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DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

UNIDAD I.- INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL A.


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CONCEPTO Y CONTENIDO DE LA SEGURIDAD SOCIAL


EL FUNDAMENTO DE SU EXISTENCIA

Esta disciplina es presentada como el punto ms alto en la evolucin de las frmulas de cobertura de los riesgos y contingencias sociales. Un principio universalmente aceptado nos seala que cualquiera que sea la doctrina o pensamiento filosfico que nos inspire se puede afirmar que toda persona tiene derecho a la vida y particularmente a tener una vida digna. Sin embargo, los ingresos econmicos que las personas perciben no siempre son suficientes para cubrir tambin las consecuencias que ocasiona el acaecimiento de los llamados riesgos o contingencias sociales y que pueden significar una insuficiencia de tales ingresos. Se sostiene que corresponder al Estado instituir o crear las estructuras necesarias que permitan al hombre disponer de los ingresos suficientes para mantener esa vida digna, cuando pueda encontrarse en estado de necesidad por haberse verificado alguna contingencia o riesgo social. 2 CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL

os autores anali!an a la Seguridad Social para proporcionarnos su concepto desde dos puntos de vista" como pol#tica social del Estado y como disciplina $ur#dica. a) Como Pol !"a So"!al #$l E% a#o.

Se advierten aqu# dos tendencias ya que no e%iste unanimidad entre sus sostenedores" una tendencia amplia y otra restringida. &.' (endencia )mplia.

Seg*n ella la Seguridad Social tendr#a un contenido muy e%tenso, ya que su ob$etivo ser#a finalmente, lograr la eliminacin de todos los estados de necesidad de la poblacin, a la ve! que lograr una mayor distribucin de los ingresos. En este sentido se comprenden dentro de la disciplina a los seguros sociales, asistencia social, prestaciones familiares, pol#tica de pleno empleo, de remuneraciones, habitacional +a travs de la construccin de viviendas econmicas, educacional +lucha contra el analfabetismo, formacin profesional, sistema de ayuda y cooperacin para estudiantes, y la pol#tica de redistribucin de ingresos, entre otras. Este concepto fue acogido en -hile en la definicin que de la Seguridad Social elabor la -omisin de .eforma de la Seguridad Social -hilena en &/01, la cual fue presidida por don
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2orge 3rat Echaurren, conocido como el 4nforme 3rat, seg*n el cual la Seguridad Social era La rama de la poltica socio-econmica de un pas por la cual la comunidad protege a sus miembros asegurndoles condiciones de vida, salud y trabajo, socialmente suficientes, a fin de lograr mejor productividad, mayor progreso y ms bienestar comn. 5.' (endencia .estringida.

6tros autores sostienen una visin ms estrecha o reducida de la Seguridad Social. 3ara esta posicin esta disciplina estar#a integrada fundamentalmente por los seguros sociales y por la asistencia social, tendencia que nace a ra#! de orientaciones sealadas por la 6rgani!acin 4nternacional del (raba$o +6.4.(., y que fuera enunciada por el profesor espaol 7ascn y 8ar#n y compartida por diversos autores con distintos matices. (odas estas posiciones presentan como rasgo uniforme el hecho de no confundir a la Seguridad Social con toda o casi toda la pol#tica socioeconmica de un pa#s, precisando su contenido, respecto de cuales estados debe atender, proponiendo eso s#, el otorgamiento de medios econmicos y sanitarios para solucionar el problema. &) Como D!%"!'l!(a )*+#!"a. El 9erecho de la Seguridad Social se integra bsicamente con la regulacin de todas aquellas estructuras, instrumentos u organismos creados con el fin de conferir a los individuos y sus familias una proteccin $ur#dicamente garanti!ada, frente a los estados de necesidad originados por el acaecimiento de alguna contingencia social. 4gualmente, est destinada a normali!ar las relaciones que se producen entre esas estructuras, el Estado y los beneficiarios o afectados en general. )s#, se puede definir a la seguridad social como el conjunto de principios y normas ue regulan la administracin y gestin del sistema de cobertura de los estados de necesidad, la constitucin y funcionamiento de estos sistemas y los medios de accin ue le son propios. Estas instituciones han adquirido cada ve! mayor importancia, lo que se ha traducido en la conformacin de diversos organismos responsables de la administracin y otorgamientos de los medios de cobertura, como son por e$emplo las ca$as administradoras de determinados beneficios, servicios mdicos, de capacitacin, etc. .esumiendo entonces, el 9erecho de la Seguridad Social regula la organi!acin, funciones y atribuciones de esos organismos y servicios: la coordinacin entre ellos y su relacin con los beneficiarios, establecindose derechos y obligaciones rec#procas. Su contenido, en *ltimo trmino, est determinado por" a, os riesgos y contingencias sociales, b, os estados de necesidad originados por ellos y c, as frmulas de aseguramiento ideadas para afrontarlos. , RELACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL CON EL DERECHO DEL TRA-A)O

)ntes de la 44 7uerra 8undial predominaba la tendencia de considerar a la 3revisin Social como parte integrante del 9erecho del (raba$o, lo cual tiene un fundamento o ra!n histricamente e%acta" Ello porque el su$eto protegido por ambas formas de cobertura era el 2

traba$ador dependiente o subordinado. Este punto de vista resulta $ustificable si se tiene en cuenta, que a esa poca, en la gran mayor#a de los pa#ses no e%ist#a un ;Sistema de Seguridad Social<, sino simples y variados seguros sociales que intentaban cubrir determinados riesgos. -on el advenimiento de la Seguridad Social como sistema distinto y ms amplio que la 3revisin Social, cambi bastante el criterio o enfoque frente al problema, y es as# como se estim por muchos tratadistas, tanto europeos como latinoamericanos +3aul 9urand, =as>el, =rotoschin, entre otros, que la Seguridad Social estructurada como sistema, es independiente y autnoma respecto del 9erecho del (raba$o. a) A+.*m$( o% 'a+a %*% $( a+ la a* o(oma.

os fundamentos en tal sentido inciden en el concepto de una y otra disciplina, en sus presupuestos sociolgicos, en sus su$etos, sus contenidos y sus fines" &.' -oncepto.

El 9erecho del (raba$o es el con$unto de normas, teor#as y leyes que regulan las relaciones entre empresarios y traba$adores, y la de stos con el Estado. a Seguridad Social, desde el ngulo del 9erecho, es el ordenamiento $ur#dico de un sistema para hacer frente a los estados de necesidad que afectan a los miembros de la comunidad. 5.' 3resupuesto sociolgico.

El del 9erecho del (raba$o, es el traba$o subordinado. El de la Seguridad Social, lo conforman los riesgos y contingencias sociales. ?.' Su$etos.

o son del 9erecho del (raba$o, los traba$adores, los empleadores, las asociaciones sindicales y el Estado. os son de la Seguridad Social, el asegurado o afiliado, el rgano gestor, los empleadores y el Estado. 1.' -ontenido.

El del 9erecho del (raba$o est configurado por las condiciones y organi!acin del traba$o dependiente. El de la Seguridad Social, por los riesgos y contingencias sociales, por los estados de necesidad que stos originan y por los instrumentos ideados para cubrir los estados de necesidad.

@.'

Aines. a Seguridad

El 9erecho del (raba$o tiene por finalidad la tutela del traba$o por cuenta a$ena. Social, liberar al individuo de los estados de necesidad. 0.'
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-obertura

3uede agregarse a todo lo anterior, que el 9erecho del (raba$o centra su accionar respecto del traba$ador subordinado o dependiente, en cambio, la Seguridad Social e%tiende su cobertura al dependiente y al independiente. )dems el 9erecho del (raba$o se preocupa de la poblacin activa, vale decir de las personas en cumplimiento de una relacin de traba$o: la Seguridad Social desarrolla su accin igualmente a favor de la poblacin pasiva, esto es, de aquellos individuos cuya capacidad laboral se encuentra suspendida o e%tinguida +e$emplo" enfermos, traba$adoras en estado de gravide!, pensionados,. -omo lo e%presa 8iguel )ngel -ordini, ; a amplitud de la Seguridad Social se advierte, precisamente, all# donde el 9erecho del (raba$o, constreido por su presupuesto sociolgico +el traba$o subordinado, resulta inefica! en su accin protectora" cuando no es posible obtener un ingreso, como es el caso de los ancianos e invlidos: cuando los ingresos resultan insuficientes por causas e%traas al traba$o +nacimiento y crian!a de hi$os,: cuando acaecen circunstancias e%traas al traba$o +enfermedades y accidentes no laborales,: cuando no ha podido lograrse el establecimiento de una relacin de traba$o +desocupado, por e$emplo,: etc. .epetimos, cuando la funcin protectora de la Seguridad Social asume su mayor relevancia<. &) P*( o% "om*($% $( +$ am&a% #!%"!'l!(a.

Bo obstante lo e%puesto precedentemente, no puede afirmarse con seriedad que e%ista una desvinculacin total entre ambas disciplinas. Casta sealar algunas situaciones para percatarnos de lo contrario" &.' E%istencia de ciertas obligaciones de Seguridad Social impuestas al empleador y traba$ador y que surgen $ustamente del hecho de e%istir un contrato de traba$o. )s#, el empleador debe descontar las coti!aciones del traba$ador de las remuneraciones correspondientes e integrarlas en la entidad previsional respectiva. El traba$ador, a su ve!, debe permitir dichas retenciones. 5.' a suspensin de la relacin laboral durante el lapso que el traba$ador est en goce de subsidio de enfermedad, maternidad o pensin de invalide! temporal. ?.' a valoracin $ur#dica que las instituciones administradoras de prestaciones de Seguridad Social asignan a ciertos hechos, como el despido, por e$emplo, que se traduce en el otorgamiento o negacin de determinados beneficios: en el e$emplo, de subsidio de cesant#a, porque si la causa de la cesacin de los servicios no es imputable al traba$ador, se le conceder el beneficio y si, por el contrario, lo es, ste le ser denegado. 1.' El rol que desempean las remuneraciones D institucin propia del 9ecreto aboral D como elemento regulador de las coti!aciones, y por ende, de los beneficios. @.' a rescisin del contrato de traba$o que se produce cuando el traba$ador $ubila o se pensiona. / RAMAS O INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Bo e%iste uniformidad entre la doctrina en torno a cules son las ramas o instituciones de la Seguridad Social. as posiciones giran bsicamente en torno a seis ramas que son consideradas por algunos autores necesariamente como parte del Seguridad Social
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contemplando otros, slo algunas de ellas. 3ara fines didcticos anali!aremos y sealaremos las diversas posiciones que se adoptan al respecto. En el 4BA6.8E S6C.E ) .EA6.8) 9E ) SE7U.49)9 S6-4) -E4 EB), se indica que en su concepto moderno comprende seis ramas principales" medicina social, asistencia social, seguros sociales, servicios sociales y las pol#ticas de pleno empleo y de vivienda. Esta posicin es reconocida por diversos autores. )s#, el profesor Eermes )humada 3acheco enuncia esta divisin y aclara que, a su entender, las pol#ticas ocupacionales y habitacionales deber#an ser tratadas en forma separada, aunque tiene presente que, la Seguridad Social est #ntimamente ligada con todas las tcnicas y pol#ticas que tienen por ob$etivo procurar el bienestar social y econmico de la Bacin. El profesor )ngel Cotto en seala, igualmente, que la Seguridad Social comprende seis ramas, aunque e%presa ciertos reparos en lo referente a la pol#tica habitacional. 3or *ltimo el profesor 3atricio Bovoa Auen!alida, sostiene que las instituciones de la Seguridad Social son los seguros sociales, la asistencia social y los sistemas de prestaciones familiares. as consideraciones de los autores citados en el tema las anali!aremos al tratar cada una de ellas. a) LOS SEGUROS SOCIALES

Se puede sostener que la finalidad de esta institucin est orientada a proteger a los traba$adores en caso de prdida o disminucin de sus ingresos mediante la prestacin de ciertos beneficios garanti!ados por el Estado. Siguiendo al 4nforme 3rat podemos conceptuali!ar estar rama diciendo que es La rama de la !eguridad !ocial, esencialmente econmica, ue protege al trabajador y a su familia, manteniendo la continuidad del ingreso de a u"l, en caso de desempleo o de incapacidad para continuar en el trabajo y la del ncleo familiar en caso de muerte del trabajador. &.' -aracter#sticas. Es un sistema de seguros que , a diferencia de los seguros mercantiles, no persiguen fines de lucro. Esto es as# en la doctrina clsica, sin embargo en la actualidad este punto ha sufrido grandes cambios, seg*n tendremos ocasin de anali!ar. Es eminentemente contributivo , pues se financia con aportes del traba$ador, empleador, y en algunos casos del Estado. En principio estn destinados a beneficiar a la persona afiliada al sistema de previsin, aunque tambin se hace e%tensiva a la persona a su cargo. Es de carcter obligatorio . 6rigen.

