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LA POLTICA SOCIAL ESQUIVA

EDUARDO BUSTELO y ALBERTO MINUJN

INTRODUCCIN

En un contexto de importantes transformaciones econmicas, polticas y sociales acompaadas por continuas invocaciones para luchar contra la pobreza, las disparidades y las distintas formas de desigualdad social, Amrica Latina sigue sin resolver importantes cuestiones relacionadas con el desarrollo. Ciertamente la ms importante de estas cuestiones es la exclusin social de significativos segmentos de su poblacin sumergidos en el desempleo, el sub-empleo, la pobreza y la indigencia. La poltica social contina predominantemente caracterizndose por una modalidad asistencial clientelista, supuestamente compensadora de los ajustes econmicos y altamente sensible al ciclo electoral. Abandonndose a ser una dimensin marginal y posterior a la poltica econmica, la poltica social destaca el carcter incompleto del desarrollo en Amrica Latina al continuar esquivando el punto de lo que debera constituir su preocupacin central: la concentracin de la riqueza y el ingreso. El presente trabajo pretende plantear la desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza como el punto central de la agenda econmica y social de la Regin y discutir propuestas para su superacin a partir de un modelo de ciudadana que recupere de la tradicin de la poltica social la centralidad de los derechos, la solidaridad y por sobre todo, la construccin de formas ms inclusivas de organizacin social. Para ello y en primer lugar, se revisarn las principales ideas en la evolucin del pensamiento de la poltica social para ver cmo la bsqueda de igualdad e inclusin a travs del empleo productivo han sido los ejes centrales en la evolucin de la ciudadana. En segundo lugar, se presentarn datos mostrando el dinamismo de la desigualdad social en Amrica Latina en contraposicin al proceso de expansin de la ciudadana. En esta seccin, con base en datos de algunos pa113

ses, se analizarn hiptesis sobre la forma en que se estara cristalizando en Amrica Latina la estructura social, dados los presentes procesos de apertura y la escaza generacin de empleo productivo, la heterogeneidad de la pobreza, la concentracin del ingreso en los sectores ms ricos y el advenimiento de los nuevos pobres. Este anlisis se realiza en funcin a los procesos de exclusin e inclusin econmica y social que se estn dando en la Regin. En la tercera parte, se discutir la idea de que no hay alternativas al modelo hegemnico de poltica social que se est implementando en la mayora de los pases de la Regin. Para ello, se retomar la discusin conceptual de la ciudadana para ver cmo a lo largo de la evolucin de la poltica social han cristalizado esencialmente dos modelos de la misma. La descripcin de dichos modelos nos posibilitar entender mejor las distintas formas emergentes de poltica social en la Regin y lo que ellas implican en trminos de los derechos sociales cuya inclusin en los procesos de apertura econmica continuamente se esquiva en Amrica Latina. En la cuarta parte, se hipotetizar sobre el reciente advenimiento de una desilusin con lo privado en la Regin lo que abrira la posibilidad de una revalorizacin de lo pblico dndose por tanto la oportunidad, de retomar el proceso de expansin de la ciudadana hacia formas ms emancipadas que recuperen la tradicin de la poltica social en relacin a la solidaridad, la igualdad y la democracia. Finalmente, en la ltima parte se presentan algunas reflexiones a modo de conclusin.

EL PROCESO DE EXPANSIN DE LA CIUDADANA

Una manera de hacer una lectura sinttica sobre el avance conceptual del objetivo central de la poltica social concebida en su sentido moderno como un conjunto de instrumentos de poltica pblica puede resumirse como una evolucin que se inicia con la consideracin del problema de la pobreza y la indigencia como objeto de los sentimientos privados de compasin y piedad hacia los grupos sociales ms vulnerables (Himmelfarb, 1992). En una instancia posterior cuando lo social se hace motivo de preocupacin estatal, se pasa a una consideracin de la pobreza en trminos de necesidades humanas lo que hace posible analizarla y medirla de un modo cientfico y plantear posibilidades para superarla a travs del diseo de programas especficos. Finalmente, se llega a una concepcin de ciudadana, de derechos sociales, lo que implica la construccin de actores sujetos que se emancipan de las limitaciones materiales bsicas que impone la pobreza y de la dependencia del ser asistidos por intervenciones de polticas estatales. Nos 114

interesa revisar aqu muy sintticamente esta ltima dimensin relacionada al proceso de expansin de la ciudadana moderna. Fue en 1952 en una conferencia pronunciada en la Universidad de Cambridge en memoria del economista Alfred Marshall, donde el socilogo ingls Thomas H. Marshall reflexion sobre los conceptos de derechos sociales y el proceso de expansin de la ciudadana que fueron luego recogidos en su clebre ensayo Ciudadana y Clase Social. Es en este ensayo en donde el concepto de ciudadana aparece como un punto central en una formulacin de derechos que intenta superar lo puramente formal y procedual. Marshall construye el concepto de ciudadana a travs de la historia inglesa, desde la Revolucin Industrial hasta el nacimiento del Estado de Bienestar. Para Marshall, la ciudadana moderna es un estatus social que atribuye derechos y deberes a los nuevos estratos sociales que surgieron en la Revolucin Industrial a partir de la segunda mitad del Siglo XVII. Mientras en las formas premodernas, la ciudadana era un atributo elitista y exclusivo, la ciudadana moderna se caracterizara por una forma abierta y continuamente en expansin (Zolo, 1996). Marshall distingue as tres componentes y fases de desarrollo de la ciudadana: En primer lugar, la ciudadana civil que atribuye al individuo una serie de derechos asociados a la libertad: la libertad fsica, de palabra, de pensamiento, de religin; el derecho de poseer ttulos de propiedad y de firmar contratos; el derecho a una justicia independiente a partir del principio de igualdad ante la ley. En segundo lugar, la ciudadana poltica que se desarrolla en el Siglo XIX, que consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico, a elegir y ser elegido, al sufragio general y la participacin poltica. En tercer lugar, la ciudadana social que se afirma a travs del Siglo XXy consiste en el derecho a tener un nivel adecuado de educacin, de salud, de habitacin y seguridad social, segn los estndares prevalecientes en la comunidad poltica de referencia.

