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N m e r o

REVISTA BRASILEIRA DE
Jan-Jun/2011

monitoramento e avaliao
ARTIGOS

A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento Avaliao de programas e profissionalizao da gesto pblica

Afonso Henriques Borges Jnia Pinho Joo Pedro Azevedo John L. Newman Juliana Wenceslau Mrcia Paterno Joppert Sonia Nahas de Carvalho

Jeni Vaitsman Rmulo Paes-Sousa

Monitoramento Analtico como Ferramenta para Aprimoramento da Gesto de Programas Sociais Paulo de Martino Jannuzzi Poltica Social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico

Jorge Abraho de Castro

EDITORIAL
ARTIGOS 1. A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento
Afonso Henriques Borges Jnia Pinho Joo Pedro Azevedo John L. Newman Juliana Wenceslau Mrcia Paterno Joppert Sonia Nahas de Carvalho

03

04

2. Avaliao de programas e profissionalizao da gesto pblica


Jeni Vaitsman Rmulo Paes-Sousa

18

3. Monitoramento Analtico como Ferramenta para Aprimoramento da Gesto de Programas Sociais Paulo de Martino Jannuzzi 36 4. Poltica Social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico Jorge Abraho de Castro 66 ENTREVISTA Jim Rugh
Por Mrcia Paterno Joppert

96

RELATOS DE PESQUISA 1. Estratgia de Pesquisa sobre os Conhecimentos, Atitudes e Prticas Financeiras das Famlias Inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais
Jnia Quiroga Renata Bichir Fernando Simes Chagas Marina Pereira Novo

100

2. Educao Tcnica e Distribuio de Renda no Esprito Santo


Ricardo Barros Samuel Franco Diana Grosner Rosane Mendona Andrezza Rosalm

104 136

PUBLICAES EM DESTAQUE NOTAS EM M&A III Seminrio da Rede Brasileira de M&A

139

Publicao da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao em parceria com a Secretaria de Avaliao e Gesto da Avaliao do MDS e Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia Repblica (SAE/PR). Monica Rodrigues e Marcelo Rocha
COOrdeNaO EdITOrIaL

Rmulo Paes-Sousa, Paulo Jannuzzi, Mrcia Paterno Joppert, Monica Rodrigues, Ricardo Paes de Barros, Sonia Nahas de Carvalho e Afonso Henriques Borges Ferreira
CONseLhO EdITOrIaL*

Ktia Ozrio
PrOjeTO GrfIcO e DIagramaO

Thaise dos Santos


ReVIsO

Ubirajara Machado
fOTO da capa *Para a primeira edio da Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao foi institudo um Conselho Editorial provisrio para a indicao dos artigos aqui apresentados. Nas prximas edies da Revista os artigos sero selecionados por um Conselho Editorial a ser definido pela Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao.
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao. N. 1 (2011)- . Braslia, DF: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informa- o, 2011- . 140 p. ; 18 cm.

ISSN: 2236 - 5877

1. Poltica social, Avaliao, Monitoramento, Brasil. 2. Programa Social, Avaliao, Monitoramento, Brasil. 3. Polticas pblicas, Brasil. I. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. CDU 304(81)

TIragem: 3.000 uNIdades 2011 MINIsTrIO dO DeseNVOLVImeNTO SOcIaL e COmbaTe FOme. Rede BrasILeIra de MONITOrameNTO e AVaLIaO TOdOs Os dIreITOs reserVadOs.

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte.

Acesse a verso eletrnica desta publicao em: www.mds.gov.br http://redebrasileirademea.ning.com

Editorial
A Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao uma nova proposta editorial para a sistematizao e disseminao de experincias e conhecimentos em monitoramento e avaliao (M&A) em polticas pblicas, programas e projetos sociais no Brasil. uma iniciativa de pesquisadores, tcnicos e participantes da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao (RBMA), com apoio da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SAGI/MDS) e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia Repblica (SAE/PR). A criao da Revista foi motivada pela necessidade de oferecer novos espaos para publicao de trabalhos no campo, cada vez mais frequentes em funo do avano da cultura de formulao, monitoramento e avaliao de polticas e programas. Alm disso, a disperso deste crescente volume de estudos dentre os diversos e consagrados peridicos j existentes nas Cincias Sociais brasileiras cada um com seu vis disciplinar e sua comunidade acadmica almejada tem criado dificuldades para que os interessados possam ter uma viso mais integrada, multidisciplinar e holstica da rea de M&A. A Revista procura, pois, criar oportunidades para o registro e intercmbio de estudos de distintas naturezas conceitual, metodolgica e aplicada e diferentes abordagens de pesquisa emprica qualitativa, quantitativa, quase-experimental, estudos de caso etc. Esta primeira edio da Revista traz quatro interessantes artigos, uma entrevista e dois relatos de pesquisa que, no seu conjunto, compem o modelo editorial a ser perseguido nas suas edies, combinando registros de memria institucional, contribuies conceituais, metodolgicas e ensasticas, avaliaes institucionais de polticas e anlises empricas. Inicia-se com o relato da criao, expanso e desafios de consolidao da RBMA, elaborado por Mrcia Joppert e outros de seus principais idealizadores. Em seguida, Jeni Vaitsman e Rmulo Paes-Sousa discorrem sobre o processo de institucionalizao da avaliao de programas no Ministrio do Desenvolvimento Social, o modelo de especificao de pesquisas e os desafios de garantir rigor tcnico, cooperao e uso do conhecimento produzido na gesto. Mostrar como sistemas de indicadores de monitoramento organizados em uma perspectiva menos gerencial e mais analtica podem contribuir na gesto de programas sociais a questo tratada por Paulo Jannuzzi. O ltimo artigo, escrito por Jorge Abraho de Castro, apresenta uma contribuio para anlise da poltica social brasileira, evidenciando, a partir de um marco conceitual integrado, a ampliao do escopo, escala e gastos com programas sociais nos ltimos vinte anos. Inaugurando uma seo no muito usual em peridicos tcnico-cientficos, mas muito caro proposta editorial da Revista, traz-se entrevista com Jim Rugh, especialista americano em avaliao e vice-presidente da Organizao Internacional de Cooperao em Avaliao, realizada quando de sua participao no III Seminrio da RBMA, em junho desse ano, em Braslia. Seguem-se ainda dois Relatos de Pesquisa uma em curso, outra recm-concluda, que dialogam com temas muito atuais da agenda de Polticas Pblicas voltadas superao da pobreza no pas: o primeiro, descrito por Jnia Quiroga e equipe, trata de estudo conduzido pela SAGI/MDS sobre atitudes e prticas financeiras de famlias de baixa renda; o segundo, proposto por Ricardo Paes de Barros e colegas, apresenta resultados de estudo avaliativo conduzido no IPEA e SAE em cooperao com Instituto Jones dos Santos Neves/ES, sobre efeitos da educao tcnica na renda e empregabilidade de alunos egressos e da populao em geral. Ao final, traz-se ainda Notas em M&A e seo para divulgar publicaes, livros e teses de potencial interesse da comunidade de M&A no Brasil. Boa leitura!

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A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento1


Afonso Henriques Borges2 Jnia Pinho3 Joo Pedro Azevedo4 John L. Newman5 Juliana Wenceslau6 Mrcia Paterno Joppert7 Sonia Nahas de Carvalho8
1 Os autores agradecem os comentrios e sugestes dos demais membros da rede que

participaram da V Conferncia Internacional da Rede Latinoamericana de Monitoramento e Avaliao, em especial, Eder Campos e Lycia Lima. Os autores ainda gostariam de agradecer a iniciativa de Ricardo Santiago e o apoio de Ricardo Paes de Barros, Eduardo Rios-Neto e Pedro Olinto para o lanamento e realizao do primeiro Seminrio da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao. 2 Ex-Presidente da Fundao Joo Pinheiro, atual Diretor Vice-Presidente do Escritrio de

Prioridades Estratgicas do Governo de Minas Gerais. 3 4 5 6 Gerente do Ambiente de Estudos, Pesquisas e Avaliao do Banco do Nordeste do Brasil. Economista, Banco Mundial. Economista Lder, Banco Mundial. Doutoranda em Administrao Pblica, Programa de Ps-Graduao em Administrao

(PPGA), Universidade de Braslia (UnB). 7 Diretora-Geral da Agncia Brasileira de Avaliao. Assessora Tcnica da Diretoria Adjunta de Anlise e Disseminao de Informaes (Fun-

dao Seade).

Resumo
O presente artigo tem como objetivo apresentar o histrico de criao da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao, assim como alguns dos seus avanos recentes e desafios futuros. Dentre os principais avanos, destacam-se: a filiao de mais de 1.500 membros nos seus 23 meses de vida e as mais de 60.000 visitas ao seu site9. Alguns dos importantes desafios futuros so a necessidade contnua de atrair e reter seus memAbstract bros, a capacitao dos seus membros no uso da This article presents the history of plataforma web 2.0 e a creation of the Brazilian Monitoring and capacidade da rede de Evaluation Network as well as some of its renovar suas lideranas. recent advances and future challenges.
Among several improvements, there are: the affiliation of more than 1.500 members in its 23 months of existence and the record of more than 60.000 monthly visits to the site. Some of the important challenges of the future are the ongoing need to attract and retain members, the necessity to train its members in the use of web 2.0 platform and the network capacity to renew its leadership.

Dados atualizados em 30.04.2011.

Palavras-chave:
Programas sociais; Avaliao; Monitoramento; Histrico

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A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento

1. Antecedentes
O processo de valorizao da gesto pblica no Brasil teve incio na dcada de 90. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicado em setembro de 1995, coloca a gesto como um instrumento indispensvel para consolidar a estabilizao econmica e assegurar o crescimento sustentado da economia. Refora os conceitos e a necessidade da formao de um Estado mais eficiente. Logo em seguida e juntamente com o processo de controle inflacionrio e de estabilidade econmica, que permitiu ao mercado mais bem planejar seus investimentos e seus projetos de futuro, comea a ter expresso no Brasil a gesto para resultados. Este movimento ocasionou forte impacto no Governo Federal brasileiro, influenciando a atuao das reas centrais e setoriais, o controle interno e externo, alm das atividades dos organismos internacionais e da sociedade civil. A adoo destes novos procedimentos de gesto pblica ancora-se nos preceitos constitucionais de 1988 (artigo 165) de instituio das normas de regulamentao do processo oramentrio federal, com a introduo, de forma integrada, de trs instrumentos: Plano Plurianual de Investimentos (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). As constituies estaduais e as leis orgnicas municipais reproduziram os preceitos da Constituio Federal. Como recurso a novas formas de gesto pblica, o PPA veio representar a aproximao entre planejamento e gesto oramentria em pelo menos trs direes ao: (i) implementar o planejamento governamental no mdio e longo Os Ministrios setoriais tambm iniciaram um esforo de monitorar e avaliar suas polticas, especialmente as reas de Educao, Sade e Desenvolvimento Social. Criado em 2003, Na rea central, o principal ator deste processo tem sido o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Nos ltimos dez anos, o MPOG tem realizado um esforo de incorporar o enfoque de resultados nas polticas pblicas setoriais. Tal esforo foi iniciado com o PPA 2000-2003, por meio de trs grandes inovaes: a primeira foi basear os investimentos em estudos de planejamento territorial, o que resultou em um portflio composto por 952 projetos cujo oramento totalizava R$ 317 bilhes. Classificado em macro setores10, considerava a integrao entre as aes, a responsabilizao pelos resultados e o aporte de recursos pelo mercado privado. A segunda foi incluir indicadores de implementao e resultado, o que promoveu o incio efetivo de uma cultura de gesto para resultados e de conceitos de monitoramento e avaliao (M&A). A terceira foi alocar um gerente responsvel por programa, por meio da prtica de responsabilizao para resultados. Com isso, buscavase promover uma cultura empreendedora no Governo Federal, introduzindo ferramentas de gerenciamento de programas e projetos e capacitando os gestores pblicos para utiliz-las. Entre os avanos recentes do MPOG, destacase a publicao do guia metodolgico para indicadores de programas (BRASIL, 2010). (iii) estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica que orientassem a alocao dos recursos pblicos.

prazos; (ii) coordenar aes governamentais e

o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) tem se destacado por ser o primeiro a institucionalizar uma secretaria especializada em avaliao e gesto da informao, a qual tem contratado estudos, promovido treinamentos e implementado sistemticas para o monitoramento de polticas de transferncia de renda, assistncia social e segurana alimentar (VAITSMAN et al., 2006). A Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) responsvel por grande volume de estudos, pesquisas de linha de base, surveys de beneficirios e avaliaes de impacto, produzidos para subsidiar as polticas sociais (WENCESLAU; HOBBS, 2008). O controle interno do Governo Federal, por sua vez, passou por um processo de fortalecimento institucional a partir de 2002, por meio da criao da Controladoria-Geral da Unio (CGU). A CGU resultado da fuso entre a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI), alcanando o status de Ministrio. A atuao da CGU tem estimulado a transparncia e qualidade das informaes pblicas, focalizando a preveno, fiscalizao e controle da aplicao de recursos federais. Utiliza quatro instrumentos: fiscalizao de municpios por sorteio, auditorias financeiras anuais, investigaes de casos e Balano Geral da Unio. Ferraz e Finan (2008) demonstram que o eleitor brasileiro, quando

bem informado, rejeita os polticos acusados de corrupo e prefere os candidatos honestos. A divulgao das auditorias da CGU nos municpios onde foram detectados muitos casos de corrupo reduziu em 20% as chances de reeleio dos prefeitos. O Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), passou a aferir o desempenho das polticas governamentais para realizar o controle externo, alm do tradicional enfoque em aspectos de conformidade e legalidade. A partir de 1999, o TCU passou a realizar auditorias de natureza operacional, incorporando tcnicas como estudo de caso, surveys e grupos focais, utilizadas em avaliaes de implementao de programas. A incluso da performance audit entre as auditorias realizadas pelo TCU ocorreu a partir da assistncia tcnica promovida pelo UK Department of International Development (DFID) e troca de experincias com o National Audit Office (NAO), ambos do Reino Unido, e com o Government Accountability Office (GAO) dos Estados Unidos (FLINT, 2004). Nos ltimos anos, alguns estados e municpios tambm tm demonstrado um crescente interesse pela agenda de monitoramento e avaliao. Dentre estes, cabe destacar Minas Gerais, que, por meio da Secretaria de Planejamento, de seu Programa Gesto por Resultado e da Fundao Joo Pinheiro, vem

10 Desenvolvimento Social, Infraestrutura Econmica, Meio Ambiente e Informao e Conhecimento.

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A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento

desenvolvendo e promovendo um conjunto de prticas inovadoras na gesto pblica brasileira, como uma forte nfase no uso de indicadores e metas para dar foco e direo administrao pblica (SEPLAG/MG, 2008; SEPLAG/MG, 2009). Dentre as instituies estaduais existentes no Brasil, destaca-se tambm o trabalho da Fundao Seade , que vem especializando11

programa conta com um sistema de avaliao que utilizou dados primrios e secundrios. Foram avaliados os subprogramas FNE-Agroindustrial, do Fundo. O setor privado brasileiro tambm desempenha um papel importante no fortalecimento desta agenda no Brasil. Iniciativas como o Movimento Brasil Competitivo (MBC), criado em novembro de 2001, tm como objetivo principal viabilizar projetos que visam ao aumento da competitividade das organizaes e da qualidade de vida da populao, inclusive no modelo de gesto do setor pblico. Esta iniciativa j atendeu vrios Ministrios, estados e municpios no Brasil, sempre com o objetivo de promover a adoo de prticas de gesto baseada em resultados. Vrias organizaes e movimentos da sociedade civil tm tambm atuado no monitoramento e avaliao de programas, na contratao de estudos, na organizao de seminrios e na demanda por informao, tais como a Fundao Ita Social, o Instituto Unibanco e o Canal Futura. Por fim, como exemplo de iniciativas de o FNE-Comrcio-Servios e Industrial, o FNE-Rural e avaliaes globais

se na ltima dcada em criar ou aprimorar metodologias e ferramentas para formulao, monitoramento e avaliao de polticas e programas pblicos, particularmente na rea social. As atividades desenvolvidas pela instituio nesse campo fornecem insumos para as diferentes fases da gesto pblica, auxiliando o desenho de programas e polticas, facilitando eventuais ajustes e correes de rumos. Em apoio a agncias executoras ou de coordenao das aes de governo, essas atividades compreendem a realizao de estudos de avaliao de programas pblicos especficos, a construo de metodologias de monitoramento, com definio de indicadores, para implementar o acompanhamento de polticas ou agncias pblicas e, com objetivo semelhante, a estruturao de amplos sistemas de informao gerencial. Outro grupo de instituies que tambm atua no campo de monitoramento e avaliao no Brasil so os bancos de desenvolvimento, com um destaque particular para o Banco do Nordeste do Brasil12 (BNB). Entre algumas das iniciativas de destaque encontram-se a avaliao do Programa Crediamigo, realizada em parceria com o Banco Mundial (BM), e a avaliao do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Este ltimo

organismos internacionais, h o Programa Brasil Avaliao (BRAVA), desenvolvido pelo Banco Mundial como um projeto de assistncia tcnica, no vinculado a operaes de emprstimo, com o intuito de auxiliar o Governo Federal no desenvolvimento de sistemas e atividades de M&A. O BRAVA foi lanado em 2005 e finalizado em 2009, tendo como principal parceiro a Cmara Tcnica de Monitoramento e Avaliao (CTMA), um

comit composto pelos principais rgos do Governo Federal interessados no assunto. Os objetivos do BRAVA eram: (a) auxiliar no desenvolvimento de metodologias e da poltica de M&A para o Governo Federal e seus Ministrios, (b) disseminar a cultura de M&A e (c) preparar sistemas para Gesto para Resultados (GpR) com o intuito de: (i) esclarecer os papis institucionais na coordenao e implementao da GpR, (ii) estabelecer os principais incentivos para que Ministrios fizessem M&A de seus programas, (iii) desenvolver padres de qualidade para M&A e (iv) promover a utilizao e disseminao das informaes geradas pelo M&A13.

representantes eleitos em fruns e conselhos constitudos especificamente para este fim tm fornecido maior legitimidade s polticas pblicas. Alm disso, importante destacar as novas formas de participao do setor privado na implantao de polticas, como as parcerias pblico-privadas, consrcios pblico-privados que tambm induzem uma importncia crescente avaliao e aos instrumentos disponveis para realiz-la. No Brasil, o conhecimento e a prtica na rea de monitoramento de programas e projetos so vastos, como visto na seo anterior. Entretanto, a maior parte das experincias realizadas est armazenada em centros de pesquisa e ensino ou no acervo pessoal de consultores. Portanto, o acesso depende da garimpagem por parte dos interessados pelo tema e da capacidade de disseminao dos que produziram determinado conhecimento. Assim, o conhecimento existente sobre avaliao de programas e polticas no Brasil ainda disperso e no sistematizado. A partir desta situao, surgiu a ideia, entre os especialistas no tema, de se promover uma iniciativa que viesse a preencher essa lacuna e que fosse capaz de alcanar e sen-

2. A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao


O processo de redemocratizao brasileiro fortalece cada vez mais o papel da sociedade, especialmente como agente direto do processo de formulao, acompanhamento e controle da implementao de polticas pblicas. A participao no processo decisrio e o controle que a sociedade atualmente exerce sobre os atos dos governantes e de seus
11 http://www.seade.gov.br/ 12 http://www.bnb.gov.br/

13 Em seus cinco anos de existncia, o BRAVA prestou assistncia, fez estudos e promoveu eventos em conjunto com o Governo Federal, estados e municpios. Dentre eles, destacam-se: (i) workshops sobre sistemas de avaliao do Chile, da Austrlia e do Canad; (ii) elaborao de metodologia para revisar o marco lgico dos programas do Plano Plurianual (PPA); (iii) avaliao institu cional do sistema de avaliao do PPA e do MDS; (iv) participao no desenho de avaliaes de programas, como Bolsa Famlia, Brasil Alfabetizado, Crediamigo, Quilombolas, Sade Indgena; (v) capacita o de auditores do TCU em avaliao de impacto, por meio da doao IDF, e (vi) auxlio ao estado de Minas Gerais no desenho da primeira Pesquisa por Amostra de Domiclios (PAD-MG), metodologia das avaliaes de impacto e benchmarking de indicadores.

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A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao: um relato do processo de sua criao e desenvolvimento

sibilizar as instituies que acumulam experincias na rea, realizando uma melhor gesto do seu conhecimento. As redes de organizaes buscam formar um ambiente de discusses entre entidades afins e o fortalecimento destas pela troca de informaes, promoo de congressos, apoio jurdico, desenvolvimento e disponibilizao de base de dados, relacionada aos interesses das instituies participantes. A organizao, o registro e a socializao de informaes, por parte de seus elementos constituintes, podem criar um sistema mais propenso inovao e interao com o ambiente externo. A disseminao das informaes organizadas e estruturadas para o ambiente externo possibilita maior visibilidade e abertura para agregao de elementos novos, com vistas a reconfiguraes e aprimoramento do sistema atual (LOPES, 1996). O gerenciamento de informaes mostrou-se, indiscutivelmente, um fator essencial nas redes, tanto no que se refere busca de novos elos, criando maiores possibilidades de atuar no contexto dinmico da realidade de que faz parte e garantindo sua manuteno e sobrevivncia, quanto na criao de mecanismos de controle interno que promovam o melhor aproveitamento de seus recursos. A seguir, sero explicados o processo de formao, objetivos, arranjo institucional, ferramenta tecnolgica e resultados dos dois primeiros anos da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao.

3. O processo de formao da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao


3.1 Objetivos e estratgias
A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao surgiu como um captulo da Rede de Monitoramento e Avaliao da Amrica Latina e Caribe14, tendo como princpios fundadores: (i) a descentralizao, (ii) a abertura e (iii) o baixo custo de fracasso. Nestes dois primeiros anos de vida, a iniciativa do captulo brasileiro caracterizou-se por no ter apenas um nico champion institucional. Ao contrrio, diversas instituies, como as fundaes estaduais de estatstica e economia, bancos pblicos e organismos internacionais, apoiam esta iniciativa. Em geral, os representantes dessas instituies na rede, alm de pontos focais, representam indivduos comprometidos com este tema em suas respectivas instituies. Um segundo princpio importante da rede a sua abertura, traduzida pela total liberdade de filiao, seja pessoal, institucional, ou de outras redes, buscando com isso maximizar as possibilidades de colaborao entre os diferentes atores interessados neste tema no Brasil. Por ltimo, um terceiro e importante princpio foi a busca por uma configurao que diminusse ao mximo as perdas em caso de fracasso da iniciativa. Ou seja, a existncia desta rede s se justifica se ela for til e capaz de demonstrar o seu valor, o que tem-se dado pelas crescentes filiaes, acessos, interaes e contribuies.

10

A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao foi assim lanada em dezembro de 2008 sob a liderana da Fundao Joo Pinheiro (FJP), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BM). A motivao foi o reconhecimento da existncia de uma massa crtica considervel sobre este tema no Brasil, a ausncia de espaos de troca e sistematizao de experincias e o efeito mobilizador da 4 Conferncia Internacional da Rede Regional, sediada em Belo Horizonte, em 2008. A proposta, portanto, foi utilizar a concentrao de diversos atores envolvidos neste tema no Brasil, durante os dias da Conferncia, para mobilizar um evento paralelo e propor a fundao do captulo brasileiro da Rede da Amrica Latina e Caribe. Alm da FJP, do BM e do BID, participaram da reunio de fundao diversos representantes de instituies internacionais e nacionais, como: o escritrio brasileiro do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Fundao Seade, o Banco do Nordeste do Brasil, a Fundao Ita Social, o Instituto Unibanco, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a Secretaria de Planejamento do Estado do Cear, entre outros. Como resultado das discusses, foram definidos os objetivos fundamentais da rede, quais sejam:

Promover o intercmbio de experincias e conhecimento e disseminar informaes relativas a M&A, por meio da organizao de seminrio anual e da utilizao de uma plataforma de rede social, tendo por misso fortalecer a cultura de monitoramento e avaliao no Brasil. Seu pblico-alvo so atores pblicos e privados com atuao no campo de M&A de organizaes, polticas, programas e projetos, incluindo: gestores, pesquisadores, consultores, professores, estudantes, estudiosos e organizaes financiadoras, promotoras e avaliadoras, bem como outras redes afins.

3.2 O arranjo institucional


Em junho de 2009, durante o I Seminrio Nacional da Rede, em Belo Horizonte, foi realizada uma segunda reunio, que contou com a participao de representantes das seguintes instituies: Banco Mundial; Fundao Joo Pinheiro; Governos de So Paulo (Fundao Seade), Cear (Seplag), Rio Grande do Sul (Secretaria de Planejamento e Gesto, Secretaria da Fazenda e Fundao de Economia e Estatstica), Bahia (Seplag), Esprito Santo; Banco do Nordeste do Brasil; TCU; PNUD; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (Secretaria de Desenvolvimento Territorial); MDS (Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao); Ministrio da Educao (Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade); Fundao Ita Social; Instituto Ecofuturo e Instituto Unibanco; Agncia Brasileira de Avaliao;

14 Iniciativa promovida pelo Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e Governo da Espanha.

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Herkenhoff Prates - Instituto de Tecnologia e Desenvolvimento de Minas Gerais; Instituto Ayrton Senna; Universidade Federal de Viosa; Cecaps e A & M Consultoria.

como implementar e utilizar estas ferramentas e menor nos resultados gerados por estes processos. Para o segundo seminrio, o princpio organi-

Nesta reunio, foram tomadas algumas decises em relao ao arranjo institucional, sendo as principais: definio de um Comit Gestor, formado por representantes da FJP, BM, BNB, Fundao Seade e Agncia Brasileira de Avaliao; definio dos tipos de membros: membros institucionais e membros pessoas fsicas, alm de outras redes.

zador foi mantido, com o acrscimo de alguns temas que despertam mais interesse entre gestores pblicos, como seleo de indicadores e metas para acordos de gesto.

3.4 Plataforma Tecnolgica


A pgina da rede na internet foi concebida a partir dos conceitos de internet 2.0 e suportada por uma soluo tecnolgica denominada Ning. Esta plataforma de comunidades digitais permite criar redes sociais e o seu uso resultou na pgina cujo endereo : <http:// redebrasileirademea.ning.com>, criada em junho de 2009, logo aps a segunda reunio. As principais funcionalidades da plataforma selecionada so:

Foi reiterada ainda a necessidade de se dispor de uma ferramenta tecnolgica materializada numa pgina de internet, de forma a publicar os contedos produzidos pela rede e outras informaes.

3.3 Seminrios Nacionais


Um dos objetivos iniciais da rede era a organizao de um evento anual no qual as partes interessadas poderiam expor seus trabalhos, trocar experincias e identificar melhores prticas no campo do monitoramento e avaliao de polticas pblicas. No primeiro seminrio, optou-se por definir a programao do evento enfocando os diferentes tipos de avaliao no ciclo das polticas pblicas, tais como: diagnsticos para o desenho de polticas pblicas, marco lgico, avaliaes ex-ante, avaliaes de implementao e avaliaes ex-post. Outro princpio organizador das sees foi a maior nfase no

possibilidade de publicar notcias por meio de um blog; possibilidade discusso; de criar fruns de

possibilidade de criar grupos temticos; possibilidade de publicar um calendrio de eventos; criao de um perfil individual dos membros; possibilidade de anexar arquivos; interface amigvel (de fcil operao); visualmente atrativo.

12

Figura 1: Pgina da plataforma web 2.0

Fonte: http://redebrasileirademea.ning.com/

Um aspecto fundamental de iniciativas desta natureza o seu planejamento, em particular no que diz respeito estratgia de lanamento, divulgao e comunicao da iniciativa. de fundamental importncia considerar alguns aspectos bsicos, como: (i) antes de lanar sua pgina, procure aliment-la com contedos relevantes para a populao-alvo (ningum gosta de se tornar membro de uma cidade fantasma); (ii) inicie o seu site com um nmero pequeno de funcionalidades (i.e. blog, vdeos e eventos) e acrescente outras medida que o trfego aumentar (i.e. fruns, grupos); (iii) tire proveito de eventos presenciais para divulgar sua rede .
15

A evoluo do gerenciamento desta plataforma tambm algo interessante. Quando foi lanada, optou-se por uma pgina com uma estrutura relativamente fechada, com poucos administradores e com contedo disponvel apenas para os membros. Gradualmente, a rede ganhou agilidade, abertura e removeu muitas destas restries que, na prtica, mostravam-se burocrticas. Atualmente a rede conta com quatorze. A mudana mais recente foi a total abertura do contedo da rede, tornando a filiao apenas necessria para a postagem de mensagens e eventos assim como para a participao em grupos temticos e fruns de discusso.

15 http://help.ning.com/cgi-bin/ning.cfg/php/enduser/workshop.php?p_sid=LDXLDYWj

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4. Resultados
Um aspecto estratgico para a consolidao de redes o monitoramento dos seus resultados por meio da construo e atualizao de um perfil dos seus membros e do trfego de visitas na sua pgina na web. Os membros da rede so na sua maioria profissionais e instituies pblicas e privadas envolvidas em atividades de monitoramento e avaliao17. Algumas das caractersticas principais da rede so: as mulheres predominam com 60% das filiaes; 10% dos membros tm entre 17 e 25 anos de idade; 82%, entre 26 e 55 anos e 8% com mais 55 anos de idade; o membro mais velho possui 77 anos de idade; em termos de ocupao, 48% so servidores pblicos, 14% so da rea educacional, 12% so de ONGs, 10% so do mercado privado, 5% so estudantes, 3% so consultores e 3% so oriundos

4.1 membros
A Rede Brasileira de M&A conta atualmente com mais de 1.500 membros16 dos 27 estados do Brasil e de 26 pases. A figura 2 mostra a evoluo do nmero de membros da rede desde seu lanamento. As descontinuidades observadas esto claramente associadas a eventos especficos durante os quais membros da rede, direta ou indiretamente envolvidos na organizao destes, aproveitaram a oportunidade para divulg-la. E o resultado, em termos de filiao, notvel.

figura 2: evoluo das inscries na rede desde seu lanamento

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de ncleos de estudos e pesquisas. Os demais participantes (menos de 3% cada) so oriundos de organismos e bancos internacionais, bancos pblicos nacionais e associaes de classe/empresariais; 55% dos membros conheceram a rede por meio de um colega e outros 13% por meio de algum evento onde a rede foi divulgada.

mentas gratuitas encontram-se disposio para facilitar este propsito. Essas ferramentas permitem o acompanhamento em tempo real do desempenho da rede, coletam diversas estatsticas de uso, incluindo o nmero de visitas, pases, cidades e sites de origem. Alm disso, possvel construir dashboards, como o apresentado na figura 3, que, entre outras coisas, permitem a comparao da performance do trfego da rede ao longo do tempo e de stios da mesma natureza, alm do envio automtico de relatrios para seus membros. Esse tipo de monitoramento permite informar o comit executivo da rede sobre o seu desempenho e melhor planejar as aes de mobilizao na iniciativa.

4.2 Monitoramento dos acessos pgina


Outro aspecto importante da rede o monitoramento do seu uso. Atualmente, muitas ferra-

Figura 3. Dashboard da rede brasileira de monitoramento e avaliao

16 Dados referentes a 30 de abril de 2011. 17 Um perfil detalhado dos membros pode ser encontrado na pgina da rede.

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4.3 Publicao de contedos


Outra mtrica interessante diz respeito ao nvel de atividade da publicao de contedos na plataforma. At o momento, j foram postados mais de 260 blogs, por volta de 100 eventos e 40 referncias bibliogrficas comentadas pelos membros da rede. Alm disso, o nmero de comentrios entre os participantes tambm tem aumentado, sugerindo um maior engajamento dos membros.

Do ponto de vista da plataforma web implementada, algumas dificuldades merecem destaque: (i) o uso inadequado dos espaos virtuais, tendo em vista que muitos membros tm tido dificuldade para entender as diferenas entre blogs, fruns, grupos temticos e campos de comentrios; com isso, ignoram as diferenas conceituais entre estes e postam seus contedos de maneira indiscriminada; (ii) outro ponto observado a postagem de contedos (blogs e comentrios) sem links para as referncias sobre o tema e (iii) a dificuldade que muitos membros possuem com a apresentao visual dos seus blogs, ignorando muitas das funes de edies disponveis pela ferramenta e, como consequncia, o layout da pgina principal fica muitas vezes confuso. Algumas das lies para outras redes desta natureza so: (i) a necessidade da existncia de uma massa crtica de contedos e entidades que produza e demande conhecimento sobre este tema de fundamental importncia; (ii) o carter de pluralidade institucional, como objetivo explcito de blindar a iniciativa dos naturais ciclos polticos e/ou de um nmero reduzido de champions; (iii) fundamental contar e formar um grupo de animadores que auxiliem na produo de contedos na pgina da rede. Dentre as diversas funes destes animadores, destacam-se: selecionar e angariar membros; conhecer e analisar o perfil dos membros (pessoas e instituies); alimentar o site com contedos de interesse e que atendam as expectativas dos membros; promover a comunicao entre os membros; elaborar relatrios peridicos de atividades; conectar-se a iniciativas correlatas; divulgar a iniciativa e articular-se.