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os primeros seguros obligatorios aparecieron en )lemania a fines del siglo F4F y fueron una creacin del canciller de la poca 6tto Gon Cismarc>. El sistema fue rpidamente imitado por los dems pa#ses europeos. ?.'
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Elementos que conforman la relacin $ur#dica del seguro social.

Se distinguen tres elementos" ' 6bligacin de afiliacin. - -oti!aciones. - 3restaciones 6bligacin de afiliacin.

#onsiste bsicamente en la incorporacin de un trabajador a un determinado r"gimen de previsin social. En todo caso debemos precisar que la afiliacin no es un elemento e%clusivo o privativo del Seguro Social, ya que tambin se presenta y a veces en carcter obligatorio, en algunas otras ramas de la Seguridad Social, como ocurre por e$emplo en algunos reg#menes de asistencia social e incluso de medicina social. a afiliacin est conceptuada ms bien como un acto unilateral del respectivo aparato administrativo del rgimen de que se trate y en el que el papel del traba$ador o del empleador en su caso, se reduce, la mayor#a de las veces a efectuar una solicitud de afiliacin, aunque ello sea una obligacin impuesta por la ley. 3or otra parte, si el sistema de Seguridad Social est integrado por organismos administrativos distintos Dcomo ocurre en nuestra realidad' es perfectamente admisible que e%istan afiliaciones m*ltiples, para efectos diferentes, como por e$emplo, para pensiones, salud, prestaciones familiares, cada una de las cuales cuenta con su propio sistema de administracin. En nuestro derecho e%isti la posibilidad de afiliaciones paralelas, para los mismos efectos y ello ocurr#a en el llamado ;Sistema )ntiguo< por e$emplo frente al caso de un traba$ador dependiente de dos empleadores distintos, desempeando diferentes actividades, por cada una de las cuales se encontraba obligado a incorporarse a ca$as de previsin tambin distintas. a tendencia actual es permitir las afiliaciones m*ltiples para diferentes efectos, por e$emplo, la incorporacin al Sistema de 3ensiones, para proteccin frente a la ve$e!, invalide! y sobrevivencia: a una -a$a de -ompensacin, para prestaciones familiares: a una 8utualidad, para la ey de )ccidentes del (raba$o y Enfermedades 3rofesionales: a una 4S)3.E, para salud. Bo se permite, sin embargo la afiliacin paralela, como ser#a el caso, por e$emplo, de incorporaciones a una ca$a de Sistema )ntiguo a la ve! que a una )A3 o a una 4S)3.E H A6B)S). -oti!aciones.

a obligacin de coti!ar nace simultneamente con la de afiliacin y #onsiste en la dacin peridica de sumas de dinero, con las ue se financian los seguros sociales. os su$etos pasivos tradicionales de esta obligacin son" los traba$adores y los empleadores, pudiendo e%istir aporte estatal as coti!aciones son establecidas por la ey, pudiendo e%istir diferentes sistemas"
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Sistema de prima fi$a.

a coti!acin se traduce en una suma de dinero de monto igual para todos los afiliados a un determinado rgimen de seguros sociales. -on prescindencia de las remuneraciones percibidas por cada traba$ador. Esta variable, que se presenta como evidentemente in$usta, fue adoptada en la ey de Seguridad Bacional de 7ran Cretaa en &/10, en la que se distingu#a slo entre hombre y mu$eres y entre mayores y menores de &I aos. ' Sistema de categor#a de salario.

as remuneraciones de los afiliados a un determinado rgimen se ordenan o distribuyen en una escala, la que se divide en categor#as, que comprenden salarios cuantitativamente diferentes. ) cada categor#a se le aplica un mismo porcenta$e de coti!acin. ' Sistema proporcional.

a coti!acin corresponde a un porcenta$e que se aplica sobre la remuneracin imponible de cada traba$ador +sistema ).A.3. y seguro de la ey BJ &0.K11,. 3restaciones.

!on los beneficios ue los entes gestores de la !eguridad !ocial otorgan a sus afiliados una ve$ cumplidos los re uisitos para ue sean e%igibles. (radicionalmente se distingue entre tres clases de prestaciones" en dinero, especies y en servicios. as prestaciones en dinero , que tienen por ob$eto mantener la continuidad de los ingresos frente a la terminacin o disminucin permanente de la capacidad de traba$o +pensiones,: a la suspensin provisoria de la misma +subsidios,: o a travs de una prestacin global frente a diversas circunstancias +indemni!aciones,. as prestaciones en especie , se caracteri!an porque lo otorgado es el bien que servir para atender el estado de necesidad, como es el caso de la entrega de aparatos ortopdicos, medicamentos, leche y elementos teraputicos.

En el caso de los servicios, la prestacin est constituida por una determinada actividad humana. Son fundamentalmente las prestaciones mdicas, de rehabilitacin y reeducacin. &) LA ASISTENCIA SOCIAL El 4nforme 3rat la define como La rama de la seguridad social ue se ocupa de proporcionar condiciones de vida mnimas y suficientes a a uellos miembros de la comunidad ue, por causas ajenas a su voluntad, se encuentren en situacin de menor valencia psico-fsica, econmica o social. a asistencia social, como rama de la Seguridad Social, tiene como ob$eto proporcionar condiciones de vida m#nima y suficientes a aquellas personas que en determinado momento de su vida, no se encuentran en condiciones de solucionar sus problemas de supervivencia.
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Es necesario, eso s#, no confundir la idea de asistencia social, con la beneficencia p*blica. El punto bsico de las diferencias es que aqullas el beneficiario go!a de un derecho sub$etivo frente a la prestacin solicitada. a beneficencia, en cambio, reali!a una actividad meramente caritativa y voluntaria, es decir, otorga el bien como una gracia a quien lo solicita. Esta diferenciacin ha hecho hablar hoy en d#a de la e%istencia de un seguro social no contributivo, al referirse a esta rama o divisin. Ello se e%plica porque en este caso no es el afectado el que paga una coti!acin o su equivalente, sino que esa retribucin es financiada por el Estado o por una institucin dependiente de ste. a situacin descrita se presenta en la actualidad ms bien como un ideal, pues la consagracin legislativa que se ha hecho de las instituciones de asistencia social, hacen que se tienda a confundirla en la prctica, con la mera beneficencia, haciendo sentir a quien solicita un beneficio asistencial, que lo que se concede lo ser en calidad de gracia y no en cumplimiento de un deber. En otros trminos, podemos sealar que hoy se otorga lo que se quiere o se cree que se debe dar, muchas veces sin tener siquiera presente la necesidad de quien solicita o recibe. 9esde otro punto de vista, no debemos pensar que esta institucin est destinada slo a proteger al indigente, sino que basta para caer en su amparo haber sufrido una disminucin f#sica, econmica o social de cierta consideracin. Si la persona que se encuentra en la situacin descrita no est amparado por la institucin de seguros sociales, ser protegida por la asistencia social, por lo menos, en la moderna tendencia que informa esta rama de la Seguridad Social. En nuestro pa#s la asistencia social, perfecta o no, se ha traducido en la e%istencia de las llamadas pensiones asistenciales, que encuentran consagracin legislativa en la ey BJ&@.?I0 de &/0? y en el 9. . I0/ de &/K@. (ambin e%iste un sistema de pensiones de gracia, consagrado en la ey BJ&I.L@0 de &/I& y un subsidio familiar establecido en ey BJ&I.L5L de &/I&. ") LA MEDICINA SOCIAL

En el 4nforme sobre la .eforma de la Seguridad Social chilena se define como La rama de la !eguridad !ocial ue se ocupa de las condiciones de salud & incluyendo su componente econmico- de los miembros de la colectividad. En el 4nforme 3rat el concepto de salud se utili!a en el sentido sealado por la 6rgani!acin 8undial de la Salud, es decir, como ;el estado de completo bienestar f#sico, mental y social y no slo la ausencia de enfermedades<. Ainalmente, podemos sealar como concepto de la medicina social que 's la rama de la !eguridad !ocial ue se preocupa de la salud de la poblacin, mediante la planificacin y desarrollo de acciones de salud, no slo en lo ue dice relacin con las personas, sino tambi"n con el medio en ue "stas viven y se desenvuelven . En la actualidad se ha comen!ado a adquirir conciencia de la importancia de reali!ar acciones que tiendan a proteger el medio ambiente en que vivimos. a -onstitucin de &/IL asegura a todas las personas en el art#culo &/ BMI el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin.
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El profesor Bovoa estima que la medicina social no es una institucin o rama diferente, sino que constituye la forma como han de ocuparse de la salud otras ramas de Seguridad Social, es decir, la asistencia social y los seguros sociales. En -hile, y cualquiera que sea la posicin que se adopte al respecto, la funcin encomendada por la medicina social ha sido desempeada a travs del Servicio Bacional de Salud +S.B.S., y del Servicio Bacional de Empleados +SE.8EB),, los cuales han sido reempla!ados por los Servicios de Salud, en virtud de la dictacin del 9. . 5.K0? de ? )gosto de &/K/. Seg*n el profesor 3atricio Bovoa Auen!alida, del punto de vista administrativo el e% Servicio Bacional de Salud Dhoy reempla!ado por el Sistema Bacional de Servicios de Salud' se presenta como un verdadero seguro social frente a los afiliados o quienes no tienen la calidad de imponentes y carecen de recursos. Si bien lo anterior encuentra amparo legislativo en nuestro actual esquema de sistema de salud, no puede desconocerse que e%isten ciertas acciones que no resulta fcil identificar como propias de un seguro social o de un sistema de asistencia, como ocurre por e$emplo con los planes de vacunacin masiva o de prevencin de ciertas enfermedades. #) LOS SER0ICIOS SOCIALES