Marshall fue preclaro al afirmar que lo que distingue a la ciudadana civil, poltica y principalmente la social todas asociadas al principio de la libertad es su tensin respecto a la igualdad. En efecto, Marshall consideraba al capitalismo y la lgica del mercado como un sistema de desigualdad. Entonces, la pregunta era: cmo puede estabilizarse un sistema social cuando desde su base hay una oposicin radical entre los principios de la igualdad y la libertad? Marshall sostuvo que los derechos civiles no entran en contradiccin con la lgica del mercado: no slo no entran en contradiccin sino que tienen 115

un efecto sinrgico. En lo que se refiere a la ciudadana poltica, Marshall admiti que en un comienzo representaba algn peligro potencial al ampliar las bases para que, grupos anteriormente excluidos, como la naciente clase obrera, participasen en la lucha poltica. Pero fue por esta posibilidad misma que la ciudadana poltica abri paso al reformismo social y a la exclusin de la va revolucionaria violenta a travs de la afirmacin de los derechos polticos y la igualdad, durante las luchas sociales del Siglo XX El corazn del problema segn Marshall radica en la ciudadana social que encuentra un lmite en el sistema de estratificacin social que proviene del capitalismo y debilita por tanto, su desarrollo. La extensin de los derechos sociales expresados en un sistema de servicios sociales salud, educacin, habitacin, etc no puede tener como objetivo la igualdad en los ingresos. Con los derechos sociales se puede obtener un mejoramiento de la calidad de vida, pero no un cambio en el sistema bsico de estratificacin social que se deriva de la lgica del mercado. El reconocimiento de la ciudadana social no puede modificar la estructura de la distribucin de la riqueza y el ingreso que resultan de la asignacin de recursos producidos por el mercado pero s puede alterar su forma ya que, sobre todo en la parte baja de la distribucin o sea la pobreza, puede garantizarse un piso o sea, un conjunto de bienes y servicios esenciales para todas las personas, independientemente del nivel de ingresos de las mismas. Es difcil no concordar que la visin del desarrollo de la ciudadana expuesto por Marshall es fuertemente optimista al pensar el desarrollo de la ciudadana como un proceso abierto y en continua expansin en direccin al.progreso social (Giddens,1982). En los hechos Marshall, fue preclaro al advertir que los pases podan avanzar en mejorar la calidad de vida, en el progreso social lo que no implicaba necesariamente avanzar en el desarrollo social, lo que requerira plantear mecanismos concretos para alterar la distribucin originaria del ingreso y la riqueza. Sin embargo, Marshall al igual que formulaciones posteriores (Zincone, 1987) entendi los derechos sociales como habilitaciones para su ejercicio, como desarrollo de capacidades y por lo tanto, abiertos a la posibilidad de su conquista. Los derechos sociales no son dvidas a subditos y presuponen la constitucin de actores que ganen el espacio poltico que posibilite su implementacin efectiva. Las ideas anteriormente reseadas fueron influenciadas y a su vez influyeron el mbito concreto de la evolucin histrica de las polticas sociales en su formulacin moderna. Fue en 1881, en Alemania, en donde el Canciller Otto Von Bismark introdujo un sistema de seguro social para los trabajadores industriales. Para ello, tom ejemplos de esquemas de seguro privados y de otros pases como Austria, Francia y Blgica en donde haban sido implementados en menor escala. Bismark y los diseadores de este esquema pionero de proteccin social, estaban conscientes 116

de la dbil posicin de los trabajadores en una sociedad industrial con crecientes riesgos y eran escpticos ante las soluciones meramente voluntarias e individuales a travs del mercado. Polticamente, el seguro social fue introducido como parte de la construccin de la Repblica germano-prusiana integrando Estados anteriormente independientes y como una medida explcita para incluir en ella al nuevo proletariado industrial emergente. El sistema se financiaba a travs de las contribuciones de los trabajadores, los empleadores y el Estado, quien tambin respaldaba econmica y polticamente el funcionamiento del sistema en su conjunto como parte de una responsabilidad pblica. El seguro cubra los problemas emergentes de accidentes de trabajo, la invalidez, la enfermedad y la ancianidad en un esquema en donde todos respondan solidariamente por los riesgos. Despus de Bismark ningn otro evento en el desarrollo de la poltica social fue significativo hasta la presentacin en 1942 del Informe El Seguro Social y sus Servicios Correlativos de Sir William Beveridge. Se viva en Gran Bretaa despus de la Segunda Guerra Mundial y Beveridge estaba determinado a prevenir que la situacin del pas retornase al sistema de desigualdades sociales del pasado. Para ello ide un sistema para generar solidaridad entre clases sociales, entre los empleadores y los empleados, incluyendo los trabajadores por cuenta propia y los desempler.dos. Similares intentos podan observarse en los antiguos dominios ingleses, principalmente en Australia y Nueva Zelanda, en Dinamarca y en los escritos de Gustav Mller Ministro de Asuntos Sociales de Suecia entre 1932 y 1952 (Olsson Horst, 1993). Dos aos despus, Beveridge public el libro Pleno Empleo en una Sociedad Libre donde explica la relacin ntima entre empleo y seguro y plantea el empleo como modo de inclusin social. Beveridge estaba influenciado por la obra de Keynes ya que pensaba que el seguro tena un rol macroeconmico al funcionar como un estabilizador automtico del ciclo econmico. Fue a partir de Beveridge que se abandona la idea de Bismark del seguro social selectivamente para trabajadores para pasar a la idea de seguridad social: un piso universal de beneficios igual para todos los ciudadanos trabajadores o no a travs del cual una comunidad otorga una proteccin mnima, independientemente de si las personas contribuyeron o no al sistema. Esto forma parte hoy en da de la Carta Social de todos lo. pases de la Comunidad Econmica Europea. Las ideas de Beveridge tuvieron tambin mucha influencia en la definicin de la salud como derecho para todos los ciudadanos, hoy tambin una poltica implementada en casi todos los pases de la Comunidad Europea con un porcentaje de cobertura cercano al 100%. Finalmente, Beveridge fue un gran impulsor de polticas estatales activas para combatir el desempleo (Abel Smith, 1992). Despus de Beveridge, la contribucin ms influyente en el desarrollo de la poltica social fue dada por otro investigador britnico: Richard Ttmuss quien 117

