Estado o las entidades privadas en que el Estado tenga aporte o participacin mayoritarios, siempre que el respectivo servicio jurdico no est en condiciones de asumir convenientemente tal funcin, circunstancia que en cada caso calificar el Consejo. El N 7 del mismo artculo, agrega que tambin corresponde asumir al Consejo de Defensa del Estado La defensa en los recursos de proteccin que se interpongan en contra del Estado, los gobiernos regionales, las municipalidades, los servicios pblicos centralizados, las instituciones o servicios descentralizados territorial o funcionalmente y las entidades de derecho privado en que el Estado o sus instituciones tengan aportes o participacin mayoritarios o igualitarios, cuando as lo acuerde el Consejo.
94

2. ENTIDADES DE DERECHO PRIVADO SIN FINES DE LUCRO Son las Corporaciones o Asociaciones y Fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, que se rigen por el Cdigo Civil. En algunos casos, estas corporaciones de derecho privado sin fines de lucro surgieron por la iniciativa de organismos estatales, dentro del mbito de su competencia, estructurndose por el Derecho Privado y cumplen finalidades de inters pblico ajenas al lucro. Un ejemplo fue el caso de INACAP, que se form por la CORFO y el Servicio de Cooperacin Tcnica, aunque actualmente INACAP es enteramente de los particulares. En otros casos, ha habido traspaso de funciones administrativas que corresponden a la Administracin del Estado. Un ejemplo es la CONAF, persona jurdica de derecho privado que ha sido asimilada a un servicio pblico por sucesivos cuerpos legales. CONAF tiene atribuciones para calificar los terrenos con aptitud forestal y bosques naturales o artificiales, as como la prevencin y combate de incendios forestales. Su principal tarea es administrar la poltica forestal de Chile y fomentar el desarrollo del sector con el fin de asegurar la competitividad internacional de las exportaciones forestales chilenas. Sin embargo, por la Ley 18.348, de 1984 se cre la Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovables, que podr usar como denominacin abreviada la expresin "CONAF". La Corporacin ser una institucin autnoma del Estado, con personalidad jurdica y patrimonio propio, de duracin indefinida y que se relacionar con el Gobierno a travs del Ministerio de Agricultura. Esta Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovables no ha funcionado, porque para que comience a hacerlo, es necesario que previamente se dicte un Secreto Supremo del Presidente de la Repblica que disuelva la persona jurdica de derecho privado llamada CONAF (artculo 19 Ley 18.348). En el caso de la CONAF, llama la atencin la existencia de una entidad de derecho privado que est autorizada por la legislacin vigente para ejercer potestades pblicas que se le han traspasado, porque se est infringiendo la prohibicin contenida en el artculo 6 de la LOC 18.575, que establece: El Estado podr participar y tener representacin en entidades que no formen parte de su Administracin slo en virtud de una ley que lo autorice, la que deber ser de qurum calificado si esas entidades desarrollan actividades empresariales. Las entidades a que se refiere el inciso anterior no podrn, en caso alguno, ejercer potestades pblicas. Esta situacin anmala ha sido abordada por el actual Gobierno, encontrndose en tramitacin legislativa desde el ao 2011, el proyecto de ley que en su artculo 1 crea el "Servicio Nacional Forestal": Crase el Servicio Nacional Forestal como un servicio pblico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relacionar con el Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Agricultura. El Servicio ser, para todos los efectos legales, el sucesor y continuador legal de la Corporacin Nacional Forestal, pudiendo utilizar como denominacin abreviada la expresin "CONAF. El Servicio deber cumplir con todas las funciones y ejercer todas las atribuciones que las leyes y reglamentos en actual vigencia le hubieren conferido a la Corporacin Nacional Forestal. Se entender que todas las menciones a la Corporacin Nacional Forestal que se contengan en leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, oficios, circulares, actos o contratos se refieren a este Servicio." Sin embargo, el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal ha encontrado trabas en su tramitacin legislativa, porque ha sido rechazado por los partidos polticos de oposicin y por el Colegio de Ingenieros Forestales, la Federacin Nacional de Sindicatos de Trabajadores de CONAF, el Sindicato Nacional de Profesionales de CONAF y la Agrupacin de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo.
95

CORPORACIONES MUNICIPALES.El artculo 118, inciso sexto de la CPR, modificado por la Ley de Reforma Constitucional 20.346, de 14 de Mayo de 2009, permite a las Municipalidades asociarse entre ellas en conformidad a la ley orgnica constitucional respectiva, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurdica de derecho privado. Asimismo, establece que podrn constituir o integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promocin y difusin del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo. Sin perjuicio de estas corporaciones o fundaciones que estn expresamente contempladas en la Constitucin, hay otras que cumplen finalidades de administracin y operacin de las funciones de educacin o de salud, que se formaron en virtud de DFL N 1 del Decreto Ley N 3.063, de 1979, el cual traspas las funciones de educacin, salud y atencin de menores que estaban en la Administracin Centralizada a las Municipalidades. El mencionado DFL N 1/DL N 3063 permiti que las Municipalidades pudieran constituir personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro con organizaciones de la comuna o personas naturales interesadas en la atencin de tales servicios para administrar estas funciones. De esta manera, se constituyeron numerosas corporaciones de derecho privado que administran estos establecimientos, pero la facultad para constituir este tipo de corporaciones caduc hace ms de 25 aos. Por esta razn, actualmente subsisten slo 54, aunque las Municipalidades son 345. Actualmente, slo pueden constituirse las corporaciones municipales que estn previstas en el art. 118, inciso 6 CPR. FUNDACIONES.Caso de la Fundacin Chile: Obtuvo su personalidad jurdica por DL N 1.528, de 1976. Se trata de una Fundacin en que el Estado de Chile conjuntamente con una entidad privada extranjera (la Internacional Telephone and Telegraph Corporation, ITT), acordaron en virtud de un contrato de transaccin aprobado por el Decreto Ley N 801, de 1974, constituir una Fundacin que tuviera como objetivos la investigacin y el desarrollo tecnolgico de Chile, especialmente en los campos de la nutricin y la electrnica. Considerandos a) y b) del Decreto Ley N 1528, de 1976: a) Que el progreso y avance de la ciencia y la tecnologa en el pas es una preocupacin primordial del Supremo Gobierno, que se ha manifestado en el establecimiento de diversos centros e institutos de investigacin y de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, as como en la adopcin de una poltica definida y de largo aliento expresada en el Plan Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, para el quinquenio 1976 1980, aprobado. b) Que en virtud del decreto ley N 801, de 1974, con fecha 20 de Diciembre del mismo ao, entre el Gobierno de Chile y la Internacional Telephone and Telegraph Corporation, Sud Amrica, se celebr un contrato de transaccin que en su clusula 10 seala que el Gobierno de Chile tiene como una de sus preocupaciones primordiales la investigacin y el desarrollo tecnolgico del pas, especialmente en los campos de la nutricin y la electrnica y se indica que, en colaboracin a estos propsitos ambas partes concurrirn a la constitucin de una entidad que no persiga fines de lucro destinada a esos objetivos. El estatuto jurdico de esta Fundacin es, en consecuencia el Decreto Ley N 1.528, de 1976, que contiene una cantidad enorme de exenciones tributarias para la Fundacin, sus bienes, las personas que trabajan para ella y para sus operaciones. Art. 1: le concede personalidad jurdica de derecho privado a la Fundacin Chile. Art. 2: Aprueba sus estatutos, en la forma que da testimonio la escritura pblica de fecha 9 de Julio de 1976, otorgada ante el Notario de Santiago don Jaime Morand. Art. 3: Declara la fundacin, sus bienes y rentas y los actos y contratos que ejecute y celebre estn exentos de los impuestos a la renta, de timbres, estampillas y papel sellado,
96

de las contribuciones o impuestos a los bienes races, de las contribuciones, impuestos, derechos y patentes municipales o de los que los reemplacen (efecto ultra activo). Art. 4: Exentos del impuesto a la renta y del adicional tanto los intereses y comisiones que pague a organismos internacionales como todos los pagos que efecte al extranjero por concepto de honorarios, remuneraciones, etc. Art. 5: Las asignaciones hereditarias y donaciones: exentas de toda clase de impuestos. Art. 6: Hay aqu algo sorprendente, porque habla de las remuneraciones u honorarios que la Fundacin pague a los Miembros del Consejo Superior Directivo. En nuestro sistema jurdico, en el mbito de las entidades sin fines de lucro, sus directores o consejeros directivos no perciben remuneraciones. Sin perjuicio de ello, cabe sealar que el Cdigo Civil, en el artculo 551-1, agregado por la Ley 20.500, del ao 2011, dispone lo siguiente: "Los directores ejercern su cargo gratuitamente, pero tendrn derecho a ser reembolsados de los gastos, autorizados por el directorio, que justificaren haber efectuado en el ejercicio de su funcin. Sin embargo, y salvo que los estatutos dispusieren lo contrario, el directorio podr fijar una retribucin adecuada a aquellos directores que presten a la organizacin servicios distintos de sus funciones como directores. De toda remuneracin o retribucin que reciban los directores, o las personas naturales o jurdicas que les son relacionadas por parentesco o convivencia, o por inters o propiedad, deber darse cuenta detallada a la asamblea o, tratndose de fundaciones, al directorio. La regla anterior se aplicar respecto de todo asociado a quien la asociacin encomiende alguna funcin remunerada." Art. 14: Se exime especialmente a la Fundacin del control de la Contralora respecto de las entidades privadas en que el Estado participa o tiene representacin en forma mayoritaria o igualitaria que los particulares. Se sujeta slo al control y fiscalizacin del Ministerio de Justicia. Art. 15: Los miembros del Consejo Superior Directivo, en representacin del Estado de Chile son el Vicepresidente Ejecutivo de la CORFO, el Presidente de CONICYT y cuatro personas de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. Actualmente, la Fundacin tiene ms de 30 aos de existencia y en la Memoria dedicada a ese aniversario se lee: La Fundacin Chile es una institucin de derecho privado, sin fines de lucro, creada en 1976 por el Gobierno de Chile y la ITT Corporation de Estados Unidos. En el ao 2005, la empresa BHP Billiton, Minera Escondida, se incorpor como socio cofundador. Su misin es introducir innovaciones y desarrollar el capital humano en los cluster (*) clave de la economa chilena a travs de la gestin de tecnologas y en alianza con redes de conocimiento locales y globales. Su visin es consolidarse como institucin tecnolgica lder, reconocida nacional e internacionalmente, en la creacin y difusin de negocios innovadores que generan un alto impacto en los sectores en que trabaja. En su Consejo Superior Directivo, hay representantes del Estado de Chile, segn lo dispuesto en el DL. 1.528, Directores en representacin de ITT Industries y Directores en representacin de BHP Billiton, Minera Escondida. * Debemos entender por cluster, un encadenamiento productivo tendiente a mejorar una industria determinada haciendo participar a los distintos actores de ella. Lo fundamental para que los clusters se desarrollen en cualquier rea productiva de manera exitosa es la cooperacin y la confianza entre los integrantes del sector privado y de stos con el sector pblico, es decir, se crean redes de cooperacin y colaboracin entre agentes de una misma industria, lo que reporta eficiencia, competitividad y baja los costos de produccin. Asimismo, es necesario que el Estado se integre para organizar y orientar a los privados en esta tarea y finalmente, que el sector privado y el pblico colaboren de manera mutua en la generacin de grupos productivos.
97

UNIDAD N 3 ACTIVIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO La actividad administrativa est subordinada completamente al principio de legalidad, a la Constitucin y a las leyes, pero constituye una actividad esencialmente fctica. La actividad fctica est sometida al Derecho, pero no es una actividad jurdica. La actividad fctica puede ser de carcter material, cientfico o tcnico y es aquella actividad administrativa que se realiza sin la intencin de producir consecuencias jurdicas. Ejemplos: despejar el barro de las calles por un temporal; campaas de vacunacin por epidemia de influenza; o un profesor impartiendo una clase en algn establecimiento educacional estatal. Por esta razn, dentro de la actividad administrativa, hay que distinguir dos tipos de actividades: 1. Actividad fctica: Son los hechos administrativos. Esta actividad fctica es lo que ms distingue a la actividad administrativa respecto del quehacer de los otros rganos del Estado, como el rgano legislativo y el judicial, en que su actividad es claramente jurdica. Si bien la actividad fctica no persigue producir consecuencias jurdicas, puede producirlos, como por ejemplo la obligacin de indemnizar, si se hace efectiva la responsabilidad. Tanto la actividad fctica como la jurdica emanan de la competencia del rgano administrativo. Si el rgano no ejecuta la actividad fctica o lo hace con retardo o en forma ineficiente, puede generar responsabilidad extracontractual de la persona jurdica a la cual pertenece el rgano, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario. En algunos casos, no es fcil determinar si la actividad es slo fctica o es jurdica, como sucede, por ejemplo, en las distintas actividades que debe realizar un carabinero para cumplir sus funciones. 2. Actividad jurdica: Se realiza con la intencin de producir consecuencias jurdicas y los efectos que produce se radican en los rganos administrativos de los cuales emana, afectando consecuencialmente a los administrados. En la actividad jurdica, debemos distinguir: 1. Actividad Jurdica Unilateral, y 2. Actividad Jurdica Convencional. Actividad Jurdica Unilateral de la Administracin del Estado.Para el anlisis de esta materia, utilizaremos la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la Administracin del Estado, sin perjuicio que tambin recurriremos a principios y conceptos contenidos en la Teora del Acto Administrativo, en la Constitucin Poltica, en la LOC 18.575, sobre Bases Generales de la Administracin del Estado y en la Ley 18.834, Estatuto Administrativo. Esta actividad la llamamos unilateral, porque sus efectos jurdicos, derechos, cargas, u obligaciones, dependen exclusivamente de la voluntad del rgano administrativo; no es necesaria la aquiescencia de voluntades. Es una actividad exclusiva de los rganos de la Administracin del Estado; es la actividad jurdica mayoritaria de la Administracin del Estado. La actividad jurdica unilateral constituye una potestad pblica que se ejerce sin considerar la voluntad del administrado, pero existen lmites que impiden que la administracin incurra en arbitrariedades. Estas limitaciones ya fueron analizadas anteriormente, a propsito de los lmites al ejercicio de las potestades discrecionales: Fin del Estado: Bien Comn; Principio de Subsidiaridad; Principio de Solidaridad; Principio de Servicialidad;
98

Derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, que constituyen una limitacin a la soberana y que el Estado debe respetar y promover; Principio de Legalidad, tanto orgnica como funcionalmente; Igualdad ante el Derecho, donde hay que considerar una serie de aplicaciones del principio: ante las cargas pblicas, en materia econmica, para ingresar a un empleo o cargo pblico, entre otras. En este sentido, lo fundamental es el principio de interdiccin de la arbitrariedad: Art. 19 N 2 inc. 2; Principio de seguridad jurdica, fundado en el derecho de propiedad, en cuanto a los derechos vlidamente adquiridos (Art. 19, N 24, inc. 3); Principio de la esencialidad de los derechos (Art. 19 N 26). ACTO ADMINISTRATIVO La actividad jurdica unilateral se traduce en el acto administrativo. Sobre el acto administrativo hay diferentes conceptos doctrinarios, pero actualmente debemos atender al concepto que proporciona la ley 19.880. El concepto doctrinario que ms se aproxima al concepto legal es del profesor Gustavo Fiamma: Acto Administrativo es una declaracin unilateral de voluntad, juicio o conocimiento o deseo expedido por un rgano de la Administracin del estado en ejercicio de potestades administrativas para el desarrollo de la funcin de satisfacer las necesidades pblicas de una manera regular y continua. En la ley 19.880, se encuentra el concepto de acto administrativo en el artculo 3: Concepto de Acto Administrativo: Las decisiones escritas que adopte la Administracin se expresarn por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entender por acto administrativo las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica. Crticas a este concepto: No todos los actos administrativos se expresan en forma escrita, porque tambin hay actos verbales (una orden de un jefe directo), e incluso, algunos se expresan por gestos. Algunos creen ver en esos ltimos slo actividad fctica, pero en realidad es actividad jurdica acompaada de actividad fctica. Por otra parte, la misma ley, en el artculo 5 que se refiere al principio de escrituracin, establece que el procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen, se expresarn por escrito o por medio electrnicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia. Por otra parte, el concepto contenido en el inciso 2 del artculo 3 est incompleto, porque hay actos administrativos que no contienen declaraciones de voluntad y tambin son actos administrativos. Por ello, hay que complementar el concepto del inciso 2 del artculo 3 con lo establecido en el inciso inc. 6 del mismo artculo: Constituyen, tambin, actos administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias. De este modo, son tambin actos administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio (ej.: una opinin, un dictamen), constancia (ej.: un certificado) o conocimiento (ej.: un informe). Esto significa que tambin se considera que son actos administrativos, aunque no deciden ni resuelven situaciones concretas, aquellas actividades formales en que la Administracin expresa opiniones, informa o toma conocimiento sobre determinadas situaciones o certifica sobre algn hecho. En consecuencia, el concepto legal completo sera el siguiente: Se entiende por acto administrativo las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado que contengan declaraciones de voluntad o dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica.
99

El Inc. 3, nos dice que los actos administrativos toman la forma de decretos supremos y resoluciones, pero hay que considerar otros actos administrativos que toman la forma de instrucciones, oficios, circulares, ordenanzas, certificaciones, opiniones, etc. El Inc. 7 se refiere a las decisiones que emanan de los rganos administrativos pluripersonales que se denominan acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad (Ej.: los rganos que se llaman consejos o concejos, como el Consejo de Defensa del Estado, el Consejo Regional, el Concejo Municipal, entre otros). El inciso final del artculo 3, se refiere a los efectos del acto administrativo, materia que trataremos ms adelante. La actuacin debe ser ejecutada en ejercicio de una potestad pblica, o sea de una competencia legalmente atribuida al rgano en forma previa. Adems, el acto administrativo debe emanar de un rgano integrante de la Administracin del Estado, vale decir, de cualquier rgano que pertenezca a la Administracin del Estado, Centralizada o Descentralizada, pero no de una entidad privada en que el Estado participe o tenga representacin (prohibicin expresa del art. 6 LOC 18.575). ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Son los requisitos sin cuya observancia el acto no existe o deriva en otro distinto o es invlido. Hacemos una distincin en cuanto a: Requisitos de validez o de legalidad: Investidura regular Competencia Procedimiento Elementos propiamente tales: Motivo Objeto Fin REQUISITOS DE VALIDEZ O DE LEGALIDAD: INVESTIDURA REGULAR: El rgano administrativo del cual emana el acto administrativo debe estar investido regularmente por un ttulo que habilite a ese rgano para actuar vlidamente. Para que se entienda cumplido este requisito, basta que el acto administrativo haya sido emitido por un funcionario pblico, aun cuando el funcionario slo tenga una investidura regular aparente (ejemplo: de acuerdo al Estatuto Administrativo, la persona cuyo nombramiento fue rechazado por la CGR, no tuvo investidura regular, pero sus actos son vlidos, en virtud del Estatuto Administrativo y de la LOC 18.575. El administrado no puede saber ciertamente si el funcionario est investido regularmente y por eso el requisito mnimo es que esta investidura sea aparente. COMPETENCIA: El rgano administrativo debe actuar dentro de la esfera de su competencia, en virtud del principio de legalidad. De lo contrario, el acto es nulo. Un rgano administrativo es incompetente cuando se excede de su competencia o invade la competencia de otro rgano. En atencin a que el administrado no sabe si efectivamente el rgano actu dentro de su competencia, el requisito mnimo para entender cumplido este requisito, es que el acto administrativo tenga una relacin genrica con la competencia del rgano del cual emana. Ejemplo: si un funcionario del SAG practica una autopsia a una persona o emite un certificado de defuncin, claramente es incompetente, porque no existe relacin genrica con la competencia del rgano del cual emana. PROCEDIMIENTO: Las formalidades son esenciales en el acto administrativo y constituyen una salvaguarda o proteccin para los administrados. Las formas o formalidades dicen relacin con el procedimiento del acto administrativo y por esta razn, la actuacin jurdica de la Administracin es siempre solemne. El requisito mnimo es que se hayan cumplido las tres etapas mnimas de todo procedimiento administrativo,
100

sealadas en el Art. 18 inc. 2 de la ley 19.880: iniciacin, instruccin y finalizacin. Si falta una de ellas o se cometen vicios en alguna de estas etapas, habra nulidad. ELEMENTOS PROPIAMENTE TALES: MOTIVO: El motivo est constituido por los hechos, antecedentes o situaciones que impulsan al rgano administrativo para actuar, para dictar el acto administrativo. Los hechos preceden, provocan la actuacin administrativa. El motivo resulta del conocimiento y valoracin que hace la Administracin de estos hechos y representa una etapa primaria de exteriorizacin de la competencia del rgano administrativo. En consecuencia, el rgano debe examinar si debe actuar o no, ante la ocurrencia de determinados hechos. El motivo por lo tanto est constituido por los hechos que de acuerdo con la ley permiten al rgano administrativo ejercer vlidamente una competencia administrativa. Ejemplos: en el nombramiento de un funcionario pblico, el hecho (motivo) que provoca la actuacin administrativa y todo el procedimiento que conduce a ese acto, es la vacancia del cargo; en el caso de una medida disciplinaria aplicada a un funcionario pblico, el motivo es la falta a sus deberes y obligaciones, la infraccin al principio de la probidad. En relacin con el motivo, se puede apreciar si una potestad administrativa es reglada o discrecional. En general, se dice que la potestad es reglada cuando el propio ordenamiento jurdico califica los hechos que habilitan para activar una competencia administrativa, es decir, el motivo est establecido claramente en la ley. Por su parte, la potestad es discrecional cuando slo existe una determinacin genrica del motivo que debe tener el acto administrativo y la ley otorga cierto grado de libertad al rgano para apreciar o ponderar los hechos que permiten dictar el acto administrativo. Ejemplos: el indulto particular; la revocacin de un acto administrativo; el decreto supremo de rehabilitacin. Podemos decir que una potestad es discrecional cuando la ley entrega a la Administracin la potestad para calificar los hechos, cuando la ley otorga cierta libertad para la apreciacin de los hechos y cuando la descripcin que hace la ley de los hechos es genrica. OBJETO: El objeto del acto administrativo es la prestacin jurdica concreta, lo que se pretende alcanzar directamente con la dictacin del acto administrativo, lo que se quiere hacer jurdicamente. Responde a la pregunta para qu se dicta el acto administrativo? El objeto implica un orden para realizar prestaciones concretas que son exigibles tanto para la Administracin como para los administrados. En el caso del nombramiento del funcionario, el objeto es proveer el cargo. En el caso de la medida disciplinaria al funcionario, el objeto es la sancin. FIN O FINALIDAD: Como elemento del acto administrativo, debe estar de acuerdo con el fin genrico de la Administracin del Estado, con el bien comn. El fin especfico de un acto administrativo debe guardar relacin con la finalidad de bien comn general que la CPR y la ley han encargado a cada rgano administrativo. Cuando el fin del acto administrativo no guarda relacin con fin de bien comn de la Administracin del Estado o del respectivo rgano administrativo, o cuando no es el fin de bien comn especfico que le corresponde a esa actuacin administrativa, hay una Desviacin de fin o de poder (cualquiera desviacin de fin acarrea la nulidad del acto). En el nombramiento del funcionario pblico, el fin es que el rgano administrativo cumpla sus tareas eficientemente. En el caso de la medida disciplinaria, el fin es mantener el rgimen disciplinario dentro de la Administracin Pblica y en el respectivo rgano. CLASIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Esta materia interesa para comprender sus efectos, su impugnabilidad y su control. 1. ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES Y ACTOS DE EFECTOS GENERALES
101

A) Los Actos de Efectos Particulares recaen sobre uno o ms sujetos determinados, ejemplo: una resolucin de nombramiento en que se nombra a una persona para desempear un cargo o a varias personas para distintos cargos, slo afecta a esos sujetos. B) Los actos de efectos generales afectan a un nmero indeterminado de sujetos. Ej.: un reglamento. II) ACTOS INTERNOS y ACTOS EXTERNOS A) Los Actos Internos surten efectos dentro de la Administracin, son propios de la jerarqua y obligan a los funcionarios pblicos como consecuencia del deber de obediencia que les afecta respecto de las rdenes impartidas por el superior jerrquico. Ejemplo: una resolucin que ordena una comisin de servicios a un funcionario pblico que lo obliga a realizar funciones ajenas a su cargo dentro de otro servicio (a un abogado del Servicio de Registro Civil e Identificacin, lo envan en comisin de servicios al Servicio Mdico Legal, para que asesore al Jefe del Departamento Jurdico). B) Los Actos Externos surten efectos fuera de la Administracin, afectando a los administrados. Ejemplos: el acto administrativo por el cual el SII determina el impuesto que debe pagar una persona; el acto administrativo por el cual se establece la restriccin para transitar a los vehculos catalticos, en das de pre emergencia ambiental. III) ACTOS DECLARATIVOS y ACTOS CONSTITUTIVOS A) Los Actos Declarativos son aquellos que reconocen un derecho preexistente en favor de un administrado, es decir, un derecho que el administrado ya tena incorporado en su patrimonio y lo nico que hace el acto administrativo es reconocerlo. Se dice que los actos declarativos son retroactivos, porque los hechos o situaciones que reconoce pertenecen al pasado y en virtud del acto administrativo declarativo sus efectos efectivamente se retrotraen al momento que tuvo lugar la circunstancia que se verifica. Ejemplos: la resolucin que reconoce un bienio a un funcionario; el contribuyente que hizo su declaracin de impuestos y de acuerdo al resultado tiene derecho a devolucin y por cualquier razn el SII retuvo la devolucin y Tesorera no la pag oportunamente en el mes de Mayo y si la resolucin se dicta en Diciembre, esta resolucin es un acto declarativo y el pago debe reajustarse segn el IPC. B) El Acto Constitutivo es aquel que crea un derecho que anteriormente no exista. El administrado tena una mera expectativa y el acto administrativo crea el derecho, lo constituye. Ejemplo: el nombramiento de un funcionario pblico. Se crea un derecho que antes no estaba en el patrimonio de una persona. As, cuando la persona cumple los requisitos para jubilar, nace la expectativa para jubilar, pero cuando se acoge a jubilacin recin se crea el derecho, antes era una mera expectativa. Al dictarse la resolucin que otorga la jubilacin nace el derecho, y sus efectos son siempre hacia el futuro: es un acto constitutivo. En los actos administrativos declarativos, los efectos se producen desde el momento en que el derecho existe, porque el derecho ya estaba incorporado en el patrimonio de la persona. IV) ACTOS DE EFECTOS FAVORABLES Y ACTOS DE EFECTOS DESFAVORABLES A) Los actos administrativos favorables son los que amplan la esfera jurdica de los administrados. B) Los actos administrativos desfavorables son los que reducen la esfera jurdica de los administrados, son actos que imponen cargas, obligaciones. A) ACTOS DE EFECTOS FAVORABLES ACTOS DE AUTORIZACIN ACTOS DE APROBACIN ACTOS DE ADMISIN ACTOS DE CONCESIN ACTOS DE DISPENSA O RENUNCIA
102

1. Los actos administrativos de Autorizacin son los que facultan a una persona para ejercer derechos preexistentes, pero cuyo ejercicio est condicionado a una autorizacin por parte de la autoridad administrativa. El derecho existe, pero slo se puede ejercer si la autoridad administrativa presta su acuerdo a un hecho o acto cualquiera. Ej.: una persona es duea de un predio y quiere construir, para lo cual necesita un permiso de edificacin. 2. Por el acto administrativo de Aprobacin se acepta un hecho o un acto anterior, al cual se le otorga la conformidad. Ej.: al trmino de la edificacin, la Municipalidad debe hacer la recepcin final de la obra; ste es un acto de aprobacin. 3. Por el acto administrativo de Admisin, se incorpora una persona a una organizacin o a un rgano determinado. Ej.: el nombramiento del funcionario; la matrcula en una Universidad estatal. 4. El acto administrativo de Concesin crea un derecho en favor de una persona, se le otorga un derecho que antes no estaba en su patrimonio y solo tena una mera expectativa. Ej.: la jubilacin, el decreto de concesin de personalidad jurdica a una fundacin de beneficencia. 5. Los actos administrativos de Dispensa o renuncia consisten en que la Administracin exime a un particular de la aplicacin de una norma general o lo libera de una obligacin. Ej.: la condonacin del pago de una multa o de un impuesto; el acto por el que se exime a una persona para ser vocal de mesa. B) ACTOS DE EFECTOS DESFAVORABLES RDENES PROHIBICIONES SANCIONES EXPROPIACIONES 1. Las rdenes imponen una obligacin a una o ms personas; son obligaciones de dar o de hacer y se les denomina cargas pblicas, algunas son de tipo patrimonial (impuestos) y otras de carcter personal (enrolarse en el Cantn de Reclutamiento para el Servicio Militar, desempear el cargo de vocal de mesa en una eleccin popular). 2. Las Prohibiciones son rdenes negativas, se impone una obligacin de no hacer. Ej.: la restriccin vehicular; la prohibicin de entrar en una calle; las prohibiciones a que estn sujetos los funcionarios pblicos. 3. Las Sanciones tambin son rdenes, pero tienen la particularidad de que implican una pena o castigo (en ejercicio de la potestad sancionadora), Ej.: una orden de clausura de un establecimiento comercial; la destitucin de un funcionario. 4. Por las Expropiaciones, la Administracin priva a un particular de un bien de su dominio, en forma total o parcial, cuando una ley autoriza la expropiacin. Tpicos actos de expropiacin son el acto administrativo expropiatorio y una servidumbre administrativa. Se grava a un particular, en beneficio del inters general. V) ACTOS PREPARATORIOS Y ACTOS TERMINALES A) El Acto Preparatorio es aquel que se integra como un trmite a otros actos de igual naturaleza en un procedimiento administrativo para dictar un acto Terminal. Los actos preparatorios forman parte del procedimiento administrativo, conforme al Art. 18 de la Ley 19.880: El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmites vinculados entre s emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto terminal. Ejemplos: las visaciones, vistos buenos, aprobaciones, informes, opiniones, refrendaciones, etc. Cabe preguntarse si el vicio en un acto preparatorio o su omisin afecta la validez del acto Terminal. De acuerdo a la Ley 19.880, Art. 13 inc. 2, el vicio de procedimiento o de forma slo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en un requisito esencial
103