En el 4nforme 3rat se definen como La rama de la !eguridad !ocial ue promueve, encau$a, regula y otorga a uellos beneficios adicionales o complementarios de sus prestaciones generales, ue obtienen determinados grupos de asalariados, como consecuencia de sus condiciones contractuales de trabajo. 3ertenecen a esta rama los servicios de bienestar de las empresas, los cuales muchas veces entregan beneficios adicionales a los traba$adores tales como prstamos de au%ilio, para adquisicin de viviendas, bonificaciones de orden mdico, asignaciones de vacaciones, becas, etc. Se financian mediante aportes a un fondo com*n que hacen los propios afiliados. 6tras veces consisten en logros de los traba$adores a travs de la negociacin colectiva y en virtud de los cuales es el propio empleador el obligado a otorgar los beneficios que ayudan a enfrentar los estados de necesidad. $) LA POL1TICA DE PLENO EMPLEO

's la rama de la !eguridad !ocial ue tiene por objeto la reali$acin de todas las actividades necesarias para asegurar a cada miembro de la comunidad una ocupacin adecuada durante su vida activa <. Esta pol#tica se desarrolla a travs de acciones destinadas a mantener y crear fuentes de traba$o, establecimiento de pol#ticas de fomento a la contratacin laboral, implantacin de sistemas de subsidios de cesant#a, implementacin de programas de capacitacin ocupacional o profesional, organi!acin de servicios de colocaciones, etc. 2) LA POL1TICA HA-ITACIONAL

;'sta rama de la !eguridad !ocial comprende todas a uellas acciones encaminadas a garanti$ar a cada persona (abitacin sana adecuada durante toda su e%istencia. Se manifiesta, por e$emplo, a travs del establecimiento de sistemas de subsidios habitacionales, construccin de viviendas por el Estado, prstamos para su adquisicin, etc.
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a inclusin de ambas pol#ticas como ramas de la Seguridad Social es un punto muy discutido y que se aviene con aquellos que enfocan el concepto de la seguridad Social encuadrndolo en las (endencias )mplias. as condiciones en torno a no incluirlas como ramas son e%puestas por el profesor Bovoa Auen!alida de la siguiente forma" ; a pol#tica habitacional constituye una realidad en s# distinta de la de Seguridad Social: sin per$uicio que esta *ltima colabora con aqulla, sea reali!ando algunos planes habitacionales, otorgando a los afiliados crditos para la adquisicin de viviendas, etc.<. ;El 3leno Empleo... representa, a nuestro $uicio, el solucionar el problema del subdesarrollo y esto va ms all de los ob$etivos de la Seguridad Social<. RELACION EXISTENTE ENTRE SEGURO SOCIAL3 PRE0ISION SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL -omo ya hemos sealado, la e%presin previsin social se utili! Dy sigue utili!ndose hoy d#a' para hacer referencia a las frmulas de aseguramiento de los traba$adores e%istentes a fines del siglo pasado, especialmente a los seguros sociales. a Seguridad Social, por su parte, es una forma de aseguramiento de gran amplitud y que comprende a los seguros sociales, de manera que podr#a decirse que entre ambas hay una relacin de gnero a especie, lo cual se constata claramente si tenemos presente que la seguridad social se vale bsicamente de los seguros sociales, pero adems, hace uso de otras herramientas, a saber, medicina social, asistencia social y servicios sociales. 3or otro lado, la previsin social reali!a una labor slo reparadora, es decir, de carcter resarcitorio, eminentemente econmica, tendiente a suplir la prdida o disminucin de ingreso al afectado por un estado de necesidad. a Seguridad Social sin duda alguna que desarrolla esa funcin, pero adems, efect*a otras de mucha importancia" a, )ccin preventiva, tendiente a evitar que se produ!can los riesgos y contingencias. b, )ccin recuperadora, cuyo ob$eto es devolver al afectado por el riesgo o contingencia social al estado anterior a aqul en que se produ$o el riesgo, particularmente a travs de prestaciones sanitarias. c, )ccin readaptadora o rehabilitadora, que en general tiene por ob$eto reincorporar a la actividad econmica y laboral a las personas afectadas por un riesgo o contingencia social. d, 4nsistimos en que estas tres acciones se desarrollan por la Seguridad Social adems de la )ccin reparadora, la cual se traduce en el otorgamiento de indemni!aciones, subsidios, asignaciones o pensiones.

-. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES O -ASICOS 4UE INFORMAN LA SEGURIDAD SOCIAL


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En la actualidad la Seguridad Social se presenta como parte de la -iencia 2ur#dica, realidad que prcticamente nadie discute. Sin embargo en lo que a derecho positivo se refiere esta rama o disciplina no se manifiesta habitualmente como un todo orgnico, sino que, por el contrario, est conformada por una frondosa legislacin que muchas veces hace dificultoso su estudio y ms aun, su conceptuali!acin o definicin. a realidad enunciada no debe sin embargo, confundirnos, pues constituye una disciplina $ur#dica tras cuya consagracin positiva e%isten ciertos principios $ur#dicos bsicos que son los que otorgan su fisonom#a propia al sistema de Seguridad Social imperante en un Estado determinado. os principios a los que hacemos referencia han sido reconocidos en la doctrina y en las legislaciones, por lo que presentan un carcter de universidad innegable. 9ebemos mencionar que, al igual que en todo punto doctrinario e%isten ciertas diferencias entre los autores, pero para efectos didcticos anali!aremos aquellos que han sido reconocidos y aplicados mayoritariamente" ' ' ' ' ' ' Universalidad Solidaridad 4ntegridad o integralidad Eficacia o suficiencia Unidad o uniformidad Subsidiariedad

PRINCIPIO DE LA UNI0ERSALIDAD

Este principio admite dos variantes" universalidad ob$etiva y universalidad sub$etiva. a) U(!5$+%al!#a# O&6$ !5a.

9e este punto de vista la Seguridad Social debe otorgar proteccin frente a todos los riesgos y contingencias sociales consideradas como propios. Bo se quiere significar que deba otorgar proteccin frente a cualquier acaecimiento que configure un determinado estado de necesidad, lo cual implicar#a conferirle, un carcter ampl#simo que, en definitiva, no llevar#a a confundirla con toda o casi toda la pol#tica social del Estado. 3or el contrario, se trata que la proteccin que ella otorgue se condicione al acaecimiento de ciertas eventualidades previstas y reglamentadas en forma concreta. En cuanto a cules son o deben ser los riesgos y contingencias cubiertos, puede e%istir cierta variedad en las diferentes legislaciones, pero la pauta ha sido marcada por el llamado -6BGEB46 S6C.E B6.8) 8NB48) 9E SE7U.49)9 S6-4) , que lleva el n*mero &L5, preparado por la 6ficina 4nternacional del (raba$o en &/@5 en el cual se indica que son los siguientes" enfermedad, cesant#a, ve$e!, accidentes del traba$o y enfermedades profesionales, maternidad, invalide! y supervivencia.
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(odos los riesgos o contingencias sociales sealados, de una forma u otra, se encuentran amparados por nuestra legislacin. &) U(!5$+%al!#a# S*&6$ !5a.

9e acuerdo a este principio la Seguridad Social debe otorgar proteccin respecto de los riesgos ya sealados a todos los miembros de la poblacin, cualquiera sea su nacionalidad, traba$o que desempeen, edad o monto de los ingresos que perciban. En los seguros sociales clsicos plasmados en las leyes de Cismarc> +&II? a &II/, prim el criterio de proteger a los econmicamente dbiles del punto de vista laboral. Esta posicin evolucion y ya en &/15, en el 4nforme Ceveridge se plante la necesidad amparar a todos los ciudadanos contra la miseria. En -hile este principio ha tenido gran aplicacin prctica desde los inicios de la legislacin en la materia. 3odemos sealar a v#a de ilustracin que la ey 1.L@1 desde &/51, sobre Seguro 6brero 6bligatorio de Enfermedad, 4nvalide! y Ge$e! otorg una proteccin frente a estos riesgos a todos los obreros incluidos los campesinos y los servidores domsticos, haciendo una e%cepcin a la tendencia de la poca que era e%cluir a estos traba$adores de la proteccin brindada. En la actualidad igualmente encuentra buena acogida en nuestra legislacin, pues se protege por la Seguridad Social a los traba$adores dependientes del sector privado y a los traba$adores del sector p*blico. Bo podemos de$ar de mencionar la incorporacin genrica, aunque voluntaria, que se hi!o de los traba$adores independientes al Buevo Sistema de 3ensiones establecido por el 9. . ?.@LL de &/IL. 3or otra parte, nuestra legislacin protege tambin a la poblacin que, sin encontrarse ligada a la actividad laboral se ve afectada por alg*n riesgo o contingencia social como es el caso de la mu$er embara!ada que se le otorga proteccin durante todo el embara!o, sin e%ig#rsele que tenga la calidad de imponente a alguna entidad previsional.

PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD

9e acuerdo a este principio cada individuo debe efectuar aportes sobre la base de su capacidad econmica, fin de que ste, unido al de los dems miembros de la comunidad, permita enfrentar los estados de necesidad que l mismo, su familia u otros individuos puedan sufrir. Se postula que ;cada individuo aporte seg*n su capacidad y reciba seg*n su necesidad<. El profesor Bovoa Auen!alida seala que la solidaridad se $ustifica porque" ' a Seguridad Social es, ante todo, un esfuer!o de toda la comunidad, reali!ado en su propio beneficio: ' ) dicho esfuer!o deben contribuir todos y cada cual seg*n sus capacidades y posibilidades: ' El esfuer!o individual de cada persona debe ser considerado como una e%igencia del Cien -om*n +y no como prestacin previa para que luego el rgano gestor otorgue la correspondiente prestacin,.
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a aplicacin de este principio encuentra #ntima relacin con la posicin que se adopte frente al punto de s# debe e%igirse que la Seguridad Social cumpla el rol de mecanismo de distribucin n de ingresos o, por el contrario, su papel escapa a tal ob$etivo. )lgunos autores disponen que tal resultado #$&$ ser logrado por esta disciplina y ms aun, que es ;el punto de partida de todo plan o institucin de la Seguridad Social<. 6tra tendencia considera que no es necesario que los programas de Seguridad Social deban estar destinados a redistribuir ingresos y reali!an una diferenciacin entre los afectados por un estado de necesidad y aquellos que se encuentran en un estado de ;pobre!a crnica<. En el primer caso, la situacin debe ser superada por alg*n sistema que evite o reemplace los ingresos perdidos o disminuidos, el cual slo debe buscar este fin y no servir de mecanismo de redistribucin de ingresos. Arente a la segunda situacin deben buscarse planes de ayuda que si son correctamente desarrollados pueden llevar a la ansiada distribucin de ingresos.

PRINCIPIO DE LA INTEGRIDAD

9e acuerdo a este principio la Seguridad Social no slo debe otorgar proteccin frente a todos los riesgos y contingencias sociales considerados como propios sino que es necesario que, en la atencin de dichos riesgos desarrolle las cuatro funciones que le son propias" preventiva, destinada a evitar que ellos aconte!can: recuperadora, o sea, procurar devolver al afectado por el riesgo al estado anterior en el cual se encontraba cuando ste acaeci: reparadora, tendiente a conceder el amparo econmico que requiere: y readaptadora o rehabilitadora, que tiene por ob$eto reincorporar a la actividad econmica y laboral a las personas afectadas por un riesgo o contingencia social.