en sus Ensayos sobre el Estado de Bienestar (Titmuss, 1958) y en obras posteriores (Titmuss, 1974), reconoci la funcin distributiva de la poltica social. Titmuss avanz sobre las formulaciones anteriores al plantear que la responsabilidad pblica no terminaba solamente con la provisin de servicios sociales: se trataba de construir mayores mrgenes de igualdad social como creciente expansin de la ciudadana, cuyos derechos no se agotaban solamente por la mera provisin de servicios pblicos. Un piso mnimo de proteccin universal para todos los ciudadanos era slo un comienzo al que Titmuss aada una visin de la poltica social como un sistema redistribuidor de los ingresos. Formaban parte, por lo tanto, de la poltica social, en primer lugar, la poltica fiscal mediante la cual se financiaba de un modo progresivo la oferta de servicios sociales. Estos eran concebidos como responsabilidad pblica independientemente de si las personas contribuan o no. As los impuestos, gravmenes y excepciones tenan tambin la funcin adicional de corregir las ms extremas desigualdades en la distribucin del ingreso. Igualmente, Titmuss fue un pionero en la formulacin operativa del concepto de igualdad de oportunidades como igualdad en el punto de partida al inicio de la vida. Esto se consegua entre otras cosas, a travs de la grabacin a la transferencia de la riqueza a lo largo del tiempo (impuesto a la herencia). La poltica social tambin inclua en segundo lugar, la poltica de empleo e ingresos y los beneficios ocupacionales (vacaciones, asignaciones familiares, etc) desde que el acceso a un empleo productivo y un salario justo tenan un fuerte impacto sobre la distribucin funcional del ingreso. Finalmente y en tercer lugar, integraba la poltica social lo que tradicionalmente se conoce como la administracin de los sectores sociales: la poltica educativa, la poltica de salud, de vivienda, etc. Bsicamente las contribuciones de Titmuss se centraron en el carcter predominantemente redistri-butivo de la poltica social, considerando la distancia social entre pobres y ricos como posible de ser reducida a travs de un sistema de transferencias pblicas, desde los que ms posean hacia los que ms necesitaban. De la lectura anterior uno podra deducir algunos puntos que consideramos como muy significativos en la evolucin conceptual y emprica de la poltica social: la centralidad de las preocupaciones por construir mayores niveles de igualdad social: no solamente luchar contra la pobreza sino cmo lograr mayores niveles de inclusin social cerrando las brechas de ingresos y riqueza entre pobres y ricos; la atribucin de un rol muy importante a la solidaridad social como valor bsico estructurante de la sociedad y por lo tanto, central en la construccin de mayores niveles de igualdad; la concepcin de que la inclusin social vinculante con la economa se da a travs de la generacin de empleo productivo; 118

la idea de responsabilidad o esfera pblica como valoracin de lo comn, por el inters superior del conjunto; y, como corolario de los puntos anteriores, la constitucin de actores sociales titulares de derechos habilitantes para la expansin de la ciudadana.

Este trabajo no intenta analizar la evolucin de la poltica social en Amrica Latina pero s ver cmo en la Regin, las preocupaciones anteriormente descritas que nos vienen de la tradicin de la poltica social en los pases occidentales, se reflejan en las tendencias presentes de la desigualdad de los ingresos y acceso a un empleo productivo, en el contexto del modelo de apertura econmica. Esto es lo que veremos a continuacin.

LA DESIGUALDAD EN AMRICA LATINA

El objetivo de este punto es el de analizar lo que ha estado y est ocurriendo con la poblacin de Amrica Latina en trminos de su bienestar y sustentar nuestras hiptesis respecto a qu tipo de estructura social prevalecer en la Regin a comienzos del prximo siglo. Para ello y tal como se seal en el apartado anterior, se ha privilegiado el anlisis de aspectos relacionados con la distribucin del ingreso y el empleo. Se considera que los mismos son cruciales para el logro de sociedades en las que la mayor parte de sus integrantes estn incluidos socialmente y puedan ejercer sus derechos ciudadanos. Se trata de intentar dar algunas respuestas a preguntas tales como: hacia dnde se est moviendo la estructura social de los pases de la regin?, tendremos cada vez ms pobres... y ms ricos?, se trata de una dualiza-cin de la estructura distributiva, pobres por un lado, ricos por el otro y poco en el medio?, la ecuacin ser: excluidos vs. incluidos ?, ha respondido el mercado de trabajo al objetivo de incluir econmicamente a la poblacin? Para esto, en primer trmino se analiza la desigualdad en la distribucin de los ingresos, para continuar con la problemtica del empleo. A continuacin se analiza el efecto de estas dos variables respecto a la inclusin econmica y social, para finalmente formular una hiptesis respecto al tipo de sociedades que se estn conformando en la regin. Este anlisis es la base para la discusin sobre ciudadana que se realiza en la ltima parte de este trabajo, en trminos de los obstculos prevalecientes en la Regin para la inclusin econmica y social.

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La desigualdad de los ingresos. Ricos, pobres y algo ms En forma sinttica se puede sealar que el anlisis que se desarrolla sobre este tema pone en evidencia los siguientes aspectos: A pesar de la recuperacin en el crecimiento del producto en la regin en los noventa, aument la desigualdad en trminos de la distribucin de los ingresos. Esto ha llevado a que Amrica Latina sea la regin del mundo con la ms alta desigualdad en la distribucin del ingreso. La pobreza sufri un significativo incremento, en particular la urbana, en los ochenta. Durante el comienzo de los noventa si bien sigui aumentando en trminos absolutos, tuvo una disminucin relativa en aquellos pases que redujeron drsticamente su inflacin. Sin embargo, el caso de Argentina muestra que en la medida que no se apliquen medidas redistributivas y de empleo, pasado el efecto desinflacin, la pobreza no contina disminuyendo y tiende a aumentar. De cualquier forma, los niveles de pobreza a mediados de los noventa persisten en niveles superiores a los de los ochenta. Se ha conformado una zona de vulnerabilidad social y econmica, creciente en trminos absolutos y relativos, que incluye a pobres estructurales, a nuevos pobres y a amplios sectores medios. Esto permite visualizar una sociedad en la cual se incrementa la vulnerabilidad, con situaciones cada vez ms heterogneas y complejas de pobreza y exclusin social.