del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurdico y genera un perjuicio a los particulares. Respecto de la posibilidad de impugnar el acto administrativo preparatorio, el art. 15, inc. 2 de la misma Ley 19.880, establece que sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin. Por su parte y en el mismo sentido, el art. 144 del Estatuto Administrativo, Ley 18.834, establece respecto de los vicios que se hubieran cometido en un sumario administrativo, que los vicios de procedimiento no afectarn la legalidad de la resolucin que aplique la medida disciplinaria, cuando incidan en trmites que no tengan una influencia decisiva en los resultados del sumario. B) El acto administrativo Terminal es aquel con el que se culmina la decisin administrativa, es el acto llamado a producir de modo directo los efectos deseados de la administracin. El nombramiento de un funcionario pblico es un acto Terminal, que estuvo precedido por una serie de actos preparatorios, como el llamado a concurso, la seleccin de los postulantes, la terna de los mejores puntajes, etc. La toma de razn sera otro acto preparatorio, porque el acto slo va a producir la plenitud de sus efectos una vez tomado razn. VI) ACTOS CERTIFICATORIOS Y ACTOS REGISTRALES A) Acto administrativo Certificatorio es aquel que expresa la constatacin oficial de una situacin o un hecho o acto, que consta a la Administracin por antecedentes que obran en su poder. Estos actos administrativos no crean situaciones jurdicas nuevas, ni pueden provocar una alteracin en el ordenamiento jurdico. Es una simple constatacin oficial de una situacin que ya exista. Ejemplos: certificados de nacimiento, de matrimonio, de anotaciones vigentes de los vehculos motorizados. B) Acto administrativo Registral es aquel que consiste en dejar constancia en un registro de un acto o un hecho anterior en un registro ordenado sobre el personal de la Administracin, sobre situaciones de los particulares o sobre las especies y caractersticas de los bienes nacionales. Ej.: Registro de nacimientos; Registro de vehculos motorizados. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Son las consecuencias jurdicas que se derivan de los actos administrativos y se clasifican en: EFECTOS ORDINARIOS EFECTOS POTENCIALES 1. EFECTOS ORDINARIOS: Son aquellos que se producen siempre, ordinariamente, y est descartada toda eventualidad en cuanto a su realizacin: PRESUNCIN DE VALIDEZ O DE LEGALIDAD IMPERATIVIDAD IRRECTROACTIVIDAD EJECUTORIEDAD Y EJECUTIVIDAD ESTABILIDAD 2. EFECTOS POTENCIALES: Son aquellos que pueden o no producirse: INSUSPENSIBILIDAD IMPUGNABILIDAD 1. EFECTOS ORDINARIOS A) PRESUNCIN DE VALIDEZ O DE LEGALIDAD: Cuando el acto administrativo ha cumplido con los requisitos mnimos de validez: investidura regular, competencia y procedimiento (Art. 7 CPR), el acto se entiende revestido de una presuncin de legalidad, el acto se presume como vlido, como legal. Es una presuncin simplemente legal, porque no impide su impugnacin administrativa o jurisdiccional. La persona que lo
104

impugna debe probar su irregularidad, de que no cumple con los requisitos de legalidad. Si no se presumiera como vlido el acto administrativo, no producira efectos vinculantes u obligatorios, pero al presumirse vlido o legal, produce efecto vinculante para los administrados. La presuncin de validez o de legalidad favorece a la Administracin, porque est establecida por el carcter pblico del acto administrativo y es el administrado quien tendra que probar su irregularidad. El acto debe cumplir con todos los requisitos de validez que establece el Art. 7 CPR, en cuando al principio de legalidad: 1) Debe emanar de un titular o integrante del rgano administrativo con investidura regular. Para que el rgano se entienda investido regularmente, es indispensable que el funcionario haya asumido el cargo (cualquiera sea la forma de investidura). La Presuncin de Legalidad o de Validez parte del supuesto de que los funcionarios que ejercen una funcin pblica han sido investidos de forma regular. Como se dijo antes, basta que la investidura sea aparente. 2) Que emane de una competencia que legalmente se haya encomendado al rgano, o sea que el acto administrativo se fundamente al menos en una relacin genrica con la competencia del rgano del cual emana. La actuacin administrativa debe ajustarse al menos en forma genrica a la competencia del rgano. 3) El acto administrativo producir sus efectos una vez que ha culminado el procedimiento administrativo de su elaboracin y se hayan cumplido con las tres etapas mnimas de todo procedimiento administrativo: iniciacin, instruccin y finalizacin. B) IMPERATIVIDAD: La Ley 19.880 habla de ello en el Art. 3 inciso final: los actos administrativos gozan de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios. La imperatividad proviene de la potestad de imperio, la cual encuentra su fundamento en el principio de la soberana nacional. El ordenamiento jurdico constitucional y la legislacin complementaria son los que indican la extensin y el carcter de las potestades o atribuciones del poder pblico que dispone cada Estado. Esto adquiere especial importancia si un Estado admite que los hombres son sujetos de derechos naturales, esto es, de derechos que corresponden al individuo porque son derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, como ocurre en nuestro ordenamiento jurdico, porque en este caso la soberana tiene un importante lmite en cuanto a su ejercicio, tal como lo prescribe el Art. 5 inc. 2 CPR. El ejercicio de la soberana est condicionado al respeto y la promocin de tales derechos. La Imperatividad del acto administrativo es una consecuencia del ejercicio de la soberana, que corresponde a la Administracin en conformidad a la Constitucin y las leyes. Uno de los aspectos del ejercicio de la soberana consiste precisamente en la facultad de emitir rdenes, bajo la forma de actos administrativos, que deben ser acatadas y tenidas como jurdicamente obligatorias. El acto administrativo es imperativo y puede exigirse su cumplimiento, siempre que est fundamentado en una norma de Derecho Pblico, que es una expresin de la soberana y sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 5 Inc. 2 CPR. En consecuencia, la imperatividad no es absoluta, porque no se pueden pasar a llevar los derechos esenciales de la naturaleza humana. Que el acto administrativo sea imperativo significa que es de obligado acatamiento, o sea, debe cumplirse, sin perjuicio de que pueda ser impugnado. La orden unilateral que emana de un rgano administrativo es imperativa y obligatoria, pero no significa que la imperatividad sea absoluta o indestructible, porque podra extinguirse o suspenderse, cuando el acto administrativo no se haya sustentado en el Derecho, que la otorga para un fin preciso, que es el Bien Comn. Por estas razones, concluimos que la imperatividad est establecida en favor de los administrados.
105

C) IRRECTROACTIVIDAD: Las normas jurdicas se dictan para que sus efectos se produzcan hacia el futuro y no para el pasado, salvo excepciones. No se concibe que el Derecho en general pueda tener vigencia a contar de una poca anterior a su promulgacin. La CPR estableci la irretroactividad en materia penal en forma especial (Art. 19 N 3). Adems, en el principio de legalidad (Art. 7), la CPR estableci la vinculacin positiva: las autoridades no pueden atribuirse otra autoridad o derechos que los que expresamente se le hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes. Las atribuciones o derechos para ejercer una potestad deben estar conferidas con anterioridad. La CPR tambin establece la irretroactividad en el Art. 19 N 24, en relacin al derecho de propiedad. La expropiacin debe estar autorizada previamente por una ley. En el Cdigo Civil encontramos la irretroactividad como un principio general del derecho chileno, en el Art. 9: la ley puede slo disponer para lo futuro, y no tendr jams efecto retroactivo. Los efectos del acto administrado son siempre irretroactivos, pero en la Ley 19.880, el Art. 52 dispone lo siguiente: Retroactividad. Los actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. Esta norma podra introducir un elemento de confusin y la nica forma de interpretar el artculo, es diciendo que se refiere a los actos declarativos, porque el acto administrativo declarativo produce efecto retroactivo, al sancionar o declarar la existencia de un derecho a contar de una fecha anterior a su emisin. Como sealamos antes, el acto administrativo declarativo se limita a constatar, por va de autoridad, un derecho preexistente, lo que significa que no tiene por objeto crear una situacin jurdica nueva, sino dejar constancia oficial de algo que ya exista en el ordenamiento jurdico, que indudablemente produce consecuencias favorables para los interesados y no lesiona derechos de terceros. La Irretroactividad del acto administrativo se apoya en principios jurdicos, aspectos racionales y en razones de equidad y es tambin una garanta que protege a los administrados, porque a travs del acto administrativo podran imponerse limitaciones a las actividades de los particulares o, si se aceptara la retroactividad, incurrirse en arbitrariedades o infracciones al principio de la probidad administrativa. D) EJECUTORIEDAD: Es una consecuencia de la imperatividad. La ejecutoriedad es la virtud del acto administrativo de poder ejecutarse por la misma autoridad que lo dict, sin intervencin de otra autoridad y no obstante los recursos pendientes en su contra. El inciso final del Art. 3 de la Ley 19.880 se refiere a la ejecutoriedad, al decir que se autoriza su ejecucin de oficio por la autoridad administrativa. Ms adelante, los Artculos 50 y 51 Ley 19.880 tratan sobre la Ejecucin y la Ejecutoriedad del acto administrativo. El art. 51 establece: Ejecutoriedad. Los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior. La Ejecutoriedad es una dinmica o propiedad del acto administrativo en virtud de la cual se cumplen las rdenes expresadas en el acto, sin intervencin de un rgano ajeno a la Administracin. Esta dinmica, propiedad o fuerza del acto administrativo se llama ejecutoriedad cuando el acto administrativo para su ejecucin requiere de una actitud, conducta o prestacin de parte del administrado. Sin esta colaboracin o concurso del administrado, las rdenes o disposiciones contenidas en el acto administrativo no se cumplirn, dejando al acto sin producir sus efectos. Respecto de actos que imparten rdenes o imponen obligaciones dirigidas al exterior de la Administracin, podemos decir que se produce el efecto de la ejecutoriedad. As,
106

vamos a encontrar que si se produce una renuencia o falta de colaboracin por parte del administrado, se produce el efecto de la ejecutoriedad, que se traducir en la facultad que tiene la Administracin para adoptar alguna de las siguientes medidas: - Apremiar al administrado, imponindole una multa u otro tipo de sancin para obtener que cumpla con lo que se ha ordenado. Tambin puede consistir en otras sanciones, como una clausura temporal de un local comercial. - Hacer ejecutar el acto administrativo por sus propios medios, es decir con elementos que le pertenecen orgnicamente, por cuenta y cargo del administrado renuente (Ej.: si una persona no quiere sacar escombros que ha dejado frente a su domicilio). - Hacer ejecutar el acto administrativo por medio de un tercero ajeno a la administracin, vale decir por otro particular, por cuenta y cargo del administrado. En el caso de la aplicacin de una sancin, todava la Administracin puede utilizar las otras medidas, salvo que resulte imposible, como sera en aquellos casos en que se trate de prestaciones de ndole personalsima (ejemplo: la expulsin de un extranjero del territorio nacional). Es importante reiterar que la ejecutoriedad del acto administrativo opera ante la renuencia o rechazo para cumplir las cargas o prestaciones que le ha impuesto la Administracin al particular por un acto administrativo. LA EJECUTIVIDAD: Es un efecto propio de los actos administrativos cuyas rdenes estn dirigidas al interior de la Administracin. Los efectos del acto administrativo deben ejecutarse como lo indica ste, como consecuencia del principio de la jerarqua que existe en la organizacin administrativa. Frente a un acto administrativo interno, los funcionarios deben obedecer, porque la contrapartida de la jerarqua es la obediencia. Si los funcionarios que deben cumplir un acto administrativo, debiendo actuar o abstenerse de hacer algo, son indiferentes o actan en contravencin al acto, los efectos jurdicos del acto siguen vigentes y se cumplen igualmente, sin perjuicio de ponerse en marcha la responsabilidad administrativa o disciplinaria de los funcionarios renuentes o infractores. Ej.: la orden de traslado de un funcionario; una orden de comisin de servicios, etc. La propia autoridad que dict el acto administrativo lo pone en ejecucin por s misma, no requiriendo auxilio de otro rgano ni de la colaboracin de un administrado. Por esto, se dice que la Ejecutividad se produce en los actos administrativos de efectos internos, que no requieren de ningn tipo de colaboracin para que se ejecute su objeto. La Ejecutividad del acto administrativo de efectos internos subsiste con toda su fuerza, pero por haber sido vulnerado el deber de obediencia funcionaria existe una falta a la probidad, que acarrea la responsabilidad administrativa del funcionario y podra aplicarse una anotacin de demrito o, si la falta es ms grave, ordenarse un procedimiento disciplinario, que podra culminar con la aplicacin de una medida disciplinaria para el funcionario infractor. E) ESTABILIDAD: Los actos administrativos tienen como propsito reconocer o crear situaciones o hechos jurdicos relevantes. Resulta indispensable que estas situaciones jurdicas deben tener cierto grado de permanencia en el tiempo. La duracin de los efectos del acto administrativo en un elemento indispensable para la seguridad jurdica. Sin embargo, debemos confrontar este efecto de la estabilidad con la potestad de revocacin. La Estabilidad no impide que la Administracin pueda revocar, esto es, dejar sin efecto, sus propias decisiones, cuando despus de ponerlas en ejecucin stas aparecen como inadecuadas o inconvenientes. Sin embargo, como la estabilidad es una garanta de los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos y est fundamentada en el art. 19, N 24 inc. 3 CPR, resulta ser uno de los efectos tutelares del Derecho de
107

Propiedad y de esa garanta deriva que es improcedente la revocacin cuando en virtud del acto administrativo se han adquirido derechos vlidamente. La Revocacin es una causal provocada de extincin de los efectos del acto administrativo, que consiste en dejar sin efecto, poner fin a los efectos de un acto administrativo vlido, absolutamente legal, ajustado a derecho, pero que, por razones de conveniencia o de oportunidad, la Administracin decide poner fin a sus efectos. Se trata de una potestad discrecional, que se contrapone con la Estabilidad y por eso la Ley 19.880 se ha referido a esta materia. El Art. 61 de la Ley 19.880 establece: los actos administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere dictado. La revocacin no proceder en los siguientes casos: a) cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente; 2) EFECTOS POTENCIALES A) INSUSPENSIBILIDAD: Es una consecuencia de la Imperatividad del acto administrativo que est en ntima relacin con la Impugnabilidad. La Insuspensibilidad consiste en que el acto administrativo produce sus efectos, hasta que medie un acto administrativo de contrario imperio o una sentencia ejecutoriada. Lo anterior significa que los efectos del acto administrativo no se suspenden aunque se haya presentado una impugnacin, sea por la va administrativa o por la va jurisdiccional y los efectos se seguirn produciendo normalmente, por regla general. Sin embargo, hay situaciones en que los efectos podran suspenderse, en espera de la resolucin que dicte la Administracin o el Tribunal. El artculo 3 inciso final de la Ley 19.880 se refiere a este tema al decir autorizando su ejecucin de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensin dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la va jurisdiccional. El Art. 57 de la Ley 19.880 dispone: Suspensin del acto. La interposicin de los recursos administrativos no suspender la ejecucin del acto impugnado. Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a peticin fundada del interesado, podr suspender la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pueda causar dao irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere en caso de acogerse el recurso. En el art. 141 letra e) de la LOC de Municipalidades, hay una situacin respecto de los reclamos que se interpongan contra las resoluciones u omisiones ilegales de las Municipalidades. A peticin del interesado, la Corte de Apelaciones puede decretar la orden de no innovar cuando la ejecucin del acto administrativo impugnado pueda producir un dao irreparable al recurrente. Hay un caso en que la propia CPR establece que interpuesto un recurso, se suspenden los efectos del acto administrativo: se trata de la accin que se interpone ante la Corte Suprema contra el acto administrativo que desconoce o priva de la nacionalidad a una persona: Art. 12 CPR. Si la impugnacin se hace por la va jurisdiccional contra cualquier otro acto administrativo, para obtener que el Tribunal suspenda los efectos, hay que pedir orden de no innovar (como en los recursos de amparo y proteccin). B) IMPUGNABILIDAD: Un elemento esencial del Estado de Derecho y que permite afirmar que se est efectivamente en presencia de un Estado de Derecho, es el Control Jurdico de la Administracin y la impugnabilidad de los actos administrativos es un aspecto esencial del Control Jurdico de la Administracin. Los actos administrativos sern impugnables especialmente cuando contravengan el principio de legalidad. La Impugnabilidad constituye una garanta en favor de los administrados, contra los actos administrativos que les causan agravio y adems, esta
108