5. Consideraes finais e recomendaes


A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao configura-se numa parceria de diversas organizaes de distintas naturezas. Dentre alguns dos seus indicadores de sucesso, destaca-se a capacidade de atrair e reter membros: apenas 17 pessoas cancelaram suas inscries como membros. No entanto, no que se refere aos seus principais desafios, merece ateno a construo de sua sustentabilidade. Esta sustentabilidade ser funo da capacidade da rede de manter a apresentao de contedos que sejam relevantes para seus membros, a alternncia de lideranas no seu comit executivo e a atrao de novos facilitadores da rede, em particular para os grupos temticos. Outro desafio importante a desconcentrao geogrfica dos membros e contedos apresentados, tornando o espao da rede de utilidade para membros e instituies nos mais distintos estgios de experincia. Uma ltima preocupao a manuteno e ampliao da abertura da rede, evitando a percepo que este possa ser um espao capturado por um pequeno grupo de instituies.

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Referncias bibliogrficas
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Indicadores de programas: guia metodolgico. Braslia, DF: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, 2010. 128 p. CADERNOS de indicadores 2009: indicadores da gesto por resultados do governo do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, MG: SEPLAG, 2009. FERRAZ, Claudio; FINAN, Frederico. Exposing corrupt politicians: the effects of Brazils publicly released audits on electoral outcomes. The Quarterly Journal of Economics. MIT Press, v. 123, n. 2, pag.703-745, 2008. FLINT, M. Country study: Brazil 1997-2003. In: Evaluation of DFID Country Programmes. DFID, 2004. LOPES, Snia Aguiar. A teia invisvel informao e contra-informao nas redes de ongs e movimentos sociais. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1996. Tese de Doutorado. NOTA Tcnica n. 37 /2008. Belo Horizonte: DCMG/SEPLAG, 2008. VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto W. S.; PAES-SOUSA, Rmulo. The system for evaluating and monitoring social development programs and policies: the case of the Ministry of Social Development and the Fight Against Hunger in Brazil. Braslia: MDS; UNESCO, 2006. Policy papers17. WENCESLAU, J.; HOBBS, J. Institutional assessment of monitoring and evaluation systems (M&E) in the Ministry of Social Development and Combating Hunger (MDS).World Bank, 2008.

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Avaliao de programas e profissionalizao da gesto pblica


Jeni Vaitsman1 Rmulo Paes-Sousa2

Doutora em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

(Iuperj). Pesquisadora-titular da Escola Nacional de Sade Pblica, da Fundao Oswaldo Cruz. Foi Diretora de Avaliao e Monitoramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2004 2007). 2 Mdico, PhD em Epidemiologia pela London School of Hygiene and Tropical Medicine

(University of London). Pesquisador do Observatrio de Iniquidades em Sade, da Fundao Oswaldo Cruz. Foi Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do

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Desenvolvimento Social e Combate Fome (2004 2007). Desde abril de 2010 o Secretrio Executivo do MDS.

Resumo
O presente artigo procura destacar alguns elementos decisivos para o sucesso e institucionalizao do modelo de sistema de avaliao e monitoramento desenvolvido no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. So destacadas a articulao, a cooperao e a participao das secretarias e departamentos envolvidos na construAbstract o do referido modelo e como This article attempts to highlight some key elea mobilizao e a confluncia de ments for the success and the institutionalization interesses em relao a ganhos of the evaluation and monitoring system model developed by the Ministry of Social Development comuns viabilizaram a sua instiand Fight Against Hunger. The text covers aspects tucionalizao.
of the secretariats and departments involved in constructing the system and how the mobilization and the confluence of interests in joint gains made possible its institutionalization.

such as articulation, cooperation and participation

Palavras-chave:
Programas sociais; Polticas pblicas; Avaliao; Monitoramento; Gesto pblica
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Avaliao de programas e profissionalizao da gesto pblica

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Introduo
No Brasil, a expanso dos sistemas de avaliao integrados s estruturas governamentais vem produzindo algumas mudanas no mbito da gesto das polticas pblicas. Com alguma tradio nas reas da educao e da sade, mais recentemente, a avaliao tem sido institucionalizada na rea de proteo social no contributiva, conquistando cada vez maior legitimidade como atividade mais integrada ao processo das polticas. Este trabalho um relato do caso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em 2004 e que, desde ento, constri um sistema de avaliao e monitoramento por meio de uma unidade especfica para este fim. Se, por um lado, a introduo desses mecanismos significa maior profissionalizao da gesto, por outro, no se trata de um processo sem os tradicionais conflitos entre as esferas tcnica e a poltica. Os autores do trabalho, que participaram da formulao e implementao do sistema, fazem uma reflexo sobre o perodo de 2004 a 2007, quando a rea foi implementada e contratou ou codesenvolveu 72 estudos de avaliao dos seus, ento, 22 programas. A construo de um sistema de avaliao e monitoramento dos programas e polticas do MDS significou a implementao de uma poltica de avaliao e monitoramento, o que dependeu de um conjunto de elementos de natureza institucional e poltica. Em um Ministrio novo, formado pela juno de rgos federais j existentes anteriormente, Na primeira seo, fazemos uma breve discusso sobre a dualidade poltico-gerencial que caracteriza o campo da avaliao de polticas e programas; na segunda seo, discutimos os mecanismos de cooperao e confiana, que se colocam como centrais para o enfrentamento de desafios organizacionais; na terceira seo, descrevemos o processo de institucionalizao do sistema de avaliao no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome durante os trs primeiros anos de sua existncia, de 2004 a 2006, e as caractersticas de seu modelo. Finalmente, fazemos algumas consideraes finais sobre o sistema de avaliao construdo e seu papel para a profissionalizao da gesto pblica. Nesta reflexo ex-post, descrevemos o modelo do sistema de avaliao e monitoramento desenvolvido no MDS procurando destacar alguns elementos que consideramos como decisivos para seu sucesso e institucionalizao. Entre esses elementos, mostramos como a cooperao pressuposta no modelo e a participao das secretarias e departamentos envolvidas possibilitaram a mobilizao e a confluncia de interesses em relao a ganhos comuns que viabilizam sua institucionalizao. com culturas profissionais e reas de atuao distintas, os problemas enfrentados podem ser entendidos como problemas de implementao de uma inovao dentro de organizaes.

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Avaliao, gesto e poltica


A discusso sobre os limites, significados e papis atribudos avaliao de polticas e programas por diferentes vertentes tericas e disciplinares extensa. Move-se desde uma viso gerencialista que considera a avaliao como parte dos mecanismos de accountability desenvolvidos nas sociedades contemporneas e que contribuiria com a efetividade e transparncia das aes governamentais at os que ressaltam muito mais sua dimenso poltica e uso em funo de interesses polticos (MOKATE, 2003; CAIDEN, G.E. & CAIDEN, N., 2001; GVA-MAY, 1999; GREENE, 1994; OSZLAK, 2005; FARIA, 2005; GUBA, E. & LINCOLN, Y., 1989). Sem entrar nessa discusso, nossa perspectiva entender o processo de construo do sistema de avaliao do MDS a partir da dualidade de uma rea que ao mesmo tempo tcnica e poltica. Ou seja, trata-se de reconhecer as caractersticas especficas da avaliao de polticas e programas pblicos, uma atividade exercida em um terreno atravessado pela poltica, onde os estudos extrapolam o simples mbito da produo de conhecimento. Ainda que realizados dentro dos parmetros cientficos socialmente reconhecidos, enquanto pesquisa aplicada s polticas pblicas, acabam fazendo parte das disputas polticas do setor avaliado ou mesmo da poltica de um modo geral. No se trata, portanto, de um conhecimento terico descontextualizado, mas de um tipo de conhecimento que A confluncia entre produo de conhecimento e poltica, tpica do campo da avaliao, estreita-se quando o que est em jogo so programas com grande visibilidade poltica e social e, sobretudo, quando a legitimidade e a eficcia desses programas so contestadas por atores com alto poder de vocalizao e formao de agenda. Por outro lado, a prpria Nas sociedades democrticas contemporneas, em que atores governamentais e no governamentais participam e disputam polticas, os resultados dos estudos acabam tendo efeitos polticos, principalmente quando revelam aspectos no esperados ou contrrios aos objetivos que haviam sido previstos para o programa avaliado. Resultados, quando divulgados, podem ser usados tanto para tomadas de decises por parte dos gestores contratantes da avaliao, quanto por outros atores envolvidos na disputa por determinada agenda poltica. Uma vez que atores e interesses existem dentro e fora das estruturas governamentais, a divulgao de resultados de avaliao, ainda que internamente, tambm pode assumir uma conotao poltica. A divulgao externa de resultados sempre repercute sobre gestores, dirigentes e a comunidade de polticas envolvidos nos programas avaliados. pode produzir alta carga poltica sobre programas ou valores em disputa (PATTON, 1987; WEISS, 1987; GREENE, 1994).

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existncia da avaliao como mecanismo institucionalizado produz no apenas mudanas de atitudes em relao aos mecanismos de melhoria da ao governamental, mas induz tambm um debate poltico mais bem informado sobre polticas e programas. Se a avaliao como instrumento de gesto pode ser capaz de produzir maior clareza e debate pblico sobre as polticas, somente a poltica poder produzir transformaes nas polticas.

respondem presso da sociedade por maior transparncia e responsabilizao da gesto pblica, como parte do Estado democrtico: distintas correntes de pensamento hoje reconhecem que a sorte da democracia e, de certo modo, do bom governo, est inextricavelmente unida possibilidade de instaurar efetivos mecanismos de responsabilizao da funo pblica (OSZLAK, 2005, p. 248). A institucionalizao de diferentes mecanis-

Com todos os conflitos polticos que possam envolver os resultados de estudos de avaliao, inegvel seu papel de produzir accountability. Embora esse termo seja muitas vezes traduzido como responsabilizao, Oszlak (2005) observa que ele se refere a um processo de prestao de contas; no entanto, o termo accountability conota a prpria obrigao de se prestar contas, assumida voluntariamente pelo sujeito, sem necessidade da interveno de um terceiro para exigi-la. Essa distino crucial, pois a obrigao faz parte dos valores e, portanto, da cultura; no precisando, necessariamente, ser exigida por outros. A meno ao termo accountability evocaria, de imediato, relao com as noes de transparncia, eficincia, eficcia, bom governo, autonomia, controle, servio ao cidado, legitimidade, ou, inclusive, democracia. E tambm pareceria associada a seus opostos: arbitrariedade, opacidade, corrupo, ineficincia, autoritarismo etc. Ainda que a necessidade de mecanismos de controle e accountability seja fortemente ressaltada pelas vertentes gerencialistas, essa no uma problemtica restrita esfera administrativa ou de gesto e que deveria ser cativa de uma nica viso terica. Tais mecanismos

mos de accountability, entre os quais a avaliao, tornou-se parte da governana nos Estados democrticos e onde existem diferentes mecanismos de prestao de contas. No Brasil, essa institucionalizao parte do processo mais amplo de construo da democracia e da profissionalizao da administrao pblica, em que um conjunto de controles de diferentes naturezas foi se estabelecendo a partir da Constituio de 1988. A avaliao pode agregar qualidade poltica pblica em um campo estratgico onde se disputam questes de legitimao poltica e social (SUBIRATS, 2005) e constituir um dos mecanismos que contribuem para diminuir aquilo que Cunill-Grau identifica como um dficit de controle da sociedade sobre o Estado (CUNILL-GRAU, 2004, p. 44). Dentro de uma viso que associa a melhoria do controle da administrao pblica ampliao da democracia, a construo da funo pblica profissional constitui uma das condies bsicas para a democratizao do sistema poltico, em que o funcionalismo profissional teria forte incidncia sobre a capacidade do estado em contribuir com certo grau de autonomia formulao de polticas.

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Por outro lado, do ponto de vista da melhoria da capacidade de gesto do Estado, a execuo de estudos de avaliao s adquire relevncia se esses e seus resultados fizerem parte de sistemas de avaliao, o que remete ao problema da institucionalizao desses sistemas no interior de estruturas governamentais. Decerto, esse processo depende de um conjunto de condies, entre as quais a deciso poltica de implantar um sistema de avaliao, com a consequente alocao de recursos financeiros, fsicos e humanos. Depende tambm da cooperao entre os membros da organizao.

A cooperao vista por vrios autores como um dos principais problemas da implementao. Uma vez que as pessoas em diferentes cargos, posies e autoridade tm que trabalhar juntas, seja no interior de uma organizao com vrios departamentos, ou entre vrias organizaes, quando elas precisam cooperar, isso facilitado quando h interdependncia de recursos, congruncia de objetivos e confiana mtua (CLINE, 2000; LUNDIN, 2007). Por outro lado, a confiana, uma das bases para a ao coletiva e a produo de bens pblicos, apontada como central na capacidade das organizaes em administrar sua dinmica de modo eficiente e assegurar sua sobrevivncia e crescimento, em contextos que envolvem a coordenao de vrios tomadores de deciso (COLEMAN, 1999; PUTNAM, 1996; KLIKSBERG, 1999; TYLER, 2003; OWEN & VIDERAS, 2008). No caso do MDS, confiana e cooperao foram to indispensveis quanto a necessidade, para a atividade de avaliao, de compartilhar bancos de dados gerenciais sobre os programas, como cadastro de beneficirios, dados fsico-financeiros, alm de informao, conhecimento sobre os programas e contatos com municpios. A cooperao intraorganizacional entre diferentes unidades responsveis pela gesto da poltica, no plano executivo, e pela avaliao foi imprescindvel para implementao da avaliao.

Cooperao e confiana
Em qualquer organizao, o sucesso de uma inovao, como a criao e institucionalizao de uma estrutura de avaliao, exige legitimidade e adeso dos membros da organizao, o que pressupe, entre outras coisas, que eles acreditem na relevncia daquilo que esto implementando, ou seja, nas prticas de avaliao. Como qualquer inovao, a implementao do sistema de avaliao no MDS exigiu a criao de uma base comum de entendimento para a atuao conjunta entre as secretarias responsveis pela conduo dos programas e a secretaria responsvel pela avaliao. Ou seja, foi preciso conseguir resolver dois problemas bsicos de qualquer organizao social: cooperao e confiana.

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O modelo criado no MDS


O modelo representa a institucionalizao de uma atividade no interior desta unidade do Governo Federal, ainda que seja efetuada por pesquisadores contratados externamente e estritamente orientada para responder perguntas referentes ao planejamento, implementao ou repercusses de programas pblicos. O termo programa utilizado como denominao geral de uma poltica, programa ou ao governamental. A criao do MDS reuniu distintas trajetrias organizacionais, campos de conhecimento e objetos de atuao, com suas prprias vises de mundo, modos de agir e solues para a conduo de suas atividades e resoluo de problemas. No existia, em nenhuma das organizaes anteriores que se fundiram no novo ministrio, cultura de avaliao, ou seja, um conjunto de prticas e crenas incorporando a avaliao como parte da gesto de programas e polticas. Pelo contrrio, havia grande desconhecimento do significado e da prpria funo avaliao. As bases normativas da institucionalizao da avaliao no MDS foram estabelecidas com a criao do prprio Ministrio em janeiro de 2004 e com a definio de sua estrutu3

O novo Ministrio comeou ento a responder pelas polticas nacionais de desenvolvimento social, de segurana alimentar e nutricional, de assistncia social e de renda de cidadania, que ficaram a cargo, respectivamente, das secretarias finalsticas que se originaram dos antigos rgos: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar (SESAN); Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS); Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Foram tambm criadas duas secretarias para o desenvolvimento de atividades que vieram a ser chamadas de meio: a Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP) e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). Essas duas secretarias apresentam, na estrutura do MDS, a mesma posio que as secretarias finalsticas, so unidades que se relacionam horizontalmente na hierarquia organizacional; acima delas encontra-se somente a Secretaria-Executiva, alm, claro, do Ministro. Coube SAGI as funes de avaliao e monitoramento das polticas e programas de desenvolvimento social do MDS. Isso significou uma inovao em termos de gesto pblica brasileira, uma vez que at ento no existia, em nenhum Ministrio, uma secretaria com essa finalidade exclusiva4. Do ponto de vista regimental, as competncias da SAGI foram formuladas pelas instncias dirigentes do MDS, no processo de sua criao. Contudo, nesse momento, isso no significou a formulao, tampouco a implementao; apenas a instituio de suas bases normativas.

ra organizacional em maio do mesmo ano. O MDS fundiu o Ministrio da Assistncia Social (MAS), o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA) e a Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Famlia, a qual era vinculada diretamente Presidncia da Repblica.

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Nesse mbito, cabe diferenciar atividades de controle e de avaliao, que, s vezes, so confundidas entre si. Enquanto o foco das atividades de avaliao e monitoramento a qualidade da gesto, o das atividades de controle a legalidade dos atos da administrao pblica, o cumprimento das normas e dos procedimentos legais. O objetivo mais geral do sistema de avaliao consistiu na produo de informao baseada em evidncias e sistematizada sobre programas, polticas, aes, servios; na produo de insumos para mudanas nos programas que pudessem melhorar seu desempenho no apenas nas metas previstas, mas tambm em seus objetivos. Do ponto de vista gerencial, enquanto funo incorporada rotina da execuo das polticas pblicas, seu objetivo foi o de subsidiar tomadas de decises e aes de um conjunto de atores interessados. Avaliaes de programas podem ser feitas por meio de diferentes tipos de estudos, que observam vrias de suas dimenses, tais como: relevncia, eficincia, efetividade, resultados e impactos. Espera-se que as indicaes desses estudos contribuam para melhorar a qualidade dos processos de implementao ou verificar os resultados dos programas, dando tambm subsdios para o

planejamento, a programao e a tomada de decises futuras. O risco de contaminao pelos interesses polticos de organizaes, grupos ou indivduos est na raiz da recomendao de que as avaliaes sejam executadas por instituies externas. Em nossa experincia, houve uma razo suplementar a essa recomendao: a possibilidade de se agregar aos estudos maior diversidade e maior volume de expertise na observao de vrios aspectos de um programa. A constituio de uma equipe interna organizao capaz de cobrir os vrios campos de saber para a avaliao de programas tende a ser de alto custo, de limitada capacidade de produo de estudos de qualidade e de maior risco de endogenia nas escolhas metodolgicas. Em uma estrutura de avaliao cuja rationale a legitimidade cientfica, esta tambm a base para legitimidade poltica, interna e externamente. A qualidade tcnica dos estudos tornouse um capital poltico, subsidiando o debate pblico sobre os principais programas da rea. As escolhas dos desenhos de estudos de avaliao devem ser vistas tambm como parte desse ambiente, onde os mtodos dos estudos dependem das perguntas que se quer responder, dos recursos e das fontes de da-

3 4

Medida Provisria n. 163, de 23 de janeiro de 2004, transformada na Lei n. 10.868, de 13 de maio de 2004. As atribuies da SAGI, apresentadas no Anexo I, foram definidas pelo Decreto n. 5.074, de 11 de maio de 2004, e corrobo-

radas pelo Decreto n. 5.550, de 22 de setembro de 2005.

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dos disponveis e do tempo de resposta desejado. Os parmetros adotados pela SAGI, no MDS, seguiram a tipologia clssica da rea quanto s dimenses que podem abordadas pelos estudos de avaliao (DRAIBE, 2001): A) PROCESSOS estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de implementao da poltica ou do programa, includos seus desenhos, suas dimenses organizacionais e institucionais. Os resultados das avaliaes de processos podem ser mais facilmente utilizados por gestores e gerentes, que tm a possibilidade de tomar providncias em relao a achados e recomendaes pertinentes. B) RESULTADOS englobam: desempenho, que se refere aos produtos definidos pelas metas do programa; impacto, que indica mudana na situao dos beneficirios, provocada diretamente pelo programa. As avaliaes de impacto procuram comparar as respostas dadas por dois ou mais grupos similares da populao quanto s condies de exposto e no exposto a um determinado programa. H ainda o componente efeitos, que se refere aos resultados sociais ou institucionais no esperados de um programa. Os estudos de impacto, geralmente considerados o padro-ouro da avaliao, usam mtodos quantitativos de coleta de dados e modelos estatsticos/economtricos para analis-los; baseiam-se em estratgias amostrais complexas e em desenhos quaseexperimentais. Essa configurao possui alta legitimidade na comunidade internacional de

avaliao e produz informaes mensurveis sobre a demanda e a oferta das polticas pblicas. No entanto, os estudos requerem recursos financeiros considerveis e expertise nem sempre disponvel, alm de exigir tempo demorado para obter resultados. Os principais usurios dos estudos mais robustos de impacto so tomadores de deciso e formuladores de programas nacionais ou transnacionais, gestores de nveis hierrquicos mais altos e pesquisadores envolvidos com o tema. As avaliaes de processos ou de desempenho, por sua vez, so de realizao mais factvel, porque so mais flexveis metodologicamente. So geralmente aplicadas em estudos de processos ou de desempenho, podendo ser realizadas mais rapidamente. Quanto maiores ou mais complexos forem a abrangncia temtica, a representatividade da populao observada, o grau de aprofundamento das questes, a combinao de mtodos, o nmero de estratos de uma amostra e a quantidade de cruzamentos pretendida na anlise, mais demorada e cara ser uma pesquisa. Em compensao, uma pesquisa mais robusta metodologicamente pode ter maior peso na definio dos rumos de determinados programas, desde que no ultrapasse o tempo mximo esperado para a produo das respostas s perguntas formuladas. O tempo da produo de conhecimento no costuma coincidir com o tempo da poltica e isso um problema inerente dualidade da rea, que sempre se tenta antecipar, mas como qualquer poltica implementada, nem sempre de acordo com o previsto. De qualquer forma, no impediu a institucionalizao do sistema.

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O processo de institucionalizao
O MDS desenvolveu um modelo com algumas singularidades: posicionamento horizontal na estrutura organizacional; concentrao de recursos humanos com alta qualificao; contratao externa dos estudos de avaliao; nfase na gesto dos contratos de pesquisa e disseminao dos resultados; desenvolvimento de instncia ministerial de pactuao da agenda de avaliao e financiamento com recursos oriundos, em grande parte, de emprstimos junto s agncias internacionais. Essa iniciativa significou uma inovao na gesto pblica brasileira, uma vez que, at ento, no existia, em nenhum Ministrio, uma secretaria com essa finalidade exclusiva. Comparativamente s demais experincias latino-americanas, a posio dessa unidade na estrutura organizacional do Ministrio tambm singular. Em pases como Chile, Argentina e Mxico, a funo avaliao ora est concentrada num rgo gestor do planejamento de todo o sistema governamental (caso chileno), ora tem suas funes distribudas em vrias unidades de gesto e controle no interior dos Ministrios de Desenvolvimento Social (casos argentino e mexicano). Essa posio na estrutura organizacional, sua autonomia relativa dentro de um rgo recente, reunindo secretarias com diferentes trajetrias, precisava ser legitimada. Como organizaes so locais de conflito, dificilmente, resistncias A legitimidade da avaliao passa pelo reconhecimento de sua utilidade. Enquanto atores racionais, os gestores de programas tm interesse pela funo instrumental da avaliao e isso que d sentido ao investimento em estudos acadmicos. A cooperao entre diferentes membros do corpo tcnico, pesquisadores externos e gestores dos programas consistiu em grande incentivo para a cooperao. O convencimento dos membros da organizao e, sobretudo, dos gestores de que as informaes produzidas por monitoramento e avaliao possibilitariam no apenas melhorar o desempenho dos programas, mas tambm verificar se os resultados previstos estavam sendo alcanados, assim como possveis reformulaes, consistiu em uma etapa necessria do processo de institucionalizao. a processos inovadores so resolvidas apenas por procedimentos hierrquicos, sem a criao de mecanismos de cooperao e construo de confiana. A participao dos membros das secretarias finalsticas na elaborao da agenda e na implementao da avaliao definio do desenho e das questes de pesquisa, construo de instrumentos de pesquisa, discusso de relatrios e recomendaes, incorporao das recomendaes pertinentes garantiu a adeso e legitimidade ao processo, criando as bases para sua sustentabilidade, a despeito de subsequentes mudanas nos cargos de direo.

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Com a centralizao da funo avaliao na SAGI, a unidade tornou-se responsvel por realizar ou contratar todos os estudos de avaliao referentes aos programas sob gesto do Ministrio. Tambm ficou a cargo da capacitao dos gestores do MDS em atividades de avaliao, com o objetivo de fornecer-lhes maior competncia para definir suas demandas; debater as metodologias escolhidas e os resultados encontrados e, principalmente, apropriar-se dos resultados das investigaes para a melhoria dos programas e polticas sob sua gesto. Ainda que do ponto de vista regimental as competncias da SAGI tenham sido formuladas pelas instncias dirigentes do Ministrio poca de sua criao, isso no implicou a formulao, tampouco a implementao, de uma poltica ou um modelo de avaliao; apenas a instituio de suas bases normativas. Crucial para a implementao de qualquer empreendimento a capacidade institucional da agncia responsvel por isso. O primeiro efeito da criao de uma unidade responsvel por avaliao foi a construo de capacidade institucional, envolvendo recursos financeiros, fsicos e humanos. Alm da alocao dos recursos prprios, os oriundos de emprstimos de organismos internacionais foram fatores indutores da implementao e institucionalizao do processo. A exigncia de critrios tcnicos e profissionais para desempenhar um conjunto de atividades de avaliao definio de estudos, desenhos e metodologias; contratao;

acompanhamento e avaliao dos estudos contratados requer recursos humanos qualificados. A inexistncia de um corpo de funcionrios prprio, capacitado para essas atividades, consistiu uma debilidade enfrentada de diferentes formas, inicialmente por meio de contratos precrios. A partir de 2007, as contrataes precrias foram substitudas por mecanismos mais estveis. Para avaliar os programas das trs grandes reas do Ministrio, investiu-se em competncia tcnica e formao multidisciplinar, recrutando-se profissionais oriundos de diferentes reas de atuao e de conhecimento: cincias sociais e humanas, tecnologia da informao, demografia, estatstica, economia, nutrio, assistncia social, agronomia etc. O objetivo foi constituir uma unidade compacta, com a maior competncia tcnica agregada possvel (Tabela 1). O financiamento externo e o consequente relacionamento com agncias internacionais contriburam para aumentar a qualidade do debate interno sobre o papel da avaliao na gesto pblica. A relao com atores externos reforou a necessidade de produo de evidncias cientficas, fortalecendo os atributos de independncia e transparncia buscados nos estudos e seus resultados. aqui que a qualidade tcnica e cientfica dos estudos de avaliao pode cumprir no apenas as clssicas funes gerenciais, mas tambm a de legitimidade poltica de sua funo no mbito de uma gesto pblica profissionalizada.

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tabela 1 - recursos humanos da secretaria de avaliao e gesto da informao segundo funo e titulao mxima - julho de 2006

Fonte: SAGI/MDS ** 4 cursavam o mestrado. * Todos cursavam o ensino superior.

No ano de 2006, foi constituda a poltica de avaliao e monitoramento do MDS (BRASIL, 2006), que define como aes de avaliao os estudos e pesquisas com os seguintes objetivos: a) anlise programas; da implementao de f) elaborao de diagnsticos de perfil da demanda; g) avaliao da satisfao beneficirios/usurios; de

b) anlise de resultados imediatos dos programas; c) anlise de impactos ou efeitos dos programas; d) anlise da eficincia, da equidade, da eficcia e da efetividade de programas; e) anlise do perfil dos beneficirios dos programas;

h) avaliao da qualidade dos servios prestados; i) elaborao de estudos de linha de base.

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A agenda de avaliao passou a ser regida pelo Plano Anual de Monitoramento e Avaliao elaborado por grupo de trabalho com representao dos atores relevantes envolvidos na gesto dos programas, sob coordenao da SAGI. Aprovado, anualmente, no ms de agosto, o Plano indica os programas e aes do MDS a serem priorizados pelas avaliaes no ano seguinte (VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA, 2006). A elaborao do Plano considera as avaliaes realizadas anteriormente pelo MDS ou por outras instituies, de modo a evitar repeties e desperdcio de recursos.

preende as etapas da discusso e preparao dos termos de referncia. O Termo de Referncia (TR) utilizado para estabelecer os parmetros tcnicos e jurdico-administrativos necessrios aos editais de seleo e contratao de pessoa fsica ou jurdica para a execuo das pesquisas. Os parmetros tcnicos definem escopo, objetivos, metodologia, cronograma e custos do projeto. Os parmetros jurdico-administrativos referem-se aos requisitos exigidos pelas normas. Entre estes ltimos, enfatizamos dois aspectos: a propriedade dos microdados por parte do MDS e a adequao tcnica da equipe executora. Uma inovao no ciclo da avaliao do modelo desenvolvido no MDS foi a disponibilizao dos microdados das pesquisas por meio do Consrcio de Informaes Sociais (CIS), preservando-se a confidencialidade dos indivduos observados. A publicao dos microdados torna mais eficiente a utilizao dos recursos pblicos investidos em pesquisa e promove a transparncia em relao aos resultados desses investimentos. Permite a confrontao e comparao dos resultados divulgados com resultados oriundos de outras anlises, promovendo uma validao informal das informaes divulgadas sobre os programas. Do ponto de vista poltico, a divulgao pblica um mecanismo que aumenta o controle da sociedade sobre o governo. Aqui tambm, a boa gesto implica maior accountability e transparncia. A seguir, apresentamos, de maneira esquemtica, o fluxo de avaliao dos programas sociais do MDS.

O fluxo de avaliao dos programas do MDS


Quem demanda e utiliza os resultados dos estudos de avaliao? No caso do MDS, demandas sobre questes e temas a serem avaliados podiam partir de dirigentes, gestores e gerentes de diferentes nveis. A divulgao de resultados de avaliaes atinge a comunidade de polticas envolvidas com o tema da proteo social, pblicos com interesses variados, tendo, portanto, distintas implicaes. H sempre diversos tipos de audincia para os resultados da avaliao: gestores e tcnicos envolvidos com os programas avaliados, outros gestores pblicos, pesquisadores, jornalistas e demais interessados nas reas acadmica e poltica. De modo geral, o fluxo de avaliao dos programas do MDS pode ser dividido em: 1) definio da demanda, 2) contratao dos estudos e gesto dos contratos e 3) disseminao

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dos resultados. A definio da demanda com-

fluxo de avaliao dos Programas do mds

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Consideraes finais
A experincia do MDS mostra que, na perspectiva da institucionalizao e legitimidade, difcil separar a funo de gesto da avaliao de suas funes estratgicas. Pois, para os gestores, justamente sua utilidade enquanto instrumento de gesto que fomenta a cooperao e, ao mesmo tempo, legitima a agenda da avaliao, promovendo maior participao dentro da organizao. Processos mais transparentes e cooperativos fomentam a adeso ao processo de accountability e criam condies para a incorporao, pelos membros da organizao, da cultura da avaliao. As contrataes externas, garantindo maior independncia e iseno dos estudos, constituram elementos decisivos para a construo de legitimidade interna e externa. Do ponto de vista interno, o envio permanente dos resultados das investigaes s instncias de pactuao renova a autoridade dos avaliadores perante os avaliados, reduzindo os potenciais conflitos entre estes. A utilizao dos resultados de avaliao pelas diferentes audincias depende do grau de domnio e interesse sobre os programas e polticas, bem como do conhecimento das Nesse sentido, a apropriao e o uso dos resultados da investigao pela gesto das polticas e programas, que de fato, coroariam o ciclo de avaliao de um programa ou poltica, constituem um desafio ao mesmo tempo poltico e gerencial. Questes como a no coincidncia entre o tempo da poltica e o da produo de conhecimento costumam ser objeto de conflitos entre os diferentes atores envolvidos no processo de implementao e avaliao. Muitas vezes, recomendaes relevantes de estudos de boa qualidade no conseguem interferir na dinmica das polticas e programas, seja pela indiferena dos gestores ou dificuldade de mobilizar os responsveis por mudanas nessa dinmica. A experincia do MDS muito recente, mas pode ser inserida no processo de profissionalizao da administrao pblica brasileira (ABRCIO, 2007; NOGUEIRA & CAVALCANTI, metodologias de avaliao. A divulgao, por meio de publicaes de resultados de avaliao, alm de tornar pblico os produtos das polticas e programas, subsidia o debate tcnico e poltico da rea de desenvolvimento social.