PRINCIPIO DE LA EFICACIA O SUFICIENCIA

as prestaciones que la Seguridad Social otorga deben ser eficientes y oportunas, es decir, deber asegurar la continuidad y mantenimiento de la capacidad de consumo del afectado por el riesgo o contingencia social en forma decorosa y digna. 3or otra parte deber ser entregadas en tiempo oportuno y conservando su valor adquisitivo. En otras palabras, se trata que las prestaciones sean tales que sus montos permitan a la persona conservar el nivel de vida del momento en que ocurri el riesgo o contingencia. Sin embargo, normalmente no se confiere una prestacin de modo idntico a la remuneracin o ingreso que se de$a de percibir, cuando ello es la causa de la prestacin, pues se considera que tal situacin invitar#a a la persona a evitar su reincorporacin a la vida activa. 3or esta consideracin diversos beneficios se confieren slo en porcenta$e de la base que sirve de clculo. -oncretamente se manifiesta en instituciones tales como la e%istencia de pensiones m#nimas y de sistemas de rea$ustes de pensiones. Se trata, en efecto, que la prestacin sea suficiente, por lo menos, para asegurar una subsistencia m#nima a la persona. 3or otra parte, de nada servir#a que inicialmente la prestacin cumpla con ese requisito si, producto del proceso inflacionario, a corto pla!o disminuyera su valor adquisitivo.
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) fin de no confundirnos debemos de$ar en claro que este principio no se contradice con e%istencia de ;topes< o pensiones m%imas pues no es el rol de la Seguridad Social conferir lo que podr#a considerarse como pensiones de ;lu$o<.

PRINCIPIO DE LA UNIFORMIDAD O DE LA UNIDAD

Seg*n este principio las prestaciones que la Seguridad Social otorga a las personas afectadas por un riesgo o contingencia deben ser de carcter *nico o uniformes. En otras palabras, los estados de necesidad deben estar cubiertos del mismo modo respecto de todos los miembros de la comunidad. Bo se trata que e%ista un solo rgano administrador, pues ello llevar#a en la prctica a una situacin de comple$idad administrativa que deriva en burocracia y altos costos de funcionamiento. 3or el contrario, se sostiene que la e%istencia de diferentes organismos administradores es la me$or forma de otorgar una cabal proteccin frente a los riesgos y contingencias, ya que un determinado organismo puede presentarse como idneo frente al otorgamiento de ciertas prestaciones, pero no para otras. 3or e$emplo, el seguro contra riesgo profesionales, son administrados por instituciones denominadas mutualidades, especialistas en la materia, pero que tal ve!, podr#an no contar con la agilidad necesaria para conferir otros beneficios, como prestaciones familiares. a unidad se manifiesta en la coordinacin con que estos organismos deben desarrollar su labor, conformando, en con$unto, un todo que es lo que constituye en definitiva, el Sistema de Seguridad Social. El profesor Bovoa Auen!alida propone que la e%istencia de diversos organismos gestores permite lograr la unidad del sistema de Seguridad Social en la medida que cumplan, a lo menos con las siguientes condiciones" ' Oue abarque un con$unto o grupo homogneo de afiliacin, ya sea sobre la base del territorio o a la profesin a la pertenecen. ' Oue por la actividad sumada o con$unta de todos ello, quede protegida toda la poblacin. ' Oue operen de acuerdo con una pol#tica de con$unto orientada por el Estado, de manera que, conservando su autonom#a, lleguen a constituir verdaderas ;agencias< del sistema. ' Oue el rgimen de prestaciones sea esencialmente el mismo en cada organismo. ' Oue el rgimen de coti!aciones sea tambin el mismo en todos ellos.

PRINCIPIO DE LA SU-SIDIARIEDAD

a Seguridad Social no debe conducir a la abolicin de la responsabilidad de cada miembro de comunidad" no se trata que el Estado, paternalista y autoritario asuma sobre s# la total responsabilidad frente a la adversidad, aboliendo la responsabilidad que a cada individuo le corresponde, sino que slo debe intervenir cuando ste no es capa! de solucionar sus problemas por s# solo o con ayuda de su grupo familiar o de otros mecanismos de que pueda disponer. Este principio ha tenido gran acogida en nuestro pa#s en los *ltimos tiempos, en trminos tales que present como rector de la pol#tica del 7obierno 8ilitar. a Seguridad Social no ha escapado a su aplicacin, lo que se ha manifestado concretamente en diversos documentos"
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a, 3royecto de .eforma de Estatutos y Cases de la Seguridad Social -hilena de &/K@ . ) travs de este documento, que en definitiva no prosper, se puso en conocimiento del pa#s un proyecto de reforma de la Seguridad Social, de gran amplitud, que abarcaba no slo a las pensiones sino tambin otros beneficios, como medicina social, asignacin familiar, subsidio por interrupcin temporal del traba$o, asistencia social, etc. En este proyecto se daba acogida a los principios de uniformidad, universalidad, integridad y eficacia y tambin al de la subsidiaridad, entregando la administracin del sistema a corporaciones basando su financiamiento en un sistema mi%to +capitali!acin individual para las pensiones y reparto para otros beneficios,. b, 9. . &.@@5 de &/K0 +)cta -onstitucional BJ?, en que se acoge el principio en materia de Seguridad Social. c, a -onstitucin de &/IL, igualmente lo acoge en su art#culo &/ BM/, entregndole al Estado la funcin de ;garanti!ar la e$ecucin de las acciones de salud. En el n*mero &I del mismo art#culo encomienda al Estado la funcin de ;garanti!ar< el acceso de todos los habitantes al goce de las prestaciones bsicas y tambin la de ;supervigilar< el adecuado e$ercicio del derecho de la Seguridad Social. Es decir, de acuerdo a estas normas no es funcin del Estado el desarrollo propiamente operativo del sistema de Seguridad Social, sino que servir de garante de su e$ecucin.

C.

-RE0E RESE9A DE SEGURIDAD SOCIAL

LOS

ANTECEDENTES

HISTORICOS

DE

LA

REALIDAD EXISTENTE ANTES DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

a historia de la Seguridad Social como disciplina $ur#dica abarca un per#odo relativamente breve. Sin embargo, sus instituciones presentan numerosos antecedentes a travs del tiempo, a saber" A( !.*a Roma

En .oma se conocieron los llamados COLEGIOS, que agrupaban a personas que e$erc#an oficios similares y cuyo ob$etivo era brindar proteccin frente a lo que hoy se conoce como riesgos y contingencias sociales. Estos colegios, en cierto sentido, constituyeron verdaderas sociedades de socorros mutuos. E#a# M$#!a

) travs del tiempo e%istieron numerosos atisbos de instituciones destinadas a estos fines. Se puede citar a modo de e$emplo las llamadas GILDAS3 organi!aciones de los pueblos sa$ones de la 3rimera Edad 8edia, que eran organismos de asistencia mutua.
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En el siglo F44 aparecen las COFRADAS, que persegu#an similares finalidades y que evolucionaron hasta dar origen a los GREMIOS, que comen!aron a desarrollar funciones de carcter previsional. S*+.!m!$( o #$ lo% '+!m$+o% S$.*+o% So"!al$% :Ca(%!ll$+ O o 0o( -!%ma+";)

) fines del %!.lo XIX aparecen en )lemania los primeros seguros sociales obligatorios, creados por el -)B-4 E. 6((6 G6B C4S8).-=, que desarroll un important#simo programa social entre los aos &II? y &II/, que se tradu$o en la dictacin de importantes leyes, a saber" ' ey de &@ 2unio de &II?, sobre seguro de enfermedad. ' ey de 0 de 2ulio de &II1, sobre accidentes del traba$o. ' ey de 55 de 2unio de &II/, sobre invalide! y ve$e!. -omo bien seala el profesor Bovoa Auen!alida ;la obra de Cismarc> ha sido trascendental, su figura se erige como el verdadero padre de los seguros sociales. -omprendi, en su poca, que la proteccin de las contingencias sociales deb#a organi!arse mediante seguros obligatorios e instituidos por el Estado y ba$o su direccin<. Estas leyes presentaban las siguientes caracter#sticas" a, as personas protegidas o beneficiarias eran, inicialmente, los obreros de la industria, con rentas inferiores a un cierto l#mite. b, as indemni!aciones a recibir deb#an ser, en principio, proporcionales al salario que se de$aba de percibir. c, Eran seguros obligatorios para las respectivas categor#as de traba$adores. d, Se financiaban mediante coti!aciones de empresarios y traba$adores, proporcionales a sus salarios y, a veces, con aportes estatales. En &/&& se refundieron las diversas disposiciones previsionales vigentes en )lemania en el -digo de Seguros Sociales, amplindose su campo de aplicacin a ciertos sectores de empleados. )unque el sistema alemn no fue bien recibido ni por los traba$adores ni por los empleadores +no se comprend#a cabalmente su utilidad o importancia, tiene el mrito de constituir el primer sistema obligatorio de seguros sociales. El sistema alemn fue rpidamente imitado por los dems pa#ses europeos" ')ustria y Eungr#a, entre &IIK y &/L0. 'Boruega, entre &I/1 y &/L/. 'Suecia, en &/&?. 'Espaa, en &/LI. +4nstituto Bacional de 3revisin, y en &/&/ +retiro 6brero 6bligatorio,. En &/&/, con posterioridad a la 3rimera 7uerra 8undial naci la 6rgani!acin 4nternacional del (raba$o, organismo que, sin duda alguna, ha reali!ado una indiscutible labor en pro de la e%pansin de la Seguridad Social en los diferentes pa#ses. Entre las dos 7uerras 8undiales tienden a generali!arse los Seguros Sociales de Cismarc>. 3odemos citar los siguientes antecedentes legislativos"
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' '

ey de salud de &/&&, del .eino Unido. -digo Sovitico de &/55, referido a traba$adores industriales y que posteriormente se e%tendi a otros traba$adores. ' ey norteamericana de &1 de agosto de &/?@, mediante la cual se instituy en Estados Unidos un sistema obligatorio y mi%to de seguros sociales y asistencia social, relativo a la proteccin de ancianos, ciegos, nios, incapacitados y desocupados. ' ey neo!elandesa de &/?I, que present interesantes caracter#sticas, entre las cuales se pueden destacar las siguientes" 'se proteg#a a toda la poblacin residente" 'se otorgaban prestaciones mdicas y pecuniarias" 'se propugnaba la cobertura frente a todos los estados de necesidad: 'se financiaba a travs de impuestos.

MODERNOS SISTEMAS SURGIDOS DURANTE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

9e acuerdo a lo ya estudiado, los sistemas de seguros sociales se e%tendieron dentro de cada Estado, producindose una gran comple$idad en su aplicacin como tambin una insuficiencia y falta de armon#a, lo que hi!o que se comen!ara a traba$ar en el estudio de frmulas nuevas que solucionasen los defectos que aquellos acarreaban. 3or su trascendencia ms all de sus fronteras anali!aremos brevemente los denominados ;3lan Ceveridge< +4nglaterra, y ;3lan 8arsh, en -anada. a) PLAN -E0ERIDGE DE GRAN -RETA9A.