garanta ampara tambin a los funcionarios pblicos cuando el acto administrativo les origina perjuicio. El inciso final del artculo 3 de la Ley 19.880 habla de la orden de suspensin dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la va jurisdiccional. La impugnabilidad puede efectuarse por la va administrativa ante la propia Administracin a travs de los recursos administrativos y por la va jurisdiccional, ante los tribunales de justicia. El artculo 10 de la LOC 18.575 establece que los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr interponer siempre el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar. Tratndose de la va administrativa, el Art. 15 de la Ley 19.880 se refiere al principio de la impugnabilidad: Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales. Recurso de Reposicin: Artculo 59. Procedencia. El recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de cinco das ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr interponerse el recurso jerrquico. Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico. Recurso Jerrquico: Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su notificacin. No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa. La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores tendr un plazo no superior a 30 das para resolverlos. Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or previamente al rgano recurrido el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico. La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado. Crtica: Que no proceda el recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Alcaldes y de los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados se entiende perfectamente, porque no tienen superior jerrquico, pero respecto de los Ministros de Estado, no puede ser esa la razn, porque su superior jerrquico es el Presidente de la Repblica. En este ltimo caso, la ley simplemente lo ha determinado en forma arbitraria, como ltima instancia de decisin. Recurso de Aclaracin: Este recurso, tambin llamado de interpretacin, se encuentra tratado en el artculo 62 de la Ley 19.880 y tiene por finalidad aclarar los puntos dudosos u oscuros y rectificar los errores de copia, referencia, clculos numricos, y en general puramente material o de hecho que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo. El recurso de aclaracin, ms que pretender una reforma, persigue disipar, explicar o poner en claro el sentido o alcance de determinada actuacin administrativa, o rectificar los errores que emanen de su propio contenido. La aclaracin puede proceder de oficio o a peticin de los interesados, entendiendo por aquellos los que participaron del procedimiento respectivo. Este recurso deja subsistente el acto o resolucin recurrida, sin reemplazarlo por otro y no afecta el fondo de la decisin; en el hecho no constituye un verdadero recurso, sino que con mayor propiedad es, de acuerdo con la doctrina, un remedio correctivo para la desviacin jurdica. En cuanto al plazo, la ley slo contiene la
109

frase en cualquier momento, de esta manera hay que entender que este recurso no tiene plazo de interposicin y en consecuencia puede ser planteado en todo momento en que se haga necesario efectuar alguna aclaracin del acto administrativo dictado. Recurso Extraordinario de Revisin: Artculo 60. En contra de los actos administrativos firmes podr interponerse el recurso de revisin ante el superior jerrquico, si lo hubiere o, en su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento; b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que ste haya sido determinante para la decisin adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolucin del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompaarlos al expediente administrativo en aquel momento; c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta, y d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolucin, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el interesado. El plazo para interponer el recurso ser de un ao que se computar desde el da siguiente a aqul en que se dict la resolucin en los casos de las letras a) y b). Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contar desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolucin cuya revisin se solicita, caso en el cual el plazo se computar desde el da siguiente al de la notificacin de sta. Crtica: Los acto administrativo no producen cosa juzgada, por lo que no es adecuado referirse a los acto administrativo firmes, porque induce a confusin. En nuestra opinin, este recurso extraordinario de revisin no se justifica, porque sus causales daran fundamento a una invalidacin (dentro del plazo de 2 aos) o a una accin constitucional de nulidad, ante los Tribunales de Justicia. Compatibilidad de la impugnacin por las vas administrativa y jurisdiccional: El Art. 54 de la Ley 19.880 expresa que no son compatibles la impugnacin por las vas administrativa y jurisdiccional: Artculo 54. Interpuesta por un interesado una reclamacin ante la Administracin, no podr el mismo reclamante deducir igual pretensin ante los Tribunales de Justicia, mientras aqulla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada. Planteada la reclamacin se interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional. Este volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamacin se entienda desestimada por el transcurso del plazo. Si respecto de un acto administrativo se deduce accin jurisdiccional por el interesado, la Administracin deber inhibirse de conocer cualquier reclamacin que ste interponga sobre la misma pretensin. No cabe duda que si se ha interpuesto primero la accin jurisdiccional, no procede iniciar la va administrativa, pero si se ha impugnado primero por la va administrativa, hay una excepcin que no est contemplada en la ley, en que se podran interponer una accin por la va administrativa y con posterioridad, una accin por la va jurisdiccional. La excepcin es el recurso de proteccin, porque el art. 20 CPR seala que es sin perjuicio de los dems derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. EXTINCION DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Nos referimos a la extincin de los efectos del acto administrativo, y no a la extincin del acto administrativo, porque el acto administrativo siempre va a subsistir, aunque se haya cumplido su objeto, caduque, se revoque, se anule o se invalide, porque del acto administrativo se derivan consecuencias jurdicas permanentes, tales como la
110

responsabilidad extracontractual del Estado o la responsabilidad del funcionario, que puede ser civil, penal o administrativa. Respecto de las causas que producen la extincin de los efectos del acto administrativo, debemos hacer una distincin entre: A) Causas naturales de extincin de los efectos del acto administrativo: Son aquellas que se producen como consecuencia del acto administrativo mismo. Emanan de la naturaleza del acto administrativo y no requieren de la dictacin de otro acto administrativo ni de una resolucin judicial. La propia dinmica del AA produce la extincin de sus efectos y se producen independientemente de toda actuacin en sentido contrario de parte de la Administracin o de los Tribunales de Justicia. Son causas naturales: El Cumplimiento del Objeto; El Decaimiento; La ley (norma legal o constitucional). B) Causas provocadas de extincin de los efectos del acto administrativo: Tienen su origen en la intervencin de un acto administrativo posterior o de una sentencia ejecutoriada anulatoria de los Tribunales de Justicia. Son causas provocadas: La Revocacin (corresponde a la Administracin), La Invalidacin (corresponde a la Administracin), La Caducidad (corresponde a la Administracin) y La Nulidad (corresponde a los Tribunales de Justicia) A) CAUSAS NATURALES: 1.- CUMPLIMIENTO DEL OBJETO: El cumplimiento integral del Objeto es el modo ordinario de extincin de los efectos del acto administrativo. El objeto como elemento del acto administrativo, es la prestacin jurdica concreta que se quiere alcanzar mediante la dictacin del acto administrativo. Cuando se cumple con el objeto, se extinguen los efectos del acto, lo que se produce naturalmente sin intervencin de la Administracin y no es necesario que se dicte un acto administrativo que as lo declare. En general, los actos administrativos cuyos efectos se extinguen por su simple ejecucin o cumplimiento, son aquellos relativos a prestaciones econmicas, tales como el pago de una indemnizacin, el pago de las remuneraciones mensuales de los funcionarios o el pago de un servicio. Otro ejemplo, es el acto administrativo que declara vacante un cargo. Sin embargo, hay actos administrativos en que no obstante que se ha cumplido con el objeto, sus efectos se mantienen vigentes. Podemos mencionar los siguientes: Acto administrativo de efectos indefinidos: Se cumple con el objeto, pero sus efectos se proyectan hacia el futuro y no se sabe cundo se van a extinguir, generndose derechos y obligaciones, porque el acto administrativo no se agota. Ejemplo: un acto administrativo de nombramiento de un funcionario pblico de planta, cuyo objeto es proveer el cargo. Nombrado y asumidas las funciones por la persona, los efectos de este acto slo se van a extinguir cuando se produzca una causal legal de cesacin de funciones, como podra ser la muerte del funcionario, su destitucin, su renuncia, la supresin del cargo, la declaracin de vacancia, su jubilacin, etc. Acto administrativo de efectos diferidos: Se cumple con el objeto y los efectos se mantienen en el tiempo, pero se sabe con exactitud cundo se van a extinguir esos efectos, con posterioridad a su ejecucin. Ejemplo: en el nombramiento de un funcionario a contrata, sus efectos no pueden ir ms all del 31 de diciembre de cada ao y slo podr seguir desempeando el cargo si se renueva o prorroga la contrata, que es otro acto administrativo. Acto administrativo en que el objeto se cumple por etapas: Hay actos administrativos cuyos efectos no se agotan de una sola vez, sino por etapas, hasta llegar al agotamiento integral de sus efectos. S ha dicho que en estos casos, los efectos del acto administrativo no se extinguen por el cumplimiento del objeto, sino por el cumplimiento del Fin. Ejemplo:
111

un acto expropiatorio, cuyo objeto se va cumpliendo por etapas y el fin se cumple una vez que se ha cumplido con la causal de utilidad pblica o de inters nacional que justific la expropiacin. 2.- DECAIMIENTO: Es una causa natural de extincin de los efectos del acto administrativo, que slo se produce respecto de un acto administrativo reglamentario, de un acto administrativo de general aplicacin y de efectos permanentes o ininterrumpidos, cuando por cambios producidos en la realidad social, desaparecen o se modifican los motivos que sirvieron de fundamento al acto administrativo. Los actos administrativos reglamentarios requieren para poder aplicarlos de la dictacin de un acto particular, sea un decreto o una resolucin. El acto administrativo reglamentario est decado cuando por cambios operados en la realidad social se han extinguido o modificado los hechos que constituyen el motivo del acto reglamentario. Cuando el motivo del acto reglamentario se encuentra decado, no se puede aplicar y, en consecuencia, no se puede dictar un acto particular. Es una causa natural, porque no ha mediado ningn acto que lo declare decado y el acto administrativo permanece como una norma jurdica vigente desde el punto de vista formal, pero no puede producir efectos. Las circunstancias de hecho no corresponden a la realidad existente al momento de emitirse el acto administrativo si se pretendiera aplicar el acto decado dictando un acto administrativo particular, ste sera nulo, por carecer de motivo. Sin embargo, el Decaimiento es una causal de extincin de los efectos del acto administrativo que no es definitiva, porque el acto administrativo decado puede recuperar plenamente su vigencia cuando la realidad social vuelva a coincidir con la existente al momento de su dictacin. Esta recuperacin de la vigencia de los efectos del acto administrativo reglamentario no implica que se regularicen los actos administrativos particulares que se hubieran dictado mientras estaba decado. Por otra parte, no es necesario que se emita un nuevo acto para que el acto administrativo decado recupere su vigencia; en esta hiptesis, el acto administrativo recupera su vigor en forma automtica. Ejemplo: Hace 40 aos atrs, en perodos de escasez de determinados productos alimenticios, se dictaban actos administrativos reglamentarios que fijaban precios mximos de venta para esos productos escasos y de este modo asegurar el abastecimiento y evitar la especulacin. Al mismo tiempo, se establecan sanciones (multas, cierre temporal del establecimiento o la clausura del establecimiento) para los comerciantes que contravinieran el acto administrativo reglamentario y vendieran a precios superiores a los mximos fijados. El motivo de este acto administrativo reglamentario era la escasez, pero si sta desapareca y haba pleno abastecimiento, el acto administrativo decaa y los inspectores de la DIRINCO (Direccin de Industria y Comercio, servicio pblico que fiscalizaba esta normativa) no podan aplicar el acto reglamentario dictando actos particulares que impusieran sanciones. Otro ejemplo: lo que ocurri hace aos atrs con los cobradores automticos en las micros amarillas. El motivo del acto reglamentario era que el chofer no recibiera dinero, pero lo siguieron haciendo porque los propios pasajeros as lo exigieron y de esta manera la realidad social super a la norma. El motivo del acto administrativo es modificado o desaparece por una causa natural, como es la realidad social. 3.- LA LEY: La entrada en vigencia de una norma legal posterior al acto administrativo, cuyos preceptos resultan incompatibles expresa o tcitamente con el contenido del acto administrativo. Es una causa natural, porque no existe intervencin de un acto administrativo posterior ni de los Tribunales de Justicia. La ley ha dispuesto algo que es contradictorio u opuesto a los efectos del acto administrativo y simplemente se extinguen los efectos del acto administrativo por disposicin de la ley. Ejemplo: si el funcionario no
112

asume dentro de tres das de notificado de la oportunidad en que debe hacerlo, el inciso 3 del art. 16 del Estatuto Administrativo dispone el nombramiento quedar sin efecto por el solo ministerio de la ley. Otro ejemplo, es lo que ocurri con los antiguos fotorradares, en que las leyes 19.676 y 19.791 (ambas del ao 2002), amnistiaron a todas las personas a las que se les haban cursado partes. B) CAUSAS PROVOCADAS: 1.- REVOCACIN: Es un acto administrativo destinado a poner trmino a los efectos que estaba produciendo un acto administrativo regular, vlido, ajustado a derecho, cuando la propia Administracin estima conveniente u oportuno hacer cesar sus efectos. La Revocacin produce sus efectos hacia el futuro, a contar de la total tramitacin del acto administrativo revocatorio; los efectos del acto administrativo revocado producidos con anterioridad a la revocacin, subsisten plenamente. Si bien la revocacin, en general, es una facultad discrecional de la Administracin y dado que la revocacin afecta la Estabilidad del acto administrativo, no constituye una potestad ilimitada sobre todos los actos administrativos. La principal limitacin radica en el Derecho de Propiedad y por ello no se pueden revocar aquellos actos administrativos en virtud de los cuales se han adquirido legtimamente derechos. La otra limitacin es la misma ley, cuando ha determinado otras formas de extincin que no incluyen la revocacin o cuando la regulacin legal del acto administrativo impida que se deje sin efecto. Hay actos administrativos en que el procedimiento de gestacin del acto administrativo est regulado en el ordenamiento jurdico: son los actos reglados o estatutarios (Ej.: el nombramiento de un funcionario); en estos actos, la posibilidad de revocarlos est excluida por la ley. El Art. 61 de la Ley 19.880 expresa: Artculo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrn ser revocados por el rgano que los hubiere dictado. La revocacin no proceder en los siguientes casos: a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente; b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos; o c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto. 2.- INVALIDACIN: Es un acto administrativo de contrario imperio dictado por la Administracin que tiene por objeto eliminar los efectos jurdicos producidos por un acto administrativo irregular, un acto que adolece de un vicio de nulidad. La revocacin opera sobre actos administrativos regulares; en cambio, la invalidacin es un acto administrativo que tiene por objeto poner fin a los efectos jurdicos que producen los actos administrativos irregulares, que son contrarios a derecho y en consecuencia, que adolecen de un vicio de nulidad. Esta nulidad de derecho pblico es una sancin que proviene del artculo 7 de la CPR, cuando un acto administrativo no se ajusta al principio de legalidad. La Contralora General de la Repblica ha dictaminado que la invalidacin de un acto administrativo tiende a regularizar el ordenamiento jurdico quebrantado por una medida contraria a Derecho. Para algunos, la potestad de invalidacin tiene como limitacin el principio de seguridad jurdica, porque podra atentar contra derechos adquiridos por los administrados, pero otros son partidarios del criterio opuesto, vale decir, que la invalidacin no est sujeta a esa limitacin. Una postura intermedia es aquella que considera que la limitacin la constituiran slo los derechos adquiridos por terceros de buena fe. Un ejemplo: Despus del Golpe Militar de 1973, se hicieron muchas expropiaciones a personas pertenecientes a los partidos de la Unidad Popular, las que claramente estaban viciadas. A partir de 1990, se interpusieron muchas acciones de nulidad de derecho pblico en contra de esas
113