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2009). Os estudos de avaliao realizados cumpriram seus objetivos de produo de evidncias em polticas pblicas. Ganhos de informao, anlises e subsdios para a expanso e o planejamento dos programas foram conquistas obtidas base de cooperao organizacional e legitimidade interna e externa, pautadas por critrios de transparncia e excelncia. A avaliao conseguiu um lugar institucional, passando no apenas a ser aceita, mas fortemente demandada como necessria pelas demais unidades e membros da organizao. As atividades da unidade de avaliao desempenharam tanto funes estratgicas, de governo, ao promoverem a transparncia das aes do Estado, quanto operacionais, ao produzirem evidncias para os gestores de programas. Ainda que o sistema tenha sido implementado a partir de um modelo top-down, dentro de uma perspectiva gerencialista, a cooperao entre os atores envolvidos garantiu a participao de vrios nveis hierrquicos da organizao. A dinmica do processo de contratao de estudos e produo e divulgao de resultados constituiu-se em elemento importante para

a construo de uma gesto mais eficaz e transparente. Ainda que a institucionalizao de sistemas de avaliao integrados s estruturas governamentais dependa de inmeros fatores sobre os quais nem sempre seus formuladores ou implementadores tm poder de deciso e influncia, a experincia do MDS, ao instituir um sistema de avaliao, expandiu o debate qualificado sobre os projetos e polticas de governo. A discusso de questes que so objeto das polticas, com base em evidncias, produz opinies e julgamentos mais informados, promovendo mudanas de qualidade na arena das polticas pblicas. Com todas as dificuldades que a implementao de sistemas de avaliao e monitoramento apresenta, seja quanto sua legitimidade organizacional, seja quanto ao uso de seus resultados, a avaliao, enquanto uma atividade integrada s estruturas governamentais, no apenas produz evidncias que podem contribuir para melhorar a eficcia dos programas e polticas pblicas, mas tambm contribui com o processo de construo de uma gesto pblica mais transparente e profissionalizada.

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Monitoramento Analtico como Ferramenta para Aprimoramento da Gesto de Programas Sociaisi


Paulo de Martino Jannuzzi1

Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE, colaborador da Escola

Nacional de Administrao Pblica e pesquisador do CNPq. Secretrio de Avaliao e Ges-

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to da Informao do MDS desde maro de 2011.

Resumo
O presente texto tem o propsito de discutir sobre a estruturao de sistemas de monitoramento. Procura-se mostrar que, para alm do necessrio conjunto de informaes decisrias produzidas no mbito do Monitoramento Gerencial voltado ao acompanhamento de metas e prazos de aes , imprescindvel investir tempo e recursos para implantar Abstract no cotidiano de tcnicos e gesThis text has the purpose of bringing some conceptual tores de programas as rotinas and methodological contribution on monitoring systems de Monitoramento Analtico, structuring. It is proposed in this paper the prospect of Analytical monitoring of the actions and programs, carentendido neste texto como o ried out by means of systemic and comparative analysis of exerccio sistemtico de anlise indicators along the time, the territory and according to de indicadores representativos other comparative axes (typology of organizational units dos fluxos de desembolsos finansuch as poorer and richer municipalities, with greater or ceiros, de realizao de atividalesser capacity for management, with varying degrees of integration / articulation among social programs etc.). des-meio, de entrega de produtos The object is to show that, beyond the necessary set of e de inferncia de resultados dos decision-making information produced under the Moniprogramas junto a seus pblicostoring Management focused on the follow-up of goals -alvo, segundo critrios clssicos and deadlines of the actions it is essential to invest time and resources to deploy in the daily activities of program de avaliao de polticas pblicas managers and technicians the routines associated to como equidade, eficcia, eficinAnalytical Monitoring, here, understood in this text cia e efetividade. as the systematic exercise of analysis of representative
indicators of the financial outlays flows, implementation of activities, product delivery and inference of program results with their target audiences, conforming to classic criteria of evaluation of public policies - such as equity, efficacy, efficiency and effectiveness.

Palavras-chave:
Programas sociais, Avaliao; Monitoramento; Gesto pblica; Ferramentas Informacionais
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Introduo
A institucionalizao das atividades de monitoramento e avaliao (M&A) da ao governamental vem ganhando fora no Brasil, acompanhando, por um lado, a ampliao do escopo e escala dos programas sociais e, por outro, o aumento da qualificao mdia dos tcnicos e gestores nas trs esferas do setor pblico. A anlise da evoluo e da natureza do gasto social elaborada por Castro et al. (2008) revela um aumento real de 74% do gasto federal na rea entre 1995 e 2005, com ampliao de beneficirios e/ou programas nos diversos setores da Poltica Social. Dados da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) revelam que, de 2002 a 2008, houve um crescimento de 66% nos quadros tcnicos de nvel superior nas trs esferas de governo, com especial destaque no mbito municipal. , pois, alentador que tal dinamismo, de um lado e outro, venha acompanhado de aes de mobilizao da cultura de M&A no setor pblico e responda a uma demanda crescente da sociedade brasileira por maior efetividade do gasto pblico. H, certamente, segmentos do poder pblico em que a institucionalizao do M&A avana mais rapidamente, como, em mbito federal, entre outros, no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio da Educao (MEC) e Ministrio da Sade (MS). Em outras esferas governamentais, com corpos tcnicos em processo de estruturao e agenda de programas mais recente, os esforos de gesto organizacional concentram-se, como era de se esperar, na elaborao de diagnsticos, no desenho das iniciativas e/ou na impleUma anlise preliminar e parcial do processo de estruturao das atividades de M&A pelo setor pblico brasileiro parece relevar que os esforos concentram-se nas duas pontas da cadeia de agregao de valor informao: na produo e organizao de dados mais especficos para a rea setorial da Poltica (em que se pode presenciar maior empenho) e na conduo de pesquisas avaliativas de resultados e impactos dos programas. ilustrativo da preocupao com o levantamento de dados mais abrangentes e especficos para M&A o redesenho dos instrumentos de acompanhamento da Poltica Educacional pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) como nos casos do Educacenso, que passou a ter como unidade de investigao o aluno (ainda que a unidade de coleta seja, como antes, a escola), e da Prova Brasil, que ampliou as possibilidades de anlise dos determinantes do desempenho escolar para alm das caractersticas do Sistema Educacional Estadual como pelos instrumentos do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) , abarcando a gesto da escola e o contexto socioeconmico mais prximo do alunado. O empenho do Ministrio da Sade em organizar e disponibilizar por meio do Datasus o vasto acervo de dados sobre produo de servios e acompanhamento de programas nas trs esferas de governo, alm das estatsticas vitais (nascimentos, bitos por causas), outro caso importante a registrar na estruturao da cadeia de produo de informaes em M&A. Iniciativas semelhantes sem necessariamente com a especificao de instrumentos de M&A.

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mentao das aes previstas nos programas,

podem ser observadas no Ministrio da Previdncia Social como revelado pelo aplicativo Infologo da Dataprev , no Ministrio da Cincia e Tecnologia e no Ministrio da Justia, em parceria com o Frum Brasileiro de Segurana Pblica. No menos importante e no poderia deixar de ser citado o esforo de longa data desde a dcada de 1980 do Ministrio do Trabalho e Emprego de organizar os registros anuais da RAIS e mensais do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) e dissemin-los como estatsticas do emprego formal por meio de aplicativos para microcomputador e na internet .
2

a partir de sua reformulao nos anos 1990, dos Ministrios das pastas sociais (Ministrio da Sade, Ministrio do Desenvolvimento Social, entre outros), aspecto esse a ser potencializado com o Sistema Integrado de Pesquisas Domiciliares, que comea a se estruturar. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais tambm tem sido outro instrumento que o IBGE tem usado para atender demandas de Ministrios mais novos ou que ainda no contam com sistemticas de atualizao de seus cadastros e registros de programas para levantar dados acerca dos equipamentos pblicos existentes, as estruturas de gesto setorial e recursos humanos disponveis nos municpios para determinados programas (como no caso dos Ministrios da Cultura, do Esporte e do prprio Ministrio do Desenvolvimento Social)3. Vale ainda citar o Censo Demogrfico 2010, para o qual, seguindo experincia realizada no censo anterior, foram realizadas reunies com diferentes pblicos representantes de municpios, estados, Ministrios, universidades, instituies estaduais de estatstica, movimentos sociais para apresentar e discutir os quesitos levantados no comparativamente extenso questionrio da amostra.

tambm reveladora dos esforos na produo de dados para cadeia informacional em M&A no pas a iniciativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em apresentar, discutir e incorporar demandas de Ministrios e outras instncias de representao poltica e acadmica em seus levantamentos amostrais e pesquisas institucionais. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, criada em 1967, tem um histrico importante de investigao de temas de interesse mais especfico do mundo acadmico e, sobretudo

Com tal histrico de preocupao em transformao de registros administrativos em estatsticas, seria de se esperar que

os dados produzidos no mbito das aes de Intermediao de Mo de Obra e de Qualificao Profissional j estivessem mais disponveis para uso de gestores, pesquisadores e outros atores interessados nessas reas. 3 A possibilidade de implementao de um instrumento semelhante, para levantamentos especficos a esfera estadual,

outro aspecto bastante interessante, na medida em que permitiria investigar os instrumentos normativos, recursos humanos e outros aspetos das Polticas Pblicas em que a instncia estadual tem papel mais proeminente como na Segurana Pblica, Meio Ambiente, Transportes etc.

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Na outra ponta da cadeia de produo de informaes em M&A realizao de pesquisas especficas de avaliao de programas , as iniciativas so menos generalizadas ou, pelo menos, menos divulgadas. Em que pesem as experincias anteriores e j mais antigas de conduo de estudos avaliativos nos Ministrios da Educao, da Sade e do Trabalho nesse caso, em especial, as pesquisas de avaliao no mbito do Planfor nos anos 1990 , um salto qualitativo em M&A na esfera federal foi dado com a criao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no MDS, com mesmo status organizacional das secretarias finalsticas desse Ministrio. O nmero e a diversidade de enfoques de pesquisas de avaliao organizadas pela SAGI e o esforo em publicao de seus instrumentos e resultados constituem-se, de fato, em um marco importante na rea, com reverberao em outras reas do Governo Federal e outros mbitos do setor pblico, seja pela importncia conferida institucionalizao da M&A, seja pela contribuio didtica em mostrar como tais instrumentos devem ser determinados em funo das problemticas especficas e grau de maturidade da implantao dos programas sociais, questes discutidas, entre outros, em Garcia (2001) e Jannuzzi et al. (2009). Se as iniciativas na estruturao de atividades nas duas pontas da cadeia informacional em M&A j se encontram em curso, como ilustrado acima, a construo e o desenvolvimento de instrumentos para monitoramento de programas na forma de indicadores, ndices, painis ou sistemas para acompanhamento de atividades, processos e resultados em programas, aes e projetos sociais parecem

ser atividades mais recentes. O Sistema de Informaes do MEC (SIMEC) e os aplicativos para monitoramento e gesto da informao desenvolvidos pela SAGI/MDS (MIS, DICI-VIP, VisiCon, Censo SUAS etc.) so algumas das experincias meritrias nesse sentido, reconhecidas como iniciativas inovadoras de Gesto Pblica4. Mas h, certamente, muito por se fazer a julgar pelo potencial de dados disponveis nos inmeros repositrios e arquivos dos sistemas de gesto de programas pblicos e no Sistema Estatstico Nacional e pelas perguntas que se requer responder para o aprimoramento da ao governamental. O presente texto tem, pois, o propsito de trazer alguma contribuio de natureza conceitual e metodolgica para preencher essa lacuna de conhecimento sistematizado sobre a estruturao de sistemas de monitoramento, de modo a cooperar para a consolidao da cultura de M&A entre tcnicos e gestores envolvidos diretamente com a execuo de aes e programas. Prope-se neste texto a perspectiva de Monitoramento Analtico das aes e programas, realizado por meio de anlise comparativa e sistmica de indicadores ao longo do tempo, pelo territrio e segundo outros eixos comparativos (tipologia de unidades organizacionais como municpios mais pobres e mais ricos, com maior ou menor capacidade de gesto, com maior ou menor integrao/ articulao entre programas sociais etc.). Procura-se mostrar que, para alm do necessrio conjunto de informaes decisrias produzidas no mbito do Monitoramento Gerencial voltado ao acompanhamento de metas e prazos de aes , imprescindvel investir

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tempo e recursos para implantar no cotidiano de tcnicos e gestores de programas as rotinas de Monitoramento Analtico, entendido neste texto como o exerccio sistemtico de anlise de indicadores representativos dos fluxos de desembolsos financeiros, de realizao de atividades-meio, de entrega de produtos e de inferncia de resultados dos programas junto a seus pblicos-alvo, segundo critrios clssicos de avaliao de Polticas Pblicas como equidade, eficcia, eficincia e efetividade. De modo a preparar para a introduo do conceito e de sua operacionalizao, apresenta-se, nas sees seguintes, uma breve contextualizao histrica e subsdios metodolgicos acerca da estruturao de sistemas de indicadores para monitoramento de programas.

McDavid e Hawthorn (2006) em livro que procura oferecer uma viso integrada entre avaliao de programas e medio do desempenho governamental: While we have tended to situate the beginnings of performance measures in the United States, in the 1960s, with the development of performance management systems such as programmed planned budgeting systems (PPBS) [] there is good evidence that performance measurement and reporting was well -developed in some American local governments early in the 20th century (MCDAVID; HAWTHORN, 2006, p. 283). Os autores citam as iniciativas de alguns governos locais nos EUA, antes da 2 Guerra Mundial, na elaborao de relatrios com computao regular de medidas de eficincia dos servios pblicos ento oferecidos, como a construo e manuteno das ruas e rodovias, distribuio de gua e recolhimento de lixo. Os produtos e servios disponibilizados pelo setor pblico municipal eram bastante simples e tangveis, assim como a contabilizao dos custos para sua produo. Mas a introduo das tcnicas de programao oramentria por programas no Governo Kennedy que marcaria um momento de maior aprimoramento na medio do desempenho expresso por indicadores de eficincia e

Indicadores no ciclo de polticas e programas


A preocupao com a construo de indicadores de monitoramento da ao governamental to ou mais antiga que a prpria avaliao de programas pblicos, se forem consideradas as medidas de performance mais geral do setor pblico baseadas na entrega de obras e produtos e na computao de indicadores de custos de servios, a partir da execuo oramentria. Como registram

4 Vide prticas premiadas no Concurso de Inovaes na Gesto Pblica, promovido anualmente pela Escola Nacional de Administrao Pblica (www.enap.gov.br).

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efetividade na esfera federal americana. Ao propor a estruturao do oramento segundo conjunto de atividades e programas afins agora bem mais complexos que os oferecidos pelos municpios na primeira metade do sculo XX e no segundo as agncias e organizaes que as executavam, esperavase conseguir apurar resultados e custos mais consistentes dos servios pblicos disponibilizados e, portanto, medidas de eficincia mais precisas (MCDAVID; HAWTHORN, 2006). Em que pese o fracasso na implementao do oramento-programa na vinculao entre recursos-produtos ao nvel de programas e o contexto de crise fiscal do estado , comentam os autores que a orientao voltada medio dos resultados ganhou fora nos anos 1970 e na dcada seguinte. Os governos conservadores desse perodo em especial na Inglaterra, com Thatcher, e nos EUA, com Reagan imprimem reformas no setor pblico, que vieram a ser conhecidas como o movimento da Nova Administrao Pblica, preconizando a adoo de instrumentos de controle e gesto de resultados do setor privado. Sem entrar na discusso acerca dos excessos, limitaes e aspectos meritrios de tal movimento debate esse j empreendido no Brasil por vrios autores, com muito mais competncia, autoridade e espao do que o disponvel para este texto , o legado de preocupao com a transparncia e responsabilizao pblica criou oportunidades para aprimoramento da gesto de programas, seja para a estruturao de sistemas de indicadores de monitoramento, seja para a realizao das pesquisas de avaliao.

No Brasil contemporneo, vencidos ainda que sempre parcial e momentaneamente os desafios de implantar sistemas informatizados de Gesto de Programas e Projetos, Ministrios, Secretarias Estaduais e, com menor frequncia, Prefeituras vm realizando esforos para implantar aplicativos ou novas funcionalidades em sistemas j existentes para integrao e organizao de dados (DataWarehouses) que permitam aos gestores e tcnicos obter, de forma rpida, informaes sobre diferentes aspectos da execuo dos programas e iniciativas sob suas responsabilidades. Por meio de rotinas de busca e carga automtica de informaes armazenadas em arquivos digitais de diferentes sistemas de gesto de programas, em cadastros pblicos, em pesquisas sociais e mesmo por meio de entrada manual de dados registrados em planilhas eletrnicas e em toda gama de registros e controles administrativos, tais aplicativos ou funcionalidades permitem a construo de indicadores, tabelas, grficos e mapas que ilustram, sob diferentes perspectivas, os esforos, entregas, produtos e resultados da ao governamental, em escalas territoriais e referncias temporais de interesse do gestor ou tcnico. Esses aplicativos e funcionalidades tm se constitudo em alternativas inteligentes aos to conhecidos sistemas de inteligncia corporativa e suas diferentes variantes (em denominao ou escopo), prdigos na promessa de pronta disponibilidade de informaes para tomada de deciso gerencial e estratgica, mas invariavelmente pouco efetivos no cumprimento desses desgnios, pelo tempo requerido para sua especificao, custo de desenvolvimento e afastamento progressivo dos

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seus potenciais usurios. Infelizmente, ainda comum argumentar-se que a resoluo dos problemas de falta de informao para monitoramento das atividades em nvel mais gerencial e estratgico nas grandes organizaes (pblicas e privadas) passa, necessariamente, pelo desenvolvimento de um novo sistema computacional, que integre todos os sistemas anteriormente construdos, sob nova arquitetura de banco de dados, linguagem de ensima gerao etc. Combate-se as deficincias e lacunas de informao com terapias cavalares de novas tecnologias, no necessariamente com a busca de formas alternativas para trocas mais regulares de informao. O relativo sucesso dessas novas ferramentas deve-se ao fato de elas deslocarem a nfase do redesenho de fluxos de processos e atividades da organizao tpico da especificao dos sistemas corporativos ou macrossistemas para a construo de uma plataforma de integrao de dados de diferentes granularidades desagregados em nveis territoriais e referncias temporais diversos provenientes das vrias fontes e registros dos sistemas transacionais existentes. Por meio de uma interface amigvel e, por vezes, ldica , o gestor ou tcnico pode enfim acessar os dados produzidos nos diferentes processos e atividades da organizao ou programa pblico para responder algumas das perguntas cruciais sobre o desempenho destes. O mapeamento de processos administrativos cede lugar ao levantamento de bases de dados, planilhas e todas as formas de registros

transacionais com informao relevante e til para retratar os fluxos de gastos, atividades desenvolvidas, produtos e servios entregues e sua apropriao pelo pblico-alvo, usurio ou consumidor. Todavia, mesmo esses aplicativos e funcionalidades de integrao de dados no escapam, em seu desenvolvimento e implantao de vrios problemas como a dificuldade do acesso efetivo aos registros de programas e arquivos dos sistemas computacionais de gesto. De fato, uma das constataes frequentes de equipes de avaliadores contratados para analisar os diferentes aspectos operacionais e resultados de programas pblicos no Brasil a dificuldade de obteno de dados ou registros de informaes que permitam acompanhar adequadamente como se desenvolveram as atividades-meio e finalsticas previstas na implementao e operao dos programas. Em muitos casos no se trata propriamente de inexistncia de registros de atividades desenvolvidas, mas de organizao e compilao sistemtica destas em suportes computacionais que permitam acesso compartilhado e facilitado por diferentes usurios. A informao existe de alguma forma: em papel ou, com maior frequncia hoje em dia, em planilhas eletrnicas nos microcomputadores dos diversos tcnicos encarregados de executar as atividades. Mas a sua integrao em sistemas de gesto de programas acaba sendo bastante parcial ou deficiente, pela complexidade dos processos, por falhas na especificao das rotinas informatizadas ou

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mesmo pela simples e humana resistncia de disponibilizar dados que revelem aspectos que no se quer divulgar mais amplamente. Contudo, o maior problema a cultura ainda incipiente de avaliao crtica e analtica das aes executadas e previstas nos programas. Monitoramento e avaliao de programas no Brasil um campo de desenvolvimento ainda novo no pas, diferentemente dos contextos americano e europeu, em que tal cultura j se encontra institucionalizada h mais de trs ou quatro dcadas, como discutido h pouco. H certamente, em muitos contextos na Administrao Pblica brasileira, a cultura gerencial de gesto o monitoramento para fins gerenciais de acompanhar a execuo de atividades, a celebrao de convnios, a entrega de produtos, enfim, o cumprimento de resultados e metas, balizados pelos critrios de tempestividade e distribuio geogrfica. Mas o uso desses aplicativos e funcionalidades de integrao de dados para fins de monitoramento analtico dos processos e atividades ainda um desafio. ilustrativa e ainda atual em muitos contextos nesse sentido a constatao pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), reproduzida a seguir, acerca da avaliao do Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE), operado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar (FNDE) do Ministrio da Educao (MEC), com o objetivo de distribuir acervo de livros para formao de bibliotecas nas escolas. O trabalho constatou que o FNDE tem mostrado grande eficcia operacional na distribuio dos acervos do Programa para as escolas beneficiadas. Foram

atendidas 20 mil escolas em 1998 e 36 mil em 1999, com previso de atendimento de 139 mil escolas em 2002. Todavia, tambm se verificou que o PNBE no tem atividades de monitoramento e avaliao bem estruturadas. O MEC no dispe de informaes que permitam conhecer o nvel de utilizao dos acervos, bem como os problemas que podem estar afetando a efetividade do uso dos livros no desenvolvimento escolar dos alunos nas escolas beneficiadas. Tal fato mais preocupante justamente no momento em que aumenta a escala de atendimento do Programa (TCU, 2002, p. 10). O modelo idealizado de ciclo de vida de polticas e programas uma referncia conceitual interessante para ilustrar como os sistemas de indicadores de monitoramento podem ser estruturados e como as pesquisas de avaliao podem ser especificadas de forma a potencializar seu emprego na gesto dos programas. Segundo esse modelo, o processo de formulao de polticas pblicas apresentado como um ciclo de etapas sucessivas (Policy Cycle), com mais ou menos estgios, como ilustrado no Diagrama 15. Em que pesem as crticas de longa data quanto forma simplificada com que esse diagrama apresenta o processo poltico e sua prpria veracidade emprica, a separao em etapas se presta aos objetivos de evidenciar, ao longo do processo, nfases diferenciadas no planejamento, operao ou avaliao dos programas. Nesse modelo, a primeira etapa Definio da Agenda Poltica (Agenda-Setting) corresponde aos mltiplos caminhos e processos que culminam com o reconhecimento de uma

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questo social como problema pblico e da necessidade da ao governamental para sua soluo, isto , a legitimao da questo social na pauta pblica ou agenda das polticas pblicas do pas, em determinado momento. A etapa seguinte Formulao de Polticas e Programas (Policy Formulation) refere-se aos processos e atividades relacionados construo de possveis solues, encaminhamentos e programas para lidar com a questo recm-legitimada na agenda. preciso, ento, em sequncia na Tomada de Deciso Tcnica-Poltica (Decision Making) , escolher o rumo a seguir, de ao efetiva ou no, decidindo-se por uma ou algumas das alternativas formuladas. A quarta etapa Implementao de Polticas e Programas (Policy Implementation) corresponde aos esforos de implementao da ao governamental, na alocao de recursos e desenvolvimento dos processos previstos nas alternativas e programas escolhidos anteriormente. Por fim, preciso analisar se os esforos empreendidos esto atuando no sentido esperado de solucionar o problema original etapa de Avaliao das Polticas e Programas (Policy Evaluation). necessrio avaliar se preciso realizar mudanas nos programas implementados para garantir sua efetividade; descontinu-los, se o problema deixou de compor a agenda; ou ento adaptlos a uma nova realidade, reiniciando o ciclo.

A avaliao, enquanto etapa do ciclo, realiza-se aps a implementao. Trata-se de um momento de natureza mais reflexiva para continuidade ou no do programa. Distingue-se, portanto, das atividades de monitoramento e avaliao, que se realizam mediante os sistemas de indicadores e as pesquisas de avaliao, instrumentos investigativos que podem ser empregados a qualquer momento do ciclo, como discutido mais adiante. Denominar essa etapa decisiva do ciclo como de avaliao somativa talvez ajudasse a evitar o duplo sentido que o termo assume na rea.

Diagrama 1: O ciclo de Polticas e Programas Pblicos

5 Como apresentado nos vrios textos reunidos na valiosa coletnea organizada por Saravia e Ferrarezi (2006) em polticas pblicas, publicada pela ENAP e disponibilizada em seu stio (www.enap.gov.br), o ciclo de polticas pblicas pode ser descrito com um nmero maior ou menor de etapas. De modo geral, distinguem-se, pelo menos, trs macroetapas: a formulao (no qual estaria a formao da agenda), a implementao e a avaliao. Essa publicao, organizada segundo as etapas do ciclo, traz artigos clssicos que aprofundam a vasta discusso envolvida em cada uma delas.

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Como discutido em texto anterior6, as atividades de cada etapa do ciclo apoiam -se em um conjunto especfico de indicadores. Na definio da agenda, os indicadores so recursos valiosos para dimensionar os problemas sociais, servindo como instrumentos de advocacy e presso de demandas sociais no satisfeitas. Indicadores produzidos pelas instituies oficiais de estatsticas sobretudo os computados a partir de censos demogrficos e pesquisas amostrais regulares prestam- se bem a esse papel, pela legitimidade que gozam perante diferentes pblicos. No Brasil, o relatrio Sntese de Indicadores Sociais, publicado anualmente pelo IBGE, uma referncia importante nesse sentido, provocando grande interesse na mdia quando de sua divulgao7. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) computado para pases, municpios, mulheres e negros outro bom exemplo de como uma medida simples pode mobilizar os veculos de comunicao e recolocar anualmente o debate sobre desigualdade social e os impactos das polticas pblicas na mdia e nas esferas de governo8. Na elaborao dos diagnsticos para formulao de programas, os indicadores so imprescindveis para qualificar os pblicos alvo, localiz -los e retrat -los de modo to amplo e detalhado quanto possvel. preciso adequar as intervenes s caractersticas e necessidades dos demandantes dos programas. De modo geral, na elaborao de diagnsticos socioeconmicos propositivos para programas pblicos empregam- se indicadores de vrias reas temticas analticas ou de atuao governamental. Para desen-

volver programas no campo da educao bsica, por exemplo, preciso conhecer no apenas as condies de acesso escola, a infraestrutura escolar, o desempenho dos alunos, mas tambm aspectos relacionados s condies de vida dos estudantes, como moradia, nvel de pobreza e rendimento familiar, acesso a servios de sade, escolaridade dos pais, fatores esses que certamente podem afetar ou potencializar as aes programticas especficas9. Indicadores construdos a partir dos censos demogrficos so particularmente teis nessa fase, pela amplitude do escopo temtico investigado e pela possibilidade de desagregao territorial ou por grupos sociodemogrficos especficos. O Censo Demogrfico 2010 potencializar ainda mais essas duas caractersticas escopo e desagregabilidade , constituindo- se em marco importante para reavaliao das demandas sociais da populao brasileira, nesse momento de ampliao da estrutura de proteo social no pas. Na seleo de alternativas programticas idealizadas para atender questo pblica colocada na agenda e eleger prioridades de interveno, preciso dispor de indicadores que operacionalizem os critrios tcnicos e polticos definidos. Indicadores sintticos, como o j citado ndice de Desenvolvimento Humano, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, o ndice da Pegada Humana (Footprint Index) ou as classificaes geradas por tcnicas de anlise multicritrio podem ser teis para apoiar decises nessa fase do ciclo, como discutido em Scandar Neto et al. (2006) e Jannuzzi et al. (2009)10.

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Para acompanhar a implementao dos programas e, posteriormente, para gesto, quando eles entrarem em plena operao, so necessrios indicadores que permitam acompanhar regularmente as aes programadas, do previsionamento e alocao do gasto produo dos servios e, idealmente, aos eventuais resultados e impactos esperados quando da idealizao dos programas. So os indicadores que estruturam processos formais de monitoramento, entendido, nas palavras de Garcia (2001, p. 11), como um processo sistemtico e contnuo que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que confirma ou corrige as aes monitoradas. Dispostos em painis ou em sistemas informatizados, os indicadores de monitoramento devem ser atualizados com regularidade e tempestividade adequada tomada de deciso. Idealmente, esses indicadores devem ser especficos e sensveis s aes programadas, a fim de se tornarem, de fato, teis para inferir se o programa est sendo implantado

conforme planejado ou para permitir as correes de rumo (aspectos que s podero ser comprovados mais precisamente por meio de pesquisas de avaliao especficas, durante ou aps a implantao). Para isso, esses painis ou sistemas de indicadores de monitoramento devem se valer dos dados continuamente atualizados nos cadastros e registros administrados pelos gestores e operadores envolvidos nos programas. Devem estar interligados aos sistemas informatizados de gesto do programa, no qual so registrados atendimentos prestados, informaes dos agentes que o operam, caractersticas dos beneficirios, processos intermedirios, que produziro os efeitos idealizados pelo programa. Diferentemente do que se passa nas pesquisas de avaliao, na estruturao de sistemas de monitoramento no se prev levantamentos primrios de dados. Pode ser necessrio criar rotinas de coleta de dados que operem fora dos crculos normais de produo de servios dos programas, mas preciso fazer esforos para aproveitar as informaes geradas

Jannuzzi (2005), disponvel para download na Revista do Servio Pblico, v. 56, n. 2, em <www.enap.gov.br>. Outra refern-

cia para aprofundamento nesse campo Jannuzzi (2004). 7 8 9 Essa publicao do IBGE, assim como diversas outras da instituio, est disponvel para download em <www.ibge.gov.br>. Uma discusso dos limites e potencialidades do IDH pode ser vista em Guimares e Jannuzzi (2005). Um bom exemplo de indicadores para diagnsticos de programas setoriais demonstrado na publicao Construindo o

diagnstico municipal, disponvel em <www.cepam.sp.gov.br>. Outro exemplo de diagnstico apoiado em indicadores multitemticos o Diagnstico para Programa de Qualificao Profissional do Estado de So Paulo, disponvel em <www.emprego. sp.gov.br> . 10 No stio <www.anipes.org.br> est disponvel um aplicativo (Pradin) que permite entender o potencial da Anlise Multicritrio na tomada de deciso em polticas pblicas.

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no mbito de operao cotidiana dos programas. A criao de mais uma rotina para registro de informao, pelo beneficirio do programa ou pelo agente envolvido na implementao, pode implicar atrasos indesejados e, pior, declaraes mal preenchidas que acabam no se prestando sua finalidade original. Vale observar que, em geral, as informaes compiladas e enviadas para atualizao dos registros de acompanhamento do Plano Plurianual, no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, so somente a ponta do iceberg de dados armazenados em planilhas eletrnicas e gavetas nos escritrios da administrao pblica. Alis, curioso que, nas mdias e altas gerncias do setor pblico Prefeituras, Secretarias de Estados ou Ministrios , reclame -se de falta de informao para gesto em meio a tanta informao continuamente produzida nas unidades de prestao de servios pblicos (escolas, postos de sade, delegacias, centros de referncia de assistncia social, postos de intermediao de mo de obra, agncias do INSS etc.). Para superar esse paradoxo da escassez na abundncia, preciso aprimorar os processos de gesto da informao nos escritrios em que se planejam e coordenam as polticas e programas pblicos. Os fluxos de informao, os processos de tratamento, validao, classificao e, naturalmente, de armazenamento precisam ser pensados de forma articulada, valendo- se de aplicativos e ferramentas de integrao de dados (e no dos custosos em planejamento, tempo dinheiro sistemas informatizados de 4, 5 ou ensima gerao propostos por consultorias experientes em automao de processos na iniciativa privada, mas pouco conhecedoras da complexidade operacional da gesto de programas pblicos).

possvel que algumas informaes produzidas pelas agncias estatsticas no caso brasileiro, IBGE, Datasus, INEP, entre outros11 possam ser teis para a construo de indicadores de monitoramento de programas, sobretudo de natureza universal ou com pblico-alvo numeroso. Em geral, essas fontes proveem informaes para avaliaes de polticas ou para um conjunto de polticas e macroaes governamentais mais adequadas para composio de mapas estratgicos da ao governamental e no para os propsitos de monitoramento de programas especficos, em funo da escala territorial de desagregao dos dados ou do tempo que levam para serem produzidas. Esse quadro pode mudar para melhor com as transformaes anunciadas nas pesquisas amostrais do IBGE para a dcada de 2010, com maior integrao conceitual, maior possibilidade de incorporao de temas suplementares, ampliao e adensamento da amostra pelo interior do pas. No s se poder dispor de um escopo mais amplo de estatsticas e indicadores sociais divulgados mais regularmente ao longo do ano, como tambm referidos para domnios territoriais e grupos sociodemogrficos bem mais diversos. Aos indicadores mensais de emprego, hoje restritos s seis principais regies metropolitanas, somar- se- o muitos outros indicadores educacionais, habitacionais, de rendimentos etc. divulgados em base trimestral (semestral ou anual) para todos os estados brasileiros. Mediante o emprego de mtodos estatsticos avanados, usando informao combinada dessas pesquisas com outras fontes de dados, pesquisadores de centros de anlise de polticas pblicas e universidades po-

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dero estimar indicadores sociais com bom grau de preciso para domnios territoriais ainda mais especficos .
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registros administrativos de programas de grande cobertura populacional como o Cadastro nico para Programas Sociais do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; a Relao Anual de Informaes Sociais e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho; e o Cadastro Nacional de Informaes Sociais do INSS/Ministrio da Previdncia. Naturalmente, os registros de provimento e execuo oramentria do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) tambm so importantes fontes de informao para construo de indicadores de monitoramento (sobretudo porque permitem computar indicadores de regularidade de repasse de recursos, dimenso crucial para programas que envolvem diversas aes intermedirias para viabilizar a consecuo das atividades mais finalsticas). Vale registrar que os Ministrios responsveis pela gesto desses cadastros tm feito esforos importantes com o objetivo de disponibilizar as informaes neles depositadas para pesquisadores e pblico em geral13.

