TCU - Governança No Setor Público

Instituto Serzedello Corra
GOVERNANA NO SETOR PBLICO FUNDAMENTOS
Aula 1: INTRODUO GOVERNANA
Maio, 2012
Copyright 2011, Tribunal de Contas de Unio

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Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra 2 Gerncia de Desenvolvimento de Competncias Servio de Planejamento e Projetos Educacionais SUPERVISO Silvia Helena de Campos Martins CONTEUDISTA Romilson Rodrigues Pereira TRATAMENTO PEDAGGICO Leonardo Pereira Garcia PROJETO GRFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudncio Soares Brando Filho Bianca Novais Queiroz NORMALIZAO Klem Cristina Amaro dos Santos Patrcia Paula Giovanna de Souza Ferreira Denise Curcio dos Santos DIAGRAMAO Herson Freitas
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Governana no setor pblico - Fundamentos / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Romilson Rodrigues Pereira. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 32 p. : il. Contedo: Aula 1 : Introduo governana. 1. Governana. 2. Governana corporativa. 3. Administrao pblica. I. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
SUMRIO
SUMRIO...................................................................................................................................................... 3 APRESENTAO....................................................................................................................................... 4 1 ORIGEM, OBJETO E DILEMAS DA GOVERNANA................................................................ 5 1.1 - Origem e Popularizao da Governana........................................................................ 5 1.2. Mecanismos Originais e Objetos da Governana ........................................................ 6 1.3. Dilemas da Governana ......................................................................................................... 7 2 TEORIAS BASILARES DA GOVERNANA..............................................................................10 2.1. Teoria da Firma........................................................................................................................10 2.2. Teoria da Agncia....................................................................................................................11 2.3. Teoria dos Contratos..............................................................................................................13 2.4. Teoria da Escolha Pblica....................................................................................................13 3 MODALIDADES DE GOVERNANA..........................................................................................16 3.1. Governana Corporativa.......................................................................................................16 3.2. Governana no Setor Pblico.............................................................................................17 4 - APLICAES DA GOVERNANA NO SETOR PBLICO.....................................................20 4.1. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro OCDE..................................................................................................................................20 4.2. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro COSO...................................................................................................................................21 4.3. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro Banco Mundial..............................................................................................................22 4.4. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro Holands..........................................................................................................................23 SNTESE......................................................................................................................................................26 REFERNCIAS..........................................................................................................................................27 NOTAS..........................................................................................................................................................30
Aula 1 Introduo Governana
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APRESENTAO
Nesta aula, iniciaremos nossa jornada para compreender o que e como se manifesta a governana, principalmente sob a perspectiva do setor pblico. No ltimo quarto do Sculo XX a governana alcanou grande notoriedade e popularidade, principalmente nas grandes corporaes, o que ajudou que tal conceito, precipuamente originrio do setor privado, fosse abordado tambm no setor pblico e nos meios profissionais e acadmicos. Nos dias de hoje, h, portanto, um interesse generalizado pela governana. No entanto, tal interesse, quase sempre, foca-se na aplicao e/ou manipulao deste conceito em diversos cenrios, sem que os agentes saibam, com preciso, o que realmente significa governana. Destarte, nossos estudos se iniciam abordando (Seo 1) a origem e a popularizao da governana, os seus mecanismos e objetos originais e, encerrando a primeira parte, os dilemas a ela atinentes. Para evitar o erro de falarmos sobre um objeto sem um conhecimento de base de sua gnese, estudaremos as teorias subjacentes e basilares da governana (Seo 2), tais como a Teoria da Firma, a Teoria da Agncia, a Teoria dos Contratos e a Teoria da Escolha Pblica. S ento passaremos a um estudo mais aplicado da governana enfatizando, inicialmente, as modalidades de governana (Seo 3), ou seja, o modo como ela se materializa nas organizaes privadas (governana corporativa) e pblicas (governana no setor pblico). Dando continuidade ao incio da parte aplicada, concluiremos esta aula com um breve estudo das aplicaes da governana no setor pblico (Seo 4), tema que ser explorado com mais profundidade nas demais aulas.
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GOVERNANA NO SETOR PBLICO - FUNDAMENTOS
1 ORIGEM, OBJETO E DILEMAS DA GOVERNANA

1.1 - Origem e Popularizao da Governana Em geral, a origem da governana, ou sua popularizao - ganho de notoriedade mundial - atribuda ao movimento que ocorreu nos Estados Unidos, na dcada de 80, dos grandes investidores contra corporaes que estariam sendo administradas de uma forma que no iriam ao encontro dos interesses dos acionistas. O tema ganharia notoriedade, ou a ele teria sido dada mais nfase, com os grandes escndalos financeiros que ocorreram em diversas corporaes daquele pas (Borges e Serro, 2005). Na verdade, o termo governana deve ser buscado em tempos mais antigos. Jessop (1999, p. 4) nos lembra que, ainda na dcada de 40, o filsofo e economista Friedrich Hayek (1899 1992) argumentava que o mecanismo de mercado a melhor forma de governana econmica. Com efeito, Jessop (1999) no seu seminal artigo The Governance of Complexity and the Complexity of Governance (A Governana da Complexidade e a Complexidade da Governana), esclarece que a governana surge da necessidade, tentativa ou esperana de reduzir o risco, reduzir a complexidade inerente, ou seja, governar e controlar os fenmenos e eventos do mundo real, os quais seriam naturalmente necessrios e contingentes. Assim, a governana seria uma forma de transformar a complexidade desestruturada em uma complexidade estruturada, ainda que no se pudessem controlar os n efeitos da simplificao e estruturao pretendidas. Este autor elucida, ainda, que os mecanismos de governana, em contraste com os baseados na hierarquia e nos mercados, h muito tempo vm sendo usados para coordenar organizaes e sistemas complexos, sendo eles especialmente apropriados para aqueles sistemas que oferecem resistncia a uma administrao interna no estilo de cima para baixo (hierrquica) e a um controle externo direto e que evoluem conjuntamente com outros complexos arranjos de relaes sociais, nos quais vrias decises, operaes e objetivos so reciprocamente interdependentes. Algumas das caractersticas listadas acima assemelham s organizaes que os rgos em que trabalham tm que controlar? Quais?
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O que ocorreu em meados da dcada de 80 foi a descoberta da governana pelo setor das corporaes. Compreendemos, ento, por que se confunde a notoriedade ou popularizao do termo governana com sua origem. Com isso, o conceito primrio de governana comea, tambm, a ficar claro. Governana, portanto, seria simples e originariamente definida com a arte e a tentativa de governar (regular o andamento, conduzir, dirigir, administrar) sistemas complexos. 1.2. Mecanismos Originais e Objetos da Governana Seguindo a linha da origem, e no do ganho de notoriedade da governana, podemos identificar que a construo de mecanismos efetivos de governana inclui (Jessop, 1999, p. 4): a) simplificar modelos e prticas que reduzem a complexidade do mundo e que so congruentes com os processos no mundo real, bem como relevantes para os objetivos dos atores envolvidos; b) desenvolver a capacidade para o aprendizado da dinmica social sobre vrios processos e formas causais de interdependncia, atribuies de responsabilidades capacidade para aes, a possibilidades de coordenao em ambientes complexos e turbulentos; b) construir mtodos para aes coordenadas de diferentes foras sociais com diversas identidades, interesses e sistemas de significados sobre vrios espaos e horizontes temporais e sobre distintos domnios de aes; d) estabelecer um ponto de vista comum sobre o mundo para a ao individual e o sistema que possibilite estabilizar orientaes, expectativas e regras de conduta de atores-chaves. O desenvolvimento deste complexo de condies e prticas seria o nico caminho, por exemplo, para garantir a governana econmica num complexo mundo globalizado. O resultado seria o que Jessop (1999) denomina de heterarquia, forma de organizao baseada em redes, em que a autoridade determinada pelo conhecimento e funo do ator no sistema, em vez de um sistema de anarquia ou hierarquia de decises e implementaes de polticas coordenadas. Ou seja, um sistema baseado nem na lgica incremental6 das foras de mercado, nem no planejamento de cima para baixo, mas, sobretudo, no aprendizado interativo entre agncias pluralistas, operacionalmente autnomas e ao mesmo tempo interdependentes.
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Os objetos de governana poderiam ser facilmente identificados quando se considera que ela procura afetar a conduta e as condies de ao de certos agentes. No entanto, pode-se considerar o fato de que o potencial objeto de governana s se materializa como real objeto na medida em que ele fique sujeito a um especfico e efetivo mecanismo de governana. Por essa lgica, somente aps a implantao desses mecanismos que os objetos poderiam ser realmente identificados. Assim, especficos modos de governana moldariam especficos objetos de governana. Isso descartaria uma teoria geral aplicada a todas as formas de governana e, igualmente, justificaria as diferentes abordagens dela, ou seja, como ela tratada, os nveis de anlise e os fatores considerados por organizaes supranacionais, pelas agremiaes de corporaes e estruturas que procuram normalizar reas de controle. 1.3. Dilemas da Governana Ser que a governana serve como um panaceia para os problemas organizacionais? Por qu? Em razo do fascnio, ou quase obsesso, por mecanismos de governana, ela tem sido trada como uma panacia e, neste sentido, pouco se comenta sobre a possibilidade de que ela seja um processo que possa fracassar ou tenha falhas inerentes. Nada garante que a governana seja um mecanismo, per se, mais eficiente para a resoluo de problemas. Mais do que uma viso negativista, dar ateno s chances e riscos de que a governana fracasse tem a vantagem de se voltar anlise para a os mecanismos capazes de responder s falhas. Ademais, h que se considerar a possibilidade de que um determinado mecanismo de governana seja tido como uma tima soluo, mas com altos custos. Neste caso, de se ter em conta uma segunda melhor alternativa, que em razo de apresentar custos menores, poder ser considerada a melhor. Num ambiente heterrquico os mecanismos de governana podem enfrentar alguns dilemas contribuintes para uma possibilidade de fracasso (Jessop, 1999, p. 14), tais como: Cooperao versus competio: uma grande nfase na cooperao e no consenso pode bloquear o surgimento de tenses e conflitos criativos, ou de comportamentos competitivos e de autointeresse, oriundos e fomentadores de um processo de crise, o qual poderia promover um aprendizado resolutivo.
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Sistemas abertos vs. sistemas fechados: a governana atua em sistemas (ambientes) naturalmente complexos e turbulentos que, em geral, so abertos; os mecanismos de governana, ao proporem coordenao efetiva e com um nmero limitado de atores, ou dentro de certa fronteira espao-temporal, naturalmente tendem a fechar os sistemas, ou pelo menos, reduzi-los; surge, com isso, o dilema da necessidade de se optar por tal fechamento ou reduo, inclusive em razo de se ter que priorizar processos tempestivos e bem focados e, por outro lado, procurar expandir as fronteiras de ao e o nmero de atores. Governabilidade vs. flexibilidade: como compatibilizar processos e procedimentos governados (normalizados, controlados) com uma flexibilidade necessria para que os processos se adaptem ou mudem conforme as circunstncias? Ou seja, como compatibilizar a imposio de normatizaes, normalizaes ou melhores prticas com a salutar prtica de incentivar a diversidade e a comunicao e, por conseguinte, o aprendizado horizontal? Accountability(1) vs. eficincia: como atender ao interesse pblico e, por conseguinte, aos necessrios mecanismos de controle, e ao mesmo tempo permitir que as organizaes sujeitas accountability tenham performance compatveis com as que operam para atender a interesses de grupos especficos? Como evitar o risco de que os empreendimentos e as organizaes pblicas, ou que atuam visando ao interesse pblico, privatizem as polticas pblicas e estatizem os interesses privados? Em suma, guisa de concluso desta primeira seo, podemos estabelecer as seguintes ilaes axiomticas sobre a governana. O conceito original - ou originrio - de governana pode ser construdo a partir dos seguintes objetivos axiomticos: 1) a governana consiste na busca por modelos e prticas capazes de reduzir a complexidade de sistemas de forma que sejam eles congruentes e relevantes com os objetivos dos atores e instituies envolvidas; 2) a governana consiste no desenvolvimento do aprendizado sobre uma dinmica social que envolve vrios processos causais, diferentes formas de interdependncia, atribuies de responsabilidades e possibilidades de coordenao em ambientes complexos e turbulentos; 3) a governana constri mtodos para a coordenao de aes de diferentes foras
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sociais que tm, igualmente, diversas identidades, interesses, significados e horizontes e espao-temporais de ao; 4) a governana procura estabilizar as orientaes, expectativas e regras de ao dos agentes. A governana parte da premissa de que a auto-organizao no suficiente para resolver problemas que naturalmente surgem da interdependncia social, material e espao-temporal de sistemas complexos; portanto, ela procura desenvolver mecanismos e capacidades para uma coordenao estratgica de uma forma aberta e democrtica (coordenao heterrquica em oposio anrquica e hierrquica) de sistemas complexos. Os objetos de governana no so predeterminados; os processos e mecanismos de governana que iro delinear e caracterizar seus objetos. O principal dilema da governana que muitos dos seus mecanismos podem surgir exatamente de situaes que ela nega ou combate, tais como, processos que se auto-organizam a partir de fenmenos aleatrios e de tentativa e erro, ou do aprendizado decorrente da crise e de situaes aparentemente caticas. E, por fim, h que se admitir que muito do que se teoriza a respeito da governana carece de evidncia em estudos empricos.
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2 TEORIAS BASILARES DA GOVERNANA