expropiaciones ante los Tribunales. En algunos casos, se declar que las expropiaciones eran nulas y no se respetaron los derechos adquiridos. En otros casos, se rechazaron las acciones de nulidad y se tomaron en cuenta los derechos de terceros de buena fe. Al respecto, tanto la Contralora como los Tribunales de Justicia se han pronunciado en uno y otro sentido. As, la CGR ha sostenido en Dictamen de 1966: es principio fundamental del Estado de derecho que no se puedan adquirir derechos al amparo de una violacin de preceptos constitucionales, legales o reglamentarios. Desde el punto de vista doctrinario y constitucional, la Invalidacin de actos administrativos irregulares es un derecho deber para la Administracin, porque si bien tiene la facultad para invalidarlo por otro acto administrativo de contrario imperio, al mismo tiempo es un deber, porque la Administracin debe actuar siempre en conformidad al principio de legalidad. La ley 19.880, en una norma de dudosa constitucionalidad, ha dispuesto que la invalidacin es una facultad y que debe hacerse dentro del plazo de dos aos desde la notificacin o publicacin del acto administrativo. Artculo 53. Invalidacin. La autoridad administrativa podr, de oficio o a peticin de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos aos contados desde la notificacin o publicacin del acto. La invalidacin de un acto administrativo podr ser total o parcial. La invalidacin parcial no afectar las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada. El acto invalidatorio ser siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario. Cabe recordar que para la nulidad de derecho pblico, la CPR no establece ningn plazo para alegarla o de prescripcin, pero la ley 19.880 establece el plazo de dos aos para invalidar. El artculo 13 de la Ley 19.880, a propsito del Principio de la No Formalizacin, dispone que la Administracin podr subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros, lo que podra ser un indicio de que la ley adhiere a la postura que considera que la invalidacin tiene como limitacin los derechos adquiridos de terceros de buena fe. Al mismo tiempo, la ley dispone que el acto invalidatorio ser siempre impugnable ante los tribunales de Justicia, porque de esta manera se estaran protegiendo los derechos adquiridos por terceros de buena fe. 3.- CADUCIDAD: Es una sancin por incumplimiento de obligaciones que el acto administrativo impone al administrado. La caducidad opera sobre un acto administrativo regular, vlido y sus efectos se producen slo hacia el futuro. La diferencia con la revocacin radica en que la caducidad se produce por incumplimiento de obligaciones que el acto administrativo que se caduca impone al administrado y no considera los derechos adquiridos, porque el administrado sabe de antemano cules son sus obligaciones y que si no cumple con ellas, la Administracin va a declarar la caducidad del acto. Si se hubieran constituido derechos al amparo del acto, estos derechos estaran condicionados al cumplimiento de las obligaciones del interesado. De la invalidacin, la caducidad se diferencia en que mientras la invalidacin recae sobre un acto administrativo viciado, la caducidad opera sobre un acto administrativo regular y vlido. Adems, en que mientras los efectos de la invalidacin se retrotraen al pasado, la caducidad slo opera hacia el futuro. Ejemplo: el otorgamiento de una patente de alcoholes est sujeto a una serie de obligaciones, entre las cuales est la de pagar la patente cada seis meses; si no se paga, caduca y la Municipalidad la saca a remate. 4.- NULIDAD: Debe ser pronunciada por los Tribunales de Justicia, cuando stos conocen de una accin de nulidad de derecho pblico, que no est sujeta a plazo ni a
114

prescripcin, y puede ser declarada de oficio por el tribunal cuando aparezca de manifiesto en el acto administrativo. No hay diferencia con la invalidacin en ese sentido (de oficio o a peticin de parte). Ambas formas de extincin de los efectos del acto administrativo eliminan los efectos provocados por un acto administrativo viciado de nulidad. Efectos que se producen cuando es acogida la accin de nulidad: los efectos de la sentencia se producen para todos los interesados en ese acto administrativo; son efectos absolutos. En cambio, cuando se rechaza la accin de nulidad, la sentencia produce efectos relativos, porque nada impide que en otro juicio entablado por otro administrado se acoja la accin de nulidad contra ese mismo acto administrativo. COSA JUZGADA EN MATERIA ADMINISTRATIVA Algunos sostienen que el acto administrativo produce un efecto similar a la Cosa Juzgada en materia judicial y se presume inamovible y verdadero lo resuelto por el acto administrativo. Ej.: el otorgamiento de un montepo. Nosotros afirmamos que no se produce el efecto de cosa juzgada en el acto administrativo, porque si el acto es contrario a derecho, siempre va a existir la posibilidad de solicitar la invalidacin (2 aos) o de interponer la accin de nulidad y por otra parte, hay que considerar que el rgano tiene la facultad de revocar un acto vlido, siempre que se respeten los derechos adquiridos legtimamente. SILENCIO ADMINISTRATIVO Se trata de establecer el valor del silencio de la Administracin en determinadas actuaciones, en que los procedimientos administrativos establecen un plazo a la Administracin para resolver o pronunciarse. Esta materia, est ntimamente relacionada con los plazos, porque darle valor al silencio significa que la Administracin no se ha pronunciado dentro del plazo que establece la ley y hay que determinar si ese silencio produce o no algn efecto, sea positivo o negativo. SILENCIO POSITIVO: Transcurrido el plazo, significara que lo que ha solicitado el interesado se entiende aceptado. SILENCIO NEGATIVO: Transcurrido el plazo sin que se haya pronunciado la administracin, se entiende que la solicitud ha sido rechazada. LOS PLAZOS EN LA LEY 19.880: La Ley 19.880 contiene importantes disposiciones al respecto: El Art. 23 establece la obligacin de cumplimiento de los plazos, esta norma es muy relevante, porque antes de esta ley exista el criterio de que la administracin no estaba obligada al cumplimiento de los plazos: Artculo 23. Obligacin de cumplimiento de los plazos. Los trminos y plazos establecidos en sta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administracin en la tramitacin de los asuntos, as como los interesados en los mismos. El Art. 24 de la Ley 19.880 contiene diferentes plazos: La distribucin de los documentos debe hacerse dentro de 24 horas de la recepcin. Las providencias de mero trmite deben dictarse por quien deba hacerlo dentro de 48 horas contado desde la recepcin de la solicitud, documento o expediente u otras actuaciones debern evacuarse. Los Informes, dictmenes, u otras actuaciones similares (que requieren mayor estudio), deben evacuarse dentro del plazo de 10 das contados desde la peticin de la diligencia. Las decisiones definitivas deben expedirse dentro de los 20 das siguientes contados desde que a peticin del interesado se certifica que el acto se encuentra en estado de resolverse. Artculo 24. El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud, documento o expediente, deber hacerlo llegar a la oficina correspondiente a ms tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepcin.
115

Las providencias de mero trmite debern dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48 horas contado desde la recepcin de la solicitud, documento o expediente. Los informes, dictmenes u otras actuaciones similares, debern evacuarse dentro del plazo de 10 das, contado desde la peticin de la diligencia. Las decisiones definitivas debern expedirse dentro de los 20 das siguientes, contados desde que, a peticin del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La prolongacin injustificada de la certificacin dar origen a responsabilidad administrativa. Art. 26: Ampliacin de los plazos. Tiene que producirse antes del vencimiento del plazo y no puede exceder a la mitad de los plazos. Cuando se public la Ley 19.880, el Art. 27 dio origen a que algunos medios de prensa lo vincularan con el silencio y consideraran que bastaba el transcurso de 6 meses sin un pronunciamiento de la Administracin, para que dicho silencio produjera efecto positivo, lo que indudablemente constituye un error. Artculo 27. Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podr exceder de 6 meses, desde su iniciacin hasta la fecha en que se emita la decisin final. El Art. 25 trata sobre el cmputo de plazos del procedimiento administrativo, norma especial en lo relativo a los das hbiles, porque a diferencia del procedimiento civil en que el sbado es un da hbil, en el procedimiento administrativo se considera inhbil. Artculo 25. Cmputo de los plazos del procedimiento administrativo. Los plazos de das establecidos en esta ley son de das hbiles, entendindose que son inhbiles los das sbados, los domingos y los festivos. Los plazos se computarn desde el da siguiente a aqul en que se notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su estimacin o su desestimacin en virtud del silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere equivalente al da del mes en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da de aquel mes. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, ste se entender prorrogado al primer da hbil siguiente. EL SILENCIO POSITIVO (artculo 64 Ley 19.880): No basta el transcurso del plazo, sino que una vez que ha transcurrido el plazo para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado tiene que denunciar el incumplimiento del plazo a la autoridad que deba resolver, requirindole que decida sobre su solicitud. La autoridad debe otorgar certificacin de la denuncia y elevar copia de ella al superior jerrquico dentro de 24 horas (porque podra estar incurriendo en responsabilidad administrativa) y tiene el plazo de 5 das para pronunciarse sobre la denuncia del interesado. Si despus de estos 5 das desde la denuncia del incumplimiento del plazo la misma autoridad que deba resolver no lo hace, se entender aceptada la solicitud del interesado. Artculo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Dicha autoridad deber otorgar recibo de la denuncia, con expresin de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerrquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco das contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se entender aceptada.
116

En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado ser expedido sin ms trmite. EL SILENCIO NEGATIVO (Artculo 65 Ley 19.880) Lo que pareca ser la regla general (Silencio Positivo) pasa casi a ser la excepcin, cuando analizamos el artculo 65 de la Ley 19.880, que contiene los casos en que transcurrido el cumplimiento del plazo, la solicitud se entiende rechazada: 1) cuando afecte el patrimonio del Estado; 2) cuando la Administracin acta de oficio; 3) cuando la Administracin deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, y 4) cuando se ejercita por alguna persona el derecho de peticin consagrado en el artculo 19 n 14 CPR. Artculo 65. Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de acto administrativos cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica. En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin ms trmite, entendindose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO: Artculo 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes, tendrn los mismos efectos que aqullos que culminaren con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: Ley 19.880: Artculo 4. Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estar sometido a los principios de escrituracin, gratuidad, celeridad, conclusivo, economa procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstencin, no formalizacin, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad. Principio de Publicidad: Mediante la Ley N 20.285, sobre acceso a la Informacin Pblica, que comenz a regir el 20 de Abril de 2009, se regula el principio de transparencia de la funcin pblica, el derecho a la informacin de los rganos de la Administracin del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y las excepciones a la publicidad de la informacin. El principio de transparencia de la funcin pblica consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin, as como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informacin, a travs de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley. Es pblica la informacin elaborada con presupuesto pblico y toda otra informacin que obre en poder de la Administracin, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creacin, origen, clasificacin o procesamiento, a menos que est sujeta a las excepciones sealadas. El artculo 21 de la Ley 20.285 establece las nicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podr denegar total o parcialmente el acceso a la informacin. Son las siguientes: 1) cuando se afecte el debido cumplimiento de las funciones del rgano requerido; 2) cuando se afecte los derechos de las personas, particularmente tratndose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carcter econmico p comercial; 3) cuando afecte a la seguridad de la Nacin, particularmente si se refiere a
117

la defensa nacional o la mantencin del orden pblico o la seguridad pblica; 4) cuando afecte el inters nacional, en especial si se refiere a la salud pblica o las relaciones internacionales y los intereses econmicos del pas; o 5) cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya declarado reservados o secretos. CPR, Art. 8 inc. 2: Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer la reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional. Ley 19.880, modificada por la Ley 20.285: Artculo 16. Principio de Transparencia y de Publicidad. El procedimiento administrativo se realizar con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en l. En consecuencia, salvo las excepciones establecidas en la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de acceso a la informacin de la Administracin del Estado y en otras disposiciones legales aprobadas con qurum calificado, son pblicos los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, as como sus fundamentos y documentos en que stos se contengan y los procedimientos que utilicen en su elaboracin o dictacin. Principio de escrituracin: El procedimiento administrativo exige que los actos administrativos deban materializarse de manera objetiva y revestidas de ciertas formas, para poder dar cuenta de su exacto contenido y como mejor garanta de los derechos de los administrativos. Por esta razn, el procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen, deben expresarse por escrito o por medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia (Art.5 Ley 19.880). Principio de gratuidad: (Art. 6 Ley 19.880). En el procedimiento administrativo, las actuaciones de los rganos de la Administracin son gratuitas para los interesados, salvo que la ley disponga lo contrario. Slo la ley podra establecer la obligacin de los administrados de pagar por algn trmite de un procedimiento administrativo. Si un funcionario pblico cobrara pagos no autorizados o permitidos por la ley, incurre en responsabilidad penal y administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia administrativa ha determinado que las solicitudes de copias de documentos del expediente administrativo u otros antecedentes, deben ser costeadas por los solicitantes. Principio de celeridad o de impulsin de oficio del procedimiento: (Art. 7 Ley 19.880). La Ley 18.575, en su artculo 8, dispone que Los rganos de la Administracin del Estado actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de peticin o reclamo, procurando la simplificacin y rapidez de los trmites. Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que establezcan las leyes y reglamentos. Por su parte, el artculo 7 de la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos establece que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites. Las autoridades y funcionarios de los rganos de la Administracin del Estado debern actuar por propia iniciativa en la iniciacin del procedimiento de que se trate y en su prosecucin, haciendo expeditos los trmites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstculo que pudiere
118

afectar a su pronta y debida decisin. En el despacho de los expedientes originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho se guardar el orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia. Principio conclusivo: Todo el procedimiento administrativo est destinado a que la Administracin dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestin de fondo y en el cual exprese su voluntad (Art. 8 Ley 19.880). Esto est relacionado con las 3 etapas: iniciacin, instruccin y finalizacin, lo cual significa que existe el deber legal de resolver y por eso, la ley ha previsto normas sobre el valor del silencio. La ausencia de una resolucin o una decisin deficiente es sancionada mediante el silencio o la nulidad del acto administrativo, porque la actividad de la Administracin no puede mantenerse pendiente en forma indefinida. En consecuencia, la Administracin debe pronunciarse sobre la cuestin de fondo, dictando un acto decisorio, pero no es nica forma de terminar el procedimiento administrativo. El Art. 40, que se refiere a la conclusin del procedimiento, establece que el rgano administrativo pone trmino al procedimiento mediante la resolucin final, pero que el procedimiento tambin termina por el desistimiento, la declaracin de abandono, la renuncia al derecho en que se funda la solicitud, cuando ella no est prohibida y la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevinientes. Principio de Economa Procedimental: (Art. 9 Ley 19.880) El funcionario pblico no puede dilatar la tramitacin de los procedimientos administrativos. De acuerdo al Art. 256 del Cdigo Penal podra constituir delito: En iguales penas incurrir todo empleado pblico del orden administrativo que maliciosamente retardare o negare a los particulares la proteccin o servicio que deba dispensarles en conformidad a las leyes y reglamentos. Cabe hacer presente que de acuerdo al Inc. 4, las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento no suspendern la tramitacin del mismo, a menos que la Administracin por resolucin fundada determine lo contrario (efecto de la insuspensibilidad, que cabe relacionar con el Art. 57: la autoridad puede ordenar la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere en caso de acogerse el recurso). Principio de Contradictoriedad: (Art. 10 Ley 19.880). Se relaciona con el principio del debido proceso y se traduce en que los interesados en cualquier momento del procedimiento, pueden aducir alegaciones o aportar documentos u otros elementos de juicio, pueden alegar defectos de tramitaciones y pueden actuar asistidos de asesor, para contradecir lo que se est estableciendo en el procedimiento. Principio de Imparcialidad: (Art. 11 Ley 19.880). Est estrechamente relacionado con la probidad, consagrada en la CPR, tanto en la substanciacin del procedimiento como en las decisiones que adopte. Deben expresarse siempre los hechos y fundamentos de derecho (en relacin con la publicidad y transparencia) en los actos que afecten los derechos de los particulares. Principio de abstencin: (Art. 12 Ley 19.880). Las autoridades y funcionarios pblicos deben abstenerse de intervenir cuando les afecte alguna causal de inhabilidad o motivos de abstencin. Este principio tiene por objeto garantizar la imparcialidad en la tramitacin del procedimiento y que quienes participen de la decisin administrativa no se encuentren implicados ni tengan conflictos de intereses que puedan afectar la objetividad de la decisin. Este principio debe relacionarse con lo dispuesto en el artculo 62, N 6 de la LOC 18.575, que se refiere a conductas que contravienen la Probidad. Principio de la no formalizacin: (Art. 13 Ley 19.880) Las formalidades deben ser las indispensables para dejar constancia de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares.
119