De qualquer forma, as informaes estatsticas mais gerais so teis para que se possam disponibilizar alguns indicadores de contexto socioeconmico no mbito do sistema de monitoramento. Afinal, todo sistema aberto, como so os programas pblicos, est sujeito aos efeitos de fatores externos, que podem potencializar ou atenuar resultados. Sistemas de indicadores de monitoramento de programas de qualificao profissional, por exemplo, devem dispor de indicadores de mercado de trabalho e de produo econmica como informaes de contexto, pelos impactos que uma conjuntura econmica menos ou mais favorvel pode ocasionar na operao do programa. Como alternativa ou complemento s pesquisas estatsticas oficiais, possvel construir indicadores de contexto ou mesmo de monitoramento de programas, a partir dos

11 As pesquisas e dados destas instituies podem ser consultadas, respectivamente, em <www.ibge.gov.br>, <www.datasus.gov.br>, <www.inep.gov.br>. No portal <www.anipes.org.br>, podem ser acessados stios de rgos subnacionais de estatstica no Brasil. 12 Vide, nesse sentido, o que as agncias estatsticas americanas produzem regularmente, acessando o portal <www.fedstats.gov>. O Bureau of Labor Statistics produz, por exemplo, estimativas mensais de taxa de desemprego para 372 reas metropolitanas e taxas anuais para os mais de 3 mil condados e 50 maiores cidades americanas. O Bureau of Census, por sua vez, traz anualmente estimativas populacionais para mais de 20 mil localidades e indicadores sociais referidos a mais de 10 temticas de ocupao, moradia educao para municpios acima de 65 mil habitantes. 13 Vide, nesse sentido, os aplicativos da SENARC/MDS <www.mds.gov.br>, os sistemas de consulta on -line da RAIS e do Caged no MTE <www.mte.gov.br>, e os dados da Previdncia na ferramenta Infologo em <www.dataprev.gov.br>.

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Quadro 1: Decises metodolgicas e operacionais envolvidas na especificao de um Sistema de Monitoramento


O que deve ser monitorado? Execuo oramentria, processos e atividades e/ou resultados? Qual a unidade de monitoramento? Unidades organizacionais (quem faz)? Programas (o que se faz)? Projetos (o que mais prioritrio)? Qual o escopo do monitoramento? Gerencial ou analtico? Quais as fontes e a periodicidade das informaes? Como se dividem as responsabilidades para sua manuteno peridica? Qual o papel das unidades organizacionais temticas e da rea de informtica? Qual o nvel de centralizao e de acesso? Restrito, seletivo, aberto ao pblico? Qual o nvel de articulao do sistema s rotinas de tomada de deciso?

Caractersticas de sistemas de indicadores de monitoramento de programas


As caractersticas de um sistema de monitoramento dependem de escolhas metodolgicas no triviais, como aponta Vaz (2009). Para o autor, o sistema ter caractersticas diferentes em funo de decises quanto ao que deve ser monitorado, ao tipo de unidade organizacional acompanhada, fontes de dados usadas etc. (Quadro 1). Quaisquer que sejam as escolhas, vale ressaltar que um bom sistema de indicadores de monitoramento no necessariamente composto de grande quantidade de informao, mas sim um sistema em que a informao foi selecionada de diferentes fontes e est organizada

de forma sintetizada e mais adequada ao uso analtico pelos diferentes gestores (Diagrama 2). preciso encontrar um ponto de equilbrio entre o caos informacional, potencialmente gerado pela estruturao de sistemas de monitoramento construdos de baixo para cima (em que participam inicialmente tcnicos e gestores da base e depois de nveis tticos e mais estratgicos), e a pobreza analtica das propostas desenvolvidas de cima para baixo. Um sistema de indicadores de monitoramento no um sistema de gesto operacional do programa, que prov acesso aos incontveis registros dirios e individuais de operao de convnios, prestao de servios, recursos transferidos, projetos e atividades concludas. Um sistema de monitoramento vale -se do(s) sistema(s) de gesto dos programas para buscar informaes, integr- las segundo unidades de referncia comum (municpio, escola etc.), sintetiz -las em indicadores e conferir- lhes

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Diagrama 2: Integrao de informaes de diferentes fontes na estruturao de um Sistema de Indicadores de Monitoramento

significado analtico. Ao apresentar informaes sintetizadas na forma de indicadores, que podem ser analisados no tempo, por regies e pblicos- alvo, ou que podem ser comparados com metas esperadas, os sistemas de monitoramento permitem ao gestor avaliar se os diversos processos e inmeras atividades sob sua coordenao esto se somando no sentido preconizado. Um sistema de monitoramento no , pois, um conjunto exaustivo de medidas desarticuladas, mas uma seleo de indicadores de processos e aes mais importantes. Um sistema que no prov acesso orientado s centenas de indicadores disponveis talvez no se preste ao propsito de monitoramento

(ainda que possa ser til como base de dados para estudos avaliativos a posteriori). Tambm no se presta ao monitoramento um sistema em que a informao no est organizada segundo o nvel de relevncia operacional- estratgica do gestor usurio. Ao gerente de processos operacionais bsicos, deve estar disponvel a informao essencial para o bom desempenho das atividades de seus coordenados. Ao gestor mais estratgico, devem estar disponveis indicadores que lhe permitam acompanhar os macroprocessos segundo o modelo lgico do programa. Para um e para outro gestor, os indicadores devem ser os pertinentes sua esfera de deciso, ajustados referncia temporal e terri-

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torial que lhes compete e interessa. As novas ferramentas de integrao de dados permitem construir painis de indicadores de forma customizada, possibilitando, inclusive, acesso informao mais detalhada se assim o gestor o desejar. Podem- se construir painis em camadas explicativas, isto , organizando indicadores segundo uma estrutura nodal, em que um primeiro conjunto reduzido de indicadores estratgicos seja acompanhado de um segundo conjunto mais amplo de indicadores mais especficos, que ajudem

a entender o comportamento e a evoluo dos primeiros, e assim por diante. Na realidade, trata-se de um sistema de monitoramento que rene informaes sintticas para anlise de tendncias gerais das atividades estratgicas e informaes analticas para entendimento mais aprofundado das tendncias observadas. A proposta de acompanhamento das metas de incluso social nos pases da Comunidade Europeia segue essa lgica de estruturao, dispondo os indicadores em trs painis articulados (ATKINSON et al., 2005).

Quadro 2: Premissas para construo de um painel de indicadores de monitoramento da incluso/excluso social na Comunidade Europeia
O conjunto de indicadores no pode se pretender exaustivo e deve ser equilibrado entre as dimenses da excluso social (sade, educao, moradia etc.). Um conjunto muito amplo de indicadores leva perda de objetividade, perda de transparncia e credibilidade. Os indicadores devem ter uma interpretao normativa claramente definida (para monitorar a excluso social, a taxa de desemprego cumpre tal requisito; j um indicador de produtividade do trabalho no). Os indicadores devem ser mutuamente consistentes, isto , no devem sugerir tendncias inconsistentes (indicadores de desigualdade como o ndice de Gini e a Proporo de Massa Salarial Apropriada podem ter comportamentos diferentes ao longo do tempo, j que medem aspectos distributivos diferentes). Os indicadores devem ser inteligveis e acessveis a toda a sociedade. So preferveis medidas simples, de fcil entendimento. Deve-se resistir s simplificaes indevidas (indicadores sintticos).

Os indicadores devem ser organizados em painis articulados em trs nveis: Nvel 1 conjunto restrito de indicadoreschave (lead indicators) cobrindo as dimenses consideradas mais importantes para acompanhar a excluso social. Nvel 2 indicadores complementares em cada dimenso, que ajudam a interpretar cada um dos indicadores-chave. Nvel 3 indicadores que cada pas membro decidir incluir para acompanhar as especificidades nacionais e que ajudem a entender os indicadores dos nveis 1 e 2.

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Tal proposta de organizao vem acompanhada de algumas premissas bsicas para escolha de indicadores que parece oportuno resgatar neste texto, pois podem ser teis em outras aplicaes (Quadro 2). Vale registrar que tal escolha deveria se orientar tambm pela anlise da aderncia dos indicadores s propriedades de relevncia social, validade de constructo, confiabilidade, periodicidade, sensibilidade s mudanas, especificidades das aes programadas, como discutido em Jannuzzi (2005). Se o programa foi especificado segundo as boas prticas e tcnicas de planejamento de projetos, deve haver um desenho lgico de encadeamento de atividades e etapas. Tal sistema deve conseguir oferecer evidncias acerca da execuo do gasto, da produo, eficincia e qualidade dos servios, do consumo e usufruto por parte do pblico- alvo e, se possvel, antecipar dimenses impactadas pelo programa. Isto , um bom sistema de monitoramento deve prover indicadores de insumo, processo, resultado e possveis impactos do programa. Exemplificando, tal sistema deve permitir monitorar, simultaneamente: o dispndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de servios ou sub projeto; o uso dos recursos humanos, financeiros e fsicos; a gerao de produtos e a percepo dos efeitos gerados pelos programas.

Em Resende e Jannuzzi (2008), apresentado o exemplo de Painel de Indicadores de Monitoramento do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) estruturado na lgica insumo - processo- resultado- impacto. Na dimenso insumo, deu - se prioridade aos indicadores voltados para o financiamento da educao. Para a dimenso processo, foram definidos indicadores que pudessem ser produzidos com certa regularidade e estivessem relacionados ao processo de ensino- a prendizagem, como percentual de docentes com nvel superior, percentual de alunos atendidos por turno integral, entre outros. Como medida de resultados, os indicadores de proficincia da Prova Brasil, defasagem idade - srie e taxa de abandono. Como apontamentos de impactos potenciais, o ingresso de jovens no ensino superior14. A compilao de indicadores e de programas (DiciVIP), organizada pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, um produto til para servir como referncia estruturao de sistemas de monitoramento de programas nessa perspectiva processual, no apenas no mbito do Ministrio, mas de outros setores da administrao pblica15.

14 No referido texto, empregou- se o aplicativo Monit disponvel em <www.anipes.org.br> para compor um painel situacional com grficos dos indicadores escolhidos para duas unidades territoriais de interesse de monitoramento. Uma breve apresentao do aplicativo encontrada em Jannuzzi e Miranda (2008), disponvel no Boletim de Estatsticas Pblicas n.4, no mesmo site. 15 Consulte o Dicionrio de variveis, indicadores e programas sociais no endereo <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/dicivip>. Esse dicionrio tambm est disponvel para download em <www.mds.gov.br/sagi>.

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O documento Guia metodolgico para construo de indicadores do PPA (BRASIL, 2009), elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, outra referncia importante para especificao de sistemas de indicadores de monitoramento de programas, pela extensa reviso bibliogrfica empreendida na sua elaborao; pela preocupao em incorporar aspectos de propostas desenvolvidas em outros estados e contextos do setor pblico brasileiro; pela experincia de mais de 10 anos na elaborao de planos plurianuais no Governo Federal e pela preocupao com clareza na exposio de conceitos, etapas e fontes de dados. Em geral, h maior disponibilidade de indicadores de processos, que espelham os esforos e produtos gerados nas aes programadas, para os quais h registros formais e maior controle operacional pelos gestores. Ainda assim, em alguns casos, possvel dispor, no painel de monitoramento, de indicadores de resultados e impactos junto ao pblico -alvo dos programas, buscando informaes nos registros e cadastros pblicos citados anteriormente. No caso do Sistema de Indicadores de Monitoramento de Programas de Qualificao Profissional, ilustrado h pouco, seria possvel dispor de alguma medida de impacto do programa, com a integrao de informaes cadastrais dos trabalhadores qualificados com os dados da RAIS ou mesmo do Cadnico, mediante o uso do Nmero de Identificao do Trabalhador ou do CPF (de fato, procedimentos anlogos so usados correntemente pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e combate Fome para fins de fiscalizao na concesso de benefcios do Programa Bolsa Famlia).

Com o avano da informatizao no setor pblico brasileiro, possvel tambm obter informaes referidas a unidades de prestao de servios muito especficas (em tese, escolas, hospitais, postos policiais etc.), com boa periodicidade de atualizao (frequncia escolar mensal, atendimentos ambulatoriais semanais etc.), o que permitiria a construo de indicadores de monitoramento relacionados ao contexto de vivncia dos beneficirios de programas e ao tempo adequado de tomada de deciso. De fato, projetos sociais de alcance local tm recorrido busca peridica de informaes nesses postos de prestao de servios pblicos como estratgia de monitorar resultados e impactos de sua ao. Centros de promoo de cursos de artesanato, atividades culturais e esportivas voltados reintegrao social de jovens em comunidades muito violentas, projetos que vieram a surgir com frequncia nos ltimos anos, pela ao direta de prefeituras ou organizaes filantrpicas, podem ter seus resultados e impactos inferidos pelo eventual aumento das taxas de frequncia escola, diminuio dos atendimentos ambulatoriais decorrentes de ferimentos ou das ocorrncias policiais envolvendo jovens, entre outras informaes coletadas localmente. Naturalmente, nos dois casos aqui exemplificados programa de qualificao profissional e projeto social de reintegrao social de jovens , os indicadores citados podem ser afetados por outros fatores conjuntura mais favorvel do mercado de trabalho, no primeiro caso; policiamento mais ostensivo, no segundo e no propriamente pela excelncia do programa ou projeto. No seriam, pois, exatamente indicadores de impacto,

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mas talvez indicaes potenciais de impacto, que, para efetiva atribuio ou vinculao causal com o programa ou projeto, requereriam uma pesquisa de avaliao especfica. Diferentemente dessas ltimas, em que a investigao da atribuio de um efeito a um programa pode ser questo a avaliar para inferncia a posteriori, em sistemas de monitoramento, assume-se a priori, acreditando-se na validade do desenho de implementao, a vinculao de aes (e de seus indicadores) com os resultados (na forma como podem ser medidos pelas informaes geradas pelo programa e outras fontes secundrias de baixo custo de aquisio) (MCDAVID; HAWTHORN, 2006). Indicadores de eficincia, produtividade na prestao dos servios, de cobertura de pblico- alvo, de qualidade de produtos ou satisfao dos beneficirios tambm deveriam constar da matriz de indicadores de monitoramento. Em programas de qualificao profissional, por exemplo, com base nos registros de operao deles prprios, possvel computar indicadores como custo de formao por aluno, nmero mdio de alunos formados por entidade credenciada, taxa de frequncia ou abandono de qualificandos.

H quatro sistemas de macroacompanhamento de programas que podem ilustrar alguns dos aspectos estruturantes aqui apresentados: o Siga Brasil, do Senado; a Matriz de Informao Social (MIS), da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SAGI/MDS); o SIM Trabalho, da Secretaria de Emprego e Relaes do Trabalho de So Paulo; e a Agenda 2012, da Prefeitura de So Paulo. No so propriamente sistemas de indicadores de monitoramento para gestores de programas, mas sim ferramentas para consulta e acompanhamento de programas pblicos por parte do cidado, j que esto franqueados aos usurios da Web. O Siga Brasil16 permite acesso a dados e indicadores histricos sobre a execuo oramentria de programas do Governo Federal para estados e municpios. A MIS17 rene um conjunto amplo de dados de contexto e indicadores de programas federais, que interessam a gestores e pesquisadores da rea de assistncia social. O SIMTrabalho18 um sistema voltado elaborao de diagnsticos para especificao de planos locais de qualificao profissional, permitindo tambm o acesso a informaes sobre a execuo de programas de intermediao de mo de obra e microcrdito. A Agenda 201219 um portal de comunicao

16 Acesse por meio de um buscador na Web, procurando por Siga Brasil + Senado. 17 Acesse por meio do endereo <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi>. 18 Acesse por meio do stio <www.emprego.sp.gov.br>. 19 Acesse por meio do stio <www.agenda2012.com.br>. A Agenda 2012 foi criada para responder s exigncias da Emenda 30 Lei Orgnica do Municpio, aprovada pela Cmara Municipal, ao final de 2008. Essa iniciativa vai ter, certamente, repercusses em outras localidades do pas.

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da Prefeitura de So Paulo que apresenta a evoluo das metas de gesto, nas vrias secretarias, por distritos e subprefeituras, com atualizao semestral. Como j assinalado, um bom sistema de monitoramento deve permitir a anlise comparativa dos indicadores ao longo do tempo e para distintas unidades de prestao dos servios ou atendimento do programa, assim como em relao a padres normativos de referncia. A anlise da evoluo dos indicadores, de seus avanos, retrocessos e permanncias permite identificar falhas operativas do programa, ainda que, em geral, no possibilite a explicao dessas. Est a uma diferena bsica entre os sistemas de monitoramento e as pesquisas de avaliao: os primeiros, ao assumir que existe uma lgica de encadeamento de atividades, delineiam comportamentos esperados aos indicadores; nas pesquisas de avaliao, alertados pelos desvios no esperados na evoluo dos indicadores, buscam- se as explicaes valendo se dos mtodos e tcnicas da pesquisa social (MCDAVID; HAWTHORN, 2006). No exemplo apresentado anteriormente, se um gestor precisar entender por que a taxa de abandono de alunos em cursos de qualificao em dada localidade ou em uma instituio est aumentando, talvez ele consiga alguma interpretao em seu prprio sistema de monitoramento se este for um sistema que dispe de informaes analticas, alm de sintticas. Pode ser que haja indicadores de contexto que mostrem forte aumento das

vagas no mercado de trabalho regional (da a evaso). A extrao de informaes do sistema para um pacote estatstico ou aplicativo de minerao de dados pode permitir ao gestor refinar sua hipteses, se ele dispuser de conhecimento ou consultoria especializada no uso das ferramentas20. Talvez ele no tenha qualquer pista adicional e busque uma explicao com o dirigente da instituio ou gestor responsvel pela rea. o que Worthern et al. (2004, p. 38) classificam como avaliao informal, que ocorre sempre que uma pessoa opta por uma entre vrias alternativas existentes, sem antes ter coletado evidncia formal do mrito relativo dessas alternativas. Embora no sejam pautadas em procedimentos sistemticos, tais avaliaes nem sempre ocorrem no vcuo. A experincia, o instinto, a generalizao e o raciocnio podem, todos eles, influenciar o resultado das avaliaes informais, e qualquer desses fatores, ou todos eles, pode ser a base de bons julgamentos (WORTHERN et al., 2004, p. 38). Se o seu conjunto de indicadores de monitoramento no lhe permite chegar a explicaes satisfatrias, se suas estratgias de visitao ou contato informal no lhe agregam evidncias convincentes, ou se o processo de evaso ganha dimenses preocupantes em algumas reas e no em outras, talvez seja o momento de o gestor pensar em encomendar uma pesquisa de avaliao. Como bons termmetros, os indicadores de moni-

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toramento podem acusar alguma anomalia no ente analisado. A investigao das causas da eventual febre vai requerer a prescrio de exames mais detalhados para avaliao do estado geral do paciente.

nor ou maior controle social, maior ou menor integrao/articulao entre programas sociais, por exemplo. Um bom conjunto de indicadores de monitoramento deve ser suficiente para prover indicaes da situao geral do programa em seus componentes -chave, mas nem to amplo que traga ambiguidade, redundncia e perda de objetividade no que fundamental analisar. O painel deve conter indicadores- chave para acompanhamento de esforos e efeitos dos programas. importante tambm dispor- se em tal painel de indicadores do contexto de operao do programa, que refletem os efeitos de dimenses sociais e econmicas externas no controlveis (pressupostos), e que podem potencializar ou dificultar a operao do programa. Um sistema de monitoramento poderia conter, alm desses, indicadores de processos e atividades complementares e indicadores de natureza mais explicativa. Procura- se mostrar que a boa gesto de programas requer, para alm do Monitoramento Estratgico baseado em medidas de desempenho relacionadas ao cumprimento da misso institucional e do Monitoramento Gerencial voltado ao acompanhamento de metas e prazos de aes , esforos de disseminao da cultura de Monitoramento Analtico no corpo de tcnicos e gestores envolvidos na operao do programa. Tendo

A construo de painis de indicadores de Monitoramento Analtico de programas


Como j definido anteriormente, entende- se Monitoramento Analtico como o exerccio sistemtico de anlise de sries temporais de indicadores de esforos e de processos-chave da lgica de interveno implcita de um programa como indicadores de fluxos de desembolsos financeiros, de realizao de atividades -meio, de entrega de produtos e servios e de indicadores que permitam inferir os efeitos resultados e, se possvel, impactos dos programas junto a seus pblicos- alvo, tipificados segundo diferentes contextos socioeconmicos de vivncia como municpios ou regies mais pobres ou mais desenvolvidas, com menor ou maior oferta de infraestrutura de servios pblicos, por exemplo o u segundo arqutipos das estruturas organizacionais que lhes atendem nos programas como municpios ou regies com agentes com menor ou maior capacidade de gesto operacional do programa, ou me-

20 Um pacote estatstico gratuito de ampla difuso o Epi info, disponvel em <www.lampada.uerj.br/>, onde se pode encontrar tambm material de consulta e treinamento. O Weka, disponvel em <www.cs.waikato.ac.nz/ml/weka>, um aplicativo gratuito para minerao de dados, isto , dispe de rotinas para anlise descritiva e exploratria de dados.

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como referncia uma lgica de interveno do programa e encadeamento de atividades e aes, tal painel e/ou sistema pode prover indicaes tempestivas sobre falhas, problemas e desconexo de esforos e efeitos esperados, permitindo diagnsticos mais simples e tomada de deciso sobre o que precisa ser corrigido ou especificao de pesquisas de avaliao com focos mais precisos. O painel desenvolvido inicialmente, por exemplo, na forma de uma planilha com tabelas e grficos com sries histricas de alguns

Monitoramento Analtico, mais importante dispor de grupos de unidades internamente homogneas e externamente heterogneas segundo algum critrio (mais pobres, mais ricos, mais estruturados, menos estruturados, mais dinmicos ou menos dinmicos do ponto de vista do crescimento econmico etc.). Pode -se selecionar municpios com diferentes caractersticas, de interesse particular para os programas municpios em que se sabe de boas prticas (ou ms) de gesto, por exemplo ou segundo critrios

objetivos externos e, sobretudo, de natureza indicadores- chave para alguns municpios mais estrutural (cuja mudana mais lenta, escolhidos segundo critrios intencionais garantindo comparaes mais consistentes pode se constituir em um prottipo de um sistema de monitoramento, que poderia ser implementado mais tarde em um aplicativo mais sofisticado. Trata- se, pois, de definir um painel de indicadores, isto , um conjunto limitado de 7 a 10 indicadores- chave, para monitoramento de aspectos cruciais e mais visveis dos programas, como passo preliminar para montagem de um sistema de indicadores de monitoramento, este sendo um conjunto articulado e mais abrangente de dados e informaes, do qual o painel a porta de entrada. Para se ter uma perspectiva analtica do comportamento dos indicadores ao longo do tempo, necessrio apur- los para diversos contextos socioeconmicos e/ou arqutipos organizacionais. Diferentemente de um sistema orientado ao Monitoramento Gerencial, para o qual necessrio dispor- se das referncias territoriais especficas dos indicadores a fim de verificar quais as unidades que aderiram ou no aos convnios, receberam ou no determinados produtos e pacotes de servios etc. , nos sistemas e painis para Com base no aplicativo Sidra do IBGE, por exemplo, possvel selecionar municpios segundo o eixo a) como municpios com elevada proporo de domiclios de baixa renda, ou com elevado deficit de infraestrutura urbana, ou com elevada parcela de famlias com crianas pequenas e responsveis de baixa escolaridade etc. Para o eixo b) e c), pode -se escolher municpios com base na Pesquisa de Informaes Municipais, na qual se dispe de informaes sobre recursos humanos, equipamentos, servios prestados, caractersticas dos Conselhos Municipais na rea social etc. H trs eixos de categorizao analtica particularmente interessantes na avaliao de programas sociais: a) grau de vulnerabilidade do pblico- alvo atendido pelos programas, b) grau de capacidade de gesto da unidade organizacional de operao dos programas e c) grau de institucionalizao da participao/ controle social. ao longo do tempo).

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diagrama 3: etaPas Para construo de um Painel de indicadores Para o monitoramento analtico

podero at mesmo refletir efeitos do programa em anlise, pela sua escala de cobertura em determinado contexto ou da magnitude de seus servios e produtos. Pela intersetorialidade desejvel dos programas dos sociais dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Sade, da Educao e do Trabalho seria importante buscar a srie histrica de indicadores especficos nos stios em que os dados esto disponibilizados21. Talvez tambm seja interessante buscar informaes de contexto em outros Ministrios (Justia, Desenvolvimento Agrrio, Meio Ambiente etc.). Pode ser que o indicador no esteja disponvel para o nvel de desagregao territorial ou perodo desejado, mas mesmo assim pode ser til. Pode ser que seja necessrio construir, de fato, um indicador, a partir dos dados disponibilizados nesses stios. Em um caso ou outro importante conhecer o significado do indicador, o que ele est medindo, qual sua confiabilidade, limitaes etc. (JANNUZZI, 2005). O objetivo final a elaborao de grficos de cada indicador, representando simultanea-

A disponibilidade de indicadores de contexto permite ao gestor e tcnico acompanharem a conjuntura social e econmica e os eventuais efeitos conjugados de outros programas em curso, que podem afetar positiva ou negativamente a operao de um programa especfico. Eventualmente, alguns desses indicadores

mente as sries temporais de cada municpio, organizados segundo a lgica de esforosefeitos, de modo a ter uma viso sistmica do programa nos diferentes contextos em que ele opera (Figura 1). Inicia-se ento a anlise exploratria, respondendo perguntas como as registradas no Quadro 3.

21

Vide MDS (www.mds.gov.br/sagi > Matriz de Informaes Sociais), Datasus (www.datasus.gov.br > cadernos de sade), INEP

(www.inep.gov.br > edudatabrasil), MTE (www.mte.gov.br > PDET > Isper).

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Painis com grficos de indicadores como os ilustrados a seguir podem ser construdos facilmente pelo aplicativo Monit, disponvel no stio da Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica 22. O aplicativo comeou a ser desenvolvido em 2007 como um recurso dialgico, com alguma flexibilidade operacional, para representao grfica para dar operacionalidade proposta de

estruturao do Sistema de Direitos Humanos no Brasil. De forma a facilitar seu uso e implementao computacional, projetou- se o uso do aplicativo a partir da especificao de uma planilha eletrnica em que na primeira aba so registrados os parmetros bsicos do painel a ser mostrado, seguido de outras abas com os indicadores de cada um dos contextos territo-

Quadro 3: Perguntas tpicas a serem respondidas no Monitoramento Analtico


a) O eixo, critrio ou tipologia empregado para seleo dos municpios parece ter sido uma escolha metodolgica interessante para Monitoramento Analtico? b) As adeses, entregas e outros indicadores de esforos comportam -se da mesma forma nos municpios? H algum critrio de priorizao que justifique tal comportamento? c) Como evoluem os indicadores de efeitos nos municpios? d) E os indicadores de contexto? Alguns deles parecem refletir efeitos dos programas? e) Parece haver algum comportamento inesperado dos indicadores de efeitos em funo dos esforos e da lgica de encadeamento? f) Que informaes voc pode inferir destas anlises para aprimoramento incremental do programa? g) Que tipo de problema identificado sugere a necessidade de realizao de uma pesquisa de avaliao especfica? h) Seria interessante definir outros arqutipos organizacionais ou contextos socioeconmicos de municpios para aprofundamento da anlise? i) Seria necessrio buscar outros indicadores para aprofundamento da anlise? Seria necessrio estender o perodo de anlise ou contextos analisados?

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riais de interesse de monitoramento. O Monit dispe tambm de recurso para especificao de metas para acompanhamento dos indicadores e produo de painis de sinalizadores cromticos (vermelho, amarelo, verde, azul), para apontar se as metas ou tendncias esto se comportando conforme o esperado. A esses recursos grficos, o Monit disponibiliza ainda rotinas para consulta rpida aos indicadores, por contexto geogrfico especfico, e

rotinas para clculo de estatsticas descritivas bsicas dos indicadores, anlise de correlao e de inter e extrapolao23. Esses recursos do Monit procuram oferecer ao usurio ferramentas para aprofundamento analtico das relaes de interdependncia processual entre os indicadores segundo diferentes contextos geogrficos escolhidos para monitoramento.

Figura 1: Exemplo de Painel de Indicadores para o Monitoramento Analtico

22 Vide www.anipes.org.br, pelo qual se pode tambm baixar aplicativo para Anlise Multicritrio (Pradin). 23 Espera -se dotar verses futuras do Monit com rotinas de anlise relacional de indicadores de esforos versus resultados e a construo de indicadores agregados, construdos a partir da combinao de outros indicadores mais simples, de modo a representar categorias analticas mais sintticas como percentual de escolas com infraestrutura adequada, municpios com pacote satisfatrio de servios e programas em operao etc.

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Consideraes finais
A proposta de Monitoramento Analtico aqui apresentada pode viabilizar mais facilmente o to esperado reconhecimento das atividades de M&A como oportunidades de aprendizado organizacional e a incorporao dos resultados na reviso dos programas, j que os principais envolvidos na gesto dos programas estariam com um olhar mais analtico sobre as informaes produzidas no mbito dos programas e sobre o contexto socioeconmico em que esses operam. O Monitoramento Analtico incluiu ainda a produo de indicadores agregados ou indicadores- sntese, construdos a partir da combinao de outros indicadores primrios, como proporo de moradias ou escolas com padro adequado de infraestrutura, proporo de municpios com kit adequado de entregas de programas etc. Indicadores relacionais, que expressam relaes entre produtos e insumos, resultados e efeitos, custos e efetividades so outras medidas interessantes para ampliar o repertrio informacional do Monitoramento Analtico, ao prover indicadores de produtividade e eficincia. Tal prtica reflexiva contribuiria, sem dvida, para identificao de falhas de operao dos programas e, caso pertinente, para o delineamento do objeto, foco e tcnicas das pesquisas de avaliao necessrias para anlise do desenho, processos e impactos dos programas, tornando a avaliao uma rotina mais natural e informativa e menos protocolar e espasmdica, como encarada em diversos contextos (GARCIA, 2001). O monitoramento e avaliao dos programas de governo so ferramentas essenciais para a boa prtica gerencial. A avaliao um procedimento que deve ocorrer em todas as etapas permitindo ao gestor federal o acompanhamento das aes e sua reviso e redirecionamento quando necessrio. Enquanto o monitoramento uma atividade gerencial interna, que se realiza durante o perodo de execuo e operao, a avaliao pode ser realizada antes ou durante a implementao, como ao concluir uma etapa ou projeto como um todo, ou mesmo algum tempo depois, devendo se preocupar com o impacto provocado pela interveno pblica em seus beneficirios. (TCU, 2006, p. 75). Isto , bons instrumentos de monitoramento podem ajudar a identificar falhas de implementao dos programas, alm de contribuir para melhor especificar pesquisas de avaliao que esclareceram, de fato, as causas das anomalias encontradas. Afinal, monitoramento e avaliao so processos analticos organicamente articulados, que se complementam no tempo, com o propsito de subsidiar o gestor pblico de informaes mais sintticas e tempestivas sobre a operao do programa resumidas em painis ou sistemas de indicadores de monitoramento e informaes mais analticas sobre o funcionamento desse, levantadas nas pesquisas de avaliao. No existe contraposio entre Monitoramento e Avaliao, mas complementaridade de esforos na produo de informaes e conectividade nos resultados a que chegam24.

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24 Uma analogia pode ajudar a entender tal assertiva: assim como um termmetro pode atestar rapidamente se uma criana est febril, somente exames mdicos mais apurados e mais custosos em termos financeiros e tempo pode identificar a doena causadora do estado febril da criana. Se se dispuser de outros mecanismos ou instrumentos de monitoramento do estado de sade da criana que, como o termmetro, sejam de baixo custo e geis na produo de alertas (sintomas especficos como cor da lngua, manchas na pele etc.), talvez se possa ter indicaes sobre a doena incubada na criana, que dispensem a realizao de exames diagnsticos mais sofisticados ou que, pelo menos, auxiliem na especificao daqueles mais apropriados para o diagnstico mdico.