En el ao &/1&, en plena 7uerra 8undial, el 7obierno Critnico, constituy una comisin interministerial que deb#a reali!ar un estudio de los sistemas de seguros sociales y de los servicios ane%os e%istentes hasta entonces. )ntes de la 44 7uerra 8undial slo se hab#an dictado cinco leyes importantes" accidentes de traba$o, pensiones de ve$e!, desempleo, enfermedad y pensiones para viudas y hurfano. a presidencia de la -omisin recay en Sir Pilliams Ceveridge, economista e%perto en cuestiones sociales. El informe fue presentado al 7obierno ingls el 55 de noviembre de &/15 y en su redaccin Ceveridge actu ba$o su sola responsabilidad, por lo cual se le conoce como el ;3lan Ceveridge<. Este informe, mundialmente difundido, ha contribuido notablemente al
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desarrollo de seguridad social en el mundo, tanto es as#, que se le denomina ;-arta de la Seguridad Social -ontempornea<, porque traspaso las fronteras de su pa#s y causo impacto internacional. -aracter#sticas del 3lan Ceveridge. a, E%tensin de la cobertura de la seguridad social a todos los residentes, para lo cual dividi la poblacin en las siguientes categor#as" ' empleados +ligados con un contrato de traba$o,: ' empresarios +personas que desempean actividades econmicamente *tiles, pero no ligadas por un contrato de traba$o,: ' dueas de casa: ' adultos que no tienen ingresos: ' nios de hasta &0 aos, ba$o la edad de traba$o. ' ancianos, sobre la edad de traba$o. b, E%tensin de la seguridad social a todos los riesgos y contingencias sociales , o sea, tutela de todos los Estado de necesidad, con algunas limitaciones obvias" la categor#a de empresarios no tendr#a derecho a subsidio de desempleo. c, os montos de las prestaciones, como norma general, para todas las personas ser#an cuantitativamente los mismos, cualesquiera hubieran sido sus rentas anteriores.

d, El aporte o coti!acin de las diferentes personas, dentro de cada categor#a, deb#a como norma general, ser el mismo. e, Unificacin de todos los servicios de seguros sociales, asistencia y empleo en un solo 8inisterio de Seguridad Social. f, 9esarrollo de una pol#tica de pleno empleo destinada a garanti!ar traba$o y prevenir el desempleo. g, 9esarrollo de una pol#tica de salud. h, -reacin de un sistema amplio de prestaciones familiares. i, -reacin de un Servicio Bacional de Salud para todos los habitantes, financiado mediante impuestos para asegurar la atencin gratuita a toda la poblacin. $, En materia de financiamiento, la asistencia mdica, tanto preventiva como curativa, se costear#a con las entradas generales de la Bacin por ser ella una obligacin que tiene todo Estado moderno. .especto de los seguros sociales, se costear#an por los propios asegurados, los empresarios y el Aisco. Sobre la base de este 3lan, se dictaron en 4nglaterra una serie de leyes que reconocieron en gran parte los principios que all# se conten#an, como por e$emplo, sobre subsidios familiares, accidentes del traba$o, sobre Servicio Bacional de Salud. &) EL PLAN MARSH DE CANAD<.

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En forma paralela al estudio reali!ado en 4nglaterra, el 9r. eonard 8arsh, en -anad formul y difundi una declaracin general acerca de las necesidades de la poblacin que deb#an ser cubiertas por el sistema que propugnaba y que pueden sinteti!arse en los siguientes puntos" ' ' ' ' ' ' Un programa de inversin nacional para el fomento del empleo. Un programa de asignaciones familiares. Seguro de enfermedad. 3ensiones de incapacidad, viude! y orfandad. Seguro de cesant#a, obligatorio, al menos, para los asalariados de la industria y de regiones urbanas. -ompensacin por accidentes industriales y enfermedades profesionales.

Bo se propon#a el financiamiento del Sistema, pero sirvi como el ideario de toda una legislacin posterior.

D. ALGUNAS NOCIONES -ASICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL


LOS RIESGOS Y CONTINGENCIA SOCIALES E%isten ciertas circunstancias que hacen que el ser humano requiera de bienes yQo servicios que le son indispensables para vivir y por cuya ra!n est imposibilitado de obtenerlos. Esta situacin es lo que se conoce en doctrina como estado de necesidad o situacin de carencia de bienes, que se produce cuando ocurren los llamados riesgos y contingencias sociales. a) No"!=( #$ R!$%.o% > Co( !(.$("!a% So"!al$%

El ob$etivo de la Seguridad Social es precisamente su cobertura, por lo que resulta indispensable determinar claramente ambas nociones. a idea de contingencia deviene de la de riesgo en el concepto tradicional que a este vocablo se le asigna en la tcnica del seguro, ello porque los primeros eventos protegidos por los sistemas previsionales +muerte, invalide! y enfermedad, reun#an las caracter#sticas de aqul. Eran, en efecto, acontecimientos futuros, inciertos en algunos caso, como las enfermedades o imprecisos en otros, como la muerte. )dems, se trataba de hechos involuntarios, al menos de parte del beneficiario y, por *ltimo, determinaban un dao, infortunio o prdida de un lucro. 3osteriormente se advirti que los seres humanos necesitaban de ayuda frente a circunstancias que, sin reunir aquellas caracter#sticas, creaban tambin una carga, tales como matrimonio, maternidad, crian!a de hi$os, etc. )unque estos acontecimientos normalmente no significaban una desgracia se constat que motivaban una preocupacin econmica.
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a 3revisin Social evolucion entonces para amparar todos los casos de necesidades que por sus causas y efectos asum#an proyeccin pol#tico'social. 9e esta manera, se comen! a hablar de contingencia, nocin que resulta ms amplia que la de riesgo, reservndose esta *ltima e%presin para aquellos eventos ms bien daosos. Buestra legislacin no registra la diferencia. El concepto de contingencia y de riesgo social ms que $ur#dico es de #ndole Dsocial' porque en ellos intervienen factores que en potencia afectan a toda la comunidad, pudiendo producir incertidumbre y perturbacin en la sociedad. os riesgos llevan entonces el apelativo de ;sociales< por ;la incidencia que su acontecer y sus efectos producen en el orden y la pa! social a travs de la indisoluble y rec#proca relacin que tienen las persona que integran la sociedad civil con el bien com*n de la misma<. )s# podemos dar el siguiente concepcto de .iesgos y -ontingencias Sociales !on a uellos acontecimientos o eventualidades ue el individuo debe afrontar ya sea en relacin con su vida o con la actividad laboral ue desempe)e. #uando estos riesgos se convierten en realidad originan distintas consecuencias, pero normalmente acarrean una disminucin de los ingresos del ue los padece.

&)

Cla%!2!"a"!=(

-lasificar los riesgos y contingencias no slo presenta inters didctico, sino que contribuye a dilucidar una serie de importantes problemas prcticos. 9istintas sern las formas de solucionar sus efectos de acuerdo al origen que ellos presenten. )s#, puede ocurrir que alguna frmula ideada para atender cierto tipo de riesgo sea inadecuada para solucionar los estados de necesidad originados por otro. a clasificacin que podr#a considerarse como ms amplia es la elaborada por el eminente tratadista francs 3)U 9U.)B9, a saber" &.' .iesgos del medio f#sico"

Son los que dependen de" a, Aenmenos geolgicos" terremotos, maremotos, erosiones, despla!amientos de terrenos, etc. b, Aenmenos meteorolgicos" inundaciones, heladas, hundimientos, grani!os, etc. 5.' .iesgos del medio social"

a, En el plano internacional, el riesgo de guerra. b, En el plano interno" ' '


20 '

.iesgo pol#tico, ligando al cambio de rgimen. .iesgo legislativo, por la aplicacin de una nueva ley o de la restriccin de una determinada actividad econmica. .iesgo monetario" provocado por las variaciones de la moneda.

' ' ?.'

.iesgo administrativo, resulta de la imperfeccin de los servicios de polic#a. .iesgo derivado de la desigualdad de condiciones sociales, que impide el acceso a una instruccin y al bienestar de algunos elementos, de la poblacin. .iesgos derivados de la organi!acin del grupo familiar.

-onsidera en este grupo a las cargas de familia, por un lado, y, por otro a la invalide!, enfermedad o muerte del $efe de familia, que privan a aqulla de sus medios de subsistencia. 1.' .iesgos de la vida profesional.

Entre stos encontramos a la cesant#a, remuneracin insuficiente, accidentes del traba$o y enfermedades profesionales. El profesor EE.8ES )EU8)9) 3)-EE-6, en su obra 8anual de Seguridad Social de &/K5, seala que se destacan tres tipos de riesgos sociales" a, .iesgos sociales derivados de la naturale!a misma de la condicin humana, tales como la enfermedad, invalide!, incapacidad, maternidad y sobrevivencia. b, .iesgos sociales derivados de la profesin u oficio, entre los cuales cita a la enfermedad profesional, accidentes del traba$o y a la carencia de traba$o: y c, .iesgos sociales derivados de la comple$idad de la vida contempornea, que se traducen no slo en dar satisfaccin a las necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y vestuario, sino adems a aquellas derivadas de la necesidad de instruccin, anhelo de superacin, perfeccionamiento tcnico de los traba$adores y su acceso a las comodidades del mundo moderno. a sola enunciacin de las clasificaciones anteriores demuestra la variadas alternativas y variedad de riesgos o contingencuias sociales que pueden ser amparados por nuestra disciplina. a importancia de estas clasificaciones radica en que la accin a desarrollar por la Seguridad Social para solucionar el respectivo estado de necesidad depender de la naturale!a del riesgo amparado. ") E(*m$+a"!=(

-omo resulta de fcil constatacin, los riesgos y contingencia sociales pueden resultar innumerables, sin embargo se ha recurrido a una enumeracin convencional, a fin de establecer las bases de un adecuado y suficiente sistema de Seguridad Social. EL CON0ENIO N 1?2 O DE NORMA M1NIMA. Este convenio fue adoptado en la ?@ava. .eunin de la -onferencia 4nternacional del (raba$o, celebrada en 7inebra el ao &/@5. -onsidera como base la necesidad de generali!ar la Seguridad Social, e%igiendo de los pa#ses miembros determinados m#nimo de poblacin que debe estar su$eta a los beneficios, por ello se llama de norma mnima. 3rev los siguientes riesgos y contingencias social a proteger" enfermedad, maternidad, ve$e!, invalide!, muerte, cesant#a o desempleo, cargas familiares y riesgos profesionales +accidentes del traba$o y enfermedades profesionales,.
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En nuestro sistema los riesgos enumerados de una forma u otra han sido protegidos por la legislacin. 3odemos llegar a concluir que en la actualidad aqul se caracteri!a por otorgar una proteccin diferente seg*n sea el riesgo que se est atendiendo, sin importar para tales efectos la profesin, oficio o actividad que se desarrolla pro el afiliado al sistema. #) Co&$+ *+a #$ lo% +!$%.o% > "o( !(.$("!a% %o"!al$%

) lo largo de la historia el hombre ha procurado dar solucin a los efectos que derivan de acaecimiento de un riesgo, utili!ando diversos medios, que en su mayor#a han resultado insuficientes, hasta evolucionar hacia los llamados seguros sociales y finalmente a la seguridad social. Es as# como en alg*n tiempo tuvo en esta materia, una relevancia trascendental la ASISTENCIA FAMILIAR, como una frmula de aliviar los efectos producidos por un estado de necesidad. Una gran labor desarrollaron tambin la ASISTENCIA PRIVADA, la CARIDAD CRISTIANA, la ASISTENCIA ESTATAL la BENEFICENCIA PBLICA. El AHORRO constituye un sistema muy antiguo destinado a solucionar necesidades futuras.

Una interesant#sima frmula de cobertura ha estado constituida por las MUTUALIDADES O SOCIEDADES DE SOCORROS MUTUOS , cuyo origen se remonta a la Edad 8edia, en Europa, particularmente en los medios obreros. as mutualidades representan una evolucin desde el ahorro individual al colectivo y suponen un esp#ritu de solidaridad entre quienes soportan los mismos riesgos y contingencias. Se trata de *sociaciones sin fines de lucro formadas por personas generalmente pertenecientes a una actividad profesional determinada, ue tiene por finalidad reunir fondos en comn mediante el pago de cuotas, con el objeto de au%iliarse mutuamente a trav"s de ayuda econmica y m"dica, especialmente en caso de enfermedad y fallecimiento. 9urante alg*n tiempo y en relacin concretamente con los riesgos profesionales, se sustent la (eor#a de la responsabilidad patronal o del riesgo profesional, sistema de acuerdo al cual la responsabilidad del empleador e%iste respecto de todas las situaciones de dao que se le produ!can al traba$ador en el mbito laboral, aun cuando haya habido negligencia o descuido de parte de ste. (ales obligaciones encuentran su fundamento, por un lado, en el beneficio econmico que obtiene el empresario a costa del desgaste f#sico o intelectual del traba$ador y, por el otro, por crear una rbita de riesgo en el traba$o. Una nueva frmula en la evolucin de la b*squeda de seguridad est constituida por los SEGUROS PRIVADOS, de gran importancia previsional en la actualidad. as instituciones anteriormente descritas constituyen una demostracin del inters y preocupacin del ser humano por encontrar las soluciones a los estados de necesidad que los aque$an. Sin embargo, han presentado important#simas falencias que se pueden resumir en las siguientes" a, 4nsuficiencia de medios materiales. b, 9iscrecionalidad en la cobertura. c, 4nestabilidad. d, Goluntariedad.
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as limitantes descritas impulsaron la b*squeda de otros medios de solucin estos problemas, dando lugar al nacimiento de los llamados SEGUROS SOCIALES y, posteriormente, a la SEGURIDAD SOCIAL.

E. 1

EL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CONCEPTO

En el cap#tulo de las nociones preliminares vimos conceptos amplios de la Seguridad Social, enfocados desde su ob$etivo. )hora bien, en cuanto a la concrecin $ur#dica de dichos conceptos, nos parece que los ms oportuno y pertinente es citar la definicin que la 6.4.(. ha elaborado a su respecto" 'l conjunto de disposiciones legislativas ue crean un derec(o a determinadas prestaciones, para determinadas categoras de personas, en condiciones especficas. Seg*n la cita sealada, este con$unto de normas tiene los siguientes ob$etivos" a, b, c, d, .eglar el funcionamiento institucional de los servicios p*blicos de la Seguridad Social: .eglar las relaciones entre todos los servicios con las entidades empleadoras para los efectos de la afiliacin de los traba$adores y del integro de sus coti!aciones: .eglar las relaciones entre los mismos servicios con las entidades empleadoras o con los traba$adores, y .esolver los conflictos que pudieren suscitarse entre los servicios con las entidades empleadoras o con los traba$adores, ya sea por v#a administrativa o $urisdiccional +Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencia de Cancos y -ontrolar#a 7eneral de la .ep*blica,. Se consideran instituciones de Seguridad Social la afiliacin, la coti!acin, las prestaciones, la administracin y lo contencioso.

FUENTES

En esta materia es posible distinguir entre fuentes reales +hechos, acontecimientos o suceso de la sociedad, y fuente formales +productoras de normas,, pudiendo estas *ltimas clasificarse en fuentes de produccin +rganos que las elaboran, y fuentes $ur#dico'formales +las normas mismas,. En el 9erecho de la Seguridad Social nos interesan principalmente las formales de produccin, a cuyo respecto podemos sealar que en -hile las constituyen fundamentalmente el Estado, los organismos administradores del sistema de Seguridad Social y las relaciones colectivas del traba$o: se desarrollarn brevemente a continuacin. EL ESTADO El Estado manifiesta su actividad creadora esencialmente a travs de las siguientes instituciones" a)
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Co(% ! *"!=( Pol !"a@

Bo son muchos los pa#ses que en sus -artas Aundamentales dan origen a normas de Seguridad Social. Se cita frecuentemente a las -onstituciones de 8%ico +&/&K, y de Peimar +&/&/, como pioneras al respecto: en realidad: la primera de ellas constituye un caso at#pico si se considera la e%tensin que le da a la materia y su regulacin, que nos parece ms propia de ley. En -hilero, el )cta -onstitucional BR?, de && de septiembre de &/K0, relativa a los derechos constitucionales y sus garant#as, en su art#culo &J, BJ5&, consagr ;el derecho a la seguridad social<, sealando que le corresponde al Estado formular la pol#tica nacional de Seguridad Social, controlar el funcionamiento del sistema y asegurar la opcin preferente de los afiliados para operarlo. )simismo, establec#a que la ley que crease el sistema deb#a ceirse a los principios de uniformidad, solidaridad y suficiencia para cubrir la amplia gama de los estados de necesidad que precisaba, como tambin de sus prestaciones correspondientes. a consagracin del derecho se traspas a la actual -onstitucin 3ol#tica, ya que en el cap#tulo ;9e los derechos y deberes constitucionales<, art#culo &/, BJ&I, as# se le seala. 4gualmente salvaguard el principio de la uniformidad, pero nada di$o de la solidaridad ni de la suficiencia: mantuvo la supervisin del Estado, radicada ahora en el adecuado e$ercicio del derecho, y especific que las leyes reguladoras ser#an de qurum calificado. Ainalmente, en forma e%presa, de$ constancia de su voluntad en cuanto a que el otorgamiento de prestaciones lo pueden efectuar tanto instituciones p*blicas como privadas y que la ley puede establecer coti!aciones obligatorias. 9esde un punto de vista doctrinario parece menos feli! la redaccin de la -onstitucin que la del )cta, ya que la solidaridad y la suficiencia constituyen elementos orientadores de suma importancia y que por su influencia en la macropol#tica parec#a ms convenientes mantenerlos en el te%to. Oui! su ausencia se deba a que el sistema de pensiones de ).A.3. no es, esencialmente solidario en forma global: con todo creemos que dicho obstculo se pudo haber salvado con ligeros a$ustes, los que se han estado estableciendo en fecha reciente y que habr#an mantenido la fisonom#a del )cta BJ?, la que nos parec#a ms acorde a la concepcin actual. &) La L$> > lo% Co(5$(!o% I( $+(a"!o(al$%

a ey es la fuente ms usual y ha sido generalmente imperfecta en cuanto a su gestacin, por lo reglamentarista: en el *ltimo tiempo se observa una reaccin correctora tendiente a legislar en forma bsica o fundamental, de$ando entregado lo dems a la potestad reglamentaria o normas de los principios orgnicos gestores. En cuanto a los convenios internacionales, los tratados internacionales tratan de garanti!ar igualdad de derechos al tratarse de pa#ses diferentes" -hile y )rgentina tienen desde &/K& un convenio sobre prestaciones por ve$e! e invalide!, e%iste otro firmado con la .ep*blica del 3araguay. ") D$"+$ o% > R$.lam$( o%

(ienen por ob$eto reglamentar las leyes, pero su utilidad ha resultado escasa, dado lo e%cesivamente detallistas que han sido las leyes. #)
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)*+!%'+*#$("!a #$ la% $( !#a#$% 2!%"al!Aa#o+a%.

) estos organismos, al controlar, les compete fi$ar el verdadero alcance de la norma" su parecer lo fi$an a travs de dictmenes que obligan a los entes gestores y a los interesados, pero carecen de valide! ante los (ribunales de 2usticia, lo que ha provocado discrepancias de importancia en m*ltiples oportunidades. a trascendencia de esta fuente radica principalmente en los ra!onamientos contenidos en los fundamentos del dictamen. En -hile tienen la facultad, entre otros, la Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Cancos, la -ontralor#a 7eneral de la .ep*blica, la Superintendencia de )dministradoras de Aondos de 3ensiones y la Superintencia de 4S)3.ES. )*+!%'+*#$("!a 6*#!"!al@

Su valor en -hile, en virtud del art#culo ?J del -digo -ivil +causas en que se pronunciaren,, tiene escasa relevancia de carcter general.

LA RELACION )URIDICO-COLECTI0A. Es atribuible a la relacin $ur#dico'laboral que se establece entre l o los sindicatos y la entidad empleadora, que, al interactuar en la negociacin colectiva o en las relaciones $ur#dicas que se van produciendo, generan una abundante e importante legislacin complementaria de Seguridad Social. Su utilidad es manifiesta para crear beneficios no contemplados o para me$orar los e%istentes en otras fuentes. En nuestros pa#s ha e%istido una valiosa e%periencia al respecto: se han establecido as# sistemas de asignacin familiar, me$oramiento en el rgimen de prestaciones por accidentes del traba$o y enfermedades profesionales, prestaciones por enfermedad y maternidad, etc., y en algunos casos ello ocurri con anterioridad a cuerpos legales generales que regularon luego estas materias. 3areciera ser un e%celente forma la de los convenios colectivos para complementar lo bsico: no obstante, puede crear diferencias a base de los diversos poder#os de las entidades participantes. 3ero prohibirlo significar#a negarle a la comunidad organi!ada el derecho normativo que le es propio. En consecuencia, lo que procede es adoptar medidas legislativas comprensivas de grandes lineamientos en la materia que impidan o minimicen las distorsiones anotadas como posibles. Un paso en dicho sentido son las limitantes establecidas en el art#culo @& del 9. . BJ?LK, de &/K1, que dispuso que todas las retribuciones en pesos relacionadas con la situacin familiar del traba$ador, fi$adas en estipulaciones individuales o colectivas, ser#an consideradas remuneraciones, con lo cual no se coarta el derecho, pero s# se colocan l#mites, mediante el gravamen impositivo y la tributacin.

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ADMINISTRACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

7eneralmente en esta materia se adopta una de las alternativas siguientes" administracin de carcter estatal, administracin efectuada por entes privados o bien una forma que combine ambos sistemas. 8s ha predominado este *ltimo, pero para poder captarlo en su integridad se hace necesario el e%plicar brevemente los que les sirven de fundamentos. a) ESTATAL

a administracin de carcter estatal implica que entes de dicha #ndole asumen, en forma e%clusiva la operacin y fiscali!acin. Este sistema ha sido adoptado por muchos pa#ses europeos y latinoamericanos y predomin, casi sin contrapeso, en nuestro pa#s hasta la reforma introducida en la dcada de los ochenta. Este sistema hace caer de lleno en el campo de lo p*blico a la administracin y se opone radicalmente al principio de la subsidiariedad, el cual no tiene cabida en un esquema de esta naturale!a. Ouienes lo apoyan argumentan a favor de la adecuada planificacin que por su implantacin puede lograrse, como asimismo las venta$as de unidad de criterio que lo inspiran: sus detractores sealan que se concreta en forma burocrtica, poco e%pedita y falto de eficiencia administrativa. &) PRI0ADA

a administracin de carcter privado, a su ve!, significa hacer una plena aplicacin del principio de la subsidiariedad y entregar las responsabilidades ya indicadas en manos de particulares, sin per$uicio de los controles que el Estado desee reservarse para s#. Este tipo de administracin acepta diversos matices que hacen posible el concebir la administracin por representantes de los propios interesados directamente o bien a travs de entidades representativas de sus intereses, como es el caso de los sindicatos. Este sistema permite, seg*n la doctrina que los apoya, una gran fle%ibilidad y humani!acin de las relaciones entre el ente gestor y los coti!antes, a la ve! que les otorga frecuentemente a estos *ltimos grandes responsabilidades en la operatoria, lo que los hace sentir un mayor grado de compromiso con el %ito de la gestin. Sus detractores se fundamentan principalmente en hechos histricos, argumentando que este esquema corresponde a resabios de los gremios, cofrad#as y mutualidades del siglo F4F que en poco o nada se avienen con los actuales requerimientos de administracin: asimismo se le critica por el principio de fragmentacin del sistema que lleva #nsito, fuente fecunda de desorgani!acin que impedir#a adoptar pol#ticas de con$unto, a la par que estar#a rompiendo el principio de la solidaridad, ya que cada ente estar#a desvinculado del otro. Es de inters el consignar que la opinin de la 6.4.(. y de la 3rimera -onferencia 4nteramericana de Seguridad Social han sido concordantes en establecer que los coti!antes deber#an estar representados en los rganos gestores de la Seguridad Social. En nuestro pa#s, las mutuales que atienden los accidentes del traba$o y enfermedades profesionales han dado un claro y e%itoso e$emplo en la materia, a travs de sus directorios paritarios. 9e conformidad a la -onstitucin 3ol#tica de &/IL, al asumir el Estado el rol de garante del sistema, seal, en forma por lo dems e%presa, que las prestaciones se otorgarn a travs 26

de instituciones p*blicas o privadas, con lo cual la opcin qued reguardada a nivel de -arta Aundamenta. En -hile debe distinguirse entre organismos autnomos que integran la )dministracin del Estado como organismos estatales, y en tal sentido , cuando dicta normas, estn haciendo uso de la potestad reglamentaria presidencial delegada: tienen un efecto muy secundario dada la e%tensin reglamentaria de las leyes +Servicio de Salud., A6B)S), -a$as de 3revisin, etc,: otros son los que no integran la )dministracin del Estado y tienen, por ende, ms autonom#a +-a$as de -ompensacin, 8utualidades, Servicios de Cienestar: ).A.3. e 4S)3.ES,. Ello es posible al no considerar que el Estado tiene el monopolio de la funcin administrativa, y, por lo tanto, no se la concibe como una potestad delegada, sino propia. ") EL ESTADO Y EL CONTROL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

4ndependientemente de la frmula por la cual se opte para operar el sistema de Seguridad Social, siempre el Estado tendr#a una funcin a e$ercer con un mayor o menor grado de intensidad" la de controlar el funcionamiento del modelo en s#. E%isten muchas y variadas ra!ones para sostener lo anterior, pero basta con sealar la trascendencia socioeconmica que involucra el sistema, sus hondas repercusiones en la vida de los afiliados y sus familias y la envergadura de los recursos en $uego, para concluir que es imposible que no cumpla con dicha misin fundamental. En -hile, esta funcin se ha cumplido habitualmente a travs de los organismos encargados de cautelar el cumplimiento de las leyes laborales, y muy en especial de la 9ireccin del (raba$o, la cual cuenta con una estructura que le permite actuar con eficiencia en la materia. ) este respecto cabe consignar que la 9ireccin del (raba$o es hoy en d#a un servicio p*blico autnomo, que se relaciona con el 7obierno a travs del 8inisterio del (raba$o y 3revisin Social y que siempre ha tenido facultades inspectivas en materias laborales. Esta situacin se vio refor!ada con la dictacin de la ey BJ &I.L1I, de &/I&, la cual facult a sus fiscali!adores para controlar el cumplimiento de la legislacin previsional, lo que ampli el campo de accin para dicho servicio en Seguridad Social. )s#mismo, el -digo del (raba$o de &/IK le asign la facultad de aplicar sanciones por infracciones a la legislacin de Seguridad Social y la competencia e%clusiva para controlar el cumplimiento de la legislacin previsonal, sin per$uicio de las atribuciones que les corresponden a la -ontralor#a 7eneral de la .ep*blica, a la Superintendencia de Seguridad Social, a la Superintendencia de )dministradoras de Aondos de 3ensiones y a la Superintendencia de 4S)3.ES. Estas *ltimas e$ercen un control ms bien de carcter tcnico, que ha tenido y tiene una importancia enorme, ya que a travs de sus dictmenes van fi$ando la interpretacin de las normas en aplicacin y ordenan a los organismos ba$o su control la adopcin de las medidas pertinentes. 9icha facultad ha hecho posible que se haya ido configurando una e%traordinaria $urisprudencia administrativa, de mucho valor y de mucho contenido orientador, lo que sin duda ha permitido un adecuado encau!amiento de la labor que cumplen los rganos gestores del 27 sistema, llmense stos -a$as de 3revisin, ).A.3., mutualidades, 4S)3.ES o -.-.).A.

Estimamos que toda esta red de control administrativo ha permitido constatar, en especial al coti!ante, que sus derechos se encuentran resguardados eficientemente por organismos tcnicos y de control muy especiali!ados.

F.

E0OLUCIBN HISTBRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL CHILENA

-omo cuestin previa al anlisis del actual Sistema de la Seguridad Social e%istente en -hile, es necesario conocer el tratamiento y desarrollo de la materia a travs de la evolucin de la legislacin y de las instituciones que surgieron de este proceso. ) modo de esquemati!ar este estudio, dividiremos la evolucin de la seguridad social en nuestro pa#s en las siguientes etapas o per#odos" &J Surgimiento de las primeras e%periencias solidarias y de las primeras leyes protectoras de los traba$adores. 5J eyes sociales de &/51 hasta la .eforma 3revisional de &/IL.

SURGIMIENTO DE LAS PRIMERAS EXPERIENCIAS SOLIDARIAS Y DE LA PRIMERAS LEYES PROTECTORAS DE LOS TRA-A)ADORES.

En nuestro pa#s, la organi!acin de los traba$adores surgi tempranamente, como reaccin a las duras faenas de la miner#a y la construccin de la red ferroviaria, puertos y caminos a fines del siglo F4F. Sin embargo, ellos carecieron durante mucho tiempo de toda proteccin frente a los riesgos de enfermedad, accidente, ve$e! y muerte. 3or las caracter#sticas de las realidades laborales los accidentes eran frecuentes y muchas veces con trgicas consecuencias, pues se trataba de labores donde predominaba principalmente el esfuer!o f#sico poniendo con ello en riesgo la salud y la vida de los traba$adores. )s#, seg*n algunos estudios el promedio de vida del traba$ador chileno en &IK0 era de 5@ aos y el 0LS de los nios mor#an antes de cumplir los K aos de edad. Una de las primeras respuesta a esta realidad por parte de los traba$adores fue la conformacin de las Sociedades de Socorros 8utuo o 8utuales, basadas en el ahorro de los participantes para enfrentar los casos de enfermedad, accidentes y otras eventualidades. a primera fue la Sociedad de (ipgrafos, fundada en &I@? para reunir fondos de previsin y dar educacin gratu#ta a sus asociados. ) partir de &IKL surgieron numerosas 8utuales y los primeros intentos de cooperativismo, como formas organi!ativas que e%ploraban los traba$adores para desarrollar la ayuda mutua entre iguales, basados en la solidaridad. ) comien!os del Siglo FF la situacin para los traba$adores chilenos permanec#a igual" carec#an de toda previsin social y de leyes que regularan la relacin entre el capital y el traba$o. Bi el empresariado ni el Estado contribu#an a garanti!ar al traba$ador alguna proteccin frente a los riesgos naturales o fortu#tos que les afectaban.
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En este per#odo se inicia la dictacin de una frondosa legislacin de contenido protector, as# por e$emplo podemos citar las los siguientes cuerpos legales" ey BJ &I?I de &/L0, sobre habitaciones para obreros: la ey BJ 5/@& de &/&@, sobre Sillas. En &/&& se form la ca$a de ahorro en la Empresa de Aerrocarriles del Estado, que pas a llamarse -a$a de .etiro y 3revisin Social de la Empresa de Aerrocarriles del Estado, en virtud de las leyes n*mero ?LK1 y ??K/, consideradas el punto de partida de la formulacin de una legislacin integral que vino a resolver las demandas sociales que por aquella poca constitu#an la ;cuestin social<..

3osteriormente con la ey BJ ?&KL de &/&0, se dicta el primer cuerpo normativo sobre )ccidente del (raba$o, para concluir con la ey de las salas cunas, BJ ?&I@ de &/&K. El mdico y diputado, E%equiel 7on!le! -orts fue uno de los precursores de la Seguridad en -hile. Ha en &/&I present un proyecto de ley sobre responsabilidad en )ccidentes del (raba$o, Enfermedades 3rofesionales e 4nvalide!, basado en las leyes francesas y alemanas sobre la materia, y ms tarde tuvo activa participacin en las leyes que dieron origen al sistema previsional chileno.

LEYES SOCIALES DE 1C2/ HASTA LA REFORMA PRE0ISIONAL DE 1CD?.

En &/5&, el 3residente don )rturo )lessandri 3alma, envi al -ongreso un 3royecto de -digo del (raba$o y de 3revisin Social, cuyo redactor principal fue don 8oiss 3oblete (roncoso. ) pesar de la insistencia del presidente, entre los aos &/5& a &/51, el -ongreso de la poca no quiso prestar su aprobacin al proyecto. Sin embargo, el I de septiembre de &/51, con ocasin del movimiento revolucionario producido en esos d#as, conocido como ;.uidos de Sables<, se promulgaron diversas leyes en forma separada pero que correspond#an a cada uno de los t#tulos del proyecto. Este con$unto de leyes permiti situar a nuestro pa#s como el primero en atinoamrica en implementar un Seguro Social 6bligatorio frente a los riesgos de enfermedad, ve$e! e invalide!. (ambin present la particularidad de establecer un distingo entre traba$adores obreros y empleados, atendiendo al acento en la actividad f#sica o intelectual, lo que se tradu$o en la implementacin de reg#menes $ur#dicos distintos para unos y otros. )s# la ey BJ 1L@1, ten#a por propsito otorgar atencin mdica a los traba$adores manuales +obreros, y a sus familias, conceder un subsidio por enfermedad, pensiones de ve$e! e invalide! y adems cuota mortuoria para la familia, en caso de defuncin del obrero asegurado. Esta ley tambin cre la -a$a de Seguro 6brero. El financiamiento de este Seguro 6brero, estaba dado por los aportes de los obreros, de sus patrones y el Estado. a ey BJ 1L@/, respecto de los llamados empleados particulares, dispuso la formacin de un Aondo de .etiro en su favor, el cual era girado en caso de despido.
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) partir de este momento, la legislacin protectora de ambas clases de traba$adores como tambin de aquellos pertenecientes al Sector 3*blico se hi!o ms recurrente y vasto, la que researemos brevemente. ' .gimen 3rotector de los 6breros

-on la ey BJ 1L@1 que implement el primer Seguro Social 6bligatorio por riesgos de enfermedad, invalide!, ve$e! y muerte. En &/@?, a travs de los 9.A. . BJ 51? +9.6. L?.LI.@?, y BJ 51@ +9.6. ?&.LK.@?, se concede a los obreros los beneficios de indemni!acin por aos de servicios y asignacin familiar, respectivamente. En &/0I, se incorpor a los obreros al rgimen de proteccin frente a los accidentes del traba$o y enfermedades profesionales + ey BJ &0.K11,. ' .gimen 3rotector de los Empleados 3articulares ey BJ 1L@/ del LI.L/.51, se dictaron otros cuerpos normativos. )

-on posterioridad a la saber"

a, 9.S. BJ I@K +&0.&5.5@, que regul el Aondo de retiro y un Seguro de Gida. b, 9. . BJ &I? +&0.LK.?5,, en virtud del cual la -a$a de 3revisin de Empleados particulares obtuvo personalidad $ur#dica. c, ey BJ 0L5L +LI.L/.?K, les otorg asignacin familiar, indemni!acin por aos de servicios y subsidio de cesant#a. d, ey BJ &L1K@ +LI.L/.@5, reempla!a el sistema de fondo de retiro por un rgimen de pensiones de antigTedad, invalide!, ve$e! y sobrevivencia. e, En &/0I se crea un Sistema de 8edicina -urativa que tambin beneficia a los empleados p*blicos. ' .gimen 3rotector de los Empleados 3*blicos.

El 9. . BJ 1@1 +&/5@, estableci la primera -a$a de 3revisin de Empleados 3*blicos y 3eriodistas +-)B)E83U, que conced#a y regulaba los beneficios de $ubilacin, pensiones de sobrevivencia, seguro de vida, prstamos asistenciales, subsidios y otros. o anterior, debe entenderse sin per$ucio de la e%istencia de una legislacin especial dictada a favor de ciertos empleados p*blicos como son, los miembros de las Auer!as )rmadas y de -arabineros de -hile, incorporados a la -a$a de 3revisin de la 9efensa Bacional +-)3.E9EB), y a la 9ireccin de 3revisin de -arabineros +943.E-),. CONCLUSIONES@ ' (oda la legislacin sobre la materia, nace dentro del conte%to social llamado la ;-uestin Social<, en que por las circunstancias sociales, econmicas y pol#ticas lgidas e%istentes, motivaron la organi!acin de los traba$adores y su lucha por lograr me$ores condiciones de traba$o y remuneraciones, como asimismo, aspectos relativos a la vivienda, la salud, la educacin y la previsin de los traba$adores.

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Esta evolucin da paso a una proliferacin de leyes que crean diversas instituciones y por 30 ende, varios reg#menes previsionales. Ha en &I@I se dec#a que e%ist#an @5 instituciones, 1&

ca$as de previsin y && organismos de bienestar y salud, lo que se tradu$o en la estructuracin de un sistema comple$o y dif#cil de mane$ar, que hi!o surgir la clara necesidad de introducir cambios profundos y urgentes al mismo. MENCION ESPECIAL RE4UIEREN LOS FORMULADOS EN EL PERIODO &J a 8isin =lein y Sa>s 5J 4nforme 3rat 1 LA MISIBN ELEIN Y SAES PRINCIPALES INTENTOS DE REFORMA

a 8isin Econmica y Ainanciera =lein y Sa>s, con la autori!acin del 7obierno chileno, reali! entre los aos &/@@ a &/@I, un completo estudio sobre la econom#a del pa#s. Sus informes que se pronunciaron sobre las ms diversas materias, constituyeron la base de un 3rograma de Estabili!acin de la Econom#a -hilena. .eali! adems un detenido estudio de la Seguridad Social, presentando finalmente un informe que pas a constituirse en la primera proposicin global de reforma que tuviera lugar en nuestro pa#s. a 8isin sostuvo que un sistema de proteccin contra los riesgos de ve$e!, muerte, enfermedades y cesant#a era esencial para asegurar la 3a! Social. Seg*n se sosten#a, el sistema chileno serv#a estas necesidades defectuosamente y con un alto costo que constitu#a un oneroso gravamen, tanto para los traba$adores como empleadores. Esto *ltimo desalentar#a el desarrollo de la industria que ocupa mano de obra, al igual que desalentar#a el ahorro voluntario. .econoce un e%ceso de ca$as para diversos grupos generalmente pequeos, lo que se traduce en alt#simos costos de administracin y contribuye a la anarqu#a e%istente respecto a requisitos y beneficios otorgados por el sistema. Sin embargo, un aspecto realmente grave detectado dice relacin con la escasa participacin de los fondos previsionales en proyectos que fomentaran el desarrollo econmico. 3or otro lado, los prstamos habitacionales y de asistencia, fueron distribu#dos sin sistemas ob$etivos resultando favorecidos selectivas minor#as, con ausencia de adecuados sistemas de rea$ustabilidad, afectando con ello el valor real de los prstamos. a 8isin plantea como ineludibles en toda formulacin de reforma, los siguientes aspectos" ' ' ' ' 9esuniformidad en la administracin. 9esuniformidad en los montos de las imposiciones. 9esuniformidad en los beneficios otorgados por las ca$as. )usencia de medios efectivos para orientar las inversiones en proyectos de desarrollo econmico.

(odo lo anterior, producto de la psima legislacin e%istente sobre la materia. 3.63UES()S"


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Suprimir los beneficios de desahucio, los de indemni!acin por aos de servicios y las pensiones de antigTedad, salvo respecto del los funcionarios del sector p*blico, por encontrarse privados del derecho a negociar sus remuneraciones y beneficios. os beneficios de 3revisin +pensiones, deber#an se financiados por coti!aciones de empleadores y empleados. os beneficios de Cienestar +subsidios, cuotas mortuorias, etc, deber#an ser financiados en forma mi%ta, entre los interesados y el Estado, salvo las asignaciones familiares que deb#an ser financiadas #ntegramente por el Estado. os requisitos para $ubilar por ve$e! ser#an" ' 5L aos de coti!aciones y ' 0L aos de edad. Su monto, ser#a el @L S del promedio de las remuneraciones de los *ltimos 0 meses, con posibilidad de incrementarse hasta un K@ S de dicho promedio, si se retarda la $ubilacin para los 0@ aos. a administracin superior del sistema estar a cargo de un 8inisterio de Cienestar Social, con ? Subsecretar#as" Subsecretar#a de Cienestar y 3revisional, Subsecretar#a de Salud y Subsecretar#a del (raba$o. )l nuevo sistema deber#an incorporarse obligatoriamente todos los traba$adores que tuvieran menos de 5L aos de antigTedad como imponente. EL INFORME PRAT

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Ca$o el 7obierno de don 2orge )lessandri .odr#gue!, en &/@/, se nombr una comisin tcnica cuyo traba$o ser#a e%aminar cabalmente el sistema de seguridad social, que fue presidida por el e%'8inistro de Eacienda don 2orge 3rat Echaurren y estaba integrada por una serie de prestigiosos profesionales de la materias, entre otros por don Ector Eumeres 8arnan, uis 6rlandini 8olina, etc. Esta comisin desarroll una ardua labor, que tuvo como resultado &? informes, que tocan los ms importantes aspectos y problemas de nuestro sistema de seguridad social de esa poca. os informes de esta comisin se refirieron a los siguientes aspectos" ' -oncepto moderno de seguridad social. ' 3oblacin protegida. ' Sectores y ocupaciones protegidas. ' .equisitos, prestaciones y financiamiento del sistema. ' -osto de la seguridad social. ' )dministracin. ' as asignaciones familiares. ' El deterioro de las pensiones. ' -ontinuidad de la previsin. ' egislacin internacional sobre la materia. ' .gimen de accidentes del traba$o. ' 4nforme cr#tico, y ' Cases para un nuevo sistema de seguridad social. 94)7B6S(4-6 9E ) .E) 49)9 9E ) SE7U.49)9 S6-4)
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Este diagnstico fue negativo, lo que se e%presa en los siguientes aspectos" a, El sistema no cumpl#a ni siquiera los fines para los cuales se cre. Bo se cumpl#a el fin de la seguridad social de atender estados de necesidad. )s# los estados transitorios de suspensin de ingresos, protegidos mediante subsidios, se atend#an en forma diferenciada seg*n los sectores protegidos, e$emplo" mientras hay grupos que reciben en la enfermedad un subsidio igual al total de sus remuneraciones, hay otros +empleados particulares, cuyo subsidio de cargo del empleador, era escalonado y decreciente mes a mes. 6tros estados de necesidad eran insuficientemente cubiertos, )s# la muerte del traba$ador activo, respecto de la cnyuge sobreviviente del obrero no ten#a derecho a pensin si no hab#a cumplido 0@ aos de edad y si era menor de esa edad, slo recib#a ayuda por un ao. b, En cuanto a las caracter#sticas modernas de la seguridad social, el sistema e%istente no era 4ntegral, pues de$ fuera de su cobertura a una gran masa de traba$adores, que se calcula en unos &1L.LLL los activos dependientes, @0L.LLL los activos independientes @L.LLL los empleados. c, El sistema no era 4gualitario, pues hay diferencias tanto en los requisitos +diversas edades para $ubilar por ve$e!,, las prestaciones y en el aspecto financiero +tasas diferentes para empleados y obreros, desde el K,@S al &/,@S de las rentas,. d, En lo referido a la integracin del sistema a la econom#a del pa#s. Bo hubo tal integracin o participacin, debido al alto costo de las prestaciones otorgadas y al alto costo administrativo, que hac#an imposible la acumulacin de fondos para cumplir este ob$etivo. e, Aalta de planificacin de la seguridad social. 3.63UES()S" a, En trminos generales, se trata de impregnar al sistema de los principios modernos de la seguridad social, proponiendo entre otras materias las siguientes" ' 6torgamiento de atencin integral en salud. ' Establecer un sistema general de subsidios, de pensiones y de asignacin familiar con requisitos y prestaciones uniformes y para todos los sectores. ' Oue baste la mera calidad de residente para ser acreedor de los beneficios de seguridad social, etc. b, En el aspecto administrativo. Se hace la siguiente evaluacin" ' os reg#menes que componen el Sistema chileno adolec#an de grandes defectos, eran discriminatorios, las prestaciones eran insuficientes, sus costos e%cesivos y contaban con una administracin deficiente. Si se pretend#a instaurar un solo rgimen para todos los grupos ocupacionales, era innecesario mantener e%istentes rganos administrativos separados.

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a e%istencia de interrelacin entre las diversas funciones que abarca la seguridad social, hace necesario que estn sometidas a un mismo 8inisterio.

a conveniencia de que e%ista un organismo asesor de carcter tcnico +Superintendencia de Seguridad Social,, con funciones normativas en materia de vigilancia, coordinacin y asesor#a al sistema. 3ropuestas" ' ' -reacin de un 8inisterio de Seguridad Social, encargado de fi$ar las pol#ticas superiores del sistema. El establecimiento de un organismo tcnico, la Superintendencia de Seguridad Social que cuente con dos intendencias, una de pensiones, asignacin y -rdito y otra de Salud. -reacin de un 4nstituto Bacional de Seguridad Social +autnomo, con personalidad $ur#dica y relacionado con el gobierno a travs del 8inisterio de Seguridad Social,. En el plano operacional e%istir#a un Servicio Bacional de 3ensiones y Subsidio y un Servicio nacional de )signacin Aamiliar. En paralelo se propon#a creacin de un Canco de -rdito Social.

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Estos servicios nacionales pod#an organi!arse en base a las oficinas o servicios que en esa poca prestaban los beneficios de seguridad social y adems se les autori!aba para delegar en gremios o grupos ocupacionales u organi!aciones !onales, la concesin y administracin de las prestaciones respectivas. c, En el aspecto financiero El sistema financiero propuesto por el 4nforme 3rat es el Ainanciamiento -omunitario 9irecto o 9efinido, que descansa principalmente en el sistema tributario. 3ero como el sistema de la seguridad social propuesto es 4ntegral, en relacin a la fuente de financiamiento hay que distinguir" ' Ceneficios que se conceden por la sola concurrencia del estado de necesidad , que son prestaciones de carcter m#nimo +asignaciones familiares, atencin mdica, etc, , su financiamiento es con Case (ributaria. Ceneficios que se conceden slo a los activos que obtienen salarios y efect*an coti!aciones directas +pensiones y subsidios,, su financiamiento se obtiene mediante -oti!aciones.

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3ropone reba$ar fuertemente las coti!aciones, que deber#an llegar a un 15 S, financiado en un &0S en forma paritaria por traba$adores y empleadores y el 50 S restante mediante impuestos.

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