El inciso segundo de este artculo establece que el vicio de procedimiento o de forma slo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algn requisito esencial del acto, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurdico (este principio lo hemos relacionado con los actos preparatorios). Adems, se dispone que la Administracin podr subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros, lo que implica que no lo puede hacer cuando la subsanacin del vicio signifique una lesin a un tercero, se hubiera apersonado o no durante el procedimiento. Principio de inexcusabilidad: (Art. 14 Ley 19.880). Este principio es complementario del principio conclusivo y consiste en que requerido el rgano de la Administracin, est obligado a dictar resolucin expresa y a notificarla, cualquiera sea su forma de iniciacin. Sin embargo, si el rgano ha sido requerido para intervenir en un asunto que no es de su competencia, debe enviar de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer segn el ordenamiento jurdico, informando al interesado. Principio de impugnabilidad: Art. 15 Ley 19.880: Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales. Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin. La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podr dictar por s misma el acto de reemplazo. Respecto de este principio, recordamos que ya fue tratado, a propsito de la impugnabilidad, como efecto potencial del acto administrativo. Derecho de las personas en sus relaciones con la Administracin: Artculo 17. Capacidad para actuar ante la Administracin: Adems de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales, se permite actuar directamente a los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses, sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. "Artculo 20. Capacidad para actuar. Tendrn capacidad de actuar ante la Administracin, adems de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo a las normas generales, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate." Prueba: Cualquier medio de prueba admisible en derecho, aprecindose en conciencia. "Artculo 35. Prueba. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento, podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, aprecindose en conciencia. Cuando a la Administracin no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenar la apertura de un perodo de prueba, por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada." Valor de los informes: Son facultativos y no vinculantes, por regla general. Artculo 38. Valor de los informes. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes. Si el informe debiera ser emitido por un rgano de la Administracin distinto del que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.
120

Notificaciones: Art. 45, 46 y 47. Finalizacin del procedimiento: "Artculo 40. Conclusin del procedimiento. Pondrn trmino al procedimiento la resolucin final, el desistimiento, la declaracin de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. La resolucin que se dicte deber ser fundada en todo caso." Obligacin de publicar: El artculo 48 seala cuales son los actos administrativos que deben publicarse en el Diario Oficial: 1) los que contengan normas de general aplicacin o que miren al inters general; 2) los que interesen a un nmero indeterminado de personas; 3) los que afecten a personas cuyo paradero fuere ignorado; 4) los que ordene publicar el Presidente de la Repblica, y 5) los actos respecto de los cuales la ley ordene especialmente ese trmite. ACTIVIDAD JURDICA CONVENCIONAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO La Administracin del Estado recurre a la actividad jurdica convencional cuando le parece ms conveniente para el inters general, en la prosecucin del Bien Comn, lograr la colaboracin o participacin de los particulares. Adems, porque la finalidad de bien comn perseguida por la Administracin podra resultar muy difcil conseguir a travs de la actividad jurdica unilateral, del Acto Administrativo. El Acto Administrativo constituye la forma ordinaria y habitual en que la Administracin ejerce las potestades pblicas. Cuando la Administracin recurre a la actividad convencional, no est renunciando a la actuacin unilateral y por lo dems, la Administracin est lejos de actuar como un particular ms en sus relaciones contractuales. Tipos de actividad jurdica convencional: 1.- Actividad Contractual; 2.- Actividad Concertal 1.- Actividad Contractual: No todos los contratos que celebra la Administracin son de la misma naturaleza. Baste comparar un contrato de compraventa de un bien raz con un contrato de concesin de obra pblica. Debemos hacer una distincin, porque la Administracin celebra dos tipos de contratos: Contratos de derecho comn: Contratos de Sociedad, Contratos de Arrendamiento, Contratos de Compraventa de Bienes races, etc. Contratos Administrativos: Contratos de Ejecucin de Obra pblica, de Concesin de obra pblica, de concesin de servicio pblico, etc. Los contratos de derecho comn no son objeto de nuestro anlisis, porque corresponde estudiarlos en Derecho Civil y en Derecho Comercial. En cambio, los principales Contratos Administrativos sern objeto de nuestro estudio. Criterios de distincin entre contratos de D Comn y Contratos Administrativos: A veces cuesta distinguir si un contrato celebrado por la Administracin es un contrato de derecho comn o un contrato administrativo. En doctrina, hay diferentes criterios para distinguir unos de otros: 1.- Criterio Formal 2.- Criterio de la Jurisdiccin 3.- Criterio del Rgimen Jurdico 4.- Criterio del Servicio Pblico 5.- Criterio de la Clusula Exorbitante. 1.- Criterio Formal: Segn este criterio, los contratos que celebra la Administracin son administrativos cuando el contrato est sujeto al cumplimiento de formas, de procedimientos, lo que se traduce en que estos contratos son siempre solemnes.
121

Segn el criterio formal, los Contratos seran de Derecho Comn aquellos que por regla general no estn sujetos al cumplimiento de formalidades legales y dependen de la voluntad de las partes. Este criterio debe descartarse, porque todo contrato que celebra la Administracin est sujeto al cumplimiento de procedimientos, que son de Derecho Pblico. Si la Administracin quiere celebrar un contrato de compraventa de bienes inmuebles, necesita de la dictacin de una serie de actos administrativos y de un procedimiento administrativo, adems de que debe estar previsto el gasto en el presupuesto. 2.- Criterio de la Jurisdiccin: Atiende a la jurisdiccin a que las leyes someten los litigios que sobrevengan con motivo del contrato. El Contrato es Administrativo cuando las contiendas que se derivan del contrato estn sometidas al conocimiento y resolucin de tribunales especiales contenciosos administrativos y ser un contrato de Derecho Comn si los litigios quedan entregados al conocimiento y resolucin de los Tribunales Ordinarios. Este criterio parte de un supuesto equvoco, porque si la ley somete una controversia a una u otra jurisdiccin no es causa sino una consecuencia de la naturaleza del contrato. Por otra parte, hasta el ao 2003, este criterio estaba totalmente descartado, porque los conflictos que se derivaran de los contratos administrativos estaban sometidos a los Tribunales ordinarios. En el ao 2003, se dict la ley 19.886, que cre el Tribunal de Contratacin Pblica. Este nuevo tribunal conoce de la accin de impugnacin contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos de contratacin con organismos pblicos regidos por esa ley, entre la aprobacin de las bases administrativas de la respectiva licitacin y su adjudicacin, ambos inclusive, principalmente respecto de los Contratos de Suministro y de Prestacin de Servicios; pero hay que destacar que en los contratos de ejecucin y concesin de obras pblicas, se aplica esta normativa en forma supletoria. 3.- Criterio del Rgimen Jurdico: Este pareciera ser el ms sencillo, ya que dice que el contrato es administrativo cuando se rige por normas de Derecho Administrativo y el Contrato es de Derecho Comn si se rige por el Derecho Privado. Pero lo cierto es que en todo contrato que celebra la Administracin deben aplicarse normas de Derecho Pblico, no existiendo contratos regidos puramente por el Derecho Comn. Segn Sayagus Lazo, cuando prevalece el Derecho Comn, se habla de contratos de Derecho privado, pero eso no significa que no haya ciertas normas de Derecho Pblico que lo regulen. 4.- Criterio del Servicio Pblico: Este criterio sostiene que el contrato es administrativo cuando el objeto del contrato es la prestacin de un servicio pblico y el fin es un inters general de bien comn. El contrato ser de Derecho Comn o Privado si el objeto del contrato constituye el cumplimiento de una obligacin distinta a la prestacin de un servicio pblico. Este criterio se funda en la superada teora del Servicio Pblico, de Len Duguit y Gastn Jze. Dicha teora comenz a quedar obsoleta con el surgimiento de la actividad empresarial del Estado y ste adopt como una alternativa asociarse con los particulares. Como fue analizado anteriormente, la idea del Servicio Pblico sustentada por Duguit y Jze ha cambiado sustancialmente, porque actualmente el principio de subsidiariedad es el que domina a la Administracin del Estado en Chile. 5.- Criterio de la Clusula Exorbitante: Segn este criterio, lo que particulariza al contrato administrativo del contrato de Derecho Comn, es la existencia en el primero de clusulas exorbitantes del Derecho Comn, que generan un rgimen jurdico especial de Derecho Pblico. Las clusulas exorbitantes son clusulas unilaterales que le otorgan a la Administracin privilegios y prerrogativas y son exorbitantes, porque estn fuera de la rbita normal del Derecho Privado, sea porque entre los particulares no es usual convenirlas o porque
122

seran antijurdicas a la luz del ordenamiento privado, correspondiendo al mbito de lo prohibido. Los particulares pueden hacer todo aquello que no est prohibido, pero estas clusulas para la Administracin no estn prohibidas porque las permite el Derecho Pblico, atendida la finalidad del Estado que es el Bien Comn. Desde el punto de vista contractual, esta clusula unilateral rompe el principio de igualdad entre las partes. Ejemplo: Una clusula de este tipo es la facultad de sancionar al contratante particular, cuando la administracin comprueba que el particular no est ejecutando el contrato en los trminos acordados y lo sanciona imponiendo multas, sin necesidad de recurrir a los Tribunales. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: Son aquellos en que es parte la Administracin, es decir, una de las partes es un organismo de la Administracin del Estado sea centralizado o descentralizado; se celebran con un fin directo e inmediato de Bien Comn y se rige por normas de Derecho Administrativo, que contienen clusulas exorbitantes de Derecho Comn. Caractersticas de los contratos administrativos: 1.- Que exista un acuerdo de voluntades: el contrato administrativo, al igual que los contratos de Derecho Comn, slo puede ser el producto de un acuerdo de voluntades, la que debe ser manifestada en forma libre, espontneamente y exenta de vicios, generando derechos y obligaciones para ambas partes. 2.- Partes del Contrato: Una de las partes debe ser un rgano integrante de la Administracin del Estado (una entidad descentralizada, con personalidad jurdica de derecho pblico propia o un rgano perteneciente a la administracin centralizada, que acta amparado bajo la personalidad jurdica del Estado) y la otra parte es un particular, que puede ser una persona natural o jurdica. El rgano de la Administracin del Estado para celebrar el contrato necesita estar revestido de competencia, es decir, debe ser competente, debe habrsele atribuido expresamente esa facultad. Por su parte, los particulares necesitan capacidad. 3.- Objeto y causa lcitos: al igual que en los contratos de Derecho Comn, el objeto y la causa del contrato deben ser lcitos. 4.- El fin: el contrato debe celebrarse para cumplir una finalidad directa e inmediata de Bien Comn. El acuerdo de voluntades se celebra para satisfacer una necesidad pblica. 5.- Formas: por el carcter que reviste el ejercicio de las potestades pblicas, la Administracin debe ajustarse siempre al principio de legalidad y la voluntad administrativa debe expresarse en forma precisa e inequvoca y por esta razn, los contratos administrativos son siempre solemnes. Las formas de los contratos administrativos estn reguladas expresamente. Hay procedimientos administrativos especiales que regulan contratos administrativos. Ejemplo: los de ejecucin de obra pblica, que estn regulados por el Decreto MOP N 75, del ao 2004. 6.- Clusulas exorbitantes del Derecho Comn: La Administracin contrata en un plano de preponderancia frente al particular. Las clusulas exorbitantes del Derecho Comn, son estipulaciones unilaterales que otorgan a la Administracin una serie de prerrogativas y privilegios a la Administracin, que en un contrato entre particulares podran ser contrarias a Derecho. Estas clusulas exorbitantes se fundamentan en las potestades del Poder Pblico, inspiradas en el Bien Comn, y por lo tanto no son antijurdicas. 7.- Deben celebrarse previa licitacin pblica o licitacin privada o trato directo: El artculo 9 de la LOC 18.575 establece que los contratos administrativos se celebrarn previa propuesta pblica, en conformidad a la ley. Lo anterior significa que la regla general es la Licitacin Pblica.
123

Esta licitacin o propuesta pblica debe regirse por dos principios, tambin expresados en esa norma: A) Libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo. B) Igualdad de los oferentes ante las bases de la licitacin. El inciso tercero dispone que la licitacin privada proceder, en su caso, previa resolucin fundada que as lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociacin corresponda acudir al trato directo. En consecuencia, la LOC 18.575, de Bases seala tres procedimientos para celebrar un Contrato administrativo: 1) Licitacin Pblica; 2) Licitacin Privada, y 3) Trato Directo. Por su parte, el artculo 7 de la Ley 19.886, sobre contratos administrativos de suministro y prestacin de servicios, contiene definiciones legales que si bien se establecen para efectos de esta ley, son tan precisas, que es de absoluta conveniencia acudir a ellas para entender bien los conceptos. Licitacin o propuesta pblica: es el procedimiento administrativo de carcter concursal mediante el cual la Administracin realiza un llamado pblico, convocando a los interesados para que, sujetndose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionar y aceptar la ms conveniente. Una caracterstica de la licitacin pblica es que cualquier persona puede presentar propuestas. Licitacin o propuesta privada: es el procedimiento administrativo de carcter concursal, previa resolucin fundada que lo disponga, mediante el cual la Administracin invita a determinadas personas para que, sujetndose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionar y aceptar la ms conveniente. Generalmente, las personas a las cuales se invita estn inscritas previamente en un registro especial. Los distintos rganos que llaman a licitacin tienen registros de quienes han celebrado contratos o que pertenecen a ese registro. Se puede realizar por distintos medios (carta, e- mail, sitio Web Chilecompra, etc.) La resolucin fundada debe expresar como se han calificado los hechos para no proceder por la regla general que es la licitacin pblica. Trato o contratacin directa: el procedimiento de contratacin que, por la naturaleza de la negociacin que conlleva, deba efectuarse sin la concurrencia de requisitos de la licitacin o propuesta pblica y para la privada. Siempre que se contrate por trato directo, se requiere un mnimo de tres cotizaciones previas, salvo algunos casos excepcionales sealados en la ley 19.886. Este tema est muy bien regulado en la ley 19.886, que en su artculo 7, agrega que la Administracin no puede fragmentar sus contrataciones con el propsito de variar el procedimiento de contratacin. Convenios Marco: Es una modalidad de adquisicin en la cual se establecen precios y condiciones de compra para bienes y servicios, por medio de una licitacin pblica realizada por la Direccin de Compras y Contratacin Pblica. Tales bienes y servicios se disponen en un Catlogo Electrnico (Chilecompra Express) mediante el cual los organismos pblicos acceden directamente, pudiendo emitir una orden de compra a los proveedores, simplificando con ello los procesos de compra. Funciona a travs de una plataforma transaccional de tipo mundial que brinda la posibilidad de realizar digitalmente y en forma completa el ciclo de compras que comprende, desde la presentacin de las ofertas hasta el pago electrnico. Para realizar este tipo de transacciones se requiere la previa y gratuita inscripcin en el Portal de ChileCompra, establecindose como nicos requisitos el tener direccin de correo electrnico y acceso a Internet. Respecto de los bienes y servicios objeto de dicho convenio marco, los organismos pblicos afectos a las normas de ley 19.886 estarn obligados a comprar bajo ese
124