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Agradeo ao Cnpq pela Bolsa de Produtividade concedida e aos meus ex-alunos do Curso de Especializao em Avaliao

de Programas na ENAP Maria Rosngela Machado Silva, Mariana Almeida de Faria Sousa, Leonardo Milhomem Resende e no Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE Daniel Siqueira e Caroline Constant pela oportunidade de dilogos e reflexes que me permitiram escrever o presente texto. Parte dele est registrada em uma coletnea de textos didticos organizada por Marcia Rocha no mbito do curso de Evaluacion de Programas Sociales, promovido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e Escola Iberoamericana de Administrao e Polticas Pblicas em Braslia, em 2009. Tambm agradeo a Maria Stela Reis pelo convite e pela oportunidade de participar das discusses e atividades do Programa de Apoio Capacitao em Monitoramento e Avaliao (PRACIMA) na ENAP em 2010, que me levaram a perceber a necessidade de aprofundar a reflexo no campo mais especfico de estruturao de sistemas de monitoramento de programas sociais.

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Poltica Social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico1
Jorge Abraho de Castro2

Este texto resultado dos estudos, pesquisas e discusses realizadas nos ltimos

anos junto aos tcnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), para a qual agradeo a oportunidade vivida. 2 Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC) do Instituto de Pesquisa

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Econmica Aplicada (IPEA).

Resumo
O artigo busca compreender as opes e os caminhos trilhados no desenvolvimento da poltica social brasileira, alm da percepo de suas consequncias imediatas e o seu legado para o futuro. Para tanto, so abordados aspectos como o conceito organizador, o aparato estatal, os benefcios e beneficirios, o volume de gasto e as forAbstract mas de gesto da poltica social The article seeks to understand the options and brasileira. Alm disso, apresenta the paths chosen for developing Brazilian social de forma resumida a atual situpolicy and , and the perception of its immediate consequences and its legacy for the future. Theao social da populao e disrefore, the text addressed issues such as the orcute os efeitos econmicos das ganizing concept, the state apparatus, the benefits polticas sociais sobre o produto and beneficiaries, the amount of spending and nacional e a renda das famlias. management methods of Brazilian social policy.
Moreover, it presents a snapshot of the current social situation of the population and discusses the economic effects of social policies on the gross domestic product and household income.

Palavras-chave:
Polticas sociais; Gesto pblica; Situao populacional; Financiamento
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Poltica Social no Brasil: marco conceitual e anlise da ampliao do escopo, escala e gasto pblico

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1. Introduo
As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos estatais que se destinam a diversos propsitos. Esses mecanismos ganham contorno de uma poltica social quando se destinam a proteger e promover seus membros. No existe um padro consensual de conjunto de polticas preestabelecido para se determinar o que seja uma poltica social. Para isso, importante conhecer que opes foram escolhidas, por que foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu desenvolvimento, alm da percepo de quais as consequncias imediatas e o legado para o futuro. Tudo isso , sem dvida, uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e aplicada bem como para o controle social. Nesse sentido, a preocupao com a anlise da poltica social objetiva: interessa ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais; conhecer as polticas pblicas envolvidas; saber qual o aparato estatal disponvel e como o respectivo aparato organizado e gerido; quais so os beneficirios e os tipos de benefcios distribudos; qual o volume de recursos dispendidos e em que polticas estes so aplicados; quais os avanos obtidos, os limites e obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades proporcioniadas populao e quais so as mudanas processadas na situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante tambm compreender o circuito econmico desencadeado pela poltica social e seu Para tratar desse assunto, este texto est organizado em quatro partes, alm desta introduo. A primeira, e mais extensa, mostra a poltica social brasileira em seus vrios aspectos: conceito organizador; aparato estatal e formas de gesto; benefcios e beneficirios; volume de gasto. Em seguida, apresentada de forma resumida a atual situao social da populao, a partir de indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos os efeitos econmicos das polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das famlias. Por fim, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social. seus aspectos voltados promoo do crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.

2. Poltica social brasileira


Neste item, vamos delimitar o entendimento do que est se chamando de poltica social para efeito deste trabalho. Partindo desse conceito organizador, sero detalhadas as principais polticas envolvidas: qual aparato estatal e formas de gesto, principais benefcios distribudos e beneficirios atingidos, bem como o gasto pblico aplicado na sustentao de tais polticas.

2.1 Delimitao da poltica social brasileira


A poltica social no Brasil ainda carece de uma tica totalizante. Nesse sentido, percebe-se a dificuldade de pens-la na perspectiva do

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consequente gasto pblico; principalmente,

Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes atualmente. Concorre para isso tambm o fato de que a literatura nacional ainda bastante setorializada por polticas especficas e com predominncia em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a densidade terica atual tem como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo da poltica social. No entanto, adotar um conceito organizador do que ser entendido por tal fato um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e a anlise da poltica social. Essa tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas.

abrangncia, mas que so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa. Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes quanto so as abordagens tericas dos autores. Apesar de reconhecer essas dificuldades e limitaes, adotaremos aqui o entendimento da poltica social como sendo composta por um conjunto de programas e aes do Estado, que se manifestam em oferta de bens e servios e transferncias de renda, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida da populao, at mesmo aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que bens e servios similares aos oferecidos pelo Estado podem tambm ser oferecidos por entidades privadas, sejam lucrativas ou no. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que

Alm disso, a poltica social tem aspectos bastante dinmicos, uma vez que, em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas contigncias, riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo e promoo social com maior ou menor

uma poltica social busca: proteger os cidados mediante a segurana social que tem como ideia a solidariedade aos indivduos, famlias e grupos em determinadas situaes de dependncia, ou vulnerabilidade, entre as quais: (a) incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia

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de fatores externos, que independem da vontade individual; (b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por exemplo e (c) situaes de risco, como em caso de acidentes, invalidez por acidente etc. realizar a promoo social mediante a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A figura 1 procura ilustrar esquematicamente estes elementos envolvidos na atual poltica social brasileira.

bens e servios, para tanto aplica significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) em polticas setoriais e tranversais que se manifestam objetivamente em aes e programas pblicos, mantidos e geridos pelo Estado. Ou seja, mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias e proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com ou sem crianas, entre saudveis e doentes, o que acaba por afetar a situao social dos indivduos, famlias e grupos sociais, alm da economia e do prprio patamar de democracia alcanado.

Um sistema de proteo e promoo social como este apresenta complexos esquemas de distribuio/redistribuio de renda e de

figura 1: objetivos, tiPo de ao, contigncias, riscos e necessidades da Poltica social no brasil 2010

Fonte: Elaborao prpria.

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2.2 Polticas setoriais e transversais


Para atingir os objetivos mencionados, o Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de polticas pblicas, que so apresentadas resumidamente na figura 2. No intuito de responder ao primeiro objetivo proteo social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas seguridade social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia por meio do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego. Essa categoria engloba os diferentes programas e aes da previdncia social (aposentadorias, penses e auxlios) geral e do setor pblico, sade, assistncia social e seguro-desemprego.

figura 2: objetivos e Polticas setoriais e transversais da Poltica social brasileira 2010

Fonte: Elaborao prpria.

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2.3 Gesto, organizao e aparato institucional


Para o segundo objetivo promoo social , agrupam-se as polticas que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades e resultados mais amplos e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do cidado casos da educao, do acesso cultura e das polticas de trabalho e renda que buscam a qualificao profissional e regulao do mercado de trabalho at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), economia solidria, habitao, mobilidade urbana. Alm disso, desenvolvida uma srie de polticas de coorte mais transversais, que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social, como so as aes voltadas para a igualdade de gnero e para a igualdade racial, assim como aquelas destinadas especificamente s etapas do ciclo de vida, como so as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventude e idosos. No que diz respeito aos aparatos tcnicos/burocrticos que estruturam e organizam a prestao dos bens e servios por parte do Estado, assim como procedem as transferncias de renda, o grande dilema a capacidade tcnico/poltica envolvida em cada setor da poltica social para a montagem de grandes sistemas pblicos de prestao de bens e servios sociais. Nesse sentido, a figura 3, a seguir, procura mostrar de modo simplificado quais foram as formas institucionais que prevaleceram em cada poltica pblica especfica, alm de detalhar os itens e o tamanho do aparato institucional disponvel em cada setor. importante salientar que, nas polticas que mais avanaram, as institucionalidades construdas buscaram se estruturar enquanto sistemas nacionalmente organizados, podendo assumir a forma de sistemas nicos ou federativos. Para cumprir os objetivos enunciados, foi constituda ao longo dos ltimos 80 anos uma srie de polticas, como apresentado de forma simplificada no esquema anterior. Tais polticas, no entanto, manifestam-se de forma concreta, seja no aparato tcnico/burocrtico que necessita ser criado, seja no tamanho dos recursos financeiros, humanos e tecnolgicos que devem ser aportados para dar conta dos benefcios sociais requeridos pela sociedade, de acordo com o seu avano econmico, democrtico e social.

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figura 3: gesto, organizao e aParato disPonvel das Polticas setoriais

Fonte: Elaborao prpria.

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importante salientar que a institucionalidade brasileira permite a atuao de entidades privadas, lucrativas ou no, na oferta de bens e servios de carter social. No campo da proteo social, a previdncia social a poltica mais antiga e, nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito que se constitui num sistema, que conta com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e com uma institucionalidade organizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. O Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) uma poltica de gesto centralizada, a cargo do Governo Federal, ainda que os rgos pblicos envolvidos tenham capilaridade regional. Por exemplo, o sistema conta atualmente com aproximadamente 2,3 mil agncias de prestao de servios previdencirios espalhadas em todo o pas. A legislao brasileira tambm permite a operao de Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), voltados para os servidores pblicos. Existe a possibilidade de configurao de regimes de previdncia para servidores nas trs esferas de governo, com regras diferenciadas das vigentes para o RGPS. Na Unio, os detalhes das regras previdencirias para o servidor variam de acordo com o poder a qual ele est vinculado Executivo, Judicirio ou Legislativo e tambm se ele civil ou militar. Nos 27 estados e em cerca de 1.900 municpios, vigoram Regimes Prprios de Previdncia Social. Alm disso, existe ainda a questo da Previdncia Complementar, que atinge milhes de contribuintes dos fundos privados de previdncia, vinculados ou no ao RGPS ou ao RPPS.

Na rea da sade, que tambm se constitui num sistema e compe a seguridade social, ocorreram significativas mudanas no escopo da proteo oferecida ao longo dos ltimos anos. Nesta rea, a instituio do Sistema nico de Sade (SUS) promoveu a unificao dos servios pblicos, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: Unio, estados e municpios. Aps iniciar-se com uma vocao fortemente municipalizante nos anos 90, o processo de descentralizao das polticas de sade adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade. Outrossim, prev a integralidade das suas aes e a participao social na sua gesto, por meio da interao direta com representantes dos seus usurios no planejamento, acompanhamento e avaliao dos servios. A assistncia social parte integrante da seguridade social responsvel por garantir alguns direitos e o acesso das populaes necessitadas a uma srie de servios e s transferncias, tais como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Entretanto, no campo da prestao de servios, ainda est em processo de consolidao, sendo a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) uma tentativa de enfrentamento de problemas crnicos, como o subfinanciamento e a necessidade de maior regulao e produo estatal, para que a ampliao da cobertura se estenda ao campo

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da prestao de servios. Nesse sistema, a assistncia social passa a contar com equipamentos pblicos responsveis por prestarem servios diretamente populao os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) , bem como por se articularem e atuarem como coordenadores da rede de servios pblicos e privados desta natureza no territrio sob sua competncia. J so por volta de 5,1 mil CRAS consolidados em cerca de 4 mil municpios e 1,2 mil CREAS em torno de 1,1 mil municpios. Diferentemente do BPC, executado de modo centralizado, os servios assistenciais so de responsabilidade municipal. Todavia, em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios ofertada por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos. Certamente a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio para uma maior coordenao e sinergia nas prestaes de servios assistenciais. Coordenado pelo Governo Federal, o Programa Bolsa Famlia conta com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactuao que

permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao implantao e gesto do PBF. No campo da promoo social, as polticas tpicas de trabalho e renda no Brasil restringiram-se, durante muitos anos, aos seguros previdencirios, que alcanavam os trabalhadores com carteira assinada e servidores pblicos, contribuintes do sistema. No que se refere s polticas tpicas de um Sistema Pblico de Emprego (SPE) ao estilo europeu, somente nos anos 80 foram implementadas algumas polticas, tais como o Sistema Nacional de Emprego (SINE), com as atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou com a criao do seguro-desemprego, para trabalhadores formais de empresas privadas. A partir dos anos 90, com a existncia de fontes de financiamento preestabelecidas, o Estado brasileiro amplia a estratgia e passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Com isso, a rea de trabalho, mesmo ainda distante, pode ser vista como sendo organizada em torno da ideia de um SPE, com os eixos: intermediao de mo de obra representada pelo SINE; qualificao profissional; capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores por conta-prpria e o segurodesemprego.

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No que concerne organizao e gesto dos programas do SPE, as diretrizes variam para cada componente da poltica. Na intermediao de emprego, os SINEs estaduais ganharam novo flego com uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente qualificao profissional bastante descentralizado e, nos casos do segurodesemprego e do abono salarial, a poltica claramente centralizada, com sua regulamentao e financiamento de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao seja partilhada com os SINEs estaduais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, semelhana das Leis Orgnicas da Sade e da Assistncia Social. A rea de educao um dos principais componentes da ideia de promoo social e uma das que em primeiro se instituiu um aparato profissional para a oferta de bens e servios como objeto de poltica pblica. Conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero de escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Alm disso, na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies pblicas. Este aparato fsico e humano se faz acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede pblica da educao bsica.

A trajetria da organizao e gesto do sistema educacional tambm muito particular, pois se constitui como um sistema federativo composto por trs subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes e que, teoricamente, deveriam cooperar. A gesto do sistema atualmente descentralizada com grande importncia dada ao Governo Federal. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infantil; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respondem por mais de um tero das vagas sendo, de fato, maiores do que as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais direcionaram-se cada vez mais para o ensino mdio, e o ensino superior est a cargo fundamentalmente do Governo Federal e de alguns estados da federao. Todavia, apesar de no ser responsvel pela oferta direta de vagas na educao bsica, a liderana do Governo Federal imprescindvel para a configurao de um federalismo mais cooperativo que fundamental para uma poltica to descentralizada quanto a educao, que, no caso brasileiro, tem deixado muito a desejar. As demais polticas voltadas promoo social, como apresentado no esquema da figura 3, esto bastante atrasadas na instituio de sistemas para organizao e gesto de suas aes e programas. A rea de habitao e saneamento atualmente tem fortalecido seu aparato institucional com a criao de um Ministrio que tem a responsabilidade de tocar as aes e programas e um agente de fianciamento das aes como a Caixa Econmica Federal, alm de ter um programa de grande prioridade que est em implantao. J a rea

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do desenvolvimento agrrio, apesar de no se constituir em sistema, desenvolve um esquema de gesto e organizao da poltica voltada para seu pblico-alvo, intitulado territrios da cidadania, mas que ainda se encontra em processo de experimentao.

Na rea de proteo social, o exemplo mais tpico de grande participao do setor privado ocorre na rea de sade, na qual atualmente se chegou ao ponto de no ser possvel traar uma poltica nacional para a rea sem considerar, detidamente, as interaes com o setor privado viciosas ou virtuosas. Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins de imposto de renda; renncia similar no Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) oferecida s empresas quando estas prestam assistncia mdica e odontolgica a seus empregados e familiares ou, o que mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados; finalmente, o prprio poder pblico, enquanto patro, mantm centros de atendimento mdico especficos para seus servidores como, por exemplo, os ambulatrios existentes no interior de alguns rgos pblicos , alm de subsidiar a contratao de planos e seguros sade para seus servidores. No caso da previdncia, ressalta-se a importncia dos fundos de previdncia privada, tanto pelo volume dos recursos e ativos que detm quanto pelo protagonismo que assumem no mercado acionrio e na participao na administrao das maiores empresas do pas. Na rea da assistncia, verifica-se que a ainda restrita proviso estatal de servios im-

2.4 A ao privada na organizao da oferta de bens e servios sociais


No caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na prestao de bens e servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor, conforme as condies de mercado e a oferta pblica em quantidade e qualidade desejada pela populao. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas sociais envolvidas. Estas configuraes exigem que o Estado atue na regulao desses setores, para proteger o pblico usurio, garantir a estabilidade e manuteno dos servios, bem como cuidar para que a coexistncia dos setores pblico, filantrpico e empresarial em reas sociais no seja catica ou entrpica. Estes objetivos no tm sido alcanados adequadamente nos ltimos tempos. O setor privado prestador de servios sociais assumiu, certamente, um tamanho muito maior e mais complexo do que se poderia prever no momento em que a Constituio de 1988 manteve a rea social disponvel atuao privada lucrativa e no lucrativa.

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pe rea um relacionamento tenso com as instituies privadas filantrpicas, cujo encaminhamento um dos maiores desafios que se colocam consolidao do SUAS. Na promoo social, tambm o setor privado forte participante, como pode ser constatado para a rea de educao, principalmente a parte relativa ao ensino superior, que , em sua maioria, oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um dos maiores sucessos dos ltimos tempos o ProUni nasce justamente de alteraes na abordagem regulatria e tributria do Estado diante das instituies privadas de ensino superior. Na rea de trabalho e renda, a atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo, em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o conhecido Sistema S ; outras instituies lucrativas
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cas pblicas de proteo e promoo social. Destaca-se ainda que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tem estatuto de direitos e exige capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados. Na parte relativa proteo social, destacase a previdncia social que cobre uma srie de contigncias e riscos de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, na forma de um seguro social contributivo, garantindo benefcios, tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional). Alm disso, o sistema previdencirio incorpora aos esquemas de distribuio de benefcios os trabalhadores rurais, em regime de economia familiar, na condio de segurado especial. Pode-se, dizer que, em termos de escopo e abrangncia, as polticas sociais no Brasil j ofertam um cardpio bastante diversificado de servios e benefcios, aproximando-se dos pases desenvolvidos. Contudo, necessrio reconhecer que a qualidade desses servios e benefcios ainda se encontra bem distante do padro desses pases. Em termos quantitativos, a figura 4 mostra que o conjunto de benefcios distribudos

e no lucrativas apresentam-se na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional.

2.5 Benefcios e beneficirios


A poltica social, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de benefcios ofertados diariamente a dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementados pelas diversas polti-

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mensalmente pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) chega atualmente a algo em torno de 28 milhes. Deste valor, por volta de 18 milhes so destinados a benefcios

cujo valor o do salrio mnimo. O RPPS, por sua vez, distribui aproximadamente 4,3 milhes de benefcios, grande parte deles bem superior ao salrio mnimo.

Figura 4: Polticas sociais, seus benefcios e beneficirios

(1) Departamento de Ateno Bsica, Ministrio da Sade. Ano: 2009 (2) RIPSA. IDB (2008) (3) MDS. Ano: 2009 (4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhes para o Ensino Mdio e 2,8 milhes para alfabetizao de jovens e adultos

O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); Servio Nacio-

nal de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Servio Nacional de Aprendizagem no Transporte (SENAT) e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

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Na rea da poltica de sade, a prioridade a ateno bsica incorporou s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia principal instrumento da poltica de ateno bsica , a cobertura sade foi significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Mais recentemente, merecem destaque tambm a contnua ampliao do Programa Nacional de Imunizao e iniciativas como o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) e a intensificao do combate ao tabagismo. Em termos de benefcios oferecidos, observase que o SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (MS, 2008a). O nmero mdio de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5 em 2005. A estratgia de enfrentamento da AIDS com a distribuio gratuita de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compulsrio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo. Na rea da assistncia social, a criao do BPC veio fortalecer esse campo da poltica social, uma vez que, at os anos 80, esta ofertava be-

nefcios monetrios inexpressivos, a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante reduzido e os recursos oramentrios disponveis, frequentemente escassos. Em 2008, o BPC atendia a 3,3 milhes de pessoas, sendo 1,8 milho de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos. Em fins dos anos 90, a introduo de programas de transferncia direta de renda inauguraria uma nova vertente da poltica de assistncia social, at ento ausente no sistema de proteo social brasileiro. Mais recentemente tem-se o PBF, que voltado a famlias em situao de grande vulnerabilidade. Sua relevncia reside especialmente na extenso da populao que alcana (mais de 11 milhes de famlias, em 2009), com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse programa alcance cerca de 50 milhes de pessoas. Quando se trata dos benefcios/beneficirios da rea de trabalho e renda, existem duas situaes, sendo uma relativa proteo social do seguro-desemprego na qual se observa que o nmero de benefcios concedidos depender muito do ciclo econmico e do processo de ampliao da formalizao do emprego, haja vista que em mdia foram distribudos em torno de 6,5 milhes de seguros ao ano, no perodo mais recente de crescimento. Os benefcios do abono salarial, por sua vez, aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). Na parte referente promoo social que ocorre no mbito das iniciativas de gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-

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se tambm importante incremento das operaes de crdito realizadas pelo PROGER: se em 1995 elas totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram 3 milhes. Registra-se tambm nos ltimos anos uma maior oferta de servios de intermediao e de capacitao de mo de obra. O nmero de trabalhadores (re) colocados por meio do SINE passou de 118 mil, em 1990, para 980,9 mil, em 2007. O benefcio da recente poltica de valorizao do salrio mnimo, no mbito da rea de trabalho e renda, foi recompor as perdas ocorridas no perodo de alta inflao e fortalecer o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. A poltica de salrio mnimo beneficiou grande parte dos trabalhadores formais com resultados concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da pirmide salarial. Entre janeiro de 2003 e junho de 2010, o aumento real do salrio mnimo foi de 71% (deflacionado pelo INPC). Alm disso, tambm teve consequncia para a proteo social mediante a elevao do valor dos benefcios previdencirios, do BPC e do seguro-desemprego, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos aposentados e dos pensionistas.

A poltica de educao tem permitido a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos ltimos anos. Pode-se dizer que o nmero de matrculas ampliou em todos os nveis educacionais. No final dos anos 80, havia 2,4 milhes de crianas matriculadas na educao infantil, nmero que chegou a 6,7 milhes em 2009: 1,7 milhes na rede privada e 5 milhes na rede pblica. No mesmo perodo, o nmero de alunos no ensino fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede privada e 28 milhes na rede pblica. No ensino mdio, avanamos de 2,4 milhes para 8,3 milhes no ensino mdio: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e aproximadamente 7,3 milhes na rede pblica. No ensino superior, o crescimento foi dos 585 mil graduandos matriculados no final dos anos 80 para quase 5 milhes em 2008: 1,3 milhes de graduandos nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies privadas (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do Ensino Superior 2008 INEP).

2.6 Gasto Pblico Social4


A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar

O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de

demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.

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dos gastos sociais no Brasil tem sido significativamente alterado desde o final dos anos 80, principalmente a partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, LOAS, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada. A anlise dos dados apresentados no grfico 1 aponta uma tendncia de crescimento do Gasto Pblico Social de 2,7 pontos percentuais (p.p.) do PIB em 11 anos um crescimento superior a 10%. Mais impor-

tante que isso, este crescimento no se d apenas na esfera federal , ainda que esta seja a responsvel pela maior parcela, principalmente devido trajetria das reas de previdncia social e assistncia social, que cresceram em conjunto por volta de 2,1 p.p. (grfico a seguir). O crescimento de 0,2 p.p. no gasto social estadual e o de aproximadamente 0,4 p.p. no gasto social municipal refletem uma tendncia importante pois equivalem a um crescimento de 5% para o estadual e 10% para o municipal. Ou seja, ocorreu uma trajetria que pode ser considerada positiva.

grfico 1: gasto Pblico social (gPs) Por esfera de governo, em % do Pib 1995-2005

Fonte: DISOC/IPEA.

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Tomando-se o volume de recursos, apresentado no grfico 2, observa-se que o ncleo da poltica social foi permanentemente localizado ao longo do tempo na: previdncia social geral; previdncia e benefcios a servidores pblicos; sade; assistncia social; educao e trabalho

e renda. Juntas, essas seis reas absorvem algo em torno de 95% do gasto no perodo de 1995 a 2005. A participao de cada uma dessas polticas no montante do gasto social, por sua vez, modifica-se durante o perodo, como pode ser observado no grfico 2, a seguir.

grfico 2: ParticiPao dos gastos das reas de atuao no gPs, em % do Pib 1995-2005

Fonte: DISOC/IPEA.

Os gastos com a previdncia geral apresentaram um crescimento maior que as demais reas, a ponto de elevar a participao no PIB, de 4,98% para 7%. Nesse sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so redistribudores de renda, foi elevada; ao passo que a parcela destinada aos gastos com previdncia e benefcios a servidores pblicos, que so concentradores

de renda, foi reduzida. Esta constatao sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois sistemas, decerto. Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de assistncia social e de trabalho e renda, consequncia direta da drstica reformulao destas polticas

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pblicas no perodo. Na assistncia social, houve a substituio de um modelo assistencialista por um modelo de direitos com uma atuao cada vez mais abrangente sobre populao brasileira, sendo que, mais recentemente, entrou em curso nova ampliao com a criao do Bolsa Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Na rea de trabalho e renda, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de Emprego (SPE), que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao, qualificao e seguro-desemprego , constituiu uma enorme conquista e ampliao da proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados neste setor. A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e de sade foi outra. Essas reas, quando medidas em termos de percentual do PIB, no cresceram em importncia no perodo entre 1995 e 2005. Ou seja, embora em termos absolutos estas reas recebam atualmente muito mais recursos do que antes, os seus gastos apenas acompanharam o crescimento da economia, no se revelando como prioridade de governo, de tal modo que as respectivas parcelas do gasto social destinadas sade e educao foram menores em 2005 do que no incio dos anos 80. Enquanto isso, a sade privada mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB no mesmo perodo. Portanto, para aten-

der uma parcela da populao que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de servios em torno de 21% da populao , destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos de sade que so universais e cobrem toda a populao. Logicamente que esta constatao deve ser considerada com o devido cuidado: no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com mudanas no escopo da previdncia social, da assistncia social e da defesa do trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas. Quando se observa a trajetria de gastos das reas de saneamento e de habitao e urbanismo, verifica-se que, at 2005, houve reduo de recursos aplicados. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os trabalhos de onde foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas , a reduo drstica nas aplicaes de recursos nestas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se defrontam atualmente.

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3. Situao social da populao brasileira


Conforme exposto at o momento, se houve uma expanso da estrutura institucional e do gasto social nos ltimos anos, pode-se esperar tambm que tenha ocorrido uma extenso dos benefcios oferecidos e consequente alterao no quadro social brasileiro e que esta pode ser captada em seus indicadores. Em outras palavras, o maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social/gerao de oportunidades para a populao brasileira. Neste sentido, a seguir, busca-se descrever e analisar alguns dos principais indicadores sociais que podem ser associados a resultados alcanados pelos programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas reas de previdncia, assistncia social, sade e trabalho e renda, educao. Em linhas gerais, os nmeros do quadro 1 apontam para um aprimoramento da situao social da populao no perodo atual. No que diz respeito proteo social, a rea da previdncia social apresenta duas situaes distintas. Primeiro, refere-se cobertura da poltica com relao Populao em Idade Ativa (PIA), que de apenas 65%. Este valor indica que um amplo conjunto de brasileiros ainda no est coberto pela poltica previdenciria, tornando-se necessria e urgente Em funo deste ltimo resultado, esta poltica permite que exista certo padro distributivo, principalmente devido oferta de benefcios para os trabalhadores em regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo. Pois, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero no mercado formal, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, pode-se dizer que, caso fossem retiradas as rendas da previdncia, os nmeros da indigncia e pobreza (renda domiciliar per capita inferior a de salrio mnimo e de salrio mnimo), em 2007, seriam maiores em 17,6 milhes e 20,6 milhes. Da mesma maneira, por conta desse pagamento, a desigualdade de renda no pas (medida pelo ndice de Gini) a elaborao e implementao de aes com vistas na incluso destes brasileiros no sistema. A segunda situao diz respeito populao inativa, que tem um alto grau de cobertura, no qual se observa que aproximadamente 93,3% da populao com mais de 65 anos est coberta pelo sistema, o que demostra a efetividade do sistema para cobrir as necessidades destes brasileiros.

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Quadro 1: Situao social da populao brasileira associada s polticas setoriais


reas de Atuao Indicadores Resultados/valores


Previdncia Social Assistncia Social % da PIA (16 a 64 anos) coberta % de cobertura da pop. de 65 anos ou mais % de benefcios menores que 1 s.m. % de benefcios maiores que 1 s.m. % de domiclios com indivduos de mais de 60 anos que recebem aposentadoria ou penso % da populao vivendo com menos de R$ 131 per capita (linha superior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009) % da populao vivendo com menos de R$ 66 per capita (linha inferior de elegibilidade para o Bolsa Famlia em 2009)

Anos 1990 Anos 2000


- - - - 72,8 (1995) 64,9 (2008) 93,3 (2008) 2,0 (2007) 42,0 (2007) 73 (2007)

27,3 (1995) 10,7 (1995) 47,1 (1990) 53,7 (1990) 68,5 (1995) 65,9 (1995) 50,9 (1995) 39,2 (1995) 1,5 (1995) 7,5 (1995) 53,4 (1995) 86,6 (1992) 59,7 (1992) 22,6 (1992) 17,2 (1992) 5,2 (1992)

13,7 (2009) 4,8 (2009) 19,0 (2008) 22,8 (2008) 72,1 (2007) 62,9 (2007) 68,3 (2007) 47,5 (2007) 6,8 (2007) 18,2 (2009) 81,3 (2009) 98,0 (2009) 85,2 (2009) 30,3 (2009) 9,7 (2009) 7,5 (2009) 0,816 (2003) 91,6 (2008) 81 (2007) 97,6 (2007) 65,7 (2008) 5,7milhes (2008) 12,1 (2008)

Sade Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos Vivos) Taxa de Mortalidade na Infncia Esperana de Vida ao Nascer (anos)

Trabalho e Renda Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego1 (Proteo) Taxa de Reposio do seguro-desemprego2 Trabalho e Renda Taxa de aderncia da intermediao (Promoo) Taxa de admisso da intermediao Educao Taxa de frequncia escola (0 a 3 anos) Taxa de frequncia escola (4 a 6 anos) Taxa de frequncia escola (7 a 14 anos) Taxa de frequncia escola (15 a 17 anos) Taxa de frequncia escola (18 a 24 anos) Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais) Questo Agrria Saneamento e Habitao Renda e Desigualdade

Concentrao Fundiria - ndice de Gini para propriedade da terra 0,838 (1998) % Abastecimento de gua (urbano) % Esgoto Sanitrio (urbano) % Coleta de Lixo (urbano) % Domiclios urbanos com condies de moradia adequada Deficit Habitacional total (Habitaes) Renda domiciliar per capita mdia em US$ PPC por dia Desigualdade de renda - Gini % da populao vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia (situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM % da renda nacional detida pelos 20% mais pobres Salrio mnimo em US$ PPC por dia 25,6 (1990) 82,3 (1992) 66,1(1992) 79,8 (1992) 50,7 (1992) n.d. 5,5 (1990)

0,601 (1990) 0,538 (2009) 4,8 (2008) 8,9milhes (2008)

36,2 milhes (1990) 2,2 (1990) 4,0 (1990)

3,1 (2008) 8,4 (2008)

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Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de Acompanhamento, 2010).

diminuiu 7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria. Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxeram resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de deficincia vivendo em indigncia, cujos valores so corrigidos pelo SM, bem como a oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda populao em situao de pobreza, principalmente o Programa Bolsa Famlia, ajudaram em uma diminuio da taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos ltimos anos, como pode ser constatado no grfico 3, que ilustra esse avano no combate pobreza e indigncia.

Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131) teve reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009. A indigncia (renda domiciliar per capita de at R$ 66) reduziuse de 10,7% da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009. Ou seja, diminuiu mais que a metade. verdade que no possvel isolar precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da pobreza consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada nos anos recentes (ver Comunicado do IPEA 63).

grfico 3: ProPoro da PoPulao em situao de Pobreza e extrema Pobreza (%)

Fonte: IPEA (Comunicado do IPEA no 63).