Uma compreenso mais clara da governana inclui o entendimento de teorias que procuram descrever as relaes entre indivduos e as instituies, principalmente quando atuam em ambiente de conflito de interesse ou, mesmo, de cooperao. Circunscrever a governana num arcabouo terico, todavia, no tarefa fcil, porquanto se pode incorrer no risco de alijar teorias substanciais ou incluir as irrelevantes. Em todo caso, um estudo srio da governana no pode prescindir do esboo das teorias que lhe do suporte. Nesse sentido, descreveremos, neste tpico, a essncia de quatro marcos tericos que facilitam o entendimento da governana: a Teoria da Firma, a Teoria da Agncia, a Teoria dos Contratos e a Teoria da Escolha Pblica. 2.1. Teoria da Firma A Teoria da Firma, conceito criado pelo economista Ronald Coase (1937), tem como marco o fato de que as firmas so organizadas para atuarem nos mercados com o objetivo de diminuir os custos de transao (custos de informaes, custos contratuais etc.), ou seja, para que os agentes econmicos atuem no mercado so criadas e estruturadas as empresas (firmas). Portanto, os agentes econmicos optam por criar uma estrutura (a firma) destinada a reduzir riscos e custos inerentes produo de bens e servios. Quando se atua diretamente no mercado, incorre-se em custos de transao. A necessidade de se organizar firmas decorre da busca pela minimizao de tais custos, ou seja, para que as trocas econmicas sejam realizadas com mais eficincia. A partir dessa concepo, construiu-se a Teoria da Firma. Essa estuda o comportamento da unidade do setor da produo e procura explicar a forma de proceder da sociedade empresarial quando essa desenvolve a atividade produtiva para a produo de bens ou de servios com mais eficincia. O mercado o ambiente virtual em que acontecem as negociaes contratuais, a circulao de bens, ou seja, a celebrao de contratos entre sociedades e entre consumidores e outras sociedades para a aquisio de bens.
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A firma permite centralizar e organizar a produo e, com isso, reduzir os custos de ir a mercados; as firmas crescem e expandem-se at que a economia obtida entre o custo de realizar ou organizar qualquer operao internamente seja superior ao custo de realizar a mesma operao via mercados. De acordo com a Teoria da Firma, a organizao de sociedades empresariais necessria para diminuir os custos de transao que recaem sobre o empreendedor, em razo das instabilidades e imperfeies do mercado. Por meio da criao de sociedades empresariais, haver formaes de equipes organizadas (prestadores de servios e fornecedores de recursos) sob o controle de gesto de um nico ente (o empresrio), o que ensejar uma produtividade mais eficiente. Isso porque as organizaes econmicas estaro centradas em contratos de longo prazo, o que gera mais estabilidade na produo de bens ou servios. Por exemplo, contratos de trabalho para a realizao de uma tarefa bem especfica eliminam a dificuldade de a sociedade empresarial conseguir encontrar no mercado essa determinada mo de obra. Quem quer oferecer bens ou servios no mercado de forma eficiente e lucrativa pode escolher entre organizar a empresa, isto , organizar a produo, criar vnculos mais ou menos duradouros entre trabalhadores e fornecedores de matrias-primas e recursos ou, como alternativa, recorrer diretamente ao mercado quando houver necessidades de adquirir matrias-primas, contratar mo de obra ou quaisquer outros fatores de produo. Essa segunda alternativa mais arriscada do que a primeira, uma vez que no garante estabilidade nem regularidade de obteno para satisfazer s necessidades da produo dos fatores produtivos no mercado. 2.2. Teoria da Agncia A Teoria da Agncia busca analisar as relaes entre os participantes de um sistema, em que propriedade e controle so designados a pessoas distintas, o que pode resultar em conflitos de interesse entre os indivduos. Esta teoria, portanto, examina os conflitos e custos resultantes da separao entre propriedade e controle do capital. Essa possibilidade de no participao do acionista no gerenciamento da empresa bem representada pela sociedade por aes, que limitam a responsabilidade do acionista com a organizao bem como com a parcela de capital que ele investiu.
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Assim, a relao de agncia um contrato no qual uma ou mais pessoas (principal) emprega outra pessoa (o agente) para realizar algum servio ou trabalho em favor dele, envolvendo a delegao de alguma autoridade de deciso para este. Assim, ambas as partes so maximizadoras de utilidade, sob a premissa de que o agente no ir atuar conforme os interesses do principal. A Teoria da Agncia, portanto, um modelo de tomada de deciso para mais de um indivduo, que tem um enfoque prescritivo, embasado num modelo normativo, o qual envolve a teoria da utilidade. Neste modelo, em que um dos indivduos o agente e o outro o principal, o primeiro cumpre certas tarefas para o segundo, o qual se compromete a remuner-lo. O principal o avaliador das informaes e o responsvel pela escolha do sistema de informao; o agente assume o papel de tomador de deciso, optando pelas melhores alternativas do ponto de vista do proprietrio e das informaes que a eles estaro disponveis. A Teoria de Agncia apresenta-se como um arcabouo terico voltado para anlise das relaes entre participantes de sistemas em que a propriedade e o controle de capital so destinados a figuras distintas, dando espao formao de conflitos resultantes da existncia de interesses diferenciados entre os indivduos. Em tese, nenhum indivduo pode desejar maximizar uma funo que no seja a sua, pois o comportamento est fundamentado no conjunto de preferncias e em seus objetivos. Esta premissa base do chamado conflito de agncia: agente e principal so pessoas diferentes e, sendo assim, os interesses daquele que administra a propriedade nem sempre esto alinhados com os do titular, isto , ocorre a incongruncia entre o comportamento desejado pelo principal e o comportamento apresentado pelo agente. A Teoria da Agncia trata da transferncia de riqueza entre principal e agente, ocorrida quando o primeiro delega poderes e autoridade para o segundo tomar decises, momento em que surge a possibilidade de transferncia de riqueza. O cerne da Teoria consiste em o principal saber que ir perder parte de sua riqueza e, em compensao, procurar conseguir do agente os melhores desempenhos, ou seja, o principal deixa de obter o mximo para obter o possvel dentro das condies colocadas, devido participao de um administrador profissional.
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2.3. Teoria dos Contratos A partir do entendimento do conflito de agncia entre o principal (acionista) e o agente (executivo), surge a noo de que o acionista deve cercar-se do maior nmero possvel de instrumentos para evitar que seja expropriado pelo administrador. Tais instrumentos seriam um conjunto de contratos entre os diversos participantes. Assim, cada participante contribui com algo para a firma e em troca recebe parte no bolo, com isso o funcionamento adequado da empresa depende do equilbrio contratual estabelecido. A Teoria dos Contratos, portanto, v a empresa como este conjunto de contratos. Um exemplo mais prtico disso est no papel da contabilidade dentro da teoria contratual da firma. Conforme explica Sunder apud Lopes (2004), a contabilidade possui as seguintes funes na coordenao dos vrios contratos existentes entre os agentes ligados empresa: a) mensurar a contribuio de cada um dos participantes nos contratos; b) mensurar a fatia que cada um dos participantes tem direito do resultado da empresa; c) informar os participantes a respeito do grau de sucesso no cumprimento dos contratos; d) distribuir informao para todos os potenciais participantes em contratos com a empresa para manter a liquidez dos fatores de produo e; e) distribuir alguma informao como conhecimento comum para reduzir o custo de negociao dos contratos. 2.4. Teoria da Escolha Pblica James M. Buchanan Jr., considerado um dos criadores da Teoria da Escolha Pblica, tinha duas grandes preocupaes que podem ser identificadas por trs da elaborao desta teoria. A primeira dizia respeito excessiva matematizao da economia que, cada vez mais, assumia papel central na formulao terica da poca, e da qual a teoria das expectativas racionais um timo exemplo. Para Buchanan, ao se preocuparem em elaborar modelos de anlise com enorme sofisticao matemtica, os economistas estavam se esquecendo daquilo que para ele deveria se constituir no essencial da anlise terica: compreender as motivaes que explicam as decises dos agentes econmicos. A segunda era em relao politizao das decises econmicas. A transferncia para o mbito da poltica, muitas vezes, fazia com que a racionalidade econmica fosse suplantada pelos interesses dos polticos envolvidos na tomada de decises. Para Buchanan, o economista e o poltico trabalham com vetores distintos. Enquanto o economista teria
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por parmetro fundamental, em suas tomadas de deciso a eficincia, procurando sempre a alocao tima dos recursos escassos, o poltico estaria focado na conquista e na manuteno do poder, o que s pode ser alcanado no regime democrtico por meio do voto. Nesse sentido, o poltico, principalmente em perodos eleitorais, faz todo tipo de promessa para conquistar os votos dos eleitores, desconsiderando, muitas vezes, os limites impostos pela escassez dos recursos produtivos. Porm, o poltico um ser humano comum e, como tal, movido busca de seus interesses pessoais. Assim, Buchanan recomenda o estabelecimento de limites interferncia dos polticos nas decises econmicas. Tais limites devem ser votados pelos representantes democraticamente eleitos e devem ser inseridos na constituio do pas. A Teoria da Escolha Pblica estuda a forma como as instituies estatais tomam as decises. Esta teoria analisa como funcionam os diferentes mecanismos de voto, demonstrando que no existe um mecanismo ideal para obter escolhas sociais a partir das preferncias individuais. Por outro lado, a Teoria da Escolha Pblica tambm analisa as chamadas falhas de governo associadas falha de eficincia econmica das decises econmicas e injustia na repartio do rendimento. Alguns dos termos abordados pela Teoria da Escolha Pblica so o horizonte temporal curto dos governantes eleitos, a necessidade de existncia de uma restrio oramentria para os diferentes grupos de despesas, ou ainda o efeito em termos de eficincia econmica de algumas formas de financiamento dos partidos e das eleies. O papel do Estado na economia, a forma como utiliza os meios que lhe so colocados disposio e s motivaes que esto na base das aes e atitudes dos polticos so aspectos importantes, mas muitas vezes negligenciados no campo terico. A Teoria da Escolha Pblica tenta preencher esta lacuna. A premissa-base desta teoria de que o funcionamento de todo o processo poltico (eleies, tomadas de deciso, legislao etc.) assenta-se na busca por parte dos indivduos envolvidos de seus interesses prprios. Disso, surge um mercado poltico, bem como a possibilidade de o processo poltico implicar a ocorrncia de falhas dos governos quando da escolha entre os vrios programas alternativos. Segundo esta teoria, o mercado poltico constitudo por vrios tipos de elementos: eleitores, polticos (legisladores), lobistas e burocratas estatais. Relativamente ao papel dos eleitores, esta teoria salienta o fato de se verificar um elevado desinteresse deles sobre os assuntos polticos, dada a incapacidade individual que tm de afetar uma eleio. Este desinteresse contrrio ao interesse que os mesmos eleitores demonstram na tomada de decises de consumo individual.
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Quanto aos polticos e legisladores, esta teoria preconiza que o incentivo para que tomem decises eficientes e de acordo com o interesse pblico reduzido pelo fato de que tais agentes, no exerccio das suas funes, lidam com os recursos de outras pessoas e no dos seus prprios diretamente. Com isso, surge espao para a criao e influncia de lobbies no processo poltico, que acabam por ser capazes de influenciar os legisladores e os burocratas do governo nas suas decises, fazendo-as naturalmente pender para o lado dos seus interesses. Os lobbies so assim grupos de interesses de vrias origens (industriais, comerciais, religiosos etc.) que acabam por desempenhar um papel fundamental na ordem econmica. Para alm da nfase dada s falhas dos governos, a Teoria da Escolha Pblica centra a ateno na proposta de medidas para corrigir os problemas, salientando as vantagens de uma interveno do Estado em mbito local e propondo formas de limitar a despesa pblica.
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3 MODALIDADES DE GOVERNANA
Uma vez estabelecida a origem, o conceito geral, os dilemas, as questes primordiais da governana, bem como seu arcabouo terico, podemos nos focar na governana aplicada, ou seja, no modo como ela se materializa nas organizaes privadas (governana corporativa) e pblicas (governana no setor pblico). Estas so as duas modalidades de governana que trataremos nesta seo. 3.1. Governana Corporativa Conforme vimos, a popularizao da governana - e no a origem ocorreu nos Estados Unidos, nos anos 80, em razo da reao de grandes investidores contra corporaes que estariam sendo administradas de forma que no iam ao encontro do interesse dos acionistas. Teve a, sim, a origem da governana corporativa e no da governana propriamente dita. A governana nas corporaes, portanto, seria uma forma de fazer com que os acionistas, ou seja, os reais proprietrios das companhias de capital aberto tivessem mecanismos que lhes possibilitassem dirigir, controlar e monitorar isto , governar - estrategicamente a empresa. Assim, a governana corporativa simplesmente um sistema pelo qual as organizaes so dirigidas e controladas (Mello, 2006 apud Cadbury Report, 2006, p. 11). A governana corporativa procura, portanto, evitar um distanciamento entre a propriedade, a direo, controle e monitoramento, fenmeno que estaria ocorrendo naturalmente nas grandes companhias, em razo, por um lado da inerente complexidade dos processos administrativos e decisrios e, por outro, da dificuldade de coordenao dos difusos interesses dos acionistas (proprietrios). Este distanciamento pode ser entendido como o chamado conflito de agncia(2), o qual seria decorrente da assimetria informacional e conflito de interesses entre proprietrios e administradores. (Borges e Serro, 2005). Como vimos na Seo 1, sistemas complexos precisam ser administrados (de forma eficaz e dinmica). No entanto, sobre eles h que se estabelecerem instrumentos de controle (governana). Esta compatibilizao, nem sempre pacfica (v. Seo 1.3), seria buscada por meio de mecanismos de governana.
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Neste sentido, o que se procurou fazer para diminuir o distanciamento entre a real propriedade e o gerenciamento efetivo das corporaes foi a construo de princpios e mecanismos que garantissem a governana das sociedades abertas, ou seja, que assegurassem aos proprietrios: tratamento igualitrio (equidade), acesso irrestrito s informaes relevantes (transparncia), responsabilizao dos administradores pelos resultados (accountability) e garantia do cumprimento das boas prticas, normas e leis (tica). H que se ponderar que, no caso de corporaes em que predomina um acionista majoritrio, o controle e gerenciamento seriam tarefas no conflituosas, tendo em vista que o acionista principal indicaria os administradores, no subsistindo os conflitos de interesses entre tais atores. Neste caso, a governana ainda teria espao e seria usada para mitigar um conflito de agncia, desta feita representada pela assimetria informacional e conflito de interesses entre os acionistas minoritrios e os controladores e administradores de fato da companhia (Borges e Serro, 2005). Em sntese, podemos tentar definir a governana corporativa como: (i) um conjunto de prticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital; (ii) a forma que os controladores instituem mecanismos de monitoramento e controle em relao aos administradores e fazem com que estes ajam de acordo com o interesse dos controladores; (iii) um esforo contnuo e organizado de acionistas e executivos no sentido de obter o melhor alinhamento de interesses possveis (Borges e Serro, 2005, p. 113). Assim, a governana corporativa seria, em sntese, o conjunto de mecanismos e regras pelas quais se estabelecem formas de controle da gesto das sociedades de capital aberto, e no qual se incluem instrumentos para monitorizao e possibilidade de responsabilizao dos gestores pelas suas decises (ou atos de gesto). 3.2. Governana no Setor Pblico As organizaes pblicas e as corporaes tm como ponto em comum a separao entre a propriedade e a gesto, ou seja, elas enfrentam os mesmos conflitos de agncia(3). Esta fundamental semelhana faz com que os princpios da governana corporativa possam ser aplicados ao setor pblico (Abbud, Rodrigues e De Benedicto, 2008).
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H que ser esclarecido, todavia, que a governana no setor pblico no se restringe s empresas estatais, que poderiam ser consideradas corporaes pblicas. O setor pblico, como se sabe, engloba todos os setores que direta ou indiretamente proveem bens e servios por intermdio do governo e de suas unidades. Portanto, a questo da governana no setor pblico bem mais complexa que no setor privado (corporaes), pois como bem assevera Fontes Filho (2003, p. 6): Ao organizar o aparelho de estado, o governo amplia os problemas de agncia a um vasto conjunto de relaes, tanto nas organizaes vinculadas administrao direta quanto indireta. Entretanto, esses problemas so amplificados e passam a envolver questes que extrapolam as possibilidades dos mecanismos de controle desses problemas. Nesta linha, Mello 2006, apud - International Federation of Accountants (IFAC), p. 14-15) ressalta que o setor pblico complexo, [pois] entidades pblicas no operam com uma estrutura legislativa comum, [nem possuem] tamanho ou forma padro organizacional. importante, portanto, o reconhecimento da diversidade desse setor e os diferentes modelos de governana que so aplicados em diferentes pases e diferentes setores, cada um dos quais [com] caractersticas diferentes que requerem ateno especial e impem diferentes responsabilidades. Os estudiosos da governana no setor pblico corroboram a posio do IFAC. o caso, para citar apenas um deles, de Vieira (2006, p. 8), quando assevera que a governana pblica pode assumir diferentes dimenses em funo dos objetivos dos rgos pblicos e do seu papel dentro da estrutura governamental. Outra questo que deve ser elucidada, desde pronto, quando se trata da governana no setor pblico a diferenciao entre governabilidade e governana. A diferenciao pode ser notada nos seguintes pontos destacados no quadro comparativo abaixo (adaptado de Araujo, 2002, p. 6):
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GOVERNABILIDADE
GOVERNANA
refere-se s condies substantivas/ mate- refere-se aos aspectos adjetivos/ instruriais de exerccio de poder e de legitimimentais da governabilidade dade do Estado e do seu governo concebida como a autoridade poltica do a capacidade (financeira, gerencial e tcEstado em si, entendida como a capacidanica) que um determinado governo tem de que este tem para agregar os mltiplos para formular e implementar as suas pointeresses dispersos pela sociedade e aprelticas de forma correta e que atenda aos sentar-lhes um objetivo comum mltiplos interesses a fonte principal so os cidados e a cida- a fonte principal so os agentes pblicos dania organizada ou servidores do Estado que possibilitam a formulao e implementao correta das polticas pblicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado Deste quadro de diferenciao, podemos inferir, tambm, que originalmente a governana no setor pblico associada a questes macro, como a gesto das polticas pblicas. Assim, no se descuidando das vicissitudes do setor pblico acima comentadas, pode-se considerar que a governana no setor pblico se alicera basicamente sobre os princpios da (i) transparncia, (ii) integridade e (iii) responsabilidade ou dever de prestar contas (accountability), os quais so, em essncia, mutatis mutantis, esses sugeridos para a governana corporativa (v. subitem 2.1 supra). Tais princpios so sugeridos pelo estudo do IFAC (2001), o qual foi alm e props que no setor pblico, em razo de suas peculiaridades, fossem eles vinculados a: (a) padres de comportamento; (b) estruturas e processos organizacionais bem definidos; (c) rede de controles; e (d) relatrios de gesto voltados para o pblico externo (4).
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4 - APLICAES DA GOVERNANA NO SETOR PBLICO

Para efeitos de ilustrao de possibilidades de aplicaes da governana no setor pblico, iremos fazer, nesta seo, uma lista, no exaustiva, de exemplos do que livremente chamamos de guias genricos ou recomendaes de diretrizes e orientaes padres de governana para o setor pblico. Alm de vislumbrar uma forma de aplicao da governana no setor pblico, tais exemplos denotam o que comentamos na parte final do subitem 1.2 sobre a impossibilidade de uma teoria geral aplicada a todas as formas de governana, bem como da existncia de diferentes abordagens, nveis de anlise e fatores considerados no seu trato.
4.1. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro OCDE Iniciamos com o guia de recomendaes sobre governana corporativa orientado especificamente para empresas estatais da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE, 2004), o qual, em sntese, recomenda o seguinte: Deve haver uma separao clara entre a funo do Estado como proprietrio e outras funes do Estado que possam influenciar as condies das empresas estatais, especialmente com relao a regras de mercado. A materializao desse conceito se d pelos conselhos das estatais, nos quais membros qualificados, representantes do Estado, auxiliam no controle dos atos de gesto dessas entidades. O marco legal e regulatrio deve permitir flexibilidade suficiente para ajustes na estrutura de capital das estatais quando necessrios para atingir os objetivos das companhias. O governo no deve se envolver na rotina de gesto das estatais e deve permitir a elas autonomia operacional total para atingir seus objetivos. O Estado deve deixar os conselhos das estatais exercerem suas responsabilidades e respeitar a independncia. As estatais devem desenvolver uma poltica ativa de comunicao e consulta com todos os acionistas.
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Estatais, especialmente as de grande porte, devem estar sujeitas a uma auditoria externa independente anual, baseada em padres internacionais. A existncia de procedimentos especficos de controle estatal no substitui uma auditoria externa independente. 4.2. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro COSO A chamada ferramenta COSO(5) ou estrutura COSO no foi desenvolvida originalmente para atender ao setor pblico, mas sim para coibir a ocorrncia de fraudes em relatrios contbeis e financeiros de entidades privadas. Todavia, o sucesso e a aceitao da metodologia fez com que ela passasse a ser utilizada como referncia tambm em instituies governamentais. O principal exemplo disso o caso do GAO (Government Accountability Office), entidade fiscalizadora superior (EFS) dos Estados Unidos, que empregou a metodologia COSO como subsdio para a elaborao do documento Internal Control Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos). Outro caso de influncia da estrutura COSO pode ser verificada no documento da INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) Internal Control - Providing a Foundation for Accountability in Government: An introduction to Internal Control for Managers in Governmental Organizations. De acordo com a metodologia COSO (2004), os controles internos so essenciais no processo de gesto e estariam formados por cinco dimenses: ambiente de controle; avaliao de riscos; atividade de controle; informao e comunicao; e monitoramento. Cada componente envolve vrios procedimentos de controle necessrios para que o sistema proporcione segurana razovel s operaes da entidade, quanto confiabilidade dos dados financeiros, legalidade, economia, eficincia e efetividade das operaes. Neste sentido, os componentes tanto serviriam como uma espcie de guia para que a organizao alcance a governana, como um roteiro para que rgos de controle verifiquem em que medida os controles internos da organizao estariam estruturados para garantir a governana. Para cada componente, haveria uma srie de procedimentos a ser verificados na organizao. Embora escape aos objetivos deste trabalho e ao detalhamento de tais procedimentos, mister definir como cada componente pode ser entendido, a saber7:
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Ambiente de Controle: atitude da entidade em relao ao controle; est ligado a diversos fatores: integridade, valores ticos e competncia dos funcionrios da entidade; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerncia atribui autoridade e responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; e o comprometimento da direo da entidade.
Avaliao dos Riscos: identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade ou de uma atividade especfica; tais objetivos devem estar claramente estabelecidos e, preferencialmente, associados a metas de cumprimento. A entidade deve definir os nveis de risco que considera aceitveis. Atividades de Controle: aes tempestivas que permitem a mitigao dos riscos identificados. Podem ser classificadas como de preveno ou de deteco; as atividades de controle so representadas pelas polticas e pelos procedimentos que contribuem para assegurar que as respostas da organizao aos riscos sejam executadas. Informao e Comunicao: a informao relevante para a operao dos controles internos, tanto de fontes internas quanto externas, deve ser identificada, registrada e comunicada tempestiva e adequadamente; o processo de comunicao formal ocorre por meio dos canais oficiais da entidade, tais como publicaes, sistemas informatizados e reunies de equipes de trabalho, enquanto que o informal acontece em conversas e encontros com clientes, fornecedores, autoridades e empregados. Monitoramento: consiste no processo de acompanhamento e avaliao do funcionamento dos controles internos. Isto feito por meio tanto do acompanhamento contnuo das atividades, quanto por avaliaes especficas, internas ou externas. 4.3. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro Banco Mundial Um exemplo de um tratamento da governana no setor pblico com um enfoque mais voltado para as estruturas governamentais do que para as organizaes o do Banco Mundial, externalizado na publicao Governance Matters 2006 - Worldwide Governance Indicators A Decade of Measuring the Quality of Governance. Para elaborar indicadores de governana mundial o Banco, nesta publicao, define governana como um conjunto de tradies e instituies pelo qual a autoridade
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exercida em determinado pas. Assim, as dimenses poltica, econmica e institucional da governana seriam capturadas por seis indicadores agregados, quais sejam (The World Bank, 2006, p. 2-3): I. Voz e Accountability medida de participao dos cidados de um pas na escolha dos governantes, da liberdade de expresso e de associao e da liberdade da mdia; II. Estabilidade Poltica e Ausncia de Violncia percepo da chance de que o governo seja desestabilizado ou destitudo por meios inconstitucionais e violentos; nvel de violncia domstica e terrorismo; III. Efetividade Governamental qualidade dos servios e servidores pblicos e grau de sua independncia em relao a presses polticas; qualidade da formulao e implementao das polticas pblicas e a credibilidade e compromisso do governo em relao a tais polticas; IV. Qualidade Regulatria habilidade do governo para formular e implementar polticas e regulaes que permitam promover o desenvolvimento do setor privado; V. Administrao Legal medida de confiana que os agentes depositam nas regras legais e, em particular, no cumprimento de contratos, na polcia e nas cortes de justia; nveis de crime e violncia; e VI. Controle da Corrupo medida de exerccio do poder em benefcio particular; nveis e formas de corrupo e uso do Estado pelas elites para interesse prprio. 4.4. Diretrizes para a Governana no Setor Pblico padro Holands Numa linha bastante pragmtica, o documento elaborado por Hans Timmers (2000) e publicado pelo Ministrio das Finanas da Holanda, denominado Government Governance - Corporate governance in the public sector, why and how? apresenta uma ferramenta, em forma de questionrio, para que a governana seja verificada. O documento do governo holands define governana governamental como a garantia de inter-relao dos processos de gesto, controle e superviso nas organizaes governamentais com o propsito de se alcanar os objetivos das polticas pblicas de forma eficaz e
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eficiente, com um processo de comunicao aberto e prestando-se contas (accountability) aos agentes envolvidos (stakeholders) desses benefcios. Com base nessa definio, o trabalho de Timmers (2000) mostra que a governana no setor pblico consiste de quatro elementos - gesto, controle, superviso e accountability os quais seriam estruturados num formato de tringulo, em que os elementos gesto, controle, superviso ocupam os vrtices e a accountability o centro. Desta forma, o questionrio sugerido por Timmers (2000) tem a inteno de avaliar se os quatro elementos do processo de governana funcionam e interagem de forma harmnica e sustentvel. O questionrio subdivido em cinco partes, sendo que em cada uma delas uma srie de questes feita com o objetivo de verificar em que grau o quesito estaria bem estruturado e, portanto, em condies de garantir a governana. A seguir iremos definir as caractersticas de cada parte, sendo que as questes especficas podero ser consultadas diretamente no documento (Timmers,2000, p. 20-23): A Geral nesta parte as questes procuram definir claramente a poltica pblica em termos de objetivos, ferramentas de implementao e a quem se destina. B Gesto lida com a forma como o processo de gesto e de acompanhamento da diviso de responsabilidades e poderes est estruturado para que sejam atingidos os objetivos da poltica pblica; dentro de uma perspectiva de governana deve ser verificado se o processo de gesto revisado e se ele est ligado aos processos de controle, superviso e accountability. C Controle procura garantir se h responsabilizao, no processo de implementao da poltica pblica, pelo no atingimento dos objetivos; so importantes neste quesito o monitoramento e o bom funcionamento de estruturas organizacionais, bem como a inter-relao entre este e os demais elementos garantidores da boa governana. D Superviso o propsito deste elemento verificar se os objetivos da poltica esto sendo alcanados e, se for o caso, se existe oportunidade para ajustes; deve ser verificado se os executores da poltica esto tendo a devida superviso na realizao das atividades; igualmente, deve ser verificado se h interligao entre este e os demais componentes.
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E Accountability as questes deste componente procuram verificar se esto sendo providenciados relatrios e estabelecidas responsabilizaes, em todos os nveis, acerca de todas as atividades na conduo do alcance dos objetivos, bem como sobre a forma como a gesto e controle foram estabelecidos; os relatrios devem ser claros, transparentes e tempestivos. Com visto, acima, a governana no setor pblico pode assumir diversas faces, a depender do objeto a que se pretende a ela se sujeitar. Confirma-se, pois, a observao feita no incio deste trabalho de que o potencial objeto de governana s se materializa como real objeto na medida em que ele fique sujeito a um especfico e efetivo mecanismo de governana.
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SNTESE
A confuso que, em geral, se faz entre a origem e a popularizao da governana um trao que dificulta o entendimento do seu real significado, de seus limites, falhas e locus de aplicao. Originalmente o significado da governana est atrelado ao seu objetivo que o de governar e controlar os fenmenos e eventos complexos do mundo real, os quais seriam naturalmente necessrios e contingentes. Como nem todos os fenmenos so complexos, nem todos necessitam estar presos a mecanismos de governana. Tom-la como panacia um erro, decorrente, muitas vezes, de um modismo acadmico ou profissional. No obstante, a governana das grandes empresas do setor privado hoje um imperativo que est consolidado no que comumente se chama de governana corporativa, a qual tem origem no conflito de agncia. A tentativa de minimizar tal conflito - materializado no distanciamento entre a real propriedade e o gerenciamento efetivo das corporaes - levou construo de princpios e mecanismos que garantissem a governana das sociedades abertas. Tais princpios so os que assegurem aos proprietrios (i) tratamento igualitrio (equidade), (ii) acesso irrestrito s informaes relevantes (transparncia), (iii) responsabilizao dos administradores pelos resultados (accountability) e (iv) garantia do cumprimento das boas prticas, normas e leis (administrao legal e tica). No setor pblico, o problema de agncia mais visvel e complexo. Com isso, a governana no setor pblico praticamente foi alicerada sob os mesmos princpios da governana corporativa, porm tomando contornos peculiares, em razo disso, as estruturas e mecanismos de governana no setor pblico esto em constante evoluo. Este processo promove a construo de diferentes recomendaes de diretrizes e orientaes padres de governana para o setor pblico e corrobora a tese da impossibilidade de uma teoria geral aplicada a todas as formas de governana, em razo, inclusive, da existncia de diferentes abordagens, nveis de anlise e fatores considerados no seu trato. No obstante, no setor pblico os mecanismos de governana parecem convergir para a formulao de estruturas de controles (internos e externos), gerenciamento de riscos e accountability plena. Com isso, a ao das chamadas entidades de fiscalizao superior - agncias de controle externo ou tribunais de contas ganha fora e relevncia, principalmente, na medida em que, junto com a complexidade das polticas pblicas, cresce o interesse de cidados por seus resultados efetivos.
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REFERNCIAS
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NOTAS
(1) Embora sem uma traduo exata para a Lngua Portuguesa, o termo accountability remete ao dever de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas s instncias competentes para exercer o controle sobre os atos dos responsveis. De forma intuitiva podemos, portanto, interpretar esta palavra como a obrigao dos agentes pblicos, e daqueles que se revestem deste papel, de prestar contas s instncias controladoras ou representativas de seus atos administrativos e/ou polticos que executam. Esta obrigao de prestar contas, por sua vez, deve estar ligada capacidade de responsabilizao dos agentes controladores. Destarte, no existe responsabilidade por administrao de recurso alheio sem o respectivo dever de prestar contas. Identificam-se, pois, dois agentes: o devedor de contas, aquele que administra bens ou interesses alheios, e o tomador das contas, o beneficirio (ou seu representante legtimo) em favor de quem se efetivou a administrao. (2) Os chamados problemas de agncia, que corresponderiam aos conflitos de interesse entre aqueles que tm a propriedade (acionistas) e aqueles que tm o controle na organizao. Esse conflito muito frequente em pases como EUA e Inglaterra, onde o capital das empresas mais pulverizado. O problema de agncia aparece quando o bem-estar de uma parte depende das decises tomadas por outra parte. Embora o agente deva agir em benefcio do outro, muitas vezes ocorrem situaes em que os interesses so conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista, pois, a maioria dos administradores concorda com o objetivo de maximizao de riqueza do proprietrio, porm, na prtica, est preocupada com sua riqueza pessoal, segurana no emprego, estilo de vida e outras vantagens. A teoria da agncia aborda um tipo de relao bastante freqente no sistema econmico vigente nas economias mais sofisticadas, ou seja, a relao bilateral entre um indivduo (o proprietrio plo principal) e outro (o agente) no qual trs condies necessrias se fazem presentes: 1. O agente dispe de vrios comportamentos possveis para serem adotados. Em uma corporao, por exemplo, os administradores so aqueles que efetivamente detm o controle sobre os ativos da firma, podendo empreg-los de distintas maneiras. 2. A ao dos agentes/ administradores afeta no apenas seu bem-estar, mas tambm o dos proprietrios (acionistas controladores). 3. As aes do agente dificilmente so observveis pelo proprietrio, havendo assimetria informacional entre as partes. (Borges e Serro, 2005, p. 113).
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(3) Para saber mais sobre a chamada Teoria da Agncia, bem como suas limitaes quando aplicadas ao setor pblico e um possvel modelo alternativo, a Teoria Institucional, recomendamos ao leitor consultar o artigo referenciado de Joaquim Rubens Fontes Filhos (2003). <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/ clad0047108.pdf>. (4) Como o presente trabalho uma abordagem introdutria da governana, optamos por no detalhar tais princpios e processos correspondentes, os quais podero ser consultados em mais detalhes no prprio documento do IFAC (2001, p. 11-13) ou no trabalho de Mello (2006, p. 38-40). <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/12/12136/ tde-28072006-093658/>. (5) Criada originalmente em 1985 nos Estados Unidos, a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), tambm conhecida como Treadway Commission, foi uma iniciativa independente do setor privado com a finalidade de estudar as causas da ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros e contbeis e desenvolver recomendaes para empresas, auditores independentes e para as instituies educativas. Esta Comisso foi patrocinada por cinco grandes associaes de profissionais de classe ligadas rea financeira, sendo totalmente independentes de suas entidades patrocinadoras: AICPA - American Institute of Certified Public Accounts (Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados); AAA - American Accounting Association (Associao Americana de Contadores); FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacionais); IIA - The Insititute of Internal Auditors (Instituto dos Auditores Internos); IMA - Institute of Management Accountants (Instituto dos Contadores Gerenciais). Em 1992 esta comisso publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controle Interno Um Modelo Integrado), que se tornou uma referncia mundial para o estudo e aplicao dos controles internos. Posteriormente a Comisso transformou-se em Comit, passando a ser conhecida como COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Comit das Organizaes Patrocinadoras). O COSO , pois, uma entidade sem fins lucrativos, dedicada melhoria dos relatrios financeiros atravs da tica, efetividade dos controles internos e governana corporativa.
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(6). O incrementalismo lgico um modelo normativo para a tomada de decises estratgicas. Segundo este modelo, os processos de definio da estratgia de uma empresa so evolutivos e intuitivos. A estratgia global s tende a tomar forma medida que as decises internas e os eventos externos vo fluindo conjuntamente e formando um consenso entre os membros da alta direo. Assim, para a lgica incremental, a administrao da inovao dever processar-se por meio de adaptaes, medida que surgirem as oportunidades e se desenvolverem os lderes e os centros de poder. Para um melhor entendimento da lgica incremental, devemos compar-la com outro modelo de tomada de decises estratgicas, a teoria quntica. A essncia do argumento desta teoria quntica que as organizaes preferem ficar em estabilidade na maior parte do tempo, aceitando mudanas incrementais para melhorar suas estratgias, processos e estrutura. Periodicamente, porm, as organizaes precisam se submeter a revolues estratgicas de algum tipo para realinhar sua orientao geral Verifica-se, pois, que esse argumento difere do conceito sobre lgica incremental, o qual preconiza uma mudana mais gradual de pensamento estratgico como um meio de se chegar a uma mudana importante em uma organizao. (CAMPLO, 2002) (7). Aos interessados no aprofundamento dos Modelos de Referncia para Avaliao de Controles Internos o ISC oferece o curso Avaliao de Controles Internos.
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Aula 2: ESTRUTURAS DE GOVERNANA
Maio, 2012

<www.tcu.gov.br>
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Governana no setor pblico - Fundamentos / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Romilson Rodrigues Pereira. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 30 p. : il., tabs., color. Contedo: Aula 2 : Estruturas de governana. 1. Governana. normalizao. 2. Governana corporativa. 3. The Comitee of Sponsoring Organizations of the Tradeway Commission (COSO). 4. The Cadbury report. 5. Control Objectives for Information and Related Technology (Cobit). 6. Criteria of Control Comittee of Canadian Institute of Chartered Accountants (COCO). I. Ttulo.
SUMRIO
SUMRIO....................................................................................................................................................................3 APRESENTAO ....................................................................................................................................................4 1. ORIGEM E EVOLUO DAS ESTRUTURAS DE GOVERNANA........................................................5 2. PADRO INGLS DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - CADBURY ..............................................7 3. PADRO CANADENSE DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - COCO ......................................................................................................................................12 4. ESTRUTURA DE GOVERNANA PARA A REA DE TECNOLOGIA DA INFORMAO - COBIT..................................................................................................15 5. PADRO AMERICANO DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - COSO.......................................................................................................................................19 SNTESE...................................................................................................................................................................24 REFERNCIAS ......................................................................................................................................................25 NOTAS.......................................................................................................................................................................27
Aula 2 Estruturas de governana
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APRESENTAO
Com o objetivo de aprofundar nossos conhecimentos sobre a governana aplicada, nesta aula, iremos estudar as principais estruturas de governana1 formalmente elaboradas: Cadbury, COCO, COBIT e COSO I e II. A descrio das principais caractersticas de cada padro servir para que possamos estar habilitados para descrever seus atributos, identificando aquilo que os unem e os separam. Iniciaremos procurando compreender por que e como surgiram e evoluram os padres de governana (Seo 2). Em seguida (Seo 3), estudaremos as principais caractersticas da chamado padro ingls de estrutura de governana (o Cadbury), por ser tal framework considerado o marco fundamental da governana aplicada. Na verdade, verificaremos que, em pese a grande evoluo nos padres de governana, a estrutura do Cadbury est subjacente a quase todos os frameworks que o sucederam. por tal razo, que podemos tomar a estrutura do padro IBGC como uma Proxy bastante fiel do padro Cadbury, procedimento que adotamos neste trabalho para facilitar o estudo para aqueles que no dominam o vernculo britnico. Saindo da Europa rumo s Amricas, mais ainda permanecendo na rea do Reino Unido, iremos abordar (Seo 4) o padro canadense de governana (o CoCo). Em uma digresso que vale a pena, passaremos ao estudo do padro Cobit (Seo 5), uma estrutura de governana para uma rea especfica (tecnologia da informao), mas no menos importante quando se pretende entender como se operacionaliza este conceito. Por fim, abordaremos (Seo 5) a estrutura que hoje considerada o mainstream da governana aplicada, o famoso padro COSO, estrutura que se tornou referncia para empresas e outras organizaes, inclusive pblicas, que queriam avaliar e aperfeioar seus sistemas de controle interno, sendo que ela foi incorporada em polticas, normas e regulamentos adotados por milhares de entidades para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos objetivos estabelecidos.
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Em oposio a estruturas de governana formalmente elaboradas, pode-se pensar nas que no teriam este atributo. A rigor isso poderia parecer um contrassenso, pois quando se fala em estrutura normalmente pensa-se em algo elaborado. No entanto, devemos ter em mente que cada organizao pode adotar uma peculiar estrutura de governana sem que ela esteja formalizada tanto interna como externamente. Com isso, tal organizao, embora no caminho certo para alcanar bons padres de governana, perderia muito, pois a formalizao requisito essencial para que suas prticas sejam no somente compartilhadas com outras organizaes, mas, sobretudo, testadas e validadas ou no no nicho em que atuam. [4]
1. ORIGEM E EVOLUO DAS ESTRUTURAS DE GOVERNANA

O surgimento dos padres de governana est atrelado basicamente a falhas e fraudes nos relatrios contbeis e a prticas gerenciais inadequadas que resultaram em escndalos corporativos como Polly Peck and Maxwell (anos 80, 90 - Europa) e outros mais recentes (ltimos 10 anos) como o da Enron2, WorldCom, CNET Network, UnitedHealth, McAfee (Estados Unidos). Com isso, aumentou a presso dos rgos regulamentadores para a melhoria na qualidade dos relatrios financeiros por meio de tica empresarial, controles internos eficazes e governana corporativa, a fim de proteger os stakeholders, salvaguardar os investimentos dos shareholders3 e os ativos das companhias. Igualmente, despertou-se a preocupao sobre os controles internos nas empresas. Em consequncia, aumentou a importncia de setores das organizaes que outrora eram apenas figurativos. O foco estava, agora, no questionamento dos investidores e conselhos de administrao sobre a existncia de controles que efetivamente fossem capazes de fazer com que as corporaes pudesse mitigar os riscos, alcanar os objetivos propostos e melhorar o planejamento dos objetivos estratgicos, tudo em consonncia com as operaes e caractersticas culturais. O marco da primeira importante estrutura de governana foi a criao, em 1985, nos Estados Unidos, da chamada Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros (National Commission on Fraudulent Financial Reporting), tambm conhecida como Treadway Commission. Tal criao foi uma iniciativa independente do setor privado com a finalidade de estudar as causas da ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros e contbeis e desenvolver recomendaes para empresas pblicas e seus auditores independentes e para as instituies educativas. Esta Comisso foi patrocinada por cinco grandes associaes de profissionais de classe ligadas rea financeira, sendo totalmente independentes de suas entidades patrocinadoras, a saber: AICPA - American Institute of Certified Public Accounts (Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados); AAA - American Accounting Association (Associao Americana de Contadores);
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FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacionais); IIA - The Insititute of Internal Auditors (Instituto dos Auditores Internos); IMA - Institute of Management Accountants (Instituto dos Contadores Gerenciais) Em 1992, esta comisso publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controle Interno Um Modelo Integrado), que se tornou uma referncia mundial para o estudo e aplicao dos controles internos. Posteriormente a Comisso transformou-se em Comit, passando a ser conhecida como COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Comit das Organizaes Patrocinadoras). O COSO uma entidade sem fins lucrativos, dedicada melhoria dos relatrios financeiros por meio da tica, efetividade dos controles internos e governana corporativa. Os escndalos das companhias que manipularam as informaes contbeis abalaram a confiana dos investidores e reforaram a necessidade de mais transparncia e confiabilidade na confeco e divulgao das informaes contbeis e financeiras. Assim, em 2002, o Congresso Americano, pressionado pela sociedade, aprovou a Lei Sarbanes-Oxley que reformulou e regulamentou o mercado de capitais, como forma de erradicar a manipulao indevida de informaes financeiras. Tal norma promoveu mudanas bsicas nas regras de governana corporativa com o aumento da responsabilidade dos executivos das organizaes, bem como dos responsveis perante a emisso e divulgao de relatrios financeiros. Tambm foi dada mais nfase ao uso de controles internos mais rgidos. Na biblioteca virtual do curso encontra-se o quadro Linha do Tempo da Governana Corporativa, elaborado a partir de informaes do site do Instituto Brasileiro de Governanca Corporativa - IBGC4, no qual podemos conferir alguns dos principais eventos relacionados governana corporativa, de 1992 a 2009.
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2. PADRO INGLS DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - CADBURY

Em 1992, por iniciativa da Bolsa de Valores de Londres (London Stock Exchange) e devido ao grande nmero de escndalos que sinalizavam a necessidade de uma reviso cuidadosa do papel dos conselhos de administrao e da composio e da responsabilidades na Inglaterra, foi criado o chamado comit Cadbury com o objetivo de revisar certas prticas de governana corporativa relacionadas, principalmente, a aspectos contbeis. Tal comit resultou no The Cadbury Report, publicado em 01/12/92, inaugurando a era dos chamados Cdigos de Melhores Prticas de Governana Corporativa5. Na apresentao do Relatrio Cadburry, os autores enfatizam que a economia do pas depende da direo e eficincia das empresas. Assim, a efetividade com que os conselhos de administrao assumem as responsabilidades seria determinante para a posio mundial da competitividade da Gr-Bretanha. Tais conselhos deveriam ser livres para traar diretrizes para suas companhias. Todavia tal exerccio de liberdade tinha que se encaixar numa estrutura que garantisse uma accountability efetiva. Esta seria a essncia de um bom sistema de governana corporativa, concluram os membros da comisso Cadbury. (UNITED KINGDOM, 1992) Nota-se, pois, que os membros da comisso Cadbury defendiam uma espcie de controle externo indireto da forma como funcionam os conselhos de administrao das empresas, ao proporem que eles se encaixassem numa estrutura (framework) de governana. Em seus termos mais simples, a comisso determinou que o sistema britnico de Clube, no qual muitos dos lderes daquele pas participavam de conselhos das companhias uns dos outros, no era adequado para os problemas e escndalos corporativos que surgiram nas dcadas de 80 e 90. Como resultado, a comisso desenvolveu o Cdigo de Prticas Recomendveis (Code of Best Practice), que teve por base o trabalho de numerosas organizaes tanto na Europa, quanto nos EUA e que foi publicado como relatrio final em dezembro de 1992. Devido limitao dos temas tratados no relatrio preparado pelo comit Cadbury, foram posteriormente instalados dois novos comits: comit Greenbury e comit Hempel, abordando temas como a remunerao de executivos e conselheiros e as atribuies e responsabilidades dos conselhos de administrao6. No entanto, a essncia da estrutura ainda estava no Cadbury Report.
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Considerando que no h verso disponvel do Cadbury Report em Lngua Portuguesa e tendo em conta a relao de pertinncia que existe entre este pioneiro Cdigo de Melhores Prticas de Governana Corporativa e o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa do IBGC., utilizamos a quarta edio deste (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009) como proxy7 para o entendimento do Relatrio Cadbury. Ademais, para os objetivos deste curso, a viso de governana do INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA (IBGC) a mais apropriada como se depreende da seguinte passagem insculpida na parte introdutria do Cdigo (grifos acrescidos): Os princpios e prticas da boa Governana Corporativa aplicam-se a qualquer tipo de organizao, independente do porte, natureza jurdica ou tipo de controle. Cumpre-nos informar que este Cdigo foi desenvolvido, primariamente, com foco em organizaes empresariais. Entretanto, ao longo do Cdigo, foi feita a opo por utilizar a palavra organizao, a fim de tornar o documento o mais abrangente possvel e adaptvel a outros tipos de organizaes, como, por exemplo, as do Terceiro Setor, cooperativas, estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros. E indicado que cada organizao avalie quais prticas deve adotar e a melhor forma de faz-lo, de maneira que se adapte estrutura e realidade. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009, p. 15). A descrio de como est divido o Cdigo do IBGC nos permite ter uma noo de como ele se organiza como estrutura de governana a ser adotado aos que a ele adiram8. O Cdigo contm prticas e recomendaes direcionadas para cada ente que compe o que o IBGC denomina de rgo do sistema de governana das organizaes, representado pela figura a seguir:
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Conselho de famlia Scios Auditoria independente
Governana
Conselho de administrao C. Auditoria Diretorpresidente Diretores Comits
Conselho fiscal
Auditoria interna
Administradores Gesto
Figura 1 Sistema de Governana das Organizaes Fonte: IBGC (2009, p. 16). Assim, o documento do IBGC divide-se em seis captulos, a saber: propriedade (scios); conselho de administrao; gesto; auditoria independente; conselho fiscal; conduta e conflito de interesses. O ltimo captulo trata de padres de conduta e comportamento, aplicveis a um ou mais agentes, alm de propor polticas e prticas para evitar conflitos de interesses e mau uso de ativos e informaes relativas organizao. A Figura 1, acima, nos indica de modo claro que o Cdigo do IBGC, na sua essncia, trata do conflito de agncia. Para tanto, basta observar os elementos que pertencem aos dois tringulos representados em sombreamento na figura. O tringulo maior (que est invertido) teria na base o principal, ou seja, os proprietrios (scios) da organizao. O tringulo menor representa o agente. Assim, o conflito de agncia seria mediado ou mitigado pelos elementos presentes no corpo do tringulo
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(auditoria independente, conselho de administrao e conselho fiscal), os quais seriam os vetores responsveis por garantir a governana da organizao, mediante um funcionamento efetivo e uma integrao com os elementos do tringulo menor (diretores). Acontece que esse esquema apresentado pelo IBGC no nenhuma novidade. O que representa uma proposta de estrutura de governana, na verdade, so as prticas ou regras que devem ser seguidas por cada elemento da figura, bem como pelo relacionamento de todos com cada um (ou cada parte) e de cada um (ou cada parte) com todos. assim que se pode tomar o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa do IBGC , a exemplo do Relatrio Cadbury, como uma estrutura de governana. No entanto, deve-se ter ateno para o que o IBGC consigna logo na apresentao do Cdigo: indicado que cada organizao avalie quais prticas deve adotar e a melhor forma de faz-lo, de maneira que se adapte a sua estrutura e realidade. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANCA CORPORATIVA, 2009, p. 15). Depreende-se, pois, que o contedo das prticas recomendadas (condio necessria) vai depender das vicissitudes de cada organizao. Porm, a rigor, o que garante a governana da organizao o estabelecimento de uma estrutura (condio suficiente) direcionada para tal objetivo. Temos, pois, como condio necessria e suficiente para a governana da organizao: a explicitao de prticas, regras e padres que estejam inseridos numa estrutura de governana. Neste sentido, pela subdiviso de cada captulo do Cdigo do IBGC podemos ter uma noo geral da estrutura de governana proposta. No quadro a seguir, organizamos tal subdiviso:
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Quadro 1 Viso do Cdigo do IBGC como uma Estrutura de Governana

ELEMENTO PRTICAS, REGRAS E CONDUTAS QUE DEVEM SER NORMALIZADAS (EXPLICITADAS) Conceito: uma ao = um voto Acordos - Assembleia Geral/reunio de scios (competncias; convocao e realizao; pauta e documentao; propostas dos scios; perguntas prvias dos scios; regras de votao e registro de scios; conflito de interesses nas assembleias gerais) - Transferncia de controle - Mecanismos de proteo a tomada de controle - Condies de sada - Mediao e arbitragem Conselho de Famlia - Liquidez dos ttulos - Poltica de dividendos Misso - Atribuies (Gerenciamento de riscos corporativos, Sustentabilidade, Poltica de porta-vozes) Composio - Qualificao Idade - Prazo do mandato Disponibilidade de tempo (Participao em outros conselhos e comits) - Presidente do Conselho - Segregao das funes de presidente do Conselho e diretor-presidente - Sesses executivas - Convidados para as reunies do Conselho - Conselheiros suplentes - Nmero de membros - Conselheiros independentes, externos e internos - Educao continua dos conselheiros - Avaliao do Conselho e do conselheiro Avaliao do diretor-presidente e da Diretoria-Executiva - Planejamento da sucesso - Introduo de novos conselheiros - Conselhos interconectados - Mudana da ocupao principal do conselheiro - Remunerao dos conselheiros de administrao - Regimento Interno do Conselho - Oramento do Conselho e consultas externas Conselho Consultivo - Comits do Conselho de Administrao - Composio dos comits - Qualificaes e compromisso - Comit de Auditoria (Relacionamento com o Conselho de Administrao, o diretor-presidente, a Diretoria, os auditores independentes, as controladas, coligadas e terceiros) - Comit de Recursos Humanos - Ouvidoria e Canal de Denncias - Auditoria Interna (Relacionamentos com os scios, o diretor-presidente e seus subordinados, os comits, a Auditoria Independente, Auditoria Interna, o Conselho Fiscal) - Secretaria do Conselho de Administrao (Datas e pautas das reunies - Documentao e preparao das reunies - Conduo das reunies - Atas das reunies) Confidencialidade Atribuies - Indicao dos diretores - Relacionamento com as partes interessadas (stakeholders) - Transparncia - Relatrios peridicos - Controles internos - Cdigo de Conduta - Avaliao do diretor-presidente e da Diretoria - Remunerao dos gestores - Acesso s instalaes, informaes e arquivos Auditoria Independente - Parecer dos auditores independentes - Contratao, remunerao, reteno e destituio - Recomendaes do auditor independente - Contratao e independncia - Servios extra-auditoria - Normas profissionais de independncia Composio - Agenda de trabalho - Relacionamento com os scios - Relacionamento com o Comit de Auditoria - Relacionamento com os auditores independentes Relacionamento com a Auditoria Interna - Remunerao do Conselho Fiscal - Pareceres do Conselho Fiscal Cdigo de Conduta (Abrangncia) - Conflito de interesses - Operaes com partes relacionadas - Afastamento das discusses e deliberaes - Uso de informao privilegiada - Poltica de negociao de aes - Poltica de divulgao de informaes - Poltica sobre contribuies e doaes - Poltica de combate a atos ilcitos
PROPRIEDADE (scios)
GESTO
AUDITORIA INDEPENDENTE
CONSELHO FISCAL
CONDUTA E CONFLITO DE INTERESSES
Fonte: IBGC (2009)

CONSELHO DE ADMINISTRAO
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3. PADRO CANADENSE DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - COCO

Em 1995, o Instituto Canadense de Contadores (Canadian Institute of Chartered Accountants CICA) publicou um modelo de controles desenvolvido pelo Criteria of Control Committe of Canadian Institute of Chartered Accountants, o chamado COCO. O modelo canadense concentra-se nos valores comportamentais como a base fundamental para os controles internos de uma companhia, e no propriamente na estrutura e nos procedimentos de controle. Ele tem por objetivo ajudar a direo das organizaes (setor pblico, privado e entidades filantrpicas) a implementar e avaliar um ambiente de controle, que enfatiza a flexibilidade, a importncia da participao das pessoas e a autoavaliao, de modo atingir os objetivos operacionais e estratgicos O COCO foi desenvolvido a partir de uma reviso dos critrios de controle do modelo americano (o COSO). Assim, com o objetivo de desenvolver uma abordagem mais simples e compreensvel, o modelo canadense, em vez de conceituar o processo de controle como uma pirmide de componentes interligados, fornece um quadro de quatro fases, sendo que em cada uma encontram-se critrios gerais que a administrao da organizao pode usar para desenvolver, modificar ou avaliar o controle, totalizando 20 critrios. Da o modelo COCO ser conhecido como 20 criteria. O quadro abaixo apresenta a essncia desta estrutura de governana:
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Quadro 2 Os 20 Critrios do COCO vistos como uma Estrutura de Governana

FASES CRITRIOS 1) os objetivos devem ser estabelecidos e comunicados; 2) preciso identificar os riscos internos e externos que afetam a concretizao dos objetivos; 3) as polticas destinadas a apoiar a realizao dos objetivos devem ser comunicadas e praticadas; 4) devem-se estabelecer planos que orientem os esforos na consecuo dos objetivos da empresa; 5) as metas e os planos devem incluir parmetros e indicadores para medir o desempenho. 6) preciso definir e comunicar os valores ticos da organizao; 7) as polticas e prticas em matria de recursos humanos devem ser coerentes com os valores ticos da organizao e realizao dos objetivos; 8) a autoridade e responsabilidade devem ser claramente definidas e coerentes com os objetivos da organizao para que as decises sejam tomadas pelo pessoal adequado; 9) uma atmosfera de confiana mtua dever ser fomentada para apoiar o fluxo de informaes entre as pessoas. 10) o pessoal deve ter os conhecimentos, habilidades e ferramentas necessrias para atingir as metas; 11) o processo de comunicao deve apoiar os valores da organizao; 12) preciso identificar e comunicar as informaes pertinentes e suficientes para a consecuo dos objetivos; 13) as decises e aes de diferentes partes de uma organizao devem ser coordenadas; 14) acompanhamento das atividades deve ser concebido como uma parte integrante da organizao. 15) deve-se acompanhar o ambiente externo e interno para identificar informao orientada para reavaliao das metas; 16) o desempenho deve ser avaliado em funo de metas e indicadores; 17) as hipteses consideradas para a realizao dos objetivos devem ser revistas periodicamente; 18) sistemas de informao devem ser reavaliados; 19) procedimentos de acompanhamento devem ser estabelecidos e executados; 20) a administrao dever avaliar periodicamente a eficcia do sistema de controle.
Fonte: FERNANDES, HEINZMANN e WIENHAGE, 2010.
Analisando os enunciados dos 20 critrios do COCO (v. palavras grifadas), podemos inferir que a base deste sistema de governana est nos processos de comunicao de comportamento (relacionamento entre os agentes). No entanto, a exemplo das outras estruturas de governana, o padro COCO visa auxiliar a alta administrao a implementar e avaliar um ambiente de controle, de maneira a alcanar seus objetivos operacionais e estratgicos. (DUTRA et al., 2009).
MONITORAMENTO E APRENDIZAGEM
CAPACIDADE
COMPROMISSO
PROPSITO
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Tambm podemos identificar no modelo canadense que ele foca: os objetivos da organizao; os riscos relacionados; o processo de avaliao/autoavaliao conduzido por pessoas capacitadas; a contnua reviso e melhoramento organizacional dos procedimentos e operaes. O conceito bsico subjacente ao modelo COCO, segundo Moraes (2003), tem a seguinte lgica: as pessoas devem compreender seu propsito (o objetivo a ser atingido), possuir capacidade necessria (informao, recursos e habilidades), comprometerem-se para a realizao das tarefas ao longo do tempo e monitorar sua performance e o ambiente externo no aprendizado contnuo de execuo das melhores prticas. A Figura 2, abaixo, ilustra esta lgica:
Propsito Monitorao e aprendizado

AO
Comprometimento
Capacidade
Figura 2 Lgica do Modelo de Controle do COCO Fonte: Moraes (2003).
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4. ESTRUTURA DE GOVERNANA PARA A REA DE TECNOLOGIA DA INFORMAO - COBIT

O COBIT, sigla para Control Objectives for Information and Related Technology, surgiu em 1996. Trata-se de um guia de melhores prticas de auditoria e governana de tecnologia da informao (TI), ou seja, um padro (framework) de governana de TI. A primeira publicao do COBIT foi em 1996 e centrava-se no controle e anlise dos sistemas de informao. Sua segunda edio em 1998, ampliou a base de recursos adicionando o guia prtico de implementao e execuo. A edio atual, verso 4.1. (IT GOVERNANCE INSTITUTE, 2007), introduz as recomendaes de gerenciamento de ambientes de TI dentro de um modelo de maturidade de governana. O COBIT est estruturado em quatro domnios (Planejamento e organizao; Aquisio e implementao; Entrega e suporte; Monitorao), os quais esto ligados aos processos de negcio da organizao. Cada um destes diferentes nveis do framework deve ser avaliado segundo sete critrios de informao para avaliao dos diversos processos, a saber: Eficcia: a informao deve ser relevante e pertinente aos objetivos do negcio, sendo disponibilizada s pessoas adequadas no tempo e contedo corretos. Eficincia: a informao deve ser disponibilizada utilizandose os diversos recursos da forma mais eficiente e econmica possvel. Confidencialidade: assegura que as informaes no sero utilizadas por pessoas no autorizadas. Integridade: a informao deve ser completa, atual e precisa, atendendo s necessidades do negcio. Disponibilidade: a informao, assim como todos os recursos necessrios para sua gerao e utilizao, deve estar disponvel sempre que necessrio.
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Conformidade: a informao deve estar em conformidade com leis, regulamentos e arranjos contratuais os quais os processos de negcios esto sujeitos. Confiabilidade das Informaes: fornecimento das informaes adequadas aos administradores para que esses possam cumprir adequadamente as responsabilidades gerenciais, financeiras e de conformidade. A Figura 3, abaixo, ilustra bem a estrutura do COBIT.
Objetivos do negcio
Governana de TI
cobIT
Controle e avaliao
Informao
Efetividade Eficincia Confidencialidade Integridade Disponibilidade Fidelidade Confiabilidade
Planejamento e organizao
Entrega e suporte
Recursos de TI
Pessoas Sistemas de informao Tecnologia Infra-estrutura Dados
Aquisio e implementao
Figura 3: Os Quatro domnios do COBIT Fonte: Fagundes, 2004.

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Percebe-se que o COBIT tem um vis mais operacional, em contraste com as demais estruturas de governana que estamos estudando nesta aula. Todavia, a exemplo das demais estruturas de governana, podemos ilustrar a estrutura COBIT em um quadro, em que na coluna da esquerda plotamos os nveis (4 domnios) e na da direita o conjunto de processos (34) que garantem a governana de TI da organizao. Quadro 3 Representao da Estrutura de Governana do COBIT em Domnios e Processos
DOMNIOS PROCESSOS Define o plano estratgico de TI - Define a arquitetura da informao - Determina a direo tecnolgica Define a organizao de TI e seus relacionamentos - Gerencia os investimentos de TI - Gerencia a comunicao das direes de TI - Gerencia os recursos humanos - Assegura o alinhamento de TI com os requerimentos externos - Avalia os riscos Gerencia os projetos - Gerencia a qualidade Identifica as solues de automao - Adquire e mantm os softwares - Adquire e mantm a infraestrutura tecnolgica - Desenvolve e mantm os procedimentos - Instala e certifica softwares Gerencia as mudanas Define e mantm os acordos de nveis de servios - Gerencia os servios de terceiros - Gerencia a performance e capacidade do ambiente -Assegura a continuidade dos servios - Assegura a segurana dos servios - Identifica e aloca custos - Treina os usurios - Assiste e aconselha os usurios Gerencia a configurao - Gerencia os problemas e incidentes - Gerencia os dados - Gerencia a infraestrutura - Gerencia as operaes
PLANEJAMENTO E ORGANIZAO (estratgias e tticas para a identificao dos caminhos que a TI pode melhorar e contribuir para a obteno dos objetivos de negcio)
AQUISIO E IMPLEMENTAO (realizar a estratgia de TI mediante a identificao de solues necessrias)
ENTREGA E SUPORTE (enfatiza os produtos reais dos servios requeridos, desde operaes tradicionais de segurana e aspectos de continuidade)
MONITORAMENTO (processos de TI que devem ser avaliados regularmente nos aspectos de sua qualidade e conformidade s necessidades de controle)
Monitora os processos - Analisa a adequao dos controles internos - Prov auditorias independentes - Prov segurana independente
Fonte: IT Governance Institute, 2007. Dutra et al. (2009, p. 100-101) resumem a estrutura do COBIT pela Figura 4, abaixo, descrita nas seguintes palavras: A metodologia possui trs nveis. No nvel mais baixo da estrutura esto as atividades e tarefas que formam um grupo numeroso de 214 objetos de controle a ela relacionado. No plano
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intermedirio, esto os processos, que agrupam as principais atividades de TI, facilitando o gerenciamento dos recursos de TI. Os processos encontram-se definidos e classificados em quatro domnios, contendo 34 subprocessos; estes, por sua vez, sero desmembrados e definidos em atividades e tarefas na organizao. No nvel mais elevado, esto os domnios, agrupados em processos de planejamento e organizao, aquisio e implementao, entrega e suporte e monitoramento O Framework Cobit derivado de uma modelagem que coloca em destaque a importncia da TI para a informao com qualidade. Produzida por Processos de TI, por meio de Recursos de TI, com Critrios de Informao predefinidos.
Figura 4 Estrutura Global do COBIT Fonte: Dutra et al. (2009)
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5. PADRO AMERICANO DE ESTRUTURA DE GOVERNANA - COSO

Em 1992, a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), que, posteriormente, transformou-se em Comit, passando a ser conhecida como COSO The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission - (Comit das Organizaes Patrocinadoras), publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controle Interno Um Modelo Integrado), tambm conhecido como COSO I. Esta estrutura de governana tornou-se referncia para empresas e outras organizaes que queriam avaliar e aperfeioar os sistemas de controle interno, sendo que ela foi incorporada em polticas, normas e regulamentos adotados por milhares de entidades para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos objetivos estabelecidos. Em 2001, o COSO iniciou um projeto preocupado com o gerenciamento mais intenso de riscos e solicitou PricewaterhouseCoopers que desenvolvesse uma estratgia de fcil utilizao pelas organizaes para avaliar e melhorar o prprio gerenciamento de riscos. Essa obra, chamada Enterprise Risk Management Framework (Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada), ampliou o alcance dos controles internos, oferecendo um enfoque mais vigoroso e abrangente de gerenciamento de riscos corporativos. Podemos considerar este trabalho como o COSO II9, que trata de forma integrada de governana corporativa e gerenciamento de riscos10. De acordo com a metodologia COSO (2004), os controles internos so essenciais no processo de gesto e estariam formados por cinco dimenses: ambiente de controle; avaliao de riscos; atividade de controle; informao e comunicao; e monitoramento. Cada componente envolve vrios procedimentos de controle necessrios para que o sistema proporcione segurana razovel s operaes da entidade, quanto : confiabilidade dos dados financeiros, legalidade, economia, eficincia e efetividade das operaes. Neste sentido, os componentes tanto serviriam como uma espcie de guia para que a organizao alcance a governana, como um roteiro para que rgos de controle verifiquem em que medida os controles internos da organizao estariam estruturados para garantir a governana. Para cada componente haveria uma srie de procedimentos a serem verificados na organizao. No Quadro 4, abaixo, esboamos como cada componente pode ser entendido:
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Quadro 4 Elementos Fundamentais da Estrutura do COSO

COMPONENTE CARACTERSTICAS Atitude da entidade em relao ao controle; est ligado a diversos fatores: integridade, valores ticos e competncia dos funcionrios da entidade; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerncia atribui autoridade e responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; e o comprometimento da direo da entidade. Identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade ou de uma atividade especfica; tais objetivos devem estar claramente estabelecidos e, preferencialmente, associados a metas de cumprimento. A entidade deve definir os nveis de risco que considera aceitveis. Aes tempestivas que permitem a mitigao dos riscos identificados. Podem ser classificadas como de preveno ou de deteco; as atividades de controle so representadas pelas polticas e pelos procedimentos que contribuem para assegurar que as respostas da organizao aos riscos sejam executadas A informao relevante para a operao dos controles internos, tanto de fontes internas quanto externas, deve ser identificada, registrada e comunicada tempestiva e adequadamente; o processo de comunicao formal ocorre por meio dos canais oficiais da entidade, tais como publicaes, sistemas informatizados e reunies de equipes de trabalho, enquanto que o informal acontece em conversas e encontros com clientes, fornecedores, autoridades e empregados Consiste no processo de acompanhamento e avaliao do funcionamento dos controles internos. Isto feito por meio tanto do acompanhamento contnuo das atividades, quanto por avaliaes especficas, internas ou externas
AMBIENTE DE CONTROLE
AVALIAO DOS RISCOS
ATIVIDADES DE CONTROLE
INFORMAO E COMUNICAO
MONITORAMENTO
Fonte: COSO, 2004. O aperfeioamento do COSO resultou na divulgao, em 2001, do Enterprise Risk Management Integrated Framework (Gerenciamento de Risco Empresarial Estrutura Integrada), conhecido como COSO II ou COSO ERM. Esta evoluo do COSO foi direcionada, pois, para o gerenciamento dos riscos nas organizaes. Elaborou-se, ento, um novo modelo que preservou a estrutura integrada do modelo anterior, mas procurou explorar os controles internos mais na parte relacionada ao gerenciamento de risco organizacional. A ideia foi projetar e identificar os eventos potenciais que podem comprometer a entidade, acompanhando e controlando os riscos, em busca de uma razovel garantia da realizao dos objetivos da entidade, ou seja, em busca da governana (COSO, 2004). Assim, no COSO II, os elementos da estrutura foram ampliados com a incluso dos seguintes componentes: definio dos objetivos,
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identificao de eventos e resposta ao risco. Essa estrutura ampliada o que se denomina de COSO Estrutura Integrada Gerenciamento de Risco. O Quadro 5, abaixo, descreve os elementos do COSO II. Quadro 5 Os Elementos da Estrutura Integrada do COSO - Modelo de Gerenciamento de Risco
COMPONENTE CARACTRISTICAS Abrange o tom da organizao, a base para como o risco visto e dirigido por uma entidade, incluindo a filosofia do risco e da gerncia de risco, a integridade, os valores ticos e o ambiente em que se operam. Os objetivos devem estar predefinidos, cabendo gerncia identificar os eventos potenciais que afetam sua realizao. A gerncia de risco da empresa assegura o processo para ajustar-se aos objetivos e aqueles objetivos escolhidos devem suportar e alinharem-se com a misso da entidade, de maneira consistente com sua predisposio ao risco. Os eventos internos e externos afetam a realizao dos objetivos de uma entidade, devendo ser identificados, distinguindo-se entre riscos e oportunidades. As oportunidades so canalizadas em razo das estratgias ou ao objetivo da gerncia de processos. Os riscos so analisados, considerando a probabilidade e o impacto, como uma base para determinar como devem ser controlados. Os riscos inerentes so avaliados em uma base residual. A gerncia seleciona respostas aos riscos evitando, aceitando, reduzindo ou compartilhando o risco , desenvolvendo um conjunto de aes para alinhar riscos com as tolerncias do risco da entidade e sua predisposio ao risco. As polticas e os procedimentos so estabelecidos e executados para ajudar assegurar as respostas aos riscos realizados eficazmente. A informao relevante identificada, capturada e comunicada em um formulrio ou outro meio que permitam pessoas de realizar a sua responsabilidade. Uma comunicao eficaz ocorre tambm em um sentido amplo, fluindo de cima para baixo, transversalmente e em toda entidade Todos os riscos so identificados e monitorados pela gerncia de risco da empresa, e modificaes so feitas quando necessrio. Monitoramento realizado em todas as atividades da gerncia, avaliaes separadas ou ambas. A gerncia de risco da empresa no estritamente um processo em srie, em que um componente compromete somente o seguinte. um processo multidirecional, interativo em que quase todo o componente pode influenciar o outro.
AMBIENTE INTERNO
DEFINIO DOS OBJETIVOS
IDENTIFICAO DE EVENTOS
AVALIAO DO RISCO
RESPOSTA AO RISCO
ATIVIDADES DE CONTROLE
INFORMAO E COMUNICAO
MONITORAMENTO
Fonte: COSO, 2004.

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A estrutura de governana do COSO pode ser mais bem entendida mediante a representao do chamado Cubo COSO, descrito na Figura 5, abaixo.
Figura 5: O Cubo do COSO Fonte: COSO, 2004. Como se observa da Figura 5, o COSO props uma estrutura integrada a partir da interao de conceitos, ou seja, da integrao entre os elementos relacionados e s categorias a que se referem. Essa estrutura integrada (v. Figura 5) permite a compreenso de que todos os elementos so fundamentais em cada uma das categorias de maneira sistemtica e isolada e, tambm, se considerados na viso conjunta. A evoluo do COSO mostra que o foco da proposta de estrutura estava voltado no somente ao controle dos processos, mas para uma gerncia efetiva e eficaz dos riscos aliado a uma estrutura de governana corporativa. A premissa bsica subjacente ao modelo COSO II que toda organizao existe para prover valor para os stakeholders (partes interessadas), mas, ao se depararem com incertezas (riscos), elas se veem frente ao desafio de determinar o quanto de risco tolervel na busca pelo objetivo principal (agregar valor).
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Para a realizao dos objetivos estabelecidos na misso e viso da organizao, o modelo estrutural sugerido no Cubo do COSO estabelece que a gerncia de riscos precisa definir: as estratgias (Estrategic); utilizar eficazmente seus recursos (Operations); reproduzir por meio de relatrios confiveis as decises e resultados (Reporting); e respeitar as normas, leis e regulamentos (Compliance); (so as quatro categorias, elencadas na parede superior do Cubo COSO, cf. Figura 5). Os objetivos devem estar entrelaados com os oito componentes (parede frontal do Cubo COSO, cf. Figura 5), esses representam o que preciso para que os objetivos sejam atingidos. Por sua vez, a verificao da harmonizao entre os objetivos e os componentes pode ser direcionada organizao como um todo (entity-level) ou a qualquer subnvel dela (division; business unit; subsidiary). Tem-se, pois, uma matriz tridimensional (em forma de cubo, cf. Figura 5) de estrutura de governana11. A definio de se a estrutura de governana de uma organizao ou no efetiva vai depender da avaliao que se faz do nvel de presena e funcionalidade dos oito componentes. Portanto, os componentes funcionam como critrios para o nvel de eficincia da estrutura de governana para o gerenciamento de risco da organizao. Quando a estrutura de governana (gerenciamento de risco) da organizao considerada eficiente em todas as quatro categorias analisadas, o principal (stakeholders) ter razovel garantia e entendimento: (i) do grau de sucesso nos nveis estratgico e operacional do atendimento dos objetivos organizacionais; (ii) do grau de confiabilidade dos relatrios produzidos; e (iii) do alinhamento da organizao com leis e regulamentos aplicveis. (COSO, 2004).
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SNTESE
Nesta aula entendemos a essncia das estruturas de governana CADBURY, COCO, COBIT e COSO. Alm de verificarmos que as estruturas mostram traos de complementaridade entre os diversos modelos de governana propostos por cada uma. Desta forma, a representao delas por meio de quadros (v. Quadros 1 a 5) foi proposital. Em que pesem as vicissitudes de cada padro, percebe-se que todas elas procuram garantir um nvel razovel de segurana quanto ao alcance dos objetivos da organizao, ou seja, o foco sempre a governana. A adoo de tais estruturas pela organizao no significa, por si s, que ela ter pleno sucesso no atingimento dos objetivos. No entanto, sob a premissa de que a gesto sempre estar diante de incertezas (risco), qualquer estrutura de governana melhor do que nenhuma. Assim, mitigar o risco seria o grande objetivo de uma estrutura de governana. Neste ponto, v-se a razo de sucesso do padro COSO.
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REFERNCIAS
BOCOLLI, Fernando Arcio. Um breve resumo do caso Enron. Disponvel em: <http://www.webartigos.com/articles/24670/1/O-Caso-Enron/ pagina1.html#ixzz1DfeE8MOr>. Acesso em 11 fev. 2011. THE COMITEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TRADEWAY COMMISSION (COSO) (Org.). Enterprise risk management: integrated framework: executive summary. [Washington, DC?]: American Institute of Certified Public Accountants, 2004. Disponvel em: <http://www.coso.org/Publications/ERM/COSO_ ERM_ExecutiveSummary.pdf>. Acesso em: out/2009. ______. Gerenciamento de riscos corporativos estrutura integrada: sumrio executivo: estrutura. [New York]: COSO: PriceWatherhouseCoopers; [So Paulo]: Audibra, 2006. Tambm disponvel em: <http://www.coso. org/documents/COSO_ERM_ExecutiveSummary_Portuguese.pdf>. ______. Gerenciamento de riscos corporativos estrutura integrada: sumrio executivo: estrutura integrada: parte II: tcnicas de aplicao. AICPA, 2006. [S.l.]: AICPA, 2006. CONTROL OBJECTIVES FOR INFORMATION AND RELATED TECHNOLOGY (COBIT). Management guidelines. 3rd ed. [Washington, DC?]: COBIT Steering Committee e IT Governance Institute, 2000. DUTRA, Marcelo Haendchen et al. Controles de gesto: uma contribuio ao estudo dos principais modelos. Revista de Administrao, Contabilidade e Economia (RACE), Florianpolis, v. 8, n. 1, p. 87-112, jan./jun. 2009. Disponvel em: <http://editora.unoesc.edu.br/index. php/race/article/viewFile/357/104>. Acesso em: 04 fev. 2011. FAGUNDES, Eduardo Mayer. COBIT: um kit de ferramentas para a excelncia na gesto de TI. 2004. Disponvel em: <http://www.efagundes. com/Artigos/Arquivos_pdf/cobit.pdf>. Acesso em 01 fev. 2011. FERNANDES, Francisco Carlos; HEINZMANN, Lgia Maria; WIENHAGE, Paulo. Controles internos: comparativo entre estruturas padro. In: SEMEAD: SEMINRIOS EM ADMINISTRAO: SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NAS ORGANIZAES, 13., 2010, So Paulo. [Anais...]. Disponvel em: <http://www.ead.fea.usp.br/ semead/13semead/resultado/trabalhosPDF/536.pdf>. Acesso em: 04 fev. 2011.
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NOTAS
1 Em oposio a estruturas de governana formalmente elaboradas, pode-se pensar nas que no teriam este atributo. A rigor isso poderia parecer um contrassenso, pois quando se fala em estrutura normalmente pensa-se em algo elaborado. No entanto, devemos ter em mente que cada organizao pode adotar uma peculiar estrutura de governana sem que ela esteja formalizada tanto interna como externamente. Com isso, tal organizao, embora no caminho certo para alcanar bons padres de governana, perderia muito, pois a formalizao requisito essencial para que suas prticas sejam no somente compartilhadas com outras organizaes, mas, sobretudo, testadas e validadas ou no no nicho em que atuam. 2 O chamado caso Enron apresenta duas peculiaridades que esto intimamente relacionados com os conceitos basilares de governana, conforme detalhado na aula 1. Sobre tal caso, Bocolli (2009) nos esclarece o seguinte: Diante do quadro apresentado pela empresa, o principal questionamento foi acerca do papel desempenhado pela auditoria independente que tinha o dever de fornecer informaes de todas as operaes e tinha a obrigao de transparncia com o mercado. Sabese que, no Brasil, a auditoria deve ser um propagador da situao da corporao e, certamente, no contexto norte- americano no diferente. No caso da Enron, a auditoria responsvel pelos balanos era a Arthut Andersen, h quase 10 anos. Essa empresa tambm prestava consultoria Enron, atividade essas que so consideradas incompatveis de serem realizadas pela mesma empresa. Quanto ao controle da empresa, os administradores usurparam desse poder facultado a eles, como pessoa fsica, personificaram em si a prpria empresa. Um dos fatores que gerou esse abuso, por parte dos administradores, foi a disperso dos scios minoritrios. A massa acionista foi afastada da vida empresarial. Dessa forma, o detentor do poder de controle, ou seja, o grande investidor institucional, no caso o chefe-executivo Ken Lay, tinha total controle e manipulao da empresa 3 Alex Melo de Oliveira, no Porta da Administrao (www. administradores.com.br) no esclarece que: O termo Shareholders, que significa acionistas, um termo utilizado para designar todos aqueles que possuem parte da empresa ou da organizao; um assunto bastante direto, pois falou de shareholders j se sabe que so os acionistas. J o termo Stakeholders, que significa parte interessada e um termo um pouco mais amplo que os Shareholders; foi utilizado pela primeira pelo americano R. Edward Freeman, no livro Gerncia estratgica: Uma aproximao da parte interessada. Como na prpria traduo, d-se a entender que
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Stakeholders so os componentes , meio externo, interessados na empresa, ou seja, todos que so atingidos ou atingem de forma positiva ou negativa pelas aes que a empresa vem a praticar. A princpio toda empresa trabalha para agradar o seu pbico alvo, ou seja, os seus consumidores. Mais uma empresa com responsabilidade social no visa somente isso, ela procura englobar em seus atos todos aqueles que vem a se influenciar, ganhado ou perdendo, pelas suas aes. So os chamados Stakeholders. 4 Fundado em 27 de novembro de 1995, o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) uma entidade cultural de mbito nacional sem fins lucrativos. um dos responsveis pela introduo e disseminao do conceito de governana corporativa no Brasil. Hoje, a principal referncia no Pas com foco no desenvolvimento das melhores prticas neste campo. 5 Em 2009, o IBGC lanou a quarta edio do Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa do IBGC. O IBGC, na apresentao deste trabalho informa o seguinte: A primeira edio, lanada em 1999, era focada somente no Conselho de Administrao e foi revisada em 2001, passando a incluir recomendaes para os demais agentes de Governana Corporativa, como scios, gestores, auditorias e Conselho Fiscal. O documento foi novamente revisado em 2004, com a atualizao do seu contedo voltada para as demandas do mercado poca no Pas. Nos ltimos cinco anos, desde a edio anterior do Cdigo, houve uma serie de mudanas no ambiente organizacional brasileiro, como o renascimento do mercado de capitais, um grande nmero de novas empresas listando seu capital na Bolsa, o aparecimento de empresas com capital disperso e difuso, fuses e aquisies de grandes companhias, reveses empresariais de veteranas e novatas e a crise econmica mundial. Estes fatores trouxeram a tona algumas fragilidades das organizaes e de seus sistemas de governana, reforando a necessidade da implementao, de fato, das boas prticas de Governana Corporativa. 6 KRGER e GOMES (s/d, p. 21-23) nos oferece o seguinte panorama da governana corporativa na Inglaterra: Esse relatrio publicado e formulado feito pelo comit Cadbury, deixou a desejar, porque no apresentava definies de algumas regras que interessavam aos investidores institucionais, como a remunerao dos executivos e conselheiros, ento surgiu outro comit chamado Comit Greenbury que surgiu em 1995 (SILVEIRA, 2002). O que mais interessava aos investidores e o que eles esperavam ver no relatrio era exatamente a informao que no continha no relatrio e que tinha relao aos escndalos: os salrios dos executivos e dos conselheiros. Ento foi criado esse outro grupo de trabalho cujo relatrio colaborou e muito pro desenvolvimento da governana corporativa com relao ao pagamento dos conselheiros e dos
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executivos. Depois dos dois comits, a bolsa de Valores de Londres ainda em 1995, em conjunto com outras entidades, formou um novo comit para fiscalizar o comit Cadbury aproveitando tambm as informaes do Comit Greenbury. Esse novo comit criado foi denominado Comit Hampel que trouxe tona tambm o verdadeiro objetivo do Conselho de Administrao nas empresas (SILVEIRA, 2002). Com os trs comits houve um grande progresso das prticas da governana corporativa no Reino Unido, aumentando a prosperidade das empresas. O relatrio do Comit Hampel foi publicado no incio de 1998, e ainda foi modificado pela sociedade civil e lanado novamente com o ttulo de Combined Code na metade do mesmo ano. E esse cdigo tornou-se exigncia para as empresas na listagem da bolsa de valores de Londres (SILVEIRA, 2002). visto que foram necessrios seis anos para o completo desenvolvimento da governana corporativa no Reino Unido e, ainda, s depois de escndalos que viram a necessidade de criar uma regulamentao para a bolsa conseguir trabalhar com honestidade e agradar a todos. Mas hoje com os cdigos as empresas se obrigam a trabalhar pensando nos investidores e respeitando as regras. 7 Varivel proxy: Varivel utilizada para substituir outra de difcil mensurao e que se presume guardar com ela relao de pertinncia. A relao de pertinncia entre o Relatrio Cadbury e o Cdigo de Melhores Prticas de Governana Corporativo do IBGC pode ser verificado, entre outras, na seguinte parte de apresentao da quarta verso do cdigo do IBGC: A primeira edio, lanada em 1999, era focada somente no Conselho de Administrao e foi revisada em 2001, passando a incluir recomendaes para os demais agentes de Governana Corporativa, como scios, gestores, auditorias e Conselho Fiscal. O documento foi novamente revisado em 2004, com a atualizao do seu contedo voltada para as demandas do mercado a poca no Pas. (IBGC, 2009, p. 13). 8 O Cdigo do IBGC se encontra na biblioteca virtual do curso e poder ser consultado na ntegra pelos que desejam obter mais detalhes sobre ele. 9 As seguintes publicaes do COSO, parceria com a PricewaterhouseCoopers e com Instituto de Auditores Internos do Brasil - Audibra (disponveis na biblioteca virtual do curso) tratam da descrio da estrutura e de ilustraes de formas de sua aplicao do COSO II: COSO; PRICEWATERHOUSECOOPERS; e AUDIBRA. Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada Parte I: Sumrio Executivo e Estrutura. AICPA, Nov. 2006.
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COSO; PRICEWATERHOUSECOOPERS; e AUDIBRA. Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada Parte II: Tcnicas de Aplicao. AICPA, Nov. 2006. 10 O sucesso e aceitao da metodologia COSO fizeram com que ela passasse a ser utilizada como referncia tambm em instituies governamentais. O principal exemplo disso o caso do GAO (Government Accountability Office), entidade fiscalizadora superior (EFS) dos Estados Unidos, que empregou a metodologia COSO como subsdio para a elaborao do documento Internal Control Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos). Outro caso de influncia da estrutura COSO pode ser verificada no documento da INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) Internal Control - Providing a Foundation for Accountability in Government: An introduction to Internal Control for Managers in Governmental Organizations. 11 Conforme nos explica o COSO (2004, p. 11): The four objectives categories strategic, operations, reporting, and compliance are represented by the vertical columns, the eight components by horizontal rows, and an entitys units by the third dimension. This depiction portrays the ability to focus on the entirety of an entitys enterprise risk management, or by objectives category, component, entity unit, or any subset thereof.
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Aula 3: GOVERNANA NO SETOR PBLICO
Maio, 2012

<www.tcu.gov.br>
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Governana no setor pblico - Fundamentos / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Romilson Rodrigues Pereira. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 29 p. : il., tabs., color. Contedo: Aula 3 : Governana no setor pblico. 1. Governana. 2. Administrao pblica. I. Ttulo.
SUMRIO
SUMRIO.............................................................................................................................................3 APRESENTAO .............................................................................................................................4 1. GOVERNANA NO SETOR PBLICO: origem, evoluo, conceito, princpios e elementos.................................................5 2. PANORAMA ATUAL DA GOVERNANA NO SETOR PBLICO BRASILEIRO ............................................................................................................... 10 Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia:................. 10 Legitimidade, economicidade e accountability:....................................................... 10 Avaliao de resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto:............... 11 3. PADRO CIFPA DE BOA GOVERNANA PARA O SETOR PBLICO ...................................................................................................................... 14 4. GOVERNANA NUMA PERSPECTIVA GLOBAL............................................................ 20 SNTESE............................................................................................................................................ 22 REFERNCIAS ............................................................................................................................... 24 NOTAS................................................................................................................................................ 26
Aula 3 Governana no Setor Pblico
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APRESENTAO
Nesta aula, estudaremos a governana sob a perspectiva do setor pblico. A governana um conceito originrio do setor privado. No entanto, no setor pblico o problema de agncia1 mais visvel e complexo. Com isso, a governana no setor pblico praticamente foi alicerada sob os mesmos princpios da governana corporativa, porm tomando contornos peculiares. mister, portanto, procurar compreender o papel da governana no setor pblico, mediante o estudo da origem e evoluo, bem como dos conceitos, princpios e elementos. O estabelecimento de padres ou estruturas de governana no setor pblico, em geral, est ligado a reformas administrativas2 Nesse sentido, como forma de localizar qual o principal eixo de governana da administrao pblica brasileira, delinearemos os aspectos basilares da governana em um dos programas de reforma da gesto pblica brasileira em curso: o Gespblica, programa do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, que mostra a viso de governana utilizada, atualmente, pelo governo federal, na rea de avaliao de resultados. Apresentaremos um bom exemplo de como se deve partir de princpios para prtica, descrevendo os elementos fundamentais da principal e pioneira estrutura de governana desenvolvida para o setor pblico, o chamado Padro CIFPA (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy). Por ltimo, para realar como a governana no setor pblico pode ser tomada sob diversos matizes, descreveremos os seis indicadores que o Banco Mundial elaborou para tentar medir e comparar a governana em pases. Portanto, ao final desta aula, voc dever estar capacitado para compreender o papel da governana no setor pblico; identificar os princpios de governana para o setor pblico; indicar os principais eixos de governana na gesto pblica brasileira; descrever a estrutura de um padro de governana para o setor pblico; descrever os indicadores que podem ser usados para medir o nvel de governana de um pas.
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1. GOVERNANA NO SETOR PBLICO: origem, evoluo, conceito, princpios e elementos

A governana um fenmeno complexo, em constante evoluo e que muda em razo do objeto e locus de aplicao. Decorre disso, a necessidade de que o estabelecimento de uma estrutura de governana seja precedido de um estudo do objeto e do local em que se pretende aplic-la. Assim, antes de estudar a governana no setor pblico brasileiro, necessrio que tracemos o panorama do nosso objeto de estudo. Portanto, neste captulo, delinearemos a origem e a evoluo, os conceitos, princpios e elementos, e, por fim, o papel da governana no setor pblico de forma geral. Em 1992, foi criado, no Reino Unido, o chamado comit Cadbury com o objetivo de revisar certas prticas de governana corporativa relacionadas, principalmente, a aspectos contbeis, do qual resultou no The Cadbury Report, inaugurando a era dos chamados Cdigos de Melhores Prticas de Governana Corporativa. No Relatrio Cadbury, foram identificados trs preceitos basilares de governana corporativa: transparncia, integridade e accountability (responsabilidade por prestar contas)3. A partir deste relatrio, e com base nos estudos de um comit formado, em 1994, para discutir e estabelecer princpios de conduta para a vida pblica (Committee on Standards in Public Life - Nolan Committee), o CIPFA Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (Instituto Britnico de Finanas e Contabilidade Pblica), em 1995, desenvolveu aquilo que podemos considerar como a primeira estrutura de governana para o setor pblico. (Corporate Governance A Framework for Public Service Bodies). Em 2001, com base no trabalho pioneiro do CIPFA, a IFAC International Federation of Accountants (Federao Internacional de Contadores) publicou um estudo, desenvolvido por seu comit do setor pblico (PSC Public Sector Committe), focado em formas de governana na gesto pblica. O chamado Estudo 13 do IFAC/PSC (Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective International Public Sector Study), conforme Slomski (2008, p. 122):
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define os princpios comuns e recomendaes sobre a governana das entidades do setor pblico, com o objetivo de promover a orientao para auxiliar o grupo governante [gestor principal a direo] a desenvolver ou rever prticas de governana, como um caminho para capacitar os governantes [administradores gestores pblicos] a operarem de maneira mais efetiva, eficiente e transparente. A partir destes estudos pioneiros sobre governana no setor pblico, as mais variadas instituies publicam trabalhos com o objetivo de estabelecer padres, ou mesmo estruturas de governana voltadas para a gesto pblica4. Os rgos e entidades do setor pblico operam sob estruturas regulatrias e gerenciais distintas. certo, ainda, que os distintos entes pblicos devem satisfazer a um complexo rol de objetivos que, por sua vez, so influenciados por diferentes fatores polticos, econmicos e sociais internos e externos. No setor pblico, as figuras dos stakeholders e shareholders no tm uma delimitao to fcil e direta quanto no setor privado. Na verdade, na rea pblica elas muitas vezes se confundem. No setor pblico, o conceito de governana se elastece e seu significado torna-se mais geral do que aquele usado no mundo dos negcios privados. Na verdade, o conceito de governana no setor pblico alcana seu significado pleno, porquanto engloba todos os aspectos da gesto. Nesta linha, Slomski (2008, p. 123) esclarece que: A governana pblica no somente uma questo de aumento de efetividade e eficincia, mas tambm de guardar a legalidade e legitimidade (...); mais que um rgido valor de mercado, em que a interao entre o contexto poltico e o social representa um papel crucial. Assim, a governana pblica um complexo de atividades envolvendo a direo de redes complexas em setores polticos da sociedade. Em que pesem as vicissitudes de cada entidade ou rgo5, no setor pblico, certos princpios devem ser comuns a todos os entes6. O da accountability, por exemplo, um destes preceitos basilares7. Ao lado dele, temos o da transparncia8. Na verdade, h uma complementao entre eles. A accountability (o dever de prestar contas dar satisfao) sobre uso e guarda de bens e recursos pblicos, incluindo subvenes e concesses diretas ou indiretas, exige que haja transparncia na gesto pblica. Os preceitos da governana no setor pblico foram fruto de uma evoluo.
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Inicialmente, o Relatrio Cadbury estabeleceu trs princpios basilares da governana corporativa: transparncia, integridade e accountability9. Em seguida, o parlamento britnico instituiu um comit que delineou sete princpios da vida pblica: abnegao; integridade; objetividade; accountability; transparncia; honestidade; liderana10. O relatrio deste comit (Nolan Committe) serviu como estudo preliminar para a construo do trabalho do CIFPA sobre estrutura de governana para o setor pblico. Posteriormente, o IFAC (2001) adaptou para o setor pblico os trs princpios do Cadbury Report, redefinindo-os da seguinte forma: Transparncia consiste em providenciar aos stakeholders a confiana no processo de tomada de deciso e nas aes de gesto das entidades pblicas durante a atividade. Sendo aberto, por meio de significativos encontros com os stakeholders, com comunicao completa e informao segura e transparente, as aes so mais efetivas. A transparncia tambm essencial para ajudar a assegurar que os corpos dirigentes so verdadeiramente responsveis, e isso importante para uma boa governana. A transparncia mais do que estruturas ou processos. Ela tambm uma atitude e uma crena entre os principais intervenientes , polticos, funcionrios pblicos e outros stakeholders, a quem a informao tem de ser exibida, e no detida por qualquer entidade particular ela um recurso pblico, assim como o dinheiro pblico ou os ativos. Integridade A integridade tem a ver com honestidade e objetividade, assim como altos valores sobre propriedade e probidade na administrao dos fundos pblicos e gesto dos negcios da entidade. Ela dependente da eficcia do controle estabelecido e dos padres pessoais e profissionalismo dos indivduos dentro da organizao. A integridade reflete-se nas prticas e processos de tomada de deciso e na qualidade e credibilidade do relatrio de performance. Responsabilidade (accountability) Os princpios da governana corporativa requerem de todos os envolvidos a identificao e articulao das responsabilidades e das relaes; considere quem responsvel por que, perante o qual, e quando; o reconhecimento da relao existente entre os stakeholders e aqueles a quem confiam a gesto dos recursos; e que apresentem resultados. Requer tambm uma compreenso clara e apreciao dos papis e responsabilidades dos participantes no quadro da governana, no qual os altos dirigentes da entidade so componentes chaves de uma responsabilidade saudvel. O afastamento destes requisitos impede a organizao de conseguir os seus objetivos.
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O trabalho de Timmers (2000) mostra que a governana no setor pblico consiste de quatro elementos administrao (gesto), controle, superviso e accountability estruturados num formato de tringulo, no qual os elementos gesto, controle e superviso ocupam os vrtices e a accountability o centro, conforme a Figura 1 abaixo:
Administrao
Accountability
Superviso
Controle
Figura 1 Elementos da Governana Governamental para Hans Timmers O primeiro elemento, administrao (gesto), voltado para a realizao dos objetivos da organizao, mediante a estruturao e desenvolvimento de processos. O segundo elemento, o controle, consiste num sistema de procedimentos que garanta aos gestores que a organizao permanecer no caminho acertado para alcanar os objetivos definidos no primeiro elemento. O terceiro elemento, a superviso, condio sine qua non para que a organizao atue em benefcio de toda a sociedade. E, por fim, o quarto elemento, a accountability - responsabilidade em prestar contas aquele pelo qual a organizao deve prover informaes de todas as tarefas e poderes a ela delegada pelos agentes polticos e pela sociedade que eles representam.
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Marques (2007, p. 5), apresenta os elementos da governana corporativa em forma de diagrama, conforme Figura 2 abaixo, o qual ilustra a relao existente entre todos os elementos da governana e, assim, a necessidade de integr-los eficazmente para atingir a boa governana, bem como indica a dificuldade de balancear todos estes elementos nalgum ponto do tempo, e a todo o tempo, e fornecer o mix apropriado de conformidade e performance. Figura 2 Elementos da Governana das Entidades Pblicas
Governana pblica
Valores e cdigos de tica
Estrutura de gesto
Auditoria
Governana das entidades pblicas
Estratgico e planeamento do negcio
Concordncia e controles
Informao do desempenho
Gesto do risco
Fonte: Adaptado de ANAO, citado por Barret, P. (2003). Achieving Better Practice Corporate Governance in the Public Sector. AM Auditor General for Australia. Recuperado em 27 October, 2003, de http://www. anao.gov.au/uploads/documents
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2. PANORAMA ATUAL DA GOVERNANA NO SETOR PBLICO BRASILEIRO

No Brasil, o arcabouo principiolgico de uma estrutura de governana da administrao pblica poderia ser simplesmente retirado da Constituio Federal. Na Carta Magna, esto elencados os princpios necessrios para isso, a saber: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...) 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica; Legitimidade, economicidade e accountability: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
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Avaliao de resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. No campo infraconstitucional, so identificados normativos que contm dispositivos a partir dos quais se pode montar um arcabouo para uma estrutura de governana na administrao pblica brasileira. S para citar alguns exemplos, temos: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei de Licitaes e Contratos, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, as Leis Oramentrias (plano plurianual - PPA, lei de diretrizes oramentrias LDO e lei do oramento anual LOA). Assim, medida que formos descendo no nvel de generalizao de normatizaes e normalizaes11 encontraremos dispositivos para que sejam montadas estruturas de governana, igualmente em diversos nveis da gesto pblica e, ainda, mantendo-se os eixos basilares de governana para o setor pblico no Brasil que basicamente so: planejamento, transparncia, controle, responsabilidade e prestao de contas. Exemplos de normalizaes so as orientaes, os manuais e os programas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (http:// www.planejamento.gov.br). Tomaremos, como exemplo, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - Gespblica (http://www.gespublica.gov. br/), que publicou o Guia Referencial para Medio do Desempenho da Gesto e Controle para o Gerenciamento dos Indicadores de Eficincia, Eficcia e de Resultados do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, do qual vale a pena transcrever o seguinte excerto, para mostrar a viso de governana que se utiliza, atualmente, na Administrao Pblica Federal Brasileira, na rea de avaliao de resultados (grifos acrescentados para enfatizar o tratamento do tema em estudo pelo governo):
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A Governana e a Governana para Resultados so expresses em ascendente uso na literatura gerencial no setor pblico que possuem fortes e centrais significados para o processo de mudana organizacional e para a mensurao do desempenho. O termo Governana busca expandir e superar o atual paradigma de administrao pblica. Hoje o termo administrao pblica est associado a um papel preponderante do estado como executor direto no desenvolvimento, na gesto de polticas pblicas e no provimento de servios. O modelo de gesto alinhavase principalmente com modelos burocrticos ortodoxos, espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de caractersticas de hierarquia, verticalizao, rigidez, insulamento. A Governana pblica, por sua vez, baseiase em mltiplos arranjos com a participao de diversos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gesto de polticas pblicas e no provimento de servios. Este modelo no diminui a importncia do estado, mas qualificao com o papel de orquestrador, direcionador estratgico, indutor e fomentador absolutamente essencial para a ativao e orientao das capacidades dos demais atores. Este paradigma promove a adoo de modelos de gesto ps ou neoburocrticos, tais como: redes, modelos de gesto orgnicos (flexveis, orientados para resultados, foco no beneficirio), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade. A orientao para resultados uma fixao deste novo paradigma, ou seja, o que est em foco so as novas formas de gerao de resultados em um contexto contemporneo complexo e diversificado. Nesse contexto, uma boa gesto aquela que alcana resultados, independentemente de meritrios esforos e intenes. E, alcanar resultados, no setor pblico, atender s demandas, aos interesses e s expectativas dos beneficirios, sejam cidados ou organizaes, criando valor pblico. No entanto, os resultados no acontecem por acaso, pois governos, organizaes pblicas, polticas, programas e projetos no so autoorientados para resultados. Assim como, tambm no basta apenas definir bem os resultados, pois no so autoexecutveis. Portanto, a implementao passa a ser a varivel crtica. Diferentes pesos so atribudos a diversos fatores promotores de resultados, tais como conscincia estratgia (formulao compartilhada e comunicao da estratgia), liderana (capacidade de influenciar e mobilizar pessoas), estrutura (definio clara de competncias, reas e nveis de responsabilidade), processos (definio detalhada de procedimentos), projetos (desdobramento de resultados em aes que perpassam estruturas e processos que se submetem a regimes intensivos de monitoramento),
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contratualizao (pactuao de resultados mediante mecanismos de monitoramento e avaliao, e incentivos), pessoas (dimensionamento de equipes, capacitao, comprometimento, alinhamento de valores), tecnologias de informao e comunicaes (inovao e integrao tecnolgicas, automao), recursos financeiros (disponibilidade, previso e regularidade de fluxo). Assim, a principal questo concentrase em como fazer os resultados serem obtidos e, para isso, fazse necessrio harmonizar todos esses fatores sob o abrigo de um modelo robusto de gesto para resultados. Por sua vez, o conceito de Gesto para resultados no se restringe apenas em formular resultados que satisfaam s expectativas dos legtimos beneficirios da ao governamental de forma realista, desafiadora e sustentvel. Requer, tambm, alinhar os arranjos de implementao (que envolvem intrincados conjuntos de polticas, programas, projetos e organizaes) para alcanlos, alm de envolver a construo de mecanismos de monitoramento e avaliao que promovam aprendizado, transparncia e responsabilizao. A reviso de literatura realizada sobre diversos conceitos e tipologias de gesto para resultados, ressalta, a partir da anlise de abordagens metodolgicas, casos referenciais e seus contextos de atuao, um conjunto de atributos essenciais que um bom modelo de gesto para resultados deve possuir, tais como: ser dinmico, abrangente e multidimensional. Ser dinmico significa no se limitar apenas em definir e mensurar resultados, mas sim, em definir resultados (a partir de um planejamento abrangente), alcanlos (mediante processos claros de implementao), monitorlos e avalilos (a partir de controles, acompanhamentos e ajustes decorrentes). Em sntese, tratase de uma viso de gerao e incorporao das informaes sobre desempenho nos processos decisrios tanto internos quantos externos da organizao, criando demandas para estas informaes (situao de institucionalizao). Alm disso, ser abrangente basearse num conceito amplo de desempenho que englobe tanto os esforos quanto os resultados propostos, presumindo que no h resultados sem alinhamento de esforos, assim como, esforos desalinhados s promovem desempenho por conta do acaso. Portanto, gerir o desempenho no significa somente monitorar resultados, mas tambm promover o alinhamento dos esforos para os resultados esperados. (BRASIL, 2009, p. 6-8)
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3. PADRO CIFPA DE BOA GOVERNANA PARA O SETOR PBLICO

A publicao The Good Governance Standard for Public Services (Padres de Boa Governana para os Sevios Pblicos) do CIFPA Chartered Institute of Public Finance and Accountancy12 (Instituto Britnico de Finanas e Contabilidade Pblica), em parceria com o OPM - Office for Public Management13 (Escritrio de Administrao Pblica), em 2004, constitui-se num timo exemplo da tentativa de estruturao de um cdigo comum para servir de guia de governana que atenda aos mais diversos e complexos rgos e entidades do setor pblico. Este padro (estrutura/framework) de governana para o setor pblico foi construdo a partir de seis princpios basilares (Nolan Principles14) estabelecidos em 1995 para a conduta dos indivduos na vida pblica. O padro do CIPFA mostra como tais princpios devem ser aplicados s organizaes pblicas e tem a finalidade principal de encorajar tais organizaes a rever padres de efetividade, na medida em que seus dirigentes disponham de um instrumento (o Padro CIFPA) para avaliar as prticas de governana. Mais do que enumerar princpios para guiar a conduta de gestores do setor pblico, o documento do CIFPA estruturado de forma a colocar os padres em prtica, da seguinte forma: os seis princpios basilares (core principles) de boa governana so definidos e com eles os preceitos que lhes do suporte (supporting principles); para cada um destes princpios de suporte h um quadro explicando o que deve ser feito para coloc-lo em prtica; no final de cada seo que trata dos princpios basilares h um quadro com exemplos de como colocar o respectivo preceito basilar em prtica; no Apndice A do documento h um questionrio de auto avaliao ao qual os dirigentes devem se submeter para avaliar o grau de adeso ao Padro CIFPA e, a partir da, traar planos para as melhorias necessrias para um grau 100% de adeso; (o agrupamento das questes so feitas pelo princpio basilar correspondente, fazendo com que se tenha uma noo clara de qual preceito se est avaliando);
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no Apndice B, h um questionrio direcionado para membros ou representantes de organizaes pblicas para testar at que ponto eles esto disponveis/abertos para entender e aceitar desafios colocados por agentes externos (usurios) organizao; portanto, tais questes servem tambm como um roteiro de perguntas mais frequentes que seriam feitas pelos usurios dos servios pblicos. A seguir apresentaremos uma sntese do Padro CIFPA. Os seis princpios so apresentados em uma figura que mostra o relacionamento entre eles, dando uma clara ideia de relativa importncia em relao aos demais. Na parte interna, como se fosse o alvo-mestre, encontra-se o 1 princpio: (Boa governana ) FOCAR O PROPSITO DA ORGANIZAO E SEUS PRODUTOS NOS CIDADOS E NOS USURIOS DOS SERVIOS. Ao redor do 1 princpio, so dispostos os princpios 2, 3, 4 e 5, assim definidos: 2 princpio: (Boa governana ) ATUAR DE FORMA EFETIVA SOB CLAROS E BEM DEFINIDOS PAPIS E FUNES. 3 princpio: (Boa governana ) PROMOVER VALORES PARA TODA A ORGANIZAO E DEMONSTR-LOS POR MEIO DE COMPORTAMENTOS. 4 princpio: (Boa governana ) TOMAR DECISES EMBASADAS, DE FORMA TRANSPARENTE E ADMINISTRANDO OS RISCOS 5 princpio: (Boa governana ) DESENVOLVER A CAPACIDADE DOS GESTORES PARA QUE ATUEM COM EFETIVIDADE Representado na figura pelo setor que envolve todos os demais (como uma representao de um preceito ao qual todos os outros estariam subordinados) est o 6 princpio: ENGAJAR TODOS OS STAKEHOLDERS E FAZER REAL O PROCESSO DE ACCOUNTABILITY. No setor pblico, como vimos, este o princpio bsico de qualquer estrutura de governana.
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Accountability
Clara definio das funes e papis Promoo de valores
Foco nos usurios

Desenvolver capacidades Tomar decises embasadas e transparentes
Accountability
Figura 3 Princpios da Boa Governana do CIFPA Fonte: CIFPA, 2005.
No Quadro 1, abaixo, listamos os seis princpios basilares e seus correspondentes preceitos de suporte: Quadro 1 Padro de Governana CIFPA - Princpios Basilares e de Suporte
PRINCPIOS BASILARES 1. FOCAR O PROPSITO DA ORGANIZAO E SEUS PRODUTOS NOS CIDADOS E NOS USURIOS DOS SERVIOS 2. ATUAR DE FORMA EFETIVA SOB CLAROS E BEM DEFINIDOS PAPIS, FUNES E RESPONSABILIDADES 3. PROMOVER VALORES PARA TODA A ORGANIZAO E DEMONSTR-LOS POR MEIO DE COMPORTAMENTOS 4. TOMAR DECISES EMBASADAS, DE FORMA TRANSPARENTE E ADMINISTRANDO OS RISCOS 5. DESENVOLVER A CAPACIDADE DOS GESTORES PARA QUE ATUEM COM EFETIVIDADE 6. ENGAJAR TODOS OS STAKEHOLDERS E FAZER REAL O PROCESSO DE ACCOUNTABILITY PRINCPIOS DE SUPORTE 1.1 Definir o propsito da organizao e os produtos que devem ser entregues aos cidados e usurios de servios. 1.2 Certificar-se de que os usurios esto recebendo um servio de alta qualidade. 1.3 Certificar-se de que os cidados (pagadores de impostos) esto tendo o devido retorno do dinheiro que colocam sob a administrao da organizao. 2.1 Estabelecer as funes dos dirigentes da organizao. 2.2 Definir as responsabilidades dos dirigentes e do staff (todos os demais servidores) da organizao e certificar-se de que tais responsabilidades so exercidas. 2.3 Deixar bem definido os relacionamentos entre os dirigentes da alta administrao e o pblico em geral. 3.1 Colocar os valores organizacionais em prtica. 3.2 Cada membro da alta administrao deve-se comportar de forma a evidenciar e exemplificar padres de boa e efetiva governana. 4.1 Ser rigoroso e transparente quanto s decises que devem ser tomadas. 4.2 Basear o processo decisrio em informaes, aconselhamentos e consultorias de qualidade. 4.3 Certificar-se de que h na organizao um efetivo sistema de administrao de risco em todas as operaes. 5.1 Certificar-se de que os indicados ou selecionados para a alta administrao tm habilidades, conhecimentos e experincia necessrias para uma boa performance na organizao. 5.2 Desenvolver a capacidade de todos na organizao sobre as responsabilidades advindas da governana e avaliar os desempenhos individuais e em grupo. 5.3 Estabelecer um equilbrio, quanto aos dirigentes, entre renovao e continuidade. 6.1 Compreender as relaes formais e informais de (accountability) responsabilidade em presta contas. 6.2 Estabelecer uma estratgia planejada e ativa de prestao de contas para os usurios dos servios e cidados em geral. 6.3 Estabelecer uma estratgia planejada e ativa de responsabilizao do staff. 6.4 Engajar de forma efetiva todos os stakeholders envolvidos com a organizao.
Fonte: CIFPA, 2005.

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Nos Quadros 2 e 3, abaixo, so descritas as questes que devem ser feitas pela organizao e seus dirigentes para (A) auto avaliar seu o grau de adeso ao Padro CIFPA e para (B) testar at que ponto eles esto disponveis/abertos para entender e/ou desafiar a governana das organizaes a que esto ligados Quadro 2- Padro CIFPA - Princpios Basilares e Questes de Auto Avaliao da Governana
PRINCPIOS BASILARES A QUESTES DE AUTOAVALIAO Estamos cientes sobre o que estamos tentando conseguir enquanto organizao? Sempre temos isso em mente quando estamos planejando ou tomando decises? Como est nosso desempenho em relao a produzir e fornecer nossos produtos? At que ponto a informao de que dispomos sobre a qualidade dos servios providos aos usurios nos ajuda a tomar decises rigorosas e a melhorar nosso desempenho? Ns recebemos regulares e compreensivas informaes sobre a opinio dos usurios em relao qualidade dos nossos servios? Como tais informaes podem ser melhoradas? Como poderemos usar efetividade estas informaes quando estamos planejando e tomando decises? Em que medida a informao que temos sobre custos e desempenho nos ajuda a tomar decises rigorosas e a melhorar nosso desempenho em termos de custo/benefcio? Como efetivamente usamos tal informao quando estamos planejando e tomando decises? Ns temos um bom entendimento sobre como o valor que agregamos (nosso desempenho) se compara com os de outras organizaes similares? todos ns sabemos o que est estabelecido como aquilo que devemos fazer? As principais funes de cada um dos membros da alta direo esto claramente estabelecidas e entendidas por todos os dirigentes e gestores da organizao? Como o tamanho e complexidade de nossa organizao influencia na forma como abordamos os principais elementos de governana? Os papis e responsabilidades da alta direo e dos dirigentes e gestores da organizao esto claramente definidos? Todos os membros da alta direo tm responsabilidades pelas decises colegiadas? Como a organizao entende os pontos de vista dos cidados e usurios dos produtos e servios? Ns recebemos confivel e compreensiva informao sobre tais pontos de vista e a utilizamos no nosso processo decisrio? Quais so os valores esperados que nosso staff deve demonstrar nas suas aes e comportamentos? Como nossos valores refletem no processo decisrio? O que mais poderia ser feito para garantir que tais valores guiem as aes do nosso staff? Como nosso comportamento coletivo, enquanto colegiado, ou individualmente, como membros da alta direo - mostra que encaramos seriamente nossas responsabilidades perante a organizao e seus stakeholders? Existe alguma forma de nosso comportamento enfraquecer os objetivos e valores da organizao? Quo bem so conduzidas nossas reunies de trabalho? O que poderamos fazer para torn-las mais produtivas e fazer nosso trabalho mais efetivo? Existe um acordo formal sobre os tipos de decises que so delegadas aos dirigentes e sobre aquelas reservadas alta direo? Isto feito de forma clara e mediante protocolos atualizados? Qual a efetividade deste procedimento para guiar as aes dos dirigentes e da alta direo? As razes para nossas decises so bem explicadas para aqueles que sero afetadas por elas? As informaes que ns recebemos so robustas e objetivas? Como elas podem ser melhoradas para ajudar no processo decisrio?Ns utilizamos aconselhamento profissional para informar e respaldar nossas decises que disso dependem? Em que medida o sistema de administrao de risco da organizao efetivo? Como fazemos avaliaes para saber se este sistema est funcionando efetivamente? Como desenvolvemos um plano de ao para corrigir deficincias em tais sistemas? Quando isto feito, existe publicao anual a respeito?
1. FOCAR O PROPSITO DA ORGANIZAO E SEUS PRODUTOS NOS CIDADOS E NOS USURIOS DOS SERVIOS
2. ATUAR DE FORMA EFETIVA SOB CLAROS E BEM DEFINIDOS PAPIS, FUNES E RESPONSABILIDADES
3. PROMOVER VALORES PARA TODA A ORGANIZAO E DEMONSTRLOS POR MEIO DE COMPORTAMENTOS
4. TOMAR DECISES EMBASADAS, DE FORMA TRANSPARENTE E ADMINISTRANDO OS RISCOS
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5. DESENVOLVER A CAPACIDADE DOS GESTORES PARA QUE ATUEM COM EFETIVIDADE
Quais so as habilidades que nossos dirigentes devem ter para que faam seus trabalhos com eficincia? Qual o grau de eficincia do nosso processo de recrutamento para identificar pessoas na sociedade com habilidades necessrias para o nosso trabalho? O que mais poderia ser feito para assegurar que os futuros dirigentes da organizao sejam considerados agentes prticos para um maior nmero pessoas o possvel? Em que medida de eficincia estamos desenvolvendo nossas habilidades e atualizando nossos conhecimentos? Qual o grau de qualidade de nossos arranjos para revisar a performance individual dos dirigentes? Ns colocamos em prtica planos de ao para melhorar o desempenho da alta direo? Qual a nossa estratgia para balancear critrios de continuidade de conhecimento e renovao de pensamento da alta direo? Quais so os fundamentos de tal estratgia? Eles precisam ser revistos? Para quem e de que forma devemos prestar contas? Em que medida de eficincia cada relao de accountability acontece? Precisamos negociar mudanas ao lidar com diferentes relaes de accountability? Qual a poltica da organizao para consultar/ouvir os cidados e usurios dos produtos e servios? Tal poltica explica claramente as questes que sero consultadas, os grupos que sero ouvidos e como as informaes colhidas sero processadas? H revises peridicas desta poltica e de sua implementao? Qual nossa poltica para consultar e envolver o staff e seus representantes no nosso processo decisrio? Tal poltica claramente comunicada ao staff? Em que medida de eficincia ns seguimos esta prtica? Qual a efetividade dos sistemas organizacionais para proteger os interesses do staff? Quem so os stakeholders institucionais e o que precisamos fazer para ter boas relaes com eles? Como nos organizamos para liderar o processo de relacionamento com a alta direo de outras organizaes?
6. ENGAJAR TODOS OS STAKEHOLDERS E FAZER REAL O PROCESSO DE ACCOUNTABILITY
Fonte: CIFPA, 2005.
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Quadro 3- Padro CIFPA - Princpios Basilares e Questes para Testar o Grau de Abertura e Responsividade para a Governana
PRINCPIOS BASILARES B QUESTES PARA TESTAR O GRAU DE ABERTURA E RESPONSIVIDADE DA GOVERNANA 4. TOMAR DECISES EMBASADAS, DE FORMA TRANSPARENTE E ADMINISTRANDO OS RISCOS 5. DESENVOLVER A CAPACIDADE DOS GESTORES PARA QUE ATUEM COM EFETIVIDADE Qual o propsito desta organizao? Para que ela serve? Posso facilmente encontrar uma explicao clara sobre o que esta organizao faz? Posso facilmente encontrar informaes sobre a qualidade dos servios que esta organizao fornece para o pblico? O que est sendo feito para melhorar a qualidade dos servios desta organizao? Posso facilmente encontrar informaes sobre como esta organizao financiada e como ela gasta seus recursos? Quem (so) o (s) responsvel (eis) por esta organizao? Como a alta direo escolhida ou selecionada? Na alta direo quem responsvel pelo qu? De acordo com a organizao, quais so os valores que guiam seu trabalho? Tais valores so seguidos na prtica? Quais so os padres de comportamento esperados? A alta direo e os dirigentes da organizao colocam tais padres de comportamento em prtica? Os sete princpios da vida pblica (abnegao; integridade; objetividade; accountability; transparncia; honestidade; liderana) so colocados em prtica? Quem responsvel por cada tipo de deciso na organizao? Posso facilmente encontrar informaes sobre quais decises tm sido tomadas e por quais razes? As decises so baseadas em informaes confiveis, compreensivas e atualizadas? A organizao pblica relatrios anuais sobre a efetividade do seu sistema de gerenciamento de risco? A organizao pblica relatrios anuais sobre como ela se certifica de que suas polticas esto sendo colocadas em prtica? Os relatrios so confiveis? Como posso compar-los com outras experincias? Como a organizao incentiva as pessoas a se envolverem na administrao? Qual o suporte que dado s pessoas que esto envolvidas nisso? Como a organizao se certifica de que todos que esto administrando-a esto fazendo um bom trabalho? Posso facilmente encontrar informaes sobre as questes acima? Existem oportunidades para que meu ponto de vista e de outras pessoas sejam conhecidos pela organizao? A organizao pblica relatrio anual sobre suas contas? O seu contedo informativo? Existem cpias disponveis gratuitamente? Como posso saber se as decises tomadas foram o resultado de opinies buscadas junto aos cidados e usurios dos servios? Posso facilmente saber como reclamar e a quem me dirigir para dar sugestes?
1. FOCAR O PROPSITO DA ORGANIZAO E SEUS PRODUTOS NOS CIDADOS E NOS USURIOS DOS SERVIOS 2. ATUAR DE FORMA EFETIVA SOB CLAROS E BEM DEFINIDOS PAPIS, FUNES E RESPONSABILIDADES 3. PROMOVER VALORES PARA TODA A ORGANIZAO E DEMONSTR-LOS POR MEIO DE COMPORTAMENTOS
6. ENGAJAR TODOS OS STAKEHOLDERS E FAZER REAL O PROCESSO DE ACCOUNTABILITY
Fonte: CIFPA, 2005. O documento do CIFPA mostra que para se alcanar uma boa governana no setor pblico no basta estabelecer ou definir princpios. preciso sistematiz-los e contextualiz-los, para que eles sejam bem entendidos e passveis de serem colocados em prtica15.
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4. GOVERNANA NUMA PERSPECTIVA GLOBAL

Na publicao Governance Matters 2006 - Worldwide Governance Indicators (Governana Importa Indicadores de Governana Globais em 2006 (THE WORLD BANK, 2006), o Banco Mundial v a governana dos pases, na forma de indicadores agregados e mensurveis, sob a tica de seis dimenses: Voz e Accountability; Estabilidade Poltica e Ausncia de Violncia; Efetividade Governamental; Qualidade das Regulaes; Cumprimento das Leis e Regras; Controle da Corrupo. Este trabalho parte da premissa de que a boa governana importante para o desenvolvimento econmico. Neste sentido, instituies de alta qualidade teriam o poder, em longo prazo, de proporcionar aumentos de renda per capita. Assim, a boa governana geraria bons dividendos em termos de desenvolvimento econmico. Segundo pesquisas identificadas pelo Banco Mundial, quando a governana (agregada em um indicador mensurvel) aumenta em um desvio padro, a renda aumentaria em trs vezes, no longo prazo, e a mortalidade infantil, por sua vez, declinaria em 2/3. Portanto, em ltima instncia, o que estaria agrupando pases com iguais nveis de desenvolvimento, na verdade seriam semelhantes indicadores de governana.16 No Quadro 3, listamos os indicadores de governana e suas definies:
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Quadro 3 - Indicadores de Governana de Pases (WORLD BANK Worldwide Governance Indicators)

INDICADOR VOZ E ACCOUNTABILITY ESTABILIDADE POLTICA E AUSNCIA DE VIOLNCIA EFETIVIDADE GOVERNAMENTAL QUALIDADE DAS REGULAES CUMPRIMENTO DAS LEIS E REGRAS CONTROLE DA CORRUPO DEFINIO Grau de participao dos cidados na seleo dos seus governantes de seu pas, bem como da liberdade de expresso, de associao e da mdia. Probabilidade de que o governo de um pas seja desestabilizado ou destitudo por meio de mecanismos no constitucionais e/ou violentos (violncia domstica ou terrorismo). Qualidade dos servios pblicos e dos servidores, bem como o grau de independncia em relao a presses polticas; qualidade da formulao e implementao das polticas pblicas e o compromisso do governo para com elas. Habilidade dos governos na formulao e implementao de boas polticas pblicas e regulaes que permitam promover o desenvolvimento do setor privado. Nvel de confiana dos agentes nas leis e de intolerncia quanto quebra das regras sociais; qualidade e cumprimento dos contratos, da polcia, da justia; nveis de criminalidade e de violncia em geral. Nvel de exerccio do poder pblico para ganhos particulares, incluindo propinas, concesses privilegiadas e outras formas de corrupo, bem como do uso do estado por elites e interesses privados.
Fonte: The World Bank, 2006. Como leitura complementar, sugere-se o seguinte texto Worldwide Governance Indicators Highlight Governance Successes, Reversals, and Failures que fala sobre sucessos, reviravoltas e falhas dos indicadores de governana a nvel nacional.
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SNTESE
Nesta aula vimos como a governana tratada na rea da administrao pblica. Embora rgos e entidades do setor pblico operem sob estruturas regulatrias e gerenciais distintas para satisfazer a um complexo rol de objetivos que, por sua vez, so influenciados por diferentes fatores polticos, econmicos e sociais internos e externos, verificamos que possvel e desejvel o estabelecimento de princpios (abnegao; integridade; objetividade; accountability; transparncia; honestidade; liderana) e de elementos (administrao, superviso, controle e accountability) gerais para a governana no setor pblico de forma geral. No Brasil, os seguintes princpios e elementos da governana no setor pblico, entre outros, podem ser extrados da Constituio Federal, de normativos e de regulamentos infralegais: legalidade; impessoalidade; moralidade; publicidade; eficincia; legitimidade; economicidade; accountability; avaliao dos resultados da gesto. Em qualquer nvel de generalizao podem ser encontrados dispositivos necessrios e suficientes para que sejam montadas estruturas de governana nos mais diversos setores da gesto pblica, sem que isso implique em perder de vista os eixos basilares de governana na para o setor pblico no Brasil que basicamente so: planejamento, transparncia, controle, responsabilidade e prestao de contas. Todavia, para se alcanar uma boa governana no setor pblico, no basta estabelecer ou definir princpios. preciso sistematiz-los, contextualiz-los e muitas vezes mensur-los, para que eles sejam bem entendidos e passveis de serem colocados em prtica. Neste sentido, o que faz o padro de boa governana do CIFPA (estruturado de forma a transformar princpios em prtica), bem como o trabalho do Banco Mundial sobre indicadores de governana das naes (que tem por premissa, estatisticamente verificvel, que a governana capaz de gerar dividendos em termos de desenvolvimento econmico). O Padro CIFPA parte dos seguintes seis princpios fundamentais, a partir dos quais montada a estrutura de governana: focar o propsito da organizao e dos produtos nos cidados e nos usurios dos servios; atuar de forma efetiva sob claros e bem definidos papis e funes; promover valores para toda a organizao e demonstr-los por meio de comportamentos; tomar decises embasadas, de forma transparente
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e administrando os riscos; desenvolver a capacidade dos gestores para que atuem com efetividade; engajar todos os stakeholders e fazer real a accountability. J o Banco Mundial v a governana dos pases, na forma de indicadores agregados e mensurveis, sob a tica de seis dimenses: voz e accountability; estabilidade poltica e ausncia de violncia; efetividade governamental; qualidade das regulaes; cumprimento das leis e regras; controle da corrupo. Para finalizar, devemos relembrar que especficos modos de governana moldam especficos objetos de governana. Ou seja, no h uma teoria geral aplicada a todas as formas de governana o que justifica as diferentes abordagens da governana, ou seja, como ela tratada, os nveis de anlise e fatores considerados por organizaes supranacionais, pelas agremiaes de corporaes e estruturas que procuram normalizar mecanismos e reas de controle.
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REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Gesto. Guia referencial para medio do desempenho da gesto e controle para o gerenciamento dos indicadores de eficincia, eficcia e de resultados do programa nacional de gesto pblica e desburocratizao: produto 4, guia referencial para medio de desempenho e manual para construo de indicadores.Braslia: MPOG, 2009. Disponvel em: <http://www. gespublica.gov.br/ferramentas/pasta.2010-05-24.1806203210/guia_ indicadores_jun2010.pdf>. Acesso em: 15 fev. 2011. CADBURY, Adrian (org.). Financial aspects of corporate governance: the cadbury report. London: The Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance and Gee and Co. Ltd., december 1992. CHARTERED INSTITUTE OF PUBLIC FINANCE AND ACCOUNTANCY (CIFPA). Corporate governance: a framework for public service bodies. London: The Independent Commission on Good Governance in Public Services, 2004. Disponvel em: <http://www.cipfa. org.uk/corporate/>. Acesso em: 14 mar. 2011. COMMITTEE ON STANDARDS IN PUBLIC LIFE (NOLAN COMMITTEE). Standards in public life: first report of the committee on standards in public life. London, UK: CSPL , May 1995. v.1. Disponvel em: <http://www.public-standards.gov.uk/OurWork/First_Report. html>. Acesso em: 22 mar. 2011. HONG KONG INSTITUTE OF CERTIFIED PUBLIC ACCOUNTANTS (HKICPA). Corporate governance for public bodies: a basic framework. Wanshai, HK: HKICPA, 2004. Disponvel em: <http://www.hkicpa. org.hk/file/media/section4_cpd/Continuing%20Professinoal%20 Development%20Programme%20(CPD)/eframework_guide.pdf >. Acesso em: 18 mar. 2011. INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS (IFAC). Governance in the public sector: a governing body perspective : international public sector stud. New York: IFAC, August 2001. (Study, n. 13) Disponvel em: <http://www.ifac.org/Members/DownLoads/ Study_13_Governance.pdf>. Acesso em: out. 2009. MARQUES, Maria da C. C. Aplicao dos princpios da governana corporativa ao setor pblico. Revista de Administrao Contempornea, Curitiba. v.11, n.2, abr./jun. 2007.
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NOTAS
1 A Teoria da Agncia busca analisar as relaes entre os participantes de um sistema, onde propriedade e controle so designados a pessoas distintas, o que pode resultar em conflitos de interesse entre os indivduos. 2 Sobre esta questo Slomski et AL. (2008, p. 121-122) nos informa o seguinte: ... foi na dcada de 80 que os Estados Unidos iniciaram a implantao de reformas administrativas, considerando o modelo gerencial importado da iniciativa privada (...). Nesse mesmo perodo, a provncia de British Columbia, no Canad, foi a lder das reformas na governana na gesto pblica (em seu pas), implantando em suas organizaes um modelo de boas prticas tanto para o setor pblico, quanto para o privado. (...) As reformas no setor pblico da Nova Zelndia so vistas como as que mais se aproximam do caminho empresarial, sendo que a reforma que teve incio em 1986, com forte influncia na teoria da escolha pblica, na teoria da agncia e na anlise dos custos de transao. 3 Embora sem uma traduo exata para a lngua portuguesa, o termo accountability remete ao dever de membros de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas s instncias competentes para exercer o controle sobre os atos dos responsveis. De forma intuitiva, podemos, portanto, interpretar esta palavra como a obrigao dos agentes pblicos, e daqueles que se revestem deste papel, de prestar contas s instncias controladoras ou representativas de seus atos administrativos e/ou polticos que executam. Esta obrigao de prestar contas, por sua vez, deve estar ligada capacidade de responsabilizao dos agentes controladores. Destarte, no existe responsabilidade por administrao de recurso alheio sem o respectivo dever de prestar contas. Identificamse, pois, dois agentes: o devedor de contas, aquele que administra bens ou interesses alheios, e o tomador das contas, o beneficirio (ou seu representante legtimo) em favor de quem se efetivou a administrao. 4 A ttulo de exemplo de trabalho que se baseou nos estudos do CIPFA e do IFAC/PSC tem-se o do Hong Kong Institute of Certified Public Accountants, denominado Corporate Governance for Public Bodies A Basic Framework. (HKICPA, 2004). 5 The public sector is complex, and public sector entities do not operate within a common legislative framework or have a standard organizational shape or size. It is important, therefore, to recognize the diversity of the public sector and the different models of governance that apply in different countries and in the different sectors, each of which has unique features that require special attention and impose different sets of accountabilities (IFAC/PSC, 2001, p. 2).
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6 There is no one system of governance, in the same way as there is no one model of public administration. Nevertheless, there are likely to be some fundamental aspects that underpin a strong governance framework (IFAC/PSC, 2001, p. 2). 7 Slomski (2008, p. 124), enfatiza que: O conceito de governana corporativa indissoluvelmente unido com accountability (responsabilidade em prestar contas). A exigncia de prestao de contas ser diferente dependendo da natureza da entidade envolvida. A organizao do setor pblico realmente comprometida a assegurar a integridade do que faz; no deve aguardar at seus dirigentes serem investigados, mas avanar para evitar o comportamento no tico no primeiro instante. 8 Sobre isso, interessante atentarmos para o que dito na apresentao da Estrutura de Governana para o Setor Pblico, desenvolvida pelo Instituto de Contadores Pblicos de Hong Kong, a saber: Although the origins of corporate governance can be found in the desire to improve the transparency and accountability of financial reporting by listed companies to their shareholders, it has since developed far beyond this. Transparency and accountability remain fundamental elements and now embrace, amongst other things, effective communications with a more diverse range of stakeholders, both internal and external, on a wider range of issues. The footprint of corporate governance is also larger, having extended from the private sector into the public sector with the desire for greater efficiency and economy in the deployment of public resources, and higher expectations in respect of openness and accountability in this sector. (HKICPA, 2004, p. 3). 9 Cadbury Committee the three key principles and their definitions: Openness (transparency): on the part of companies in relation to the disclosure of information, within the limits set by their competitive position, was seen as the basis for the confidence which needs to exist between business and all those who have a stake in its success. Integrity: was defined as meaning both straightforward dealing and completeness. The Report stated that financial reporting, which was the primary focus of the Cadbury Committee, should be honest and ... should present a balanced picture of the state of the companys affairs. Accountability: The Report stated: Boards of directors are accountable to their shareholders and both have to play their part in making accountability effective, the former through the quality of information they provide and the latter through a willingness to exercise their responsibilities. (Cadbury, 1992, pargrafos 3.2-3.4)
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10 The Seven Principles of Public Life: Selflessness: Holders of public office should take decisions solely in terms of the public interest. They should not do so in order to gain financial or other material benefits for themselves, their family, or their friends. Integrity: Holders of public office should not place themselves under any financial or other obligation to outside individuals or organisations that might influence them in the performance of their official duties. Objectivity: In carrying out public business, including making public appointments, awarding contracts, or recommending individuals for rewards and benefits, holders of public office should make choices on merit. Accountability: Holders of public office are accountable for their decisions and actions to the public and must submit themselves to whatever scrutiny is appropriate to their office. Openness: Holders of public office should be as open as possible about all the decisions and actions that they take. They should give reasons for their decisions and restrict information only when the wider public interest clearly demands. Honesty: Holders of public office have a duty to declare any private interests relating to their public duties and to take steps to resolve any conflicts arising in a way that protects the public interest. Leadership: Holders of public office should promote and support these principles by leadership and example. (COMMITTEE ON STANDARDS IN PUBLIC LIFE, 1995, p. 18) 11 O dicionrio on-line Michaelis nos fornece as seguintes definies para estes termos: Normalizao: ato ou efeito de normalizar; disposio oficial com que se explica e se facilita a execuo de uma lei ou decreto; regulamentao. Normativo [por extenso normatizao]: que serve de norma; que tem qualidade ou fora de norma. 12 A pgina do CIFPA na internet (http://www.cipfa.org.uk/ corporate/) nos esclarece o seguinte sobre a instituio: CIPFA, the Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, is the professional body for people in public finance. Our 14,000 members work throughout the public services, in national audit agencies, in major accountancy firms, and in other bodies where public money needs to be effectively and efficiently managed. Globally, CIPFA shows the way in public finance by standing up for sound public financial management and good governance. We work with donors, partner governments, accountancy bodies and the public sector around the world to advance public finance and support better public services.
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13 Conforme a pgina do OPM na internet (http://www.opm. co.uk/about_opm.html OPM [Office for Public Management] is a public interest company dedicated to improving social results. We help organisations to make a greater social impact and respond to change. We work with clients across public services and the voluntary and community sector. 14 Em 1994, no Reino Unido, foi constitudo um pioneiro Comit sobre Padres da Vida Pblica (Committee on Standards in Public Life - Nolan Committee),cujos estudos no campo de governana do setor pblico, identificaram importantes qualidades pessoais a serem requeridas das pessoas responsveis por dirigir e/ou controlar as organizaes pblicas. 15 Caso contrrio, no Brasil, como vimos na Seo 3 desta aula, a Constituio Federal, em dispositivos selecionados, por si s j poderia ser tomada como a nossa estrutura de governana para o setor pblico. Os princpios constitucionais estabelecidos na Carta Magna brasileira so, pois, condies necessrias mas no suficientes para que tenhamos uma estrutura de governana no setor pblico. 16 De acordo com trabalho do Banco Mundial (A decade of measuring the quality of governance: governance matters 2006: worldwide governance indicators): Researchers estimate that when governance is improved by one standard deviation, incomes rise about three-fold in the long run, and infant mortality declines by two-thirds. Because such a one standard deviation improvement constitutes just a fraction of the difference between the worst and best performers, it is within reach. Consider, for example, that on the dimension of rule of law one standard deviation is all that separates Somalia from Nigeria, Nigeria from El Salvador, El Salvador from Italy and Botswana, and Botswana from the United Kingdom. On control of corruption, to take another example, one standard deviation divides Equatorial Guinea from Tanzania, Tanzania from Lithuania, Lithuania from Chile, and Chile from Finland. On voice and accountability, one standard deviation separates Burma and the Democratic Peoples Republic of Korea from Kazakhstan and Chad, Chad from Zambia and Singapore, Singapore from the Republic of Korea and Botswana, and Botswana from Denmark. (THE WORLD BANK, 2006, p. 1).
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Aula 4: GOVERNANA E CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
Maio, 2012

<www.tcu.gov.br>
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Governana no setor pblico - Fundamentos / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Romilson Rodrigues Pereira. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 18 p. : il., color. Contedo: Aula 4 : Governana e controle da administrao pblica. 1. Governana. 2. Tecnologia da informao. 3. Tribunal de Contas sistema de informao Brasil. I. Ttulo.
SUMRIO
SUMRIO............................................................................................................................................ 3 APRESENTAO ............................................................................................................................ 4 1. CONTROLE DA GOVERNANA NA REA DE SEGURANA E TECNOLOGIA DA INFORMAO.................................................................................................................................. 5 1.1. Segurana da Informao e Governana de TI no TCU.................................... 5 1.2. Controle da Governana de TI pelo TCU................................................................ 7 2. AVALIAO DA GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS ............................................................................................................................13 3. CONTROLE DA BBGOVERNANABBNA BBADMINISTRAO PBLICA BBRASILEIRA........................................................................................................................................................15 SNTESE............................................................................................................................................16 REFERNCIAS................................................................................................................................17
Aula 4 Governana e Controle da Administrao Pblica
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APRESENTAO
Nesta aula, abordaremos casos prticos de aplicao de conceitos, elementos e estruturas de governana em atividades de controle da Administrao Pblica Brasileira - APB. A estratgia para tal abordagem consiste em analisar publicaes, relatrios, votos e decises produzidos pelo corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio - TCU, nos quais foi dada nfase avaliao da governana de rgos, entidades, programas e processos da APB, tentando neles identificar os conceitos, elementos e estruturas de governana estudados nas aulas anteriores. Ademais, ser tambm imperativo que, ao final desta aula, refletiremos sobre: como os rgos de controle podem contribuir para o desenvolvimento das estruturas de governana no setor pblico; a metodologia de avaliao de governana utilizada pelo TCU nos controles internos de organizaes do setor pblico; os pontos em comum das metodologias utilizadas para a avaliao da governana em diferentes setores da APB. A partir dessa anlise, teremos como desafio principal, ou seja, estaremos aptos a elaborar um roteiro sinttico de avaliao da maturidade da governana em rgos, entidades ou processos da administrao pblica, a partir de experincias desenvolvidas pelo TCU nesta rea, o qual deve ser o esboo de uma proposta de metodologia para a avaliao da governana em organizaes pblicas.
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1. CONTROLE DA GOVERNANA NA REA DE SEGURANA E TECNOLOGIA DA INFORMAO

1.1. Segurana da Informao e Governana de TI no TCU O TCU possui, na sua estrutura organizacional, uma Assessoria de Segurana da Informao e Governana de TI (ASSIG). Encaminhamos e-mail a essa unidade solicitando mais detalhes sobre o sentido do termo governana no contexto das atividades. Nossa mensagem foi gentilmente atendida com uma resposta, abaixo transcrita, que nos fornece um bom panorama desta rea: O conceito de Governana est ligado aos conceitos de direo e controle. a reunio das condies para o exerccio da atividade para a qual uma organizao, rea ou pessoa designada. Nessa linha, Governana visa reunir condies para os processos de produo de informaes, tomada de deciso e atribuio de responsabilidades, o que viabiliza o controle. Governana de TI tem a funo de garantir que os recursos e pessoas envolvidas com TI estejam alocados e dedicados a apoiar a organizao no alcance dos objetivos. No TCU, a ASSIG atuando como condutor da Governana de TI, tem como funo, no nvel da alta administrao da Casa, assessorar aos Secretrios-Gerais e ao Presidente, quando da tomada de deciso, quanto alocao de recursos/fora de trabalho e priorizao de demandas, auxiliando na identificao dos responsveis por cada atividade (papel a ser desempenhado) e estabelecendo formas de controle, de modo a garantir que os responsveis tenham conhecimento das decises e que essas sejam cumpridas. Por outro lado, a ASSIG tambm auxilia as unidades executivas de TI (STI/SETIC) no cumprimento das decises, orientando com boas prticas (CobIT e COSO, dentre outros modelos) e fazendo o papel negocial necessrio com outras unidades envolvidas nos processos de TI, como gestores de sistema, rea de licitaes (Selip) e Consultoria Jurdica (Conjur). Esse o papel da Assig. Temos atuado muito fortemente na coordenao das aes do Processo Eletrnico, tanto em termos de governana como no mbito da Segurana da Informao, alm de apoiar as reas de TI no planejamento de atividades, aquisio de equipamentos e priorizao de atendimento a demandas relacionadas ao tema.
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A pgina da ASSIG, no Portal TCU, contm outras informaes sobre governana de TI, das quais destacamos a seguinte: Saiba mais sobre governana Se a administrao no tiver uma boa governana de tecnologia da informao ter seu funcionamento comprometido, gerando poucos ou nenhum benefcio para a sociedade. (Auditor Augusto Sherman Cavalcanti, Junho/2007). Governana deTecnologia da Informao a capacidade de uma organizao de garantir que a gesto e o uso da tecnologia da informao (TI) contribuem efetivamente para o alcance das metas organizacionais. Para isso, a organizao deve dispor de liderana, estrutura organizacional e processos adequados, alm de definio clara das responsabilidades para o alcance das metas, sob um arcabouo de transparncia e prestao de contas. (ITGI, 2007, p. 5; WEILL & ROSS, 2006, p. 8). Por que se preocupar com a Governana de TI? Porque TI importante; mas tambm representa um risco. Segundo pesquisa de 2008, feita com 250 empresas de pequeno a grande porte em 22 pases, 51% dos entrevistados considerou a rea de TI muito importante para a realizao da estratgia/viso da organizao (IT Governance Global Status Report, ITGI) Nesta viso, Gerentes de TI ou CIOs (Chief of Information Officer) so solucionadores de problemas do negcio e a rea de TI um parceiro estratgico da organizao. A rea de TI torna-se fundamental para que a organizao atinja suas metas. No TCU no diferente: o sucesso da atuao do Tribunal depende diretamente da forma como as informaes recebidas ou produzidas internamente so armazenadas, manuseadas, compartilhadas e divulgadas. A informao , afinal, um dos principais insumos utilizados pelo Tribunal no desempenho de suas atribuies constitucionais. Em particular, as informaes armazenadas e transmitidas em meio eletrnico revestem-se de carter cada vez mais estratgicos, especialmente com a implantao do processo eletrnico de controle externo no TCU. Alm disso, pense um pouco: voc imagina trabalhar sem um computador? E sem rede de dados, e-mail, Internet? E quanto aos sistemas de informao, bases de dados, aplicaes...
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Por outro lado, devido ao alto grau de informatizao na maioria das organizaes, os riscos relacionados com a TI aumentaram muito. Para muitas empresas, a TI representa a rea de maior risco operacional. No TCU, trilhamos o caminho que nos conduz cada vez mais ao armazenamento em meio digital das informaes necessrias s atividades da organizao, inclusive revestindo essas informaes de legitimidade documental como quando passamos a prescindir de documentos originais em papel, e a nica informao aquela em meio eletrnico. Os riscos, ento, se transferem dos procedimentos antes executados manualmente para aqueles automatizados. A segurana da informao, a disponibilidade e a confiabilidade das solues de TI passam a representar a credibilidade da prpria organizao. Preocuparse em definir bons controles e metas para a TI agora preocupar-se com as metas da prpria organizao. Como ter uma boa governana de TI? Certamente, no uma tarefa fcil garantir que a TI est, de fato, ajudando a organizao a atingir metas. Alguns modelos de gesto traam diretrizes nesse sentido. O TCU utiliza alguns desses modelos como referncia para auditorias de TI nos jurisdicionados, como o COBIT e normas da famlia 27000 quando se trata de segurana da informao. Alm disso, estudamos internamente um modelo de entrega de servios de TI, conhecido como ITIL. ( http : / / p or t a l 2 . tc u . g o v. br / p or t a l / p a g e / p or t a l / TC U / comuni dad es/governanc a_ti/S aib a%20mais%20s obre%20 governancia)
1.2. Controle da Governana de TI pelo TCU O TCU conta, tambm, com uma unidade tcnica especializada de controle externo, denominada Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (SEFTI), cujo trabalho est alicerado em elementos e estruturas de governana de TI. Podemos bem entender a essncia do trabalho desta secretaria a partir dos informativos produzidos por ela, a seguir transcritos:
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Informativo Unio - Ano XXV n 121 Sexta-feira, 16/7/2010, p. 2-3 Servidores participam de conferncia sobre governana de TI no Mxico Com o intuito de verificar o estgio de desenvolvimento das reas de fiscalizao, gesto e governana de TI, o assessor da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti), Andr Pacheco, e o gerente da Diviso de Relacionamento e Processos de TI (Setic/Direp), Gledson Pompeu, participaram da Conferncia Internacional da Isaca, no perodo de 6 a 9 de junho. A Isaca (Associao de Auditoria e Controle de Sistemas de TI) uma entidade internacional formada por profissionais que atuam nas reas de auditoria de sistemas, segurana da informao e, principalmente, governana de TI. O evento, realizado neste ano no Mxico, englobou a Conferncia Latino-Americana de Auditoria e Controles de Sistemas (LatinCACS) e contou com 41 palestras, sendo uma delas apresentada por brasileiro. Para os auditores, as palestras mais relevantes foram as que trataram sobre o modelo de gerenciamento de riscos de TI (Risk IT), o modelo de negcios para segurana da informao (BMIS) e os trabalhos em andamento para publicao do Cobit 5.0. Os dois primeiros trazem dicas importantes sobre como gerenciar de forma mais adequada a segurana da informao e os riscos inerentes TI, a partir de vises voltadas s necessidades de negcio da organizao. Com relao nova verso do Cobit, Andr Pacheco e Gledson Pompeu ressaltaram que, com o novo modelo, o TCU poder contar com diretrizes mais elaboradas e abrangentes tanto para aes de fiscalizao como para aprimoramento da governana de TI no Tribunal. Outro assunto de destaque foi o cloud computing, ou computao em nuvem, que se refere ao compartilhamento dos recursos de processamento e memria de servidores interligados por meio da internet. Aps o evento, os auditores concluram que, conforme j vinham observando em outros eventos e em textos tcnicos, a computao em nuvem uma tendncia inevitvel. Segundo Andr, as modalidades de nuvem privada, compartilhamento de recursos restrito a um grupo de usurios ou rgos, e nuvem hbrida, compartilhamento combinado entre recursos pblicos e restritos, sero importantes para que a administrao pblica possa utilizar essa nova tendncia com segurana e confiabilidade.
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Aps a conferncia internacional, Andr constatou que o Tribunal est bem posicionado se comparado a rgos similares de outros pases. Entretanto, devemos explorar mais os estudos realizados pelos profissionais da Isaca, que so referncia de boas prticas nas nossas fiscalizaes e nas nossas aes de governana de TI, conclui o assessor. Gledson observou que o estgio avanado de desenvolvimento do assunto no Tribunal poderia, inclusive, ser objeto de palestra a ser apresentada em prximas edies do evento. No ltimo dia 29, Andr e Gledson fizeram uma apresentao aos colegas da Sefti, Assig, Setic e STI para repassar os conhecimentos adquiridos na conferncia, possibilitando, assim, melhor aproveitamento desses conhecimentos como subsdio s aes do Tribunal. (SERVIDORES..., 2010, p. 2-3) Informativo Unio Ano XXV n 191 Tera-feira, 26/10/2010. P. 1 O que e para que serve o iGovTI? Entenda mais sobre o novo levantamento acerca de governana de TI na administrao pblica federal realizado pela Sefti O novo levantamento sobre governana de TI na administrao pblica federal, realizado pela Secre taria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti), visou estabelecer indicadores que permitam acompanhar o desempenho e a evoluo da governana de TI em 265 organizaes pblicas. O Acrdo n 2.308/2010-TCU-Plenrio [(inserir hyperlink para este acrdo)], que teve como relator o ministro Aroldo Cedraz, buscou fornecer parmetros que permitam a cada organizao participante melhor direcionar esforos para alavancar sua governana de TI, e tambm que subsidiem o planejamento de aes de controle do TCU. Alm de indicadores parciais, voltados para a medio do resultado alcanado por cada instituio em assuntos especficos (ex: processos, gesto de pessoas etc.), sentiu-se a necessidade de uma escala que refletisse a situao global da instituio quanto sua governana de TI. Segundo o coordenador do levantamento de 2010, Daniel Jezini, a Sefti criou frmula prpria que, apli cada s respostas de cada instituio ao questionrio do levantamento, resulta em um valor que varia de 0 a 1. No presente levantamento, o ndice mximo alcanado foi 0,81.
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A mtrica de governana adotada, denominada iGovTI, combina elementos de trs fontes: o Cobit 4.1, modelo de boas prticas adotado mundialmente para avaliao de governana de TI; o Gespblica, programa governamental adotado no Brasil como modelo de excelncia em gesto pblica; e as deliberaes do Acrdo n 1.603/2008-TCUPlenrio (inserir hyperlink para este acrdo), que tratou do levantamento de governana de TI realizado pelo TCU em 2007. A anlise da distribuio do iGovTI mostra que 57% das 265 instituies pesquisadas esto em estgio inicial de gesto e governana de TI, 38% esto em estgio intermedirio e apenas 5% esto em estgio aprimorado, deixando claro que h muito por fazer e que o TCU tem a oportunidade e a responsabilidade de contribuir ativamente para o aperfeioamento da gesto pblica nessa rea.
Informativo Unio Ano XXV n 219 Quarta-feira, 8/12/2010, p. 4 Governana de TI em destaque Para apresentar as experincias do TCU na rea de fiscalizao de governana de TI, nos ltimos dias 22 e 23, o assessor Andr Luiz Pacheco e o gerente Renato Braga da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) ministraram palestras no IV Congresso de Governana de TI. O evento teve como objetivo disseminar e fomentar os temas relacionados com a governana de TI e atualizar conhecimentos mediante palestras, tutoriais, casos de sucesso e painis de debate. A melhoria da governana de TI um dos grandes desafios da administrao pblica federal (APF). O TCU, como rgo de controle externo, tem importante papel no aperfeioamento dessa rea. No ano de 2007, a Sefti realizou o primeiro levantamento de governana de TI na APF e constatou lacunas importantes nos processos de governana de TI de rgos e entidades da administrao federal. Um dos benefcios do primeiro levantamento foi a criao de um banco de dados, que auxiliou no planejamento de auditorias de TI e tambm no levantamento de 2010. Esse novo levantamento (Acrdo n 2.308/2010-TCU-Plenrio) inovou com a criao de um indicador (iGovTI) que permitir acompanhar o desempenho e a evoluo da governana de TI nas organizaes pblicas federais.
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Relacionando o iGovTI s informaes de oramento de TI gerido no exerccio fiscal de 2010 em cada organizao pesquisada, foi possvel identificar, por exemplo, algumas organizaes com baixa governana de TI mas que gastam mais de R$ 100 milhes por ano em TI. Situaes assim representam elevado risco de mau uso do dinheiro pblico, seja por falhas nas diretrizes da alta administrao sobre o uso dos recursos, seja pela fragilidade no planejamento do uso desses, seja ainda pela baixa capacidade do quadro de pessoal ou dos processos de TI para gerenci-los. Informaes como essa so teis para focalizar a atuao do TCU nos problemas mais importantes. Diante disso, a concesso de recursos para essas organizaes poderia ser acompanhada da exigncia de implementao de mecanismos de controle mais rigorosos, tanto para evitar o mau uso do dinheiro pblico, quanto para amadurecer os rgos e entidades em governana de TI(Ver figura abaixo). (GOVERNANA, 2010, p. 4)
Alm dos mencionados informativos, a pgina da Sefti no Portal TCU (http://portal2.tcu.gov.br/TCU) contm vrias informaes sobre o trabalho por ela realizado na rea de governana de TI, dos quais detacamos:
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Os sumrios executivos da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti), editados pelo Tribunal de Contas da Unio, tm por objetivo divulgar os principais resultados dos trabalhos realizados pela Sefti. As publicaes contm, de forma resumida, aspectos importantes verificados durante auditorias e levantamentos, recomendaes e determinaes para melhorar a governana de tecnologia da informao na Administrao Pblica Federal, e boas prticas identificadas. (http://portal2.tcu.gov. br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao) Na biblioteca virtual do curso (4. aula) encontram-se as seguintes publicaes da Sefti: Levantamento de Governana de TI de 2010 Este nmero traz as principais informaes obtidas no levantamento de auditoria realizado no ano de 2010 com o objetivo de avaliar a situao da governana de tecnologia da informao na Administrao Pblica Federal. O processo relativo a esse levantamento (TC n 000.390/2010-0) foi apreciado em sesso do Plenrio de 8/9/2010 sob a relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, resultando no Acrdo n 2.308/2010-TCU-Plenrio. (http://portal2.tcu.gov.br/ portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/ sumarios/Levantamento%20de%20Governan%C3%A7a%20de%20 TI%202010.pdf) Levantamento acerca da Governana de Tecnologia da Informao na Administrao Pblica Federal Esta publicao traz o resumo da situao encontrada, poca do levantamento, da governana de TI na Administrao Pblica Federal. O respectivo processo (TC n 008.380/2007-1) foi apreciado em sesso do Plenrio de 13.08.2008, sob a relatoria do Ministro Guilherme Palmeira, resultando no Acrdo 1.603/2008-TCU-Plenrio que autorizou a divulgao dos resultados dele decorrentes.. (http://portal2.tcu.gov. br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/ sumarios/Sumario_Governan%C3%A7a%20em%20TI_miolo.pdf)
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2. AVALIAO DA GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS

Outra rea do TCU que utiliza a governana como parmetro metodolgico para o desenvolvimento dos trabalhos a Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao Sefid, que, entre outros setores, atua no controle de desempenho das agncias reguladoras, em que, por meio de auditorias operacionais, verifica se as agncias esto atuando segundo a misso institucional. Conforme informaes disponveis na pgina da Sefid, no Portal TCU: O controle exercido pelo TCU envolve a formao de juzo sobre os resultados, a economicidade, a eficincia e a efetividade da atuao dos entes reguladores. Mais que isso, identifica e recomenda prticas de gesto regulatria que possam alavancar o desempenho dos entes envolvidos e analisa a governana do regime regulatrio, sem, contudo, sobrepor-se nem confundir-se com o papel do regulador (grifo nosso). Selecionamos, abaixo, algumas publicaes ligadas a esta rea que foram disponibilizadas na pgina da Sefid: Governana de polticas de energia eltrica e meio ambiente no Brasil Trata-se de trabalho apresentado, pelos auditores do TCU Marcelo Barros Gomes e Arlene Costa Nascimento no XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008 . Disponvel em: (http:// portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/783986.PDF) OCDE Relatrio sobre a Reforma Regulatria BRASIL: Fortalecendo a governana para o crescimento Trata-se de um extenso documento da OCDE sobre regulao no Brasil, do qual destacamos e recomendamos para leitura atenta s seguintes partes: Sumrio Executivo, Introduo, Parte III Governana Regulatria dos Setores Selecionados e Concluses e Recomendaes. (http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/784041.PDF) Alm das mencionadas publicaes tcnicas, de se destacar os trabalhos de fiscalizao que a Sefid realiza, nos quais ela utiliza elementos e estruturas de governana para avaliar as agncias reguladoras.
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Sabe-se que a governana regulatria so as regras e as prticas que regem o processo regulatrio, a sistemtica de interao entre os atores envolvidos e o desenho institucional no qual esto inseridas as agncias, bem como os meios e instrumentos utilizados pelos reguladores em prol de uma regulao eficiente, transparente e legtima. Um destes importantes trabalhos da Sefid, em destaque, foi o originrio do Acrdo 1.676/2009 Plenrio (inserir hyperlink para este acrdo), no qual constou-se o seguinte Sumrio: Solicitao do Congresso Nacional para a realizao de uma Fiscalizao De Natureza Operacional com vistas a avaliar a governana das agncias reguladoras de infraestrutura. Conhecimento. Determinao visando realizao da auditoria. A auditoria foi realizada (Processo TC n 012.693/2009-9), porm, como ainda no foi apreciada pelo TCU, no podemos ter acesso ao relatrio produzido pela equipe da Sefid. Em todo caso, em contato informal com a equipe pudemos obter a informao de que foi utilizada uma metodologia de trabalho prpria que valeu-se de elementos e estruturas de governana em voga, com o destaque para algumas que tivemos a oportunidade de conhecer neste curso, a saber: COSO. Gerenciamento de Riscos CorporativosEstrutura Integrada; INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANA CORPORATIVA. Cdigo das melhores prticas de governana corporativa; OCDE. Fortalecendo a governana para o crescimento Relatrio sobre a Reforma Regulatria.
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3. CONTROLE DA GOVERNANA NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

H outros trabalhos de fiscalizao do TCU que avaliam a governana em rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Recomendamos a leitura dos seguintes acrdos: ACRDO N 691/2010 TCU Plenrio (inserir hyperlink para este acrdo) Sumrio: Relatrio de Levantamento de Natureza Operacional inserido no Plano de Fiscalizao de 2008. Tema de Maior Significncia n 9: Governana no Setor Pblico. Observncia de prticas de governana corporativa da Petrobras. Aspectos positivos implementados. Constatao de oportunidades de melhoria. Recomendaes estatal e Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (Cgpar). Cincia comisso de meio ambiente, defesa do consumidor e fiscalizao e controle do senado federal e comisso de fiscalizao financeira e controle da cmara dos deputados. ACRDO N 1074/2009 - TCU Plenrio (inserir hyperlink para este acrdo) Sumrio: Relatrio de levantamento. Estruturas de governana dos rgos e Unidades de Controle Interno dos Poderes Executivo (rgos setoriais do Ministrio da Defesa e do Ministrio das Relaes Exteriores; e as unidades de controle interno dos Comandos Militares. A Advocacia-Geral da Unio no possui Secretaria de Controle Interno formalmente organizada. O rgo de controle interno da Casa Civil no foi avaliado), Legislativo e Judicirio. Necessidade de melhorias nas estruturas institucionais, na forma de atuao e no desenvolvimento de pessoal. Necessidade de avaliao de convenincia e oportunidade de reposicionamento hierrquico. Recomendaes. Especificamente, em relao a este levantamento, recomenda-se a leitura da apresentao (veja biblioteca virtual desta aula) Estruturas de Governana no Setor Pblico: contribuies do TCU, que o auditor do TCU, Larcio Vieira, fez no Instituto dos Auditores Interno do Brasil Audibra.
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SNTESE
Nesta aula vimos como o TCU aplica conceitos, elementos e estruturas de governana nos processos de controle da Segurana e Tecnologia da Informao, bem como na avaliao da governana de rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. O nosso grande desafio foi fazer um exerccio de cotejo crtico dos elementos e estruturas de governana estudados nas aulas anteriores com as publicaes, relatrios, votos e decises produzidos pelo corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio TCU (nos quais foi dada nfase avaliao da governana de rgos, entidades, programas e processos da APB e que, portanto, direta ou indiretamente teriam sido utilizados em tais trabalhos). O nosso objetivo foi o de procurar identificar os conceitos, elementos e estruturas de governana, estudados nas aulas anteriores, que direta ou indiretamente teriam sido utilizados nas citadas publicaes do TCU, disponibilizadas nos hyperlinks e na biblioteca virtual do curso.
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REFERNCIAS
BRASIL: fortalecendo a governana para o crescimento. [S.l.: OCDE, 2008?]. Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) - Relatrio sobre a reforma regulatria. Disponvel em: <http:// portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/784041.PDF>. Acesso em: 15 jun. 2011. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 691/2010, Plenrio. Relator Ministro Augusto Nardes. Sesso de 7/4/2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 9 abr. 2010. Relatrio de levantamento. ______.______. Acrdo n 1074/2009, Plenrio. Relator Ministro Weder de Oliveira. Sesso de 20/5/2009. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 22 maio 2009. Relatrio de levantamento. ______.______. Acrdo 1603/2008, Plenrio. Relator Ministro Guilherme Palmeira. Sesso de 13/8/2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 ago. 2008. Levantamento de auditoria. ______.______. Acrdo n 1.676/2009, Plenrio. Relator Ministro Jos Jorge. Sesso de 29/7/2009. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 31 jul. 2009. Solicitao do Congresso Nacional. ______.______. Acrdo n 2.308/2010, Plenrio. Relator Ministro Aroldo Cedraz. Sesso de 8/9/2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10 set. 2010. Relatrio de levantamento. ______.______. Assessoria de Segurana da Informao e Governana de TI (ASSIG). Entendendo a governana de TI. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/ governanca_ti/Saiba%20mais%20sobre%20governancia>. Acesso em: 15 de jun. 2011. ______.______. Levantamento acerca da governana de tecnologia da informao na Administrao Pblica Federal. Relator Ministro Guilherme Palmeira. Braslia: TCU, Sefti, 2008. (Sumrios executivos). Disponvel em: <(http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/ TCU/comunidades/tecnologia_informacao/sumarios/Sumario_ Governan%C3%A7a%20em%20TI_miolo.pdf)>. Acesso em: 15 jun. 2011.
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BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Levantamento de governana de TI, 2010. Relator Ministro Aroldo Cedraz. Braslia: TCU, 2010. (Sumrios executivos). Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov. br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/ sumarios/Levantamento%20de%20Governan%C3%A7a%20de%20 TI%202010.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2011. GOMES, Marcelo Barros; COSTA, Arlene. Governana de polticas de energia eltrica e meio ambiente no Brasil. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 13., 2008, Buenos Aires, Argentina. [Anais]. Disponvel em: <(http://portal2.tcu.gov.br/portal/ pls/portal/docs/783986.PDF)>. Acesso em: 15 jun. 2011. GOVERNANA de TI em destaque. Unio, Braslia, ano XXV, n. 219, p. 4, 8 dez. 2010. O QUE e para que serve o iGovTI? Entenda mais sobre o novo levantamento acerca de governana de TI na Administrao Pblica Federal realizado pela Sefti. Unio, Braslia, ano XXV, n. 191, p. 1, 26 out. 2010. SERVIDORES participam de conferncia sobre governana de TI no Mxico. Unio, Braslia, ano XXV, n. 121, p. 2-3, 16 jul. 2010. VIEIRA, Larcio M. Estruturas de governana no setor pblico: contribuies do TCU. In: SEMINRIO AUDITORIA INTERNA: PERSPECTIVAS EM GOVERNANA E GESTO DE RISCO, 2009, Braslia.
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TCU - Governança No Setor Público

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