convenio, relacionndose directamente con el contratista adjudicado por la Direccin, salvo que, por su propia cuenta obtengan directamente condiciones ms ventajosas. Cada entidad estar obligada a consultar el Catlogo antes de proceder a llamar a una Licitacin Pblica, Licitacin Privada o Trato o Contratacin Directa, salvo los municipios (uso Voluntario). Las condiciones ms ventajosas debern referirse a situaciones objetivas, demostrables y sustanciales para la Entidad, tales como, plazo de entrega, condiciones de garantas, calidad de los bienes y servicios, o bien, mejor relacin costo beneficio del bien o servicio a adquirir. Asimismo, se deber informar a la Direccin de Compras y Contratacin Pblica sobre las condiciones ms ventajosas obtenidas, de modo de posibilitar que esta ltima entidad adopte las medidas necesarias para lograr la celebracin de un nuevo convenio marco que permita extender dichos trminos de contratacin ms favorables al resto de los organismos pblicos. Los proveedores se comprometen a mantener en el Convenio Marco el mejor precio ofertado a sus clientes para los bienes y servicios adjudicados. En caso que ofrezcan mejores precios a cualquiera de sus clientes, estos debern verse reflejados en el Catlogo Electrnico de Convenios Marco. No se realizan Bases Administrativas ni Tcnicas, ya que ellas son propias de los procesos licitatorios, situacin que ya se produjo previamente en el llamado que realiz la Direccin de Compras y Contratacin Pblica. Prerrogativas de la Administracin en los Contratos Administrativos: 1.- Direccin del Contrato: El contrato desde los inicios va a estar definido por la Administracin, que va a determinar el tipo de contrato que quiere celebrar, va a establecer las bases jurdicas (que toman el nombre de bases administrativas) y tambin determina las bases tcnicas (especificaciones), que son todos los detalles de tipo tcnico del contrato. Las bases administrativas deben considerar, a lo menos, los tres siguientes grupos de disposiciones: a) Aquellas que regulan el procedimiento de licitacin propiamente tal; b) Aquellas que regulan la forma y contenido de la resolucin que puede adoptarse en la licitacin, y c) Aquellas que regulan las clusulas del contrato que deber suscribirse. En cuanto a las bases tcnicas, por ejemplo si se quiere contratar la adquisicin de material computacional, deben precisarse todos los detalles tcnicos, tales como capacidad del disco duro, tipo de procesador, memoria ram, etc. De acuerdo a esta prerrogativa de la direccin del contrato, la Administracin elabora los planos si es una obra material, elabora los presupuestos y todo lo relacionado con lo que quiere contratar. 2.- La Administracin en forma unilateral tiene la facultad de fiscalizar la ejecucin del contrato: enva inspectores, para constatar la forma como se est ejecutando, para prevenir posibles desviaciones del contrato. 3.- Como consecuencia de la prerrogativa fiscalizadora, si hay atrasos en las entregas o se est ejecutando mal el contrato, la Administracin se reserva la facultad de aplicar sanciones (poder sancionador), sin recurrir a los tribunales. Impone sanciones, aplica multas al particular, cuando se ha atrasado en la entrega de los productos o en el trmino de la obra. 4.- La Administracin tiene la facultad de interpretar las clusulas del contrato, lo que puede hacer mientras no se trabe una litis: la facultad slo dura hasta que el asunto se convierte en contencioso administrativo ante los Tribunales de Justicia. 5.- La Administracin puede poner trmino anticipado al contrato declarando su caducidad por incumplimiento de obligaciones del contratante particular o porque ocurre un hecho previsto como causal de caducidad. Si la administracin declara la caducidad, el particular podra reclamar una indemnizacin slo si ella est contemplada en las clusulas del contrato.
125

6.- La Administracin tiene el Ius Variandi: Esto significa que la Administracin puede modificar o introducir variaciones al objeto del contrato, ya sea amplindolo o reducindolo, o encomendar nuevas prestaciones o prestaciones extraordinarias. Podra ocurrir que se haya iniciado la ejecucin de un contrato, pero de acuerdo a nuevos estudios, la Administracin constate que la forma en que se est ejecutando no le sirve y hay que ampliar el contrato al doble o al triple. De acuerdo al Ius variandi, el particular est obligado a aceptar las variaciones, porque se fundan en el inters general. Ej. Un aeropuerto, cuya pista de aterrizaje debe aumentarse. El particular cuando la administracin ejerce el ius variandi, no se puede oponer y si lo llega a hacer, porque no es apto o no tiene la capacidad econmica o los recursos materiales para cumplir con la modificacin, la Administracin tiene la facultad de poner trmino anticipado al contrato y slo tendra derecho a una indemnizacin si est expresamente contemplado en el contrato. Contrapeso o garantas que tienen los particulares ante las prerrogativas de la Administracin: En materia de contratos administrativos, existen dos contrapesos o garantas: 1.- Teora de la imprevisin 2.- Hecho del prncipe Estas garantas son de origen doctrinario, que se fundan en principios generales del derecho chileno y tienen aplicacin en el mbito del Derecho Administrativo. 1) Teora de la Imprevisin: De acuerdo a la Teora de la Imprevisin, la Administracin garantiza el equilibrio de los contratantes, restableciendo los trminos de la ecuacin financiera del contrato, cuando ocurre un hecho imprevisto. El hecho imprevisto est constituido por circunstancias posteriores a la celebracin del contrato que resultaban imprevisibles para ambas partes al momento de contratar y que cambian las condiciones econmicas del contrato, al punto de que el cumplimiento de la obligacin se torna extremadamente gravoso para el particular; rompindose el equilibrio financiero del contrato; se afecta la conmutatividad. La magnitud del hecho imprevisto puede ser tan grande que si el particular lo hubiera previsto, no hubiera contratado o lo habra hecho en otros trminos econmicos. El fundamento de esta teora est en que no debe producirse un enriquecimiento sin causa de un contratante, a costa del empobrecimiento de la otra parte, debiendo restablecerse el equilibrio financiero, mediante el reajuste del precio. En la fuerza mayor o el caso fortuito, existe un obstculo de tal naturaleza, que se hace imposible el cumplimiento de la obligacin, extinguindose sta y eximindose de responsabilidad al deudor. En el hecho imprevisto, no se hace imposible el cumplimiento de la obligacin, sino que se torna ms gravoso para una de las partes. El fundamento de esta teora en derecho pblico es que las necesidades pblicas deben atenderse de una manera permanente y continua y en el fin de Bien Comn del Estado. El hecho imprevisto es aquel que racionalmente no poda preverse al momento de contratar y que si se hubiera previsto, el particular no hubiese contratado o lo hubiera hecho en otros trminos. El cumplimiento de la obligacin por el particular se torna ms gravoso, producindose un desequilibrio financiero en el contrato ya que una de las partes est obligada a cumplir la obligacin con un mayor gravamen. Ejemplo: un tnel que se est construyendo bajo tierra y en la mitad, se encuentra un cementerio indgena que impide continuar con el diseo original de la obra, obligando a nuevos estudios y un nuevo trazado, lo que hace ms gravosa la situacin para el particular. Otro ejemplo: En el ao 1978, estuvo a punto de estallar una guerra entre Argentina y Chile y debido a ello, en el sur se elevaron los costos de las obras pblicas que se estaban realizando cerca de la frontera entre ambos pases.
126

2) Hecho del Prncipe: Tambin se trata de una situacin imprevista, pero proviene de la ley, la cual impone un gravamen, carga o impuesto no previsto, que torna ms gravoso el cumplimiento de la obligacin. El Hecho del Prncipe est reconocido en forma expresa en el Reglamento del Contrato Ejecucin de Obra Pblica respecto del aumento en los aranceles aduaneros, donde el particular puede solicitar el reajuste del precio. CARACTERSTICAS GENERALES DE LA LICITACIN PBLICA: LOC 18.575, ART. 9, inciso 1: Los contratos administrativos se celebrarn previa propuesta pblica, en conformidad a la ley. El procedimiento concursal se regir por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases del contrato. LOC 18575, ART. 62, N 7: Contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, las siguientes conductas: 7. Omitir o eludir la propuesta pblica en los casos que la ley lo disponga; Ley 19.886, ART. 7, letra a): Licitacin o propuesta pblica: es el procedimiento administrativo de carcter concursal mediante el cual la Administracin realiza un llamado pblico, convocando a los interesados para que, sujetndose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionar y aceptar la ms conveniente. En las licitaciones pblicas cualquier persona podr presentar ofertas La Licitacin pblica es un procedimiento administrativo de carcter concursal por medio del cual la Administracin hace un llamado a los particulares que se interesen en contratar con ella. Este sistema busca conciliar el inters estatal con la eficiencia y la probidad administrativa, reflejada en la objetividad en la adjudicacin del contrato. En las licitaciones pblicas, cualquier persona podr presentar ofertas y con eso se resguarda la libre concurrencia para celebrar un contrato con la Administracin y la igualdad de las partes. En el caso de la licitacin privada, la resolucin fundada debe expresar como se han calificado los hechos para no proceder por la regla general que es la licitacin pblica. Toda licitacin pblica tiene distintas etapas, las cuales no estn establecidas expresamente en la ley; slo para efectos pedaggicos, podemos distinguir: 1. Etapa preliminar o de estudios 2. Llamado a licitacin 3. Presentacin de las propuestas 4. Apertura de las propuestas 5. Resolucin o adjudicacin del contrato 6. Control preventivo de legalidad 7. Perfeccionamiento del contrato 1 etapa: Etapa preliminar o de estudio, en que la Administracin realiza todos los estudios necesarios para confeccionar el proyecto, se elaboran las bases jurdicas del contrato que se llaman bases administrativas, las bases tcnicas o especificaciones tcnicas y los presupuestos correspondientes. Las Bases Administrativas comprenden todos los aspectos jurdicos del contrato, regulan la licitacin y el posterior contrato, contienen las clusulas del contrato. Las Especificaciones son todos los detalles tcnicos del contrato, tales como procedimientos de elaboracin, control de calidad o exigencias que deben cumplir los materiales que se utilicen. Ejemplo: en un Contrato de Ejecucin de Obra Pblica, las especificaciones determinan los detalles tcnicos de la obra, tales como la cantidad de arena, ripio, dimetro de los fierros, etc. 2 etapa: Llamado a licitacin propiamente tal: la Administracin busca al particular con quien va a contratar, dando publicidad a su deseo de celebrar un contrato, a travs de los medios o sistemas de acceso pblico que mantenga la Direccin de Compras y
127

Contratacin Pblica o mediante la publicacin de avisos, que son publicados en el Diario Oficial y tambin en diarios de circulacin nacional. El llamado a licitacin debe contener una serie de menciones: Tipo de contrato Lugar en que estn disponibles las bases administrativas y tcnicas y su valor Donde y cuando pueden hacerse consultas y el plazo Plazo para presentar propuestas Lugar, da y hora en que se va a realizar la apertura de las propuestas. 3 etapa: Presentacin de las Propuestas. La propuesta es la oferta econmica que hace el particular. Dentro de los presupuestos del contrato, el particular hace su oferta, hay propuestas ms bajas y otros ms altas. No es obligatorio elegir las ms bajas, salvo que las bases lo hayan establecido expresamente, lo cual perjudicara la calidad del producto o servicio. La Propuesta se presenta en formularios, en sobres cerrados, un sobre que contiene la propuesta y otro sobre cerrado que contiene los antecedentes anexos, dentro de los cuales van los currculum de los que presentan la propuesta, la escritura de sociedad, la boleta de garanta y otros antecedentes. En algunos contratos, tambin se exige una propuesta tcnica 4 etapa: Apertura de las propuestas: es un acto solemne que se realiza en el da, lugar, hora y ante el ministro de fe que se ha sealado; ste puede ser un notario o un directivo o funcionario que ejerza un cargo de jefatura en el servicio. En este acto de apertura, se refleja la transparencia del procedimiento, ya que es un acto pblico para todos los oferentes, los que tienen que ser muy puntuales y precisos en llegar, porque a la hora fijada se cierran las puertas y comienza el acto. La importancia de asistir a la apertura es que los otros oferentes pueden conocer cules han sido las otras propuestas. En algunos casos, las bases establecen un plazo para mejorar las propuestas. Adems, en la apertura de las propuestas, los oferentes pueden formular los reclamos respecto de la forma en que se est llevando la apertura o respecto de las otras propuestas, reclamos que se deben formalizar al da siguiente hbil, bajo apercibimiento de tenerse por no presentado el reclamo. En este acto se procede a abrir las propuestas: primero se abre el sobre con los antecedentes anexos y si falta un antecedente, se descarta inmediatamente la propuesta y no se abre el sobre que contiene la propuesta. Al trmino de la apertura, debe dejarse constancia de todo lo actuado y firman los asistentes. 5 etapa: Resolucin o Adjudicacin del contrato: En esta etapa, la Administracin analiza las distintas propuestas y resuelve, adjudicando el contrato. La regla general es que la Administracin no est obligada a adjudicar el contrato y puede declarar desierta la licitacin si ninguna propuesta cumple con los requerimientos de las bases. Asimismo, la Administracin no est obligada a aceptar la propuesta del precio ms bajo, salvo que las bases hayan establecido un sistema de adjudicacin especial. La regla general es que se acepte la ms conveniente. Para resolver y adjudicar el contrato, la administracin dicta un acto administrativo, un decreto o una resolucin, que aprueba las bases administrativas, las especificaciones, los planos (si procede), el presupuesto y todos los antecedentes que sirvieron de base a la licitacin y adjudica el contrato a uno de los proponentes. En algunos contratos administrativos, se establece un plazo para que la Administracin dicte la resolucin y que si la Administracin no resuelve en ese plazo, el oferente tiene derecho a desistirse de su propuesta.
128