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A situao social da populao na rea de sade pode ser analisada pelos avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este indicador reduziu de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em 2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa de mortalidade na infncia, que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva, resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em 1995 para 72,1 anos em 2007. Esses indicadores mostram que essa poltica protegeu uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao). Ainda na rea da proteo social, temos as aes da rea de trabalho e renda, principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em 17% de 1995 a 2007. Na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/ nmero de trabalhadores demitidos sem justa causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio desse benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores/ valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresen-

tou uma tendncia de melhora, passando de 51% em 1995 para 68,3% em 2007. No campo da promoo social, a ao pblica na rea de trabalho ampliou-se e diversificouse nos ltimos anos. No que se refere procura por um novo emprego/ nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo SINE mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do SINE/ nmero de vagas captadas pelo SINE), que passou de 39,2% em 1995 para 47,5% em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do SINE/ nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), que foi de 1,5% em 1995 para 6,8% em 2007. Na rea de educao, houve uma ampliao e diversificao dos bens e servios, principalmente para a populao infanto-juvenil, o que permitiu um importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens nas escolas e nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de frequncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola), que se expandiu de 26,9% em 1988 para 77,6% em 2007. Quanto taxa de frequncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), essas porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse lapso de tempo. Apesar desses avanos, a proporo de analfabetos na populao com 15 anos ou mais permanece em patamar bastante elevado, principalmente por conta das geraes mais idosas.

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Contudo, apresentou tendncia de reduo, progredindo de 17,2% da populao com 15 anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. Um indicador que complementa esse cenrio da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o referido grupo, que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, nesse cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela Constituio (ciclo fundamental completo 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao infantojuvenil, que passou a contar com um acesso bem mais significativo escola. No que se refere cobertura dos servios de saneamento bsico, a proporo da populao em reas urbanas servida por gua de rede geral com canalizao interna, em 2008, girava em torno de 91,6%, um aumento de quase 10 pontos percentuais em relao a 1992. A cobertura de servios de esgotamento sanitrio, mesmo tendo aumentado significativamente, ainda muito inferior cobertura de gua, embora 80,5% da populao urbana j contem com esgotamento sanitrio por rede geral ou fossa sptica, um crescimento de 14 pontos percentuais desde 1992. As desigualdades no acesso aos servios de saneamento bsico entre os grupos socioeconmicos, as reas urbanas e rurais e as grandes regies, mesmo tendo diminudo, ainda continuam bastante significativas.

Houve tambm uma melhora substancial no que se refere s condies habitacionais. A proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas passou de 50,7% em 1992 para 65,7% em 2008. Entretanto, 54,5 milhes de pessoas moradoras nas cidades ainda sofrem de algum tipo de carncia habitacional. No que diz respeito desigualdade, importante verificar a participao do rendimento do trabalho na renda nacional que um indicador que mede a distribuio funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Nas ltimas dcadas do sculo 20, houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda nacional, menor ritmo de expanso econmica e desajustes nas finanas pblicas. Contudo, na primeira dcada do sculo 21, o Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada no perodo anterior, combinando positivamente a reduo no grau de desigualdade na distribuio da renda pessoal (ver grfico 4) com a elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio 2008/2009, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerando-se como rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncias de renda (IPEA, Comunicado da Presidncia, n 47).

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grfico 4: evoluo da desigualdade de renda 1990-2009


(a) evoluo do coeficiente de gini

Fonte: DISOC/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

Porcentagem da renda nacional detida Por estratos de renda


(b)Porcentagem da renda nacional detida Por estratos de renda

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Fonte: DISOC/IPEA (Objetivo do Desenvolvimento do Milnio 4 Relatrio nacional de acompanhamento)

Em sntese, o Brasil encontra-se em um momento especial do contexto geral de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda nacional, enquanto o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o grfico 4.

se gasto permanece no pas, fortalecendo com isso o circuito de multiplicao de renda nacional, pois estes estratos tendem a consumir produtos com menos contedos importados e poupar menos, o que implica maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional e mais emprego a ser gerado no pas. Por isso, mesmo reconhecendo que a grande funo da poltica social so seus aspectos de proteo e promoo social apresentados anteriormente, tambm relevante verificar quais as relaes entre o gasto com as polticas sociais e o benefcio de carter estritamente econmico destas: seu resultado em termos de crescimento do PIB e da renda das famlias. Para tanto, apresenta-se a seguir alguns resultados de recente estudo realizado no IPEA 5, que utilizou a Matriz de Contabilidade Social do ano de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz InsumoProduto e pesquisas domiciliares. Este trabalho mostrou que o gasto com as polticas sociais tem efeito sobre o PIB e sobre a renda das famlias e, no curto prazo, seu efeito maior do que o efeito do investimento, da exportao de commodities agrcolas ou do pagamento de juros. Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais atinge os mais pobres como no caso do PBF, do BPC e dos benefcios subsidiados da previdncia so-

4. Efeitos econmicos das polticas sociais sobre o PIB e a renda das famlias
Pouco se discute que grande parte da poltica social e de seu correspondente gasto pblico tem um duplo benefcio: ela pode promover crescimento econmico e tambm uma melhor distribuio de renda. Isto ocorre porque a maioria dos gastos sociais do governo beneficia os mais pobres ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, alm disso, grande parte des-

Ver Perspectiva da poltica social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo Efeitos econmicos dos gastos sociais no Brasil.

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cial (rurais em regime de economia familiar, empregado domstico, microempreendedor individual, dentre outros) e a classe mdia como no caso dos salrios dos professores da educao bsica, ou da maioria dos benefcios urbanos da previdncia social no Brasil (85% destes so de at 3 salrios mnimos). Ao distribuir melhor a renda, os salrios e os servios, uma parte importante do gasto social permanece no pas e fortalece o circuito de multiplicao de renda, pois estes estratos tendem a consumir menos importados e poupar menos, o que implica maior propenso a consumir produtos nacionais, mais vendas, mais produo nacional e mais emprego gerado no pas.

A concluso que o multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da demanda agregada provenientes do gasto social de 1,37. Isso significa que, a cada R$ 100 gastos pelo governo na rea social, foram gerados R$ 137 de produto interno bruto. O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente maior que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71 e quase idntico ao das exportaes de commodities, de 1,40, mas inferior ao do investimento em construo civil, de 1,54. Este trabalho tambm mostra que aps o impulso original do gasto autnomo e quando percorrido todo o circuito econmico, voltam

figura 5: ciclo econmico do gasto Pblico social

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Fonte: IPEA. Elaborao prpria.

ao Estado 56% do valor que deu origem ao impulso inicial na forma de impostos recolhidos. Ou seja, de cada R$ 100 gastos inicialmente voltam R$ 56 pela arrecadao tributria nacional. Quanto ao que ocorre com a renda das famlias, as simulaes mostram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu aproximadamente 81% do PIB em 2006. O multiplicador do gasto social sobre a renda das famlias consideravelmente maior que o multiplicador do investimento em construo civil, de 1,14%, das exportaes de commodities, de 1,04%. Quando detalhado por tipo de gasto, observa-se que, no caso das transferncias monetrias, o maior multiplicador do PIB e da renda das famlias pertence ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Para cada R$1,00 gasto no programa, o PIB aumentar em R$1,44 e a renda das famlias em 225%, aps percorrido todo o circuito de multiplicao de renda na economia. Este programa gera mais benefcios econmicos do que custa. Mesmo as transferncias da previdncia social com aposentadorias, penses e auxlios, que so apenas levemente progressivas , tm um efeito multiplicador de
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lhorando fortemente a desigualdade e, assim, a propenso e perfil de consumo da populao como um todo. Em geral, as transferncias de renda que beneficiam mais os pobres elevam mais o PIB e a renda das famlias. Isso porque pessoas mais pobres tendem a consumir quase toda a sua renda (no conseguem poupar) em uma cesta de consumo com produtos com menor contedo importado, ou seja, neste caso os vazamentos so bem menores. Outra questo muito frequente com relao ao gasto social diz respeito capacidade que tem em reduzir a desigualdade. O estudo mencionado avaliou a progressividade do gasto social com educao e sade e chegou concluso de que seu efeito nitidamente progressivo, o que no surpreendeu, uma vez que so as famlias mais pobres as que mais utilizam esses servios pblicos. Por exemplo, um choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,47% no ndice de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, de 1,09%. O PBF e o BPC so, como era de se esperar, os programas com maior capacidade redistributiva, um choque de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa Famlia provocam uma reduo de 2,33% e 2,15% no ndice de Gini, respectivamente. Entre as transferncias, o BPC e o PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade.

1,23. A explicao est no fato de que, diante de nossa ainda abissal desigualdade de renda, uma transferncia quase neutra atua me-

Relembrando que os benefcios pagos pelo RGPS tm um perfil bastante redistributivo, enquanto aqueles pagos pelo RPPS

possuem um perfil concentrador de renda de modo que efeito final conjunto dos dois sistemas levemente distributivo.

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Esses resultados so robustos para demonstrar que o gasto com as polticas sociais, ao cumprir seu proposito central (proteo e promoo social), , ao mesmo tempo, um elemento muito importante para a dinmica da economia nacional, principal daquele voltado para o mercado interno e para a diminuio da desigualdade.

ajudar a estruturar as condies bsicas de vida da populao, at mesmo aquelas que dizem respeito pobreza e desigualdade. Mas tambm vai alm, ao comear a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e o comportamento do emprego e do salrio na economia brasileira. A poltica social transformouse em um poderoso instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias de renda aos mais necessitados e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa. A poltica social, mediante seu gasto com o pagamento de benefcios e prestao de bens e servios incluindo o pagamento dos salrios dos trabalhadores lotados nos setores sociais , converte-se velozmente em consumo de alimentos, servios e produtos industriais bsicos que dinamizam a produo, estimulam o emprego, multiplicam a renda, reduzem a pobreza e a misria extrema. Assim, a poltica social assume papel estratgico como alavancadora da economia nacional, particularmente no momento da crise financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram. Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, a poltica social reafirma-se como indispensvel e estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma nao economicamente mais forte e democrtica.

5. Consideraes finais
A anlise aqui efetuada mostrou a complexidade do aparato poltico/institucional da poltica social estruturado no Brasil nestes ltimos anos, assim como revelou que no foram poucos os avanos registrados na situao social da populao brasileira. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados s conquistas sociais que se manifestaram em determinaes inscritas nas estruturas jurdico/institucionais, principalmente na Constituio brasileira. certo que tais determinaes exigiram um maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Isso permitiu a criao de sua srie elevada de aparatos tcnicos/administrativos, contratao e treinamento de inmeros profissionais, criao e construo de instalaes e imveis diversos, bem como aquisio de equipamentos sofisticados ou no para a prestao dos bens e servios. Nesse sentido, foram tais recursos fsicos, financeiros, humanos e institucionais que possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de proteo social e de promoo social fundamental para

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Referncias bibliogrficas
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entrevista
Jim Rugh
Por Mrcia Paterno Joppert
Entrevista realizada por ocasio da participao de Jim Rugh no III Seminrio da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao, junho de 2011, em Braslia.

1) Voc foi convidado para participar do terceiro seminrio da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao (RBMA) como instrutor do workshop Avaliao no Mundo Real. Na sua opinio, como esse conhecimento pode contribuir para o desenvolvimento do campo de avaliao no Brasil? Em nossa experincia, a partir dos workshops Avaliao no Mundo Real que temos conduzido em muitos pases, descobrimos que muitas pessoas se inscrevem porque ele soa - e - prtico! Se algum aprendeu tcnicas de pesquisa em seu curso de graduao e depois foi convidado a conduzir uma avaliao de um projeto ou programa de desenvolvimento social, esta pessoa vai aprender rapidamente que os dados, o tempo e os recursos financeiros que ela iria estimar como necessrios para realizar um projeto de pesquisa ideal simplesmente no esto disponveis. No mundo real, as avaliaes tm que ser realizadas sob restries de vrios tipos. Concomitantemente, os clientes esperam que as avaliaes sejam rigorosas o suficiente para convencer seus acionistas ou pblico-alvo de que elas so suficientemente confiveis e vlidas. Estes so os tipos de dilemas tratados nas oficinas Avaliao no Mundo Real. O workshop aborda

Jim Rugh tem 44 anos de experincia em trabalhos com comunidades rurais na frica, sia e outras partes do mundo e especialista em avaliao de programas internacionais h 28 anos. reconhecido como um lder em avaliao entre os colegas da comunidade de ONGs internacionais, tendo tido participao ativa durante muitos anos na Associao Americana de Avaliao. Atua como representante da AEA e vice-presidente da Organizao Internacional de Cooperao em Avaliao (IOCE), organizao que congrega associaes, sociedades e redes de profissionais em avaliao em todo o mundo. coautor do livro RealWorld Evaluation (publicado pela Sage Publications em 2006) e conduziu vrias oficinas sobre o assunto para muitas organizaes e redes em muitos pases.

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ainda um nmero de tcnicas relacionadas concepo de avaliaes, modelagem lgica, coleta de dados e aspectos metodolgicos como formas alternativas de contrafatuais. 2) Que tipo de intervenientes mais podem se beneficiar deste conhecimento? Tanto especialistas em avaliao (consultores internos ou externos) como gestores das avaliaes tm se beneficiado dos workshops de Avaliao no Mundo Real. 3) Voc Vice-Presidente da IOCE. O que IOCE e quais os seus propsitos? A Organizao Internacional de Cooperao em Avaliao (IOCE) uma rede global colaborativa de organizaes nacionais e regionais dedicadas avaliao (associaes, sociedades e redes). Tem por misso: ajudar a legitimar o tema avaliao e apoiar sociedades, associaes e redes com misses similares e contribuir para a boa governana, efetividade na tomada de decises e para o fortalecimento do papel da sociedade civil. 4) Quais so as prioridades estratgicas e linhas de ao da IOCE? A IOCE tem por prioridades estratgicas: prover liderana em ava-

liao ao longo do mundo; encorajar e suportar desenvolvimento de capacidades para organizaes dedicadas avaliao e facilitar o compartilhamento de informaes e de ideias na comunidade de avaliao, especialmente entre membros da IOCE. Tem como linhas de ao: ajudar a formar lideranas e capacidades, especialmente em pases em desenvolvimento; promover a fertilizao cruzada da teoria e da prtica avaliativa ao longo do mundo; encaminhar desafios internacionais em avaliao e fazer com que a avaliao, enquanto profisso, contribua de forma mais global para a identificao e soluo dos problemas de ordem mundial. 5) Quantas organizaes dedicadas avaliao no mundo j foram identificadas pela IOCE? A IOCE conta com um banco de dados com informaes de 117 organizaes, das quais 95 so grupos em 77 pases, e mais 22 organizaes regionais e internacionais. As informaes esto disponveis em nossa pgina: http:// www.ioce.net. 6) Como essas organizaes podem exercer as suas misses? Por meio da criao e compartilhamento de expertise em avalia-

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o; organizao de fruns para o compartilhamento de experincias; aes de desenvolvimento de capacidades; apoio demanda; definio de competncias e padres e sendo um ponto de contato para o assunto nos diversos pases. 7) Vocs tambm foram convidados para uma palestra sobre a importncia das organizaes de avaliao para o fortalecimento do sistema de avaliao e monitoramento do pas. Em sua palestra, voc apresentou os resultados de um estudo que identificou lies aprendidas no campo da avaliao em 14 organizaes de todo o mundo. Por que este estudo foi feito? O estudo teve por objetivos aprender a partir de diferentes experincias na comunidade de avaliao internacional e compartilhar melhores prticas. A organizao do livro com os resultados buscou ajudar no processo de criao e/ ou fortalecimento de organizaes de avaliao bem-sucedidas por meio da disseminao de estudos de caso de outros pases do mundo. O livro est disponvel para download na pgina da IOCE. 8) Quais so os principais fatores de sucesso das organizaes estudadas? A maior parte das associaes e redes bem-sucedidas so frutos de comprometimento pessoal e

profissional de lderes naturais dedicados, apaixonados e dinmicos. Outro fator importante a sustentabilidade do comprometimento desses lderes, que devem manter a sua viso e investir continuamente tempo e recursos nessa liderana. Misses e vises bem definidas, compartilhadas por membros atuais e potenciais, so requisitos decisivos para o sucesso, cujo desenvolvimento deve incluir diversos atores com diversidade de interesses e perspectivas como: gestores pblicos, academia, sociedade civil, consultores independentes e agncias de desenvolvimento. Com relao ao desenvolvimento dessas organizaes, um ritmo lento e constante durante a fase de estabelecimento recomendado; criar e manter associaes e redes em avaliao requer tempo e pacincia. Alm disso, as organizaes mais bem-sucedidas so to inclusivas quanto possvel e recebem membros de todos os grupos de atores e reas temticas. A fertilizao cruzada de perspectivas, abordagens e metodologias essencial para o desenvolvimento da cultura, teoria e prtica avaliativa. Os servios oferecidos por essas organizaes devem atender s

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expectativas dos membros. De um lado, importante conceber os servios baseados nas reais necessidades e atividades profissionais de todos os atores. De outro, igualmente importante ser realista em termos de servios que podem ser oferecidos considerando os recursos disponveis na organizao. 9) Que tipo de servios podem oferecer? O estudo realizado pela IOCE mapeou os seguintes tipos de servios como mais frequentes: 1. Conferncias anuais (presenciais) 2. Seminrios ou encontros informais 3. Workshops de treinamento 4. Website 5. Biblioteca 6. Newsletter 7. Conferncias Virtuais 8. Comunicao em rede (ex: e-forums / listserv) 9. Grupos temticos e regionais 10. Base de dados de avaliadores 11. Oportunidades de trabalho 12. Hospedagem de internet (ex: web espao, servidor de e-mail) 13. Consultoria em avaliao 14. Bolsas e financiamentos 15. Competies e prmios de boas prticas 16. Guias de avaliao ou padres ou cdigos de tica

17. Atividade editorial qualificada (por exemplo: jornal ou revista de referncia) 18. Sistema de monitoramento e avaliao internos que considere a necessidade dos membros 10) Como voc v o potencial de desenvolver este tipo de organizao no Brasil? O fato de j existirem mais de 1.700 membros na Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao uma clara evidncia do rpido crescimento da profisso avaliao no Brasil - ou pelo menos o reconhecimento por muitos indivduos e instituies de que h um importante papel a ser de sempenhado

pela avaliao no fornecimento de feedback sobre a evoluo dos programas e sobre o fornecimento de informaes que visam a melhorar programas e a sua eficcia. impressionante o quo bem organizada foi a terceira conferncia anual em Braslia no incio de junho. Mesmo que esta ainda seja uma rede informal, parece-me que em breve a RBMA ser formalmente organizada e reconhecida como uma associao profissional. Espero que algumas das lies aprendidas com organizaes de avaliao em todo o mundo dem aos lderes da RBMA o caminho para os prximos passos.

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relatos de pesquisa

Estratgia de Pesquisa sobre os Conhecimentos, Atitudes e Prticas Financeiras das Famlias Inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais
Introduo
O Ministrio do Desenvolvicirios tero acesso a diversos servios e produtos financeiros, com os quais a maioria no est habituada a lidar. A fim de promover o uso responsvel dos servios e produtos disponibilizados por meio da abertura das contas, o MDS pretende implementar, em mbito nacional, uma srie de aes de educao financeira voltadas para as famlias de baixa renda assim consideradas as famlias que atendem aos requisitos para incluso no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)2. mento Social e Combate Fome (MDS) e a Caixa Econmica Federal (CEF), agente operador da folha de pagamento dos benefcios mensais do Programa Bolsa Famlia (PBF), lanaram, em outubro de 2009 , o Projeto de Inclu1

Jnia Quiroga* Renata Bichir* Fernando Simes Chagas* Marina Pereira Novo*
* Departamento de Avaliao Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI)

so Bancria dos Beneficirios do PBF. Por meio da iniciativa, os beneficirios tm sido encorajados a abrir contas bancrias simplificadas na CEF (Conta Caixa Fcil). Alm de poder receber o benefcio mensal do programa sob a forma de crditos transferidos para as contas, os benefi-

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100

Desde que incorporou esta agenda, o MDS tem buscado o apoio de parceiros com experincia nos campos da educao e insero financeira, dentro e fora do governo, no pas e no exterior, que possam auxili-lo a conceber e a executar tais aes. A primeira iniciativa do ministrio nesse sentido foi se aproximar do grupo encarregado da proposio da Estratgia Nacional de Educao Financeira (ENEF) , que rene representantes do
3

os gestores do MDS a constatar a escassez de estudos com foco em pblicos semelhantes quanto ao nvel de renda, escolaridade, entre outros aspectos aos beneficirios do PBF e demais inscritos no Cadnico. Para suprir tal lacuna, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) e a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) decidiram levantar dados primrios e informaes que possam servir de subsdios ao desenvolvimento das aes de educao financeira para as famlias de baixa renda. O presente relato apresenta a estratgia de investigao proposta pelas duas secretarias e informa seu estgio atual de desenvolvimento.

sistema financeiro nacional, de diversos ministrios e da sociedade civil. O contato com esses e outros atores, somado ao levantamento da literatura sobre insero e educao financeira, levou

1 A data corresponde ao lanamento oficial do Projeto de Incluso Bancria, que j estava, contudo, sendo implementado, em estgio piloto, desde maro de 2008, na cidade de Belo Horizonte. 2 Nesta base de dados so registradas famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo per capita ou trs salrios mnimos no total. Famlias com renda superior aos limites mencionados podem ser inseridas na base, desde que sua incluso esteja vinculada seleo ou ao acompanhamento de programas e servios socioassistenciais. 3 A ENEF foi instituda pelo Decreto n 7.397, de 22 de dezembro de 2010.

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relatos de pesquisa

Relato de caso
A estratgia de pesquisa definida pela SAGI e pela SENARC compreende quatro etapas articuladas e sucessivas, porm metodologicamente distintas: realizao de cinco grupos focais com pessoas inscritas no Cadnico, visando uma primeira aproximao com o tema, bem como a obteno de subsdios para elaborao de um questionrio para pesquisa nacional sobre os conhecimentos, atitudes e prticas das famlias inscritas no Cadnico em relao s suas finanas, aos seus oramentos familiares e ao seu relacionamento com o sistema financeiro formal e informal; anlise dos resultados dos grupos focais para definio dos blocos temticos explorados na pesquisa nacional e delineamento de questes. O questionrio decorrente dessa anlise foi estruturado nos seguintes blocos: composio e administrao do oramento familiar; planejamento e decises financeiras; acesso ao sistema financeiro e uso de servios e produtos; percepes e interesses relativos a aes de educao financeira; aplicao do questionrio na pesquisa nacional, que compreende entrevistas em 8.807 domiclios de famlias inscritas no Cadnico, distribudas entre 265 municpios. Esto sendo entrevistados o responsvel familiar identificado no Cadnico bem como seu cnjuge, caso este resida no mesmo domiclio. Espera-se com isso explorar a dinmica intrafamiliar associada s decises financeiras domsticas; anlise dos dados coletados na pesquisa nacional com vistas proposio de aes de educao financeira para as famlias de baixa renda.

As duas primeiras etapas da estratgia j foram concludas. Os grupos focais mencionados foram realizados em cinco municpios, distribudos nas cinco grandes regies do pas: Campinas (SP); Pinhais (PR); Catalo (GO); Curu (PA) e Alto do Rodrigues (RN). A seleo dessa amostra

102

intencional considerou o porte populacional dos municpios, sua dinmica econmica e a facilidade de acesso a eles. Nos casos dos municpios de menor porte, evitou-se ainda a incluso daqueles que estivessem conurbados a um centro metropolitano, uma vez que nesses casos a populao dos municpios de pequeno porte pode ter acesso facilitado a bens e servios financeiros. De maneira geral, observou-se nos grupos que: a inadimplncia decorre muito mais da precariedade e insuficincia de renda que do descontrole financeiro das famlias; o nvel de aspirao de consumo baixo, dificultando o endividamento excessivo; o recurso pago pelo Programa Bolsa Famlia percebido como um importante colateral positivo a regularidade do pagamento possibilita s famlias o planejamento de seus gastos e a utilizao de seus recursos em compras parceladas;

os participantes tm receio de abrir conta bancria e desconhecem suas funcionalidades; os correspondentes bancrios so, em geral, mais acessados do que os bancos, pela facilidade de acesso (proximidade do local onde moram) e pela simplicidade das operaes financeiras (diretamente no caixa).

Conforme descrito acima, os resultados dos grupos focais, dos quais os exemplos citados so apenas uma pequena parcela, fundamentaram a elaborao do questionrio aplicado na pesquisa nacional. A coleta dos dados dessa pesquisa encontra-se em curso, com previso de trmino em junho prximo, quando ento as bases de dados estaro prontas para uma anlise consolidada. A partir dessa anlise, sero propostas aes de educao financeira para a populao de baixa renda. Em seu conjunto, trata-se de uma estratgia de investigao indita no pas, considerando-se o pblico, os temas por ela abordados e o fim a que se destina.

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relatos de pesquisa

Educao Tcnica e Distribuio de Renda no Esprito Santo


Introduo
A educao tcnica tema recorrente no debate sobre desenvolvimento. No caso de economias com nveis medianos de renda per capita e em que a logstica e a indstria pesada ocupam papel de destaque, como a capixaba, a educao tcnica desempenha papel central no debate .
6

ateno que o estado atribua educao tcnica. A partir daquele ano, entretanto, ocorre uma mudana radical e, em 2007, a matrcula em educao tcnica no estado j era trs vezes maior que em 2004, passando de oito mil (5% na educao mdia) para 20 mil (15% na educao mdia). Esta rpida expanso levou o estado a ocupar no s uma posio bem acima da mdia nacional, mas tambm acima da maioria dos estados das regies Sul e Sudeste. Hoje, com relao importncia dada educao tcnica, o Esprito Santo ocupa, logo abaixo de So Paulo e Rio Grande do Sul, a terceira posio entre as unidades da federao (ver tabela 1).

Ricardo Barros1 Samuel Franco2 Diana Grosner3 Rosane Mendona4 Andrezza Rosalm
5

Embora nem sempre tenha recebido a mesma ateno em termos de polticas, programas e aes pblicas, a educao tcnica no Esprito Santo sempre recebeu ateno no debate pblico. At 2004, a matrcula nesta modalidade de ensino no estado no chegava a 5% na educao mdia, quando no Brasil a mdia era de 7% e nas regies Sul e Sudeste j atingia 10 e 11% (ver tabela 1), refletindo a pouca

1. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE); 2. Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade (IETS); 3. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE); 4. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE); 5. Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade (IETS).

104

104

Este estudo o resultado de uma cooperao tcnica entre o Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e, posteriormente, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), de interesse do Comit Estadual de Educao Profissional do Esprito Santo. Os autores gostariam de agradecer os preciosos comentrios, crticas e sugestes da equipe tcnica do Instituto Jones, em particular, de Magnus de Castro e Ana Paula Vescovi. Gostaramos tambm de agradecer a esta ltima o incentivo e as orientaes, to oportunos na realizao desta pesquisa. Por fim, Andrezza Rosalm e Samuel Franco agradecem o financiamento recebido, resultado de um contrato entre o IJSN e o Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS). Evidentemente que todas as limitaes e imprecises remanescentes so de responsabilidade dos autores.

Tabela 1: Relao entre o nmero de matrculas da educao tcnica (concomitante e subsequente)1,2 e do ensino mdio regular: Regies Geogrficas e Unidades da Federao, 2004-2009
Relao entre educao tcnica e ensino mdio regular Unidades da Federao Brasil Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal
Notas: (1) O nmero de matrculas inclui todas as dependncias administrativas. (2) O nmero de matrculas da educao tcnica no inclui matrculas de educao tcnica integrada ao ensino mdio.

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

7,4 2,7 2,6 2,8 4,6 6,5 1,4 5,3 2,6 2,6 1,4 3,0 2,2 3,2 4,3 4,3 3,5 3,1 1,6 11,0 8,5 4,7 11,2 12,6 10,3 7,0 8,7 14,5 3,8 4,9 1,5 3,2 7,2

7,8 2,7 3,4 5,2 4,6 6,0 1,2 3,4 3,1 2,6 1,6 2,9 2,1 2,7 3,4 4,5 2,9 3,3 1,7 11,6 9,2 5,6 11,4 13,3 12,6 9,4 11,3 16,4 4,4 5,1 3,2 3,8 6,7

8,4 3,9 3,4 3,6 7,3 6,7 1,6 4,5 7,1 3,5 1,4 2,5 2,7 2,8 5,3 7,3 5,2 4,0 2,2 12,0 9,6 9,4 11,2 13,7 13,2 10,0 12,8 16,8 4,5 4,5 2,6 4,2 7,7

8,3 3,4 2,9 2,8 7,0 6,3 1,6 4,3 4,4 3,0 1,2 5,8 2,9 3,5 4,8 3,6 1,9 3,8 2,2 12,5 9,7 14,5 10,6 14,3 13,0 8,9 12,6 17,6 4,5 6,2 1,5 4,9 6,1

9,5 4,8 3,1 5,4 9,2 6,1 2,4 4,0 7,9 3,0 1,3 5,3 2,9 4,0 5,0 3,5 2,4 3,0 2,4 14,6 12,6 14,7 11,6 16,8 13,5 9,5 12,0 18,8 5,9 7,7 2,5 4,9 12,3

10,3 5,8 4,9 5,4 10,8 6,7 3,1 4,8 8,7 3,5 1,7 7,4 4,0 5,5 3,1 4,2 2,3 3,1 2,6 15,4 13,0 14,7 11,8 17,9 15,1 11,0 14,4 20,2 6,8 9,2 3,4 5,8 12,0

11,1 5,5 6,2 4,8 9,1 5,3 3,5 4,9 7,8 4,1 1,8 9,4 4,3 7,2 3,7 4,6 2,3 3,4 3,2 16,5 15,5 16,9 13,7 18,0 15,6 12,0 15,8 19,7 6,6 7,6 3,0 6,0 11,9

Fonte: Dados obtidos a partir do Censo Escolar (MEC/INEP) de 2004 a 2010.

6.

O Esprito Santo tem sido apontado como o segundo estado brasileiro em capacidade de investimentos, somando-se

recursos tanto pblicos quanto privados. Seu complexo porturio (o estado possui alguns dos principais portos do Brasil, tais como o de Vitria, Tubaro, Ubu e Capuaba) considerado um dos mais eficientes do pas, escoando produtos no somente do estado, mas tambm de outras regies, e Vitria, por ter um porto bem equipado e preos competitivos, acabou se tornando a principal porta de entrada de veculos no mercado brasileiro.

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Educao Tcnica e Distribuio de Renda no Esprito Santo

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relatos de pesquisa

A despeito da presena constante, muitas vezes central, da educao tcnica no debate sobre desenvolvimento, sua importncia continua controversa. Existe muito mais receio de que a insuficincia de educao tcnica possa frear o crescimento econmico do que propriamente evidncia a este respeito. Controvrsias parte, o fato que a escassez de mo de obra qualificada uma preocupao constante de empresrios e governo. A escassez certamente eleva os salrios dos trabalhadores qualificados, o hiato entre qualificados e no qualificados e, consequentemente, o grau de desigualdade salarial. Se, por um lado, o impacto da escassez de mo de obra qualificada sobre a taxa de crescimento certamente no favorvel, por outro, pode ser de dimenses bastante limitadas. Em ltima instncia, o impacto sobre o crescimento depende da capacidade das empresas de responderem escassez de mo de obra. As empresas podem responder por meio da adoo de tecnologias menos intensivas em mo de obra qualificada, ou da importao de mo de obra de outras regies do pas, ou do investimento na formao local, ou da combinao dessas estratgias. Contudo, se h estratgias para as empresas enfrentarem a escassez de mo de obra qualificada, qual a necessidade de uma interveno pblica? Existem duas razes que a justificariam. Em primeiro lugar, embora nada impea que as empresas se ajustem escassez de mo de obra qualificada, esse ajuste tem custos que podem ser elevados. Uma empresa que j via poucas vantagens em se instalar

funo dessa dificuldade adicional, pode optar por no se instalar ou mesmo no expandir sua escala de operaes. Nesse caso, a garantia de uma oferta adequada de mo de obra qualificada uma forma de aumentar a atratividade dos investimentos no estado. Assim, se a escassez de mo de obra qualificada preocupa, na medida em que a atratividade do estado merece ateno, uma sada seria subsidiar os investimentos das empresas e deixar que elas decidam utilizar estes subsdios para adotar tecnologias menos intensivas em mo de obra qualificada, ou importar mo de obra mais cara, ou investir na qualificao dos trabalhadores locais. Existe, entretanto, outra justificativa para a interveno pblica. Mesmo quando a busca por maior atratividade no uma questo, a sociedade local pode ter preferncia sobre a forma como as empresas iro se ajustar escassez de mo de obra qualificada. Por exemplo, a importao massiva de mo de obra qualificada pode no ser desejvel, uma vez que ir limitar os benefcios destes investimentos para a populao nativa. Do ponto de vista local, prefervel formar um trabalhador nativo a importar um qualificado. Tambm, a adoo de tecnologias pouco intensivas em mo de obra qualificada pode no ser de interesse local, embora, neste caso, a resposta definitiva dependa do tipo de substituio: trata-se de substituir mo de obra qualificada por capital ou por mo de obra no qualificada? Numa sociedade com abundncia de mo de obra no qualificada, pode ser desejvel a adoo de tecnologias mais intensivas neste tipo de mo de obra. Contudo, quando a substitui-

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ou ampliar suas operaes no estado, em

o por capital, pode ser interesse da sociedade local subsidiar a formao de um maior contingente de mo de obra qualificada desincentivando, assim, as empresas a adotarem outras estratgias de ajuste. No entanto, identificar se a educao tcnica deve ser subsidiada bem mais fcil do que determinar o quanto se deve subsidi-la. A dificuldade dessa deciso est intimamente relacionada percepo de que a demanda por mo de obra qualificada pode ser pouco elstica, no sentido de que pequenas mudanas na oferta de trabalhadores qualificados podem ter grande impacto sobre a remunerao de mercado. Nesse caso, o estmulo expanso da oferta de trabalhadores qualificados deve ser cuidadoso. Um mercado com demanda inelstica no tem capacidade de absorver excedente. Qualquer excesso de mo de obra levar a quedas acentuadas nos salrios dos trabalhadores qualificados e a uma acentuada elevao da sua taxa de desemprego. Alm disso, como os trabalhadores a serem qualificados j tm ou esto em vias de adquirir educao mdia e, portanto, no pertencem ao contingente mais pobre do estado, deve-se considerar com ateno o impacto distributivo de uma poltica de subsdios educao tcnica. Como os impactos devem ser mais significativos sobre os trabalhadores no centro da distribuio do que sobre os mais pobres, particular ateno deve ser dada forma de financiar esses subsdios. Tendo em vista que

os benefcios da educao tcnica so significativos e, em grande medida, privados, seria recomendvel considerar a utilizao de mecanismos de recuperao de custos, como, por exemplo, tratar parte das bolsas como emprstimos de longo prazo. Embora o debate sobre a importncia da participao do setor pblico na educao tcnica, em geral, seja claro, o mesmo no se pode dizer sobre a discusso a respeito de como operacionaliz-la. Nesse caso, trs dimenses distintas da interveno do estado se confundem: i) subsdio, ii) seleo de beneficirios e de cursos e iii) proviso de cursos de formao tcnica. Pelas vrias razes elencadas, pode ser desejvel subsidiar a formao tcnica. Subsidi-la, no entanto, no implica que o estado deva ter responsabilidade na definio de quem sero os beneficirios, ou como as vagas a serem subsidiadas devem ser distribudas entre as diversas reas profissionais, ou, ainda, que os cursos sejam oferecidos em escolas geridas pelo setor pblico. Cada uma dessas trs dimenses da interveno pblica requer justificativa prpria: a) o interesse em promover maior atratividade para investimentos no estado, b) o interesse em desincentivar a importao de mo de obra qualificada, ou c) o interesse em evitar a adoo de tecnologias que a substituam. Estas, no entanto, no justificam a interferncia do estado na seleo de beneficirios e cursos, muito menos na proviso destes cursos em instalaes pblicas.

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Educao Tcnica e Distribuio de Renda no Esprito Santo

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relatos de pesquisa

A interveno do estado na escolha dos beneficirios tem uma justificativa baseada na meritocracia (eficincia) e na equidade. A sociedade certamente gostaria que os mais aptos fossem os primeiros a se beneficiar dos cursos subsidiados (meritocracia) e, em segundo lugar, aqueles que mais precisam (equidade). O ideal seria subsidiar os pobres mais talentosos e perseverantes. Entretanto, na medida em que os mais pobres podem no ser os que mais iro se beneficiar dos subsdios, algum compromisso entre equidade e eficincia ter que ser alcanado para se definir um critrio operacional de seleo .
7

Em resumo, exceto por alguma voz no processo de seleo dos beneficirios, no evidente por que o setor pblico no deveria limitar sua participao ao financiamento, deixando a seleo e a proviso dos cursos por conta do setor privado. Como foi visto, embora o subsdio educao tcnica reduza a escassez de mo de obra qualificada e, desta forma, estimule os investimentos no estado, com este mesmo fim existem outros instrumentos possivelmente mais efetivos. Assim, provavelmente a principal razo para que o estado subsidie a educao tcnica a internalizao dos benefcios do desenvolvimento, isto , a garantia de que a maior parte dos ganhos do crescimento econmico seja apropriada pelas famlias trabalhadoras, em particular, pelas mais pobres. O objetivo deste estudo precisamente avaliar em que medida a educao tcnica um instrumento verdadeiramente eficaz para alcanar esta desejada apropriao dos benefcios do crescimento econmico pelos trabalhadores e suas famlias. Essa avaliao deve necessariamente prosseguir em dois passos. At o momento, tem-se tomado como dado que a educao tcnica promove a produtividade e a empregabilidade dos trabalhadores e, portanto, deve elevar seus salrios e reduzir suas chances de ficarem desempregados. Assim, inevitavelmente, o primeiro passo na avaliao deve ser a verificao desta afirmao. Este o tema tratado na seo 2 deste estudo, que apresenta evidncia do impacto da educao tcnica sobre a remunerao e a empregabilidade

A participao do estado na definio da distribuio dos cursos a serem subsidiados por rea profissional bem mais difcil de justificar, dado que as empresas tm muito mais informao do que o estado8. Elas conhecem no s as reas em que h necessidade de trabalhadores, mas tambm em quais delas existe maior escassez no mercado. Assim, o ideal seria deixar as empresas decidirem como as vagas em educao tcnica a serem subsidiadas devem ser distribudas entre as diversas reas, oferecendo, se necessrio, a cada uma delas uma parcela para decidir. Entretanto, de todas as trs dimenses, sem dvida a mais difcil de justificar a interveno pblica na proviso do servio. No claro por que razo a proviso da educao tcnica deve ocorrer numa escola pblica. Em princpio, a educao tcnica poderia ser financiada pelo estado, mas provida integralmente pelo setor privado, incluindo a o terceiro setor e o Sistema S.

108

dos trabalhadores. Vale ressaltar que os benefcios da educao tcnica se espalham por toda a vida laboral dos trabalhadores e, portanto, qualquer avaliao deve considerar os impactos ao longo de todo o ciclo de vida.

A importncia da educao tcnica para a internalizao dos benefcios do crescimento no depende apenas da magnitude dos seus impactos sobre seus beneficirios. Sua importncia depende tambm de quantos so os egressos e onde eles se localizariam na distribuio de renda caso no tivessem tido a oportunidade de adquirir educao tcnica. Quanto maior o nmero de concluintes e quanto maior a sua pobreza caso no tivessem acesso educao tcnica, mais importante ela ser para a internalizao dos benefcios do desenvolvimento do estado. Nesse sentido, a seo 4 apresenta as estimativas do nmero de concluintes da educao tcnica e da sua localizao na distribuio de renda do estado caso no tivessem acesso educao tcnica. A seo 5 combina estimativas de impacto obtidas na seo 2 com o nmero e o posicionamento dos beneficirios na distribuio de renda para obter o impacto da educao tcnica sobre a distribuio de renda do estado. Por fim, a ltima seo apresenta um breve sumrio dos principais resultados encontrados.

A educao tcnica, contudo, tem custos tanto para o setor pblico que a subsidia como para os beneficirios (custos privados). Dentre os custos privados, o mais importante decorre da necessidade que muitas vezes o curso impe ao beneficirio em postergar sua entrada no mercado de trabalho. Para que a educao tcnica tenha relevncia econmica, necessrio que o valor presente dos seus benefcios supere os seus custos pblicos e privados. Caso contrrio, os beneficirios prefeririam uma transferncia igual ao subsdio aportado pelo setor pblico ao invs da vaga no curso. Assim, na seo 3, apresentam-se estimativas da relao custo-benefcio para a educao tcnica no Esprito Santo.

7.

O governo do Esprito Santo concede populao uma bolsa de estudo por meio da Secretaria do Estado da

Educao (SEDU) que tem como objetivo priorizar a formao profissional de nvel tcnico desses jovens. O programa existe desde 2006 e ao todo j oferece cerca de 1.600 vagas para os jovens em escolas pblicas do estado. O processo de seleo e matrcula de alunos para cursos de educao profissional de nvel tcnico em instituies privadas no Esprito Santo destina-se aos candidatos que tenham cursado todo o Ensino Mdio Regular ou EJA/EM, inclusive CEEJA na rede. O processo seletivo realizado em duas etapas: anlise do questionrio socioeconmico e prova objetiva de mltipla escolha, comum a todos os candidatos: Lngua Portuguesa (20 pontos), Matemtica (15 pontos), Fsica, Qumica e Biologia (15 pontos) e avaliao do questionrio socioeconmico (20 pontos). O nmero total de pontos de cada candidato o resultado da soma dos pontos obtidos em cada componente. Os candidatos so selecionados de acordo com a pontuao obtida e classificados em ordem decrescente at o preenchimento total do nmero de vagas de cada curso e turno. Ver <http://www.educacao.es.gov.br/download/Edital_bolsa_sedu_Alunos2011.pdf>. Consulta realizada em 11 de maro de 2011. 8. Aqui possvel argumentar que o estado pode fazer um planejamento de mais longo prazo, incentivando os

investimentos em determinados setores que ele considera estratgicos e, portanto, buscando formar profissionais em reas especficas.

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Impactos da educao tcnica sobre empregabilidade e remunerao


Embora o objetivo da educao tcnica seja expandir o conhecimento dos alunos, tipicamente ela tambm tem impacto sobre o seu comportamento e suas atitudes, promovendo a autoestima e o protagonismo e reduzindo a impulsividade, entre outros efeitos sobre as habilidades no cognitivas dos egressos. Dentre eles, no entanto, ressaltam-se os impactos sobre a insero no mercado de trabalho. Em funo da educao que receberam, egressos da educao tcnica tornam-se trabalhadores particularmente valorizados no mercado. Nesta seo, busca-se apresentar estimativas de quo mais valorizados so estes trabalhadores. Vale ressaltar que esta maior valorizao no resulta apenas de diferenas cognitivas (egressos da educao tcnica tm maior conhecimento sobre determinadas profisses), mas tambm de diferenas em habilidades no cognitivas estimuladas pela educao tcnica, como persistncia, pontualidade e autoestima, que influenciam o seu desempenho como trabalhadores. A valorizao dos profissionais no mercado de trabalho d-se ao longo de vrias dimenses. Os mais valorizados recebem ofertas de emprego com maior frequncia e, portanto, a menos que tambm sejam muito mais seletivos, devem apresentar menor taxa de desemprego. Alm de re-

ceberem propostas com maior frequncia, os mais valorizados recebem melhores propostas. So ofertas de emprego com melhor remunerao, maior grau de formalizao, um leque mais amplo de benefcios e com maior estabilidade, assim como maiores possibilidades de ascenso e melhores condies de trabalho. Este estudo centra a ateno nas duas principais dimenses da valorizao do trabalhador no mercado de trabalho: a) acesso ao trabalho e b) remunerao. Para medir a remunerao, utilizou-se o salrio monetrio bruto mensal normalmente recebido. Porm, haja vista que os trabalhadores com educao tcnica tm acesso a um conjunto mais amplo de benefcios no monetrios, concentrar a ateno no salrio monetrio pode subestimar os ganhos da educao tcnica. Por outro lado, na medida em que os trabalhadores com educao tcnica tendem a ocupar postos de trabalho formais e a formalizao eleva o salrio bruto bem acima do que o trabalhador valoriza (devido a uma srie de contribuies e impostos), a comparao entre salrios brutos sobre-estima os ganhos da educao tcnica. Para avaliar o impacto da educao tcnica sobre o acesso ao trabalho, o ideal seria utilizar o nmero de ofertas recebidas por unidade de tempo. Como esta informao no se encontra disponvel, utiliza-se ento a probabilidade de se encontrar ocupado. Como nem todos os adultos se declaram interessados em trabalhar mas este interesse pode ser influenciado por suas perspectivas no mercado de trabalho ,

110

a probabilidade de estar ocupado pode ser definida ao menos de duas formas. Em primeiro lugar, no se leva em conta o interesse por trabalhar e, portanto, considera-se simplesmente a probabilidade de um adulto estar ocupado. Neste caso, incorpora-se ao impacto da educao tcnica o efeito que esta possa ter tido sobre o interesse de um adulto pelo trabalho. Em segundo lugar, considera-se a probabilidade de um adulto que deseja trabalhar estar ocupado. Aqui, apenas os adultos que desejam trabalhar (populao economicamente ativa) so considerados. O impacto da educao tcnica sobre o interesse pelo trabalho no levado em considerao. Note que estar ocupado no depende apenas de ter acesso a um trabalho. Depende tambm de estar disposto a aceitar o trabalho a que teve acesso. Tendo em vista que trabalhadores com maior volume de ofertas se tornam mais seletivos, a utilizao da probabilidade de estar ocupado como medida de acesso ao trabalho ir subestimar o efetivo impacto da educao tcnica. Em outras palavras, ao elevar o volume de ofertas, a educao tcnica deve tambm tornar o trabalhador mais seletivo, reduzindo, desta forma, o efeito medido sobre a probabilidade de estar ocupado. Vale ressaltar que o que est sendo subestimado no o impacto sobre a probabilidade de estar ocupado, mas o impacto sobre o acesso ao trabalho. A dificuldade, portanto, no com a avaliao de impacto per se, mas com o uso

da probabilidade de estar ocupado como medida de acesso ao trabalho. Em suma, o objetivo desta seo estimar o impacto da educao tcnica sobre o acesso ao trabalho (medido pela probabilidade de estar ocupado) e a remunerao (salrio monetrio bruto) dos trabalhadores. A mensurao do impacto da educao tcnica complexa, uma vez que no necessariamente igual ao diferencial na taxa de ocupao e remunerao entre trabalhadores com e sem educao tcnica. De fato, conforme mostra a tabela 2, existem diversas outras caractersticas que podem diferenciar estes dois grupos de trabalhadores. De particular importncia o fato de aqueles com educao tcnica terem maior escolaridade. Mesmo que a comparao fosse limitada a trabalhadores com a mesma escolaridade, ainda assim existiriam diferenas marcantes em outros atributos observveis e, portanto, muito provavelmente tambm em atributos no observveis (como motivao, perseverana, pontualidade) altamente valorizados no mercado de trabalho. Conceitualmente, o impacto da educao tcnica sobre um grupo de trabalhadores definido como a diferena entre o acesso ao trabalho e a remunerao que estes trabalhadores teriam caso tivessem tido acesso a esta formao e o que teriam caso no tivessem tido acesso. A dificuldade inerente em obter estimativas deste impacto o fato de cada trabalhador ter feito ou no educao tcnica. Assim, para

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relatos de pesquisa

aqueles que se graduaram em um curso tcnico, s possvel observar seu acesso ao trabalho e remunerao tendo o curso tcnico, enquanto, para os que no tiveram educao tcnica, s se observa seu acesso ao trabalho e remunerao sem o curso. Para se estimar o impacto da educao tcnica sobre seus egressos, seria necessrio contrastar o acesso e a remunerao destes com o que eles teriam caso

no tivessem cursado qualquer educao tcnica (o que certamente no pode ser observado). De forma similar, se o objetivo fosse estimar o impacto que a educao tcnica teria sobre aqueles que no tiveram acesso, ento, seria necessrio contrastar o acesso ao trabalho e a remunerao que este grupo teria caso tivesse cursado a educao tcnica (no observvel) com a que eles efetivamente tiveram.

Tabela 2: Caractersticas da populao de 25 a 64 anos: Regio Sudeste, 2007

112

Em qualquer uma das situaes, um dos lados da comparao no observado. Tipicamente se imputa o que teria acontecido a um grupo com base no que efetivamente aconteceu com outro grupo similar (grupo de comparao ou controle) em todos os aspectos, exceto a exposio educao tcnica. Assim, para imputar o que teria acontecido com os que participaram caso no tivessem participado, utiliza-se o que efetivamente aconteceu com um grupo similar que no participou. Desta forma, a dificuldade transferida para como obter um grupo similar. Existem duas opes vlidas para se obter um grupo similar. Estas opes diferem quanto possibilidade de ter ou no controle sobre o processo de seleo dos beneficirios. Caso seja possvel influir sobre tal processo, a melhor opo seria selecionar beneficirios e no beneficirios ao acaso, com probabilidades que podem, entretanto, depender de caractersticas observadas. O acaso garante que, dentre os trabalhadores com as mesmas caractersticas observadas, o grupo no beneficiado tem no momento da seleo idntica distribuio de atributos que o grupo beneficiado. Portanto, o que ir acontecer com este grupo no futuro exatamente o que ocorreria com o grupo beneficiado caso no tivesse adquirido educao tcnica. Assim, esse um grupo de comparao ideal e, por isso, denomina-se grupo de controle.
9.

Se o processo de seleo no pode ser controlado, ento, a melhor opo document-lo completamente. Quando este conhecido, pode-se determinar a natureza das diferenas entre beneficirios e no beneficirios e ento corrigi-las em acesso ao trabalho e remunerao para que espelhem apenas o impacto da educao tcnica. As dificuldades neste caso se relacionam necessidade de conhecer com detalhes o processo de seleo utilizado e ser capaz de construir um modelo estatstico capaz de represent-lo adequadamente. Raramente, entretanto, pode-se contar com informaes sobre o processo de seleo que sejam detalhadas o suficiente para permitir a construo de modelos estatsticos capazes de extrair o impacto da educao tcnica das diferenas observadas em acesso ao trabalho e remunerao entre participantes e no participantes. Para efeito deste estudo, nenhuma informao sobre o processo de seleo dos beneficirios da educao tcnica encontra-se disponvel. A nica informao acessvel que contm simultaneamente informaes sobre acesso ao trabalho, remunerao e educao tcnica provm de entrevistas realizadas em outubro de 2007 em uma amostra de trabalhadores de todo o pas. Trata-se da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007 e seu suplemento sobre educao profissional9.

No suplemento da PNAD-2007, h trs tipos de informao sobre educao profissional. Neste estudo, utilizou-se

apenas as informaes referentes a curso tcnico de nvel mdio.

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relatos de pesquisa

Com base nessa informao, realizou-se um procedimento em dois passos. Primeiro, estimou-se como a taxa de ocupao e a remunerao dos trabalhadores com e sem educao tcnica variam com atributos observveis que reconhecidamente encontram-se associados a estes resultados. Os atributos considerados foram gnero, cor, idade, escolaridade, unidade da federao em que vive e se vive em rea urbana ou rural. Mais especificamente, foram estimadas as regresses (dadas no quadro de equaes I), em que encontra-se ocupada, ativa, indica que a pessoa indica que

Em seguida, com base nos resultados deste primeiro passo, estimou-se o diferencial na taxa de ocupao e remunerao entre trabalhadores com e sem educao tcnica que possuem os mesmos atributos observveis (utilizados na anlise realizada no primeiro passo). Mais especificamente, denotando por , quando a pessoa , quantem educao tcnica, e por

do no tem, o diferencial em taxa de ocupao e remunerao entre trabalhadores com e sem educao tcnica que possuem os mesmos atributos (dado no quadro de equaes II), em que e denotam os diferenciais na taxa de ocupao referentes populao em idade ativa e economicamente ativa, respectivamente. Os diferencias so sempre entre pessoas com e sem educao tcnica que possuem os mesmos atributos, . De forma similar, indica o diferencial em remunerao entre trabalhadores com e

a pessoa encontra-se economicamente denota a remunerao monetria um indicador de se a pessoa denotam os seis atributos observveis: gnero, cor, idade, escolaridade, unidade da federao e residncia na rea urbana ou rural. Por fim, , e denotam funes a serem estimadas. mensal e

tem ou no educao tcnica. Alm disso,

QUADRO DE equaes I

QUADRO DE equAES Ii

114

sem educao tcnica que possuem os mesmos atributos, .

velmente, entre candidatos com atributos idnticos observados, aqueles mais talentosos, motivados e persistentes devem ter tido maior chance de acesso. Se este foi o caso, ento as estimativas apresentadas na sequncia devem sobre-estimar o impacto da educao tcnica. Embora a PNAD cubra todo o territrio nacional, com vistas em limitar a necessidade de controlar por diferenas regionais e de obter estimativas mais adequadas s condies do mercado de trabalho capixaba, restringimos a anlise regio Sudeste. A amostra da PNAD nesta regio contm 60 mil pessoas entre 25 e 64 anos, 46 mil economicamente ativas nessa faixa etria e 40 mil ocupadas nesta faixa. Estas so as amostras utilizadas para estimar o impacto da educao tcnica sobre a taxa de ocupao e a remunerao.

Esses diferenciais so as correspondentes diferenas brutas entre trabalhadores com e sem educao tcnica expurgadas das disparidades devidas s diferenas nos demais atributos observados. Na medida em que o diferencial bruto entre trabalhadores com e sem educao tcnica igual ao impacto da educao tcnica acrescido de diferenas devidas s disparidades em outros atributos observados, ento, o procedimento proposto permite isolar o impacto da educao tcnica. possvel demonstrar que este o caso, desde que, dentre trabalhadores com idnticos atributos observados, o processo de seleo de beneficirios tenha sido realizado ao acaso (seleo nos observveis). Contudo, muito provavelmente a seleo no foi ao acaso, nem entre candidatos com mesmos atributos observados. Prova-

QUADRO DE equaES Iii

QUADRO DE equAES Iv

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Tabela 3: Impacto das caractersticas pessoais, educacionais e regionais sobre a remunerao do trabalho e a taxa de ocupao da populao de 25 a 64 anos: Regio Sudeste, 2007

Com intuito de facilitar a estimao dessas relaes, uma srie de simplificaes foi incorporada. Em primeiro lugar, assumiu-se que cada uma das funes separvel em seus argumentos (vide quadro de equaes III). Em segundo lugar, assumiu-se que as funes para os que tm e os que no tm educao tcnica so paralelas (vide quadro de equaes IV). Neste caso, e so os parmetros que

ticamente significativos sobre a taxa de ocupao e a remunerao se, e somente se, estes parmetros forem positivos e estatisticamente significantes. Por fim, sups-se que as relaes com a idade, e escolaridade, , e so cbicas. , so quadrticas e aquelas com a ,

As estimativas obtidas e seu grau de significncia estatstica so apresentados na tabela 3. Conforme esta tabela revela, supondo vlidos os pressupostos que do suporte metodologia utilizada, a educao tcnica eleva tanto a taxa de ocupao como a remunerao dos trabalhadores. Devido a no linearidade dos modelos estimados, a interpretao dos parmetros torna-se um pouco mais complexa. No caso da remunerao, dada a especificao logartmica utilizada, o impacto estimado ( ) de 0,106 significa

captam o impacto da educao tcnica sobre as taxas de ocupao na populao em idade ativa e na populao economicamente ativa, respectivamente, e capta o impacto da educao tcnica sobre a remunerao dos ocupados. De acordo com a metodologia utilizada, a educao

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tcnica ter impactos positivos e estatis-

Grfico 1: Perfil etrio da remunerao do trabalho da populao de 25 a 64 anos segundo caractersticas pessoais: Esprito Santo, 2007

que, em mdia (geomtrica), os trabalhadores com educao tcnica recebem uma remunerao 11% ( ) superior a dos trabalhadores sem educao tcnica com os mesmos atributos. Com vistas em tornar a interpretao da estimativa do impacto da educao tcnica mais fcil, apresenta-se, no grfico 1, como a remunerao mdia (geomtrica) referente a homens brancos, apenas com educao mdia completa e residentes na rea urbana do Esprito Santo varia ao longo de seu ciclo de vida, dependendo se tm ou no educao tcnica. Conforme o grfico 1 revela, aos 45 anos de idade, a remunerao mensal daqueles com educao tcnica R$ 165,00 superior a dos

trabalhadores sem educao tcnica com os mesmos atributos observveis. No caso da taxa de ocupao referente populao em idade ativa, dada a especificao logstica adotada, o impacto estimado ( ) de 0,218 significa que a razo de chances de estar ocupado para pessoas com educao tcnica 24% ( ) superior a daquelas sem educao tcnica com os mesmos atributos. Assim, se 75% da populao sem educao tcnica com dados atributos encontra-se ocupada (o que implica uma razo de chances de trs para um), ento 79% da populao com educao tcnica com os mesmos atributos dever estar ocupada (o que implica uma

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Grfico 2: Perfil etrio da taxa de ocupao da populao de 25 a 64 anos segundo caractersticas pessoais: Esprito Santo, 2007

Grfico 3: Perfil etrio da taxa de ocupao da populao economicamente ativa de 25 a 64 anos segundo caractersticas pessoais: Esprito Santo, 2007

razo de chances de 3,7 para um, portanto, 24% maior). Com vistas em facilitar a interpretao do impacto estimado, o grfico 2 apresenta a taxa de ocupao referente a homens brancos, apenas com educao mdia completa e residentes na rea urbana do Esprito Santo que varia ao longo de seu ciclo de vida, dependendo se tm ou no educao tcnica. Aos 45 anos de idade, a taxa de ocupao daqueles com educao tcnica dois pontos percentuais superior a dos trabalhadores sem educao tcnica com os mesmos atributos observveis. De forma similar, no caso da taxa de ocupao referente populao economicamente ativa, dada a especificao logstica tambm adotada, o impacto estimado ( ) de 0,250 significa que a razo de chances de estar ocupado para pessoas com educao tcnica 31% ( ) superior a daquelas sem educao tcnica com os mesmos atributos. Assim, se 80% da populao economicamente ativa sem educao tcnica com dados atributos encontra-se ocupada (o que implica uma razo de chances de quatro para um), ento 84% da populao economicamente ativa com educao tcnica com os mesmos atributos dever estar ocupada (o que implica uma razo de chances de 5,3 para um, portanto, 31% maior). O grfico 3 apresenta a taxa de ocupao referente a homens brancos, apenas com educao mdia completa e residentes na rea urbana do Esprito Santo que varia ao longo de seu ciclo de vida, dependendo se tm ou no educao

tcnica. Aos 45 anos de idade, a taxa de ocupao daqueles com educao tcnica um ponto percentual superior a dos trabalhadores sem educao tcnica com os mesmos atributos observveis.

Propenso a pagar pela educao tcnica


Na seo anterior, estimou-se o impacto da educao tcnica sobre a empregabilidade e a remunerao. Entretanto, conforme ressaltado, a metodologia utilizada limitada. Ela pressupe que, dentre os indivduos com idnticos atributos observveis, todos tiveram a mesma chance de obter educao tcnica. Na medida em que os mais motivados, talentosos e perseverantes tiveram maior chance, as estimativas obtidas na seo anterior estaro sobre-estimadas. Neste caso, elas incorporam alm da influncia da educao tcnica, o impacto dos egressos j serem mais talentosos, perseverantes, motivados, entre outros atributos, mesmo antes de realizarem o curso. A magnitude dos impactos encontrados, entretanto, elevada. Segundo as estimativas da seo anterior, a educao tcnica eleva a remunerao em 11% e a taxa de ocupao em 5 pontos percentuais. Este impacto mostra-se ainda mais expressivo quando se reconhece sua influncia na insero no mercado de trabalho ao longo de todo o ciclo de vida do trabalhador. O custo da educao tcnica, entretanto, tampouco desprezvel. Estima-se um gasto pblico de aproximadamente R$ 300,00 por ms

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Tabela 4: Custo mensal por aluno do programa Bolsa SEDU segundo o curso: Esprito Santo, 2010

de curso (ver tabela 4) e, portanto, cerca de R$ 5.400,00 para um curso de 18 meses. Alm disso, existem os gastos privados relacionados a transportes, material escolar, livros, dentre outras despesas necessrias para frequentar o curso, principalmente devido necessidade de adiar a entrada no mercado de trabalho. Assim, com intuito de verificar em que medida os benefcios da educao tcnica superam seus custos, necessrio obter um indicador sinttico, escalar, que represente ao menos o conjunto dos impactos da educao tcnica sobre a empregabilidade, a remunerao e outros aspectos da insero no mercado de trabalho ao longo de todo o ciclo de vida do trabalhador. Embora a educao tcnica tenha tambm impactos sobre outras dimenses da vida de seus egressos, seu objetivo central promover uma melhor insero no mercado de trabalho. Por este motivo, no constitui uma severa deficincia limitar a ateno apenas aos impactos sobre a in-

A obteno de um indicador sinttico dos benefcios da educao tcnica enfrenta duas dificuldades. Primeiro, o fato de os impactos incidirem sobre duas dimenses da insero no mercado de trabalho: i) probabilidade de obter um emprego e ii) remunerao. Segundo, o fato de os impactos estarem distribudos ao longo de toda a vida do trabalhador. Em princpio, o valor relativo dado segurana com que tem acesso ao trabalho e remunerao que ir receber varia de trabalhador para trabalhador. Os mais avessos ao risco iro dar maior importncia segurana com que tm acesso ao trabalho, enquanto os menos avessos ao risco iro dar maior peso remunerao. Com o objetivo de simplificar essa avaliao, sups-se que os trabalhadores so neutros com relao ao risco e, portanto, importam-se apenas com o valor esperado de sua remunerao. Caso houvesse

120

sero no mercado de trabalho.

apenas um momento no tempo, a remunerao de um trabalhador, pelo produto seria dada , uma vez que, para Neste

de desconto intertemporal, ento o valor esperado presente da remunerao dos trabalhadores seria dado por:

se ter remunerao, necessrio antes que se tenha um emprego, com atributos caso, para o conjunto de trabalhadores , o valor esperado da remunerao dado por: Neste caso, possvel obter um indicador escalar do valor total dos benefcios da educao tcnica, , via:

No que segue, considerou-se sempre que estes atributos coincidem com o conjunto observado e utilizado para se estimar o impacto da educao tcnica. Por conseguinte, tem-se que .

ou, alternativamente, com base na seguinte expresso:

O fato de os impactos da educao tcnica ocorrerem ao longo de todo o ciclo de vida do trabalhador tambm dificulta estimar os seus valores totais. Como no caso da averso ao risco, tambm com relao a eventos presentes e futuros, cada trabalhador tem suas prprias preferncias. Uns so mais impulsivos e consideram eventos futuros pouco importantes, enquanto outros do maior valor ao futuro. Alm disso, existe a questo da complementaridade ou substitutibilidade entre os eventos presentes e futuros. Visando simplificar a avaliao, considerou-se, como tradicional, que o trabalhador trata o presente e o futuro adequadamente descontado como perfeitos substitutos, isto , que ele tem uma funo de utilidade separvel no tempo. Neste caso, se denota a taxa

em que

denota a evoluo

dos atributos do trabalhador ao longo de seu ciclo de vida. Na anlise que se segue, assumiu-se que todos os atributos permanecem fixos, exceto a idade. Assim, em particular, assumiu-se que os trabalhadores considerados nem migram nem adquirem maior escolaridade ao longo de sua vida produtiva. Como essa anlise deixa explcito, o valor total dos impactos da educao tcnica depende da taxa de desconto utilizada e dos atributos do trabalhador. A dependncia do valor da educao tcnica aos atributos do trabalhador no surpresa, dado que, devido a no linearidades, tanto os impactos da educao tcnica sobre a ocupao como os impactos sobre a remunerao dependem dos atributos do trabalhador. Estimativas do valor total

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tabela 5: retorno anual da educao tcnica de nvel mdio: esPrito santo, 2007

dos benefcios da educao tcnica para uma variedade de tipos de trabalhadores capixabas segundo gnero, cor e local de residncia (urbana e rural) so apresentadas na tabela 5. As estimativas foram obtidas variando a taxa de desconto anual de 5% a 10%. Embora as estimativas tenham sido obtidas com base na PNAD2007, todas esto expressas em valores de dezembro de 2010. Para efeito destes clculos, considerou-se que trabalhadores com e sem educao tcnica tm educao mdia completa, mas nenhuma formao superior, e que ambos iniciaram suas vidas produtivas aos 25 anos e iro se aposentar aos 64 anos. Assim, nem o potencial impacto que a educao tcnica poderia ter sobre a continuidade dos estudos nem o adiamento que poderia causar sobre o momento de entrada no mercado de trabalho foram considerados. As estimativas apresentadas na tabela 5 revelam que, em valores de dezembro de 2010, o valor presente esperado dos benefcios da educao tcnica varia de R$ 7 mil a R$ 30 mil, dependendo das caractersticas do trabalhador e da taxa de

desconto utilizada. Como boa parte dos benefcios da educao tcnica ocorre no futuro, quanto menor a taxa de desconto utilizada maior a magnitude do valor do benefcio total. Alm disso, como boa parte destes benefcios multiplicativa, portanto, maiores em termos absolutos para trabalhadores com maior remunerao e maior empregabilidade, encontrou-se que o valor total dos benefcios mais elevado para homens brancos nas reas urbanas e menores para mulheres negras nas reas rurais. Tipicamente os benefcios so 14% maiores para os brancos, 70% maiores para os homens e 26% maiores nas reas urbanas que nas rurais. Em conjunto, os benefcios para os homens brancos urbanos so 2,4 vezes os correspondentes benefcios para mulheres negras rurais. Resta verificar se esses benefcios superam os custos da educao tcnica. Conforme j mencionado, um curso tcnico custa para o setor pblico cerca de R$ 300,00 por ms (ver tabela 4)10. Assim, assumindo uma durao tpica de 18 meses, chegamos num custo total de aproximadamente R$ 5.400,00. Estes gastos,

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tabela 6: razo custo/benefcio da educao tcnica de nvel mdio, considerando uma taxa de concluso de 50%: esPrito santo, 2007

entretanto, antecedem os benefcios. Assim, necessrio descont-los adequadamente para que custos e benefcios sejam comparveis. Considerando que a insero no mercado de trabalho se inicia logo aps o trmino do curso, mesmo assim os gastos foram efetuados nos dois anos anteriores. Por exemplo, considere um curso iniciado em 2008 e concludo em 2009 cujos egressos e no participantes comeam a trabalhar em 2010. Neste caso, conforme foi visto, na pior hiptese, o valor total dos benefcios da educao em dezembro de 2010 seria de R$ 7 mil (benefcio para uma mulher negra na rea rural, caso a taxa de desconto anual fosse de 10%). O

custo teria sido de duas parcelas de R$ 2.700, uma em 2008 e outra em 2009. Considerando uma taxa de desconto anual de 10%, o valor agregado do custo no final de 2010 seria de R$ 6,2 mil e, portanto, ainda inferior ao valor total dos benefcios. A tabela 6 apresenta a razo custo-benefcio para os diversos tipos de trabalhadores e cenrios para as taxas de desconto consideradas. Os resultados mostram que os custos envolvidos na oferta da educao tcnica representam de 170% (caso das mulheres negras na rea rural com alta taxa de desconto) a 40% (caso dos homens brancos na rea urbana com baixa taxa de desconto) dos benefcios.

10. O custo mensal de R$ 300,00 aluno/ms , provavelmente, uma subestimativa do verdadeiro custo total. Assim, na anlise da razo custo/benefcio, optou-se por considerar tambm um cenrio adicional onde o custo total seria 50% mais elevado ver tabela 6.

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Tabela 7: Taxa de concluso dos cursos de educao tcnica de nvel mdio por tipo de sistema e rea do curso: Esprito Santo, 2006-2009
Tipo de sistema Estadual Ambiente, sade e segurana Apoio educacional Controle e processos industriais Gesto e negcios Hospitalidade e lazer Informao e comunicao Infraestrutura Produo cultural e design Recursos naturais Federal Ambiente, sade e segurana Controle e processos industriais Informao e comunicao Infraestrutura Recursos naturais Bolsa SEDU Matriculados Concluintes Evadidos Taxa de concluso (%)

15.648 1.214 771 224 7.564 1.913 2.421 213 965 363 2.322 248 1.211 204 491 168 717

7.911 728 439 158 3.957 969 963 132 404 161 937 132 502 68 199 36 480

7.737 486 332 66 3.607 944 1.458 81 561 202 1.385 116 709 136 292 132 237

51 60 57 71 52 51 40 62 42 44 40 53 41 33 41 21 67

Fonte: Dados obtidos a partir dos registros administrativos da Secretaria Estadual de Educao e do Instituto Federal do Esprito Santo (IFES) de 2006 a 2009. Nota 1: Os dados referem-se a soma de todos os cursos das escolas estaduais oferecidos entre 2006 e 2009. Nota 2: Os dados referem-se a soma dos cursos com informaes de concluintes oferecidos pelas instituies entre 2007 e 2009.

Grfico 4: Distribuio acumulada dos alunos matriculados em cursos de educao tcnica concomitantes e subsequentes segundo a idade: Esprito Santo, 2008

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Nmero de egressos e sua posio na distribuio de renda


Nas sees anteriores, foi visto que a educao tcnica tem grande impacto sobre a empregabilidade e a remunerao e que o custo da oferta destes servios apenas uma frao, por vezes pequena, do valor esperado presente destes impactos. O impacto agregado da educao tcnica sobre a distribuio de renda, entretanto, no depende apenas do impacto especfico sobre cada beneficirio, ele depende tambm do nmero de beneficirios e da localizao que estes teriam na distribuio de renda caso no tivessem tido acesso educao tcnica. Nesta seo, avalia-se o nmero de beneficirios e o posicionamento que teriam na distribuio de renda na falta da educao tcnica. Na prxima seo, de posse de estimativas do impacto da educao tcnica sobre o acesso ao trabalho e a remunerao (seo 2), e da localizao e do nmero de beneficirios, estima-se o seu impacto agregado sobre a distribuio de renda. De acordo com informaes do Censo Escolar, aproximadamente 20 mil jovens encontravam-se matriculados na educao tcnica em 2009 (concomitante e subsequente). Destes, nem todos concluiro o curso e apenas alguns se encontravam no ltimo ano. Por conseguinte, a taxa de concluso para a educao tcnica no estado

varia de 21 a 71%, dependendo do tipo de sistema (estadual ou federal) e do curso (ver tabela 7). Para efeito da anlise do provvel impacto da educao tcnica sobre a distribuio de renda, considerou-se um cenrio onde apenas metade dos inicialmente matriculados conclui com sucesso o curso, ou seja, estimou-se um nmero de egressos por ano prximo a 10 mil. Com o propsito de avaliar a localizao que os egressos da educao tcnica teriam na distribuio de renda caso no tivessem tido acesso a esta formao, tomou-se como representativa a situao dos atuais trabalhadores jovens (18 a 35 anos) com educao mdia completa11. Para melhor representar a situao deste grupo, a ponderao destes trabalhadores foi ajustada de forma que tivessem a mesma estrutura etria que os jovens atualmente matriculados tero ao concluir o curso. Para simplificar, considerou-se que todos tero concludo o curso em 2 anos. A estrutura etria dos jovens atualmente matriculados na educao tcnica que serve de base para esta anlise apresentada no grfico 4. Os matriculados na educao tcnica no estado so bem mais velhos do que se deveria esperar caso se compusessem exclusivamente por alunos matriculados na educao mdia (ou que a concluram recentemente). De fato, cerca de metade dos matriculados tm mais de 21 anos, 30% tm 25 anos ou mais e

11.

Neste grupo esto tambm includos aqueles com educao superior.

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relatos de pesquisa

Tabela 8: Caractersticas da educao bsica e superior da populao de 25 a 64 anos: Esprito Santo, 2007

15% tm idade superior a 30 anos. A idade mdia dos matriculados na educao tcnica no estado de 24 anos. O impacto da educao tcnica sobre a distribuio de renda depende da posio que estes potenciais candidatos educao tcnica ocupam na prpria

distribuio. Inicialmente, deve-se reconhecer que todos aqueles que aspiram ser tcnicos devem antes ter educao mdia completa, um nvel educacional bem acima da escolaridade mdia dos trabalhadores capixabas. De fato, como a tabela 8 revela, aproximadamente 42% da populao ocupada no estado tem

Tabela 9: Distribuio dos jovens com ao menos o ensino mdio completo por dcimos da distribuio da populao segundo a renda per capita: Esprito Santo, 2005-2009

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educao mdia completa12. Assim, por ter um nvel educacional bem acima da mdia, este grupo dificilmente deveria se localizar entre as famlias mais pobres. De fato, como revela a tabela 9, apenas 5,4% se encontram entre os 20% mais pobres, apenas 10% entre os 30% mais pobres e 22% entre os 50% mais pobres. Dada esta distribuio dos beneficirios potenciais, no se deve esperar que a educao tcnica tivesse grande impacto sobre a renda dos mais pobres ou mesmo sobre a desigualdade. Na verdade, o esperado que a educao tcnica tenha mais impacto sobre renda dos 20% mais ricos (onde se encontra aproximadamente 1/3 dos potenciais beneficirios) do que sobre os 20% mais pobres (onde se encontram apenas 5,4% dos potenciais beneficirios), o que eleva a desigualdade ao invs de reduzi-la.

remuneraes) e a distribuio de renda. Este impacto agregado, alm de depender dos efeitos diretos sobre os beneficirios (egressos da formao tcnica) ver seo 3 , depende tambm do nmero de beneficirios e de sua localizao na distribuio de renda, parmetros investigados na seo anterior. Quanto maior o nmero de concluintes, maior dever ser o impacto agregado. Como os beneficirios da formao tcnica precisam necessariamente ter educao mdia completa, eles tendem a se localizar nos segmentos mais ricos da populao (ver seo 4), levando expanses na formao tcnica a terem menor impacto sobre a pobreza e a tenderem a elevar o grau de desigualdade. O impacto da formao tcnica duradouro, influenciando todo o ciclo de vida dos trabalhadores. Desta forma, para efeito da avaliao de seu impacto agregado, deve-se levar em considerao todos os investimentos realizados em anos anteriores, isto , o nmero de beneficirios a ser considerado o acumulado de todas as coortes de egressos de anos anteriores. Quanto a este aspecto, para efeito da avaliao do impacto agregado de uma expanso na formao tcnica, duas alternativas polares foram consideradas. Na primeira, investigou-se o impacto de um nico ano de investimento de magnitude similar ao que tem ocorrido, nos ltimos anos, no estado. Isto , avaliou-se o im-

Impactos agregados da educao tcnica


Como foi visto na seo 3, a educao tcnica tem impactos individuais notveis sobre a empregabilidade e a remunerao daqueles que a concluem. Ela eleva a remunerao dos egressos em 11% e aumenta a taxa de ocupao em 2 a 4 pontos percentuais, a depender das caractersticas sociodemogrficas dos beneficiados. Nesta seo, investiga-se o impacto agregado de expanses na formao tcnica sobre o mercado de trabalho (taxa de ocupao e distribuio das
12. 25,9+4,6+11,8 = 42,3.

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relatos de pesquisa

pacto agregado da formao tcnica de uma nica coorte de egressos. Na segunda, investigou-se o impacto que um processo contnuo de investimentos da magnitude do que tem ocorrido no estado, nos ltimos anos. Mais especificamente estimou-se como seriam as condies do mercado de trabalho e da distribuio de renda do estado caso o estado em todo o seu passado sempre tivesse adotado uma poltica de educao tcnica to arrojada quanto a que atualmente adota. Sabe-se que, nos anos mais recentes, a matrcula na formao tcnica concomitante e subsequente ficou prxima a 20 mil alunos por ano. Infelizmente, no se sabe quantos dos inicialmente matriculados terminam a graduao. Entretanto, com base em informaes sobre uma amostra (infelizmente no representativa do universo) de turmas em escolas federais, estaduais e particulares (ver tabela 7), estimamos que a taxa de concluso deve ser prxima a 50%. Desta forma, o nmero de egressos da educao tcnica no Esprito Santo para os ltimos anos foi estimado como sendo da ordem de 10 mil por ano.

trrio, a evidncia disponvel mostra que estes egressos tm em mdia 24 anos. Assim, ao se obter estimativas do impacto agregado da insero de uma coorte de egressos da educao tcnica no mercado de trabalho capixaba, levou-se em considerao tanto o nmero de egressos como sua distribuio etria. A distribuio etria destes jovens foi obtida a partir da correspondente distribuio entre os matriculados. Como foi visto na seo 4, embora os matriculados na educao tcnica ocupem um amplo leque etrio, a vasta maioria (90%) tem idade entre 16 e 33 anos. Desta forma, distribuiu-se o contingente estimado de concluintes (10 mil) entre essas idades de forma proporcional ao nmero de matriculados em cada idade. Por fim, adicionou-se dois anos para se obter a idade dos egressos. Neste caso, assumiu-se que tipicamente um aluno ir ingressar no mercado de trabalho (ou se apresentar como um tcnico, caso j esteja no mercado) dois anos aps ter iniciado a formao tcnica. Com o objetivo de estimar o impacto da insero desta coorte no mercado de trabalho, 10 mil jovens, com educao mdia completa e com a distribuio etria definida da forma descrita anteriormente, foram selecionados e tiveram sua empregabilidade e remunerao devidamente aumentadas, simulando, desta forma, o impacto individual da educao tcnica. Em princpio, at entre jovens de mesma idade, os que procuram e concluem a educao tcnica so distintos dos que no procuram ou evadem. Entretanto, como muitas destas diferenas no so conhecidas ou operam em variveis no observ-

Impactos imediatos de uma coorte de egressos


O primeiro objetivo foi estimar o impacto agregado que resultaria da insero no mercado de trabalho capixaba de uma nova coorte de 10 mil jovens com formao tcnica. Com vistas em operacionalizar esta avaliao, deve-se de imediato reconhecer que nem todos os egressos tm a idade ideal de graduao da educa-

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o mdia, diga-se 17 ou 18 anos. Ao con-

Tabela 10: Impacto imediato de uma coorte de egressos da educao tcnica sobre a taxa de ocupao e a remunerao mdia de jovens entre 18 e 35 anos: Esprito Santo, 2005-2009

veis, nesta avaliao do impacto agregado da expanso da educao tcnica, optou-se por escolher aleatoriamente dentre os jovens com a mesma idade aqueles que se beneficiariam da educao tcnica. Nas tabelas 10 a 12 so apresentadas estimativas do impacto agregado da insero no mercado de trabalho capixaba de uma coorte de 10 mil jovens com formao tcnica. A tabela 10 apresenta o impacto sobre a taxa de ocupao e a remunerao mdia de trs grupos de jovens entre 18 e 35 anos: i) todos, ii) jovens com educao mdia completa e iii) 10 mil jovens beneficiados pela formao tcnica. Os resultados ratificam o que j foi visto na seo 2: a formao tcnica tem grande impacto sobre os diretamente beneficiados. De fato, esta tabela revela que a taxa de ocupao dos jovens beneficiados cresce 4 pontos percentuais, enquanto sua remunerao aumenta em R$ 90,00 (10%). Como uma coorte de beneficirios (10 mil

jovens beneficiados) representa apenas 2% dos jovens no estado com educao mdia (cerca de 500 mil), o impacto sobre o conjunto dos jovens com educao mdia , por conseguinte, apenas 1/50 do correspondente impacto sobre os diretamente beneficiados. De acordo, a taxa de ocupao deste grupo eleva-se em 0,08 pontos percentuais e a remunerao mdia em menos de R$ 2,00 por ms. Por sua vez, como aproximadamente metade dos jovens (18 a 35 anos) no estado tem educao mdia completa, o impacto sobre o conjunto dos jovens correspondente metade do impacto sobre os jovens com educao mdia: 0,04 pontos percentuais adicionais na taxa de ocupao e R$ 1,00 por ms adicional na remunerao. Em resumo, a tabela 10 revela que, embora o impacto da formao tcnica seja elevado entre os diretamente beneficiados, o impacto agregado, mesmo entre os jovens, limitado, uma decorrncia do limi-

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relatos de pesquisa

Tabela 11: Impacto imediato de uma coorte de egressos da educao tcnica sobre a distribuio de remunerao de jovens entre 18 e 35 anos: Esprito Santo, 2005-2009

tado nmero de beneficirios em relao populao total de jovens. De fato, os 10 mil beneficirios representam apenas 1% da populao de jovens de 15 a 35 anos do estado. Por este motivo, o impacto da formao tcnica de uma coorte sobre o conjunto da juventude acaba sendo apenas 1% do impacto sobre aqueles diretamente beneficiados. Como foi visto na seo anterior, os jovens com educao mdia completa (potenciais beneficirios da formao tcnica) no se encontram uniformemente espalhados ao longo da distribuio de renda, ao contrrio, tm uma clara tendncia a

res nveis de renda. Por conseguinte, o impacto de qualquer expanso na formao tcnica no dever ser distributivamente neutro. A tabela 11 confirma este resultado. Por um lado, esta tabela revela que a formao tcnica eleva muito mais a remunerao dos trabalhadores jovens com alta remunerao que dos com baixa remunerao. De fato, conforme revela, o impacto da expanso da formao tcnica sobre os dcimos com maior remunerao ao menos duas vezes maior que sobre os dcimos com menor remunerao. Por este motivo, a expanso da educao tcnica tende a aumentar o grau de desigualdade em remunerao entre os jovens. Em particular, leva a razo entre a renda dos

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se concentrarem nas famlias com maio-

Tabela 12: Impacto imediato de uma coorte de egressos da educao tcnica sobre a distribuio de renda e pobreza da populao: Esprito Santo, 2005-2009

20% mais ricos e a dos 20% mais pobres a crescer 0,04% (ver tabela 12). Por fim, investigou-se tambm o impacto sobre a renda familiar per capita e sua distribuio. Como a populao do estado cerca de trs vezes a populao jovem e, desta forma, por volta de 300 vezes maior que a populao beneficiada, o impacto sobre a renda per capita correspondentemente menor. Assim, enquanto o impac-

to sobre a remunerao da populao diretamente beneficiada de R$ 90,00 por ms e sobre o conjunto dos jovens (18 a 35 anos) de R$ 1,00 por ms, o impacto sobre a renda per capita do estado correspondentemente de R$ 0,3 por ms. Como o impacto beneficia mais os trabalhadores jovens com alta remunerao que aqueles com baixa remunerao, expanses na formao tcnica elevam a desigualdade de remunerao entre os trabalhadores jo-

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relatos de pesquisa

vens e, consequentemente, a desigualdade na distribuio da renda entre famlias. Como resultado deste impacto negativo sobre a igualdade, expanses na educao tcnica tm impactos muito mais limitados sobre a renda dos mais pobres (e sobre a porcentagem de pobres) que sobre a renda per capita do conjunto da populao.

to arrojada como a atual. Trs interpretaes so possveis. Em primeiro lugar, poder-se-ia interpretar como um nmero absoluto de egressos igual ao atual para todos os anos anteriores. A dificuldade com esta abordagem o fato de as coortes anteriores serem menores, o que resultaria no declnio da porcentagem de cada coorte com educao tcnica de acordo com o ano de nascimento. Neste caso, o acesso educao tcnica estaria se tornado crescentemente mais difcil, na medida em que o nmero de vagas permanece fixo e o tamanho das coortes aumenta. Por este motivo esta interpretao no foi adotada. Uma segunda abordagem seria congelar a proporo de cada coorte com educao tcnica. Entretanto, como a taxa de concluso na educao mdia tem-se expandido e s podem ter diploma de tcnico aqueles com educao mdia completa, se a proporo da coorte com educao tcnica for fixa, a porcentagem da coorte com educao mdia que tem formao tcnica declinaria. Caso esta abordagem seja adotada, implicitamente se estaria por assumir que as vagas em educao tcnica tm crescido mais lentamente do que o nmero de concluintes da educao mdia e, portanto, a chance de obter uma vaga na educao tcnica para um aluno ou egresso da educao mdia estaria declinando. Por este motivo esta estratgia tambm no foi adotada. Com objetivo de eliminar os inconvenientes destas duas abordagens anteriores, uma terceira foi adotada. O fator fixado

Impactos de longo prazo


Na seo anterior, investigou-se o impacto sobre o mercado de trabalho e sobre a distribuio de renda da insero no mercado de trabalho capixaba de uma nica coorte de egressos da educao tcnica. Nesta seo, investiga-se o impacto que uma poltica contnua de educao tcnica poderia ter sobre os mesmos resultados. Contudo, antes de analisar a magnitude destes impactos, fundamental descrever com algum detalhe o que se entende por uma poltica contnua de educao tcnica. Conforme j ressaltado, estima-se que, nos ltimos anos, tem-se formado cerca de 10 mil tcnicos a cada ano13. Por uma poltica contnua entende-se a situao em que a poltica atual viesse tambm a ser aplicada em todos os anos anteriores. O que se deseja investigar como seria o desempenho do mercado de trabalho e a forma da distribuio de renda, caso o Esprito Santo sempre tivesse adotado uma poltica para educao tcnica to arrojada como a que adota atualmente. A operacionalizao desta simulao requer ainda a definio de alguns conceitos. O mais importante definir o que significa, em termos do nmero de egressos nos anos anteriores, ter adotado uma poltica

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neste caso foi a porcentagem de egressos da educao mdia que em cada coorte teve acesso educao tcnica. Nos ltimos anos, a cada ano, em torno de 27 mil jovens terminam o ensino mdio e 10 mil completam a formao tcnica, o que leva 37% dos que completam o ensino mdio a terem hoje formao tcnica. Por conseguinte, nesta terceira abordagem, com vistas em avaliar o impacto agregado de uma poltica contnua de expanso da formao tcnica, fixou-se a porcentagem de egressos da educao mdia que, em cada coorte, teve acesso educao tcnica em 37%. Como cerca de 40% da populao em idade ativa no estado tem educao mdia completa, o nmero de egressos utilizados na avaliao do impacto de uma poltica contnua foi de 15% da populao em idade ativa, que em valores absolutos representam aproximadamente 350 mil egressos. Em outras palavras, estimou-se o impacto de uma poltica contnua de formao tcnica comparando o desempenho do mercado de trabalho e a

distribuio de renda atual do estado com a que teria, caso adicionalmente 350 mil pessoas em idade ativa do estado que tm educao mdia completa tambm tivessem formao tcnica. Os resultados obtidos so apresentados nas tabelas 13 a 15. A tabela 13 apresenta o impacto que uma poltica contnua de formao tcnica teria sobre os principais resultados do mercado de trabalho. Em termos de acesso ao trabalho, as estimativas apresentadas nesta tabela revelam que o impacto de longo prazo de uma poltica contnua seria de elevar a taxa de ocupao dos beneficiados em 3,8 pontos percentuais e da populao em idade ativa (18 a 64 anos) em 0,5 ponto percentual. Em termos da remunerao dos trabalhadores, o impacto estimado de um aumento de R$ 151,00 por ms (10%) entre os beneficirios e R$ 28,00 por ms em mdia para o conjunto da populao em idade ativa. Note que, como uma expanso contnua da formao tcnica dever

Tabela 13: Impacto de longo prazo de egressos da educao tcnica sobre a taxa de ocupao e a remunerao da populao de 18 a 64 anos: Esprito Santo, 2005-2009
Populao de 18 a 64 anos Indicadores Alterando a taxa de ocupao e a remunerao Populao de 18 a 64 anos com educao mdia Situao atual Alterando a taxa de ocupao e a remunerao Impacto percentual Populao de 18 a 64 anos beneficiria da educao tcnica Situao atual Alterando a taxa de ocupao e a remunerao Impacto percentual Situao atual Impacto percentual

Taxa de ocupao (PIA) Remunerao mdia Porcentagem em relao populao total do estado

72,7 1092

73,3 1120 63

0,75 2,61

77,1 1590

78,6 1646 24

1,82 3,52

77,0 1520

80,7 1671 9

4,92 9,92

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2005 a 2009. As bases dos diferentes anos foram empilhadas para melhorar a preciso das estimativas. Nota: 1. Os valores esto expressos em Reais de dezembro/2010. 2. Considerou-se uma taxa de concluso de 50% na educao tcnica.

13. Infelizmente no parecem existir informaes precisas sobre o total de egressos da educao tcnica no estado.

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atender em torno de 15% da populao em idade ativa, o impacto mdio sobre a populao ativa corresponde a aproximadamente 15% (as simulaes resultaram em 20%) no caso do impacto direto sobre os beneficirios. Como os beneficirios com educao mdia completa tm renda bem acima da mdia, o impacto da expanso contnua da educao tcnica elevar a desigualdade entre trabalhadores. Por exemplo, a razo entre a renda dos 20% mais bem remunerados e a dos 20% mais mal remunerados deve elevar-se em 2%, uma vez que a educao

tcnica eleva a remunerao dos trabalhadores mais mal remunerados (20% pior) em apenas 0,8% e em 3% a dos 20% mais bem remunerados (ver tabela 14). Por fim, investigou-se o impacto de uma expanso contnua de educao tcnica tambm sobre a renda per capita e sua distribuio (ver tabela 15). Conforme esta tabela revela, uma expanso contnua da educao tcnica teria impactos visveis sobre a distribuio de renda. Na presena desta poltica, a renda per capita do estado seria 2,5% mais elevada. O impacto seria particularmente mais

Tabela 14: Impacto de longo prazo de egressos da educao tcnica sobre a distribuio de remunerao da populao de 18 a 64 anos: Esprito Santo, 2005-2009

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acentuado entre os grupos mais ricos. De fato, entre os 20% mais ricos, a renda per capita seria quase 3% mais elevada em virtude da educao tcnica. Por sua vez, entre os 20% mais pobres, a elevao na renda mdia seria 0,6%, o que leva o impacto desta poltica sobre a pobreza e a extrema pobreza a ser favorvel, mas de

magnitude extremamente limitada. Dado seu maior impacto sobre os grupos mais ricos, uma poltica contnua de educao tcnica ter impactos negativos sobre a igualdade. Por exemplo, a razo entre a renda dos 20% mais ricos e 20% mais pobres dever aumentar em 2% em virtude da expanso da educao tcnica.

Tabela 15: Impacto de longo prazo de egressos sobre a distribuio de renda e pobreza da populao: Esprito Santo, 2005-2009

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publicaes em destaque

Polticas Pblicas e Indicadores para o Desenvolvimento Sustentvel


Christian Luiz da Silva e Jos Edmilson de Lima

Cadernos de Estudos n 13 Sntese das Pesquisas de Avaliao de Programas Sociais do MDS Verso atualizada e revisada 2006-2010
Luziele Tapajs e Jnia Quiroga (organizadoras)

A iniciativa de um grupo de pesquisadores de vrias universidades de publicar este livro deve ser saudada pelas comunidades acadmica, tcnica, profissional e discente. Tal iniciativa tem vrios mritos, mas destaco dois. O primeiro o de trazer para essas comunidades um conjunto de trabalhos que articulam dois temas que poucas vezes esto juntos em uma mesma publicao polticas pblicas e o uso de ndices e indicadores que podem (e devem) ser usados na formulao e avaliao de polticas. O segundo mrito o de incorporar a esses temas a varivel da sustentabilidade ambiental, econmica e social das polticas. Complementando essa abordagem, vrios captulos buscam articular esses temas complexidade da realidade com que se defrontam aqueles que formulam e executam as polticas pblicas, sobretudo os cidados que habitam nossas cidades.
Comentado por Celina Maria Souza Doutora em Cincia Poltica pela London School of Economics and Political Science

A 13 edio dos Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate traz a sistematizao das informaes sobre as pesquisas de avaliao de polticas e programas sociais realizadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Esto contempladas as instituies contratadas, as metodologias, os resultados encontrados e as recomendaes aos gestores dos programas. O objetivo desta edio registrar e tornar pblica parte desta experincia de constituio do sistema de avaliao e monitoramento da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), alm de facilitar a consulta por parte dos gestores, instituies acadmicas e de pesquisas, rgos de controle social e organismos internacionais.
Editora: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ISSN: 1808-0758

Editora: Saraiva ISBN: 978-85-02091-95-5

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Avaliao de Programas concepes e prticas


Blaine R. Worthen, James R. Sanders e Jody L. Fitzpatrick

Populao e Cidades: subsdios para o planejamento e para polticas sociais


Rosana Baeninger (organizadora)

A obra apresenta uma ampla viso de modelos e abordagens de avaliao, passveis de aplicao nas mais diversas reas acadmicas e profissionais. Alm de orientar os estudos da avaliao, apresenta uma minuciosa viso sobre suas vrias modalidades. um guia prtico para o processo avaliatrio, auxiliando o profissional responsvel pela rea a garantir a qualidade do processo e da integridade de sua atuao profissional. Pode ser analisada tambm como uma proposta para a elaborao de um curso de formao de profissionais de avaliao em graduao e ps-graduao. uma leitura imprescindvel tanto a estudantes e iniciantes na rea quanto a profissionais de instncias mais avanadas de conhecimento, prtica, docncia e pesquisa.
Editora: EDUSP ISBN: 85-73124-13-X

A relao Populao e Cidade explorada em vrias de suas dimenses neste livro, indicando subsdios para os desafios e potencialidades na implementao das polticas sociais, sobretudo em mbito local. Temas relacionados com a dinmica demogrfica, a segmentao social, transformaes urbanas, dentre outros, so analisados e relacionados com as necessidades das polticas sociais hoje existentes no pas. Dessa forma, o livro possibilita a importante difuso desse conhecimento para os gestores da poltica social, contribuindo para o fortalecimento de suas aes.
Comentado por Claudio Salvadori Dedecca Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp

Editora: Ncleo de Estudos de Populao Unicamp e Fundo de Populao das Naes Unidas ISBN: 978-85-88258-23-5

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publicaes em destaque

aval - revista avaliao de Polticas Pblicas


Publicao com o apoio do Mestrado em Avaliao de Polticas Pblicas MAPP/uFC, do Ncleo Multidisciplinar de Avaliao de Polticas Pblicas NuMAPP/uFC e do Banco do Nordeste do Brasil (BNB)

countrY-led monitoring and evaluation sYstems: better evidence, better Policies, better develoPment results
Marco Segone (Editor)

A publicao uma parceria entre UNICEF, Banco Mundial, Comisso Econmica Europeia da ONU, Organizao Internacional para Cooperao em Avaliao (IOCE), DevInfor e MICS. O livro agrega vises, lies aprendidas e boas prticas de 21 stakeholders de como sistemas nacionais de monitoramento e avaliao podem promover a implementao de polticas pblicas baseadas em evidncias, bem como faz uma apresentao dos principais resultados encontrados.
Editora: uNICEF

A Revista Avaliao de Polticas Pblicas volta-se primordialmente a: publicao de anlises e resultados de pesquisas em avaliao de polticas pblicas; reflexes terico-metodolgicas sobre avaliao; desenvolvimento de ferramentas e estratgias metodolgicas que contribuam para a avaliao de polticas pblicas e reflexes sobre o exerccio da multi e da interdisciplinaridade. Tem como objetivo central constituir-se em importante meio de divulgao de pesquisas acadmicas sobre programas e polticas sociais que vm sendo efetuadas na regio Nordeste, em dilogo com aquelas realizadas em outras regies do pas, e mesmo em outros pases, sobre uma diversidade de temas como: Educao, Sade, Planejamento Urbano, Segurana Pblica, Desenvolvimento Rural, Turismo, Microfinanas, Trabalho e Gerao de Renda, Polticas Afirmativas, entre outros.
ISSN: 1984-3100 http://www.mapp.ufc.br/wp-aval/institucional/ sobre-a-aval
JAN/DEZ

2009

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FORTALEZA CE ANO 2 VOL. 3 NO 3-4 JAN-DEZ 2009

O III Seminrio da Rede Brasileira de

notas em M&A

Monitoramento e Avaliao, realizado em Braslia-DF, de 1 a 3 de junho de 2011, teve como tema norteador O Monitoramento e Avaliao no Ciclo das Polticas Pblicas: um desafio para os novos governos. O objetivo foi destacar que boas escolhas realizadas no incio das gestes podem trazer melhores resultados, como a escolha/priorizao de programas com modelos causais claros, a seleo de indicadores de resultado, a definio de metas governamentais, os desenhos de programas pilotos, entre outros. O evento contou com 192 participantes entre gestores pblicos, membros de organizaes do terceiro setor, de empresas privadas, do poder legislativo, membros da academia e estudantes. O contedo debatido no Seminrio foi mltiplo e incluiu apresentao de experincias, minicursos e workshops, que serviram como oportunidade de desenvolvimento de capacidades, alm de conferncias, que tiveram como propsito o debate de prticas exitosas de monitoramento e avaliao, tanto pelo segmento pblico como por organizaes da sociedade civil e do setor privado. A palestra de abertura foi proferida pelo Secretrio-Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Rmulo Paes-Sousa, que abordou a tendncia de crescimento da demanda por avaliao no Brasil e deu um panorama sobre a institucionalizao dos sistemas de monitoramento e avaliao do Governo Federal. O Seminrio foi coordenado pela Agncia Brasileira de Avaliao e contou com a colaborao de diversos parceiros, dentre eles: a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) do MDS, a Presidncia da Repblica, o Instituto Publix para o Desenvolvimento da Gesto Pblica, INMETRO, o Banco do Nordeste do Brasil e a Fundao Ita Social. No evento foi lanada a edio em formato eletrnico da Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao e agora apresentada a verso impressa, contendo os mesmos quatro captulos da verso em multimdia alm de relatos de pesquisa. A revista foi realizada em parceria entre a SAGI/MDS, a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) e a Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao.

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Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Esplanada dos Ministrios - Bloco A - 30 andar, Sala 307 CEP 70.054-906 - Braslia/DF sagi.dfd@mds.gov.br

Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao redebrasileirademea.ning.com redbrame@gmail.com

A Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliao um projeto editorial aberto a parcerias institucionais, sistematizao de experincias, produo de conhecimento no campo de M&A. Abre-se um espao para o intercmbio de informaes entre pesquisadores, gestores, estudantes, governos, ONGs, universidades, agncias internacionais, entre outros.

A primeira edio da Revista resultado de uma parceria entre a Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia Repblica.

A publicao traz uma discusso sobre o processo de criao e desenvolvimento da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao, a relao da avaliao com a prossionalizao da gesto pblica, o monitoramento dirigido ao aprimoramento de programas sociais e a ampliao do escopo e do gasto pblico da Poltica Social no Brasil.

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