La distribucin del ingreso en Amrica Latina


Histricamente, Amrica Latina ha presentado una distribucin del ingreso altamente inequitativa. A fines de los sesenta, luego de un perodo de sostenido crecimiento econmico, la desigualdad del ingreso en los pases de la regin era superior a la de otros pases en desarrollo del este y sur-este asitico. As por ejemplo, la razn entre el decil superior y el inferior tena valores de 33.6, 21.2, 18.0, 11.4 en Brasil, Colombia, Venezuela y Argentina respectivamente, mientras que en Filipinas, Tailandia y Corea de Sur era de 13.6, 8.9 y 7.5. Segn algunos autores, este es uno de los motivos que explica por qu los pases de Latinoamrica, a pesar del crecimiento y de haber alcanzado buenos niveles de productividad, no pudieron erradicar los ms severos aspectos de pobreza (Cornia, 1994). Esta pauta no ha cambiado hasta el presente e inclusive se ha profundizado. As, Latinoamrica se caracteriza por la poca equidad en la distribucin del ingreso. Un anlisis de una muestra de 102 pases, utilizando estimacio120

nes de la curva de Kuznetz, seala que en promedio, Amrica Latina presenta un coeficiente de Gini 4.1 veces ms alto que otros pases con similar ingreso per cpita (Londoo, 1996). La desigualdad en la distribucin del ingreso en Amrica Latina podra ser mayor si se toma en cuenta la desigualdad intra-hogar. Un estudio con datos de Filipinas muestra una subestimacin del 30% ( Haddad y Kanbur, 1990). Cul ha sido la evolucin en las ltimas dcadas? Durante los ochenta, todos los pases vivieron procesos econmicos que impactaron en forma dismil la distribucin del ingreso. En trminos tericos, la mejor evolucin la constituye el simultneo aumento del ingreso de la poblacin y una disminucin de la desigualdad. Esto se debera traducir en un aumento del PNB per cpita juntamente con una disminucin del coeficiente de Gini. Sin embargo, esto slo ocurri en algunos pases del mundo desarrollado y del Sur-Este de Asia. El grfico 1 permite observar que los pases desarrollados, con la excepcin de USA, han avanzado en la direccin correcta aunque algunos autores (Thurow, 1996), argumentan que hay un movimiento global natural

Grfico 1 EVOLUCIN DEL NIVEL Y LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO EN PASES SELECCIONADOS


Venezuela

60 55 Amrica 50 -Launa Panam 7q 1980

Mxico

Argentina

Amrica Launa # 1992


Colombia Chile

45 'c O 40 u | 35 u ts 8
4-1

Costa Rica Argentina 80


Costa Rica 81 Mxico 84

, Reino Unido Francia ItaJla Alemania Suecla . Holanda* JoI>6n


EE.UU

30 u

Venezuela 81 Rumania Bulgaria Polonia

25 ~ "

20 15

e Rusia Bulgarfl Rt sla Hungra m Rep. C leca 92 Rep. Checa slovaqula 92 t Europa Oriental Eslovaqula Hungra 91
lOftO

Europa.* -Orntal 1992

# Cariada

V Modelo econmico I Occidental de Mercado / 1992


G

H ----- 1----- H
2000 4000 6000 8000

H ----------------------------- 1 ----- r10000 12000 14000 16000 18000 20000

PNB per cpita (1987 US$) Fuente; MONEE Datbase: UNICEF. Crisis in Mortally, heath and nutrition. Central and Eastern Europe in Transition-Public Policy and Social Conditions. Economies in Transtion studies-Regional Monitoring Report N 2, August 1994, pp. 19. Los datos correspondientes a Amrica Latina 1980 fueron tomados de CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina, 1995.

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del capitalismo hacia la desigualdad. A pesar de la llamada cada o crisis del Estado de Bienestar1, la mayor parte de estos pases lograron disminuir o no aumentar la desigualdad (estudios recientes para estos pases muestran que la concentracin y la riqueza han aumentado). Los pases del este, o pases en transicin, han visto empeorar tanto su ingreso medio como su distribucin. Con un ingreso medio significativamente ms bajo que sus vecinos del oeste, presentan un coeficiente de Gini similar a estos (UNICEF-ICDC, 1994). Por su parte, en Amrica Latina, segn datos de CEPAL (CEPAL, 1994), mientras que el ingreso per cpita se ha mantenido estable, el coeficiente de Gini se ha incrementado en forma significativa. Datos recientes de algunos pases, presentan el contradictorio movimiento de aumento simultneo del ingreso medio per cpita y del coeficiente de Gini. Es decir, mayor ingreso medio y mayor desigualdad. Es de sealar la enorme distancia que en trminos de ambas caractersticas separa a esta Regin con los pases desarrollados. As, en Amrica Latina el coeficiente de Gini est, en todos los pases, por encima de .40 llegando a ms de .50 en varios casos. En el caso de los pases desarrollados no alcanza .40, estando la mayora de los pases en el entorno de .30. Durante los dos ltimos aos, la situacin en la Regin no ha mejorado. La expectativa creada a comienzos de los noventa de un alto y dinmico crecimiento y de un desarrollo social sostenido fue sacudida, por una parte, por la crisis mexicana y por otra por la comprobacin del escaso crecimiento de empleo generado por dicho crecimiento. En 1995 el aumento del producto fue de menos del 1% y el per cpita de -1.1%. Informes recientes sealan que Amrica Latina detenta el triste honor de tener la distribucin del ingreso ms inequitativa de todas las regiones del mundo en desarrollo (Burki Shahid, 1996). En resumen, la extrema desigualdad del ingreso que caracterizaba a la regin en los setenta, lejos de disminuir se ha incrementado, no slo durante la crisis de los ochenta, sino tambin, en el periodo de implementacin del proceso de apertura econmica en los noventa. Las tendencias recientes de disminucin del ritmo de crecimiento y de profundizacin de los programas de estabilizacin y ajuste junto con la carencia de polticas redistributivas, permiten pronosticar segn veremos que este problema tender a agudizarse en lo que queda del siglo.

Perdedores y ganadores2
La situacin en Amrica Latina, de aumento de la desigualdad en los ltimos decenios, descrita en el punto anterior, pudo haberse cristalizado de muy diversas formas. Una de ellas sera a travs del aumento de la extre1 2 Algunos autores sealan que la cada no fue tal en varios pases de Europa (Hills, 1990). Se agradece especialmente la colaboracin de la Divisin de Estadsticas de CEPAL por proporcionar datos bsicos para esta seccin.

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ma pobreza y de la pobreza, manteniendo el resto de la distribucin relativamente estable. Esta situacin se reflejara en un aumento en los indicadores de desigualdad del ingreso. Este sera el caso en que las polticas focalizadas resultaran eficaces, en la medida que llevaran a incorporar a la poblacin pobre a sectores de ingreso medio, proporcionndole condiciones de vida aceptables y sobre bases permanentes, en un contexto de integracin social. Un anlisis ms detallado de lo sucedido en el perodo 80-94 permite comprobar que el panorama es significativamente distinto en la mayor parte de los pases de la Regin. Entre los principales perdedores se encuentran los sectores medios, que no slo ven descender sus ingresos sino que experimentan un aumento de su inseguridad, va empleo y acceso a bienes y servicios. Esto no implica que los sectores de ms bajos ingresos no hayan sufrido el impacto del ajuste. Por el contrario, la crisis, la cada de salarios e ingresos y de la oferta de servicios bsicos, los afect duramente. Lo que se trata de sealar es que no slo ellos fueron afectados. La focalizacin de los servicios pblicos bsicos en los ms pobres, la privatizacin de servicios que eran anteriormente subsidiados y el incremento de la carga impositiva relacionada con la tenencia de vivienda, as como el fuerte ajuste del sector pblico y el aumento de las brechas salariales entre los empleados administrativos, constituyen algunos de los elementos que afectaron con mayor nfasis a los sectores medios. Para ellos, la carrera ascendente intergeneracional se ha cortado o debilitado o tal vez, sera ms adecuado sealar que, se ha restringido a un privilegiado porcentaje de la poblacin. En trminos grficos se podra decir que para los pobres puede existir la perspectiva de subir algn escaln, en cambio, para una parte significativa de los sectores medios, la escalera es de bajada. El problema bsico para los pobres es que el escaln que suben no los deposita en una zona de relativa seguridad, sino de alta vulnerabilidad. Esta zona de encuentro entre pobres y empobrecidos es dura para ambos. Ante todo es insegura y poco integrada. Para los que han logrado una subida relativa, ahora deben competir por puestos de trabajo de cierta formalidad con los que han bajado, lo cual es una lucha muy difcil. Por el otro lado, el espacio de la informalidad no es un espacio conocido para los empobrecidos (Minujin y Kessler, 1995; Minujin, 1995). En el grfico 2, se presenta la evolucin de la distribucin del ingreso medio de los hogares para dos casos que pueden ser paradigmticos para la regin: Argentina y Venezuela de 1980 a 1994. El primero se encuentra entre los pases de ajuste temprano y Venezuela est en estos momentos inmersa en una crisis y posiblemente en el inicio de ese proceso. Esto se complementa con informacin sobre los cambios en el ingreso medio y 123

Grfico 2 DISTRIBUCIN DE LOS HOGARES POR TRAMOS DE INGRESO MEDIDO EN LNEAS DE POBREZA ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
24 22 20 18 16 Gran Buenos Aires Mediana 1994 Mediana 1990 Mediana 1980 y i* A

i 14
o
33

12 10

. _

Y Y > Y

|
medio 1994 = 4.907 LP medio 1980 = 4.665 LP medio 1990 = 3.585 LP

8 / \ 6 / -^ V N 4 >4/ 2 / ' v' 0 / \ s cc ',' / c > i Media / 28 s^** > 26 24 22 D O O O O Q O S i f t O l f i O O 20 O ^ ^ N C ^ l M -* *H C*3 18 Lneas de pobreza V i3 16 Venezuela (Zona Urbana) Mediana 1990 na 1994 14 * * 1 2 * 1 0 86

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Fuente: Elaboracin propia a partir de dalos de CEPAL provenientes de encuestas de hogares.

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Cuadro 1 EVOLUCIN DEL NIVEL Y LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
Ingreso per cpita medio (en lneas de pobreza) Argentina 1980 1990 1994 Variacin 80-90 Variacin 90-94 Brasil 1979 1990 Variacin 79-90 Costa Rica 1981 1990 1994 Variacin 81-90 Variacin 90-94 Venezuela 1981 1990 1994 Variacin 81-90 Variacin 90-94 4.555 3.586 4.907 -0.213 0.3684 3.210 3.160 -0.016 2.952 2.575 3.106 -0.128 0.2062 2.871 2.159 1.884 ,-0.248 -0.127 Coeficiente Gini 0.365 0.423 0.439 0.158 0.037 0.493 0.535 0.084 0.328 0.345 0.363 0.051 0.052 0.306 0.378 0.380* 0.235 0.005**

* = Datos correspondientes a 1992. / ** = Variacin 1990-1992. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CEPAL provenientes de encuestas de hogares-CEPAL y Panorama Social de Amrica Latina 1995.

coeficiente de Gini3 (Cuadro 1) para dichos pases y Costa Rica y Brasil durante el mismo perodo. En todos los casos se observan algunos comportamientos similares. Los ochenta significaron un fuerte retroceso para los pases de la Regin. Tanto el ingreso medio como la mediana sufrieron descensos importantes y el coeficiente de Gini se increment. El ingreso medio de los hogares disminuy en

3 En el anlisis de los cambios en la distribucin del ingreso se utilizan tres medidas complementaras; dos de posicin, la media y la mediana, y una de desigualdad, el coeficiente de Gini. El coeficiente de Gini mide la distancia entre la distribucin del ingreso de una poblacin y una situacin de total equidad. En este ltimo caso el coeficiente Gini toma el valor cero y a medida que se pasa a una situacin ms inequitativa, toma valores mayores, acercndose a uno. La mediana corresponde al valor del ingreso que divide a la poblacin en dos mitades. La evolucin de estos tres indicadores permite analizar cmo se ha modificado la forma de la distribucin.

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general en ms de media lnea de pobreza (LP)4 y en el caso de Argentina, la cada fue de ms de una LP. El descenso de la mediana fue todava ms fuerte en la mayora de los casos. Esto muestra que en los ochenta se produjo un fuerte proceso de empobrecimiento, aument la inequidad y empeor no slo la situacin de los sectores pobres sino tambin la de los sectores medios. Los comienzos de los noventa han trado un mejoramiento en el ingreso de los hogares en algunos pases de la regin, pero esta mejora no slo no ha permitido retornar a una situacin similar a la de principios de los ochenta, sino que muestra cambios, en la distribucin, que posiblemente se mantengan en el futuro. La distribucin en la actualidad ha sido el resultado de la recuperacin econmica y, fundamentalmente, de la disminucin de la inflacin. Como consecuencia de la poltica de estabilizacin y la desaparicin del denominado por algunos impuesto inflacionario que era altamente regresivo, disminuy el porcentaje de poblacin por debajo de una LP. Sin embargo, se verifica un incremento relativo de la proporcin de hogares ubicados entre 1 y 1.5 de LP y entre 1 y 2 LP, es decir de situaciones de alta fragilidad y a la dependencia de la coyuntura econmica. Los sectores medios no se han recuperado y se observa un deslizamiento hacia abajo, que abarca hasta 3 a 5 LP. Esto indica que si bien un conjunto de hogares pas a tener un ingreso superior a una lnea de pobreza, se produjo una concentracin en una zona que podramos denominar de vulnerabilidad. Finalmente, an en un perodo de recuperacin econmica, la desigualdad en la distribucin del ingreso sigui aumentando. En el caso de Argentina, el coeficiente de Gini pas del 0.365 en 1980 a 0.423 en 1990 y a 0.439 en 1994. Para Costa Rica, la evolucin ha sido de 0.328 a 0.345 y a 0.363 para los mismos aos. Analicemos esta evolucin para los dos pases presentados en el grfico 2. En el caso de la Argentina es posible observar lo sucedido en los noventa diferenciando entre 1990-92, perodo en el que se dan las ms fuertes medidas de ajuste y estabilizacin, y 1992-94. La recuperacin del ingreso se ve reflejada en aumento del ingreso medio que se ubica por encima del de 1980. Sin embargo la mediana es levemente superior a la de 1990 e inferior a la de 1980. Esto, sumado al incremento del coeficiente de Gini, indica una mayor concentracin del ingreso simultneamente con una concentracin de hogares con ingresos entre 0.5 y 2 LP. Es decir, ricos ms ricos y sectores medios y pobres agrupados en una zona de vulnerabilidad.
4 La lnea de la pobreza (LP) constituye una de las metodologas clsicas para la medicin de la pobreza. El uso de la LP como unidad de medida permite deflactar la distribucin con relacin a un indicador que tiene sentido analtico en trminos de la dinmica de la pobreza, posibilitando la comparacin en el tiempo y entre pases. La LP se define a partir de una canasta mnima de alimentos y otros bienes que permiten cubrir las necesidades bsicas. Esta canasta es valorada a precios de mercado y el resultado constituye la LP. Las familias cuyo ingreso per capita es inferior a la LP, son pobres y aquellas cuyo ingreso no alcanza a cubrir la canasta de alimentos, son indigentes. Existen diversas tcnicas para la construccin de LP (Beccariay Minujn, 1991; CEPAL, 1993).

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Grfico 3 ARGENTINA (GRAN BUENOS AIRES) CAMBIOS EN LA PERCEPCIN DEL INGRESO POR QUINTILES 1990-1992, 1992-1994 Y EVOLUCIN DE LA POBREZA 1990-1995

Fuente: Elaboracin propia a partir de dalos de CEPAL provenientes de Encuestas de Hogares.

El anlisis comparativo del perodo 1990-1992 y 1992- 1994 (ver grfico 3) permite sealar que luego de una mejora inicial durante el perodo de recuperacin y fuerte descenso de la inflacin, que llev a una disminucin de la pobreza y un mejoramiento de los distintos quintiles de ingreso, se produce un retroceso en estos indicadores con un importante incremento del desempleo a niveles anteriormente desconocidos en el pas. Es particularmente interesante observar qu ocurre con los cambios en la percepcin del ingreso en esos dos perodos. Entre 1990 y 1992, el segundo, tercer y 127

cuarto quintil incrementaron su participacin. Sin embargo, entre 1992-1994, cuando el efecto dado por la cada de la inflacin se absorbe, el nico quintil que parecera beneficiarse con el slo efecto crecimiento es el ms alto, observndose una cada ms pronunciada en los quintiles tres y cuatro. En el caso de Venezuela, dado el proceso econmico que est viviendo, la situacin ha continuado empeorando durante los noventa. Entre 1980 y 1990 el ingreso medio baj de 2.9 LP a 2.2 LP y en 1994 estaba en 1.9 de LP. Tambin el valor de la mediana disminuy significativamente. La pobreza se increment en trminos absolutos y relativos. El grfico 4, proporciona informacin adicional, sumamente interesante que sustenta el anlisis realizado en este punto. Se puede observar que en los ochenta fue, en trminos relativos, mayor la cada en los ingresos entre los que tienen 6 a 9 aos de estudios que entre los de menor nivel de educacin. Tambin puede observarse que la cada es significativa entre los que tienen mayor nivel educativo. As, en el caso de Brasil, los que tenan entre 6 a 9 aos de estudio perdieron ms del 40% de sus ingresos. Esto sucede en dife-

Grfico 4 VARIACIN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA E INGRESO MEDIO DE LA POBLACIN OCUPADA POR GRUPOS DE EDAD Y AOS DE ESCOLARIZACIN EN REAS URBANAS Brasil, variacin 1990-1979
400 400 350 Td 300 250350 400 350 300 250 200 150 100 50 -

Venezuela, variacin 1990-1981


400

24oJ 8'J
50

7a X! O
OH

J3
O

200 150-

__ 1 200 91.3

150

oo50"

o -10 0 < <u U -20 ^^

ao ___ c -30-40 -50 -

r
|-

46.4

|-

r
-35.2 -40.6

o -10 0 vs <u u SO -20 -30 -40 -50 -60 -

r
-41.6 -45.7[j .474 -53.6

1-

73ZJ

l-

-30.5 1-34.6 -38. ---- 1 1 -43.7

-36.1 -41.3

Ll

25-29 40 aos arios y ms 1: Variacin en % de pobres por grupos de edad y aos de escolarizacin. 2: Variacin de ingreso promedio.

25-29 40 aos aos y ms 5 aos o menos de escolarizacin De 6 a 9 aos de escolarizacin 10 o ms aflos de escolarizacin


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Fuente: Elaborado por el autor basado en datos de encuestas de hogares de CEPAL, fmblicadas en Panorama Social 1993.

rentes periodos del ciclo activo. As mismo, se evidencia que en algunos grupos, tales como los de 10 y ms aos de estudio, la pobreza prcticamente inexistente a comienzos de los ochenta pasa a tener un peso considerable en los noventa. El incremento relativo de la pobreza en estos grupos es mayor que en la de bajo nivel de educacin.

1 empleo Como se ha sealado con anterioridad, uno de los elementos claves tal vez el central para garantizar una adecuada inclusin social y productiva, lo constituye la posesin de un empleo de calidad; un trabajo que garantice, con un considerable margen de estabilidad, para su poseedor y su familia, el acceso a los bienes y servicios bsicos y a los constituyentes de identidad compatibles con una ciudadana plena. Empleo de calidad no necesariamente implica un trabajo asalariado con contrato permanente, sueldo medio o alto y cobertura legal y social; denota en muchos casos una amplia gama de trabajos no asalariados que responden a las aceleradas transformaciones tecnolgicas y de produccin que se observan en la actualidad. A continuacin, se hace un anlisis sinttico de la evolucin del empleo en la regin, especialmente en la dcada del noventa, con el objetivo de proporcionar los elementos que permitan visualizar la contribucin de las tendencias actuales del empleo al aumento o la disminucin de la desigualdad. La dcada del ochenta represent para Amrica Latina un perodo particularmente difcil; el estancamiento e incluso la cada del producto se vio acompaada por altas tasas de inflacin y por un endeudamiento externo muy alto, elementos que llevaron a la aplicacin de estrictos programas de estabilizacin y ajuste. Como consecuencia, hubo un incremento del empleo informal que pas del 40.2% en 1980 al 47.0% en 1985 y al 52.1% en 1990.5 El salario real sufri un descenso significativo; en 1990 era un 31% ms bajo que en 1980 y el industrial un 13%. El sector pblico fue uno de los sectores ms afectados por la baja salarial. A pesar de que la transicin demogrfica ha implicado una desaceleracin en el crecimiento de la poblacin y de la fuerza de trabajo en la mayora de los pases, la creacin de empleo en los ochenta, y como veremos, tambin en los noventa, fue ma-yoritariamente de baja calidad y adems result insuficiente. Importantes sectores de ingresos medios vivieron un perodo de empobrecimiento en un sentido doble y mutuamente potenciador; por una parte, algunos perdieron sus empleos, otros sufrieron una baja significativa en sus ingresos y
5 Porcentaje de trabajadores por cuenta propia, en microempresa y servicio domstico respecto al empleo no agrcola.

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muchos se vieron obligados a pasar de asalariados a cuenta propia. Por otra parte, perdieron beneficios sociales o vieron caer dramticamente la calidad de los servicios a los que tenan acceso.6 Los noventa comenzaron con una reactivacin econmica y con polticas de ajuste que incluan programas compensatorios. El elevado optimismo de esos momentos se vio empaado por la crisis financiera del 94-95 que mostr la enorme fragilidad del proceso de crecimiento. El optimismo tambin se vio disminuido al comprobarse las debilidades del modelo en cuanto a su capacidad de generacin de empleo y su negativo o nulo efecto sobre la redistribucin del ingreso. La evolucin reciente del empleo permite sealar algunas caractersticas que posiblemente perdurarn en el futuro inmediato y pueden tender a cristalizarse. Esta evolucin es el resultado de las tendencias propiciadas por la apertura econmica, globalizacin de los mercados, privatizacin, desregulacin y flexibilizacin laboral, y reforma del Estado. Las caractersticas ms relevantes seran: Se ha diferenciado un sector de empleo de alta productividad, de asalariados con calificacin profesional o tcnica. Aqu generalmente, aumenta la productividad y el producto pero muy escasamente el empleo. Se ha ampliado la brecha salarial y se ha agudizado la concentracin del ingreso entre los sectores econmicos orientados al sector externo o insertados en algn nicho especfico y los otros sectores de la economa. Igualmente, se han aumentado las diferencias intra sectoriales y entre los diferentes niveles de calificacin, especialmente entre los obreros y empleados calificados y los no calificados. El empleo pblico ha mantenido su tendencia a la baja en trminos relativos al sector privado. Los salarios reales de ese sector tambin han disminuido. El empleo de baja productividad e informal es el que ha tenido mayor nivel de expansin. El desempleo, en particular el de jvenes y jefes de hogar, ha tendido a incrementarse en varios pases de la regin, especialmente en Mxico y Argentina. En Argentina por ejemplo, en mayo de 1990, la tasa de desocupacin para el aglomerado urbano era de 8.6%, en 1994 haba ascendido a 10.7% y en 1995 a 18.4%. Si adems del desempleo abierto se incluye el subempleo, en mayo de 1996 la tasa ascenda a 30.1%. En otros pases el desempleo no se ha incre-

Una explicacin del proceso social durante la dcada de los ochenta, incluyendo una anlisis de los indicadores y el gasto social figura en Bustelo, 1994.

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mentado por la rpida expansin del sector informal, de baja productividad y bajos salarios. En resumen puede sealarse que si bien existe un consenso general sobre la necesidad de que exista crecimiento econmico para la creacin de empleo, sta es slo una condicin necesaria pero de ninguna manera suficiente. La tendencia prevaleciente demuestra que la generacin de empleo de calidad es baja y el mayor dinamismo se encuentra en el empleo informal o de baja productividad, mientras que el desempleo abierto muestra una tendencia ascendente. En el grfico 5, se puede observar por una parte, el significativo incremento del empleo informal; 8 de cada 10 nuevos empleos corresponden a este sector y por otra, el continuo decrecimiento del tamao del sector pblico. Tambin se puede ver que el empleo en las empresas grandes del sector privado ha crecido pero con una elasticidad de slo 0.47, muy inferior a la del empleo total que asciende a 0.83 (Tockman, 1996). Con base en esta evidencia, es posible presumir que la capacidad del modelo econmico prevaleciente en la Regin de reducir la desigualdad laboral es limitada. Por el contrario, en muchos pases ha tendido a incrementar las brechas y los diferenciales (Stewart, 1996).

Grfico 5 AMRICA LATINA: CRECIMIENTO Y EMPLEO 1990-1995 (NDICE 1990 = 100)


130 125 120 115 llO IOS lOO 95 1990 1993 1994 1991 1995

Sectc r Informal

PNB

""" or Pblico Sect Sect or Privado

~~
1992

Fuente: Vctor Tockman 1996

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La exclusin El concepto de exclusin no es un concepto absoluto sino relativo en un doble sentido. Por una parte, constituye la contrapartida de la inclusin, es decir se est excluido de algo cuya posesin implica un sentido de inclusin. Este algo puede significar una enorme diversidad de situaciones o posesiones materiales y no materiales como trabajo, familia, educacin, vivienda, afecto, pertenencia comunitaria, etc. No se trata de un concepto dicotmico que divide a los individuos o grupos en dos; existe una serie de situaciones intermedias entre ambos estados. Por otra parte constituye un concepto relativo porque vara en el tiempo y en el espacio. As ser analfabeta, que en nuestros tiempos constituye un significativo elemento de exclusin de la vida moderna, no lo era en el pasado. En el presente, la religin constituye un elemento de inclusin/exclusin en algunos pases y no en otros. La preocupacin respecto a la exclusin, concebida como una problemtica que afecta a porciones significativas de poblacin, y el concepto en s mismo, podramos decir que emerge con la sociedad moderna y es tratada fundamentalmente por la teora social y parcialmente desde la teora econmica en trminos de la distribucin del ingreso y la riqueza, tal como se mencion previamente en este trabajo (Grazier, 1996). Desde distintos enfoques, Auguste Comte, Max Weber y Emile Dur-kheim, abordaron el tema de la conformacin y la cohesin social. La denominada cuestin social estuvo fundamentalmente dada por la preocupacin de la inclusin de las crecientes masas de pobres al proceso abierto por la revolucin industrial y por el mantenimiento de la cohesin social. La asalarizacin ha constituido el gran mecanismo de inclusin social durante buena parte de este siglo y el Estado de bienestar su complemento (Castel, 1995; Schanarper, 1996). El concepto de inclusin constituye un concepto multifactico que se dirime en distintas esferas interrelacionadas. De ellas se pueden priorizar las que significan integracin poltica, integracin econmica e integracin social. La inclusin/exclusin poltica est directamente ligada con lo que puede denominarse ciudadana formal y con la participacin o no como ciudadanos en la marcha de la sociedad. La inclusin econmica y la social estn relacionadas con la participacin en la vida colectiva y pueden distinguirse dos ejes; el que se refiere al empleo y la proteccin social: la inclusin econmica y el que toma en cuenta las interrelaciones individuales y colectivas en el contexto de lo que se ha denominado el capital social y que demarca la inclusin social. El anlisis emprico realizado anteriormente, en trminos de distribucin del ingreso y empleo, se relaciona fundamentalmente con la problem132

tica de inclusin econmica. A continuacin se presenta en forma esquemtica cmo entendemos la situacin social prevaleciente en trminos de inclusin econmica y social.

Inclusin econmica
En un escenario globalizado y de economas abiertas, se pueden distinguir distintos niveles de inclusin econmica de acuerdo con el grado de integracin que se tenga en el modelo de economa abierta. El mayor dinamismo e inclusin est dado por aquellos sectores o empresas que se han insertado en la economa global, es decir, que una parte significativa de su produccin se orienta al mercado externo. En general, los distintos niveles de inclusin con la economa internacional corresponden a distintos niveles de productividad y condiciones de trabajo. As pueden diferenciarse tres estratos de productividad/inclusin alta, media y baja que han sido un rasgo bsico de las economas latinoamericanas. Paralelamente y como ya se seal, el concepto inclusin econmica se relaciona con la insercin de los individuos en el mercado de trabajo; con las caractersticas, calidad y modalidad del empleo y el nivel de ingresos a los que han tenido acceso, lo cual es funcin de los distintos niveles de productividad de una economa particular. En este sentido, con base en las tendencias analizadas, la poblacin trabajadora se puede desagregar en tres grandes grupos. El primero est conformado por la poblacin incluida, una minora que se caracteriza por estar vinculada a empresas altamente dinmicas y productivas, intensivas en tecnologa y cuya produccin se destina total o parcialmente al mercado externo. Las empresas que generan este tipo de empleo han sido responsables en buena medida del incremento del producto en los noventa. En trminos generales se trata de esquemas de produccin intensivos en capital, cuyo nivel de generacin de empleo es bajo. Tambin integran esta zona de inclusin algunas empresas medias o pequeas de productividad media, que estn articuladas con otras empresas plenamente incluidas, proveyndolas bsicamente de servicios cuya capacidad para generar empleos es bastante limitada. El segundo grupo se ubica en la zona de vulnerabilidad, en la cual operan empresas de productividad media, orientadas principalmente al mercado interno. Se denomina zona de vulnerabilidad porque los individuos viven una situacin de muy poca estabilidad y con tendencia a caer en la zona de exclusin. Este grupo abarca a un nmero importante de trabajadores semi calificados y no calificados, e incluye una alta proporcin de trabajadores del sector pblico. En este caso no se encuentran situaciones que se pudieran denominar empleo de calidad, entendindose por tal el que proporciona simultneamente altos ingresos, permanencia laboral y cobertura social, ya sea por el tipo de contrato laboral, por las expectativas futuras o por el nivel de ingreso. 133