6 etapa: Control preventivo de legalidad, mediante la toma de razn por la Contralora General de la Repblica. Contralora no se limita a revisar la legalidad del decreto o resolucin, sino que analiza todos los antecedentes de la licitacin y de la adjudicacin. En esta etapa, los interesados cuyas propuestas fueron rechazadas, podran reclamar ante la Contralora. 7 etapa: Perfeccionamiento del contrato: Se materializa mediante la firma en una notara del particular que se adjudic el contrato, de tres transcripciones del decreto o la resolucin que aprob el contrato administrativo, en seal de aceptacin de su contenido. Una de estas transcripciones se protocoliza ante el mismo notario. Las transcripciones as firmadas hacen fe respecto de toda persona y tienen mrito ejecutivo, sin necesidad de reconocimiento previo. Cabe sealar que el contrato de ejecucin de obra pblica tiene una norma especial en cuanto al momento en que se perfecciona. Su reglamento es el Decreto 75/2004 de 1 de Diciembre de 2004, cuyo artculo 89 establece lo siguiente: Art. 89 decreto 75/2004: Artculo 89. Todo contrato de ejecucin de obra pblica se perfeccionar y regir desde la fecha en que la resolucin o decreto que acept la propuesta o adjudic el contrato, ingrese totalmente tramitado a la oficina de partes del Ministerio, de la Direccin General o de la Direccin, segn proceda. La oficina de partes consignar dicha fecha en las transcripciones de los documentos correspondientes. Principales Contratos Administrativos 1.- Contrato de ejecucin de obra pblica 2.- Contrato de concesin de obra pblica 3.- Contrato de concesin sobre un bien nacional de uso pblico 4.- Contrato de concesin de servicio pblico 5.- Contrato de suministro o abastecimiento Atendido que dos de estos contratos recaen en Obras Pblicas, es necesario precisar el concepto de Obra Pblica. Concepto de Obra Pblica: Es toda construccin de carcter inmueble, hecha o encargada hacer por el Estado para satisfacer una necesidad pblica de Bien Comn. El Reglamento para el Contrato de Ejecucin de Obras Pblicas la define en el artculo 4 N 14: Obra Pblica: Cualquier inmueble, propiedad del Estado, construido, reparado o conservado por ste, en forma directa o por encargo a un tercero, cuya finalidad es propender al bien pblico. Los requisitos para que una Obra sea calificada como Obra Pblica son tres: 1.- Debe tratarse de un inmueble, la construccin debe ser un inmueble. En algunos casos, no es tan clara la distincin en cuanto a si la construccin es una obra mueble o inmueble, como ocurre con las instalaciones de electricidad, gas o agua potable. La maqueta de un edificio para un servicio pblico no constituye una obra pblica, porque se trata de un bien mueble. 2.- La construccin inmueble la encomienda y debe estar a cargo del Estado, ya sea directamente o por intermedio de un particular. La construccin debe encomendarla el Estado u otra persona jurdica administrativa. 3.- La Obra debe tener un fin de carcter pblico en forma directa. No toda construccin inmueble que asume el Estado es una Obra Pblica. Ejemplo: la construccin de casas habitacin para funcionarios pblicos, si bien son construcciones inmuebles, no cumplen con el requisito de la finalidad pblica; porque en este caso se presta un servicio indirecto a la comunidad y lo que se satisface es una necesidad individual de los funcionarios beneficiados. Procedimientos para construir una Obra Pblica: El Estado puede recurrir a tres procedimientos:
129

1.- Por Administracin: Es la propia Administracin del Estado la que ejecuta la obra pblica directamente, con sus propios recursos humanos y materiales, adquiridos en forma directa. En este caso, no hay contrato administrativo. Ejemplos: los trabajos de repavimentacin que realiza la Direccin de Vialidad; la Carretera Austral, que fue construida por el Cuerpo Militar del Trabajo del Ejrcito de Chile. 2.- Contrato de Ejecucin de Obra Pblica: Se conoce con la expresin abreviada de Contrato de Obra Pblica. El Contrato de ejecucin de Obra Pblica es aquel en que el Estado encarga a un particular la construccin, reparacin, ampliacin o modernizacin de una Obra Pblica a cambio del pago de un precio, el cual ha sido libremente pactado por las partes. Los elementos del Contrato de Obra Pblica son, por lo tanto, la Obra y el Precio. La Obra equivale a la cosa en el contrato de Compraventa. Como en la Compraventa, la obra debe estar perfectamente determinada y si no lo estuviera, no habra obra pblica. El Precio tambin debe estar perfectamente determinado o ser determinable, lo que se logra a travs de tres sistemas. Sistemas para determinar el precio en el contrato de ejecucin de obra pblica: I.- A suma alzada o precio fijo. II.- Precios unitarios o series de precios unitarios. III.- Por Administracin delegada. I.- Contrato a precio fijo o suma alzada: La Administracin se obliga a pagar una suma fija de dinero, cualquiera sea el costo de la obra en definitiva, que no admite reajustabilidad, salvo el reajuste del I.P.C. Para este sistema, no interesa lo que efectivamente cueste la obra al contratista, es decir, si la obra cuesta ms de lo que se haba estipulado, no se reajusta el precio, como tampoco se rebaja, en caso que el costo resulte menor al estipulado en el contrato. En este sistema, la Administracin debe extremar sus facultades de fiscalizacin, porque podra ocurrir que el Contratista trate de abaratar los costos, utilizando materiales de menor calidad o en una proporcin distinta a lo establecido en las especificaciones tcnicas del contrato. II.- Contrato a precios unitarios o a series de precios unitarios: El precio se fija por unidades de obra o de trabajo. Se entiende por unidad de obra o de trabajo los diferentes tipos o especies de esfuerzo incorporados en la ejecucin de una obra. A cada unidad de obra o de trabajo se le asigna un precio unitario y el precio total de la obra resulta de la suma de los precios unitarios, multiplicado por un factor de cubicacin de las obras efectivamente realizadas, que determina el Ministerio de Obras Pblicas. Ejemplo: en la construccin de una obra, hay un precio unitario por excavacin, otro por fundaciones, otro por obra gruesa, otro por soportes de estructuras livianas, otro por estuco, etc. Se suman todos los precios unitarios y se multiplican por el factor que determina el Ministerio de Obras Pblicas. Art. 78, inciso 2, del Reglamento: En las propuestas a serie de precios unitarios, el valor de la propuesta quedar fijado por la suma de los productos de los precios unitarios del proponente multiplicados por las cantidades de obras establecidas por la Direccin. Las cantidades de obras sern determinadas por la Direccin en conformidad a los planos que se entregarn a los proponentes junto a los antecedentes de la licitacin, y deben estimarse como informativas y se suponen fijas slo para los efectos de la presentacin de la propuesta y comparacin de sus valores totales. III.- Por administracin delegada: Es el contrato en que un contratista toma a su cargo la construccin de una obra, constituyndose en mandatario de la Administracin del Estado. En este sistema, hay un verdadero mandato entre la Administracin y el Contratista: el Contratista acta como delegado de la Administracin y se le reintegra, previa comprobacin, el costo de lo que invirti en la obra, ms un porcentaje por
130

honorarios y gastos generales por concepto de su administracin. En este tercer caso, el contratista ejecuta la obra sobre la base del presupuesto previamente acordado con la Administracin. Las Obras pblicas que se ejecutan por administracin delegada no pagan derechos municipales, porque las obras se ejecutan por cuenta de la Administracin y los derechos que habra que pagar recaen directamente sobre su patrimonio y la Administracin no est obligada a soportar tales obligaciones. En cambio, si la obra se ejecuta a suma alzada o a precios unitarios, la obligacin recae en el patrimonio del contratista, que no est exento del pago de derechos municipales. El contrato de ejecucin de Obra Pblica, es intuito persona? De acuerdo al artculo 185 del Reglamento respectivo, la muerte del contratista persona natural constituye una causal de terminacin anticipada del contrato y se procede a su liquidacin, lo que indicara que el contrato es intuito persona cuando el contratista es una persona natural. Artculo 185. En caso de muerte del contratista cuando ste es persona natural, el contrato quedar resuelto y se proceder a su liquidacin. La Direccin tendr opcin de adquirir los materiales acumulados en la obra que se necesitan para la prosecucin de los trabajos, a los precios que se convengan, los que en ningn caso podrn ser superiores a los precios corrientes en plaza. Si hubiere anticipos vigentes por dichos materiales, el precio ser el estipulado en el estado de pago del anticipo. La Direccin queda facultada tambin para adquirir las maquinarias, herramientas, campamentos y materiales del contratista, siempre que llegue a acuerdo de precio con su sucesin. El contrato de ejecucin de obra pblica, puede traspasarse? La persona que se adjudic el contrato puede traspasarlo a otro contratista, pudiendo ser a cualquiera otro, sea que haya participado en la licitacin o no. Esta es una figura jurdica realmente sorprendente, porque significa una excepcin al principio de la LOC 18.575 de igualdad de los oferentes ante las bases de la licitacin y al principio constitucional de igualdad ante la ley, junto con constituir una vulneracin a las bases de la licitacin y un posible agravio a los dems participantes de la licitacin. El traspaso podra prestarse para amparar acuerdos previos entre contratistas y traspasarse a un contratista que ni siquiera haba participado en la licitacin. El traspaso est previsto en el Reglamento Contrato Obra Pblica, Art. 100: Artculo 100. Slo en caso especial, plenamente justificado, el contratista podr solicitar el traspaso de un contrato, cuestin que deber resolverse mediante resolucin fundada de la autoridad competente. Si esta medida procede a juicio de la autoridad que haya aceptado la propuesta, sta fijar la garanta del nuevo contratista, la que se rendir antes de suscribir ante notario la resolucin de autorizacin del traspaso, en la forma indicada en el artculo 90, y que no podr ser inferior a la ya constituida. De igual modo, el nuevo contratista deber rendir garantas por los canjes de retenciones que se hubieren efectuado, de acuerdo a lo establecido en el artculo 158. El traspaso del contrato importa solamente el cambio del contratista, de manera que las obligaciones y derechos del contrato permanecen iguales. El contratista que asume la continuidad del contrato debe cumplir con los requisitos exigidos en el llamado a licitacin y se hace cargo de todas las obligaciones y derechos contrados por el primitivo contratista, sin exclusiones de ningn tipo. 3.- Contrato de Concesin de Obra Pblica: Consiste en que la Administracin del Estado encarga a un particular la construccin de una obra pblica que se realiza por cuenta y riesgo del particular o concesionario, a cambio del derecho de explotacin de la obra, en la forma y por el plazo que se determinen, que el Estado se obliga a otorgar al particular, una vez que la obra est terminada.
131

En el perodo de concesin, el concesionario tiene derecho a percibir un precio o tarifa de parte de los usuarios de la obra. Ejemplos: las carreteras concesionadas, el Tnel El Meln, la Autopista del Sol y muchas otras. El particular que se adjudic el contrato de concesin de obra pblica en la licitacin, es quin financia la obra y el Estado ahorra recursos que puede invertir en obras sociales u otros fines de Bien Comn. Caractersticas del Contrato de Concesin de Obra Pblica: a) Es un contrato bilateral, porque genera derechos y obligaciones para ambas partes: el particular se obliga a construir la obra en los trminos convenidos y la Administracin est obligada a otorgar el derecho de explotacin de la obra al concesionario una vez que est terminada. b) Es un contrato Oneroso, porque tiene por objeto la utilidad de ambos contratantes, gravndose cada uno a beneficio del otro; ambas partes esperan y obtienen una ventaja econmica (utilidad) de la prestacin de la contraparte. c) Es un contrato Conmutativo, debido a que las prestaciones de las partes se miran como equivalentes. El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez. d) Es Aleatorio para el concesionario: A pesar de que este contrato es conmutativo, es aleatorio para el concesionario, porque si la obra perece una vez construida o durante su construccin, el concesionario sufre ntegramente los daos, porque se construy por su cuenta y riesgo. Adems, su utilidad depende de una ganancia incierta, porque si los administrados no usan la obra, podra generarle prdidas al concesionario. El concesionario no podra reclamar indemnizacin de perjuicios, alegando que por estar terminada la obra ya pertenece al Estado, salvo que las bases de la licitacin hayan establecido la concurrencia del Estado a la reparacin de daos cuando sean provocados por caso fortuito o fuerza mayor. e) El Estado recibir la obra una vez que haya terminado el plazo de la concesin y recin en ese momento, la va a incorporar a su patrimonio. 3.- Contrato de Concesin sobre un Bien Nacional de uso pblico. La Administracin le otorga a un particular un derecho especial y preferente sobre todo o parte de un bien nacional de uso pblico, a cambio de un precio que debe pagar el particular, o del cumplimiento de una determinada obligacin o prestacin que podra consistir en la construccin de determinadas obras que al trmino de la concesin, pasan a ser del Estado. En este contrato, la Administracin tiene la facultad de poner trmino a la concesin en cualquier momento, por razones de inters general. 4.- Contrato de Concesin de Servicio Pblico: La Administracin conviene con un particular o una entidad de Derecho Privado la atencin de una necesidad pblica, que normalmente le corresponde satisfacer a la Administracin del Estado. El particular tiene derecho a percibir una tarifa o precio de parte de los usuarios del servicio y queda sujeto a la supervigilancia de la Administracin. En otros casos, el pago lo realiza directamente la Administracin, que ha recolectado los recursos, de parte de los usuarios. Ejemplos: La recoleccin de basura, que es una necesidad pblica que la atiende en algunos casos en forma directa la Municipalidad y en otros casos a travs de particulares. En estos casos, quien paga el precio es el usuario a la Municipalidad a travs del cobro de los Derechos de Aseo y si la atiende un particular, la Municipalidad contrata con ste y le paga por el servicio. Hay casos de concesin de servicio pblico en que el usuario paga directamente al concesionario, como ocurre en el suministro de servicios de electricidad, gas o agua potable y en el Transporte Pblico.
132

La colaboracin de los particulares en la gestin administrativa tiene antecedentes anteriores al perodo republicano, porque la falta de organizacin y de recursos financieros hizo que muchas veces fueran los particulares los que estaban en mejores condiciones para la prestacin de determinados servicios. Del perodo hispnico, pueden mencionarse la concesin para el transporte de mercaderas (Felipe II la concedi en el siglo XVI al Cabildo de Santiago); la concesin para el cobro de impuestos y la concesin para proveer de vveres a la ciudad de Santiago (en el siglo XVII existan cuatro pulperas cuyo funcionamiento era confiado a los particulares en calidad de privilegio). En el siglo XIX, la participacin del capital privado fue fundamental para la construccin de caminos, puentes, puertos, canales de riego y para implementar los servicios de transporte martimo y terrestre, alumbrado elctrico, gas, telegrficos, sanitarios y otros. 5.- Contrato de Suministro o Abastecimiento: Este contrato est regulado especialmente por la Ley 19.886. Se entiende por Contrato de Suministro aquel que celebra un rgano de la Administracin del Estado, con exclusin de las empresas pblicas creadas por ley, que tiene por objeto la compra o el arrendamiento o arrendamiento con opcin de compra, de productos o bienes muebles (Art. 2 Ley 19.886) Exclusiones que contempla la ley: Art. 3 Ley 19.886. Requisitos para contratar con la Administracin del Estado: Art. 4 Ley 19.886. Procedimientos de contratacin: Art. 5, que establece adems que la licitacin pblica ser obligatoria cuando las contrataciones superen las 1000 UTM. Art. 7: Contiene los conceptos de licitacin pblica y privada y trato directo. Casos fundados en que procede licitacin privada o trato directo: Art. 8. Facultades de la Administracin: Artculos 12 y 13. Registro de Contratistas: Artculo 16. Sistemas electrnicos para cotizar, licitar, contratar, adjudicar y en general para desarrollar todos los procesos de adquisicin y contratacin de bienes que establezca la De las compras y contrataciones por medios electrnicos: Artculos 18, 19, 20, 21. Tribunal de Contratacin Pblica: Artculos 22, 23, 24, 25, 26 y 27. Direccin de Compras y Contratacin Pblica: Artculos 28, 29, 30, 31. Este servicio es el sucesor legal de la Direccin de Aprovisionamiento del Estado (DAE). ACTIVIDAD CONCERTAL: La Administracin del Estado admite la posibilidad de que los particulares propongan un procedimiento en reemplazo del que regula o exige una norma de Derecho Pblico para el cumplimiento de una carga o de una obligacin, ofreciendo las debidas garantas. Al aceptar la Administracin el procedimiento alternativo o equivalente propuesto por el administrado, se produce lo que llamamos un concierto administrativo. La Administracin se reserva la facultad de imponer unilateralmente la forma original para que el particular cumpla con su obligacin, si observa o comprueba irregularidades en el procedimiento equivalente. Ejemplo: la contabilidad que legalmente debe llevarse en forma manual, el SII puede autorizar a los administrados que lo soliciten que la lleven en forma computacional. SANTIAGO, SEPTIEMBRE DE 2013.
133

2013 - Apuntes Derecho Administrativo (UCEN)

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

2013 - Apuntes Derecho Administrativo (UCEN)

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR.

DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

SANTIAGO, Septiembre de 2013

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

Principios generales del Derecho Administrativo:

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA