Art Ineditos7 4 Garcia

SPTIMONMERO EneroAbril2011
RevistaElectrnicadel CentrodeEstudiosenAdministracinPblicadela FacultaddeCienciasPolticasySociales, UniversidadNacionalAutnomadeMxico
Polticas de innovacin cientfica y tecnolgica en Amrica Latina.

Maximiliano Garca Guzmn *
Abstract El autor analiza la relacin entre ciencia y polticas pblicas y enmarca su estudio en el panorama de las polticas de innovacin y tecnologa que han caracterizado a Latinoamrica en los ltimos aos. Para ello, retoma estudios y datos numricos que dan muestra de los impactos, arraigos y deficiencias de la investigacin cientfica en los pases de la regin, lo que da cuenta de un desarrollo heterogneo en la materia. Asimismo, finaliza su reflexin enunciado la importancia de la ciencia para el desarrollo.
Palabras clave
Ciencia, tecnologa, competitividad, innovacin, investigacin, polticas pblicas, Amrica Latina, desarrollo.
1. Introduccin
Desde mediados del siglo pasado en Amrica Latina se han registrado intentos de formular polticas de fomento a la investigacin cientfica e innovacin tecnolgica, impulsados fundamentalmente por la necesidad de resarcir los efectos negativos de la Segunda Guerra Mundial en materia econmica y social. En efecto, el periodo comprendido entre la dcada de los cincuenta y sesentas del Siglo XX, tuvo como uno de sus principales ejes de poltica econmica la llamada sustitucin de
Candidato a Doctor con orientacin en Administracin Pblica del Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Profesor de la asignatura Polticas Pblicas en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
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No.7.ENEROABRIL2011.FCPyS,UNAM.http://ciid.politicas.unam.mx/encrucijadaCEAP
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ENCRUCIJADA REVISTA ELECTRNICA DEL CENTRO DE ESTUDIOS EN ADMINISTRACIN PBLICA

Maximiliano Garca Guzmn - Polticas de innovacin cientfica y tecnolgica en Amrica Latina
importaciones en los pases latinoamericanos. En este periodo hubo esfuerzos dirigidos a sentar las bases de un modelo cientfico y de desarrollo tecnolgico que atendiera las necesidades econmicas, que en aquel entonces estaban referidas a generar una planta industrial de carcter interno y acelerar los niveles de crecimiento econmico, ya no sobre la base del sector primario sino del sector secundario de la economa. Para ese momento, la nocin de desarrollo social se subsuma en el concepto de crecimiento econmico (CEPAL, 2000a), y an eran incipientes las polticas pblicas con el carcter que hoy da se les imprime desde un enfoque democrtico. En esta lgica, el proceso de industrializacin latinoamericana se nutri fundamentalmente de tecnologa transferida desde los pases desarrollados (Albornoz, 2009:66), dando como resultado un nivel relativamente bajo en la capacidad tecnolgica del sector productivo y una escasa demanda de conocimientos de alta especializacin generados desde lo local. Posteriormente, con la crisis del modelo econmico en la dcada de los setenta del siglo anterior, se aminor el inters por las polticas de ciencia y tecnologa, dado que los pocos recursos disponibles se dirigan a la estabilizacin de los indicadores macroeconmicos, concretamente la inflacin y el valor de las monedas. Adems, el escenario poltico en varias naciones latinoamericanas (Chile, Argentina, Mxico, Brasil, entre otros) estaba caracterizado por cargas fuertes de autoritarismo, rigidez social y desigualdad. En tal contexto no es de extraar que las polticas de ciencia y tecnologa pasaran a ocupar un lugar poco relevante en la agenda gubernamental, situacin que perdur hasta bien entrada la dcada de los ochenta del Siglo XX. A partir de entonces, y teniendo como marco el surgimiento de corrientes econmicas que llevaron a la prctica acciones de redimensionamiento y reajuste del Estado -como la Nueva Gestin Pblica-, es cmo se retoma el impulso hacia la investigacin cientfica, pero con un defecto: se crearon instituciones y polticas de ciencia y tecnologa que lejos de innovar las capacidades de investigacin, consolidaron los enfoques ya existentes, es decir, se gestaron acciones verticales, con poca referencia a lo local y con una desconexin notable entre academia y fuerzas productivas y de mercado, entre desarrollo tecnolgico y desarrollo social sustentable.
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En efecto, surgi en Latinoamrica un modelo lineal que enfatizaba el financiamiento a la investigacin bsica como principio dinamizador del proceso creativo y de la transferencia de los conocimientos al entorno social (Albornoz, 2009:65-66), dando lugar a un movimiento intelectual orientado a la bsqueda de crecimiento econmico y
modernizacin social bajo la lgica de la dependencia de los centros de poder mundial, lo que Harold Lasswell (1951:88-89) defina como practica ancilar, es decir, que las universidades desarrollaran sus actividades de investigacin sin espritu crtico ni autonoma, sino ms bien con sumisin a las agendas de innovacin tecnolgica definidas por los gobiernos centrales. Naturalmente, ante esta situacin hubo reacciones que cuestionaban el enfoque gubernamental en la elaboracin de polticas de fomento a la investigacin cientfica, y reivindicaron un perfil que se alejaba de la ciencia importada para acercarse a un esquema donde se generara localmente y se vinculara con la atencin de demandas sociales. En Amrica Latina, sta ha sido una pugna vigente desde hace por lo menos veinte aos, y ha registrado entre sus logros el surgimiento y fortalecimiento de organismos de ciencia y tecnologa de carcter tanto nacional como local, por lo que en los primeros aos de este nuevo siglo se han registrado casos paradigmticos en pases como Chile y Brasil en cuanto a estrategias de fomento a la investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico. Sin embargo, las ruedas de la economa real y las de las estrategias de poltica social siguen circulando por caminos diferentes. En este sentido, es necesario un replanteamiento de la forma en que se elaboran las polticas pblicas en materia de ciencia y tecnologa en la regin latinoamericana, que es el objeto de estudio de este texto.
2. Ciencia y polticas pblicas

De acuerdo con Morales (1998:11), la competitividad de un pas no es sinnimo de bajos salarios, pues si ello fuera cierto prcticamente todas las naciones en vas de desarrollo estaran a la cabeza de los ranking en la materia. En efecto, un propsito fundamental de cualquier pas en el rubro econmico depende no de la ambigua nocin de competitividad,
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sino de su productividad, y sta a la vez depende de su capacidad cientfica y tecnolgica. Por tanto, el nivel de productividad de un pas est directamente vinculado a la calidad e impulso que las polticas pblicas dan al conocimiento, tanto, en su produccin como en su difusin. Por supuesto, crear nuevos saberes no es una tarea fcil, requiere de amplios esfuerzos individuales y colectivos para que un investigador obtenga resultados de una serie de procesos interconectados conocidos como mtodo cientfico. Luego viene la traduccin de este conocimiento en herramientas e instrumentos que hacen ms fcil la vida cotidiana, ya sea en el trabajo, la escuela o el hogar, que es lo que se conoce propiamente como tecnologa. Este proceso, dibujado aqu de una manera ciertamente simple, significa a gran escala una serie de toma de decisiones de suma trascendencia, pues antes de generar conocimiento se tiene que responder a las siguientes preguntas: qu se investiga, quin lo hace, dnde, cmo, con qu recursos y, particularmente, para qu se investiga (Lasswell, 1971). Contestar esas interrogantes es una tarea compleja, pero ms difcil es que los directamente involucrados se pongan de acuerdo en la formulacin de respuestas comunes. Y es que ello significa, ni ms ni menos, establecer la estrategia que un pas define como deseable para desarrollarse econmica, poltica, social y culturalmente. Es por ello que hoy en da, y quiz ms que en cualquier otro periodo de la historia, el conocimiento y el impulso a la ciencia y la tecnologa se valoran como una actividad estratgica en materia de crecimiento econmico, seguridad nacional, desarrollo social y fomento a la cultura democrtica (Andoni y Lpez, 2001). En este sentido, las polticas pblicas de apoyo a la ciencia y la tecnologa tienen frente a s el reto no slo de sistematizar la produccin de innovaciones, sino tambin de vincular stas con las necesidades de los diferentes sectores sociales, es decir, no se privilegia el conocimiento por s mismo, sino el conocimiento con una orientacin social. Al respecto, Mario Albornoz (2009:67) apunta que antes del surgimiento de la crisis financiera internacional de 2008, Amrica Latina complet un ciclo de seis aos de expansin econmica, el ms prolongado en muchas dcadas, lo que implic una
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situacin menos vulnerable de este conjunto de pases frente a mercado.
las turbulencias del
En consecuencia, el actual contexto es ms sensible a la incorporacin de estrategias de fomento al trabajo cientfico y tecnolgico no slo como motor de crecimiento econmico, sino tambin como factor de desarrollo social y -de manera ms reciente- de impulso a la cultura democrtica. Por tanto, la atencin est centrada ahora en los procesos de innovacin y en la difusin social del conocimiento, de ah que sean recurrentes en el lenguaje acadmico, pblico e institucional conceptos como sociedad del conocimiento, gobierno electrnico y digital, e-sociedad, e-democracia, etc. (vase: Gil-Garca, Mariscal y Ramrez, 2008:2-5). El reto en este sentido es incluir y traducir dichos conceptos en estrategias de poltica pblica o, al menos, en marcos de referencia para el diseo de las mismas. Para lograr lo anterior, es necesaria una revisin profunda de los viejos modelos de poltica cientfica y de los diseos institucionales tradicionales, con objeto de sustituir sus objetivos inmediatistas por proyectos de largo plazo cuyos ejes transversales sean el impulso a la innovacin como parte de nuevas estrategias de desarrollo y equidad social, y un mejor control en la tensin entre los procesos de democratizacin y la satisfaccin de las necesidades colectivas, es decir, entre legitimidad y eficiencia de la accin de gobierno, cuestin a la que contribuyen las polticas de ciencia y tecnologa, como queda claro en los pases desarrollados (vase Andoni y Lpez, 2001).
3. Panorama de la investigacin cientfica en Amrica Latina.

Actualmente diversos pases latinoamericanos Brasil y Chile principalmente- han tratado de impulsar reformas institucionales con miras a generar instrumentos que agilicen y transparenten los procedimientos de asignacin de recursos y la evaluacin de resultados, que incentiven la innovacin y que fortalezcan los vnculos entre los centros de investigacin (locales y nacionales) y las empresas.
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En general, se percibe una posicin ms receptiva a vincular la academia con la toma de decisiones pblicas, es decir, a las universidades con el gobierno y, en una posicin ms abstracta, a la ciencia con la democracia; sin embargo, sigue como faltante considerar las necesidades de las regiones, las comunidades y los ciudadanos. Al respecto, varios pases han dado muestras de una transicin hacia el fortalecimiento de las polticas de innovacin y hacia un estilo de gestin que privilegia criterios de eficiencia e impacto sustentados en investigacin cientfica. Chile, como referencia, cre el Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad, que funge como asesor permanente de la Presidencia. Su labor es disear la estrategia nacional de innovacin y generar orientaciones para su implementacin por medio del anlisis tcnico, el dilogo con los actores (empresariales, cientficos y acadmicos) y la adaptacin de las mejores prcticas internacionales (Villarroel, 2008:2). No obstante, an con estos esfuerzos el punto frgil de las polticas de fomento a la investigacin cientfica y tecnolgica sigue siendo su limitado financiamiento, como lo muestran las siguientes cifras (Albornoz, 2009:75): 1) en 2006 la inversin en Investigacin y Desarrollo (I+D) de los pases de Amrica Latina ascendi a 18,308 millones de dlares, lo que represent el 1.9% de la inversin mundial en I+D del mismo ao; 2) en trminos relativos al PIB, la inversin en I+D de los pases de Amrica Latina alcanz en 2006 un valor equivalente al 0.63% del PIB regional, siendo Brasil el que se aproxima a la meta del 1%; 3) de los pases de Amrica Latina, cuatro de ellos (Brasil, Mxico, Argentina y Chile) aportan ms del 92% del total regional; 4) el financiamiento para las actividades de I+D en Amrica Latina proviene mayoritariamente de fondos gubernamentales, pues casi las dos terceras partes son sostenidas por el presupuesto pblico y poco ms de un tercio por fuentes privadas, entre las que predominan las empresas; y 5) casi el cuarenta por ciento de los recursos pblicos se invierte en investigacin llevada a cabo en las universidades. Como se observa, el nivel de inversin en la poltica de ciencia y tecnologa es ciertamente bajo y se ha mantenido ah de manera sostenida, siendo predominantes los recursos de carcter pblico. Como punto de comparacin, en los pases desarrollados la mayor parte de los recursos para I+D provienen de las empresas (CEPAL, 2000b).
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Es por ello que la preocupacin por fomentar la inversin privada en I+D figura en la agenda de la poltica cientfica de muchos pases de la regin latinoamericana, siendo hasta ahora Brasil la nacin que ha logrado dar algunos pasos de mayor alcance en tal sentido, pues ha definido estrategias claras en cuanto a innovacin, transferencia y desarrollo de nuevas tecnologas, capacitacin de recursos humanos, intercambio cientfico y tecnolgico, as como mantenimiento, recuperacin y creacin de infraestructura de investigacin en ciencia, tecnologa e innovacin. Los efectos de dichas estrategias han tenido impactos significativos en produccin de petrleo, gas natural y energa elctrica, infraestructura vial, telecomunicaciones, recursos hdricos, aeronutica, entre otros (Emiliozzi, Lemarchand y Gordon, 2009:108). Un punto importante en el que se registran avances asimtricos entre los distintos pases de la regin es la formacin de investigadores y tecnlogos, cuestin que no se vincula nicamente con la poltica de ciencia y tecnologa per se, sino tambin con oportunidades de desarrollo vinculadas con la poltica social y econmica. En este aspecto es notable el esfuerzo por incrementar el indicador de formacin de capital humano, pues se registra en Amrica Latina un incremento de 91.5% en el nmero de investigadores en el periodo de 1996 a 2006 (donde se registro un total de 235,060 investigadores) (Albornoz, 2009:70). Este dato es clave, pues en el terreno fctico las capacidades cientficas y tecnolgicas tienen un alcance directamente proporcional a criterios de distribucin de la riqueza.1 Por otra parte, existen evidencias (Emiliozzi, Lemarchand y Gordon, 2009) de que la produccin de conocimiento cientfico de primera lnea ha aumentado significativamente, pero siguen siendo pocos y muy limitados los canales de trasferencia de conocimientos a la produccin de mercado y satisfactores sociales, tal como lo demuestra el escaso nmero de patentes propios de la regin. Y es que, por ejemplo, la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos (USPTO) registra anualmente ms de 180,000 patentes que se otorgan a titulares de todos los pases, y en el perodo 2000-2007 los cuatro pases latinoamericanos con mayor presencia sumaron slo 1,591 patentes, de las cuales el 43% correspondan a Brasil. Por su parte, la Oficina Europea de Patentes registra ms de 55,000 patentes por ao, y solo cuenta con 222 de los principales pases
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Adems de esta situacin, existe el fenmeno de lo que se ha dado en llamar la emigracin de profesionales altamente calificados (brain-drain), siendo Espaa el pas ms atractivo para residir en trminos acadmicos y de investigacin por parte de los latinoamericanos, pues registra alrededor de 9,000 elementos (Albornoz, 2009:70).
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latinoamericanos, de las cuales 138 corresponden a titulares de Brasil (Albornoz, 2009:71). Estas cifras apuntan hacia la necesidad de analizar las polticas de ciencia y tecnologa tambin bajo la ptica de su vinculacin con el sector productivo, lo cual sigue siendo una tarea pendiente prcticamente en todos los pases de la regin, pues si bien hoy da hay una preocupacin creciente por estimular la colaboracin entre los distintos espacios pblicos y privados, no hay referentes institucionalizados y exitosos de instrumentos compartidos, salvo algunas excepciones como el impulso a la creacin de incubadoras de empresas, parques y polos tecnolgicos donde se involucra a empresas e instituciones gubernamentales (Emiliozzi, Lemarchand y Gordon, 2009). Asimismo, ante este panorama surge la necesidad de revalorar el factor internacional en materia de fomento a la ciencia y la tecnologa. En efecto, hoy da lo mundial se coloca de manera ms cercana a la idea de cooperacin y no a la de dependencia, pues en los ltimos aos diversos organismos multilaterales han sido particularmente activos como promotores de esfuerzos conjuntos en ciencia, tecnologa e innovacin. Sin embargo, sigue siendo una relacin ciertamente vertical, pues, por ejemplo, entre los pases latinoamericanos esas experiencias han sido limitadas, a pesar de los mltiples convenios bilaterales de libre comercio que incluyen en algunos de sus captulos la cooperacin horizontal en materia de ciencia y tecnologa2, lo que simultneamente refleja escasas interacciones entre los miembros de las comunidades cientficas de los pases latinoamericanos (como lo demuestra el bajo nivel de co-publicaciones).
4. Conclusiones
La multidisciplina es un elemento fundamental en el proceso de elaboracin de polticas pblicas, dado que es la va por medio de la cual los esfuerzos conjuntos de las diversas ciencias favorecen la efectividad de la accin de gobierno. Como respuesta a esta tendencia, en los ltimos aos las polticas se han apoyado de manera considerable en instrumentos tecnolgicos con objeto de cumplir con sus metas pblicas. Temas como el
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En 2001, por iniciativa de Brasil, se cre el Programa Sudamericano de Apoyo a las Actividades de Cooperacin en Ciencia y Tecnologa (PROSUL).
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desarrollo sustentable, la administracin urbana, la modernizacin del agro, la seguridad nacional y la pblica, entre otros, han sido favorecidos con una mayor utilizacin de la ciencia y la tecnologa en el diseo e implementacin de las polticas dirigidas a esos rubros. Sin embargo, la innovacin cientfica y tecnolgica de la que hoy hacen uso las polticas pblicas no surge de manera espontnea; por el contrario, son producto de amplios esfuerzos institucionales en materia educativa y de investigacin que permiten la generacin de conocimiento de frontera y de alta especializacin. Las polticas pblicas, por tanto, se sitan ante el reto de ser no slo beneficiarias de la ciencia y la tecnologa, sino tambin de ser promotoras de un trabajo intenso en cuanto a investigacin y produccin cientfica. Una visin estratgica de largo plazo en materia de desarrollo debe partir necesariamente de un fomento decidido a la investigacin cientfica en sus diversas reas, pues de otro modo se limitaran las posibilidades de crecimiento. Es por ello que el diseo, instrumentacin y evaluacin de polticas pblicas que impulsen procesos de innovacin cientfica y tecnolgica debe ser punto medular de las instituciones gubernamentales en los tres rdenes de gobierno. Frente a los pases desarrollados, Amrica Latina tiene poca presencia en cuanto a desarrollo cientfico y tecnolgico. Sin embargo, ello dista de ser una condicin homognea en los pases que la conforman, ya que en menor o mayor grado pases como Chile, Brasil, Argentina y Mxico han tratado de desarrollar estrategias de poltica pblica que dinamicen y potencien las actividades de ciencia y tecnologa que se desarrollan al interior de su jurisdiccin. Se registran trayectorias y situaciones nacionales diferenciadas que reflejan momentos de avance y tambin de retroceso en la institucionalizacin de las polticas de ciencia y tecnologa, motivo por el cual la regin ocupa un lugar secundario en la escena internacional, lo que al mismo tiempo limita, por un lado, la posibilidad de implementar estrategias de desarrollo basadas en el conocimiento, y por otro, impulsar los valores polticos y culturales de la democracia.
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En consecuencia, la formulacin de polticas de ciencia y tecnologa no debe perder de vista el hecho de que existe una relacin inversamente proporcional entre pobreza y democracia, dado que frente a las necesidades inmediatas de formacin bsica, salud o vivienda, por ejemplo, poco destaca la necesidad de destinar recursos a proyectos de largo aliento para generar conocimiento de frontera y tecnologa de punta. La poltica cientfica y tecnolgica no puede ignorar esta realidad sino que, por el contrario, debe incorporar decididamente objetivos vinculados con la cohesin social y la ciudadana (Albornoz, 2009). Es de esta forma como las polticas pblicas en ciencia y tecnologa favorecen la generacin de una cultura democrtica sustentada en sistemas de cooperacin de carcter pblico, que benefician tanto a los que hacen ciencia como a los que la utilizan. Con ello, la formulacin de la poltica deja de estar exclusivamente en manos de los expertos y se abre a la participacin de la comunidad y sus representantes. En este esquema se favorece el involucramiento de los gobiernos de los Estados y los grupos interesados en las decisiones sobre el financiamiento a la investigacin, haciendo horizontal el proceso de diseo, implementacin y evaluacin de las polticas en la materia, por medio de la operacin de sistemas estatales de gestin de la innovacin, ya que la investigacin no se hace sola, sino a travs de sus componentes o partes. En suma, la ciencia, la tecnologa y la innovacin deben jugar un papel de creciente importancia en el logro de metas de crecimiento y equidad, para lo cual se requiere aminorar el factor riesgo y plantear el conocimiento en trminos que permitan valorar su importancia en la vida cotidiana y en las relaciones sociales que se gestan entre los individuos.
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Fuentes de informacin
Albornoz, Mario (2009), Desarrollo y polticas pblicas en ciencia y tecnologa en Amrica Latina, en Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, Vol. 8, Nm 1, Espaa, Universidad de Santiago de Compostela. CEPAL (2000a), Equidad, desarrollo y ciudadana, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Alfaomega. CEPAL (2000b), La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe. Informe 1999, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Emiliozzi, Sergio, Guillermo A. Lemarchand y Ariel Gordon (2009), Inventario de instrumentos y modelos de polticas de ciencia, tecnologa e Innovacin en Amrica Latina y el Caribe, Working Paper 9, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo. Gil-Garca, Jos Ramn, Judith Mariscal Avils y Fernando Ramrez Hernndez (2008), Gobierno Electrnico en Mxico, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Ibarra, Andoni y Jos Lpez (2001), Desafos y tensiones actuales en ciencia, tecnologa y sociedad, Espaa, Organizacin de Estados Iberoamericanos/Biblioteca Nueva. Lasswell, Harold [1951] (2007), La orientacin hacia las polticas, en Luis F. Aguilar (comp.), El estudio de las Polticas Pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra. Lasswell, Harold [1971] (2007), La concepcin emergente de las ciencias de polticas, Luis F. Aguilar (comp.), El estudio de las Polticas Pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra. Morales, Miguel (1998), Polticas pblicas en ciencia y tecnologa, en Revista Enlace, No. 50, septiembre-octubre, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A.C. Villarroel, Katherine (2008), Estrategia Nacional de Innovacin para la Competitividad: Desafos para la Ciencia, Chile, Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad.
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Polticas de innovaci n cientfica y tec cnolgica en Am rica Latina Ma aximiliano Garca a Guzmn
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