INSTITUTO UNIVERSITRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO

MAURCIO SANTORO

Idias, Diplomacia e Desenvolvimento:

Ascenso e queda do realismo perifrico na Argentina

RIO DE JANEIRO 2008

INSTITUTO UNIVERSITRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO

MAURCIO SANTORO

ORIENTADOR: CESAR GUIMARES

Idias, Diplomacia e Desenvolvimento:

Poltica externa argentina de Menem a Kirchner

Tese apresentada ao Instituto de Pesquisas Universitrias do Rio de Janeiro como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Cincia Poltica.

RIO DE JANEIRO 2008

BANCA EXAMINADORA: ________________________________________________________ CESAR AUGUSTO COELHO GUIMARES (orientador) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro ________________________________________________________ INGRID PIERA ANDERSEN SARTI Universidade Federal do Rio de Janeiro ________________________________________________________ JOS MAURCIO DOMINGUES Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro ________________________________________________________ MARIA REGINA SOARES DE LIMA Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro ________________________________________________________ MONICA HIRST (co-orientadora na Argentina) Universidad Torcuato di Tella

Agradecimentos
Cesar Guimares foi um orientador dedicado, preciso e uma constante fonte de apoio, que me acompanhou no mestrado e no doutorado durante os seis anos extremamente ricos em que fui aluno do IUPERJ. Ao mestre com carinho, amizade e admirao, na esperana de que esta tese reflita ao menos um pouco do muito que aprendi com seu exemplo. No IUPERJ, diversos professores me ensinaram, aconselharam e estimularam ao longo desta pesquisa. Agradeo em especial a Maria Regina Soares de Lima, Jos Maurcio Domingues, Fabiano Santos, Jairo Nicolau e Renato Lessa, que ministraram cursos essenciais para a elaborao desta tese e fizeram recomendaes e crticas importantes. No setor administrativo do instituto, Simone Sampaio, Lia Gonzalez, Caroline Carvalho e Valria Souza me ajudaram em literalmente centenas de ocasies, com livros, informaes e documentos. Na Fundao Getlio Vargas, Octavio Amorim Neto contribuiu com conselhos valiosos e constante estmulo. Boa parte do captulo 4 foi escrito como trabalho final para seu curso sobre ciclos polticos e desempenho macroeconmico. Na UFRJ, Ingrid Sarti gentilmente se prontificou a fazer parte da banca de defesa. A CAPES financiou a pesquisa de campo na Argentina, atravs de sua bolsa de estgio de doutorando, que me permitiu viver em Buenos Aires durante um semestre, entre 2006 e 2007. O apoio da instituio foi fundamental para a realizao deste trabalho. Na Universidade Torcuato di Tella, em Buenos Aires, tive a sorte de contar com a orientao de Monica Hirst a quem muito agradeo pela ateno, incentivo e pelas oportunidades excepcionais que me proporcionou. Os demais professores da equipe da Di Tella me receberam com esprito aberto e fraterno muito alm das obrigaes acadmicas e sou particularmente grato a Roberto Russell, Sebastin Etchmendy e Joseph Tulchin pelas excelentes aulas e conversas. Fabiola Mieres foi sempre prestativa em todos os trmites administrativos e sua simpatia e boa vontade contriburam para que me sentisse em casa na Argentina. Durante a temporada em Buenos Aires, diversas pessoas foram solcitas e gentis, auxiliando esta pesquisa em muitas maneiras. Destaco a boa vontade dos meus entrevistados (listados na introduo), dos funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina e do Conselho Argentino para as Relaes Internacionais. Daniel Huerta e Trinidad Escandn, mais do que senhorios, foram amigos e incentivadores deste projeto. Durante a elaborao desta tese trabalhei como pesquisador no Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas, no qual encontrei ambiente excepcionalmente frtil, criativo e encorajador para me dedicar Amrica do Sul. Chefes e colegas foram compreensveis e atenciosos com as exigncias do doutorado e estiveram sempre dispostos a me auxiliar. Agradeo aos diretores do instituto Candido Grzybowski, Joo Sucupira, Dulce Pandolfi e Francisco Menezes; a meus coordenadores durante o perodo Fernanda Carvalho, Moema Miranda e Itamar Silva e aos colegas Carlos Tautz, Diego Heredia, Jamille Chequer, Luciana Badin, Manoela Roland, Marcelo Carvalho e Patrcia Lnes. Gratido especial vai para aqueles com quem trabalhei nos projetos sulamericanos do IBASE, como o Dilogo dos Povos, a pesquisa Juventude e Integrao SulAmericana e os colegas do Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa, em particular Dot Keet, Lilian Celiberti, Lucia Nader e Lus Caputo. Christiane Rangel Sauerbroun, Daniel Jatob, Delanne de Souza, Janina Onuki, Morgana Alves, Raquel Paz dos Santos e Thas Mantovani foram extremamente generosos em compartilhar comigo os materiais de suas prprias pesquisas sobre a Argentina, dividindo livros, artigos, dando conselhos e informaes vitais para minha instalao em Buenos Aires. Christiane foi especialmente gentil nas entrevistas, me auxiliando a estabelecer contato com vrias pessoas.

Entre as muitas alegrias que a vida acadmica tem me dado, uma das maiores o convvio com um crculo de amigos solidrios e inteligentes. Na Argentina, agradeo a Bruno Fanelli, Ines Valds, Laura ngulo, Luciano Anzellini, Maria Maneiro e Patricio Iglesias. No Brasil, a Alexandre Freitas, Ana Manarino, Brbara Lamas, Bruno Borges, Cludio Marin, Danielle Nogueira, Elisa de Sousa Ribeiro, Erica Simone Resende, Fausto Oliveira, Helena Martins, Helvcio de Jesus Jr, Flvia Guerra, Javier Ghibaudi, Joo Daniel Lima de Almeida, Jlia Santanna, Juliana Estrella, Leonardo Valente, Marcelo Coutinho, Paulo Velasco, Vernica Cruz e Vinicius Scarpi. Na Universidade Candido Mendes e no Curso Clio aprendo muito com os alunos, a pretexto de ensinar-lhes relaes internacionais. Entre tantas amizades que surgiram em sala de aula, fica um agradecimento para aqueles com quem mais tenho compartilhado idias sobre a Argentina: Igor Trabuco, Liana Schipper, Luciana Filizzola, Mariana Antoun, Paulo Gontijo, Ramn Blanco, Rodrigo de Almeida, Rmulo Dias, Suhayla Khalil e Tadeu Lery. A inspirao para esta tese nasceu em uma sesso de cinema do documentrio Memoria del Saqueo, de Fernando Solanas, em Buenos Aires. Nela me acompanhava meu irmo, Mrcio, que comigo compartilhou o desejo de entender o que havia acontecido com a Argentina. A ele e a meus pais, Ruy e Wanda, um agradecimento especial.

RESUMO Esta tese analisa a formulao e a implementao da poltica externa dos governos da Argentina de Carlos Menem a Nstor Kirchner (1989-2007), com foco nas relaes do pas com os Estados Unidos e o Brasil, abordando temas de economia poltica e segurana internacional. O texto comea com o exame das bases doutrinrias do realismo perifrico o revisionismo liberal da histria contempornea argentina, crtico do nacionalismo. Em seguida, a tese discute o perodo Menem, com nfase na adoo das reformas econmicas e nas dificuldades de conciliar o Mercosul com as negociaes da Alca. Por fim, o texto estuda a crise de 1998-2002, o colapso do realismo perifrico e o surgimento de novo cenrio poltico, com ascenso de movimentos sociais e do nacionalismo e a busca de novo paradigma diplomtico pelo presidente Kirchner, centrado no aprofundamento da aliana com o Brasil. Palavras-chave: Argentina, poltica externa, integrao regional, desenvolvimento

ABSTRACT This thesis analyses the formulation and implementation of the foreign policy of Argentinas governments from Carlos Menem to Nstor Kirchner (1989-2007), with focus on the relations between the country, United States and Brazil, addressing issues of political economy and international security. The text begins with the study of the ideological base of peripheral realism the liberal revisionism of the contemporary history of Argentina, Then the thesis discusses the Menem age, with emphasis in the adoption of economic reforms and in the need to conciliate Mercosur with the FTAA negotiations. At the end, the thesis debates the crisis of 1998-2002, the collapse of peripheral realism and the birth of a new political scenario, marked by the rise of social movements, nationalism, and the search for a new diplomatic paradigm by president Kirchner, centered in the deepening of the alliance with Brazil. Keywords: Argentina, foreign policy, regional integration, development

SUMRIO INTRODUO CAPTULO 1: AS BASES TERICAS DO REALISMO PERIFRICO 1.1) Introduo 1.2) Contexto histrico 1.3) As idias de Carlos Escud 1.4) As idias da comunidade do realismo perifrico 1.5) As teses americanistas e o revisionismo histrico 1.6) A crtica da Escola Neoestruturalista 1.7) Concluso CAPTULO 2: AS RELAES COM OS ESTADOS UNIDOS 2.1)Introduo 2.2)A implementao das reformas neoliberais 2.3)Finanas, comrcio e investimentos 2.4)Segurana internacional 2.5)Impactos nos fruns multilaterais 2.6)Concluso CAPTULO 3: A INTEGRAO COM O BRASIL E OS USOS DO MERCOSUL 3.1)Introduo 3.2)Formao do Mercosul 3.3)Encruzilhadas da integrao: Mercosul, Nafta e ALCA 3.4)Impactos da desvalorizao do Real 3.5)Segurana internacional 3.6)Concluso 1 5 5 6 11 17 22 21 31 33 33 34 39 46 54 58 61 61 62 69 75 79 82

CAPTULO 4: A CRISE DE 2001 E A POLTICA EXTERNA 4.1)Introduo 4.2)A Crise de 2001 4.3)A Poltica Externa da Crise 4.4)Conseqncias para o Sistema Poltico Argentino 4.5)Concluso CAPTULO 5: KIRCHNER E A BUSCA DE NOVO PARADIGMA DIPLOMTICO 5.1)Introduo 5.2)A Ascenso de Nstor Kirchner 5.3)Estados Unidos, Terrorismo e Dvida Externa 5.4)A Relao com o Brasil 5.5)As Crticas dos Realistas Perifricos 5.6)Perspectivas para Cristina Fernndez 5.7)Concluso CONCLUSO REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

85 85 86 91 97 102 104 104 105 111 113 120 123 125 128 131

NDICE DE QUADROS E TABELAS Tabela 1: Balana Comercial Argentina, 1989-1999 Tabela 2: Indicadores Econmicos da Argentina, 1989-1999 Tabela 3: Comrcio entre Argentina e Estados Unidos, 1991-1999 Tabela 4: Comrcio entre Argentina e Brasil, 1989-1999 Tabela 5: Indicadores Econmicos da Argentina, 1999-2002 Tabela 6: Comrcio entre Argentina e Estados Unidos, 2000-2002 Tabela 7: Comrcio entre Argentina e Brasil, 2000-2002 Tabela 8: Eroso do Bipartidarismo na Argentina, 1989-2001 Tabela 9: Indicadores Econmicos da Argentina, 2003-2007 Tabela 10: Comrcio entre Argentina e Estados Unidos, 2003-2006 Tabela 11: Comrcio entre Argentina e Brasil, 2003-2006 Quadro 1: O Realismo Perifrico e seus Crticos Quadro 2: Votos Coincidentes na ONU entre Argentina e Estados Unidos Quadro 3: Argentina e Estados Unidos durante o Governo Menem Quadro 4: Argentina e Brasil durante o Governo Menem Quadro 5: Poltica Externa de Kirchner 35 38 41 70 86 92 92 97 107 112 115 31 56 69 82 125

Introduo
Esta tese comeou a ser planejada com o propsito de entender a formulao e a implementao da doutrina do realismo perifrico na poltica externa da Argentina no governo Carlos Menem (1989-1999). medida que a pesquisa se desenvolveu, surgiu a constatao de que era necessrio estender a anlise para o perodo marcado pela severa crise econmica de 1998-2002, e discutir tambm a busca de um novo paradigma diplomtico na presidncia de Nstor Kirchner. A ampliao do escopo se justifica pela relevncia de acompanhar o nexo entre diplomacia e desenvolvimento, no mbito dos debates sobre os esforos de recuperao econmica aps o colapso do incio do sculo XXI. O realismo perifrico foi a resposta do governo argentino ao dilema de como um pas com pouco poder deve lidar com um sistema internacional marcado por desequilbrios profundos em relao ao plo dominante, os Estados Unidos. mais vantajoso alinhar-se ao lder? Ou formar uma coalizo que procure conter as aes mais perigosas das grandes potncias e obter mais possibilidades de atuao? A adeso da Argentina poltica de alinhamento foi inseparvel das mudanas domsticas na economia, oriundas da estagnao do modelo do Estado desenvolvimentista aps a crise da dvida externa e a hiperinflao do fim da dcada de 1980. As novas posies diplomticas foram ferramenta importante na adoo e na consolidao das reformas norteadas pelo Consenso de Washington, que consistiram em abertura comercial e financeira, privatizaes, esforos para controlar a inflao e diminuir os gastos do governo federal. A reformulao da poltica externa foi construda com base no argumento de que traria ganhos econmicos Argentina e que era necessrio romper com os erros do passado - na interpretao dos formuladores do realismo perifrico, o modelo de desenvolvimento protecionista e a hostilidade aos Estados Unidos. Alm dos elementos conjunturais das dificuldades da dcada de 1980, o realismo perifrico vincula-se tradio de revisionismo histrico liberal, que realizou leitura bastante crtica da trajetria contempornea da Argentina, tomando o perodo a partir do advento do peronismo na dcada de 1940 como crise permanente, marcada por polarizao poltica, freqentes golpes militares e crescimento econmico errtico. Tais correntes de pensamentos contrastavam essa poca com o incio do sculo XX, quando em sua avaliao a Argentina desenvolvera relao especial com a Gr-Bretanha, alcanando grande prosperidade como fornecedora de carne e cereais para o imprio britnico. A chave para retomar o progresso seria construir aliana semelhante com a nova potncia internacional dominante, os Estados Unidos. As reformas da dcada de 1990 tiveram efeitos iniciais positivos, como o controle da 1

inflao e o crescimento acelerado do PIB. Entretanto, resultaram em conseqncias preocupantes, como o aumento do desemprego e da dvida pblica e do desequilbrio no comrcio exterior provocados pela rgida ncora cambial usada para combater a hiperinflao. Tais problemas se agravaram com as crises financeiras internacionais do fim do sculo XX, resultando numa catstrofe econmica e social. A decepo da populao com os rumos do pas tambm se manifestou na rejeio ao alinhamento com os Estados Unidos e ganhou fora o debate por um modelo distinto, mais voltado para os temas da integrao sul-americana e para a necessidade de reindustrializar a Argentina. Entender os pressupostos polticos e tericos do paradigma do realismo perifrico importante para se compreender o papel que pases em desenvolvimento podem desempenhar no atual sistema internacional, em particular as dificuldades enfrentadas pelos processos de integrao regional na Amrica do Sul. A deciso de Menem de se alinhar com os Estados Unidos foi simultnea ao aprofundamento dos vnculos com o Brasil e formao do Mercosul e esses objetivos estiveram com freqncia em conflito entre si. O modelo do regionalismo aberto que acompanhou a implementao do neoliberalismo via na regio basicamente o incio de um processo de liberalizao comercial que seria ampliado para outras reas geogrficas. Nem sempre esse propsito foi compatvel com o desejo brasileiro de preservar o Mercosul como espao econmico privilegiado para sua atuao internacional, com tarifas mais elevadas e certa convergncia nos planos de negociao multilateral, sobretudo na Organizao das Naes Unidas e na Organizao Mundial do Comrcio. A pesquisa est estruturada a partir de trs linhas principais de indagao, expressadas em seu ttulo: Idias: Como foi gerado o paradigma do realismo perifrico? Quais seus pressupostos tericos e polticos? O que diziam seus crticos? Aps a crise argentina, como se desenvolveu o debate sobre a formulao de um novo modelo diplomtico? E como os realistas perifricos avaliam os resultados obtidos por sua estratgia ao longo da dcada de 1990? Diplomacia: Como se deu a implementao do realismo perifrico? Em que a prtica diferiu da teoria? Os pontos focais so as relaes com os Estados Unidos e o Brasil, priorizando os temas econmicos e de integrao regional. Como elemento secundrio, discutem-se as questes de segurana internacional. Desenvolvimento: Qual o vnculo do realismo perifrico com o modelo econmico implementado pelas reformas dos anos 90? Como se deram as negociaes sobre comrcio, finanas e investimentos? Quais os impactos da poltica externa na grande crise de 1998-2002? A diplomacia foi uma das causas da crise? Ou ajudou a cont-la? Como as questes econmicas 2

influem nos debates sobre a insero internacional argentina no governo Kirchner? A pesquisa baseada em anlise bibliogrfica - livros, documentos oficiais, artigos

acadmicos, reportagens de jornal - e entrevistas com personalidades da comunidade de poltica externa argentina. Por esta ltima expresso entende-se

... o universo constitudo por pessoas que participam do processo decisrio e/ou contribuem de maneira relevante para a formao da opinio no tocante s relaes internacionais do pas. Compreende, portanto, autoridades governamentais, congressistas, representantes de grupos de interesse, lderes de organizaes nogovernamentais, pesquisadores acadmicos, jornalistas e empresrios com atuao na esfera internacional. Neste sentido, as idias e avaliaes da comunidade de poltica externa delimitam o discurso poltico visto como legtimo, fixam o molde dentro do qual se formam as percepes de outros segmentos sociais e da 1 opinio pblica e assim influenciam, direta e indiretamente, o curso das decises de poltica externa.

As entrevistas foram realizadas em Buenos Aires, em novembro e dezembro de 2007, durante o estgio de doutorado no exterior, na Universidad Torcuato di Tella. Elas concentraram-se em pessoas que desempenharam papis na formulao e execuo do realismo perifrico2 . Tambm foram ouvidos analistas acadmicos que no participaram dos governos estudados na tese 3 . A tese est organizada do seguinte modo: o captulo 1 examina as bases tericas do realismo perifrico, mostrando que sua elaborao est vinculada reviso da histria contempornea argentina, na perspectiva dos liberais e do que este trabalho chama de teses americanistas, correntes idelogicas que viam nos Estados Unidos o modelo a ser seguido pela sociedade Argentina e defendiam maior aproximao entre os dois pases. Em seguida, so analisadas as crticas ao realismo perifrico realizadas pela Escola Neoestruturalista, com matriz prxima ao modelo nacional-desenvolvimentista e tradio de pensamento da Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL), de importncia fundamental para os debates sobre desenvolvimento nas dcadas de 1950 a 1970. Os captulos 2 e 3 tratam, respectivamente, das relaes da Argentina com os Estados Unidos e o Brasil, abordando os aspectos econmicos e de segurana internacional mencionados acima. O Mercosul recebe ateno especial, com a discusso sobre sua formao e o debate a
1 Amaury de Souza, A Agenda Internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa. (Rio de Janeiro: CEBRI, 2003), p. 15. 2 Esse o caso de Carlos Escud, socilogo e cientista poltico, principal criador da doutrina e assessor do chanceler Guido de Tella; de Jorge Castro, advogado, secretrio de Planejamento Estratgico do presidente Menem; de Andrs Cisneros.advogado, vice-chanceler na gesto de Guido di Tella, do advogado e economista Flix Pea, que foi subsecretrio de comrcio exterior do Ministrio da Economia, 1998-1999 e funcionrio do BID, do economista Elvio Baldinelli, que no governo Menem exerceu cargos de direo no Ministrio da Indstria, no Banco Central e foi embaixador junto Unio Europia, e da cientista poltica Rut Diamint, que foi assessora do Ministrio da Defesa em parte do perodo Menem (1993-1996) e retornou no governo Kirchner (2003-2004). 3 Casos do economista Roberto Bouzas (professor da FLACSO), do cientista poltico Roberto Russell (professor da Torcutado Di Tella) e de Eduardo Roca, advogado, poltico e diplomata que exerceu diversos cargos pblicos nas dcadas de 1960 e 1980, e depois organizou obras acadmicas sobre o realismo perifrico.

respeito das opes da poltica externa argentina entre o bloco e a rea de Livre Comrcio das Amricas. O captulo 4 examina a crise de 2001 e seus impactos para o sistema poltico e para as relaes externas. Analisam-se os fatores que levaram ao colapso da economia argentina e as aes do governo diante dos Estados Unidos, do Fundo Monetrio Internacional e do Brasil. Os resultados da crise foram um pas muito mais pobre e desigual, mas tambm a ascenso de novos movimentos sociais e o questionamento dos principais partidos, o peronista e a Unio Cvica Radical. O ltimo captulo examina o governo Kirchner e sua busca de um paradigma diplomtico e de um modelo de desenvolvimento que substituam o realismo perifrico e a agenda neoliberal da dcada de 1990. A retomada do crescimento econmico convive com decises controversas na poltica externa, a complexa renegociao da dvida e discusses sobre a necessidade de privilegiar a aliana com o Brasil e us-la para planejar a reindustrializao da Argentina, idias que encontraram eco tambm em diplomatas e acadmicos brasileiros.

CAPITULO 1: AS BASES TERICAS DO REALISMO PERIFRICO

1.1- Introduo Na dcada de 1980 um grupo de acadmicos argentinos comeou a discutir os rumos da poltica externa de seu pas procurando estabelecer a relao entre as escolhas diplomticas dos governos peronistas e militares e os problemas econmicos nacionais. Tais reflexes se desenvolveram ao longo da presidncia de Ral Alfonsn (1983-1989) e de Carlos Menem (19891999) e deram origem a um novo paradigma de poltica externa, que se tornou conhecido como realismo perifrico. Seu pilar era o alinhamento com os Estados Unidos como uma das prcondies para o desenvolvimento da economia e tal doutrina foi implementada pelos presidentes Menem e Fernando De La Ra (1999-2001). Este captulo examina as bases tericas dessa estratgia, mostrando como ela se assentava na reviso da histria argentina contempornea a partir de uma matriz liberal-conservadora. O captulo comea com a abordagem do contexto histrico no qual o realismo perifrico foi formulado a redemocratizao, as crises econmicas da dvida externa e da hiperinflao, as tenses entre civis e militares, o incio do processo de integrao com o Brasil, a herana conflituosa das disputas territoriais com o Chile, o trauma da guerra das Malvinas e transformaes internacionais como o fim da Guerra Fria. As circunstncias que permitiram a implementao da nova agenda de poltica externa na dcada de 90 so analisadas a partir da ascenso de Carlos Menem presidncia da Repblica e sua guinada econmica e diplomtica, com o abandono das tradicionais bandeiras peronistas e a adoo de programas liberais, auxiliado por colaboradores como Domingo Cavallo e Guido di Tella, que ocuparam postos fundamentais como ministros da Economia e das Relaes Exteriores. As sees seguintes tratam dos trabalhos dos acadmicos que formularam o realismo perifrico, com destaque para Carlos Escud, cuja obra a principal base dessa estratgia. Tambm so analisadas as contribuies do economista Felipe de la Balze e de intelectuais que ocuparam cargos de importncia no governo Menem, como o secretrio de Planejamento Estratgico Jorge Castro e o vice-chanceler Andrs Cisneros. Depois estabelecida a relao entre o realismo perifrico e outras correntes do pensamento poltico argentino que defenderam o alinhamento aos Estados Unidos e realizaram a reviso histrica do perodo contemporneo (1940-1990), interpretando-o de maneira predominantemente negativa, como crise permanente. O captulo se encerra com uma seo dedicada aos crticos do realismo perifrico, em 5

particular a Escola Neoestruturalista na qual se destacam o socilogo Ral Bernal-Meza, o historiador Mario Rapoport e o economista Aldo Ferrer. Eles contestaram no apenas as aes dessa poltica externa, como questionaram a prpria interpretao da histria argentina que a base da mudana do paradigma diplomtico.

1.2-Contexto histrico

Quando acabou a ditadura militar de 1976-1983 a Argentina era pria internacional, na definio da influente revista Foreign Affairs. O governo do chamado Processo de Reorganizao Nacional havia levado o pas a uma guerra desastrosa com o Reino Unido e sofrido sanes por conta desse ato e pelo terrorismo de Estado que matou um nmero estimado de 30 mil opositores do regime autoritrio. As organizaes de direitos humanos na Argentina foram bem-sucedidas em denunciar tais crimes e formar redes transnacionais com aliados nos Estados Unidos, na Europa e na Organizao dos Estados Americanos, gestos que destruram a imagem positiva que os militares tentaram montar com grandes operaes de propaganda, como a realizao da Copa do Mundo de 1978. No plano econmico, o programa de reformas neoliberais lanado pelo ministro Jos Martinez de Hoz sucumbiu inflao, concentrao de renda e crise da dvida externa em 1982. Neste cenrio, um grupo de intelectuais argentinos comeou a se reunir para discutir a poltica externa argentina e a conjuntura internacional. O animador da equipe era o economista Guido di Tella. Seu pai foi o industrial italiano Torcuato di Tella, que sonhou construir um imprio empresarial na Amrica do Sul, mas morreu jovem e deixou dois filhos adolescentes (Guido e Torcuato) que se destacaram como acadmicos nos campos da economia e das cincias sociais. Guido doutorou-se nos Estados Unidos, no Massassussets Institute of Technology e passou por vrios partidos polticos, a princpio na democracia-crist e por fim no peronismo. Nos anos 70, ocupou cargos de direo nos governos de Hctor Cmpora (1973) e Isabel Pern (1974-1976), no qual foi vice-ministro da Economia na gesto de Antonio Cafiero. Durante a ditadura, Di Tella exilou-se na Inglaterra, lecionando na Universidade de Oxford. Seus estudos mais famosos aplicavam a teoria da modernizao de W. W. Rostow economia argentina. A partir da dcada de 1980, aproximou-se da direita liberal. Em resumo, ele era um integrante do peronismo de palet e gravata 4 , com fortes conexes no mundo industrial, poltico e acadmico. Os encontros eram informais e reuniam pessoas de diversas correntes ideolgicas e polticas. Deles participaram aqueles que viriam a ser os principais formuladores do realismo perifrico,
4 Entrevista com Roberto Russell. Para as informaes biogrficas, ver Nicols Cassese, Los Di Tella una famlia, un pas (Buenos Aires: Aguilar, 2008).

como Escud, Cisneros e De La Balze, mas tambm seus crticos, como Jos Paradiso, Juan Gabriel Tokatlian e Mario Rapoport, entre outros. Os temas das conversas incluam a conjuntura do momento, bem como o debate sobre as escolhas de poltica externa que a Argentina realizou durante a Segunda Guerra Mundial, assunto pesquisado tanto por Escud quanto por Rapoport a partir de arquivos diplomticos que haviam sido liberados nos Estados Unidos e na Inglaterra 5 . Na Argentina h muito existiam intelectuais liberais com programas semelhantes ao realismo perifrico, em geral organizados em think tanks e centros de pesquisa privados. 6 A oportunidade que permitiu a esse grupo implementar suas idias veio da combinao do descontrole econmico do fim do governo Alfonsn com as transformaes profundas pelas quais passava a ordem internacional no incio da dcada de 1990. A importncia das idias para a luta poltica numa situao de instabilidade tambm destacada no artigo clssico de Judith Goldenstein e Robert Keohane. Eles afirmam que idias funcionam como mapas, definindo cursos de ao possveis: Idias ajudam a ordenar o mundo. Ao ordenar o mundo, idias podem formular agendas, podendo influenciar profundamente os resultados 7 . Os autores chamam a ateno para o fato que as idias tambm atuam ocasionalmente como algo que pode vendar os olhos, fazendo com que as pessoas se atenham a uma determinada viso de mundo, deixando de enxergar alternativas possveis. Nesse sentido, s vezes se transformam em prises ideolgicas. O debate de idias foi intenso no governo Alfonsn, cuja poltica externa logrou superar situaes delicadas herdadas da ditadura militar. O presidente resolveu a mais grave das questes de fronteira com o Chile, a disputa pelas ilhas no canal de Beagle, levando a plebiscito o laudo do Vaticano que favorecia o pas vizinho. A maioria da populao optou pelo sim e o governo chileno tomou posse do territrio que quase havia levado os dois pases guerra em 1979. O apoio popular foi especialmente importante porque havia muito ressentimento pelo auxlio que o Chile prestara ao Reino Unido durante o conflito das Malvinas, quando a fora area britnica atacou a Argentina decolando de bases chilenas.
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Alfonsn via a resoluo da disputa no Beagle como um modo de

afastar os militares de um tema sensvel, fortalecendo assim a redemocratizao. Por outro lado, no houve avanos na questo das Malvinas. As relaes diplomticas com o Reino Unido continuaram interrompidas e a disputa pela soberania das ilhas prosseguiu, com a
Escud, El Estado Parasitrio (Buenos Aires: Lumire, 2005), p. 102-106. 5 6 Para uma anlise desses grupos, ver Yves Dezalay e Bryant Garth, The Internationalization of Palace Wars (Chicago, University of Chicago Press, 2002). 7 Goldenstein e Keohane, Ideas and Foreign Policy: an analytical framework. In: J. Goldenstein e R. Keohane (orgs) Ideas and Foreign Policy: beliefs, institutions and political change. (Ithaca: Cornell University Press,.1993), p. 12. 8 Para detalhes sobre as operaes militares da guerra, ver o site http://www.britains-smallwars.com/Falklands

Argentina se manifestando a respeito do tema na Assemblia-Geral das Naes Unidas. O presidente tambm teve importante papel no incio da integrao com o Brasil, aproximando-se de seu homlogo Jos Sarney. O conflito mais srio entre os dois pases dizia respeito ao uso dos rios do Cone Sul e havia sido resolvido pelo Acordo Tripartite Corpus-Itaipu, em 1979, firmado tambm pelo Paraguai. Durante a Guerra das Malvinas, o Brasil manteve neutralidade formal mas prestou apoio discreto e bem-executado Argentina, inclusive com fornecimento de material militar e participao de pilotos brasileiros em vos de reconhecimento 9 . Tal aliana informal foi uma ruptura com o padro que predominou durante as ditaduras militares, quando a relao bilateral foi marcada por desconfianas mtuas, pela rivalidade na pesquisa nuclear e pelo tratamento hostil dispensado queles que defendiam a necessidade de mais integrao entre Brasil e Argentina 10 apesar da intensa cooperao entre os regimes autoritrios do Cone Sul na perseguio e assassinato de seus opositores, no mbito da Operao Condor. Alfonsn e Sarney buscaram a integrao tanto por razes econmicas, como a procura de alternativas para sair da crise da dvida, quanto por motivos polticos, como o apoio mtuo para fortalecer a redemocratizao. Foram assinados diversos protocolos e acordos econmicos no mbito do Programa de Integrao e Cooperao Argentina-Brasil, de 1985. Outro ponto em que Alfonsn marcou sua diferena com a ditadura foi na crise da Amrica Central. Os militares haviam se envolvido na guerra de contra-insurgncia patrocinada na regio pelos Estados Unidos. Treinavam os regimes autoritrios locais e visavam ao combate dos grupos da esquerda armada argentina, alguns dos quais operavam na Nicargua sandinista. O governo democrtico se somou ao esforo de concertao latino-americana iniciado pelo Grupo de Contadora, que ao fim logrou mediar acordos de paz para as guerras civis da rea. Tambm havia o temor de que tais conflitos poderiam gerar nova onda de instabilidade e polarizao poltica em toda a Amrica Latina, pondo em risco o Estado de Direito recm-reestabelecido. A posio argentina no que diz respeito promoo da democracia e dos direitos humanos deu um giro de 180 graus sob Alfonsn, com a Argentina assumindo posturas inovadoras nesses campos. Uma das mais significativas foi a cooperao com organizaes como as Avs da Praa de Maio, que trabalharam em conjunto com os diplomatas nas negociaes que culminaram na Conveno Internacional dos Direitos da Criana. Seu papel foi fundamental para a redao dos artigos sobre o direito identidade, fruto da experincia traumtica com o roubo de bebs dos presos polticos, uma das prticas mais cruis do terrorismo de Estado.

9 Luiz Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e EUA: da Trplice Aliana ao Mercosul. (Rio de Janeiro: Revan, 2003) p. 448-449. 10 Entrevista com Felix Pea. 8

Se a poltica externa de Alfonsn foi bem-sucedida em consolidar uma nova agenda internacional para a Argentina, enfrentou problemas muito mais srios no campo econmico, diante de uma conjuntura determinada pela crise da dvida externa e pelas altas taxas de juros. As possibilidades de que o Grupo de Cartagena, formado por Argentina, Brasil e Mxico para negociar seus dbitos, pudesse formar algo semelhante a uma Opep dos devedores naufragaram rapidamente:

As expectativas de uma negociao relativamente branda da dvida logo desapareceram. A inteno de que houvesse um tratamento poltico do endividamento no prosperou. Os outros pases endividados combinaram uma retrica solidria com uma prtica muito prxima do salve-se quem puder. O apoio europeu no chegava ou ento vinha sob a forma de decepcionantes conselhos de aceitar as frmulas do FMI. Os credores no se sensibilizaram diante dos argumentos a respeito dos custos do ajuste, as caractersticas atpicas da dvida argentina ou a fragilidade da sua democracia recente. 11

A Argentina procurou lidar com o problema atravs de um ajuste heterodoxo, o Plano Austral, que fracassou. A economia saiu de controle e em 1989 o pas foi atingido pela

hiperinflao e por tenses sociais, como saques a supermercados. As relaes entre civis e militares tambm foram um dos principais focos de crises do governo Alfonsn. Primeiro se procedeu ao julgamento e condenao dos membros das juntas que comandaram o pas entre 1976 e 1983. Mas a tentativa de levar adiante o processo para os membros de mdio e baixo escalo que executaram a represso esbarrou numa violenta reao dos militares. Grupos extremistas, os chamados carapintadas se rebelaram trs vezes no perodo 1987-1988. As Foras Armadas se recusaram a atacar os insurgentes e o presidente fez concesses que culminaram nas leis Obedincia Devida e Ponto Final, que praticamente estabeleciam o fim dos processos contra o terrorismo de Estado, salvo poucas excees como o seqestro de crianas. A extremaesquerda tambm causou mais tenses ao lanar um ataque armado contra o quartel de La Tablada, despertando medos de uma nova onda de violncia no pas. Foi nesse clima de caos econmico e instabilidade poltica que ocorreram as eleies presidenciais de 1989, vencidas pelo Partido Justicialista (peronista), que reconquistava o poder ao fim de um processo de crise. Em 1983, o PJ havia sofrido sua primeira derrota numa disputa pela presidncia, basicamente porque boa parte do eleitorado culpava o partido pela polarizao e pelas tenses da dcada de 70, que culminaram com o catastrfico governo de Isabel Pern, que abriu caminho ao golpe militar de 1976. Surgiu ento uma corrente de renovao, liderada pelo ex-ministro da Economia, Antonio

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Jos Paradiso, Um Lugar no Mundo: a Argentina e a busca de identidade internacional. (Rio de Janeiro: Ed. Civilizao Brasileira, 2005), p. 271-272.

Cafiero, e pelo governador da provncia de La Rioja, Carlos Menem. Eles procuraram afastar o partido da ex-presidente Isabel. Alm disso, a redemocratizao da Argentina promoveu a descentralizao administrativa e deu aos governadores e prefeitos acesso a mais recursos financeiros. Isso permitiu aos mandatrios peronistas a construo de uma base de poder prpria, mais autnoma diante dos lderes sindicais que eram a base de apoio do PJ desde os anos 40. 12 Menem entrou na vida pblica na dcada de 50, defendendo presos polticos durante a ditadura militar de 1955-1958 e foi ele mesmo encarcerado em 1956. Depois militou na Juventude Peronista e se tornou advogado da Central General del Trabajo, o cerne do sindicalismo argentino. Foi eleito governador de La Rioja em 1973, mas ficou preso durante todo o regime autoritrio de 1976-1983. Ao ser libertado, foi reeleito governador. Entre 1987 e 1989 Menem se afastou de Cafiero e comeou a luta pelo controle do PJ. O governador de La Rioja foi mais habilidoso em recolher os apoios que a renovao peronista havia deixado pelo caminho, em particular os sindicalistas descontentes. Menem fez a campanha presidencial com base nas bandeiras clssicas do justicialismo, defendendo para a poltica externa a retomada da Terceira Posio de Pern e a solidariedade entre os povos da Amrica Morena13 . Na agenda domstica, falava em salariazo e revoluo produtiva. Uma vez eleito, iniciou a formao de alianas com inimigos histricos do justicialismo, nomeando para o Ministrio da Economia Miguel Roig e depois Nstor Rapanelli, diretores do maior conglomerado empresarial argentino, o Bunge & Born. O economista liberal lvaro Alsogaray, que havia disputado a presidncia com Menem e ficado em terceiro lugar (atrs do candidato da UCR, Eduardo Angeloz), foi designado assessor para a negociao da dvida externa. Sua filha Maria Jlia foi nomeada interventora na estatal telefonnica, com a misso de privatiz-la. Para a pasta das Relaes Exteriores, Menem nomeou o economista Domingo Cavallo, que havia sido diretor do Banco Central da Argentina durante a ditadura. Para a embaixada em Washington, o escolhido foi Guido di Tella. A situao na Argentina havia se tornado to dramtica que Alfonsn renunciou para que Menem pudesse assumir a presidncia o mais rpido possvel e tentasse estabilizar o pas, em um cenrio de hiperinflao e rebelies militares. O governo Menem tem sido analisado como um caso de neoliberalismo de surpresa, na medida em que implementou um programa de governo muito diferente dos lemas de campanha. Isso faria com que se assemelhasse ao presidente peruano Alberto Fujimori. 12 Ana Mustapic, Del Partido Peronista al Partido Justicialista. In: M. Cavarozzi e J. M. Abal Medina (orgs). El Asedio a la Poltica: los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. (Rosario: Homo Sapiens ; Fundao Konrad Adenauer, 2002), p. 151. 13 Tradicional expresso peronista para se referir aos povos da Amrica Latina. 10

Sem embargo, ao contrrio de Fujimori, Menem era o lder de um movimento poltico de massas, profundamente enraizado na histria do pas. Situao mais prxima a do PRI mexicano. Sua transio ao neoliberalismo no foi rpida, ocorreu em etapas entre 1989 e 1991, enquanto ia construindo coalizes de apoio na Argentina e no exterior e lidando com os descontentes em sua prpria base social. Esse processo analisado em detalhes no prximo captulo. Por ora, basta observar que a vitria de Menem abriu o caminho que levaria os formuladores do realismo perifrico ao poder. Como reagiram diante desse contexto histrico turbulento? O que criticavam no governo Alfonsn? Que aportes levaram ao presidente Menem? A influncia do grupo foi favorecida pela fragilidade institucional da chancelaria argentina, que nunca conseguiu sequer um grau relativo de autonomia diante das nomeaes polticas:

Embora exista uma certa memria institucional sedimentada ao longo do tempo e preservada pelo corpo diplomtico profissional, as tradies e os princpios da atuao externa pertencem basicamente aos partidos polticos. Dessa maneira, definies substantivas dos quadros conceituais acontecem com facilidade com cada mudana de governo, na medida em que cada gerao de funcionrios encontra poucas inibies institucionais 14 .

Em termos prticos, isso significa que nomeaes polticas ocorrem em grande escala tanto nos postos de embaixadores no estrangeiro quanto nos cargos de direo dentro do Ministrio das Relaes Exteriores. Funcionrios de carreira tm poder de influenciar decises da chancelaria, mas em escala limitada. Esse conflito se manifestaria muitas vezes ao longo dos anos seguintes.

1.3-As idias de Carlos Escud

Escud formou-se em sociologia pela Universidade de Buenos Aires e nos anos 70 e 80 cursou ps-graduao em Cincia Poltica em Oxford e Yale. Foi em sua temporada inglesa que ele conheceu Guido Di Tella, que ento lecionava no pas.. Escud doutorou-se com tese sobre as relaes entre a Argentina, os Estados Unidos e a Gr-Bretanha durante a Segunda Guerra Mundial. Esse estudo a base das idias do realismo perifrico. O livro Gran Bretaa, Estados Unidos y la Declinacin Argentina comea com um panorama dos desencontros entre Argentina e Estados Unidos, a partir das disputas na Conferncia Panamericana de 1889, quando Washington props a formao de uma rea de livre comrcio continental. Tal iniciativa esbarrou na hostilidade de Buenos Aires, que poca tinha na Gr-

14 Jos Maria Arbilla, A Diplomacia das Idias: a poltica de renovao conceitual da poltica externa da Argentina e do Brasil. Dissertao de Mestrado apresentada ao Instituto de Relaes Internacionais da PUC-Rio. 1994, p. 33. 11

Bretanha seu principal mercado para as exportaes de carne e cereais. Alm disso, a Argentina havia desenvolvido sua prpria ideologia do Destino Manifesto, vendo a si mesma como o pas lder na Amrica do Sul e considerando os Estados Unidos como um rival indesejado. Esses sentimentos atingiram o auge nas comemoraes pelo centenrio da independncia, em 1910, quando o modelo agrrio-exportador argentino encontrava-se em seu momento de maior prosperidade econmica. A Argentina manteve-se neutra na Primeira Guerra Mundial, basicamente como maneira de continuar abastecendo o mercado britnico sem sofrer represlias da Alemanha e de seus aliados. A mesma postura foi adotada na Segunda Guerra Mundial, mas o contexto internacional e domstico havia mudado muito. O enfrentamento entre nazismo, comunismo e democracia polarizou a sociedade argentina num momento de crise dos regimes conservadores que se seguiram ao golpe militar de 1930. A situao se agravou a partir de 1941, quando os Estados Unidos foram atacados em Pearl Harbor e pressionaram os pases latino-americanos para romper relaes com o Eixo e se juntar ao esforo de guerra. O perodo foi um dos mais turbulentos da histria argentina, com o golpe militar de 1943 e a ascenso do peronismo, mas a neutralidade foi mantida a duras penas. O pas s declarou guerra Alemanha em 1945, poucas semanas antes do fim do conflito, como condio para ser admitido na ONU. A principal fonte para a pesquisa de Escud foram os arquivos diplomticos americanos e britnicos, que haviam sido abertos ao pblico h pouco. As concluses mais importantes que o autor retirou do material foi sua interpretao dos custos de um pas perifrico desafiar uma grande potncia e tambm o que chamou de sndrome da irrelevncia da irracionalidade por parte da nao mais poderosa. Isto , a pouca relevncia que a Argentina tinha para os Estados Unidos fazia com que esse pas pudesse se dar ao luxo de praticar imperialismo moral, testando novas polticas nos argentinos e utilizando-os como exemplo para outros povos. O quadro tambm era marcado pelo incremento da poltica burocrtica, o que no contexto do livro significa a rivalidade dentro do Departamento de Estado americano entre diplomatas que o autor classifica como pragmticos (Summer Welles) e ideolgicos (Cordel Hull, Spruille Braden) que tiveram influncia decisiva nos conflitos envolvendo ambos os governos 15 . A marca da viso ideolgica foi a obsesso de Hull e Braden em interpretar a todos os acontecimentos argentinos em funo da Segunda Guerra Mundial: a luta entre grupos pr-Aliados e pr-Eixo, era para eles a chave para interpretar todas as transformaes. 16 O auge do 15

Escud, Gran-Bretaa, Estados Unidos y la Declinacin Argentina. (Buenos Aires: Fundacin Editorial de Belgrano,1983) p. 238-245. 16 Idem, p. 113.

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enfrentamento foi o envolvimento de Braden, ento embaixador americano em Buenos Aires, na campanha presidencial de 1945, apoiando a oposio a Pern e acusando o governo militar de ajudar os nazistas durante a guerra. Os peronistas foram hbeis em canalizar o descontentamento nacionalista com a interveno do diplomata americano e adotaram o lema Braden ou Pern. As relaes entre Washington e Buenos Aires continuariam ruins durante boa parte do primeiro perodo de Pern na presidncia e incluram sanes econmicas. Para Escud, os erros argentinos estavam relacionados dificuldade de compreender as mudanas na ordem internacional, com o declnio das potncias europias e a ascenso dos Estados Unidos, em particular o fim da relao especial que havia sido mantida com os britnicos: A Argentina perdeu a guerra, no tanto porque a Alemanha foi derrotada, mas porque a Gr-Bretanha tambm perdeu. 17 Durante os anos 80, Escud avaliou negativamente vrios pontos da poltica externa de Alfonsn. Para ele, o presidente entrou em conflitos desnecessrios com os Estados Unidos por conta da participao no Movimento dos No-Alinhados e da mediao do conflito centroamericano. Em sua anlise, tais gestos no teriam trazido benefcios Argentina e irritaram Washginton em momento delicado, de renegociao da dvida. Escud tambm ressaltou as transformaes que ocorriam no sistema internacional, com o colapso da Unio Sovitica e a reafirmao da hegemonia americana. Em sua anlise, a Argentina repetia o erro que cometera nos anos 40, falhando em identificar os novos alinhamentos globais. Em 1990 e 1991 Escud organizou suas idias no livro Realismo Perifrico. Quando a obra foi publicada, em 1992, o autor era assessor de Guido di Tella, ento ministro das Relaes Exteriores. O livro inicia com a crtica aos governos argentinos (particularmente os militares, mas no s eles) que executaram polticas de poder sem poder, acreditando aplicar uma teoria realista a sua poltica exterior. O problema que haviam confundido as posies das grandes potncias com as necessidades dos pases perifricos. Sua conduta seria na realidade a anttese do realismo, inspirada numa m leitura (e numa importao acrtica das teorias realistas 18 . O que Escud chama de realismo engloba diversas correntes de pensamento sobre poltica externa. A primeira a geopoltica, que foi especialmente proeminente entre os militares dos pases do Cone Sul durante a Guerra Fria. As outras so as abordagens baseadas na viso nacionaldesenvolvimentista, nos estudos da CEPAL e da teoria da dependncia. 19 Curiosamente, o termo realismo perifrico foi criado por Roberto Russell para descrever exatamente os enfoques cepalinos e desenvolvimentistas, na pesquisa que coordenou sobre modelos
17 Idem, p. 247. 18 Escud, Realismo Perifrico. (Buenos Aires: Planeta, 1992), p. 18. 19 Escud no distingue suas crticas a essas vrias correntes, usando sempre a expresso genrica realismo, mas me confirmou em entrevista que seu alvo eram essas tradies de pensamento.

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tericos latino-americanos para o estudo da poltica externa. 20 Para ele, os realistas perifricos inovam pela preocupao com o desenvolvimento econmico e a integrao regional, e portanto no importam la lettre os pressupostos do paradigma realista, j que incorporam em seu trabalho um conjunto variado de reflexes sobre o sistema internacional e a estrutura internacional a partir de uma perspectiva perifrica. 21 Exemplos dessas abordagens so as obras do brasileiro Hlio Jaguaribe e do argentino Juan Carlos Puig. O modelo terico proposto por Escud coloca em primeiro plano as questes econmicas e est baseado em trs pressupostos:

1-Argentina pobre, perifrica, pouco relevante na poltica internacional e o pas esteve afetado por uma overdose crnica de confrontaes ao longo de pelo menos meio sculo 22 2-Enfrentar grandes potncias, como os Estados Unidos, acarreta sempre custos muito altos. 3- necessrio diminuir os confrontos, afastando-se de temas polticos controversos e administrando prudentemente seu poder de confrontao naqueles assuntos comerciais e financeiros que realmente se vinculam de forma direta a seu bem-estar e sua base de poder. 23 O autor afirma que essa foi a estratgia adotada por pases como a Alemanha e o Japo no ps-Segunda Guerra Mundial, ou como a Austrlia, que souberam tirar proveitos do alinhamento com a superpotncia, sem desgastar-se com conflitos. O conceito aproxima-se muito do modelo do Estado comerciante (Trading State) examinado por Richard Rosecrance 24 , embora esse acadmico no seja citado no livro. As questes econmicas so to importantes no realismo perifrico que muitos analistas da obra de Escud apontaram que sua fonte principal seriam as abordagens microeconmicas e os enfoques da escolha racional. Contudo, ele afirma que no havia lido esses autores poca que formulou sua teoria: Algo que lamento, porque teria melhorado meu trabalho. 25 Em sua abordagem, o alinhamento da Argentina com os Estados Unidos condio necessria, mas no suficiente, para os objetivos do desenvolvimento. Sua funo sobretudo eliminar obstculos, como as sanes s quais o pas foi submetido sob Pern e sob os militares: Mas acreditar que o alinhamento resolver problemas relacionados com subsdios ou com prticas

Roberto Russell (org.) Enfoques Tericos y Metodolgicos para el Estudio de la Poltica Exterior. (Buenos Aires: GEL, 1992). 21 Roberto Russell, El Contexto Externo de la Poltica Exterior Argentina: notas sobre el nuevo orden mundial. (Buenos Aires: FLACSO. Documentos e Informes de Investigacin.n.131, 1992), p. 10. 22 Escud, op. cit., p. 24. 23 Idem. 24 Rosecrance, The Rise of the Trading State (Nova York: Basic Books, 1987). 25 Entrevista com Escud.

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comerciais desleais seria uma ingenuidade colossal, criticar esta poltica porque no garante a soluo desses problemas tambm o . 26 . Afirma que a Argentina s deve manter postura firme, inclusive com o risco de disputas com grandes potncias, somente quando esteja em jogo um interesse muito tangvel e material, traduzvel claramente em dlares e centavos. 27 Para Escud, o realismo perifrico no est vinculado a um programa de reformas econmicas e simplesmente uma frmula a respeito do que no se deve fazer. Seria compatvel at com um regime marxista, ironiza. Apesar disso, h a defesa da acomodao de interesses com a ideologia propagada pelo centro da economia mundial:

O nico realismo possvel para um pas como a Argentina aquele que nos ajuda a atrair investimentos e a facilitar as negociaes com os bancos e os organismos financeiros internacionais. Esta a essncia do RP. Este conceito sublinha a diferena essencial entre realismo do centro e realismo da periferia. 28

A questo mais traumtica da poltica externa argentina contempornea a guerra das Malvinas, causa nacionalista de grande apelo popular, que no est restrita s preocupaes

geopolticas dos militares com a Antrtida e o Atlntico Sul. As Malvinas so tema do captulo 3 do livro Realismo Perifrico e o ponto em que a prtica diplomtica mais se afastou do pensamento de Escud o estopim para sua renncia ao posto de assessor do chanceler Di Tella foi justamente o vazamento de um memorando que defendia o estabelecimento das Malvinas como Estado independente tanto da Argentina, quanto do Reino Unido. 29 Escud se irrita com a notvel irracionalidade da obsesso argentina por essas ilhas 30 e afirma que elas no tm qualquer importncia econmica; o custo de administr-las seria maior do que os eventuais lucros em explorar seus recursos naturais. Pior ainda, as disputas com os britnicos criaram perspectivas negativas que contriburam para afugentar investimentos, preocupar agentes financeiros e aumentar a taxa do risco-pas. 31 Tambm ironiza as prprias pretenses argentinas soberania sobre as ilhas, afirmando que seus habitantes atuais tm mais direitos a elas: o kelper mdio tem mais geraes de moradia nas Malvinas do que o portenho mdio em Buenos Aires (Galtieri no mais auttocne do que um kelper) 32 .

26 27 28 29 30 31 32

Escud, op. cit, p. 49. Idem, p. 97. Idem, p. 281, em destaque no original. Cassese, Los Di Tella, p. 282-283. Idem, p. 155. Em itlico no original. Idem, p. 280. Idem, p. 154.

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O captulo 4 do livro uma crtica do nacionalismo, ou mais precisamente da verso da histria argentina ensinada s crianas nas escolas. Examinando os manuais didticos, Escud afirma que eles estimulam a viso do pas como um um Estado mutilado territorialmente, injustiado por seus vizinhos. Em outras ocasies, manifestou-se criticamente s pretenses argentinas sobre o Canal do Beagle, na disputa com o Chile. 33 Embora Realismo Perifrico seja a obra mais importante de Escud e sem dvida a que mais contribuiu para a formulao da poltica externa, ele escreveu outros livros e artigos durante o governo Menem que acrescentam elementos a sua reflexo. O mais importante El Realismo de los Estados Dbiles (1995) que estabelece de maneira mais clara sua crtica s teorias das relaes internacionais (em especial as diversas correntes do realismo contemporneo), uma vez que em sua obra anterior o fator predominante a reviso da histria diplomtica argentina. Para Escud, o pensamento dos lderes diplomticos argentinos a respeito das relaes internacionais foi formado por uma ideologia ecltica que mistura geopoltica alem, realismo, teoria da dependncia e os estudos de Joseph Nye e Robert Keohane sobre a interdependncia (como Power and Interdependence). Em sua avaliao, as teorias acadmicas formuladas nos Estados Unidos e na Europa falhariam em levar em conta a situao dos pases perifricos e suas necessidades de desenvolvimento econmico. 34 Suas crticas se concentram nos autores realistas, que estariam muito mais preocupados com questes ligadas ao equilbrio de poder entre as grandes potncias do que com os temas econmicos. 35 Tambm confundiriam o interesse do Estado com a qualidade de vida da populao, e a distncia entre ambos pode ser muito grande. A experincia da ditadura militar e das Malvinas est presente em trechos como este: Quando um Estado fraco desafia um Estado forte com um alto custo para si, no se trata de uma pica de coragem (como no caso de um indivduo fraco que desafia outro forte), mas sim do sacrifcio dos interesses, do bem-estar e s vezes inclusive das vidas de multides de pessoas pobres vaidade de suas elites. 36 Em resumo, o realismo perifrico de Escud nasceu da reviso da histria diplomtica argentina, em particular das escolhas feitas durante a Segunda Guerra Mundial e na ditadura militar de 1976-1983. Os motivos principais dos fracassos na poltica externa estariam vinculados uma percepo exagerada de seu prprio poder e de seu papel no mundo bem como a delrios de
33 Escud me disse em entrevista que a fachada de seu apartamento foi pichada nessa poca com agresses e frases que o acusavam de ser traidor da ptria e agente chileno. 34 Escud, El Realismo de los Estados Dbiles. (Buenos Aires: GEL, 1995). p. 12-14. 35 O debate tambm ocorria na academia americana. Ver The Poverty of Neorealism, de Richard Ashley e a rplica de Robert Gilpin, The Richness of the Tradition of Political Neorealism. In: R. Keohane (org.) Neorealism and Its Critics. (Nova York: Columbia University Press, 1986.) 36 Escud, El Realismo de los Estados Dbiles, p. 47.

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grandeza e obsesses territoriais 37 As confrontaes com os Estados Unidos teriam sido o problema mais importante da agenda internacional da Argentina e causado dificuldades para o desenvolvimento econmico do pas. Estabelecer o alinhamento poltico com Washington, reconhecendo seu lugar de destaque na ordem internacional, seria o primeiro passo para uma poltica externa realista. Tal aproximao eliminaria obstculos ao desenvolvimento da economia, mas no seria em si mesma a garantia do progresso. Tambm seria necessrio ateno e cuidado nas negociaes sobre temas comerciais e financeiros, vitais para a Argentina. Escud escreveu acerca do realismo perifrico depois da crise de 2001, mas esses textos sero analisados em outro captulo, uma vez que tratam de um contexto muito diferente.

1.4-As idias da comunidade do realismo perifrico Embora Escud seja o principal terico do realismo perifrico, os outros membros da comunidade fizeram contribuies fundamentais, algumas das quais apontam para questes que no foram abordadas por ele. Esta seo examina as propostas do economista Felipe de la Balze e trata daqueles que puseram em prtica a nova poltica externa, como os ministros Domingo Cavallo, Guido di Tella, Jorge Castro e o vice-chanceler Andrs Cisneros. De La Balze estudou cincia poltica e economia na Universidade de Paris, na London School of Economics e em Princeton. Ele incorporou comunidade do realismo perifrico sua experincia como executivo do mercado financeiro em instituies privadas como o Citibank e organismos como o Banco Mundial. Tambm empresrio no ramo agropecurio e professor de economia em universidades privadas, na academia diplomtica argentina e em escolas militares. Para ele, o realismo perifrico uma poltica cujo objetivo a reeincorporao ao primeiro mundo, revertendo o processo de decadncia que fez com que a Argentina perdesse o status de pas avanado que teve at a dcada de 1940 e se rebaixasse ao status de pas em desenvolvimento 38 . Identifica como causas do declnio argentino polticas econmicas equivocadas aps a Segunda Guerra Mundial que levaram o pas a uma via internacional isolacionista em conjunto com instabilidade domstica, instituies frgeis e baixo crescimento. Alm disso, teria havido uma viso contestadora e pouco cooperativa vis--vis a nova ordem

37 Escud, Cultura Poltica y Poltica Exterior: el salto cualitativo de la poltica exterior argentina inaugurado en 1989 (o breve introducin al realismo perifrico). In: R. Russell (org.) La Poltica Exterior Argentina en el Nuevo Orden Mundial. (Buenos Aires: FLACSO/GEL, 1992), p. 170, p. 171.Em itlico no original. 38 De La Balze, La Poltica Exterior em Tres Tiempos: los fundamientos de la nueva poltica exterior . In: F. De La Balze e E. Roca (orgs) Argentina y Estados Unidos: fundamientos de una nueva alianza. (Buenos Aires: ABRA/CARI, 1997), p. 11-12. 17

econmica internacional promovida pelos Estados Unidos e por seus aliados 39 . At esse ponto, seu pensamento prximo ao de Escud. Contudo, De La Balze d grande ateno ao processo de integrao regional na Amrica do Sul, em particular a relao da Argentina com o Brasil, dimenso ausente da obra daquele autor. De La Balze considera a relao triangular entre Argentina, Brasil e Estados Unidos o caminho fundamental para a insero internacional do pas. Assim, define as polticas isolacionistas que critica no apenas em funo do protecionismo econmico, mas tambm pela incapacidade para gerar uma relao frutfera de longo prazo com os Estados Unidos e na dimenso subregional a primazia da geopoltica sobre a integrao 40 Essa perspectiva depende, no entanto, de certo grau de convergncia entre as estratgias diplomticas dos trs parceiros:

De uma perspectiva argentina de curto prazo, a prioridade da relao com o Brasil no em detrimento de uma relao privilegiada com os Estados Unidos, pelo contrrio: melhores relaes com os Estados Unidos ampliam a capacidade de dilogo com o Brasil, e vice-versa. De uma perspectiva de mdio prazo essa estratgia coerente e benfica para ambos os pases somente se o Brasil se incorpora plenamente estratgia de aproximao com os Estados Unidos iniciada pela Argentina. 41

De La Balze afirma que tal aliana triangular transformaria o Cone Sul numa zona dinmica de expanso da economia internacional, semelhana do que havia ocorrido com Japo, Itlia, Espanha e os Tigres Asiticos. Prev que no ano de 2008 a Argentina teria um PIB equivalente ao do Canad e o Brasil, ao da Alemanha. Assim se completaria o processo de reincorporao ao primeiro mundo. Em resumo, ele prope cinco pilares para a nova poltica externa argentina: 42 1-Reinsero da Argentina na economia internacional 2-Articulao de uma aliana ou relao especial com os Estados Unidos 3-Integrao regional com o Brasil, vista como primeiro passo para acordos de livre comrcio com outros pases e regies. 4-Poltica de segurana cooperativa visando criao de zona de paz no Cone Sul 5-Poltica de prestgio baseada na afirmao de princpios universais, como os direitos humanos, democracia e cooperao e solidariedade na Amrica Latina.

De La Balze tambm polemiza com relao poltica externa de Alfonsn. Pelo menos dois
De La Balze, Argentina y Brasil: enfrentando el siglo XXI. In: F. De La Balze e E. Baldinelli (orgs) 39 Argentina y Brasil: enfrentando el siglo XXI. (Buenos Aires: ABRA, 1995), p. 25. 40 De la Balze, La Poltica Exterior em Tres Tiempos, p.45. 41 De La Balze, Argentina y Brasil: enfrentando el siglo XXI, p. 16 42 De la Balze, La Poltica Exterior en Tres Tiempos, p. 90-113.

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pontos da diplomacia desse presidente tm afinidade com as propostas do realismo perifrico: a integrao com o Brasil e com o Chile. Apesar disso, critica Alfonsn por diversas decises, como a participao no Grupo de Contadora e a poltizao da dvida externa. O presidente teria continuado com a pior tradio da poltica externa argentina, ou seja propor uma transformao profunda nas regras do jogo internacional sem ter os meios para instrumentaliz-la. (idem, p. 86) Andrs Cisneros e Jorge Castro participaram das discusses, mas pouco escreveram sobre o realismo perifrico. Contudo, foram essenciais em implement-lo. Aps o governo Menem, Cisneros publicou em parceria com o diplomata Carlos Pieiro Iiguez o livro Del ABC al Mercosur (2002), no qual ambos sintetizam as idias que inspiraram a reviso histrica que foi a base do realismo perifrico:

A poltica externa menemista se baseou em uma releitura histrica: o modelo de substituio de importaes no tanto que tinha a ver com o peronismo no havia se tornado ineficiente, e sim sempre havia sido causa da decadncia e do isolacionismo argentino. A Argentina tivera um perodo de insero exitosa na economia mundial, a chave desse xito fora a relao especial com a Gr-Bretanha. O que se tratava agora era de encontrar outra relao especial. 43

Cisneros tambm destaca a alta qualidade de vida que a Argentina teve no passado e a desorientao que tomou conta do pas a partir da Segunda Guerra Mundial. Ele compara os argentinos a herdeiros de uma grande fortuna que de repente se viram sem nada e tiveram que aprender a ganhar o prprio sustento. A desorientao se manifestou na relao conflituosa com os Estados Unidos, ao passo que o Brasil havia interpretado melhor o quadro internacional e logrado uma relao privilegiada com os Estados Unidos, pela ao de lderes polticos como o Baro do Rio Branco e o presidente Getlio Vargas. 44 Todos os realistas perifricos que ocuparam postos ministeriais Cavallo, Di Tella e Castro enfatizam a importncia primordial da economia e a funo da poltica externa em facilitar a execuo e consolidao das reformas neoliberais, bem como a atrao de investimentos e a conquista da confiana dos mercados financeiros. Jorge Castro chama a ateno para o ano-chave de 1991, em que Cavallo se tornou ministro da Economia e lanou o Plano de Convertibilidade, que equiparou o peso ao dlar e estabeleceu a ncora cambial que durou uma dcada. No por acaso tambm a data de assinatura do Tratado de Assuno, que criou o Mercosul e comprometeu a Argentina com amplo programa de liberalizao econmica. 45 ainda a data em que Di Tella assumiu a chancelaria e aprofundou as mudanas 43 Andrs Cisneros e Carlos Pieiro Iiguez, Del ABC al Mercosur: la integracin latinoamericana en la doctrina y praxis del peronismo. (Buenos Aires: GEL, 2002), p. 489. 44 Entrevista com Cisneros. 45 Entrevista com Castro. 19

introduzidas por Cavallo, a tal ponto que alguns autores consideram esse ponto como o verdadeiro incio da implementao do realismo perifrico. 46 De fato, as declaraes de Cavallo e Di Tella como ministros das relaes exteriores do grande importncia guinada econmica da diplomacia, em certos momentos apontando-a como sinal de maturidade e abandono dos conflitos polticos do passado. Para Cavallo, a poltica externa no podia seguir sendo interpretada de forma isolada, isto , com objetivos terceiro-mundistas distintos do programa de reformas econmicas. 47 O discurso do ministro tambm ataca as posies crticas ordem internacional que a Argentina adotou em organizaes internacionais, em particular no Movimento dos Pases NoAlinhados e na ONU: Em nossa cultura poltica havia sido difundida a idia de que o desenvolvimento era algo assim como uma dvida de caridade que o mundo exterior tinha conosco. A partir desse preconceito, a ao diplomtica fora erroneamente direcionada para a prdica, nos fruns internacionais, dessa pretenso ilusria. 48 Di Tella ainda mais explcito: A poltica exterior no 90% de poltica e 10% de economia. No diria o contrrio, mas uma proporo de mais da metade est a servio da poltica econmica O chanceler colocou como prioridade a renegociao da dvida externa: O Plano Brady se fez na Economia. Mas foi possvel porque havia uma poltica internacional totalmente coerente. 49 A retrica do chanceler aproxima-se muito das idias defendidas por Escud, ao considerar como legtimas apenas as preocupaes relativas aos temas econmicos: Alguns dizem que nossa poltica frvola. Bom, em certo sentido ela . No falamos sobre grandes princpios, grandes glrias, somente de coisas prticas: de quanto nos emprestam, a que taxa de juros e estamos apoiando gestes como a do Plano Brady.. 50 Conhecido por sua retrica exaltada e declaraes polmicas, Di Tella foi o autor da famosa expresso relaes carnais para designar o alinhamento com os Estados Unidos. Tudo comeou quando pronunciou um discurso afirmando que tal relacionamento deveria ter carnalidad (em portugus, substncia). No dia seguinte, o jornal Pgina 12, o mais critico ao governo Menem, atacou a declarao afirmando que a Argentina queria relaes carnais com Washington. Di Tella

Arbilla, op. cit., 45-50. Cavallo, La Insercin de Argentina en el Primer Mundo. In: S. Jalabe (org.) La Poltica Exterior Argentina y sus Protagonistas. (Buenos Aires: Nuevohacer / GEL, 1995), p. 359. 48 Idem, p. 360. 49 Di Tella, Poltica Exterior Argentina: actualidad y perspectivas. In: S. Jalabe (org.) La Poltica Exterior Argentina y sus Protagonistas. (Buenos Aires: Nuevohacer /GEL, 1995) p. 384 e p. 390 50 Idem, p. 385.

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gostou do termo e passou a utiliz-lo, quase por provocao: 51 Queremos pertencer ao clube do Ocidente. Quero ter uma relao cordial com os Estados Unidos, e no queremos um amor platnico. Queremos um amor carnal com os Estados Unidos, nos interessa porque podemos retirar dele um benefcio. 52 O diplomata tambm manifestou suas posies de maneira mais formal:
O que se fez de 1989 at agora foi devolver o pas a seu posicionamento normal, s alianas que lhe correspondem tanto por sua histria quanto por sua vocao e interesse. Isso significa cooperao com os pases da regio e firme localizao no Ocidente, compartilhando os valores democrticos, o respeito aos direitos humanos, a economia de mercado e o comrcio livre e aberto. 53

Em resumo, a comunidade do realismo perifrico acrescentou teoria de Escud a preocupao com a integrao regional, em particular com a relao com o Brasil, enxergando no Mercosul o primeiro passo para outros tratados de liberalizao comercial, alm de uma iniciativa que fortalecia a capacidade de negociao da Argentina, inclusive com os Estados Unidos. Os outros membros da comunidade tambm deram mais destaque vinculao entre o alinhamento com os Estados Unidos e uma ideologia econmica especfica, as reformas liberais empreendidas pelo governo Menem. No caso dos textos de De La Balze, ressaltado que essa estratgia resultaria em ganhos profundos e rpidos, restaurando a grandeza perdida da Argentina. O alinhamento interpretado em parte como uma atualizao da relao especial que a Argentina manteve com a Gr-Bretanha durante a primeira metade do sculo XIX e que vista por boa parte da elite liberal do pas como uma poca de ouro ou mesmo como o momento em que os argentinos pertenciam ao mundo desenvolvido. A chave para retomar a prosperidade seria estabelecer um vnculo semelhante com a nova potncia hegemnica, os Estados Unidos. Todos os autores e lderes polticos examinados nesta sesso compartilham a avaliao de que as polticas econmicas e externas adotadas pelos governos argentinos a partir do peronismo resultaram no mau desempenho da economia e no afastamento poltico do pas dos centros de poder internacional, em particular dos Estados Unidos.

1.5 - As teses americanistas e o revisionismo histrico O realismo perifrico se situa numa tradio de pensamento argentino que buscava nos Estados Unidos o parceiro poltico e econmico decisivo para a realizao dos objetivos da elite
51 Entrevista com Cisneros. 52 Citado em Vacs, Vuelta a los origenes: democracia liberal, liberalismo economico y la redefinicin de la poltica exterior argentina. In: C. Acua (org) La Nueva Matriz Poltica Argentina. (Buenos Aires: Ediciones Nueva Visin., 1995), p. 316. 53 Citado em Bernal-Meza, op. cit. , p. 77.

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nacional. Ao longo da segunda metade do sculo XX, essas idias tiveram fora sobretudo entre os militares e na direita liberal. As teses americanistas estiveram presente em maior ou menor grau em muitos outros pases da Amrica Latina. No Brasil, Hlio Jaguaribe realizou sumrio crtico dessas idias em seu clssico de 1958, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. possivel aplicar sua sistematizao ao caso argentino. Para Jaguaribe, as teses americanistas dividem-se em trs grupos de argumentos: ideolgico, pragmtico e realista. O argumento ideolgico justificava a aliana com os Estados Unidos por conta do combate ao comunismo e da preservao dos valores da civilizao ocidental. Lutar contra essa ameaa implicava a aceitao da soberania relativa dos pases mais fracos, com a defesa de intervenes militares para depor governos que se inclinassem pela Unio Sovitica, por afinidade poltica ou fragilidade diante da subverso comunista interna. 54 A questo era um problema poltico concreto, como mostram os casos da Guatemala, da Repblica Dominicana e, evidentemente, de Cuba. Os conceitos ideolgicos orientaram os regimes militares argentinos, como os de 1955-1958, 1966-1973 e 1976-1983. Todos defenderam a aproximao com os Estados Unidos e com o que chamavam de Ocidente cristo. A questo cubana foi um elemento explosivo e polarizado. O estopim do golpe de 1962, que deps o presidente Arturo Frondizi, foi sua recusa em expulsar Cuba da OEA e a reunio secreta que teve com Ernesto Guevara sobre a situao na ilha caribenha. O anti-comunismo no tinha mais razo de ser no ps-Guerra Fria e no um elemento do realismo perifrico, a no ser em crticas ocasionais ao governo cubano. Contudo, h pontos em comum com as teses americanistas ideolgicas, na medida em que o alinhamento com Washington pensado para fortalecer um determinado conjunto de valores, a agenda de reformas econmicas neoliberais. O apoio dos Estados Unidos num momento de aguda crise foi fundamental para o setor da elite argentina que defendia essas medidas. Retrocedendo ao sculo XIX, esse tipo de argumentao encontrado na obra de Domingo Faustino Sarmiento, um dos mais importantes intelectuais e polticos argentinos, que est na origem da tradio liberal do pas. Sarmiento fez parte da Gerao de 1837 que se rebelou contra a ditadura do caudilho Juan Manuel de Rosas e pensou um modelo alternativo de nao. Foi um grande admirador dos Estados Unidos, onde serviu como diplomata, e considerava o pas o exemplo a ser seguido pela Argentina:
... temo-nos envaidecido e alentado ao divisarmos, em meio noite de chumbo que pesa sobre a Amrica do Sul, a aurola de luz com que o Norte se alumbra. Por fim, temo-nos dito para endurecermo-nos contra os males presentes: a Repblica existe, forte, invencvel, a luz se faz; um dia chegar para a justia, a igualdade, o

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Hlio Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira (Rio de Janeiro: Ed. UCAM, 2005) p. 211-214.

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direito; a luz se irradiar at ns quando o Sul refletir o Norte. 55

Em seu livro mais clebre, Facundo, Sarmiento interpretou a realidade argentina de maneira dicotmica, como o conflito entre civilizao e barbrie, com a primeira localizada nas cidades, abertas s influncias da Europa e dos Estados Unidos, e a segunda na zona rural dos caudilhos, da ignorncia e da misria. Sejamos a Amrica como o mar Oceano, pregou em uma de suas frases mais conhecidas. A viso ideolgica que vincula o apoio a Washington ao pertencimento civilizao tambm inspirou o realismo perifrico, sobretudo nas declaraes do chanceler Guido di Tella, como suas freqentes menes ao desejo argentino de ingressar no Clube do Ocidente. O segundo grupo de teses americanistas identificado por Jaguaribe orienta-se pelo argumento pragmtico, de que h complementaridade de interesses com os Estados Unidos. O cerne das razes est no auxlio econmico, pela via de investimentos, comrcio e insumos necessrios ao desenvolvimento. A associao com pases subdesenvolvidos, seja na Amrica Latina, seja no bloco afro-asitico vista por essa corrente como pouco benfica da perspectiva econmica, pois tais naes seriam concorrentes, disputando os mesmos mercados para os produtos da agropecurios e minerais. A formao de um grupo de presso poltico tambm encarada como indesejvel, porque uma coalizo de pases frgeis no teria condies de resistir oposio das grandes potncias e s contribuiria para piorar a imagem dos Estados fracos. 56 Houve na Argentina muitos defensores do desenvolvimento associado com Washington que viram no pas a parceria central para o crescimento econmico. Mesmo governos de discurso nacionalista, como o de Pern e Frondizi, acabaram convencidos de que s os investimentos americanos seriam capazes de promover setores-chave como o petrleo. Ainda assim, o fortalecimento dos vnculos econmicos com os Estados Unidos no foi encarado como um jogo de soma zero, que implicaria necessariamente na ruptura dos laos com o mundo em desenvolvimento. Pelo contrrio, o perodo foi marcado pela diversificao dos interesses comerciais do pas, incluindo o intercmbio com o bloco comunista. A retrica da integrao da Amrica Latina esteve presente em todos os governos e em alguns deles foram tomadas medidas concretas, ainda que limitadas, para a realizao desse objetivo por exemplo, as negociaes no mbito da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc). O pragmatismo comercial conviveu em alguns casos com o americanismo ideolgico. A ditadura militar da Revoluo Argentina (1966-1973) especialmente ilustrativa dessa perspectiva. Em seus anos iniciais, durante o governo do general Ongana, a poltica externa se
Len Pomer (org), D. F. Sarmiento - Poltica, (So Paulo: Ed. tica, 1983), p. 89. 55 56 Jaguaribe, op. cit., p. 214-216.

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pautou pela adeso aos Estados Unidos. Na presidncia do general Lanusse (1971-1973), a defesa da estabilidade do vizinho Chile foi colocada acima do alinhamento a Washinton, ento empenhada em destituir o presidente Salvador Allende: Durante a ltima fase da Revoluo Argentina, ganhava adeptos o conceito de que se deveria prescindir das afinidades no campo das idias para agir conforme os interesses nacionais permanentes. Esse foi o motivo de atitudes to ousadas como o fornecimento de generoso auxlio econmico gesto socialista chilena. 57 A ditadura de 1976-1983 tambm conjugou uma poltica externa de alinhamento ideolgico com Washington com a ampliao do comrcio com o bloco comunista, inclusive violando o embargo comercial dos Estados Unidos URSS (implementado aps a invaso sovitica do Afeganisto), que se tornou o principal comprador dos cereais argentinos. O regime autoritrio manteve ainda intensa participao no Movimento dos Pases No-Alinhados, sobretudo em funo de conseguir apoio questo das Malvinas. O realismo perifrico compartilha vrios pontos do argumento pragmtico. Tambm defende a complementaridade de interesses entre Argentina e Estados Unidos. Embora priorize a vinculao econmica com Washington, no abandona a perspectiva latino-americana. Ela aparece de maneira importante, ainda que inserida num processo mais amplo de liberalizao comercial irrestrita, cujo foco so os mercados do norte. A comunidade que implementou a doutrina tambm concorda com o argumento dos pragmticos no que toca s coalizes de presso entre os pases em desenvolvimento. Grupos assim so vistos como anacrnicos pelos formuladores do realismo perifrico: como um estorvo poltico. Essa a lgica que inspirou a sada da Argentina do Movimento dos Paises No-Alinhados. Ela tambm pautou a mudana dos votos argentinos na ONU, no sentido de aproxim-los das posies americanas, mas como veremos adiante tal estratgia esbarrou em limitaes, como a necessidade de angariar apoio afro-asitico por razes comerciais ou pela questo das Malvinas. Por fim, Jaguaribe menciona os argumentos realistas pr-Estados Unidos. Eles se baseiam na idia do key country, o pas-chave em determinada regio, que por sua importncia estratgica em termos de territrio, populao e economia torna-se o interlocutor privilegiado de Washington e pode extrair dessa posio concesses mais favorveis:

Nessas condies, o que mais nos convm assumir, consistentemente, nossa posio de aliados dos Estados Unidos, porque assim procedendo, podemos compensar a perda de nosso poder de barganha pelas vantagens decorrentes de uma ampla e leal cooperao, em virtude da qual o fortalecimento do nosso pas se torna um objetivo estratgico dos Estados Unidos. 58

57 Paradiso, op. cit., p. 234. 58 Jaguaribe, op. cit., p. 217.

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Tal estratgia foi formulada a partir da experincia brasileira, em particular os momentos decisivos como a gesto do Baro do Rio Branco como chanceler e a participao na Segunda Guerra Mundial. A Argentina no tinha precedentes assim em sua histria diplomtica com os Estados Unidos pelo contrrio, os lderes do pas acreditavam que o Brasil desempenhava o papel de pas-chave para Washington. Exceo a esse padro foi o alinhamento da ditadura militar de 1976-1983 com os Estados Unidos, em especial na presidncia do general Galtieri (1981-1982). O regime autoritrio acreditava que o auxlio que prestava na luta contra o comunismo tanto na Argentina quanto na Amrica Central tornava o pas aliado estratgico para Washington, o que resultaria at na benevolncia americana diante da invaso das ilhas Malvinas. Na avaliao de destacado diplomata da poca, para Washington a aliana era incmoda e a Argentina nada tinha de pas-chave:

com os Estados Unidos existia a contradio de que enquanto os militares argentinos se consideravam uma espcie de reserva do mundo ocidental, os Estados Unidos consideravam que os militares argentinos representavam uma forma de fascismo superada pela histria. Que dizer, os militares argentinos queriam ser os mais incondicionais aliados dos Estados Unidos, em uma rea na qual os Estados Unidos, nem sequer o governo Reagan, eram interessados nesta ao militar da Argentina. 59

Apesar dos precedentes, os tericos do realismo perifrico interpretaram a relao com a Gr-Bretanha na primeira metade do sculo XX numa perspectiva semelhante s teses americanistas realistas, e imaginaram que o modelo poderia ser replicado com os Estados Unidos. De modo que o realismo perifrico se enquadra dentro de uma tradio mais ampla de teses americanistas no pensamento poltico argentino. Tais correntes tiveram aplicao principalmente durante os regimes autoritrios, coalizes dos militares anticomunistas com a direita liberal. O realismo perifrico tambm se vincula a outra tradio importante do pensamento argentino: as reflexes sobre o declnio do pas, entendendo que a hostilidade aos Estados Unidos e uma concepo exagerada sobre a importncia da Argentina teriam sido as principais causas da decadncia nacional. Tal concepo do passado aplicada de maneira genrica aos governos de Pern, s ditaduras militares e presidncia Alfonsn, embora em muitos desses momentos a poltica externa tenha sido alinhada aos Estados Unidos. O realismo perifrico tampouco comenta a experincia anterior com o modelo econmico neoliberal, empreendida por Martnez de Hoz durante o regime autoritrio de 1976-1983, e aborda o passado como um perodo indistinto de prevalncia da industrializao por substituio de importaes. A percepo do passado como uma sucesso de crises no era exclusiva dos realistas perifricos. Sua expresso acadmica mais influente talvez tenha sido o livro La Larga Agonia de la
59 Oscar Camilin, Memrias Polticas: de Frondizi a Menem. (Buenos Aires: Planeta, 1999) p. 230.

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Argentina Peronista, publicado em 1994 por Tulio Halpern Donghi, cuja Histria da Amrica Latina o tornou lido, conhecido e respeitado em todo o continente. Halpern Donghi l a histria da Argentina contempornea como uma crise permanente cujo elemento principal foi o contraste entre a expanso da base poltica do peronismo e a impossibilidade de condies econmicas que sustentassem as demandas do movimento e provocassem o retorno aos anos de ouro do ps-Segunda Guerra Mundial. 60 A sociedade se tornou polarizada entre aliados e inimigos de Pern e o conflito pelos recursos econmicos escassos ficou violento. A democracia foi desprezada, apenas tolerada na medida que em servisse como instrumento de legitimao formal das solues favorecidas de antemo pelos donos do poder. 61 Para Halpern Donghi, a hiperinflao de 1989 marcou o fim da longa agonia da Argentina peronista e o trmino da sociedade forjada pela revoluo peronista. A memria da tragdia, e dos anos conflituosos que a precederam, constituiria a base para a nova ordem econmica que se inciava nos anos 90. Entretanto, o historiador no um entusiasta dos novos tempos, observando amargurado que o pas saiu do beco sem sada mas continua na mais dura intemprie com a populao assistindo resignada degradao das instituies. 62

1.6-A crtica da Escola Neoestruturalista Nesta seo so analisados os autores que criticaram os pressupostos tericos do realismo perifrico, em particular a perspectiva revisionista da histria argentina e a avaliao das possibilidades de cooperao com os Estados Unidos e o Brasil. Aqui so examinados apenas os princpios gerais que guiam essas crticas. O grupo de autores que apresentou a crtica mais sistemtica ao realismo perifrico foram aqueles vinculados chamada Escola Neoestruturalista, fortemente influenciada pelo pensamento da CEPAL e pelas reflexes dos acadmicos sulamericanos defensores da integrao regional. Os neoestruturalistas, como Aldo Ferrer, Mario Rapoport e Ral Bernal-Meza, tambm se destacavam por manter vnculos estreitos com o meio universitrio brasileiro. Nos livros e seminrios que organizaram em conjunto patente a marca deixada pela reflexo sobre o exemplo do Brasil, no qual ao longo da segunda metade do sculo XX o debate sobre a poltica externa foi inseparvel das discusses a respeito do desenvolvimento econmico. Para Bernal-Meza, o que caracteriza a escola neoestruturalista que seus integrantes procuraram, ao longo da dcada de 1990, re-escrever o pensamento sobre poltica internacional, a

60 Halpern Donghi, La Larga Agonia de la Argentina Peronista. (Buenos Aires: Ariel, 1994). p. 28-30. 61 Idem, p. 49-50. 62 Idem, p. 140-143.

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partir de uma interpretao do processo histrico que deu origem atual etapa da globalizao 63 . O cerne das reflexes do grupo a crtica a uma srie de pressupostos sobre o mundo contemporneo, como o primado do livre comrcio e o suposto predomnio das multinacionais. Em seus livros e artigos eles ressaltam a importncia do Estado nos assuntos econmicos e como a globalizao assumiu formas diversas em distintos perodos histricos. Os neoestruturalistas avaliam de maneira negativa as vises do realismo perifrico sobre o modelo agrrio-exportador, de relao especial com a Gr-Bretanha que predominou at a Grande Depresso, os conflitos da Argentina com os Estados Unidos durante a Segunda Guerra Mundial e o peronismo e finalmente a avaliao do nacional-desenvolvimentismo que com altos e baixos marcou o perodo 1940-1980. Aldo Ferrer, por exemplo, tornou-se conhecido por seu estudo clssico A Economia Argentina (publicado em 1966) que afirma modelado segundo a leitura estruturalista de Celso Furtado em Formao Econmica do Brasil. A partir desse padro, Ferrer questiona a interpretao liberal-conservadora do perodo agro-exportador como uma idade de ouro na qual a Argentina teria feito parte do mundo desenvolvido. O economista observa que no auge desse modelo, o perodo 1880-1930, a elite argentina adotou medidas liberais que j estavam sendo abandonadas pela prpria Gr-Bretanha e que nunca chegaram de fato a se impor nos Estados Unidos, na Alemanha e no Japo. Entre as grandes potncias, a rivalidade econmica que precedeu a Primeira Guerra Mundial se manifestava na implementao do protecionismo. Contudo, a renda oriunda da agroexportao era muito alta, cerca de 2/3 da mdia dos pases desenvolvidos. Embora a riqueza fosse m distribuda, a elite e setores da classe mdia desfrutavam de prosperidade e servios pblicos considerveis, como educao e sade. A lembrana idealizada do perodo perdurou: A fantasia de um paraso perdido fundado no sistema agro-exportador e na ideologia livre-cambista seguiu subsistindo na memria coletiva e permitindo o retorno peridico da restaurao liberal. 64 Outros autores abordaram a nostalgia do liberalismo argentino pelo perodo agrrioexportador. Ela se manifesta inclusive na comparao do pas com os domnios brancos do imprio britnico, como o Canad e a Austrlia. Para os conservadores, a Argentina dispunha de possibilidades de alcanar nvel de desenvolvimento semelhante, uma vez que mantinha intensas relaes econmicas com a Gr-Bretanha. Esse destino no teria sido cumprido em funo do abandono dos cnones liberais que predominaram na idade de ouro.

63 Bernal-Meza, Amrica Latina en el Mundo: el pensamiento latinoamericano y la teora de relaciones internacionales (Buenos Aires: GEL, 2005), p. 164. 64 Ferrer, El Capitalismo Argentino. (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 1998), p. 73. Ver tb. p.49 e p.58.

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Autores como Mario Rapoport, Pablo Gerchunoff e Pablo Fajqelbaum tomam como ponto de partida a mesma comparao com Canad e Austrlia, mas chegam a concluses opostas. Para esses autores, o sucesso dos domnios britnicos se explica em funo da estratgia de industrializao e de distribuio de renda adotadas por seus governos, que incluiu o protecionismo econmico. Tambm foi importante a participao de ambos os pases nos conflitos mundiais, como fornecedores das foras armadas britnicas. Relao exitosa economicamente, mas com grande custo humano, nas centenas de milhares de mortes nas guerras do imprio. 65 De todos os autores analisados nesta seo, Rapoport o que mais se aprofunda na histria econmica argentina, a tal ponto que sua crtica ao realismo perifrico conseqncia lgica de sua interpretao divergente a respeito do passado nacional. Para ele, o modelo liberal no comeou a fracassar com a ditadura militar de 1976, e sim muito antes, quando se acreditou que o destino manifesto argentino era o de ser um apndice agrrio das grandes potncias. 66 O historiador chama a ateno para diversos economistas e homens de Estado, como Alejandro Bunge e Federico Pinedo, que nas dcadas de 1930 e 1940 questionaram simultaneamente o paradigma liberal, agrrio-exportador, e sua contrapartida externa, a relao especial com a Gr-Bretanha. Defendiam em seu lugar a industrializao para o mercado interno, a integrao da Amrica do Sul e a aproximao com os Estados Unidos. Juan Llach chama essas possibilidades de a Argentina que no foi e identifica no comportamento das elites aps a crise de 1929 um padro que se repetiria muitas vezes no futuro: a identificao entre crescimento econmico e modelo agrrio-exportador, com as dificuldades vistas como acidentes temporrios, corrigveis pelo retorno normalidade, ao status quo ante. 67 Rapoport tratou de outro tema caro ao realismo perifrico: a poltica externa argentina durante a Segunda Guerra Mundial e o primeiro governo peronista. Assim como Escud, dedicou sua tese de doutorado ao assunto. Mas tirou do perodo lies distintas, vendo a Argentina antes como vtima de suas fragilidades estruturais do que de escolhas diplomticas equivocadas. Ele afirma que a neutralidade no conflito no se deveu s simpatias que os golpistas militares de 1943 tinham pelo nazi-fascismo, mas que se tratou de opo que incluiu muitos setores do socialismo e da Unio Cvica Radical, e que contou com apoio da Gr-Bretanha, que queria manter o acesso aos produtos agropecurios argentinos. Porm, a importncia relativa da Argentina

65 Rapoport, El Viraje del Siglo XXI: deudas y desafos em la Argentina, Amrica Latina y el mundo. (Buenos Aires: Grupo Editorial Norma, 2006), p. 189-192; Gerchunoff e Fajqelbaum, Por Que Argentina no fue Austrlia? Una hiptesis sobre un cambio de rumbo. (Buenos Aires: Siglo XXI, 2006). 66 Rapoport, De Pellegrini a Martnez de Hoz: el modelo liberal. (Buenos Aires: Cia Ed.de Amrica Latina, 1984), p.7. 67 Llach, La Argentina que no fue. (Buenos Aires: Ediciones del ILDES, 1983), p. 37, ver tambm p. 10-21. 28

era pequena e diminuiu com a nova configurao do sistema de comrcio internacional do psGuerra. No teria sido muito diferente se a posio na guerra houvesse sido outra: Aliados ou neutros? A soluo dos problemas argentinos no dependeu ento, como no depende agora, de opes simples ou frmulas mgicas. 68 O historiador tambm questiona um dos exemplos favoritos do realismo perifrico: o de que o alinhamento do Brasil aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial teria resultado em ganhos grandiosos para esse pas, ao passo que a Argentina fora penalizada por suas posturas confrontacionistas durante o conflito e o primeiro peronismo. Rapoport reconhece as vantagens conquistadas pelo governo brasileiro em decorrncia do apoio aos Aliados, como a instalao da indstria siderrgica. Porm, destaca que tais benefcios diminuram rapidamente aps a perda da importncia estratgica do pas, com o fim da guerra:

Numerosos documentos diplomticos do Itamaraty mostram claramente que, no ps-guerra, no se cumpriram as promessas feitas ao Brasil por sua conduta como aliado no conflito blico. Alguns desses documentos assinalam, por exemplo, que em 1950 a Argentina de Pern era privilegiada em comparao com o Brasil por haver obtido um emprstimo de US$125 milhes, ao passo que aquele pas havia recebido entre 1946 e 1949 apenas US$100 milhes. 69

Outro autor neoestruturalista, Ral Bernal-Meza, critica os realistas perifricos pelo desconhecimento de autores brasileiros como Moniz Bandeira, Amado Cervo e Clodoaldo Bueno, que concluram pela aprovao busca de autonomia do Brasil diante dos Estados Unidos, motivada pelas decepes com os parcos ganhos econmicos do alinhamento. Bernal-Meza afirma que at liberais brasileiros chegaram s mesmas posies:

Inclusive um autor que contribuiu para a teoria e a prxis mudana significativa da poltica externa brasileira durante o governo Collor e aprofundado durante os dois governos de Cardoso - como Celso Lafer, assinalaria em obra recente que a bipolaridade rgida da Guerra Fria e as prioridades americanas na reconstruo da Europa (Plano Marshall) fizeram, no governo Dutra, que o locus standi do alinhamento do Brasil com os EUA se tornasse um alinhamento com poucas recompensas para a lgica diplomtica do nacionalismo de fins. 70

De fato, os formuladores do realismo perifrico basearam sua interpretao da histria brasileira na anlise de dois momentos marcantes: a gesto do Baro do Rio Branco como chanceler (1902-1912) e a diplomacia de Getlio Vargas durante a Segunda Guerra Mundial. De fato, em ambas as ocasies o Brasil adotou polticas de alinhamento com os Estados Unidos. Contudo, tais percepes por parte da comunidade menemista se davam a partir da leitura de brasilianistas como 68 Rapoport, Aliados o Neutrales? La Argentina Frente a la Segunda Guerra Mundial. (Buenos Aires: EUDEBA. 1988), p. 22-23. 69 Rapoport, El Viraje del Siglo XXI, p. 216. 70 Bernal-Meza, Amrica Latina en el Mundo, p. 332. 29

Stanley Hilton e Bradford Burns, e no desconhecimento de acadmicos contemporneos que destacaram os matizes dessa relao. 71 Por exemplo, em nenhum momento mencionaram os estudos clssicos de Gerson Moura, Autonomia na Dependncia e Sucessos e Iluses. O primeiro examina como Vargas se aproximou da Alemanha nazista antes de extrair concesses dos Estados Unidos. O segundo analisa as frustraes do relacionamento com Washington durante o governo Dutra, talvez aquele cuja ao mais se aproximou das propostas do realismo perifrico argentino. Evidentemente, tambm possvel interpretar a viso do realismo perifrico sobre a histria diplomtica brasileira como um exemplo de armadilha cognitiva, como as estudadas por Robert Jervis. Em particular as analogias histricas, nas quais com muita freqncia se enxerga aquilo para o qual se est predisposto, que confirma as idias prvias. So atalhos para a informao, mas com perigos pois uma experincia dramtica e importante com freqncia atrapalha decises posteriores, fornecendo-lhes uma analogia que ser aplicada de maneira demasiado rpida, fcil e abrangente (...) Lderes polticos com freqncia falham em descartar do acontecimento histrico as facetas que dependem dos contextos efmeros. 72 Os crticos neoestruturalistas do realismo perifrico tambm discordam do espao dedicado ao Brasil, embora a divergncia no seja to forte nesse campo. Ambas as correntes reconhecem a importncia da integrao regional e do fortalecimento do Mercosul, contudo o governo Menem a favoreceu sobretudo nos moldes do regionalismo aberto e como maneira de consolidar a liberalizao da economia. Os neoestruturalistas retomam a tradio de pensamento da CEPAL e dos realistas dos anos 50/60, na qual Hlio Jaguaribe a referncia mais importante, defensores da integrao ArgentinaBrasil como fator multiplicador das possibilidades de desenvolvimento e negociao internacional frente s grandes potncias. O prprio Jaguaribe retoma o tema em coletnea de artigos escritos em parceria com Aldo Ferrer, na qual ambos pleiteiam a necessidade de coordenar o planejamento industrial entre ambos os pases, pois desde a dcada de 70 as medidas liberais implementadas por sucessivos governos argentinos provocaram divergncias nos modelos de desenvolvimento e fizeram com o que o comrcio entre as duas naes reproduzisse o padro centro-periferia, com a Argentina exportando produtos agrrios e minerais e importando as manufaturas industriais brasileiras: Isso diminui a fronteira da integrao e impede sustent-la no nico modelo que
71 Observaes a partir das entrevistas ao autor. Os formuladores do realismo perifrico reconheciam que o Brasil dos anos 90 tinha posies distintas, e se queixavam disso, afirmando que os diplomatas brasileiros renegavam, ou queriam esquecer, a histria da poltica externa brasileira. 72 Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics. (Princeton: Princeton University Press. 1976), p. 220 e p. 228.

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compatibiliza a integrao com o intraindustrial. 73

crescimento das partes no longo prazo: a especializao

Posies muito semelhantes esto presentes nos conceitos de aliana estratgica com o Brasil de Mario Rapoport 74 e de sociedade estratgica de Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian. Embora esses dois autores no sejam neo-estruturalistas, suas idias tm pontos em comum com essa escola. Tambm criticam os pressupostos ideolgicos do realismo perifrico, afirmando que expressavam viso nostlgica, esttica e simplificadora do passado. A do presente constitua uma viso enganosa e reducionista
75

. No que toca ao Brasil, frisam a importncia de

consolidar uma cultura da amizade entre os dois pases, de moldes kantianos e inspirada no exemplo da Unio Europia, privilegiando democracia, direitos humanos e participao da sociedade civil:

O sentido estratgico profundo do vnculo com o Brasil se resume em quatro aspectos fundamentais: a formao de uma zona de paz, a consolidao de nossas democracias, a constituio de um espao comum que podemos em larga medida controlar, a construo de massa crtica para fortalecer nossa capacidade de negociao frente ao mundo. (...) Alm disso, uma sociedade estratgica pressupe um entrelaamento amplo e profundo dos Estados e sociedades civis dos pases que as integram. 76

A escola neoestruturalista ganhou fora na Argentina aps a crise de 2001, influenciando as reflexes sobre relanamento do Mercosul e valorizao da integrao da Amrica do Sul que pautaram a busca de um novo paradigma diplomtico no governo Kirchner. 1.7-Concluso Nas dcadas de 1980 e 1990, um grupo de intelectuais e polticos argentinos formulou um paradigma diplomtico que se tornou conhecido como realismo perifrico e defendia a ruptura com as tradies de relaes exteriores do pas. Em reviso liberal-conservadora da histria recente da Argentina, responsabilizavam os governos peronistas e militares pelo que classificaram como escolhas confrontacionistas e isolacionistas, que haviam provocado a decadncia econmica nacional e o afastamento do pas com relao aos Estados Unidos e ao Brasil. A profunda crise econmica pela qual passava a Argentina na segunda metade dos anos 80 e as transformaes internacionais em curso deram a essa comunidade a oportunidade para ascender

73 Ferrer, La Globalizacin, Argentina y Brasil. In: A Ferrer e H. Jaguaribe. Argentina y Brasil em la Globalizacin: Mercosur o Alca? (Buenos Aires: Fondo de Cultura Economica, 2001), p. 55. 74 Rapoport, El Viraje del Siglo XXI, sobretudo captulo 7. 75 Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El Lugar de Brasil en la Poltica Exterior Argentina, (Buenos Aires, Fondo de Cultura Economica, 2003), p. 52. 76 Idem, p.82-83. 31

ao poder e implantar sua agenda de poltica exterior. Encontraram um lder poltico no presidente Carlos Menem, que logrou realizar a transio do peronismo tradicional para a plataforma de reformas neoliberais dos anos 90, costurando alianas num amplo espectro social. Contudo, o realismo perifrico esteve longe de ser unanimidade e despertou severas crticas por parte de diversos acadmicos, que questionaram sua reviso da histria argentina e propuseram cursos de ao alternativos. O quadro abaixo busca sintetizar os pressupostos da comunidade do realismo perifrico e as refutaes de seus crticos:

QUADRO 1: O REALISMO PERIFRICO E SEUS CRTICOS Tema Modelo agro-exportador de 1880-1930 Realismo Perifrico Neo-estruturalistas

Estratgia exitosa que colocou a Insero subordinada na ordem Argentina entre os pases internacional, embora tenha desenvolvidos beneficiado a elite e classe mdia, dando a sensao de paraso perdido Chave para a insero Resultou na adoo de medidas internacional bem-sucedida liberais j ultrapassadas no durante o ciclo agro-exportador momento e dificultou industrializao Erro ao manter neutralidade e Problemas vieram da confrontar-se com Estados vulnerabilidade externa, ganhos Unidos. Deveria ter seguido do Brasil foram restritos e logo Brasil e juntado-se aos Aliados o pais mudou de curso Poltica externa confrontacionista com Estados Unidos e Brasil, decadncia econmica Sim, nos marcos do regionalismo aberto, primeiro passo para outros acordos de livre comrcio Paradigma globalista, diversificao de vnculos comerciais. No-alinhamento com Estados Unidos e integrao limitada com Brasil. Sim, como construo de um vinculo estratgico e para a retomada do modelo desenvolvimentista

Relao especial com a GrBretanha

Argentina e a Segunda Guerra Mundial

Modelo de industrializao por substituio de importaes, 1940-1980

Integrao com Brasil

Os pressupostos do realismo perifrico foram pensados para o caso especfico da Argentina, mas alguns de seus elementos podem ser identificados em diversas outras estratgias de alinhamento a uma potncia dominante, tais como: 1) a negao de uma identidade internacional vinculada ao Sul ou ao Terceiro Mundo; 2) A sndrome do exlio, marcada por forte nostalgia do perodo ureo do modelo econmico agrrio-exportador; 3) Viso poltica que identifica a busca por autonomia como algo que impe custos ao pas. Os prximos captulos trataro da implementao do realismo perifrico, particularmente 32

das relaes com os Estados Unidos, com o Brasil e as dificuldades da poltica externa diante da crise econmica de 2001. Da teoria prtica houve diversas alteraes, motivadas pelas dificuldades da conjuntura internacional e pelas disputas polticas internas na Argentina e nos demais pases.

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CAPTULO 2: AS RELAES COM OS ESTADOS UNIDOS

2.1-Introduo

O terico das relaes internacionais Stephen Walt afirma que os Estados buscam alianas para se defender de uma ameaa militar comum. Evidentemente, no era a situao da Argentina do realismo perifrico. O pas no tinha inimigos contra os quais precisasse se proteger. Mas esse autor sugere que Estados fracos podem buscar a adeso ideolgica nao dominante como meio de se fortalecerem no sistema internacional. 77 No caso do menemismo, os vnculos com Washington tiveram importncia fundamental nas disputas domsticas, dando apoio implementao da agenda poltica da coalizo governista. Funcionaram como um mecanismo de lock in das reformas neoliberais. O realismo perifrico tem afinidade eletiva com o neoliberalismo. A formulao do novo paradigma diplomtico inseparvel da crtica ao modelo de substituio de importaes e da adeso nova ordem econmica na qual a Amrica do Sul se inseriu aps a crise da dvida externa. O governo Menem priorizou o uso da diplomacia como ferramenta para consolidar as medidas prmercado, ressaltando a importncia de reconquistar a credibilidade nos mercados financeiros globais para renegociar a dvida externa e gerar melhores possibilidades de investimento e de comrcio. As duas primeiras sees deste captulo tratam do processo, analisando os atos das autoridades argentinas e as conseqncias de suas decises. A questo da credibilidade aplica-se no somente s reformas econmicas, mas tambm ao campo da segurana internacional, tema da seo seguinte. A poltica externa argentina nesse aspecto foi baseada na eliminao de zonas de atrito com os Estados Unidos, mas igualmente na necessidade de encontrar um novo papel para as Foras Armadas, depois dos anos turbulentos dos regimes autoritrios. Tais objetivos explicam as decises da Argentina, como a participao em dezenas de misses de paz da ONU, em operaes multinacionais como a Guerra do Golfo, a interveno no Haiti, e ainda a assinatura dos tratados de desarmamento em tecnologias avanadas como a nuclear. No entanto, foram precisamente as tenses nas relaes entre civis e militares que impossibilitaram a Argentina cooperar integralmente com os Estados Unidos no combate s chamadas novas ameaas, sobretudo ao narcotrfico. O terrorismo tambm ilustrou as contradies do governo Menem. Nos anos 90, dois atentados atribudos ao Hezbol em Buenos

77 Stephen Walt, The Origins of Alliances (Ithaca: Cornell University Press, 1987), p. 39

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Aires deixaram centenas de mortos. Contudo, apesar da importncia do tema na agenda de segurana de Washington, mesmo antes dos ataques do 11 de Setembro, as autoridades menemistas no foram capazes de enfrentar a situao, envolvidas em escndalos de corrupo que paralisaram as investigaes. A seo examina ainda os motivos que inspiraram a tentativa do governo argentino em ingressar na Organizao do Tratado do Atlntico Norte e a resposta que essa iniciativa obteve por parte dos Estados Unidos. A ltima seo trata de como a busca da relao especial com Washington se refletiu nas mudanas de posies da Argentina em fruns internacionais, em particular no Movimento dos Pases No-Alinhados e na ONU. Novamente, a estratgia de transformao era orientada pelo desejo de abandonar a imagem de pas confrontacionista e apresentar comportamentos que confirmassem a adeso da Argentina s normas e valores defendidos pelos pases centrais. A concluso procura resumir as principais aes adotadas pela poltica externa menemista para estabelecer o alinhamento com Washington e contrasta os resultados alcanados com os pressupostos tericos do realismo perifrico.

2.2- A implementao das reformas neoliberais

Dada a importncia do modelo econmico neoliberal para o realismo perifrico, importante analisar como essas reformas foram colocadas em prtica e suas conseqncias para a insero internacional do pas: Se Alfonsn se tornou a imagem da nova democracia argentina, Menem representava a nova economia da Argentina, aberta ao mundo e aliada politicamente aos Estados Unidos. 78 Em linhas gerais, as medidas acompanharam as recomendaes do Consenso de Washington, estabelecendo a abertura econmica e financeira, promovendo privatizaes e priorizando o corte de gastos pblicos e o controle da inflao. O receiturio no diferiu em essncia das medidas adotadas por pases da Amrica Latina, frica e Europa Oriental nas dcadas de 1980 e 1990. Contudo, a Argentina apresentou peculiaridades que tiveram impacto crucial nos anos posteriores. Primeiro, a inflao foi controlada a partir de uma ncora cambial muito rgida. O regime da conversibilidade equiparou o peso ao dlar e eliminou a capacidade do governo utilizar a poltica monetria como instrumento para estimular as exportaes e o crescimento. Para manter a paridade cambial era necessrio constante afluxo de investimento externo. O problema foi contornvel enquanto a conjuntura econmica internacional era favorvel e houve grande entrada de capital estrangeiro por conta das privatizaes. Entretanto, a partir de meados da dcada de 90 os

78 Deborah Norden e Roberto Russell, United States and Argentina: changing relations in a changing world (Nova York: Routledge, 2002), p. 61.

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mercados financeiros comearam a se retrair, em funo de diversas crises internacionais. Alm disso, a Argentina se viu com a moeda sobrevalorizada diante dos principais parceiros comerciais na Amrica do Sul e na Europa, com efeitos devastadores sobre a economia. A combinao do dlar barato com a abertura do comrcio tambm multiplicou as importaes. A tarifa mdia passou de 28.9% em 1989 para 9.5% em 1991 79 As novas

possibilidades de consumo abertas para a populao fizeram muito pela popularidade do governo, mas contriburam igualmente para a crise na indstria domstica:

TABELA 1: BALANA COMERCIAL ARGENTINA, 1989-1999

Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Exportaes (em bilhes de dlares) 9, 579 12,352 11,977 12,234 13,117 15,839 20,963 23,810 26,430 26,433 23,308

Importaes (em bilhes de dlares) 4,203 4,076 8,275 14,871 16,783 21,590 20,121 23,761 30,450 31,377 25,508

Saldo (em bilhes de dlares) 5,376 8,275 3,702 -2,636 -3,665 -5,751 0, 841 0,048 -4,019 -4,943 -2,199

Fonte: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos de la Repblica Argentina (Indec)

As estatsticas mostram crescimento quase constante das exportaes a estagnao e queda ocorreram somente no fim da dcada, pelos efeitos da crise asitica (que provocou diminuio na demanda e preos de diversas commodities) e da sobrevalorizao do peso. Porm as importaoes cresceram muito mais rapidamente, tornando a balana comercial um problema constante para a Argentina ao longo de todo o governo Menem. Outra particularidade das reformas argentinas foi repassar para os governos provinciais a responsabilidade por servios pblicos essenciais na rea de educao e sade, anteriormente atribudos s autoridades federais. A medida criou uma situao potencialmente explosiva, pois
79 Eduardo Ablin e Roberto Bouzas, Argentinas Foreign Trade Strategy: the curse of asymetric integration in the world economy. In: V.K. Aggarwal et alli (orgs) The Strategic Dynamics of Latin American Trade. (Palo Alto: Stanford University Press, 2004), p.162.

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exigia grande coordenao entre o presidente e os governadores para manter o equilibrio fiscal. A mquina clientelista do partido peronista garantiu tranqilidade a Menem, mas quando Fernando de La Ra e sua aliana minoritria (UCR/Frepaso) assumiram o governo em 1999, a falta de cooperao das provncias provocou grandes problemas econmicos. As reformas de Menem no seguiram uma linha reta, nem foram implementadas de modo fcil e rpido. Nos primeiros anos de sua presidncia, entre 1989 e 1991, foram tentados diversos cursos de ao. Seus mtodos com freqncia envolviam oferecer benefcios e mecanismos de proteo para grupos que o apoissem politicamente. Medidas semelhantes foram implementadas por outros polticos na Amrica Latina, como o mexicano Carlos Salinas, o peruano Alberto Fujimori e os brasileiros Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso. Menem aproxima-se mais de Salinas, na medida em que tambm liderava um partido bastante enraizado na sociedade, em particular no movimento sindical, e suas reformas econmicas rompiam com tradies de dcadas de seu grupo poltico. A opinio pblica na Argentina passara por um momento de redefinies profundas aps a ditadura de 1976-1983, quando a violncia implementada pelos militares fez com que parcela considervel da sociedade experimentasse um divrcio com relao ao Estado, vendo nas autoridades mais uma ameaa do que uma fonte de direitos. Esses sentimentos aprofundaram-se na dcada de 80 devido deteriorao dos servios pblicos, instabilidade militar (as revoltas dos carapintadas) e crise econmica. Assim, cresceu entre a populao um tipo de posicionamento cujo trao distintivo o mal-estar frente ao Estado e a predisposio a ensaiar ou tolerar o ensaio de uma transformao... no era uma guinada popular para a ideologia liberal, mas um processo de incorporao progressiva de alguns valores anti-estatais. 80 Menem aproveitou com habilidade as oportunidades abertas pelas mudanas na opinio pblica. Seus primeiros ministros da Economia, Miguel Roig e Nstor Rapanelli, foram diretores do conglomerado empresarial Bunge & Born, considerado o arquinimigo do peronismo. Com atuao nos ramos de alimentos, bebidas, qumicos e txteis, a firma tem vnculos transnacionais em 55 pases. Nos anos 70, tornaram-se clebres os seqestros praticados contra donos e executivos da companhia pelos Montoneros, da extrema-esquerda peronista. A guinada de Menem rumo aliana com a Bunge & Born desorientou muitos de seus partidrios. Um sindicalista que apoiava o governo explicou a opo por buscar acordos com o antigo inimigo devido ao estado desesperador da economia, vitimada pela hiperinflao e pela crise da divida. Seu argumento lembra o lema clssico de Margareth Thatcher, no h alternativa:

Desde 1955 tnhamos uma grande briga com a Bunge & Born e tudo o que ela representava. O governo 80 Marcos Novaro e Vicente Palermo, Poder y Poltica en el Gobierno de Menem (Buenos Aires: Norma, 1996), p. 106

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peronista foi derrubado em 1955 pela conjuntura que tinha o epicentro principalmente em empresas dessa natureza... Um dia Menem rene todos os tcnicos, idelogos e executores das cincias econmicas que sempre tiveram afinidade ou participaram ativamente do justicialismo.... Escutou-os e no havia nenhuma soluo. Ento foi com seus tcnicos e fez o acordo com a Bunge & Born. 81

As primeiras leis regulamentando as privatizaes e a abertura comercial receberam nomes como Emergncia Econmica e Reforma do Estado e Emergncia Administrativa. Apesar da oportunidade poltica favorvel, a passagem dos executivos da Bunge & Born pelo ministrio foi marcada por erros e hesitaes, que terminaram por convencer os menemistas de que os capites da indstria no tinham viso e capacidade para liderar a transformao da Argentina. 82 Aps um breve interregno, igualmente fracassado, do economista Antonio Gonzlez, o chanceler Domingo Cavallo assumiu o ministrio da Economia e colocou em prtica o plano da conversibilidade, que finalmente conseguiu controlar a inflao. A partir de ento Menem aproveitou a estabilidade para negociar acordos com os principais atores polticos da Argentina, em particular grandes empresas e sindicatos. Um de seus maiores sucessos foi vencer a resistncia da chamada ptria contratista, os conglomerados empresariais que fizeram fortuna a partir de contratos com o Estado e vnculos estreitos com a elite poltica:

A maioria desses ptria contratistas alcanou seu enorme tamanho durante o perodo militar, medida que absorveram empresas menores, diversificaram suas operaes e ganharam muito com a especulao financeira. Os Ptria contratistas sempre ficaram enfurecidos com todos os planos de privatizao. Representantes dessas firmas com freqncia visitavam funcionrios do programa de privatizao durante o governo militar para exigir geralmente com sucesso a interrupo de privatizaes especficas. 83 .

A estratgia de Menem foi oferecer vantagens para que empresas da ptria contratista participassem das privatizaes. Grupos como Techint e Prez Companc foram os primeiros a aceitar o jogo e logo outros os seguiram. Ao fim do governo, cerca de metade do capital investido nas privatizaes veio de firmas argentinas.84 Grosso modo, Menem utilizou o mesmo mtodo para dividir a oposio sindical, conferindo beneficios em forma de cargos, verbas oficiais ou o controle de fundos de penso para atrair aliados. A estratgia foi bem-sucedida inclusive no sindicalismo do setor pblico, no qual lderes aceitaram apoiar as reformas em troco das benesses oficiais. Em resumo:

Como o exemplo argentino revela, a situao dificilmente de mudana abrupta e unidimensional de A para B. Em vez disso, ela cheia de encruzilhadas, reformas parciais e privilgios econmicos distribudos politicamente, sejam eles recompensas a firmas dominantes em setores econmicos, a negociao de regimes tarifrios especiais, desregulamentao incompleta do sistema de sade ou da lei trabalhista e/ou participao 81 Citado em Ricardo Sidicaro, Los Tres Peronismos (Buenos Aires: Siglo XXI, 2002), p. 166-7. 82 Idem, p. 171-2. 83 Javier Corrales, Coalitions and Corporate Choices in Argentina, 1976-1994: the recent private sector support of privatization. Studies in Comparative International Development (V.32 N.4 1998), p.29. 84 Idem, p. 39-40.

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nos fundos de penso ou outros mercados recm-criados. 85

Em contraste com o caso da Espanha, no qual houve compensaes em termos de poltica social, auxlio-desemprego e subsdios a setores industriais prejudicados, na Argentina privilegiouse outro tipo de enfoque. As compensaes no foram para os fracos, mas para os fortes, no para os desempregados ou para os perdedores individuais no mercado, mas para os atores coletivos que j eram poderosos, entrincheirados no velho sistema Estado-cntrico. 86 Menem utilizou estratgia semelhante com o partido peronista, manejando benefcios para atrair governadores, parlamentares e lderes sindicais e acenando com o fantasma das divises internas diante da hiperinflao e da crise econmica, que poderia levar todo o PJ ao desastre. O presidente forjou um consenso da fuga adiante, cujo trao essencial era que os custos de prosseguir com as reformas so percebidos como ostensivamente inferiores aos de retroceder, dado que recuar supe cair no retorno da hiperinflao 87 . Ao fim, Menem conseguiu o que a ditadura militar no alcanou: desmontar o modelo de substituio de importaes e substitui-lo por uma aliana entre empresas transnacionais e os grandes grupos econmicos argentinos, com apoio de expressivas parcelas do sindicalismo. As conseqncias do modelo ficam claras ao se examinar os indicadores do perodo:

TABELA 2: INDICADORES ECONMICOS DA ARGENTINA, 1989-1999 Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 3079, 5 2314,0 171,7 24,9 10,6 4,2 3,4 0,2 0,5 0,9 -1,2 Inflao Variao PIB -7,2% -2,5% 9,1% 7,9% 8,2% 5,8% -2,8% 5,5% 8,1% 3,9% -3,4% Desemprego (somente reas urbanas) 7,1% 6,3% 6% 7% 9,3% 12,2% 16,6% 17,3% 13,7% 12,4% 13,8%

85 Sebstian Etchemendy, Constructing Reform Coalitions: the politics of compensations in Argentinas economic liberalization. Latin American Politics and Society (V. 43 N.3, 2001), p 28. 86 Idem, p. 29. 87 Novaro e Palermo, op. cit., p. 236

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Fonte: Indec e Centro de Economa Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina O governo Menem foi bem-sucedido em controlar a hiperinflao e retomar o crescimento econmico, logrando nveis expressivos de aumento do PIB. Contudo, esse processo no era sustentvel sem fluxos constantes de investimentos externos, como mostram os efeitos recessivos imediatos das crises financeiras internacionais (Mxico, 1994; sia, 1997-1998). O impacto da abertura comercial e das mudanas tecnolgicas se fez sentir na duplicao da taxa de desemprego. O modelo tambm piorou a concentrao de renda, aproximando a Argentina de campees da desigualdade, como o Brasil. A deteriorao dos sistemas de proteo pblica aumentou a marginalidade social e acabou por originar o surgimento de movimentos de reao popular, como o dos desempregados, que se tornaram atores polticos importantes.

2.3- Finanas, comrcio e investimentos O realismo perifrico buscou sua justificao em termos econmicos. Alinhar-se a Washington traria prosperidade Argentina, de certo modo replicando a relao especial que o pas desfrutara com a Gr-Bretanha durante a primeira metade do sculo XX. Contudo, apesar dos esforos do governo Menem, os resultados ficaram aqum do esperado. A dvida externa foi renegociada, os investimentos americanos aumentaram bastante e houve ganhos no comrcio, mas o mercado dos Estados Unidos nunca se tornou o destino preferencial das exportaes argentinas, que se direcionaram sobretudo para o Brasil. A dvida externa havia sido o principal problema das relaes econmicas internacionais da Argentina durante os anos 80. exemplo de outros pases em desenvolvimento, sofrera com o efeito cascata decorrente da alta dos juros americanos. Os menemistas atacaram Alfosn pela politizao da dvida. Na viso do grupo, o ex-presidente errara ao se juntar ao Grupo de Cartagena e tentar uma negociao conjunta. O melhor para eles teria sido aceitar as novas regras do jogo e ento, valendo-se da boa vontade americana, buscar um acordo com os credores. Esse programa foi colocado em prtica desde o incio do governo Menem. O presidente argentino utilizou a implementao de seu programa de reformas neoliberais como prova de que queria transformar a economia do pas e pediu ajuda ao governo americano para resolver as pendncias com o FMI. O argumento que um acordo com a organizao fortaleceria o impulso para a abertura da economia. O ponto decisivo veio em 1992 e ilustrado por um editorial do jornal argentino Clarn:
Esse respaldo veio trs dias depois que, em um caf da manh, Menem dissera a Nicholas Brady [secretrio do

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Tesouro americano]: Diga-me, depois de todos os esforos que fizemos para ajustar nossa economia lhe parece que posso voltar Argentina de mos vazias? Brady sentiu a presso, recordando que a administrao Bush havia tomado a deciso poltica de apoiar o programa econmico argentino e enviou o sinal respectivo ao FMI (...) A deciso poltica tomada por Bush foi mais forte do que as objees que os tcnicos do fundo e a banca dos credores fazem a Cavallo pelo no-cumprimento de algumas metas previstas principalmente no terreno fiscalpara que a Argentina ingresse limpinha, limpinha no plano Brady. 88

A estratgia de Menem foi bem-sucedida e a Argentina conseguiu renegociar sua dvida nos moldes do que havia ocorrido com o Mxico e com o Brasil: a diminuio e a securitizao dos dbitos, convertidos em ttulos lanados ao mercado financeiro. Ao longo da dcada os papis argentinos ganharam grande destaque nesse meio e para a comunidade das finanas internacionais o pas se tornou um modelo no mundo em desenvolvimento. Ironicamente, isso fez com o FMI adotasse atitudes complacentes diante de vrios problemas econmicos, com conseqncias graves para a crise de 2001. A aproximao com os Estados Unidos de fato serviu para conquistar a confiana dos investidores, com repercusses positivas nos crculos financeiros internacionais. Espanha, Itlia, Frana e Chile investiram bastante na Argentina, que tornou-se um dos maiores sucessos entre os mercados emergentes, concentrando 40% dos ttulos desses pases: Para firmas com pretenses de alcance global, era essencial ter negcios significativos na Amrica Latina, preferencialmente com experincia de campo, especialmente nos trs grandes mercados Mxico, Brasil e Argentina. 89 Os principais bancos de investimento organizavam excurses ao pas, apresentando a sofisticao cultural de Buenos Aires como prova da segurana para o ambiente empresarial e financeiro. O governo argentino assinou diversos acordos econmicos com Washington, visando eliminao de entraves burocrticos ao comrcio e ao aumento da proteo aos investimentos americanos por exemplo, oferecendo garantia de que no seriam nacionalizados. O comrcio bilateral aumentou 200% durante a primeira presidncia de Menem (1989-1995). Contudo, o mercado americano nunca representou mais de 10% das exportaes argentinas, com o Brasil sendo destino do triplo desse montante. Os produtos da Argentina enfrentavam diversas barreiras para entrar nos Estados Unidos. A carne tinha sua importao proibida desde 1926, por pretextos sanitrios, mas muito mais pela ao do lobby agropecurio americano. Outras medidas protecionistas, como os subsdios ao trigo, prejudicavam os fazendeiros argentinos. A l, couro e ao tambm se deparavam com sobretaxas. Tais produtos, junto aos minrios e ao petrleo, concentram cerca de 2/3 das exportaes. Por isso, apesar do entusiasmo nos discursos dos lderes polticos, os negociadores comerciais da Argentina
88 Citado em Francisco Corigliano, La Dimensin Multilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990: el ingreso al paradima de relaciones especiales. In: C. Escud (org.) Histria General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina Tomo XV Las Relaciones Carnales, los vnculos polticos com las grandes potencias, 1989-2000 (Buenos Aires: GEL, 2003), p. 283. 89 Paul Blustein, And the Money Kept Rolling In (And Out) Wall Street, the IMF and the bankrupting of Argentina (Nova York: Public Affairs, 2005), p.30.

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no mantinham grandes expectativas nos acordos com Washington e acreditavam que as possibilidades eram melhores na Rodada Uruguai do GATT (e posteriormente, na OMC). 90 Em outras palavras, a Argentina no era o Mxico, cuja maioria das exportaes j iam para os Estados Unidos antes da assinatura do Nafta. Para a elite mexicana, o alinhamento com Washington se vincula a uma situao j existente de dependncia econmica com relao ao vizinho do Norte. O acordo de livre comrcio procurava criar facilidades para consolidar o Mxico em plataforma de exportaes ao mercado americano. Tal estratgia era impossvel na Argentina, cujo comrcio exterior era composto majoritariamente por mercadorias que competiam com a produo domstica americana. As limitaes foram claras no caso da carne. A criao agropecuria elemento essencial da economia argentina. A relao especial com a Gr-Bretanha fora construda em grande parte a partir da exportao de carne para o imprio britnico. Menem esforou-se para revogar a proibio americana importao de carne argentina, o que finalmente obteve em 1996, com cota de 20 mil toneladas ao ano. Contudo, a vitria foi pouco mais do que retrica: os subsdios aos criadores de gado concedidos pelo governo americano colocavam seus rivais da Amrica do Sul em posio desvantajosa para disputar o mercado. 91 Alm das negociaes comerciais propriamente ditas, preciso observar outros fatores da economia argentina. Historicamente, a poltica cambial foi o elemento decisivo para os desequilbrios do comrcio exterior do pas. 92 Nos anos 90, a combinao do 1:1 da conversibilidade com a diminuio das tarifas teve um impacto devastador. O desequilbrio era motivado por razo simples: os Estados Unidos tinham muito mais a vender, e produtos de maior valor agregado, do que a Argentina podia lhes oferecer. Relatrio da chancelaria argentina reconhece claramente o problema:

Deve-se mencionar, apesar disso, que o saldo da balana comercial [com Washington] tem sido tradicionalmente desfavorvel para a Argentina, especialmente durante os anos de crescimento econmico, devido ao fato de que os Estados Unidos so um fornecedor habitual de bens de capital. O dficit acumulado no perodo de 1991-1998 foi ao redor de US$19 bilhes. 93

Os dados do comrcio bilateral mostram o dficit crescente:

90 Entrevista com Elvio Baldinelli. 91 La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990: el ingreso al paradima de relaciones especiales. In: C. Escud (org.) Histria General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina Tomo XV, p. 112. 92 Entrevista com Elvio Baldinelli. 93 Sintesis Informativa Perodo 1989-1999, p. 35. Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina.

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TABELA 3: COMRCIO ENTRE ARGENTINA E ESTADOS UNIDOS, 1991-1999

Ano

Exportaes aos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 1, 21 1, 32 1, 26 1, 73 1,80 1,97 2,20 2,21 2, 65

Importaes dos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 1, 84 2, 46 3, 07 4, 37 4, 20 4, 74 6, 09 6, 22 4, 99

Saldo (em bilhes de dlares) -0,63 -1,14 -1,81 -2,64 -2,40 -2,77 -3,89 -4,01 -2,34

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: Rapoport 94

A escassez de divisas que o dficit provocava se tornou um problema srio no fim dos anos 90, quando no pde mais ser contrabalaceada pelo fluxo de investimentos que visava s privatizaes. O desequilbrio na balana comercial tambm provocou tenses no Mercosul, onde o governo Menem tentava compensar os prejuzos da relao com Washington. Ainda assim, a poltica externa continuou a buscar maior integrao comercial com os Estados Unidos, sobretudo pela via de um acordo continental. Quando o presidente George Bush (Senior) lanou em 1991 sua proposta de livre comrcio regional, a Iniciativa para as Amricas, a resposta do chanceler Di Tella foi nos moldes dos cnones do realismo perifrico: Temos que marchar, sim ou sim, ao continentalismo do Alasca Terra do Fogo. 95 Entretanto, os diplomatas argentinos tinham conscincia de que as enormes assimetrias de poder existentes entre seu pas e os Estados Unidos tornavam impossveis as negociaes bilaterais. A estratgia adotada foi utilizar a integrao regional, via Mercosul, para obter melhores condies. Assim, foi assinado em Washington o Acordo 4+1 pelo qual os scios do bloco se comprometiam a tratar da liberalizao comercial continental adotando posies unificadas. Em termos prticos isso significava uma postura mais ctica em relao ao continentalismo, pois as estratgias do Mercosul se subordinavam s necessidades de proteo do parque industrial brasileiro. No contexto do inicio dos anos 90, o Acordo 4+1 tambm representou a vitria do Itamaraty

94 Mario Rapoport, El Viraje del Siglo XXI: deudas y desafos em la Argentina, Amrica Latina y el mundo. (Buenos Aires: Norma, 2006), p.334-335. 95 Citado em Maria Alejandra Saccone, Aspectos politico-diplomaticos de uma nueva prioridad em la poltica exterior argentina: el Mercosur. In: A. Busso e A Bologna. (orgs.) La Poltica Exterior del Gobierno Menem (Rosrio: Ed. CERIR, 1994), p. 115.

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diante da ideologia liberalizante que predominava no governo Collor. O embaixador Paulo Nogueira Batista afirmou que o presidente agiu bem ao no aceitar discutir com Bush a formao da rea de livre comrcio das Amricas, de contornos mal definidos, mas com suficiente imantao, pelo simples anncio, para atrair individualmente vrios pases latino-americanos e perturbar processos de integrao sub-regional. 96 . Porm, as propostas americanas conseguiram exatamente isso. A entrada em vigor do Nafta, em 1994, atraiu pases da Amrica do Sul que se empenhavam em processos de liberalizao comercial e queriam acesso facilitado ao mercado americano, ao mesmo tempo em que temiam a concorrncia do Mxico como plataforma de exportaes baratas. Argentina e Chile se interessaram por um acordo nos moldes do Nafta, ou pela insero nesse bloco, e tinham expectativas de que isso ocorreria no curto prazo. As razes pelas quais tal fato no aconteceu esto relacionadas principalmente poltica domstica dos Estados Unidos. Tradicionalmente, o pas havia sido refratrio aos acordos bilaterais ou regionais de livre comrcio. Na grande onda de liberalizao iniciada aps a Segunda Guerra Mundial, os americanos preferiram apostar no multilateralismo do GATT. A postura era outra quanto s solues regionais: Julgavam-nos discriminatrios e tendentes a debilitar o esforo para atingir um sistema multilateral mais livre. Foi apenas por motivos polticos a necessidade de conter o expansionismo sovitico durante a Guerra Fria que os americanos aceitaram o Tratado de Roma, que criou em 1957 o Mercado Comum Europeu. 97 A situao s mudou em meados dos anos 80, quando Washington, pressionada pelo dficit comercial crescente com a sia e a Europa, buscou reforar sua posio em outros mercados. Em 1985 assinou um acordo de livre comrcio com Israel. Em 1988, foi a vez do Canad, numa negociao que logo foi expandida para incorporar o Mxico. Tambm pesaram as dificuldades enfrentadas no sistema multilateral, com os impasses na Rodada Uruguai do GATT (1986-1994). Problemas que cresciam medida em que a instituio incorporava temas como agricultura, propriedade intelectual e servios: A constatao da dificuldade de avanar em negociaes complexas, em 15 grupos negociadores, com mais de cem pases heterogneos, convenceu Washington de que, em muitas reas, os progressos seriam mais rpidos com menor nmero de participantes, que, por sua vez, tivessem especial afinidade e comunidade de interesses. 98 A Cpula de Miami em 1994, na qual foi lanada a proposta da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), marcou o auge da adeso americana aos acordos regionais. Tal situao mudou rapidamente. A crise mexicana estourou logo aps a entrada em vigor do Nafta e despertou receios
96 Citado em Luiz Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos: da trplice aliana ao Mercosul. (Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2003), p. 485. 97 Rubens Ricupero, A ALCA (So Paulo: Publifolha, 2002), p. 17 98 Idem, p. 17.

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em vrios setores sociais da opinio pblica americana, que julgavam perigosa uma integrao mais profunda com as instveis economias da Amrica Latina. No Partido Democrata, grupos ligados a sindicatos e movimentos ambientalistas tambm passaram a se opor a acordos regionais abrangentes. 99 Alm disso, os republicanos ganharam o controle do Congresso e passaram a hostilizar diversas polticas do presidente Clinton, negando-lhe em 1997 e 1998 o fast track, instrumento fundamental para a negociao 100 : Aps a ratificao do Nafta houve longa pausa na assinatura de acordos de livre comrcio entre os Estados Unidos e pases da Amrica Latina. Somente a partir de 2005 foram firmados novos tratados, com Chile, os pases da Amrica Central e a Repblica Dominicana. Mas ento, o contexto poltico na Argentina era totalmente diferente. As hesitaes de Washington frustraram os realistas perifricos, mas a idia do Nafta/ALCA em contraposio ou complementao ao Mercosul continuou presente durante toda a dcada de 90, dividindo a liderana poltica e a burocracia argentina. Foi a controvrsia mais grave na formulao da poltica externa, o que levou alguns de seus crticos a classific-la de incoerente ou esquizofrnica
101

. Os maiores entusiastas da adeso ao livre comrcio com os Estados Unidos

estavam no Ministrio da Economia, capitaneado por Cavallo, ao passo que a integrao sulamericana era um tema especialmente caro ao Ministrio das Relaes Exteriores e ao prprio Menem. 102 Pequeno fato ilustra esse ponto. Havia no Ministrio da Economia equipe de 200 pessoas dedicadas a realizar estudos sobre comrcio no Mercosul. Cavallo, que no simpatizava com esses esforos, pensou que seria melhor transferir o grupo para o Ministrio das Relaes Exteriores e Culto, o que ocorreu em 1992. Di Tella aproveitou a ocasio para um gesto simblico, rebatizando a chancelaria como Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto, de modo a sinalizar a importncia dos temas econmicos em sua gesto. 103 A agenda comercial dos anos 90 no inclua apenas questes relativas troca de mercadorias. medida que crescia em importncia o comrcio de servios os pases centrais pressionavam pela implementao de normas sobre patentes e propriedade intelectual, tanto no sistema GATT/OMC quanto no mbito bilateral. No caso da Argentina isso levou a conflitos
99 Riordan Roett, La Poltica Estadunidense, el futuro del ALCA y del Mercosur. In: F. De la Balze (org) El Futuro del Mercosur: entre la retrica y el realismo. (Buenos Aires: CARI-ABA, 2000), p. 118. 100 O fast track uma autorizao do Legislativo dos Estados Unidos para que o Executivo negocie acordos comerciais sem emendas ou alteraes por parte do Congresso, que se limita a aprov-lo ou rejeit-lo. Clinton nunca conseguiu obt-la. George W. Bush a recebeu, mas com diversas restries na rea agrcola. 101 Janana Onuki, As Mudanas da Poltica Externa Argentina no Governo Menem (1989-1999) . Tese de doutorado apresentada Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, 2002. A opino tambm foi manifestada por ex-diplomatas argentinos que entrevistei. 102 Ral Bernal-Meza, Poltica Exterior Argentina: de Menem a de La Ra: Hay una nueva poltica?. So Paulo em Perspectiva (V. 16. N.1, 2002) e Alcides Vaz, Cooperao, Integrao e Processo Negociador: a formao do Mercosul (Braslia: IPRI, 2002) . 103 Observao do historiador americano Joseph Tulchin, em aula na Universidad Di Tella. Novembro de 2006.

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envolvendo as leis farmacuticas e empresas americanas operando no pas. A questo atravessou toda a dcada de 90. Embora a Argentina se adequasse s normas do GATT/OMC, o lobby farmacutico em Washington havia conseguido regras ainda mais rigorosas na legislao americana. Os governos Bush Senior e Clinton pressionaram Menem para que a regulao argentina se desse de acordo com os padres estadunidenses. A princpio, a reao das autoridades menemistas foi favorvel s determinaes dos Estados Unidos. Di Tella usou uma de suas metforas favoritas: o patenteamento farmacutico o preo que devemos pagar para ingressar no Clube do Ocidente 104 . No entanto, a reao da indstria farmacutica argentina foi muito forte e conseguiu reverter a posio do governo. Durante o conflito, Cavallo acusou a confederao desse setor de provocar danos s relaes com Washington, mas o Congresso foi mais simptico a tais demandas. A normativa internacional do GATT/OMC tambm ampliou o espao de manobra do governo, permitindo aos diplomatas cogitar a possibilidade de levar os Estados Unidos ao Mecanismo de Solues de Controvrsias caso aplicassem sanes comerciais unilaterais ilegais luz do direito internacional. Outro ponto de tenso foram as reclamaes de empresas americanas operando na Argentina sobre a falta de segurana jurdica e a instabilidade institucional do pas. Ou queixas a respeito da corrupo. O caso mais conhecido foi o escndalo envolvendo a firma Swift/Armour, que acusou o cunhado do presidente Menem de cobrar propina para remover obstculos burocrticos atuao da empresa. A denncia foi tornada pblica pelo jornal Pgina 12 e confirmada pelo embaixador americano. A controvrsia ficou conhecida como Swiftgate e resultou na demisso de vrios altos funcionrios, inclusive do ministro da Economia, Antonio Gonzlez. Houve casos semelhantes envolvendo grandes empresas americanas, como IBM, Enron, Ford, Firestone, Goodyear, Federal Express e Bell. Os problemas foram agravados pelo estilo arrogante do ento embaixador americano em Buenos Aires, Terence Todman, que foi apelidado de Vice-Rei e comparado a Braden, do histrico conflito com Pern. 105 Os casos das patentes e dos escndalos de corrupo iluminam dois aspectos do realismo perifrico. O primeiro que as reformas neoliberais foram freqentemente implementadas com base na concesso de favores e de excees a grupos privilegiados. Fatalmente, tal deciso implicaria em algum momento o conflito com Washington, quando estivessem em jogo os interesses de algum setor importante politicamente ou com acesso ntimo ao crculo do poder. O segundo a vigncia do que Escud chamou de tendncia ao imperialismo moral.
104 Citado em Corigliano,La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p.114. 105 Anabella Busso, Menem y Estados Unidos: un nuevo rumbo en la poltica exterior argentina. In: A. Busso e A Bologna. (orgs.) La Poltica Exterior del Gobierno Menem. (Rosrio: Ed. CERIR, 1994), p. 57-59.

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Embora a corrupo tenha incomodado empresas americanas, difcil acreditar que ela tenha sido maior na Argentina do que em outros pases emergentes como China ou ndia. No entanto, a maior importncia poltica daquelas naes contrastava com a situao perifrica do mercado argentino para Washington, com impacto diretos no comportamento dos diplomatas dos Estados Unidos. O alinhamento desejado pelas autoridades menemistas contribuiu para essa postura, na medida em que sinalizava a disposio de realizar concesses em troca da aceitao no Clube do Ocidente. Se as relaes comerciais entre a Argentina e Estados Unidos foram marcadas mais por frustraes do que por sucessos, a questo dos investimentos foi bem mais recompensadora para o governo Menem. O tema foi onipresente nos discursos do presidente a interlocutores americanos e forneceu a base para as mudanas no campo da segurana internacional, sempre justificando essas transformaes com o propsito de conquistar a confiana do mercado financeiro. Tais esforos foram bem-sucedidos. Na dcada de 1980 os americanos haviam investido US$5,85 bilhes na Argentina. Ao longo dos anos 90, o total chegou a US$67,6 bilhes, tornando os Estados Unidos o maior investidor externo no pas, com cerca de 1/3 do montante total. Ainda assim, os capitais americanos na Argentina representaram em mdia somente 10% do que os Estados Unidos investiram na Amrica Latina. O auge foi em meados da dcada, com os nmeros caindo com o fim das privatizaes e aps as crises financeiras internacionais. 106

2.4-Segurana internacional

O aspecto econmico da politica externa de Menem em grande medida completou o programa liberalizante iniciado pela ditadura de 1973-1983. Contudo, a agenda de segurana internacional foi muito diferente daquela adotada pelos militares. O realismo perifrico abandonou as posturas confrontacionistas do passado e engajou a Argentina nos arranjos multilaterais, como as misses de paz e os tratados de desarmamento. O pas apoiou as principais operaes blicas de Washington e chegou mesmo a solicitar sua incluso como aliado formal na OTAN. No entanto, houve discordncias significativas no campo das chamadas novas ameaas como o terrorismo e o narcotrfico. Muitas das opes argentinas quanto segurana internacional s podem ser compreendidas no contexto das tenses entre civis e militares existentes no pas durante os anos iniciais da redemocratizao. Para os lderes polticos, no se tratava apenas do trauma da mais recente ditadura, e sim do combate tradio de intervencionismo militar na qual haviam sido gestados seis golpes de Estado e dezenas de incidentes e rebelies entre 1930 e 1990. A tentativa de Alfonsn de punir os militares pelo terrorismo de Estado praticado durante o
106 Citado em Sidicaro, op. cit.,, p. 187-188 e Norden e Russell, op. cit., p.77.

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regime autoritrio fracassou diante das rebelies carapintadas e encerrou-se com as leis Obedincia Devida e Ponto Final. 107 Menem foi alm e concedeu indulto a quase 300 militares que haviam sido punidos por crimes cometidos durante a ditadura. Embora a medida tenha sido repudiada pelas organizaes de direitos humanos, conquistou a simpatia das Foras Armadas. A ltima rebelio carapintada foi reprimida pelos prprios militares, que apoiaram o presidente. Um de seus ministros da Defesa, Oscar Camilin, havia sido importante assessor diplomtico do presidente Frondizi, derrubado pelo golpe de 1962. O ministro viu no indulto inteligente manobra de Menem que lhe permitiu ganhar um espao de 10 anos e mudar para sempre as relaes cvico-militares na poltica argentina108 De fato, quando deixou a presidncia, o quadro era muito diferente. As privatizaes de empresas blicas haviam esvaziado o poder econmico das Foras Armadas e o servio militar obrigatrio fora abolido em 1994, depois do assassinato do recruta Omar Carrasco por superiores, caso que comoveu o pas. Os conscritos haviam sido freqentemente utilizados como massa de manobra por seus oficiais em tentativas de golpes e nos conflitos dentro das Foras Armadas, como nos choques entre azules e colorados nos anos 60. 109 Alm disso, o tratamento brutal (fome, espancamentos, castigos fsicos) dos recrutas por seus superiores na Guerra das Malvinas so trauma nacional. O legado de Alfonsn quanto s relaes com os militares no foi somente negativo. No fim de seu governo conseguiu promulgar uma nova Lei de Defesa, que transferiu os assuntos de segurana internacional das Foras Armadas para autoridades civis, no Ministrio das Relaes Exteriores. A chancelaria foi um ator fundamental para a renovao do papel dos militares, que a princpio resistiram s mudanas. 110 O contexto internacional com qual o governo Menem se deparou era favorvel a essa adaptao. A Guerra Fria havia acabado e tambm a URSS e os regimes socialistas da Europa Oriental. No havia mais apoio externo para as ideologias de segurana nacional que serviram de respaldo represso poltica nas dcadas anteriores. O mundo experimentava momento de grandes expectativas nos mecanismos de cooperao da ONU, sobretudo na primeira metade da dcada de 90. As antigas rivalidades da Amrica do Sul, entre Argentina, Brasil e Chile, deram lugar a processos de integrao regional. Contudo, o sistema internacional tambm foi marcado pelo crescente nmero de

107 Os carapintadas foram militares que se rebelaram diante da tentativa das autoridades argentinas de investigar as violaes de direitos humanos cometidas pela ditadura de 1976-1983. A lei de Obedincia Devida isentou muitos oficiais de baixa mdia patente, lanando a responsabilidade sobre seus superiores. A de Ponto Final encerrou as investigaes para quase todos os casos, com poucas excees como o seqestro de filhos dos presos polticos. 108 Oscar Camillin, Memrias Polticas (Buenos Aires: Planeta, 1999), p.317. 109 Os azules eram militares favorveis a entendimentos com os civis e o peronismo, os colorados eram a linha dura nas Foras Armadas, contrrias a tais entendimentos. Ambas defendiam a represso aos grupos de esquerda. 110 Rut Diamint, Debates sobre Poltica de Seguridad em Argentina. In: R. Diamint (org.) La OTAN y los Desafos en el Mercosur. (Buenos Aires: GEL, 2001), p. 124.

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intervenes militares de Washington, realizadas com ou sem o aval de organismos internacionais. Entre 1989 e 1999 os Estados Unidos atacaram Panam, Iraque, Iugoslvia, Afeganisto, Sudo e realizaram operaes de imposio da paz no Haiti e na Somlia neste ltimo, uma ao desastrada de captura de um lder de cl culminou no massacre de trs mil pessoas. O narcotrfico e o terrorismo tambm levaram a preocupaes crescentes com pases como Colmbia e Ir. O perodo de 1989 a 1991 foi o da transio da Argentina para o novo paradigma de segurana internacional. Para o governo Menem, os marcos mais importantes nesse processo foram a invaso do Panam e a Guerra do Golfo. Em 1989 os Estados Unidos ocuparam o Panam e prenderam o presidente Manuel Noriega. O ditador havia iniciado sua carreira como colaborador dos servios de espionagem americanos, mas havia se tornado um aliado incmodo e montado um grande esquema de crime organizado. As operaes militares mataram milhares de panamenhos, mas duraram poucas horas e foram consideradas pelo governo americano um sucesso. O ento secretrio de Estado, James Baker, escreveu: Ao mudar a mentalidade do povo americano quanto ao uso da fora na era ps-Vietn, o Panam estabeleceu um precedente emocional que nos permitiu reunir o apoio pblico to essencial para o sucesso da Operao Tempestade no Deserto [a Guerra do Golfo] cerca de 13 meses depois. 111 A declarao funciona tambm como indicador do que ocorreu com o governo Menem durante esse curto intervalo de tempo. Apesar da retrica de alinhamento do realismo perifrico, a Argentina manteve sua tradicional postura no-intervencionista durante a crise do Panam, ficando ao lado dos demais pases da Amrica Latina, que temiam mais o unilateralismo americano do que as atividades ilcitas de Noriega. Mas a atitude do governo argentino na Guerra do Golfo foi bem diferente. Quando Saddam Hussein invadiu o Kuwait em 1990, as autoridades menemistas viram uma oportunidade de ouro para colocar em prtica sua doutrina do alinhamento com Washington. Parecia que a histria oferecia Argentina uma chance de corrigir o que os realistas perifricos consideravam como os erros da Segunda Guerra Mundial. Agora o pas tinha a possibilidade de cerrar fileiras ao lado dos Estados Unidos e demonstrar sua adeso nova ordem internacional em gestao. Menem enviou dois navios de guerra ao Golfo Prsico, num momento em que o Conselho de Segurana da ONU ainda no havia aprovado a ao militar contra o Iraque. A determinao do presidente e o apoio das Foras Armadas foram fundamentais na batalha poltica que se seguiu. A legalidade da escolha foi questionada, uma vez que o Congresso no foi consultado como exigia a Constituio. A rejeio ao gesto de Menem veio no s dos partidos da oposio, mas do prprio Conselho Nacional do Partido Justicialista. Sal Ubaldini, o secretrio-geral da CGT, maior central

111 Citado em James Mann, Rise of the Vulcans: the history of Bushs war cabinet (Nova York: Viking , 2004), p.180.

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sindical do pas, criticou a deciso: Nunca fomos uma nao mercenria ou uma colnia fornecedora de carne de canho para defender interesses alheios. No podemos aceitar o argumento segundo o qual esta interveno poder provocar, no futuro, vantagens econmicas para nosso pas. 112 De fato, o chanceler Cavallo afirmou que a participao no Golfo abriria oportunidades de negcios milionrios junto s monarquias petrolferas. A no-interveno significaria isolamento e atraso diante da nova ordem internacional. O governo venceu a disputa e o Congresso aprovou a participao das tropas como apoio logstico Guerra do Golfo. O gesto foi sobretudo simblico, devido ao reduzido nmero de militares argentinos na regio. No houve soldados mortos ou feridos, nem tampouco benefcios econmicos advindos do engajamento no conflito. Ao longo da presidncia de Menem a Argentina atuou em 20 operaes de paz da ONU, tornando-se o nono pas em termos de contribuio militar nas Naes Unidas. Tais esforos mobilizaram cerca de 25% dos integrantes das Foras Armadas e tiveram diversas repercusses positivas: 113

1) Deram aos militares uma nova funo poltica, que contribuiu para a aproximao com a comunidade internacional, com impactos favorveis para a auto-imagem das Foras Armadas. 2) Os soldos extras pagos pela ONU, em dlares, eram importante benefcio econmico num momento em que os funcionrios pblicos inclusive os militares - passavam por restries oriundas dos cortes dos gastos governamentais. 3) A participao nas misses das Naes Unidas em conjunto com tropas dos pases desenvolvidos atualizou as Foras Armadas da Argentina em termos de treinamento e desempenhou papel importante na reduo das tenses com os soldados britnicos, com quem os argentinos conviveram pacificamente em vrias operaes.

A participao argentina nas misses de paz ocorreu em perodo em que o nmero dessas operaes se multiplicou: foram mais numerosas na dcada de 1990 do que nos 45 anos anteriores. Alm disso, o escopo das atividades aumentou bastante, com as Naes Unidas assumindo posturas bem mais intervencionistas e desempenhado tarefas como organizao e monitoramento de eleies, manuteno da segurana pblica, administrao de provncias (Kosovo, na Srvia) e mesmo a construo de novo Estado (Timor Leste). O marco conceitual das novas atividades das misses o documento Agenda da Paz, apresentado pelo secretrio-geral da ONU Boutrus112 Citado em Corigliano, La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p.24. 113 Entrevista com Rut Diamint.

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Boutrus Ghali em 1992. Muitos pases em desenvolvimento manifestaram relutncia diante das atribuies que as Naes Unidas pretenderam efetivar, em particular na questo sensvel de imposio da paz, de medidas aplicadas sem o consentimento do Estado em que as misses operariam. 114 Das misses em que a Argentina participou, a que melhor sinalizou o alinhamento com Washington e com os novos pressupostos da ONU foi a interveno no Haiti, em 1994. JeanBertrand Aristide havia sido eleito presidente do pas e deposto pouco depois por um golpe militar. Aristide, um ex-padre vinculado Teologia da Libertao, no era bem-visto em Washington, mas o grande nmero de refugiados haitianos desembarcando na costa da Flrida acabou por convencer o governo americano de que era prefervel reinstal-lo no poder e ter estabilidade no pas. Os pases latino-americanos temiam que a interveno de Washington para restaurar a democracia pudesse estabalecer um precedente perigoso e se opuseram, ou se abstiveram de apoiar o processo. A Argentina foi o nico pas do continente a defender a posio dos Estados Unidos e o prprio chanceler Di Tella acompanhou o presidente Aristide em seu retorno ao Haiti. Um diplomata argentino presente ocasio destacou o entusiasmo popular com que foram recebidos na capital Porto Prncipe e afirmou que a deciso foi acertada e lanou as bases para a intensa cooperao entre Argentina, Brasil e Chile dez anos depois, na operao para estabilizar o o pas aps novo golpe contra Aristide. 115 Ainda no contexto das misses de paz, o governo argentino criou a Comisso dos Capacetes Brancos, vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e que visava prestao de ajuda humanitria e auxlio tcnico em situaes de crises internacionais como furaces, maremotos, terremotos. A Comisso tem trabalhado com freqncia em parceria com o sistema ONU. O governo argentino no poupou esforos para mostrar-se a Washington, e comunidade internacional, como responsvel e pacfico, em tudo diferente da postura confrontacionista do regime autoritrio. Desmantelou projetos de desenvolvimento de tecnologia blica avanada, como o mssil Condor II. Assinou os tratados internacionais de desarmamento na rea nuclear (na qual se firmaram importantes acordos com o Brasil), biolgica e qumica. As medidas foram executadas apesar de considervel resistncia entre os militares, sobretudo no caso do Condor II, no qual a Fora Area investira dcadas de pesquisa. A Argentina desarmada atendia no s aos padres demandados pelos Estados Unidos, mas tambm aos objetivos domsticos do governo Menem retirar poder dos militares. Um pas sem armamentos sofisticados no poderia lanar-se em novas aventuras blicas, como as que no passado haviam sido empreendidas contra o Chile o Reino
114 Thomas Weiss et alli, The United Nations and Changing World Politcs (Boulder: Westview, 2003), p.65-105. 115 Palestra do embaixador Ral Ricardes no seminrio Crisis del Estado, Regionalismo y Seguridad Internacional. Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, 25 de novembro de 2006.

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Unido. Tais medidas de desarmamento e construo da confiana ocorreram em diversos pases da Amrica Latina nos anos 1990 e se adequaram s polticas preconizadas pelos Estados Unidos para a regio. Os nacionalistas latino-americanos se opuseram a essas decises e destacaram que as recomendaes de Washington se aplicavam somente aos pases em desenvolvimento, mas que a superpotncia seguia outro rumo:

Na vertente militar de sua estratgia de harmonia continental, os Estados Unidos difundiram com xito a idia de que, na nova ordem mundial, a Amrica do Sul era um continente de paz; que a existncia de de exrcitos nacionais era a nica causa do autoritarismo, do nacionalismo arcaico e de tenses, ainda que poucas; que a reduo das despesas militares liberaria recursos para o desenvolvimento e a implementao de novas polticas liberais; e que havia uma corrida armamentista entre Brasil e Argentina. Assim, os pases sul-americanos deveriam cooperar com os esforos de paz mundial aderindo aos acordos assimtricos de no-proliferao, reduzir suas foras convencionais, estabelecer mecanismos de segurana cooperativa, desmontar suas indstrias blicas, cooperar na luta contra as novas ameaas e transformar suas Foras Armadas em foras policiais. De outro lado, os Estados Unidos procuraram aumentar sua presena militar direta por meio de assessores militares, de exerccios militares conjuntos e de eventual instalao de bases permanentes no subcontinente. 116

As medidas de desarmamento no impediram diversas autoridades argentinas de se enolverem num escndalo de trfico de armas para a Crocia e o Equador ento sob embargo internacional que culminaria em 2000 com a priso domiciliar, por um breve momento, do prprio Menem. O filho do presidente foi morto num acidente de helicptero, sob o qual pesam suspeitas de ter sido na realidade um assassinato relacionado ao caso. Outro fato tenebroso do perodo foi a exploso da fbrica militar na cidade de Rio Tercero, na provncia de Crdoba, aparentemente para encobrir indcios de trfico de armas. Em 1996, Menem pediu a Clinton uma aliana militar formal com os Estados Unidos, lembrando o apoio concedido nas crises do Golfo e do Haiti. A Argentina obteve a qualificao de Aliado Extra-OTAN por parte de Washington. O status concedido a poucos pases: Japo, Coria do Sul, Austrlia, Nova Zelndia, Israel, Egito e Jordnia. Basicamente significa a possibilidade de comprar dos americanos material militar usado em condies vantajosas e a chance de participar em algumas pesquisas cientficas e concorrncias da indstria blica 117 O governo considerou a nova condio uma vitria importante, ruptura com o passado em que o pas era visto como no-confivel, pois entre 1982 e 1989 a Argentina sofreu um embargo que proibia a compra de armas americanas. As sanes foram retiradas a pedido do presidente Menem, apesar de alguma oposio de grupos de direitos humanos no Congresso dos Estados Unidos, que

116 Samuel Pinheiro Guimares, Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes (Rio de Janeiro: Contraponto, 2005), p. 358 117 El Proyecto de Reordenamiento Mundial de Estados Unidos: una mirada crtica. In: M. Hirst (org) Imprio, Estados e instituiciones: la poltica internacional em los comienzos del siglo XXI. (Buenos Aires: Altamira, 2004), p. 176-177.

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protestavam em funo do indulto do governo argentino aos militares. O vice-chanceler Cisneros declarou que o novo status ajudaria inclusive na recuperao das Malvinas, uma vez que mostraria ao mundo que a Argentina se colocava firmemente no bloco ocidental e no mais estava rf de apoio exterior. 118 Tambm em 1996 Washington eliminou a necessidade de visto para cidados argentinos visitarem o pas, distino que no se aplicava a nenhum outro pas da Amrica Latina e parecia confirmar a crena da Argentina que a nao estava destinava a ingressar no Clube do Ocidente. A dispensa do visto durou poucos anos. Os Estados Unidos cancelaram a medida por problemas de segurana, pois passaportes argentinos autnticos ou falsificados teriam se tornado ferramenta para o crime organizado ou pessoas desejosas de entrar ilegalmente no territrio americano. Em 1999 a Argentina solicitou ingressar na OTAN. O pedido foi feito aps a Guerra no Kosovo. Na anlise do ento secretrio de Planejamento Estratgico da Presidncia, Jorge Castro, o conflito havia aberto possibilidades de atuao para a Aliana que diferiam em muito do propsito original, de combater a Unio Sovitica. O novo cenrio internacional oferecia Argentina a chance de se integrar organizao. 119 Roberto Russell destaca os motivos de poltica domstica que inspiraram a deciso. Em 1999 o segundo mandato de Menem chegava ao fim. A situao econmica havia piorado muito, mas o presidente ainda sonhava com a possibilidade de mais um perodo no cargo. A adeso OTAN teria grande impacto junto opinio pblica e seria uma prova de que a Argentina reforava sua posio de aproximao ao mundo desenvolvido. 120 Mas o pedido foi rechaado pela

instituio, sob alegao que o pertencimento aliana estava restrito aos pases do hemisfrio norte. Argentina e Estados Unidos lograram muitos entendimentos nos temas tradicionais da agenda de segurana. Mas o combate s novas ameaas do narcotrfico e do terrorismo foi marcado por divergncias entre os dois pases e por profundas divises na sociedade argentina. Esses pontos exemplificam o impacto das fraturas decorrentes do traumtico regime militar e tambm as dificuldades diplomticas provocadas pelos escndalos de corrupo. O narcotrfico se tornou uma questo para a poltica externa dos Estados Unidos nos anos 70 e foi tomando crescentemente a forma de aes militares nos pases da regio andina que so os grandes produtores mundiais de cocana, como Colmbia, Peru e Bolvia. Na dcada de 90, esses problemas estavam principalmente sob a responsabilidade das Foras Armadas americanas, atravs do seu Comando Sul - o ponto cardeal no se refere poro austral dos Estados Unidos, mas
118 Citado em Corigliano, La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p. 53. 119 Entrevista com Castro. 120 Entrevista com Russell.

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Amrica Latina e ao Caribe. Os militares do Pentgono comearam a pressionar seus colegas latinoamericanos para se envolverem diretamente no combate ao trfico de drogas, o que foi realizado em diversos pases, em especial Colmbia, Peru e Mxico. As mesmas propostas foram feitas Argentina, mas dividiram o governo. O padro se assemelhava a outros conflitos: Menem e Cavallo defendiam as posturas mais pr-Estados Unidos e apoiavam a idia de criar uma fora internacional contra o narcotrfico ou mesmo se engajar numa operao de apoio ao Plano Colmbia, o bilionrio programa de apoio militar negociado durante o governo dos presidentes Bill Clinton e do colombiano Andrs Pastrana (1998-2002). O governo argentino votou com Washington na ONU em diversos temas ligados ao narcotrfico, mas nunca colocou suas Foras Armadas na luta contra esse crime, como fizeram os pases andinos. A idia despertou a ojeriza dos ministros da Defesa, de boa parte dos funcionrios da chancelaria e dos principais partidos. Os traumas da ditadura militar ainda estavam muito presentes e havia repdio em aceitar o envolvimento das Foras Armadas numa atividade que as levaria a perseguir civis e as exporia ao risco de corrupo em grande escala. O ex-presidente Alfonsn resumiu a situao: poderia nos aproximar seriamente de uma nova teoria de segurana nacional, cujos efeitos j padecemos. 121 O caso do terrorismo foi mais complexo. A Argentina foi um dos poucos pases da Amrica do Sul a ter problemas srios nesse aspecto na dcada de 90, quando Buenos Aires sofreu dois grandes atentados atribudos ao Hezbol. Em 1992, bombas destruram a embaixada de Israel na cidade. Em 1994, o alvo foi a sede da AMIA, principal organizao judaica da Argentina. Os dois atentados deixaram 107 mortos e centenas de feridos. A trilha que tornou a Argentina alvo do terrorismo internacional comeou no Oriente Mdio em 1991, com a posse de Itzak Rabin como primeiro-ministro de Israel. Ao mesmo tempo em que iniciou o processo de paz com os palestinos, que culminaria nos Acordos de Oslo, Rabin lanou uma campanha de represso ao Hezbol. O secretrio-geral da organizao, Abbas Musawi, foi assassinado pelos israelenses no Lbano, em 1992. Em represlia, o Hezbol resolveu atacar um alvo judaico e escolheu a embaixada de Israel em Buenos Aires. 122 A Argentina era uma opo tentadora para os terroristas por duas razes. Primeiro, sua comunidade judaica de 350 mil pessoas a maior da Amrica Latina. Buenos Aires uma das cidades com maior concentrao de judeus do mundo, comparvel a capitais cosmopolitas como Londres, Paris e Nova York. Segundo, as profundas deficincias do sistema judicirio e policial argentino ofereciam ao Hezbol a oportunidade de agir impunemente.
121 Citado em Corigliano, La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p. 61. 122 Ester Lifsitz, Poltica Exterior Argentina Durante el Menemismo: el caso de Israel. Tese de licenciatura apresentada Faculdade de Relaes Internacionais, Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, 2001, p.16.

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Apesar das declaraes de repdio ao terrorismo por parte do governo argentino, pouco foi feito para investigar o crime e prender os culpados. O Hezbol voltou a atacar Buenos Aires em 1994, atacando a AMIA. As presses dos Estados Unidos e de Israel foram considerveis, mas a reao das autoridades argentinas foi marcada pela lentido e por suspeitas de corrupo. Diversos altos funcionrios do Executivo e do Judicirio foram acusados de receber dinheiro do Ir para dificultar as investigaes. 123 As suspeitas trouxeram tona o delicado tema do anti-semitismo na Argentina, que se manifestou por diversas vezes nas ditaduras militares e na extrema-direita do peronismo. A relao das autoridades de segurana argentinas com suas contrapartes americanas, em particular no FBI e na CIA, tornou-se pssima. 124 A diplomacia argentina tentou se equilibrar diante das presses contraditrias. Buscou manter boas relaes com as naes rabes do Oriente Mdio, em particular com a Sria o presidente Menem filho de imigrantes desse pas e o visitou em 1994, apoiando as exigncias de Damasco para que Israel se retire das colinas de Gol, ocupadas na Guerra dos Seis Dias em 1967. A poltica externa procurou evitar os conflitos com o Ir, mas os choques foram inevitveis. Em 1998, funcionrios iranianos foram expulsos da Argentina e as disputas envolvendo os dois pases continuariam muitos anos aps o trmino do governo Menem, e envolveriam at ordem de priso internacional contra o ex-presidente do Ir, Ali Bahramie Rafsanjani, por seu envolvimento no atentado. 125 Em resumo, a poltica de segurana internacional do realismo perifrico mostra um notvel grau de aproximao com os Estados Unidos. Embora no tenha consistido em alinhamento integral, foram resolvidos diversos contenciosos entre os dois pases. A Argentina havia se consolidado como um participante na nova ordem mundial ao lado das normas elaboradas pelas potncias centrais, embora a um preo significativo decorrente da distncia de outros pases da Amrica do Sul, em particular com o Brasil. Os custos foram contrabalanceados pela diminuio das tenses entre civis e militares, que encontraram novas funes e perderam poder econmico e poltico.

2.5- Impactos nos fruns multilaterais

O alinhamento com Washington foi to importante para o realismo perifrico que determinou mudanas profundas nas posies argentinas nos fruns multilaterais. Esta seo examina dois deles: a Organizao das Naes Unidas e o Movimento dos Pases No-Alinhados.
123 Resumo das acusaes e tocante homenagem s vtimas o filme 18-J (2004), conjunto de curta-metragens sobre o atentado de 1994 dirigidos por 10 cineastas argentinos, entre eles Daniel Burman e Adrin Caetano. 124 Norden e Russell, op.cit., Bernal-Meza, op. cit. . 125 Lifsitz, op. cit., p. 20-34.

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A Argentina tinha um perfil de conflitos com Washington na ONU. No incio da dcada de 90, o percentual de votos coincidentes com os Estados Unidos era em torno de 13%, um dos mais baixos do mundo. O padro no se alterou no perodo de Cavallo como chanceler (1989-1991) em grande medida porque os diplomatas de carreira mantiveram o controle sobre a questo e se opuseram a mudar o perfil de atuao na organizao. 126 A situao se alterou quando Di Tella assumiu o Ministrio das Relaes Exteriores. Ele encarregou Escud de realizar um levantamento sobre os votos argentinos na ONU e propor alteraes. O chanceler exigiu que a Argentina tivesse o mesmo nvel de concordncia com os Estados Unidos da Espanha e da Itlia, pases que tinha como referncia do que a identidade internacional argentina deveria ser. Houve resistncia dos diplomatas de carreira, em particular do subsecretrio para organizaes internacionais, embaixador Jorge Taiana que viria a ser ministro das Relaes Exteriores no governo Kirchner. Eles argumentavam que as posies da Argentina no se deviam a anti-americanismo e que eram necessrias para defender os interesses do pas, sobretudo no apoio questo das Malvinas e na manuteno de boas relaes com o mundo africano e rabe. Contudo, as presses da liderana poltica foram mais fortes e mais de 40 posies argentinas na ONU foram modificadas. O percentual de votos coincidentes com Washington subiu para quase 70% em meados dos anos 90. Os principais temas que inspiraram a mudana esto relacionados com a agenda de segurana internacional examinada na seo anterior. Assim, a Argentina passou a apoiar os Estados Unidos em questes ligadas ao desarmamento, ao combate ao narcotrfico e ao crime organizado e s violaes de direitos humanos no Iraque, no Haiti e em Cuba. Houve limites ao alinhamento. A questo estrutural que os determinou foi a condio da Argentina como pas subdesenvolvido e com o contencioso pendente das Malvinas. Tradicionalmente, os governos argentinos buscavam o apoio das Naes Unidas para retomar a soberania sobre as ilhas, argumentando que era preciso aplicar sobre elas os estatutos da descolonizao que regeram os casos afro-asiticos. O governo Menem no abandonou essa postura, mas ela foi matizada pelos esforos em melhorar a agenda bilateral com o Reino Unido. As relaes diplomticas entre os dois pases foram reestabelecidas estavam rompidas desde a guerra. Optou-se pela frmula conhecida como guarda-chuva da soberania na qual a Argentina confirmava seu reclamo sobre as ilhas, mas se comprometia a no utilizar a fora para resolver a questo. Assinaram-se acordos de cooperao econmica a respeito de pesca e de explorao de hidrocarbonetos, bem como entendimentos humanitrios que permitiram a visita s Malvinas de
126 Os pargrafos abaixo se baseiam em entrevistas com Carlos Escud e Roberto Russell. Corigliano, La Dimensin Multilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p. 213246, faz exaustiva descrio do processo de mudanas dos votos argentinos na ONU.

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veteranos de guerra e de parentes de soldados mortos no conflito. 127 Os outros cidados argentinos continuaram proibidos de visitar o arquiplago. Tambm houve o esforo por envolver nas negociaes os habitantes das ilhas, os kelpers, tradicionalmente ignorados pela diplomacia argentina. Di Tella iniciou curiosa estratgia conhecida como poltica de seduo, que incluiu o envio de presentes de Natal, com cartes do chanceler, a cada um dos dois mil moradores das Malvinas. O gesto foi bem-recebido pelos kelpers, mas eles mantiveram firme sua determinao em continuar a ser cidados britnicos. Embora Escud considerasse irracional a disputa pelas Malvinas, sem lugar em seu projeto de realismo perifrico, os lderes polticos do menemismo esperavam que o alinhamento com Washington tambm rendesse frutos nessa questo. Os resultados foram decepcionantes e se limitaram a declaraes que apoiavam a busca de solues negociadas sobre a soberania das ilhas. Eduardo Roca, que foi embaixador argentino na ONU durante a guerra, constatou que as Malvinas continuam a ser uma questo que atrapalha toda a poltica externa da Argentina. 128 Constituem um dos limites do realismo perifrico um interesse nacional no redutvel lgica de ganhos/perdas econmicas, e sim uma ferida que toca fundo no passado traumtico e na histria de humilhaes impostas pelos britnicos. No incio dos anos 90 os Estados Unidos passaram por um momento multilateral no qual a ONU foi privilegiada como um frum para a expresso da liderana americana na nova ordem mundial. Isso mudou ao longo da dcada e os Estados Unidos passaram a adotar de forma crescente posies unilaterais, de rejeio a compromissos internacionais. A Argentina no se manteve alinhada automaticamente a Washington, contrapondo-se em questes como o embargo econmico a Cuba (embora apoiando os americanos na condenao situao dos direitos humanos na ilha), o conflito rabe-israelense e a criao do Tribunal Penal Internacional. Ao fim do governo Menem, a taxa de coincidncia com nos votos na ONU havia cado abaixo da metade, padro semelhante ao de outros pases sul-americanos, como Brasil e Chile. O quadro abaixo resume a situao:

QUADRO 2 VOTOS COINCIDENTES NA ONU ENTRE ARGENTINA E ESTADOS UNIDOS

Ano 1989

Percentual 13,3%

127 Leonor Machinandiarena de Devoto e Sebastin Masana, Relaciones com los pases europeos (1989-1999). In: C. Escud (org.) Histria General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina Tomo XV Las Relaciones Carnales, los vnculos polticos com las grandes potencias, 1989-2000. (Buenos Aires: GEL, 2003), p. 400-417. 128 Entrevista com Eduardo Roca.

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Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Percentual 12,5% 41% 44,4% 53,8% 67,9% 68,8% 60,7% 56,1% 50% 44,4%

Fonte: Departamento de Estado dos Estados Unidos 129

Outro frum multilateral utilizado pela Argentina para veicular sua mensagem de aproximao com os Estados Unidos foi o Movimento dos Pases No-Alinhados (MNA), no qual havia ingressado em 1973, durante a ltima presidncia de Pern. A entrada do pas despertou grandes expectativas, pois as idias do peronismo (em particular o paradigma diplomtico da Terceira Posio) eram vistas pelos membros do MNA como precursoras do no-alinhamento. A ditadura militar que chegou ao poder em 1976 manteve a Argentina no movimento. Apesar do alinhamento com Washington no combate ao comunismo, o regime autoritrio mantinha lucrativos negcios com a URSS e o bloco sovitico e tambm apostou no MNA como frum para obter apoio na questo das Malvinas. O realismo perifrico estava totalmente fora de sintonia com o iderio terceiro-mundista do movimento. Um paradigma diplomtico que privilegiava o alinhamento com Washington no tinha lugar num frum que pregava o no-alinhamento... Os diplomatas de carreira alegaram que seria melhor adotar postura discreta no MNA, mas Menem optou por uma sada estrondosa, que sinalizasse ao mundo a nova viso que orientava a poltica externa argentina. Seu ltimo discurso nesse frum ocorreu na Cpula do MNA em Belgrado, em 1989 130 :

No pedimos a autoridade dos indolentes. No aspiramos autoridade dos incapazes. No esgrimimos a autoridade dos ineficazes. No levantamos a voz dos que persistem no erro. Pelo contrrio, falo a partir de uma conscincia essencial dos nossos prprios erros e das nossas desordens. No venho a esse magno e honrado ambiente para chorar sobre a desgraa de nossa pobreza. No chego para pensar em complexos de 129 Citado em Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El Lugar de Brasil em la Poltica Exterior Argentina. (Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2003), p. 57. 130 Os trechos do discurso foram retirados de Jos Paradiso, Um Lugar no Mundo: a Argentina e a busca de uma identidade internacional (Rio de Janeiro: Ed. Civilizao Brasileira, 2005), p. 285 e Corigliano, La Dimensin Multilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p.269

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inferioridade diante de um mundo com enorme dificuldades. No chego para reafirmar a pior das nossas dependncias, que pensar que ns mesmos no temos nenhuma culpa pelos nossos destinos.

Em resumo, em vez de reclamar das injustias da ordem internacional criada pelas grandes potncias, os pases em desenvolvimento deveriam reconhecer seus erros. O corolrio da doutrina a rejeio da prpria noo de no-alinhamento e a busca pela insero no mundo nico que se existiria atualmente:
No se trata ento de definir nosso movimento como um bloco contra outros blocos polticos. Trata-se de consolidar esta vasta convergncia de necessidades, de preocupaes e de aspiraes justas de progresso em um sistema de aes construtivas (....) No queremos ser um terceiro mundo no fim da fila da justia e do progresso. No queremos ser o subsolo da humanidade. No queremos ser um universo em vias de desenvolvimento, como modo de perpetuar nossa pobreza. Queremos ser parte de um novo mundo. De um novo mundo, mais justo, mais livre, mais solidrio. Vale recordar mais uma vez: existe somente um mundo, no trs.

A deciso de sair do MNA provocou reaes fortes nos partidos de oposio e no prprio peronismo, mas foi apoiada pela direita liberal, que considerava o frum anacrnico. O impacto internacional mais favorvel foi o de Israel, que era tradicionalmente atacado pelos no-alinhados. Curiosamente, Washington manifestou pesar pela escolha argentina, afirmando que seria mais interessante que o pas permanecesse no MNA e procurasse mudar o movimento de dentro. 131 Contudo, o objetivo principal da retirada do MNA no foi agradar Washington e sim redefinir a identidade internacional da Argentina. O que se buscava era a insero simblica nos espaos do mundo desenvolvido, objetivo que se vinculava a viso nostlgica da era de ouro perdida em que os argentinos seriam mais prximos da Europa do que dos vizinhos de continente. Di Tella resumiu a concepo:

O que fizemos basicamente dizer que no queremos o Terceiro Mundo e os No-Alinhados, pases pobres em geral (...) Interessa-nos gerar esta relao com os pases do Norte porque uma das confuses que temos que, por estarmos localizados na Amrica Latina, somos mais um pas latino-americano. Isso no correto. A Argentina um pas europeu. 132

2.6- Concluso

O pilar do realismo perifrico era o alinhamento da Argentina com os Estados Unidos. O exame das principais questes da relao entre os dois pases mostra que de fato o governo Menem promoveu significativa aproximao, abandonando os confrontos pendentes entre ambas as naes. As reformas neoliberais atenderam aos padres do Consenso de Washington, a dvida externa foi

131 Corigliano, La Dimensin Multilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990, p.275. 132 Citado em Leonor Machinandiarena de Devoto e Sebastin Masana, op.cit., p.417.

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renegociada, melhorou o fluxo de comrcio e o de investimentos e se alcanou amplo nvel de cooperao na segurana internacional e, em menor grau, na ONU. Contudo, persistiram divergncias importantes em muitos aspectos. As exportaes argentinas ao mercado americano continuaram limitadas e sujeitas barreiras como subsdios e cotas. No se chegou a um acordo quanto s patentes farmacuticas e o governo Menem no conseguiu a insero num tratado de livre comrcio com Washington, nem a adeso OTAN. A cooperao no combate ao narcotrfico e nos temas de segurana internacional foi restrita pela relutncia em engajar as Foras Armadas em atividades policiais, mas tambm pela fragilidade do sistema policial e judicirio da Argentina, pelos interesses polticos no Oriente Mdio e pela prpria corrupo das autoridades. As posies na ONU se aproximaram por alguns anos daquelas defendidas pelos Estados Unidos, mas ao fim da presidncia menemista a maioria dos votos argentinos estava em desacordo com os dos americanos. O quadro abaixo procura sintetizar os principais elementos da relao entre a Argentina e Washington no governo Menem, apontando as expectativas e os resultados obtidos:

QUADRO 3 ARGENTINA E ESTADOS UNIDOS DURANTE O GOVERNO MENEM Tema Dvida Externa Comrcio Bilateral Expectativas ECONOMIA Condies vantajosas renegociar a dvida Criao de econmico forte para Adeso ao Plano Brady e apoio de Washington e do FMI vnculo Aumento do comrcio, mas com grande dficit para Argentina. Pendncias em subsdios e patentes. Resultados

Adeso ao Nafta/ALCA Investimentos

Insero em acordo de livre No se concretizou. comrcio Crescimento capitais do fluxo de Alto crescimento. Estados Unidos se tornam maiores investidores na Argentina. sem

SEGURANA INTERNACIONAL Guerra do Golfo Misses de Paz Marco da adeso nova Participao simblica, ordem, vantagens econmicas ganhos econmicos Novo papel para os militares, Plenamente alcanado aproximao da comunidade internacional Sinalizao da Argentina como Amplo desarmamento e adeso pas confivel s normas de controle de tecnologias sensveis

Desarmamento

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Tema Adeso OTAN

Expectativas

Resultados

Vnculo de aliana formal com No se concretizou. Revogao EUA e Europa das sanes e acesso facilitado a material usado. Apoio a Washington em temas Limitaes oriundas das tenses importantes na nova agenda de entre civis e militares e da segurana internacional. fragilidade do sistema policial e judicirio. Dificuldades de ao devido aos interesses no mundo rabe e corrupo das autoridades argentinas FRUNS MULTILATERAIS

Narcotrfico Atentados em Buenos Aires

ONU

Abandono do perfil conflituoso Aproximao com Estados com Washington Unidos, mas permanncia de divergncias significativas Sada do movimento como sinal Plenamente da nova identidade sada foi internacional da Argentina Washington alcanado, criticada mas por

Movimento dos Pases NoAlinhados

Isto significa que o alinhamento da Argentina com os Estados Unidos ocorreu, mas nunca foi automtico nem completo. Em diversos momentos a oposio da sociedade e de setores da burocracia fizeram com o que o governo Menem revisse suas propostas e alterasse suas posies. Em outras ocasies a prpria liderana poltica argentina optou por assumir comportamentos divergentes de Washington. A poltica externa foi mais moderada do que deu a entender a retrica, em especial os pronunciamentos exaltados do chanceler Guido di Tella. Os resultados econmicos advindos da aplicao da doutrina do realismo perifrico tambm foram matizados. Os principais ganhos oriundos da aproximao com os Estados Unidos foram a renegociao da dvida e o aumento do fluxo de investimentos para a Argentina. Entre a implementao da conversibilidade e meados da dcada de 90 houve anos de aumento acelerado do PIB, inflao sob controle e um boom de euforia consumista resultante do dlar barato e da abertura comercial. No entanto, essa prosperidade era em larga medida ilusria e de curto prazo. O dficit comercial era uma bomba-relgio que s se sustentaria enquanto houvesse grande fluxo de capitais para o pas, como durante as privatizaes. A boa vontade do governo americano e do FMI mascararam problemas estruturais srios, como o aprofundamento da dvida pblica. As crises financeiras que atingiram os pases em desenvolvimento e a Rssia na segunda metade dos anos 90 mudaram esse quadro de forma dramtica e revelaram a fragilidade econmica argentina. A exploso da crise tambm revelou a falcia da ideologia que afirmava que a Argentina voltava a fazer parte do Primeiro Mundo. O pas que foi s ruas em 2001 estava mais desigual e com mais pobres, em tudo semelhante aos vizinhos da Amrica Latina que tanto horrorizavam 61

alguns de seus lderes polticos.

CAPTULO 3: A INTEGRAO COM O BRASIL E OS USOS DO MERCOSUL

3.1-Introduo O captulo 2 tratou da relao poltica mais importante da Argentina durante o governo Menem: a aproximao com os Estados Unidos. Contudo, o parceiro econmico argentino fundamental durante todo o perodo foi o Brasil: Esta relao bilateral especial sustenta o processo de integrao regional e constitui um fator inegvel de estabilidade, convertendo a ambos os pases em interlocutores vlidos e confiveis na comunidade internacional. 133 No realismo perifrico, a integrao com o Brasil deveria ser feita nos moldes do regionalismo aberto e servir como plataforma inicial para a expanso de acordos de livre comrcio com outros pases e blocos regionais. Tambm significaria o abandono das rivalidades geopolticas do passado e o estabelecimento de uma zona de paz e cooperao no Cone Sul, em consonncia com as novas posies que a Argentina defendia nos fruns multilaterais e em seu engajamento nas misses de paz da ONU. Nessa perspectiva, a integrao com o Brasil era importante mas subordinava-se ao objetivo mais importante, de alinhamento com Washington. Na primeira metade do sculo XX, o Brasil alinhou-se com os Estados Unidos para obter apoio resoluo de suas disputas fronteirias na Amrica do Sul e em busca de capitais e tecnologia para promover a industrializao. Naquele perodo, a Argentina vinculava-se sobretudo Gr-Bretanha e tinha posturas hostis s iniciativas americanas no continente. A partir da dcada de 60, as relaes diplomticas entre Braslia e Washington foram marcadas por afastamentos e conflitos, no mbito da poltica externa independente de Jnio Quadros e Joo Goulart e do
133 Sintesis Informativa Perodo 1989-1999, p. 3-4. Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina.

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pragmatismo responsvel do general Ernesto Geisel a exceo ao padro foi o alinhamento ocorrido no incio da ditadura militar, no governo Castello Branco. Ainda assim, ganharam fora na Argentina teorias do subimperialismo brasileiro, pelas quais o Br!sil era visto como testa-de-ferro dos inderesses dos Estados Unidoq na Amrica Latina. Nos anos 90 o pndulo havia se invertido E o governo Menem buscava inspirao na histria da polmtica externa brasileira para aliAr-se a Washington, mesmo que sua interpretao da tradio diplomtica do Itamaraty por vezes se afastasse bastante de leituras mais matizadas e atentas. No que toca integrao regional, enquanto a Argentina via no Mercosul sobretudo a possibilidade de ganhos comerciais, o Brasil enxergava no bloco um mecanismo de consolidao da liderana regional, que servisse de base para a ao poltica em outros continentes. O projeto era incompatvel com os desejos argentinos de vinculao a acordos de livre comrcio com os Estados Unidos e o debate entre aprofundar a integrao sul-americana ou preteri-la em funo de tratados com pases desenvolvidos provocou controvrsias intensas por toda a dcada. As pretenses de liderana de Braslia se manifestaram com mais fora nos conflitos envolvendo a segurana regional. A aproximao da Argentina com os Estados Unidos nessa rea provocou muitas preocupaes entre diplomatas e militares brasileiros, ao passo que no crculo menemista o Brasil era visto como economicamente necessrio, mas politicamente inconveniente. 134 A seo A Formao do Mercosul, trata da relao entre Argentina e Brasil entre 1989 e 1994, discutindo a adoo do formato do regionalismo aberto e os debates em torno da estruturao do bloco, em particular o estabelecimento da Tarifa Externa Comum. Os conflitos pela elaborao dos regimes especiais na indstria automobilstica e no setor aucareiro so utilizados como exemplos das barganhas econmicas do Mercosul e dos interesses particulares de cada pas. A seo posterior, As Encruzilhadas da Integrao, aborda a controvrsia que opunha o aprofundamento da integrao sul-americana assinatura de acordos de livre comrcio com os Estados Unidos. Em seguida so analisados os impactos da desvalorizao do Real para a Argentina. A seo final examina os conflitos entre Argentina e Brasil a respeito da segurana internacional, sobretudo a partir das posturas defensivas brasileiras com relao s novas ameaas e ao intervencionismo dos Estados Unidos na Amrica do Sul.

3.2-Formao do Mercosul Ral Bernal-Meza observa que existe importante tradio de pensamento latino-americano

134 Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El Lugar de Brasil en la Poltica Exterior Argentina (Buenos Aires: Fondo de Cultura Economia, 2003), p. 54.

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sobre integrao regional, que costuma ser ignorada, substituda pelas abordagens tericas europias:

Hoje parece comum entre os estudantes de cincias sociais a idia de que os projetos contemporneos de integrao econmica e poltica na Amrica Latina desde a Alalc e o Mercado Comum Centro- Americano, passando pelo Grupo Andino e pela Aladi, at chegar ao Mercosul atual esto baseados no pensamento europeu, cuja ltima expresso a Unio Europia, com suas instituies, mercado e moeda comum. No entanto, nada mais equivocado. Uma coisa a experincia histrica concreta com uns e outros exemplos, e outra, muito diferente, so os fundamentos, que se basearam em pensamentos prprios e particulares. 135

Embora possam ser identificadas importantes doutrinas polticas que defendiam a integrao latino-americana no sculo XIX como os ideais de Bolvar, San Martn, Andrs Bello e Diego Portales o marco contemporneo para a integrao econmica a crise provocada pela grande depresso da dcada de 1930. As turbulncias foram acompanhadas por um perodo extremamente rico no pensamento regional, caracterizado pela rejeio ao liberalismo at ento vigente e forte valorizao identitria do continente, ressaltando as heranas das culturas indgenas, africanas e ibricas: O nacionalismo se pensou como reivindicao do americano, do latino-americano, frente a um velho mundo imperialista que apunhalhado por valores falsos ou caducos cederia lugar ao novo, em que se expressariam as diferenas, as novas culturas, aquelas que haviam permanecido subordinadas. 136 No ps-Segunda Guerra Mundial esse nacionalismo ou antes, continentalismo, como o chama Eduardo Devs constituiu um dos pilares da integrao regional preconizada pela CEPAL e em propostas como a de Pern por uma unio aduaneira entre Argentina, Brasil e Chile. Essas diversas iniciativas estavam estreitamente vinculadas aos modelos de desenvolvimento nos quais o Estado desempenhava amplo papel na economia. A primeira onda de integrao econmica na Amrica Latina ocorreu na dcada de 1960 quando os governos do continente tentaram criar um mercado comum impulsionados pelo exemplo da recm-fundada Comunidade Econmica Europia e pelas doutrinas desenvolvimentistas da CEPAL. Tambm havia o medo de que os produtos agrcolas latino-americanos perdessem espao no mercado europeu, pois as colnias e ex-colnias do Velho Continente na frica, sia e Caribe teriam acesso facilitado a esses consumidores. O processo foi conduzido pela Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc) e apesar de ter obtido aumentos no intercmbio econmico foi em grande medida um fracasso. Pesaram fatores como a dificuldade de conciliar o protecionismo do modelo de industrializao por substituio de importaes com as necessidades da abertura comercial; a desconfiana entre 135 Ral Bernal Meza, Amrica Latina em el Mundo: el pensamiento latinoamericano y la teora de relaciones internacionales, (Buenos Aires: GEL, 2005), p. 47. 136 Eduardo Devs Valds, Del Ariel de Rod a la CEPAL (1900-1950) (Buenos Aires: Biblos, 2000), p. 230. 64

democracias e ditaduras militares e os enfoques distintos entre os pases mais desenvolvidos, como Argentina, Brasil e Mxico que queriam principalmente o crescimento de seu comrcio exterior e os de menor nvel econmico, com as naes andinas, que buscavam integrao mais profunda e rgos regionais de financiamento e planejamento. As crises do petrleo nos anos 70 tornaram a ALALC moribunda e ela foi substituda em 1980 pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) cujo foco so os acordos de preferncias comerciais. A perspectiva mais modesta tambm no mbito geogrfico, pois abandona os projetos continentais e se concentra na esfera sub-regional. A integrao na Amrica Latina passou a se desenvolver como um conjunto de iniciativas que abarcam apenas retalhos do continente, como o Cone Sul, os Andes, a Amrica Central ou o Caribe. 137 A segunda leva de integrao econmica na Amrica Latina comeou em meados da dcada de 1980 e foi simultnea com a retomada do processo no Velho Continente, com o Ato nico Europeu (1986) e a formao da Unio Europia (1992). Tambm ocorreu em conjunto com as negociaes entre Estados Unidos e Canad, que, com a adeso do Mxico, iro culminar no Nafta em 1994. O perodo foi marcado por debates sobre o regionalismo como um processo complementar ou reativo globalizao:

A hiptese da regionalizao como efeito da globalizao defendida pela maior parte da literatura especializada mais recente est ancorada na idia de defesa dos pases frente a um processo histrico poderoso do qual no podem fugir, seno apenas buscar uma melhor adaptao estando reunidos em grupos e, dessa forma, suavizando suas vulnerabilidades externa. O regionalismo , nesse sentido, uma postura reativa, entregue necessidade de se tornar mais competitivo justamente num momento em que diminui a capacidade dos Estados de invidualmente formularem poltica e regularem os mercados. 138

A integrao entre Argentina e Brasil foi impulsionada nos governos Alfonsn e Sarney, com a assinatura da Ata de Iguau (1985) e o lanamento do Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE). Os entendimentos continuaram sob Menem e Collor e resultaram no Tratado de Assuno (1991), que criou o Mercosul. Apesar do estmulo integrao regional ter se constitudo como poltica de Estado em ambos os pases, houve mudanas significativas na maneira pela qual o processo foi conduzido e que esto relacionadas com os usos do Mercosul para consolidar as agendas econmicas domsticas e conciliar modelos de desenvolvimento que se tornaram crescentemente divergentes. O PICE foi baseado na lgica dos acordos setoriais e de cooperao em reas industriais
137 Para balanos de tais iniciativas, ver Rubens Barbosa O Brasil e a Integrao Regional: a Alalc e a Aladi (1960-1990). In: J. G. Albuquerque (org) Sessenta Anos de Poltica Externa (So Paulo: Edusp, 1998), vol.1 e Tatiana L. Prazeres A Integrao Sul-Americana: uma idia ainda fora de lugar? In: T. Prazeres, A. Diniz e M. Santoro. O Brasil e a Amrica do Sul: desafios no sculo XXI. (Braslia: FUNAG, 2006). 138 Maria Regina Soares de Lima e Marcelo Coutinho, Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul, Observatrio Poltico Sul-Americano, Anlise de Conjuntura n.6, 2005, p. 3.

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especficas. O 24 protocolos firmados entre Argentina e Brasil estabeleciam parcerias em campos como energia, transporte, comunicao, cincia e tecnologia. Os dois pases buscavam uma aproximao poltica que lhes desse melhores condies de insero internacional num contexto marcado pela crise da dvida externa. Tal regionalismo estava vinculado tentativa de superar os impasses nos modelos econmicos de industrializao por substituio de importaes. A convergncia entre Braslia e Buenos Aires tambm era importante fator na consolidao da democracia, eliminando tenses que haviam alimentado extremistas da segurana nacional nas Foras Armadas. Os ganhos polticos e econmicos do PICE foram significativos. De 1985 a 1990 as exportaes argentinas para o Brasil quase dobraram, passando de 6% para 11,6% do total. O mercado brasileiro se tornou o mais importante para os produtos da Argentina, em particular para as manufaturas industriais nada menos que 45% delas iam para o Brasil. 139 Contudo, o expressivo aumento no comrcio exterior no foi suficiente para enfrentar os srios problemas de vulnerabilidade econmica de ambos os pases. De certa maneira, o PICE foi o ltimo suspiro do modelo nacional-desenvolvimentista. Menem e Collor tomaram posse como presidentes em meio crise desse paradigma, e com propostas bem diversas de integrao. O pensamento da comunidade do realismo perifrico com relao integrao com o Brasil era promover o chamado regionalismo aberto, isto , um processo de abertura comercial que ajudasse a consolidar as reformas neoliberais e funcionasse como primeiro passo para acordos semelhantes com outros pases ou blocos regionais. A proposta era prxima s posies do governo Collor, tanto que apenas trs meses depois da posse do presidente brasileiro foi assinada a Ata de Buenos Aires (1990), que determinava cronograma de liberalizao comercial automtica e geral, a ser completada em 1994, com a criao do mercado comum antecipao de cinco anos com relao ao prazo originalmente estabelecido por Alfonsn e Sarney. Foi tambm em 1990 que as negociaes foram multilateralizadas, com a adeso do Uruguai e do Paraguai ao processo de integrao. Menem defendeu igualmente a insero da Bolvia e do Chile ao bloco em gestao, mas isso s viria a ocorrer em 1996, e de forma limitada, na categoria de membro associado. A formao do Mercosul por meio do referencial do regionalismo aberto foi considerada um erro por muitos daqueles que estavam vinculados aos objetivos anteriores, de retomar o modelo de substituio de importaes. luz das crises que o bloco enfrentou na dcada de 90, Moniz Bandeira afirmou que o modelo adotado provocou srias distores no processo da integrao. 140 Contudo, diplomatas como Celso Amorim avaliam que a agenda liberal permitiu avanos que de
139 Roberto Bouzas e Jos Maria Fanelli, Mercosur: integracin e crecimiento. (Buenos Aires: GEA Fundacin OSDE, 2002), p. 122. 140 Comentrios no Seminrio Preparatrio sobre Amrica do Sul II Conferncia sobre Poltica Externa e Poltica Internacional. Palcio do Itamaraty, Rio de Janeiro, 30 de maro de 2007.

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outros modo no teriam sido obtidos:

Quando vieram Governos de tendncia mais liberal do ponto de vista econmico, tanto no Brasil quanto na Argentina, aquelas iniciativas que tinham sido tomadas tiveram uma acelerao vertiginosa... Eu acho que dificilmente se ns continussemos essencialmente num mecanismo de negociao setorial, ns teramos chegado a uma integrao to ampla no caso do Mercosul quanto chegamos. Essa integrao em parte foi possvel porque como os dois pases, no caso poca, Brasil e Argentina estavam em processo de liberalizao muito amplos e unilaterais em relao ao mundo todo e como isso era, digamos, algo que eram decises do Governo no nvel macroeconmico, as pessoas que lidavam com integrao, creio, tanto no Brasil quanto na Argentina, no podendo de nenhuma maneira, nem tendo capacidade de impedir que isso acontecesse, elas procuraram, digamos, levar ao mximo de beneficio para o processo de integrao. 141

No governo Menem, o Mercosul no era inicialmente um projeto prioritrio. Acordos regionais de comrcio eram considerados necessrios, mas havia grande decepo com os resultados obtidos anteriormente na Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (1960-1980) e com a experincia do Pacto Andino. As expectativas mais altas estavam nas negociaes multilaterais, como no GATT. 142 Na Argentina, a fragilidade institucional do Ministrio das Relaes Exteriores permitiu comunidade do realismo perifrico elevado grau de liberdade para implementar sua agenda de reformas. Ainda assim, havia um significativo grupo de altos funcionrios argentinos com longa experincia nos processos de integrao latino-americanos das dcadas anteriores. Felix Pea, sem dvida um dos nomes mais destacados dessa equipe, usa a expresso inglesa informal civil service para batiz-los. Andrs Cisneros e Jorge Castro tambm destacam o apoio integrao latinoamericana como bandeira clssica do peronismo que continuava presente nos anos 90. 143 Como observado por Celso Amorim, tais especialistas tiveram papel importante em manter as negociaes em curso mesmo nos momentos de maiores dificuldades, ocasionalmente contrapondo-se s decises dos lderes polticos, ou pelo menos tratando de matiz-las. No Brasil, a influncia do Itamaraty sobre a formulao da poltica externa era muito maior. A chancelaria brasileira tem longa histria exitosa como um dos espaos privilegiados de implementao do desenvolvimentismo e no viu com bons olhos a guinada diplomtica de Collor:

No se construiu no Brasil uma teoria da decadncia e tampouco se escreveu contra o isolamento nacional do passado. Pelo contrrio, os historiadores refletiram, de modo geral, uma interpretao valorativa dos sessenta anos que precederam o governo neoliberal de Fernando Collor de Mello (...) Em nenhum pas da Amrica Latina foi to difcil a transio do paradigma da poltica externa do Estado desenvolvimentista para o paradigma do Estado neoliberal... 144 Palestra do Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, no encerramento do curso para Diplomatas sul-americanos. Curso para Diplomatas Sul-Americanos. Braslia: FUNAG, 2006. 142 Entrevista com Elvio Baldinelli. 143 Entrevistas com Felix Pea, Andrs Cisneros e Jorge Castro. 144 Amado Cervo, Relaes Internacionais da Amrica Latina: novos e velhos paradigmas. (Braslia: FUNAG, 2001), p. 292.

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Collor permaneceu pouco mais de mil dias na presidncia, sendo derrubado por escndalos de corrupo e por sua incapacidade em controlar a inflao. Os governos do presidente Itamar Franco (1992-1995) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) consideravam o Mercosul como primeiro estgio para acordos econmicos e polticos que englobassem toda a Amrica do Sul no incio dos anos 90 que essa expresso substitui no discurso diplomtico brasileiro o termo Amrica Latina, pois na interpretao do Itamaraty no fazia mais sentido pensar em integrao com o Mxico e os pases centro-americanos e caribenhos, presos rbita do Nafta. Anlise de Lus Carlos Bresser Pereira ilustra o ponto: o Nafta equivale a um divisor histrico, liquidao do conceito econmico de Amrica Latina, o que nos obriga a retomar o conceito geogrfico de Amrica do Sul 145 . Nessa perspectiva, a Amrica do Sul tornava-se para o Brasil a chave para consolidar posio de liderana que no se esgotaria no continente, mas teria repercusses globais. Tal posio explicitada pelo embaixador brasileiro Rubens Barbosa:

A Amrica do Sul tem para o Brasil o sentido de viabilizar algo semelhante ao que dispe o Japo na sia, ou seja, um mercado estratgico para a colocao de produtos em mercados regionais, o que possibilita testar a qualidade do produto, avaliar a necessidade de seu aperfeioamento, como plataforma de ganhar escala de produo e, assim, poder viabilizar-se como exportador mundial, como global trader. 146

O mesmo pensamento expresso pelo ento secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Seixas-Corra, ao afirmar que o Brasil encontra no Mercosul principalmente, um projeto de natureza poltico-estratgica 147 Por sua vez, na Argentina do realismo perifrico, o Mercosul e a integrao com Brasil tinham uma dimenso predominantemente econmica e comercial que no implicavam projeo poltica e estratgica autnoma 148 . As duas abordagens no so necessariamente incompatveis, mas criaram muitos problemas e aborrecimentos para as autoridades dos dois pases. No perodo de formao do Mercosul, as dificuldades se manifestaram nas negociaes de consolidao da unio aduaneira, com a Tarifa Externa Comum (TEC) aplicada aos produtos de fora do bloco. O protecionismo era maior no Brasil, movido pelas preocupaes com seu imenso parque industrial. Na Argentina, a presso era por tarifas mais reduzidas, sobretudo em setores onde o pas no tinha forte produo domstica,
145 Citado em Guillermo Palacios, Brasil y Mxico: sus relaciones 1822-1992. In: A Ortiz Mena, O. Amorim Neto e R. Fernndez Castro (orgs) Brasil y Mxico: encuentros y desencuentros. (Cidade do Mxico: Secretaria de Relaciones Exteriores, 2005), p. 99. 146 Citado em Alcides Vaz, Cooperao, Integrao e Processo Negociador: a formao do Mercosul (Braslia: IPRI, 2002), p. 113. 147 Luiz Felipe Seixas-Corra, La Visin Estratgica Brasilea del Proyecto de Integracin. In: J. Campbell (org) Mercosur: entre la realidad y la utopia. (Buenos Aires: GEL, 1999), p. 260. 148 Una Visin Poltica del Mercosur. In: J. Campbell (org) Mercosur: entre la realidad y la utopia. (Buenos Aires: GEL, 1999), p. 288.

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como bens de capital. Havia temores qee a TEC prejudicasse essas reas econmicas provocando a importao de prkdutos melos eficientes do Brasil, que estariam protegidos pela alta tarifa. As negociaes da TEC constituram um exemplo clssico de trade-ofFs Nos quais os pases do Mercosul aceitaram tarifas mais altas do que desejariam em troca do acesso facilitado ao mercado consumidor do Brasil. Este, por sua vez, resignou-se a reduzi-las em troca de seu desejo estratgico de consolidar posio de liderana na Amrica do Sul. De certo modo, pode-se pensar no Mercosul como o mnimo de proteo tolervel ao Brasil e como o mximo aceito pela Argentina. 149 Para o embaixador Celso Amorim, o jogo poltico da TEC se dava em vrios nveis simultneos, envolvia os Estados Unidos e impulsionava alianas curiosas entre opostos ideolgicos:

Mas o que eu ia dizer, que naquela poca havia um grande debate entre a tarifa externa comum, entre os que defendiam uma unio aduaneira e entre os que defendiam um acordo de livre comrcio, apenas. E o curioso que o debate perspassava as tendncias ideolgicas. Eu costumo dizer, para caricaturar um pouquinho, que na poca eram contra a Unio Aduaneira, digamos, a direita liberal na Argentina e a esquerda nacionalista no Brasil. A direita liberal na Argentina porque desejava ter liberdade de manobra para discutir acordos comerciais separados. Obviamente a posio da Argentina hoje muito diferente, mas naquela poca era uma posio de poder discutir, na poca no se falava em ALCA, se falava na expanso do Nafta... E no Brasil, digamos assim, a esquerda mais nacionalista achava que uma tarifa externa comum acabaria levando a uma reduo da nossa estrutura tarifria, porque de alguma maneira, ainda que o Brasil fosse uma economia maior, ns tambm teramos que adaptar um pouco a nossa tarifa aos anseios de outros pases do Mercosul. 150

As negociaes da TEC foram completadas em 1994, mas as divergncias entre Argentina e Brasil quanto ao protecionismo desejvel ao Mercosul de modo algum se encerram ali. O cerne da questo est na participao mais elevada do Estado brasileiro no desenvolvimento econmico nacional. Essas polticas no se expressam somente na estrutura tarifria, mas tambm esto presentes em diversos outros campos: nos emprstimos a juros mais baixos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, na existncia da Zona Franca de Manaus e nos benefcios especiais concedidos indstria automobilstica, aucareira, txtil e de calados. As guerras fiscais entre os estados brasileiros, visando atrao de investimentos, tambm provocaram reclamaes das autoridades argentinas, que consideravam-nas concorrncia desleal e violao das normas do bloco. 151 Setores sensveis como a indstria automobilstica e aucareira foram regulados atravs de acordos especiais. No primeiro caso, por tratados bilaterais na Aladi (CAUCE, PEC, ACE-14). O

149 Observao de Monica Hirst. 150 Amorim, op. cit, p. 20. 151 Pedro Motta Veiga, Regional and Trans-Regional Dimensions of Brazilian Trade Policy. In: In: V.K. Aggarwal et alli (orgs) The Strategic Dynamics of Latin American Trade. (Palo Alto: Stanford University Press, 2004), p. 306-307.

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setor oferece interessante oportunidade para estudar os impactos do Mercosul sobre a indstria sulamericana e os conflitos entre os pases do bloco. No perodo de substituio de importaes, as empresas automobilsticas estiveram entre as mais importantes da Argentina e do Brasil, recebendo diversos benefcios e incentivos dos governos nacionais. O impacto foi alm do puramente econmico, pois regies como a cidade argentina de Crdoba e o ABC paulista serviram de base a um sindicalismo combativo que foi vital para as lutas de resistncia s ditaduras militares e construo da democracia. No incio da dcada de 90 a indstria automobilstica estava em crise na Amrica do Sul, com vendas em queda e baixa capacidade de competio internacional. A criao do Mercosul suscitou esperanas de melhores tempos para o setor, baseadas na explorao simultnea do mercado argentino e dos novos mercados brasileiros, assim como a possibilidade de construo de um sistema produtivo complementar no Cone Sul com a perspectiva de uma grande racionalizao de custos a partir da diviso de trabalho entre as fbricas j existentes nos vrios pases. 152 De fato, a partir de 1992 o investimento e as vendas aumentam rapidamente, em ritmo comparvel euforia desenvolvimentista da dcada de 1950. As empresas transnacionais preferiram se instalar no Brasil, em particular na Regio Sul (que passou de 9% para 22,5% do total nacional da produo de automveis) para obter acesso facilitado ao mercado dos pases do Mercosul e j contando com a expanso do bloco para o Chile e outros pases vizinhos. A mudana geogrfica, abandonando a rea tradicional em So Paulo, tambm buscava fugir de custos trabalhistas e dos sindicatos mobilizados. A expanso da indstria foi simultnea abertura comercial na Argentina e no Brasil, que estimulou muitos consumidores a comprar modelos importados. No caso brasileiro, essa parcela subiu no mercado de 2,5% (1991) para 21% (1995) e foi uma das responsveis pelo preocupante dficit comercial do pas. O governo Fernando Henrique Cardoso reagiu aumentando as tarifas do setor automobilstico de 20% para 70%. As negociaes setoriais foram consolidadas no Novo Regime Automotivo, que provocou severas reclamaes da Argentina, que exportava muitos automveis para o mercado brasileiro e foi prejudicada pelo aumento tarifrio.153 O protecionismo do Brasil no era o mesmo dos anos 50/80. O Estado defendeu as montadoras transnacionais, que puderam utilizar o pas como plataforma de exportaes para a Amrica do Sul, com significativas economias de escala. Entretanto, a indstria nacional de
152 Glauco Arbix, Guerra Fiscal, Espao Pblico e a Indstria Automobilstica no Brasil. In: A Cardoso e A Cavarrubias (orgs) A Indstria Automobilstica nas Amricas: a reconfigurao estratgica e social dos atores produtivos. (Rio de Janeiro/Belo Horizonte: Iuperj / Editora da UFMG, 2006), p. 43. 153 Adalberto Cardoso, A Nova Face da Indstria Automobilstica Brasileira ou a Tese da Convergncia Revisitada. In: A Cardoso e A Cavarrubias (orgs) A Indstria Automobilstica nas Amricas: a reconfigurao estratgica e social dos atores produtivos. (Rio de Janeiro/Belo Horizonte: Iuperj / Editora da UFMG, 2006), p. 8186.

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autopeas (Cofap, Metal Leve) passou para o controle do capital estrangeiro, que as realocou em funo das exigncias de produo e de terceirizao das montadoras. Outro ponto de tenso no Mercosul era o setor do acar, que envolvia dupla complicao: a proteo s provncias aucareiras do norte da Argentina, as mais pobres do pas, e as disputas com relao aos subsdios brasileiros aos grandes plantadores de cana, por conta do Pr-lcool. Os argentinos argumentavam que o programa oferecia diversas vantagens que precisavam ser contrabalanceadas por protecionismo alfandegrio. O resultado foi uma tarifa extra de 23% para o acar. 154 O ponto continuou tenso. Nas palavras do chanceler brasileiro, Luiz Felipe Lampreia: E esse produto justamente aquele de maior participao relativa do Brasil no comrcio internacional. Portanto, no aceitvel, para o Brasil, que o acar esteja excludo do Mercosul. 155 Ao longo da dcada de 90, outras reas econmicas apresentariam problemas no relacionamento bilateral, sobretudo aps a desvalorizao do Real.

3.3- Encruzilhadas da integrao: Mercosul, Nafta e ALCA O ano de 1994 chave para o processo de integrao regional. Nele foi assinado o Protocolo de Ouro Preto, que definiu os termos para a implementao da TEC e da unio aduaneira. No por acaso, foi tambm o do Plano Real no Brasil. O compromisso com a abertura comercial no Mercosul reforava os esforos do governo brasileiro em combater a inflao. Alm disso, a estabilidade macroeconmica e o dlar barato em funo da ncora cambial do Real impulsionaram o consumo, aumentando de maneira significativa as exportaes da Argentina para o Brasil.

TABELA 4 COMRCIO ENTRE ARGENTINA E BRASIL, 1989-1999 Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Exportaes ao Brasil Importaes do Brasil (em dlares) (em dlares) 1, 23 bilhes 1, 39 bilhes 1, 60 bilhes 1, 73 bilhes 2, 71 bilhes 3, 66 bilhes 5, 59 bilhes 722, 11 milhes 645, 13 milhes 1, 47 bilhes 3, 03 bilhes 3, 65 bilhes 4, 13 bilhes 4, 04 bilhes Saldo 507,89 milhes 744,87 milhes 130 milhes -1,30 bilhes -940 milhes -470 milhes 1,55 bilhes

154 Bouzas e Fanelli, op.cit, p.154. 155 Luiz Felipe Lampreia, Diplomacia Brasileira: palavras, contextos, razes. (Rio de Janeiro: Lacerda Editores, 1999), p.301.

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Ano 1996 1997 1998

Exportaes ao Brasil Importaes do Brasil (em dlares) (em dlares) 6, 80 bilhes 7, 94 bilhes 8, 02 bilhes 5, 17 bilhes 6, 76 bilhes 6, 74 bilhes

Saldo 1, 63 bilhes 1,18 bilhes 1,28 bilhes

1999 5, 81 bilhes 5, 36 bilhes 450 milhes Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior do Brasil Os dados mostram o crescimento rpido e constante das exportaes da Argentina para o Brasil, com o estabelecimento de supervit em favor do primeiro pas. As excees so os anos entre 1992 a 1994, quando os efeitos da conversibilidade e do controle de inflao reverterem a situao, aumentando a demanda argentina por produtos estrangeiros. As presses do governo Menem fizeram as autoridades brasileiras aceitarem aumentos nas tarifas de importao e se comprometerem a comprar petrleo e trigo do pas vizinho, para equilibrar a balana comercial. 156 As crises financeiras do fim da dcada tambm tiveram impacto negativo no comrcio entre as duas naes, diminuindo o intercmbio. A combinao da conversibilidade com a abertura comercial criou um problema srio para a economia, como visto no caso do dficit com os Estados Unidos. Portanto, as contas externas se transformaram na pea frgil do Plano Cavallo. A balana comercial se tornou um item de extrema sensibilidade. 157 Os saldos com o Brasil, maior parceiro comercial da Argentina, foram fundamentais para a manuteno da conversibilidade e das reformas econmicas de Menem. Porm, o fortalecimento dos laos comerciais teve como contraparte o medo da influncia brasileira sobre a economia argentina:

Primeiramente, havia a preocupao em saber como a demanda brasileira se comportaria. Tornou-se recorrente na mdia argentina, por exemplo, a expresso Brasil Dependncia, em referncia ao fato de que cerca de trinta por cento das exportaes argentinas tinham como destino o Brasil. A expresso, na verdade, simbolizava tanto o temor de que qualquer turbulncia no Brasil teria efeitos negativos indiscutveis para a Argentina, quanto a preocupao com o fato da Argentina no ter o mesmo peso comercial para o Brasil. 158

Os temores com relao dependncia ficaram mais agudos medida em que a situao social na Argentina se deteriorava, com o aumento do desemprego, da pobreza e das desigualdades estatsticas que conviviam com o crescimento do PIB. Os diplomatas brasileiros por vezes se irritaram com as autoridades argentinas, perguntando por que no mostravam a mesma preocupao
156 Morgana Alves, Da instabilidade cambial s demandas protecionistas: a desvalorizao do real em 1999, a reao argentina e lies para o Mercosul . Dissertao de mestrado, Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (Universidade de So Paulo, 2006), p. 45-46. 157 Seixas-Corra, op.cit., 235. 158 Alves, op. cit., p.58-59

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com o dficit comercial com os Estados Unidos. A Brasil-dependncia foi fonte de polarizao poltica entre os formadores de opinio na Argentina mas tambm significou a consolidao de um expressivo bloco de presso favorvel manuteno e ampliao do Mercosul (que inclua transnacionais, como no caso do setor de automveis/autopeas) e que desempenhou papel importante em meio s encruzilhadas do bloco durante a dcada de 90. O mercado brasileiro tornou-se fundamental e simplesmente no podia ser deixado em segundo plano. O ponto alto para a integrao sul-americana veio em 1996, quando Chile e Bolvia se tornaram membros associados ao Mercosul. A categoria difere da de membro pleno porque no implica a adeso TEC nem aos fruns polticos do bloco. Basicamente, um acordo de livre comrcio. O formato associado foi criado sob medida para os chilenos, pois o alto grau de abertura econmica adotado pelo pas desde as reformas neoliberais da ditadura de Pinochet tornava invivel para o Chile aceitar as tarifas relativamente altas do Mercosul. Para a Bolvia, era um modo de conciliar a participao no bloco com os compromissos que tinha na Comunidade Andina de Naes. A entrada do Chile no Mercosul foi especialmente importante para a Argentina, por trs razes principais. Primeiro, o engajamento na integrao regional ajudava a consolidar as negociaes territoriais. Os dois pases resolveram mais de 20 querelas de fronteiras na dcada de 90. Segundo, impulsionava o comrcio e os investimentos: 60% do investimento externo das empresas chilenas foram aplicados na Argentina, cerca de US$20 bilhes ao longo dos anos 90. 159 Terceiro, ajudou os dois pases a desenvolver intensa cooperao na rea de segurana internacional, estabelecendo medidas de transparncia de informao e construo de confiana entre suas Foras Armadas e criando batalho binacional para operar conjuntamente em misses de paz da ONU. Os avanos so notveis quando se observa que nos anos 70 as ditaduras militares de Pinochet e Videla quase foram guerra por ilhas no Canal de Beagle. Os acordos tambm foram importantes para consolidar as duas democracias, em particular no Chile, onde o Exrcito ainda detinha muitos privilgios nos anos 90. H forte contraste entre os avanos dos dois pases nesse campo da segurana e a resistncia brasileira em adotar arranjos militares supranacionais no Mercosul. 160 Apesar dos sucessos sul-americanos, a Argentina no abrira mo de uma alternativa ao Mercosul 161 . O caminho tortuoso escolhido pelo governo Menem foi buscar equilibrar-se entre a integrao no Cone Sul e as negociaes de um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos
159 Sintesis Informativa Perodo 1989-1999, p. 7-8. Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina. 160 Palestra do embaixador chileno em Buenos Aires, Lus Maira, Universidad Torcuato di Tella, 14/12/2006 e entrevista com. Rut Diamint. 161 Vaz, op.cit., p.118.

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at 1994, pensava-se no ingresso no Nafta, depois disso passou-se a falar na adeso ALCA. Os processos eram visto como complementares:

A ausncia do fast track, combinada com os benefcios mercantilistas que a Argentina obteve ao ganhar acesso preferencial ao mercado brasileiro atravs do Mercosul, ajudaram a forjar um forte consenso poltico domstico de que o bloco deveria ocupar um lugar privilegiado nas relaes internacionais argentinas. Mesmo assim, e pelo medo de excessiva dependncia do Brasil, o goveno Menem aparentou ser crescentemente favorvel construo de uma rea hemisfrica de comrcio, na qual Mercosul e ALCA deveriam ambas complementar e contrabalancear a outra. 162

Em contrapartida, as autoridades brasileiras viam o Mercosul como alternativa ao projeto Nafta/ALCA, que consideravam prejudicial para a liderana do pas na Amrica do Sul. Do ponto de vista estritamente comercial, o Brasil temia que um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos causasse perdas no s para as indstrias brasileiras, como para os setores de servios e de compras governamentais. O pas tambm se preocupava com a eventual eliminao de tarifas preferenciais como no campo automobilstico, no qual os tratados entre os latino-americanos estabeleciam barreiras de 30% contra exportaes de pases de fora da regio. . As negociaes entre Mercosul e Estados Unidos prosseguiram no formato 4 + 1 acordado em 1991, mas foram tensas e marcadas por divergncias e desconfianas. O embaixador brasileiro e ex-ministro da Fazenda, Rubens Ricupero, critica vrios pontos do processo mas afirma que continuar a negociar era o que poderia ser feito nas circunstncias inclusive para contentar a Argentina mas que deveriam ser mantidas certas ressalvas:

Ter-se- pensado que, ao chegar ao altar, encontraramos fora e coragem para o dizer o no que calamos durante os anos de namoro e noivado. Muito do que se fez foi inspirado no louvvel propsito de manter o Mercosul unido na negociao e, de maneira geral, no de evitar agravar nosso isolamento. Ambos os objetivos se justificam na medida em que no nos obriguem a sacrificar interesses nacionais inegociveis. No obstante todos os esforos, no ser surpresa se, cedo ou tarde, os outros decidirem seguir o que julgam ser o interesse deles. Em tal eventualidade, bom que a responsabilidade de pr fim ao sonho da integrao sul-americana seja deles, e no nossa. Dito isso, convm no exagerar nas concesses feitas em nome de uma talvez impossvel unidade, pois elas podem tornar-se irreversveis. 163

Na Argentina, tambm houve quem pensasse que uma talvez impossvel unidade sulamericana fosse um entrave para os objetivos internacionais do pas. Conciliar o alinhamento com os Estados Unidos e a integrao com o Brasil assemelhava-se cada vez mais a um jogo impossvel de vencer:

Dolarizao de jure e um ritmo mais rpido na ALCA (ou mesmo um acordo comercial bilateral com os Estados Unidos) passaram desse modo a ser v)stos como combinaes mAis apropriadas que o Mercosul instvel e protecionista `ara garantir a estabilidade econmica e um moddlo orientado para a economia 162 Deborah Norden e Roberto Russell, United States and Argentina: changing relations in a changing world. (Nova York: Routledge, 2002), p. 113 . 163 Rubens Ricupero, A ALCA (So Paulo: Publifolha, 2002), p. 88.

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internacional. 164

importante ressaltar que no se discutia o fim do Mercosul o bloco era demasiado relevante para o comrcio exterior argentino e para a manuteno da prpria conversibilidade. O que estava em debate era a natureza do processo de integrao. Os problemas da integrao regional eram bem diferentes para os defensores do realismo perifrico e para seus crticos. Felipe de la Balze um membros mais destacados da comunidade do realismo perifrico listou trs obstculos principais ao Mercosul: 1- Divergncias na macroeconomia e na poltica comercial entre Argentina e Brasil 2- Persistncia de subsdios e medidas protecionistas em setores variados (acar, txteis, calados, indstria automobilstica, o papel do BNDES etc). Viso relutante quanto abertura comercial por parte das elites brasileiras. 3-Dficit legal e institucional, em especial no que diz respeito soluo de controvrsias comerciais. 165

O levantamento de De La Balze se concentra nas questes econmicas, com destaque para o comrcio exterior. O enfoque est de acordo com a funo do Mercosul na teoria do realismo perifrico: basicamente um mecanismo para estimular o crescimento do comrcio e promover a abertura da economia. As crticas da escola neoestruturalista fortaleceu outro tipo de viso, pensavase o Brasil em lugar destacado na poltica externa argentina, propondo uma aliana estratgica como o movimento inicial para a retomada ou construo de um projeto de desenvolvimento conjunto. Nessa linha de pensamento, lgico que a avaliao dos problemas do bloco fosse pautada sobretudo pela preocupao com o que Jos Paradiso chamou de bifurcao entre os modelos econmicos dos dois pases. Ele afirma que a divergncia no comeou na dcada de 1990, mas em 1976, com o projeto neoliberal da ditadura militar argentina. O governo Menem s teria feito ampliar a distncia com um Brasil que ainda mantinha aspectos de seu modelo nacionaldesenvolvimentista e se recusava a apostar todas as fichas nos mercados internacionais. 166 Aldo Ferrer desenvolve idias semelhantes. O economista comea ironizando os receios da Brasil-dependncia, ressaltando que apesar da importncia comercial s 3% do PIB argentino estavam vinculados ao mercado brasileiro. Ainda assim, propagou-se o convencimento de que

164 Eduardo Ablin e Roberto Bouzas, Argentinas Foreign Trade Strategy: the curse of asymetric integration in the world economy. In: V.K. Aggarwal et alli (orgs) The Strategic Dynamics of Latin American Trade. (Palo Alto: Stanford University Press, 2004), p.170. 165 Felipe de la Balze, El Destino del Mercosur: entre la unin aduanera y la integracin imperfecta. In: F. de la Balze (org.) El Futuro del Mercosur: entre la retrica y el realismo.( Buenos Aires: CARI/ABIA, 2000), p.18-27. 166 Jos Paradiso, Sobre integracin, equilbrio de poder y la relacin entre Brasil y Argentina. In: G. Albert et alli (orgs) Instituiciones, Democracia e Integracin Regional en el Mercosur. (Buenos Aires: Bononiae Libris, 2006), p. 204.

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todos os problemas do pas estavam na Brasil dependncia. O problema no seria esse e sim a vulnerabilidade externa e a fragilidade interna de ambos os pases. 167 A lista dos principais problemas do Mercosul elaborada por Ferrer apresenta diferenas significativas com relao quela preparada por De La Balze. Para Ferrer, os obstculos mais importantes integrao regional eram quatro: 1- Dependncia dos mercados financeiros internacionais 2- Desigualdades sociais dentro dos pases do bloco 3- Assimetrias entre as estratgias de desenvolvimento nacionais 4- Divergncias na insero internacional 168

Em ltima anlise, Ferrer percebe os problemas do Mercosul pela mesma perspectiva de Paradiso: a bifurcao crescente entre os modelos de desenvolvimento da Argentina e do Brasil provocaria os conflitos na poltica externa. O economista tambm chama a ateno para as fragilidades estruturais - tanto domsticas quanto internacionais - que limitam a ao dos dois Estados. Tais fraquezas no eram apenas elementos do debate terico sobre desenvolvimento e relaes internacionais, mas uma realidade dolorosamente presente no processo de integrao. Uma sucesso de crises financeiras atingiu o mundo na segunda metade da dcada de 1990: Mxico (1994), Sudeste da sia e Rssia (1997/1998). Cada uma dessas turbulncias teve impactos sob o Mercosul, provocando demandas protecionistas e tenses entre os parceiros do bloco. Os piores efeitos ocorreram em 1999, quando o Brasil desvalorizou sua moeda.

3.4- Impactos da desvalorizao do Real

Felix Pea iniciou sua vida pblica na dcada de 60 e ocupou cargos em diversos governos argentinos e no Banco Interamericano de Desenvolvimento. Em todos esses anos, ele avalia que viveu dois momentos trgicos: a Guerra das Malvinas e a desvalorizao do Real.
169

Na qualidade

de subsecretrio do comrcio exterior no Ministrio da Economia quando a crise estourou, Pea esteve no epicentro das tenses. A ncora cambial que fez parte do Plano Real se parecia bastante conversibilidade. A moeda brasileira foi colocada praticamente no mesmo valor do dlar, o que em conjunto com a abertura econmica provocou uma enxurrada de importaes baratas e funcionou como instrumento para o controle da inflao. Porm, o governo brasileiro no fixou a paridade por lei, mantendo a 167
La Globalizacin, Argentina y Brasil. In: A Ferrer e H. Jaguaribe. Argentina y Brasil en la Globalizacin: Mercosur o Alca? (Buenos Aires: Fondo de Cultura Economica, 2001), p. 52-53. 168 Idem, p. 48-57. 169 Entrevista com Felix Pea.

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liberdade de alterar sua poltica monetria, embora em pequenas variaes. Isso foi feito apesar da presso da corrente mais liberal da rea econmica que defendia mecanismos como a currency board, um sistema que equivalia, pelo menos no tocante oferta de dinheiro, a colocar a economia no piloto automtico, pois:

Quando um governo adota esse tipo de regime, est praticamente admitindo que j perdeu toda a credibilidade no mercado financeiro. Portanto, para restaurar a confiana, entrega o controle da poltica monetria a um estrangeiro gozando de mais credibilidade (no caso, Alan Greenspan, o homem encarregado de fornecer dlares ao mundo). 170

Cumpre lembrar que quela poca a Argentina era defendida pelo FMI e por boa parte da imprensa financeira internacional como um exemplo de modernidade e reformas bem-sucedidas na Amrica Latina. E se a conversibilidade era uma forma extrema de currency board, por que no adot-la? Talvez amenizando alguns de seus aspectos. A vulnerabilidade externa do Brasil era alta. Estimava-se que o Real estava sobrevalorizado em 30% (um dlar comprava R$1, 20) e a dvida pblica estava alta e baseada em ttulos de curto prazo. Quando as crises financeiras atingiram os Tigres Asiticos e a Rssia, o FMI comeou a ser dominado por pavores apocalpticos quanto ao Brasil:

As discusses sobre o Brasil se baseavam na idia de que se tratava do ltimo caso antes do colapso do sistema inteiro, comentou Jean Lemierre, o suplente francs no G-7 naquele perodo. Eram usadas expresses vigorosas do jargo militar, tais como ltima linha de defesa, ou outras do gnero. O sentimento geral era que se ns e o FMI no fssemos capazes de salvar o Brasil, estaria tudo acabado, seria o fim. 171

No incio de 1999, o fim parecia prximo. O presidente Fernando Henrique Cardoso havia resistido s presses para desvalorizar o Real em 1998, quando concorria reeleio. Vitorioso na disputa eleitoral, foi surpreendido pela deciso do governador de Minas Gerais, Itamar Franco que decretara a moratria da dvida do estado. O gesto foi o estopim de uma corrida especulativa sobre a moeda brasileira que foi acompanhada de instabilidade e dvidas no governo - o Banco Central teve trs presidentes em trs semanas. O dlar disparou para R$2,20 mas aps a interveno do FMI o valor foi estabilizado em cerca de R$1,66. A ao do Fundo Monetrio Internacional foi decisiva. O Brasil era considerado importante demais para naufragar, devido aos investimentos de grandes empresas e bancos americanos no pas. Se a economia brasileira entrasse em colapso, as repercusses atingiriam os prprios Estados Unidos. O FMI auxiliou o governo brasileiro com pacotes de ajuda financeira e tambm reuniu banqueiros e investidores para aconselhar que auxiliassem o pas. A ltima linha de defesa fora preservada, mas s custas de muitas baixas. O
170 Paul Blustein, Vexame: os bastidores do FMI na crise que abalou o sistema financeiro mundial. (Rio de Janeiro: Record, 2002), p.224-225. 171 Idem, p. 332.

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governo brasileiro adotou medidas recessivas, como o aumento dos juros e o corte de gastos pblicos, para tentar manter os investidores e conter um possvel retorno da inflao. Os impactos sobre a Argentina foram fortes e trs temores dominavam as autoridades menemistas. O primeiro era o de invaso de produtos brasileiros, em funo da desvalorizao do Real. Evidentemente, esse receio era agravado pelo alto dficit comercial j existente e pela rigidez da conversibilidade, que no permitia Argentina utilizar a poltica monetria como um mecanismo de adaptao s crises financeiras internacionais por exemplo, desvalorizando a moeda para encarecer as importaes. Os temores argentinos eram fundamentados, mas os impactos no foram to grandes quando se imaginava. A Tabela 4 mostra que no houve invaso de produtos brasileiros pelo contrrio, caram bastante as importaes argentinas desse pas. O segundo era o temor da fuga de empresas argentinas, que buscariam a transferncia em massa para o Brasil, procura de melhores condies de competitividade. Tal fato no ocorreu, em grande medida porque a crise tambm perturbou as cadeias de produo em territrio brasileiro. O terceiro era o pnico com relao contaminao da conversibilidade pela desvalorizao do Real, ou seja, a expectativa de que a paridade no resistisse depreciao da moeda do principal parceiro comercial da Argentina. De fato, isso foi o que acabou acontecendo, mas somente em 2002. Os esforos do governo Menem e De La Ra para manter uma ncora cambial impossvel foram responsveis pelo agravamento da crise. Tambm havia o sentimento, por parte da opinio pblica argentina, que o principal parceiro no bloco pouco se importava com o destino do pas. bastante significativo dessa posio editorial publicado no influente jornal conservador La Nacin:
As ameaas que sofre a continuidade do Mercosul no so manchete no Brasil. Com sua economia caindo aos pedaos e o pas afogado em dvidas, o ltimo que os brasileiros consideram preocupante uma quebra na continuidade do Mercado Comum do Sul. (...) lgico: para os setores do poder no Brasil, o Mercosul nunca teve o peso que tem na Argentina. No Brasil no existem indstrias que dependam da Argentina para sobreviver e o pas no concentra 30% de suas exportaes no consumo argentino. 172

Mais uma vez, situaes de crise no Mercosul faziam aflorar os argumentos da Brasildependncia. O problema mais srio foi a queda no comrcio exterior, em particular das exportaes argentinas para o Brasil, que se reduziram em 28%. O momento difcil na relao bilateral coincidia com sria crise internacional. As turbulncias econmicas dos Tigres Asiticos reduziram a demanda por petrleo, alimentos e outras commodities que constituam cerca de 2/3 das vendas argentinas ao mundo. 173 Houve trs reaes na Argentina a essa crise generalizada: a proposta de dolarizar a economia, a discusso em reduzir a integrao regional a uma zona de livre
172 173 Citado em Alves, op. cit, p.77. Blustein, op. cit., p. 279.

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comrcio e a sugesto de dotar o Mercosul de mecanismos institucionais que o protegessem de desvalorizaes cambiais por um dos parceiros do bloco. Os debates se deram em meio adoo de medidas protecionistas por parte da Argentina. A idia da dolarizao foi lanada por Menem em janeiro de 1999 e consistia em criar uma moeda nica para a Amrica Latina, atrelada ao dlar. O gesto foi retrico no havia entendimentos prticos nesse sentido e teve como objetivo demonstrar aos mercados externos que o governo estava disposto a fazer o necessrio para manter a paridade peso-dlar e a conversibilidade 174 . A reao do FMI foi cautelosa, sugerindo que era necessrio avaliar com calma a situao. Nos Estados Unidos, tanto o Federal Reserve quanto o Tesouro afirmaram que no era boa idia. Em 1999, Menem ainda pensava em tentar um terceiro mandato como presidente e a dolarizao se encaixava na mesma moldura do projeto de ingressar na OTAN uma medida de impacto que confirmaria a vinculao da Argentina ao mundo desenvolvido. Ao mesmo tempo em que lanou a proposta de dolarizao, Menem estabeleceu restries s exportaes brasileiras, em particular na rea txtil. Em ambos os pases se fortaleceu a sensao de que as exigncias do Mercosul teriam se tornado obstculos s respectivas polticas externas. No diagnstico de Flix Pea provvel que o principal risco do Mercosul seja infectar-se de um vrus chamado Aladi 175 . Isto , abandonar o projeto poltico de integrao e concentrar-se apenas na concesso de benefcios comerciais, do mesmo modo que a Aladi (de 1980) havia feito com relao a sua antecessora Alalc (de 1960). Na viso de Pea, tal medida seria um retrocesso, um risco. No entanto, transformar o Mercosul de uma unio aduaneira em uma zona de livre comrcio era algo que os setores mais liberais do governo veriam como a evoluo mais de acordo com seu modo de pensar a modalidade de insero argentina no mundo 176 Tal posio era impensvel para o governo brasileiro. Como examinado anteriomente, a formao do Mercosul como unio aduaneira era parte essencial do projeto de liderana sulamericano desenvolvido no Brasil e impactava tambm na atrao que o bloco exercia sobre investidores estrangeiros, desejosos de se beneficiar de seu espao econmico relativamente protegido. O chanceler brasileiro, Lampreia, tratou da questo:

O Mercosul, certamente, uma expanso do mercado, uma expanso da circunstncia que agrega um elemento 174 Francisco Corigliano, La Dimensin Bilateral de las Relaciones entre Argentina y Estados Unidos Durante la Dcada de 1990: el ingreso al paradima de relaciones especiales. In: C. Escud (org.) Histria General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina Tomo XV Las Relaciones Carnales, los vnculos polticos com las grandes potencias, 1989-2000 (Buenos Aires: GEL, 2003), p. 106-107. 175 Citado em Andrs Cisneros e Carlos Pieiro Iniguez, Del ABC al Mercosur: la integracin latinoamericana en la doctrina y praxis del peronismo. (Buenos Aires: GEL, 2002), p. 532. 176 Jos Paradiso, A Poltica Externa em Tempos de Transformao e o Caso Argentino. Cadernos Adenauer 7: Poltica Externa na Amrica do Sul, (Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2000), p. 35.

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de credibilidade ao nosso pas. A deciso de investimento das grandes empresas multinacionais est condicionada a essa percepo poltica e expectativa de que, realmente, o Mercosul se consolide e seja aprofundado. Se houvesse um retrocesso, no sentido de apenas uma rea de livre comrcio, evidentemente haveria uma reduo de expectativas. 177

As posies brasileiras foram com freqncia no sentido de resistir ao aprofundamento institucional do Mercosul, opondo-se medidas que pudessem de algum modo proteger os parceiros de bloco da instabilidade da economia. Tomando a integrao europia como modelo, Felipe de La Balze sugeriu o estabelecimento de um mecanismo anlogo ao Artigo 107 do Tratado de Roma, que permitia o aumento de tarifas como resposta a uma desvalorizao cambial. Ele criticou o Brasil por no aceitar clusulas de escape e medidas de salvaguarda, preferindo negociar caso a caso 178 . Tais queixas estavam longe de ser exclusivas da comunidade do realismo perifrico e foram manifestadas pela maioria dos participantes dos debates sobre poltica externa argentina. 179 Sua persistncia ajuda a explicar o cenrio poltico que predominou ainda no governo Kirchner e que levou assinatura do controverso acordo do Mecanismo de Adaptao Competitiva entre Argentina e Brasil, que ser analisado no captulo 5. Embora o debate sobre a desvalorizao tenha sido travado sobretudo em termos de acusaes contra medidas unilaterais e falta de compromisso com o Mercosul por parte dos governos brasileiro e argentino, essa perspectiva no cobre todo o cenrio. Aldo Ferrer aponta que a desvalorizao do real no foi uma deciso autnoma da poltica econmica brasileira. Foi conseqncia do colapso de sua poltica cambial frente a um ataque especulativo incontrolvel pela vulnerabilidade externa do pas 180 A fragilidade do Brasil e da Argentina diante da fuga de capitais, das presses do mercado financeiro internacional e dos impactos das crises na sia e na Rssia foram o elemento essencial dos problemas vividos pelo Mercosul no fim da dcada de 90. A conjuntura foi agravada pelas tenses e desconfianas existentes entre as autoridades dos dois pases em funo de suas disputas anteriores sobre os rumos do processo de integrao regional.

3.5 Segurana internacional Como nas questes econmicas, a aproximao da Argentina com os Estados Unidos no campo da segurana internacional provocou conflitos com o Brasil. Mais do que disputas por itens pontuais da agenda poltica, as divergncias revelam vises muito distintas das relaes internacionais. Para Ral Bernal-Meza, o contraste seria entre a abordagem argentina da segurana
177 Lampreia, op. cit, p.308. 178 De la Balze, op. cit, p. 27 179 A questo surgiu com muita freqncia nas entrevistas que realizei com formuladores do realismo perifrico, e com seus crticos. 180 Ferrer, op. cit, p.62.

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cooperativa com Washington enquanto o Brasil continuaria a se orientar pelo paradigma realista clssico de equilbrio de poder. Monica Hirst distingue entre uma agenda dual brasileira, orientada por perspectiva comunitrio-cooperativa no Cone Sul, mas por posies defensivasterritorialistas na Amaznia. 181 A diferena das ideologias que pautavam a poltica externa no se devia somente aos grupos que estavam no poder. A razo principal estava na posio muito diferente que os dois pases ocupavam no sistema internacional. Se at a dcada de 1960 o PIB do Brasil era pouco superior ao da Argentina apesar da diferena de territrio e populao trinta anos mais tarde a distncia entre os modelos de desenvolvimento era muito mais significativa. O Brasil representava cerca de 50% da economia da Amrica do Sul e a Argentina, menos de 10% - o equivalente ao estado brasileiro de So Paulo. A disparidade levava a interpretaes contraditrias da estratgia de insero internacional de cada pas: Alm disso, e no plano especificamente sul-americano, a vinculao a Washington era, segundo seus mentores, a estratgia prpria das segundas potncias regionais (a Argentina na Amrica do Sul) enquanto a busca do equilbrio correspondia naturalmente s primeiras potncias de cada regio (Brasil na Amrica do Sul). 182 De fato, basta lembrar das crticas de Carlos Escud aos governos argentinos que promoviam o que ele chamou de polticas de poder sem poder e no reconheciam a condio perifrica, pobre e endividada do pas. A atitude contrasta com as vises brasileiras que sempre destacam as gigantescas dimenses de seu territrio, populao e economia. A ideologia que dominava o revisionismo histrico argentino era o declnio nacional e o desejo de retornar era de ouro. No Brasil, o imaginrio era o de uma superpotncia em gestao, o pas do futuro. 183 Um dos formuladores do realismo perifrico, Jorge Castro, tambm apontou as diferenas estruturais entre ambos os pases:

A diferena entre Brasil e Argentina no consiste em uma doutrina de poltica externa (autonomia x dependncia) nem em uma percepo oposta da situao internacional (crtica e acrtica, respectivamente). Surge da posio distinta dos dois pases na nova estrutura do poder mundial que emerge na ps- Guerra Fria, em que se colocaram a uma distncia diferente dos Estados Unidos devido a exigncias internas, o peso da histria e o nvel de desenvolvimento industrial alcanado. 184

Isso no impediu o Brasil de adotar diversas medidas semelhantes s adotadas pela Argentina, como adeso aos regimes de desarmamento nuclear, qumico e biolgico. Na prpria
181 Ral Bernal-Meza, Poltica Exterior Argentina: De Menem a De La Ra. Hay una nueva poltica? So Paulo em Perspectiva, (v. 16 n. 1, 2002) e Monica Hirst, La Fragmentada Agenda de la (In) Seguridad Regional. In: M. Hirst et alli. Imprio, Estado e Instituiciones. (Buenos Aires: Altamira, 2004). 182 Russell e Tokatlian, op. cit., p. 55. 183 Alguns argentinos ironizavam essas vises ufanistas. Um embaixador me disse: O Brasil o pas do futuro e sempre o ser. 184 Jorge Castro, La Argentina, Estados Unidos y Brasil el triangulo de la dcada del 90. In: A Cisneros (org) Poltica Exterior Argentina: histria de un exito. (Buenos Aires: CEPE/CARI, 1999), p. 87..

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rea nuclear, Argentina e Brasil assinaram acordo quadripartite que incluiu a Agncia Internacional de Energia Atmica e a empresa binacional Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (Abacc). No Brasil, essa postura foi defendida por correntes liberais como autonomia pela integrao, estratgia que aumentaria a credibilidade do pas pela adeso s regras definidas pelos centros de poder internacional, resultando em mais investimentos estrangeiros. Tal viso foi rejeitada pelos nacionalistas, que as interpretaram como submisso s demandas dos Estados Unidos e chamaram a ateno para o contraste com as polticas desenvolvidas por China e ndia, que ampliaram sua fora militar e mantiveram nvel de crescimento econmico mais acelerado que os pases da Amrica do Sul. 185 O estabelecimento do Mercosul desarmou muitas das tenses que dividiam entre Argentina e Brasil. De hiptese de guerra, passaram a ser considerados aliados. Os problemas se deram sobretudo pela preocupao brasileira de que o alinhamento do governo Menem com Washington resultasse em maior intervencionismo dos Estados Unidos na Amrica do Sul. Esses receios se concentravam na possibilidade de que a agenda das novas ameaas, em particular o narcotrfico, servisse de pretexto para aumentar a presena americana na Amaznia. Por exemplo, as Foras Armadas brasileiras transferiram tropas das fronteiras do Cone Sul para a regio norte, em especial ao longo dos rios Amazonas e Solimes, com ateno para as fronteiras com Colmbia, Guiana e Venezuela. As posies brasileiras por vezes desorientaram os lderes polticos argentinos. O realismo perifrico havia sido construdo procurando aprender com as lies da histria da poltica externa brasileira. Observando os atos do Baro do Rio Branco e de Getlio Vargas, os tericos dessa corrente apontaram os benefcios obtidos pelo Brasil em funo de seu alinhamento com os EUA na agenda da segurana internacional respectivamente, o apoio americano resoluo das disputas fronteirias do pas e instalao da indstria siderrgica. Na viso dos membros da comunidade do realismo perifrico, os diplomatas brasileiros renegavam e desprezavam essa histria. 186 O Brasil foi bem menos entusiasta do que a Argentina a respeito dos arranjos de segurana estabelecidos pelos Estados Unidos. O pas se ops interveno no Haiti em 1994, para a qual a Argentina prestou apoio relevante. A deciso do governo Menem de pleitear o ingresso pleno na Organizao do Tratado do Atlntico Norte foi mal recebida no Brasil. Em 1997, quando a Argentina se tornou aliado extra-OTAN, o presidente Fernando Henrique Cardoso ironizou:
185 Para as posies liberais, ver Lampreia, Diplomacia Brasileira (Rio de Janeiro: Lacerda Editores: 1999) e Celso Lafer, A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira (So Paulo: Perspectiva, 2001). Para as nacionalistas, Samuel Pinheiro Guimares, Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes (Rio de Janeiro: Contraponto, 2005) e Luiz Alberto Moniz Bandeira, As Relaes Perigosas: Brasil-Estados Unidos, de Collor a Lula, 1990-2004 (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004). 186 Entrevistas com os formuladores do realismo perifrico. Esse ponto, ao lado do impacto da desvalorizao do Real, foi o que provocou os comentrios mais irritados e amargurados. O problema que o Brasil de hoje no mais o Brasil de [Oswaldo] Aranha, me disse um ex-dirigente do governo Menem.

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aliado contra quem?. Em 1999, a reao foi semelhante:

O porta-voz do Itamaraty, ministro Lus Fernando Ligiero, declarou que se a vinculao da Argentina OTAN efetivamente ocorresse, introduziria elementos estranhos no contexto da segurana regional sul-americana e produziria conseqncias palpveis para o Brasil, que seriam analisadas em todos os seus aspectos de natureza poltica e militar. 187

Ao tentar o equilbrio entre Brasil e Estados Unidos em certo sentido a Argentina escolheu um caminho que conduziu ao isolamento. O alinhamento com Washington nas questes de segurana rendeu recompensas, mas criou um mundo de cime e intriga com respeito ao Brasil 188 . A questo essencial que a Argentina simplesmente no era importante para os Estados Unidos, seja como parceiro econmico, seja como fonte de ameaas oriundas do narcotrfico, imigrao ou terrorismo. Em cada um desses itens, outros pases latino-americanos como o Mxico, Brasil e Colmbia eram mais relevantes. No por acaso, eles so mencionados na nova Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos, aps os atentados de 11 de setembro de 2001, como os eixos prioritrios para a poltica americana na Amrica Latina. Ao mesmo tempo, o alinhamento argentino com Washington provocou tantas preocupaes no Brasil que impediu o desenvolvimento de mecanismos de cooperao de segurana mais profundos entre ambos os pases. Em 1997 houve a criao do Mecanismo Permanente de Consulta e Coordenao na rea de Defesa e de Segurana Internacional e a assinatura de um Memorando de Entendimento para a cooperao em segurana, mas ambas estabelecem poucos vnculos institucionais. Os avanos na integrao militar foram obtidos mais pelo intercmbio de oficiais e por manobras conjuntas 189 . O contraste forte com o que ocorreu entre Argentina e Chile.

Contudo, preciso lembrar que o prprio gigantismo brasileiro, em conjunto com a influncia poltica de suas Foras Armadas, torna o Brasil pouco propcio a arranjos institucionais que impliquem perda de autonomia decisria para o pas.

3.6-Concluso

O objetivo central da poltica externa argentina durante o governo Menem foi buscar um alinhamento poltico com os Estados Unidos que resultasse em ganhos econmicos para o pas. Porm, o principal parceiro comercial da Argentina durante o perodo foi o Brasil, cuja diplomacia
187 Luiz Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Argentina e Estados Unidos: da trplice aliana ao Mercosul. (Rio de Janeiro: Ed. Revan, 2003), p. 529. 188 Norden e Russell, op. cit., p. 128. 189 Samuel Soares, Motivaes e Limitaes para uma Cooperao em Defesa e Segurana no Mercosul em uma Perspectiva Brasileira. Trabalho apresentado no XXVII Congresso da LASA. (2004) e Rut Diamint, Argentina Security Policy. Democratic Stability and International Framework. Trabalho apresentado ao XXI Congresso da LASA (1998).

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com freqncia via nas iniciativas de Washington um entrave a seus projetos de liderana regional ou mesmo um problema de segurana na regio amaznica. Falharam as tentativas argentinas de utilizar a poltica com os Estados Unidos e o comrcio com o Brasil como um modo de promover o equilbrio mtuo entre os dois parceiros. As concesses feitas aos americanos resultaram num grande dficit comercial que minou as bases da conversibilidade e no obtiveram as grandes metas da poltica externa, como a assinatura de um tratado de livre comrcio. As divergncias com o governo brasileiro enfraqueceram o Mercosul e levaram a uma profunda crise no bloco no momento do impacto das crises financeiras internacionais da dcada de 90. O quadro abaixo procura sintetizar os principais conflitos entre Argentina e Brasil durante a presidncia de Menem:

QUADRO 4 ARGENTINA E BRASIL DURANTE O GOVERNO MENEM Argentina Brasil

Papel do Mercosul na poltica Impulso ao comrcio exterior e Consolidao da liderana externa plataforma de liberalizao e regional e ponto de partida para negociao a acordos mais influncia em outros continentes amplos Tarifa Externa Comum No era consensual. Foi aceita Ponto central. Instrumento de como via de acesso ao mercado coeso do Mercosul brasileiro Ameaa indstria e ao setor de servios, preocupao em perder acesso privilegiado a outros pases da Amrica Latina Reao vulnerabilidade externa aps crises na sia e na Rssia. Recusa salvaguardas, negocia caso a caso com Argentina

Tratado de livre comrcio com Objetivo prioritrio Estados Unidos

Desvalorizao do Real

Busca de mecanismos de proteo, como salvaguadas. Medos quanto balana comercial e manuteno da conversibilidade

Mudana do Mercosul para Possibilidade diante da crise e Inaceitvel. Provocaria perda de Zona de Livre Comrcio da instabilidade com o Brasil credibilidade do bloco e da liderana poltica brasileira Segurana Internacional Segurana cooperativa no Cone Agenda dual. Segurana Sul, busca de aliana formal cooperativa no Cone Sul, com Estados Unidos. receios na Amaznia. Estados Unidos vistos com reserva por possibilidade de intervenes

A anlise do processo de integrao regional no Cone Sul mostra a pertinncia de observar a nfase nas barganhas entre Estados nacionais em busca de ganhos econmicos. Isso demonstrado 84

por estudos de caso como a situao da indstria automobilstica no Brasil, do setor aucareiro na Argentina e os conflitos sobre cmbio/dficit comercial. Para alm de um conjunto de controvrsias comerciais, autores como Jos Paradiso e Aldo Ferrer ressaltam a importncia de olhar a divergncia nos modelos de desenvolvimentos para entender as fragilidades do Mercosul. O padro observado aponta para as disputas entre um Brasil mais protecionista e uma Argentina mais liberalizante, tanto na questo das tarifas quanto pelos instrumentos de interveno econmica do Estado (subsdios, emprstimos a juros facilitados etc). Houve momentos em que a Argentina foi a mais protecionista, em particular quando a balana comercial lhe foi severamente desfavorvel, como em 1992/1993 e 1999. Ainda assim, h duas ressalvas a tais perspectivas econmicas. Primeira: a agenda polticoestratgica tambm foi muito importante, sobretudo no que diz respeito s posies da Argentina e do Brasil diante das polticas dos Estados Unidos para a Amrica do Sul. As divergncias no campo da segurana internacional ilustram esse ponto. preciso observar inclusive a participao mais intensa dos militares no processo decisrio brasileiro. Segundo, algumas percepes das teorias funcionalistas se mostraram acertadas para o Mercosul, embora em escala reduzida. O processo de integrao de fato foi impulsionado por grupos de interesse, em particular por empresrios que viram no bloco possibilidades de aumento do comrcio exterior ou de economias de escala intrafirmas. Tecnocratas argentinos e brasileiros tambm contriburam para manter o regionalismo de p mesmo nos momentos mais difceis, como o incio da dcada de 90. A idia de que era necessria a integrao na Amrica do Sul, como condio para a retomada do desenvolvimento, permaneceria latente. Ganharia fora novamente aps a crise de 2001, que provocou enormes decepes quanto possibilidade de os Estados Unidos serem os fiadores das reformas econmicas.

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CAPTULO 4: A CRISE DE 2001 E A POLTICA EXTERNA

4.1-Introduo

A crise de 2001 foi a prova de fogo do realismo perifrico. A nova doutrina de poltica externa foi construda com a justificativa de que iria trazer prosperidade Argentina e garantir o apoio dos Estados Unidos para o desenvolvimento nacional. No entanto, aps uma dcada de implementao do modelo econmico associado a esse paradigma diplomtico o pas caiu numa das piores crises de sua histria. A seo A Crise de 2001, analisa os principais acontecimentos desse momento, com especial ateno para os fatores de economia poltica internacional, como o impacto das turbulncias financeiras na sia, na Rssia e no Brasil e as conseqncias da conversibilidade para o comrcio exterior argentino. Esse foi o contexto da ascenso do presidente Fernando de La Ra e as dificuldades polticas de sua coalizo, minoritria no Congresso e nos governos provinciais. A discusso fundamental para compreender as limitaes e presses que definiram as escolhas diplomticas do perodo. A Poltica Externa da Crise o tema da seo seguinte, que aborda as relaes entre Argentina, Estados Unidos e Brasil durante a crise. Avaliam-se os conflitos nos governos De La Ra (1999-2001) e Eduardo Duhalde (2002-2003), em particular as decises que Domingo Cavallo tomou quando reassumiu o Ministrio da Economia e que com freqncia entraram em choque com as medidas preconizadas pelo Ministrio das Relaes Exteriores. A seo discute tambm as posies do FMI para a Argentina e examina o contraste entre os governos Bush e Clinton com respeito atuao do Fundo na Amrica do Sul. A seo final do captulo trata da conseqncias da crise para o sistema poltico argentino, analisando as transformaes ocorridas ao longo dos anos 90 nos partidos e movimentos sociais do pas. A crise catalizou e acelerou essas mudanas, que culminaram em arranjo partidrio mais fragmentado, na ascenso de uma ala esquerda no peronismo e em novas organizaes populares, freqentemente de base local, que esto ligadas ao Estado por um conjunto de arranjos de presso, cooptao e clientelismo. A compreenso dessas novas dinmicas essencial para o estudo do governo Kirchner e de sua busca por um novo paradigma diplomtico.

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4.2-A Crise de 2001

O governo Menem apresentou bom desempenho econmico em seu primeiro mandato, com o controle da inflao aps o surto hiperinflacionrio de Alfonsn e altas taxas de crescimento do PIB. Apesar disso, o desemprego aumentou bastante. Menem foi reeleito em 1995 e enfrentou mais dificuldades em seu segundo perodo presidencial, oriundas sobretudo da necessidade de ajustes para se adaptar aos choques externos da Crise Asitica. Ao mesmo tempo, repetidos escndalos de corrupo debilitaram o governo. A economia j estava em recesso em seu ltimo ano como presidente. De La Ra venceu a disputa Casa Rosada com compromisso triplo: preservar a estabilidade macroeconmica, combater os problemas sociais do pas (em particular o desemprego) e a corrupo. Seu curto governo falhou em todos esses pontos:

Tabela 5: Indicadores Econmicos da Argentina 1999-2002

Ano 1999 2000 2001 2002 Variao do PIB -3,4% -0,8% -4,4% -10,9% Desemprego 13,8% 14,7% 18,3% 17,8% -1,8% -0,7% -1,5% 41% Inflao

Fonte: Indec / Centro de Economia Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina Fernando De La Ra era distante do grupo hegemnico da UCR, chefiado pelo expresidente Raul Alfonsn. Este firmou o Pacto de Olivos com Menem, garantindo a aprovao da emenda constitucional da reeleio em troca de mais cargos de senadores, que beneficiariam a Unio Cvica Radical. O acordo foi fruto da percepo de Alfonsn de que a popularidade do rival peronista era muito elevada e que ele seria reeleito de qualquer modo. O melhor a fazer seria aproveitar a oportunidade para extrair concesses para a UCR. De La Ra ganhou popularidade como opositor dessa linha e havia baseado sua carreira em vitrias e triunfos quase inteiramente pessoais, obtidos nos momentos de maior declnio da UCR [sua eleio ao Senado em 1973 e 1992], o que destacava o fato de que no devia nada ao

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partido 190 Apesar do respaldo eleitoral, De La Ra no tinha a mesma fora de Alfonsn como lder partidrio e precisava lidar com o desafio de conduzir a coalizo com a Frente Pas Solidrio (Frepaso). A frente era uma coligao de cinco partidos de esquerda e dissidentes do peronismo (como o Grupo dos Oito) criada em 1994 e que teve uma ascenso vertiginosa, chegando em segundo lugar nas eleies presidenciais de 1995. Os principais lderes da Frepaso eram Carlos Chacho Alvarez, Graciela Mejide e Elisa Carri. A UCR reconheceu o potencial de um acordo com a Frepaso e formaram a Aliana pelo Trabalho, Justia e Educao, que foi vitoriosa nas eleies presidenciais de 1999, com a chapa De La Ra-Chacho Alvarez. A Aliana teve 48,5% dos votos para a presidncia, contra 38,09% dos peronistas (cujo candidato foi o governador da provncia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde) e 10,09% da Ao Pela Repblica, partido do ex-ministro Domingo Cavallo. A coligao estava em minoria no Congresso, tanto na Cmara dos Deputados (39,7%) quanto no Senado (30,6%). O mesmo ocorria nos governos `ds provncias (29,2%) 191 O regime de conversibilidade adotado no governo Menem estabelecia a paridade entre o peso e o dlar. Essa ncora cambial teve sucesso em conter a hiperinflao, mas s era sustentvel na medida em que os investimentos externos continuassem a alimentr a Argentina com divisas. Isso passou a ser um problema srio aps a seqnc)a de crises financeiras internacionais, que comearam em 1997 na sia e se espalharam para a Rssia e para o Brasil. A conjuntura foi agravada devido ao fato de que no fim dos anos 90 o dlar havia se valorizado com relao s moedas dos principais parceiros comerciais da Argentina Brasil, Chile e Unio Europia. As empresas argentinas, s voltas com o peso paritrio ao dlar, se viram em desvantagens competitivas. Contudo, a conversibilidade era vista pelas autoridades e pelo mercado como o sine qua non da estabilidade macroeconmica, mesmo que estivessem claros os custos crescentes de tal poltica. Na busca por divisas para manter o regime, o governo se voltou cada vez mais para o endividamento externo, o que aumentou as taxas de juros. No segundo mandato de Menem, a dvida externa pulou de US$80 bilhes para US$120 bilhes 192 . Portanto, De La Ra assumiu a presidncia numa conjuntura econmica internacional bastante deteriorada com relao quela em Menem governou. As dificuldades de se manter a 190 Marco Novarro, La Alianza, de la Glria del Llano a la Dbacle del Gobierno. In: M. Novarro (org.) El Derrumbe Poltico en el Ocaso de la Convertibilidad (Buenos Aires: Grupo Editorial Norma, 2002), p. 49. 191 Todos os dados eleitorais sobre a Argentina citados neste captulo foram retirados do site Observatorio Electoral Latinoamericano, www.observatorioelectoral.org/. 192 Novarro, op. cit.: 72 89

conversibilidade eram grandes. E ao contrrio de seu antecessor peronista, estava na posio desconfortvel de ter minoria no Congresso e entre os governadores das provncias, alm de ser um tanto isolado em seu prprio partido. Na Argentina, as provncias so responsveis por 38% do gasto pblico do pas, chegando a 90% no que diz respeito s verbas da educao primria e 74% nas da sade. Qualquer plano para equilibrar o oramento do Estado precisa da cooperao dos governadores para ser bem-sucedido mas nem sempre isso ocorre. Enquanto o governo federal cortava funcionrios na primeira metade da dcada de 90 (de 835.500 para 190.500), as provncias aumentavam suas contrataes em 77%, portanto no sentido oposto ao do controle do dficit. 193 Examinando as relaes entre a Presidncia, o Congresso e as unidades subnacionais, estudiosos do federalismo argentino chegaram concluso que o gasto mais baixo ocorre nas provncias em que o governador do mesmo partido e que o presidente. 194 A estrutura de poder partidria fundamental para disciplinar as autoridades provinciais aos planos de ajuste, pois o sistema clientelista de distribuio de favores e recompensas por parte do Executivo ajuda a amenizar os problemas de ao coletiva. Mas o governo De La Ra se deparou com um quadro em que a maioria das provncias era governada pela oposio peronista, sem disposio para arcar com custos de um ajuste econmico, ou mesmo ansiosa por um mau desempenho da UCR. De La Ra nomeou para o ministrio da Economia Jos Lus Machinea, ex-auxiliar de Alfonsn, que havia presidido o Banco Central da Argentina. Machinea tentou evitar a desvalorizao do peso negociando a blindagem da economia atravs de acordo com o FMI. O Fundo exigiu reforma do sistema previdencirio e pacto fiscal com as provncias, mas terminou aceitando apenas passos iniciais nas duas direes, dada a impossibilidade poltica de o governo conseguir fechar consensos com a oposio quanto a esses temas. Com relao previdncia, De La Ra realizou mudanas como o aumento da idade de aposentadoria das mulheres. Tambm revogou leis trabalhistas, diminuiu salrios no servio pblico e os vencimentos dos aposentados, medidas que antagonizaram o governo com os sindicatos e com os aliados da Frepaso, que se opuseram no Congresso a vrias dessas decises. No curso das negociaes para aprovar as medidas no Senado, o Executivo foi acusado de subornar parlamentares para que votassem de acordo com as propostas do governo. O vice-presidente Alvarez renunciou no fim de 2000, em protesto contra a ausncia de investigaes sobre as denncias. Sua sada tambm foi estimulada pela luta por cargos e poder de deciso entre os 193
Karen Remmer e Erik. Wibbels, The Subnational Politics of Economic Adjustment: provincial politics and fiscal performance in Argentina.. Comparative Political Studies, v. 33 n.5, 2000. 194 Mark Jones, Pablo Sanguinetti e Mariano Tommasi, Politics, Institutions and Fiscal Performance in a Federal System: An Analysis of the Argentine Provinces," Journal of Development Economics, v 61, n. 2, 2000.

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membros da coalizo. Alm de enfraquecer a capacidade de articulao poltica do presidente De La Ra, a renncia de Alvarez abriu caminho para o fortalecimento do Congresso na crise. Pela Lei de Acefalia, vigente na Argentina desde 1975, cabe ao parlamento apontar o novo presidente em caso de renncia do titular e do vice. Como o Congresso estava sob maioria dos peronistas, isso dava ao partido um fortssimo incentivo institucional para querer a sada de De La Ra e assim escolher seu sucessor. O pacto fiscal com as provncias tambm foi difcil. Durante a campanha presidencial de 1999, foi aprovada uma Lei de Responsabilidade Fiscal para o Executivo federal. Porm, no havia equivalente para as provncias. Como o modelo de Jones, Sanguinetti e Tommasi (2000) apontou, governadores de oposio cerca de 70% do total no governo De La Ra so mais propensos a aumentar os gastos pblicos, colocando obstculos a programas de ajuste fiscal. No fim, o governo conseguiu acordo congelando os gastos provinciais por cinco anos, mas sob patamar que implicava aumento de US$500 milhes com relao aos anos anteriores. O acordo com o FMI resultou em pacote de ajuda de US$39,7 bilhes, mas o emprstimo no blindou a economia argentina. As dificuldades das empresas, particularmente a queda nas exportaes, deram origem a mais problemas. O pior foi a reduo na arrecadao, combatida por Machinea com uma impopular alta de impostos. O ministro renunciou em fevereiro de 2001, 14 meses depois de assumir o cargo. A sada de Machinea inaugurou o perodo mais virulento da crise. Seu sucessor, Ricardo Lpez Murphy, permaneceu apenas duas semanas como ministro, renunciando aps no conseguir aprovar pacote de reformas que inclua cortes de gastos nas provncias e na rea educacional. O mais liberal dos radicais, como era definido Lpez Murphy, deixou o governo em meio a protestos de estudantes e de desempregados. O clima poltico da Argentina se tornou mais tenso, com o risco pas subindo e o expresidente Menem defendendo a dolarizao da economia como modo de implantar um choque de credibilidade. De La Ra surpreendeu ao convidar para o ministrio da Economia o ex-titular da pasta, Domingo Cavallo, criador do regime de conversibilidade. A nomeao de um poltico ao qual a UCR havia se oposto por uma dcada foi uma tentativa presidencial de conquistar a confiana do mercado financeiro, sinalizando que a estabilidade seria mantida mesmo que ao custo do descontentamento dos movimentos sociais e dos prprios aliados governamentais. Cavallo reassumiu o cargo com o objetivo de garantir a conversibilidade, embora estimando que o peso estivesse sobrevalorizado em 20%. O ministro buscou uma sada para o impasse modificando o regime. A ncora cambial seria mantida, o peso no seria fixado somente ao dlar, 91

teria metade de seu valor definido com relao ao euro. Como na ocasio a moeda europia estava com cotaes mais baixas, a inteno era melhorar a competitividade cambial da Argentina e ao mesmo tempo manter a estabilidade. O efeito foi o oposto: o custo do ajuste, entretanto, foi instantneo, medida que investidores e depositantes perceberam que a conversibilidade no era to sagrada quanto pensavam. A situao tambm era preocupante do ponto de vista fiscal, porque, devido ao endividamento externo, o dficit pblico iria explodir no caso de uma desvalorizao 195 . A conjuntura poltica piorou, com o governo De La Ra enfrentando protestos crescentes por parte da populao. Em outubro houve eleies legislativas a registrou-se o chamado voto bronca: 27,2% do eleitorado se abstiveram, e dos que compareceram 21,1% optaram por votos brancos ou nulos. O desencanto com a poltica se expressme no conhecido grito das manifesdaes, Que se vayan todos:

Retomando o argumento: embora por vias distiNtas, os crculos de opinio, tanto de centro-esquerda quanto de centro-direita, convergiram na crtica da classe poltica. Os primeiros, salientando as relaes baseadas em conluios entre or principais partidos em detrimento do respeito aos mecanismos da democracia; os segundos, questionando sua pouca sintonia com os consensos existentes a favor da eficincia da gesto pblica e da modernizao da economia. 196

O golpe final veio dois meses depois, em primeiro de dezembro, quando o governo decretou restries ao saque dos depsitos bancrios e a proibio de transferncias ao exterior, medidas que se tornaram conhecidas como corralito. O objetivo era impedir o pnico financeiro que ocorreria com uma corrida aos bancos, para trocar pesos por dlares e escapar da iminente desvalorizao. A princpio, o corralito deveria durar apenas 90 dias. Mas a populao enfureceu-se com as dificuldades criadas para a vida cotidiana, alm do receio das perdas que viriam com a desvalorizao do peso. Os protestos culminaram em violentos confrontos com a polcia nos dias 20 e 21 de dezembro de 2001. De La Ra renunciou e deixou a Casa Rosada de helicptero. As semanas seguintes renncia de De La Ra foram de extrema instabilidade e lutas internas no Congresso, em especial no PJ a nica fora poltica capaz de oferecer alguma possibilidade de governabilidade ao pas. Entre dezembro de 2001 e janeiro de 2002, a Argentina teve quatro presidentes. O peronista Adolfo Rodriguez Sa, que foi presidente durante a ltima semana de dezembro, decretou a moratria da dvida externa, em funo da escassez de reservas em moeda forte. Os problemas com os credores internacionais continuariam por quase quatro anos, at
195 Lucas Llach, A Depression in Perspective: the economics and the political economy of Argentinas crisis of the millennium. In: F. Fiorucci e M. Klein (orgs) The Argentine Crisis at the Turn of the Millenium (Amsterdam: Askant. 2004), p. 45 e p. 52 196 Juan Carlo Torre, A Crise da Representao Partidria na Argentina. In: B. Sallum (org.) Brasil e Argentina Hoje. (Bauru: Edusc, 2004), p. 171.

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que fosse negociada uma reestruturao da dvida no governo Kirchner. O ciclo mais brutal de instabilidade terminou em janeiro de 2002 com a ascenso do lder peronista Eduardo Duhalde, que havia sido o candidato do PJ derrotado por De La Ra na eleio de 1999. Coube a Duahlde a tarefa de encerrar a conversibilidade. Os efeitos foram pssimos, como previsto. O peso se desvalorizou rapidamente, encerrando 2002 ao cmbio de 4:1 com relao ao dlar. As importaes encareceram, a inflao disparou e o PIB caiu mais de 10%. O breve governo de Duhalde foi marcado por diversas tenses sociais, como se ver adiante, mas tambm pela reorientao econmica e poltica da Argentina. O ano de 2003 j seria marcado pela retomada do crescimento, em taxas superiores a 8%, e Kirchner manteve, na etapa inicial, o ministro da Economia de Duhalde, Roberto Lavagna.

4.3- A Poltica Externa da Crise

A poltica externa de De La Ra se deu num contexto de limitaes extremas. No plano internacional, pela necessidade de lidar com a fuga de capitais e as negociaes com Estados Unidos, Brasil e FMI. No campo domstico, pelos conflitos entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio da Economia, em particular na gesto de Cavallo. Tudo isso contribuiu para que o governo da Aliana mantivesse, em larga medida, o paradigma do realismo perifrico, embora modificando algumas posies. De La Ra nomeou como chanceler o economista Adalberto Rodrguez Giavarini, que havia exercido diversos cargos da rea econmica em governos da UCR e pertencia linha mais conservadora do partido. O novo ministro colocou como prioridade o estabelecimento de relaes maduras com os Estados Unidos e o aprofundamento da cooperao bilateral com o Brasil. Este ponto era especialmente caro a vrios lderes da Aliana, como Alfonsn e Chacho Alvarez, que frisavam a necessidade de fortalecer o Mercosul. Para alm dos temas ligados diretamente crise econmica, a agenda com Washington prosseguiu com os contenciosos da poca de Menem, como as disputas em torno das patentes farmacuticas e as reclamaes americanas a respeito da falta de apoio dos servios policiais e de inteligncia da Argentina no combate ao terrorismo. No houve avanos significativos em nenhuma das questes. Na ONU, o governo De La Ra manteve o apoio aos Estados Unidos com a condenao Cuba pela violao de direitos humanos, apesar de presses considerveis da Frepaso para que essa posio fosse alterada. Na questo Malvinas, porm, abandonou-se o enfoque de buscar a simpatia dos habitantes das ilhas e houve o retorno aos confrontos com o Reino Unido no mbito da Assemblia Geral. 93

Marco importante de mudana diplomtica foi o discurso de De La Ra na I Cpula de Presidentes da Amrica do Sul, ocorrida em Braslia, em 2000. O presidente argentino condenou o Plano Colmbia, patrocinado pelos Estados Unidos, e defendeu a no-interveno no conflito colombiano. No entanto, no mesmo encontro destacou que a Cpula no deveria ser vista como o embrio de um bloco poltico sul-americano oposto aos interesses das grandes potncias. Ou seja, a diplomacia do chanceler Giavarini apontava para a reviso de pontos polmicos da poltica externa de Menem e a adoo de estilo mais moderado. O agravamento da situao econmica argentina impediu a consolidao da agenda de mudana. As duas tabelas abaixo do o panorama da deteriorao do comrcio exterior da Argentina com os Estados Unidos e o Brasil, durante os anos de crise: TABELA 6: COMRCIO ENTRE ARGENTINA E ESTADOS UNIDOS, 2000-2002

Ano

Exportaes aos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 3,11 2,85

Importaes dos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 4,73 3,73

Saldo (em bilhes de dlares) -1,62 -0,88

2000 2001

2002 2,87 1,78 1,09 Fonte: Centro de Economia Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina TABELA 7 : COMRCIO ENTRE ARGENTINA E BRASIL, 2000-2002

Ano 2000 2001

Exportaes ao Brasil Importaes do Brasil (em bilhes de dlares) (em bilhes de dlares) 6,99 6,27 6,44 5,23

Saldo (em bilhes de dlares) 0,55 1,04

2002 4,80 2,51 2,29 Fonte: Centro de Economia Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina Os dados mostram de maneira clara que o principal impacto da crise para o comrcio exterior foi a queda brutal nas importaes argentinas, acompanhada tambm pela instabilidade de suas exportaes, que caram significativamente. As estatsticas do Indec sobre balana comercial mostram que se passou de um supervit de US$1 bi (2000) para US$16 bi (2002). O bom resultado foi obtido sobretudo pela desvalorizao do peso e pela reduo das importaes, indicadores sensveis de que como a poltica da conversibilidade havia prejudicado a competitividade das 94

empresas do pas e o equilbrio da balana de comrcio. A lio foi aprendida e os governos pscrise mantiveram o peso desvalorizado, alcanando grande dinamismo nas exportaes. Mas no perodo de turbulncia houve diversas controvrsias comerciais, em especial pela adoo na Argentina de medidas protecionistas com relao ao Brasil. Aps deixar o governo Menem, Cavallo se dedicou a trabalhos de consultoria, o mais importante dos quais foi assessorar o Equador a implantar a dolarizao. Seu retorno ao Ministrio da Economia significou tambm maior interferncia na poltica externa. Cavallo voltou a atacar o Mercosul, afirmando que as discusses sobre a TEC no levavam a lugar nenhum e o que melhor para o bloco era se concentrar na expanso do livre comrcio pela Amrica do Sul. As declaraes do ministro provocaram conflitos com o Brasil:

A percepo da diplomacia e da imprensa brasileira que o governo argentino fala pela boca de Cavallo, pessoa que nunca teve boa imagem no Brasil, dada sua reconhecida filiao pr-americana (ALCA) e sua viso crtica sobre o Mercosul. Sem embargo, esta uma percepo equivocada: o presidente De La Ra quem decide a poltica. Mas por que ele tem permitido que Cavallo maneje sua poltica bilateral com o governo brasileiro? A resposta tem a ver com as limitaes prprias que a situao econmica-financeira argentina impe e a dependncia que o governo tem da figura de Cavallo como sua ultima ratio, dentro da continuidade do modelo do ajuste estrutural. 197

Muitas das medidas tomadas por Cavallo desrespeitaram os acordos do Mercosul e enfureceram o governo brasileiro. O ministro aumentou as tarifas de diversos bens de consumo para 35%, o mximo permitido pela OMC, mas passando por cima do acordado com os scios do bloco regional. Ao mesmo tempo, diminuiu as tarifas para a importao de bens de capital e concedeu benefcios tributrios a exportadores. O objetivo de tais decises era proteger a economia argentina e dar a suas empresas um pouco de flego no mercado internacional, onde competiam em pssimas competies devido ao peso sobrevalorizado. Em protesto, o presidente Fernando Henrique cancelou visita que faria a Buenos Aires. Tratava-se da continuidade, e do agravamento, dos conflitos bilaterais oriundos da desvalorizao do real e da busca pela Argentina de mecanismos de adaptao ao novo valor da moeda brasileira. A piora na situao econmica coincidiu com a mudana de governo nos Estados Unidos e a posse do presidente George W. Bush. Os republicanos haviam criticado Clinton e os democratas por seus grandes pacotes de ajuda financeira internacional ao Mxico, Rssia e ao Brasil. Afirmavam que essa prtica incentivava o risco moral, pois estimularia governos irresponsveis a continuar com ms polticas econmicas, sabendo que seriam resgatados no momento decisivo pela ao de Washington. Bush assumiu o poder disposto a ter atitudes mais rigorosas com o Fundo Monetrio
Raul Bernal Meza, Poltica Exterior Argentina: De Menem a De La Ra. Hay una nueva poltica? So Paulo 197 em Perspectiva, v. 16 n. 1, 2002, p. 88.

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Internacional. Teve que abrandar sua poltica quando a Turquia precisou de ajuda, devido ao papel importante desse pas na estratgia de segurana dos Estados Unidos. Na Argentina, no havia interesse vital semelhante. Bush no usaria dinheiro do Tesouro americano para auxili-la. A situao dela era crtica aos olhos do mercado financeiro internacional:

O choque da moratria na Rssia, pas que se acreditava ser demasiado importante geopoliticamente para fracassar, levou muitos investidores a abandonar suas apostas em pases em desenvolvimento. Crossover investors - grandes fundos de penso, seguradoras e outras instituies que alocaram uns poucos pontos percentuais de seus ativos em mercados emergentes no auge, em meados da dcada de 90 retrocediam para refgios seguros. 198

A rigor, o comportamento no era muito diferente do que ocorre em qualquer crise financeira internacional. Mas na Rssia, no Sudeste da sia e no Brasil, as empresas e investidores acreditavam que a importncia poltica daquelas regies era a garantia de que algo seria feito para impedir que a turbulncia se alastrasse. Os fracassos do FMI em diversas das situaes anteriores agravaram as dificuldades para a Argentina, somada sua menor importncia para a economia global. Nos ltimos meses do governo Clinton, o Fundo concedeu grande emprstimo Argentina, mas que no conseguiu blindar a economia. Apenas deu curto flego extra conversibilidade permitindo a mais alguns argentinos retirar seu dinheiro e a mais alguns bancos americanos e ocidentais serem pagos antes da quebra 199 . Na avaliao de especialistas em crises financeiras, como o jornalista Paul Blustein, o maior erro do Fundo foi fechar os olhos para a deteriorao da situao argentina, como o grande aumento na dvida pblica, s agindo quando j era tarde demais. Ao longo do ano crtico de 2001, o Fundo discutiu como poderia auxiliar o pas a sair de uma situao que parecia no oferecer possibilidades de escapatria. As relaes com o governo De La Ra tornaram-se tensas. Apesar da confiana que o FMI tinha em Cavallo, as atitudes do ministro desagradavam muito equipe da instituio. Com freqncia, Cavallo s avisava sobre decises econmicas vitais poucas horas antes de serem anunciadas publicamente. Os tcnicos do Fundo comearam a se questionar se Cavallo no estava excessivamente otimista quanto sua prpria capacidade de resolver a crise econmica, repetindo o xito que tivera em 1991, ao implantar a conversibilidade. Apesar da relutncia, o FMI ainda concedeu um pacote de ajuda Argentina, em agosto de 2001. A pea decisiva do tabuleiro era o governo americano, em particular o Departamento do Tesouro, dirigido por Paul ONeill. Homem de origem modesta, filho de um sargento do Exrcito, 198 Paul Blustein, And The Money Kept Rolling In (And Out): Wall Street, IMF and the bankrupting of Argentina.(Nova York: Public Affairs, 2005) p. 77 199 Joseph Stiglitz, Globalization and Development. In: D. Held e M. Koenig-Archibugi (orgs): Taming Globalization (Cambridge: Polity), 2003, p. 50. 96

ONeill havia ascendido no funcionalismo pblico at cargos de direo na rea de oramento. Depois fizera bem-sucedida carreira como executivo de empresas de alumnio. Ele avaliou que a Argentina no tinha como pagar sua enorme dvida externa, mas temia as conseqncias polticas da renegociao com os credores. Ao mesmo tempo, no queria comprometer o governo dos Estados Unidos e o FMI com um amplo pacote de ajuda. Ao fim, o Tesouro optou por buscar um caminho intermedirio: Ele parecia convencido de que um pouco de engenharia financeira, uma troca voluntria de ttulos combinada com o gotejar de recursos do FMI poderiam levar a uma ampla reestruturao da dvida argentina 200 . No foi o que ocorreu. A situao do pas se agravou ainda mais e o FMI retirou sua misso do pas em novembro de 2001: Em termos simples, a Argentina estava sendo abandonada 201 . A justificativa dos Estados Unidos para o gesto ficou marcada pela declarao de O Neill:

No justo utilizar o dinheiro dos carpinteiros e dos encanadores americanos para resgatar empresas que fizeram maus investimentos em pases de alto risco em busca de rentabilidade mais alta e mais rpida. Se aceitaram correr o risco, devem assumir o custo. 202

As palavras foram especialmente humilhantes para a Argentina porque equiparavam o pas aos mercados turbulentos da periferia mundial, rompendo com a iluso de uma relao especial entre Buenos Aires e Washington, que levaria prosperidade econmica e ao retorno ao Clube do Ocidente e s naes desenvolvidas. O que motivou a deciso dos Estados Unidos foi o clculo de perdas e ganhos na tradio da realpolitik:

De sua parte, o Tesouro dos Estados Unidos estava nessa altura confortvel em sua convico de que puxar a tomada da Argentina no resultaria em srias conseqncias financeiras internacionais. (...) um declnio expressivo na demanda argentina por bens estrangeiros provavelmente no afetaria vizinhos importantes como o Brasil certamente no na extenso que a crise brasileira tinha afetado a Argentina. E embora um par de bancos espanhis que tinham concedido muitos emprstimos na Argentina fossem sofrer, o impacto financeiro da quebra sobre outros pases seria limitado. 203

As autoridades do Tesouro concluram que tinham agido corretamente, pois de fato a crise argentina teve poucas conseqncias no exterior, a no ser no Uruguai e em menor grau no Brasil e na Espanha. Para outros analistas, a Argentina se tornou um dos principais exemplos de fracassos do FMI. Joseph Stiglitz, ex-economista-chefe do Banco Mundial e prmio Nobel, discutiu-a como amostra do que estava errado na atuao do Fundo. No caso argentino, apoiar durante anos uma paridade cambial insustentvel, para preservar o pas como vitrine das reformas neoliberais na 200
201 Blustein, op. cit, p. 150. Idem, p. XXI. Citado em R. Russell e J.G. Tokatlian, op. cit., p. 61. Blustein, op. cit, p. 175.

202 203

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Amrica Latina. Quando o momento de prosperidade financeira internacional passou, a Argentina foi deixada a sua prpria sorte: A experincia mostrou que o FMI amigo apenas na bonana: apia voc quando as coisas vo bem, mas quando as coisas parecem ms, todos os tipos de crticas so lanados: o que voc fez foi incompleto, insuficiente, a crise foi sua prpria culpa e voc a mereceu! 204 O impacto da crise sobre o realismo perifrico foi imenso: basicamente, deslegitimou o alinhamento com os Estados Unidos, pois tal estratgia em nada ajudou o pas na hora da catstrofe. Quando a Argentina comeou sua recuperao econmica, foi fundamental buscar tambm um novo paradigma diplomtico, mais voltado para a Amrica do Sul. A guinada respondia ainda nova conjuntura internacional, com o recesso regional do neoliberalismo, a ascenso de governos de centro-esquerda no continente e as posies cada vez mais unilaterais assumidas por Washington aps os atentados de 11 de setembro de 2001. O ex-chanceler Guido de Tella, principal implementador do realismo perifrico, morreu em 2001, o mesmo ano da crise e dos atentados. Em homenagem a Di Tella, Escud enumera esses fatos para marcar o fim de uma poca e de seu sonho. As observaes do principal terico do realismo perifrico quanto importncia da Argentina para os Estados Unidos so melanclicas. A Argentina no seria relevante nem mesmo como problema, como a Colmbia e a Venezuela, e se desaparecesse do planeta o americano mdio nem se daria conta. 205 Esse foi o contexto em que Eduardo Duhalde assumiu a presidncia. Sua poltica externa se orientou por dois eixos: revalorizao da relao com o Brasil e a busca de entendimentos com os Estados Unidos, visando a novo acordo com o FMI e negociaes para reestruturar a dvida externa. medida que as tenses polticas na Argentina aumentavam em funo da proximidade das eleies presidenciais de 2003, Duhalde valeu-se cada vez mais da carta sul-americana. Em seus meses iniciais de governo, tomou medidas que procuravam dar a Washington sinais positivos quanto ao alinhamento da Argentina. Foi mantida a condenao Cuba nos fruns de direitos humanos da ONU e apoiou-se a gesto americana que retirou o diplomata brasileiro Jos Maurcio Bustami da presidncia da Organizao para a Proibio de Armas Qumicas. 206 A renegociao da dvida externa no avanou durante o governo Duhalde, mas foi firmado um acordo controverso com o FMI, baseado em cortes fiscais nas provncias em especial das moedas criadas por elas, que tiveram ampla circulao durante o perodo mais catico da crise e na promulgao de leis de falncia e subveno financeira que facilitavam a credores internacionais 204
Stiglitz, op. cit., p.48 205 Entrevista com Escud. 206 Como presidente da OPAQ, Bustami procurou levar o Iraque a tornar-se parte da organizao. Isso contrariou o desejo dos Estados Unidos de isolar o pas, a pretexto de que Saddam Hussein teria armas de destruio em massa.

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assumir o controle de empresas argentinas. 207 O acordo foi assinado em abril de 2002 e a partir dessa data houve um giro na poltica externa de Duhalde. O presidente revalorizou o Mercosul como estratgico para a Argentina e recebeu a compreenso brasileira pelos efeitos da desvalorizao no intercmbio comercial e o apoio por seus esforos em estabilizar a economia. 208 Tal posio foi analisada como um olhar de alcance sul-americano, que privilegia os vnculos com o Brasil e que ia alm dos temas mercosulinos, dando grande importncia criao de uma Comunidade Sul-Americana de Naes projeto que se concretizou em dezembro de 2004, j no governo Kirchner. 209 Um dos marcos da viso sul-americana de Duhalde foi o apoio que deu preservao da democracia na Venezuela, quando da tentativa de golpe de Estado contra Chvez. A posio foi comum aos pases latino-americanos, atravs do Grupo do Rio, e contrastou com o respaldo aos golpistas assumido pelos Estados Unidos e pelo FMI. Ao longo do governo Kirchner, a relao com a Venezuela se tornaria mais intensa, com amplos projetos de cooperao econmica. Nesta segunda etapa de sua poltica externa, Duhalde tambm mudou o voto na ONU com relao Cuba, interrompendo a condenao que se repetia desde a presidncia Menem.

4.4- Conseqncias para o sistema poltico argentino Que se vayan todos, gritavam os manifestantes nos grandes protestos de 2001. O lema expressa o repdio elite poltica argentina, mas sua mensagem de tudo ou nada obscurece mudanas que vinham ocorrendo ao longo dos anos 90 no sistema partidrio e nos movimentos sociais do pas. A crise acelerou essas transformaes e consolidou conseqncias importantes para a formulao da poltica externa, que se mostraram decisivas no governo Kirchner. A criao da Frepaso no foi o nico abalo na tradicional estrutura partidria da Argentina. Ao longo dos anos 90, surgiram uma srie de partidos que desafiaram a hegemonia dos peronistas e dos radicais, sobretudo nas provncias. A tabela abaixo mostra a eroso do bipartidarismo no pas, acompanhando as eleies Presidncia e ao Congresso :

Tabela 8: Eroso do Bipartidarismo na Argentina, 1989-2001

Ano Percentual dos Votos UCR + PJ

207

Ramn Aranda, La Poltica Exterior Argentina: de Menem a Kirchner. Integracin en Ideas. IDELA/UNT. 2004, p. 15 208 Idem, p. 15-16 209 Francisco Corigiliano, La Poltica Latinoamericana de Kirchner. Critrio. n. 2300. 2004.

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Ano 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Percentual dos Votos UCR + PJ 79,7% (Presidncia) ; 73,6% (Congresso) 69,7% (Congresso) 72,7% (Congresso) 66,9% (Presidncia) ; 64,7% (Congresso) 81, 9% (Congresso) 86,6% (Presidncia) / 77,3% (Congresso) 60,5 % (Congresso)

Fonte: Anastasia, Ranulfo Melo e Santos 210

Os dados mostram que o domnio tradicional dos dois maiores partidos foi abalado, sobretudo nas eleies legislativas, nas quais o percentual acumulado pelo PJ e pela UCR oscilou entre 70% e 60%. As estatsticas marcam diferenas significativas com relao ao passado, quando tradicionalmente o partido vencedor obtinha, sozinho, mais de 60% dos votos, como lembram Juan Abal Medina e Julieta Suarez Cao 211 . Os mesmos autores aplicam Argentina o ndice de nmero efetivo de partidos no Congresso e mostram que ele subiu de 2,79 (1989) para 3,39 (2001). As novas siglas com freqncia se organizam em torno de um lder carismtico que busca acordos com o PJ ou a UCR. Da direita para a esquerda, surgiram partidos como Ao pela Repblica (Cavallo), PRO (Maurcio Macri), Aliana por uma Repblica de Iguais (Elisa Carri). O surgimento de novos partidos colocou desafios aos governantes, aumentando os custos de transao para negociar no Congresso e aprovar suas medidas. No caso do presidente De La Ra tais dificuldades estiveram entre as razes de seus principais fracassos, resultando em escndalos de corrupo e conflitos com o parlamento onde sua coalizo era minoritria. O mesmo ocorreu nas provncias, com relao ao problema dos gastos pblicos em servios essenciais como educao e sade. Outra conseqncia da crise de 2001 para o sistema partidrio foi o severo golpe desferido UCR, cujo prestgio despencou para o ponto mais baixo em muitas dcadas. A populao passou a associar os radicais s turbulncias econmicas dos governos Alfonsn e De La Ra, culpando este
210 Governabilidade e Representao na Amrica do Sul (So Paulo: Ed. Unesp/Fundao Konrad Adenauer, 2004), p.122 211 Abal Medina e Cao, La Competencia Partidria en la Argentina: sus implicncias sobre el rgimen democrtico. In: M. Cavarozzi e J.M. Abal Medina (orgs) El Asedio a la Poltica. (Rosrio: Homo Sapiens, 2002).

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ltimo tambm pela represso policial e pelas mortes nos protestos que antecederam sua renncia. A situao da UCR agravou-se durante o governo Kirchner, quando muitos polticos do partido preferiram aliar-se ao presidente, formando o grupo conhecido como Radicais K. Nas eleies presidenciais de 2007, a Unio Cvica Radical sequer apresentou candidato prprio, com suas vrias faces internas se dividindo no apoio a Kirchner e a Roberto Lavagna. Todas as transformaes no sistema partidrio contriburam para tornar a Argentina mais instvel, no sentido em que os arranjos tradicionais dos peronistas e dos radicais no mais

funcionavam para canalizar as demandas e o descontentamento da populao. Tais funes passaram a ser exercidas de maneira crescente por diversos movimentos sociais que floresceram na dcada de 1990. Jos Maurcio Domingues relaciona as novas formas de protesto social s transformaes da terceira fase da modernidade, que se consolidou entre 1970-1990. As duas primeiras etapas haviam sido marcadas pelo surgimento e expanso da Revoluo Industrial. Os sindicatos eram os atores sociais por excelncia, vinculados a partidos operrios ou regimes corporativistas como os da Argentina, Brasil e Mxico. A poca contempornea marcada por outro paradigma, pela implementao do neoliberalismo e pelos problemas sociais como o aumento do desemprego, mas tambm por mais liberdade poltica, no mbito da redemocratizao dos pases da Amrica Latina. Para Domingues, o sindicalismo continua a ser o movimento social mais importante no continente, embora tenha passado por mudanas:

Sua libertao do jugo corporativista no Brasil e na Argentina, com novos sindicatos e centrais de trabalhadores, permitindo pluralismo e mais capacidade de mobilizao por vezes, ainda que em condies econmico-sociais com freqncia extremamente desfavorveis, garante-lhe uma posio de destaque nas lutas sociais. 212

No caso argentino isso se manifesta pela criao da Central de Trabalhadores Argentinos, mais autnoma diante do peronismo e do Estado, que chegou a pensar em criar um partido nos moldes do PT brasileiro 213 . Domingues tambm chama a ateno para o surgimento de diversos movieentos sociais de identidade mais fluida, menos vinculados ao mundo do trabalho e com foco na redao com o territrio, com o local. Tal mudana foi resumida pelo lder sindical Victor de Gennaro: A nova fbrica o bairro. Nem poderia ser diferente dado o quadro de precarizao trabalhista do pas. Na avaliao

J. M. Domingues, Os Movimentos Sociais Latino-Americanos: caractersticas e potencialidades. Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico Sul-Americano, n. 2., 2007, p. 24. 213 Mirta Lobato e Juan Suriano, La Protesta Social en la Argentina (Buenos Aires: Fondo de Cultura Economica, 2003) p, 140-141.

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de um dirigente da CTA, Jess Gonzles: Hoje a organizao sindical s pode organizar os trabalhadores registrados, aos que chamamos em branco. Dos 14 milhes que integram a populao economicamente ativa na Argentina, os recIstrados so 3,5 milhes. 214 O perodo 1990-2000 foi marcado na Argentina pela apario de diversas formas de organizao popular e luta pOldica. Para mencionar os mais importantes, h os movimentos piqueteros, de trabalhadores desempregados; as assemblias de bairros, que reivindicam polticas sociais, acesso a servios pblicos e emprego; as fbricas ameaadas de falncia e ocupadas e recuperadas por seus funcionrios; as puebladas que bloqueiam ruas e paralisam cidades do interior, do qual o exemplo paradigmtico so os protestos na provncia de Santiago del Estero em 1999; as chacareras, pequenas proprietrias rurais que se mobilizam contra as dvidas que fazem-nas perder suas terras; e os cacerolazos (panelaos) que marcaram as manifestaes de 2001.215 Mara Maneiro observa a contradio entre anlises polticas que destacam a perda de identidade coletiva dos trabalhadores, motivada sobretudo pela instabilidade do emprego sob o neoliberalismo, e a multiplicao de movimentos. Se o aumento da pobreza leva ao isolamento e ruptura das relaes sociais, como explicar as novas formas de organizao? Examinando os movimentos piqueteros, ela aponta para a relao entre sua atuao e busca por maior interveno do Estado em seu territrio de ao, geralmente no sentido de polticas sociais e auxlio para emprego. Figuras locais, do bairro, consolidam-se como interlocutores entre o poder pblico e a populao. Os chamados punteros tornam-se os elos num sistema clientelista, de troca de favores, pois o Estado havia perdido a capacidade de oferecer servios universais para os pobres. A relao dos punteros com seus vizinhos s vezes degenera em corrupo, com pessoas comprando o acesso aos benefcios sociais com bebidas ou drogas. No novo peronismo dos anos 90, so os intermedirios num mecanismo de cooptao e dominao:

Se a to propalada crise do sistema poltico argentina se evidencia na dificuldade de manter as fraes subalternas de forma mais estvel dentro das mediaes tradicionais tais como os partidos polticos e as organizaes sindicais clssicas houve uma tentativa de recuperar-se via ao territorial. (...) Com a abrupta reduo de recursos e com a diminuio dos programas sociais nos ltimos anos de dcada de 1990, credibilidade dos punteros foi descrescendo. Isso ocorre simultaneamente derrota eleitoral dos Duhalde (primeira derrota eleitoral do PJ na provncia de Buenos Aires desde a de 1983) principais referncias da construo dessa rede na Grande Buenos Aires. 216

214

Citado em Guillermo Almeyra, La Protesta Social en la Argentina (1990-2004) (Buenos Aires: Ed. Continente. 2004), p. 153-154. 215 Para excelente balano dos novos movimentos sociais argentinos, ver o documentrio La Dignidad de los Nadies (2005) de Fernando Solanas. 216 M. Maneiro, Movimentos Sociais e Estados: una perspectiva relacional. In: J. M. Domingues e M. Maneiro (orgs) Amrica Latina Hoje: conceitos e interpretaes (Rio de Janeiro: Ed. Civilizao Brasileira. 2006), p. 101-103.

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Eduardo Duhalde e sua esposa Hilda Chiche Duhalde so dois dos lderes mais importantes do peronismo contemporneo. Nos anos 90 ele foi vice-presidente de Menem e governador da provncia de Buenos Aires. Candidato derrotado presidncia em 1999, acabou assumindo o cargo em 2002, na esteira da instabilidade institucional. A trajetria de Duhalde mostra o afastamento de sua adeso ao menemismo e sua importncia para a estabilizao poltica e econmica da Argentina. Contudo, o presidente falhou em lidar com os novos movimentos sociais. Quando governou a provncia de Buenos Aires, montou ampla rede clientelista a partir dos punteros e das manzaneras, mulheres que atuavam nos bairros pobres como elos da distribuio de cestas bsicas, planos de assistncia social e acesso aos servios pblicos. O arranjo naufragou com a deteriorao da capacidade de ao do Estado e quando o PJ no pde mais distribuir favores, essas manzaneras converteram-se rapidamente em piqueteras, auto-organizadas, independentes e, embora continuassem sendo peronistas, j no trabalhavam para um caudilho local. 217 Esse o contexto da derrota de Duhalde presidncia, em 1999, conforme citado por Maria Maneiro. A incapacidade de lidar com os movimentos sociais continuou em seu governo, que enfrentou protestos constantes. Tiveram apogeu trgico quando a polcia assassinou dois manifestantes piqueteros, Dario Santilln e Maximiliano Kosteki. A morte dos dois foi um marco e um severo golpe para a carreira de Duhalde. Em recente documentrio sobre os presidentes argentinos aps 1983, os entrevistadores perguntam a Duhalde qual o maior erro que cometeu quando ocupava a Carga Rosada. O poltico fica em silncio e abaixa a cabea, sem conseguir encarar a cmera. interrompido apenas pela interveno de sua esposa, que o repreende duramente e lhe d sugestes de como responder pergunta. 218 A cena representativa dos dilemas da poltica argentina contempornea. O silncio de Duhalde ilustra seu fracasso em compreender as novas dinmicas dos movimentos sociais. Kirchner entendeu melhor as transformaes no sistema poltico e buscou alianas com os piqueteros, assemblestas e outras organizaes. O enfrentamento entre os dois lderes peronistas cristalizou-se quando suas esposas Hilda Duhalde e Cristina Fernndez disputaram o Senado pela provncia de Buenos Aires, em 2005, com a vitria desta ltima. A persistncia do peronismo no poder ilumina outro aspecto do sistema poltico argentino ps-crise. Apesar da bandeira que se vayan todos, ao fim todos permaneceram. Mesmo Menem retornou poltica, como senador por La Rioja. Nos nveis mais altos do Executivo, ocorreu uma dana das cadeiras, com a ascenso de polticos at ento perifricos no PJ. Dessa perspectiva:

217
218

Almeyra, op. cit., p. 124 Documentrio Yo Presidente (2006), dirigido por Mariano Cohn e Gastn Duprat.

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... dispersos e fragmentados, demasiadamente concentrados na questo da autonomia e de suas lutas internas, os movimentos sociais, no obstante a profunda crise de 2001-2002, no lograram avanar um milmetro na refundao do sistema poltico, que segue congelado na reproduo de um peronismo infinito, cujas indicaes dbias, de fato esquerda complicam ainda mais a situao. 219

Contudo, algo mudou. O sistema partidrio tornou-se mais fragmentado. Os movimentos sociais ganharam fora de presso e se estabeleceram como interlocutores do Estado, inclusive na formulao da poltica externa. A corrente do peronismo que chegou presidncia trouxe consigo uma intensa agenda de direitos humanos e de revalorizao da memria a respeito da resistncia ditadura militar. fundamental considerar tais elementos para discutir a busca de um novo paradigma diplomtico pelo governo de Nstor Kirchner. As eleies presidenciais de 2003 foram disputadas primordialmente pelos candidatos do PJ (Menem, Kirchner, Rodriguez Sa), que juntos tiveram mais de 60% dos votos no primeiro turno. A situao inusitada de um partido apresentar vrios candidatos presidncia se explica em funo da Lei de Lemas (sub-legenda), um arranjo peronista de inspirao uruguaia para tentar solucionar as intensas disputas dentro do partido: Com esse sistema, o justicialismo transferiu arena eleitoral interpartidria a concorrncia pela nomeao que no conseguiu resolveu na arena estritamente intrapartidria 220 . , em suma, uma espcie de primrias abertas, decididas por todo o eleitorado. A eleio deu a vitria por pequena margem a Nestor Kirchner, o governador peronista da remota provncia de Santa Cruz, que havia feito oposio a Menem. Os argentinos escolheram um outsider para governar o pas, em protesto contra a elite poltica tradicional. Mas optaram por um dissidente do PJ, pois tinham a conscincia de que apenas a mquina do partido era capaz de garantir a governabilidade. A Lei de Acefalia abriu caminho oposio peronista depois da renncia de Chacho Alvarez, a Lei de Lemas funcionou como uma instituio que permitiu ao PJ resolver suas disputas internas atravs da arena eleitoral.

4.5-Concluso

A crise de 1998-2002 foi uma das piores catstrofes econmicas da histria da Argentina e teve impacto profundo sobre a poltica externa, encerrando o ciclo do realismo perifrico e lanando as bases para novo debate diplomtico, inspirado em maior aproximao entre os pases da Amrica do Sul. As razes principais Da crise esto nos impactos negativos da conversibilidade, que 219 220
Domingues, op. cit., p. 34 Ana Maria Mustapic, Del Partido Peronista al Partido Justicialista. In: M. Cavarozzi e J.M. Abal Medina (orgs) El Asedio a la Poltica. (Rosrio: Homo Sapiens, 2002), p. 160.

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prejudicou a competitividade das empresas argentinas, que se viram s voltas com moeda sobrevalorizada diante de seus principais parceiros comerciais. A rigidez cambial se tornou armadilha perigosa no contexto de turbulncias financeiras internacionais (que diminuram os investimentos no pas) e de cbescente dvida externa (que multiplicava os custos e ajustes na moeda). Muitos dos problemas da Argentina entre 1998 e 2002 se explicam pela relutncia do governo em arcar com as conseqncias da desvalorizao do peso, optando por paliativos de alto custo social, como corte de salrios e reduo nos gastos pblicos. As dificuldades foram agravadas pela fragilidade poltica da coalizo minoritria liderada pelo presidente Fernando De La Ra. A poltica externa da crise foi marcada pela necessidade de angariar apoio dos Estados Unidos e do FMI para as estratgias de ajuste do governo argentino. Em segundo momento, depois da moratria e da desvalorizao, esses esforos se manifestaram na tentativa de iniciar a renegociao da dvida e obter novos acordos com o Fundo Monetrio Internacional. Apesar das circunstncias dramticas em que se deu a formulao da poltica externa, tanto De La Ra quanto Duhalde tomaram medidas de aproximao do Brasil e de fortalecimento do Mercosul. Essas decises foram limitadas pela baixa capacidade de ao da Argentina durante a crise, e por divises entre a elite poltica, em particular pelas posies pr-Estados Unidos adotadas pelo ministro da Economia Domingo Cavallo. A crise tornou o sistema poltico mais fragmentado e instvel com o aumento da competio partidria, sobretudo pelo surgimento de pequenas siglas organizadas em torno de um lder carismtico, sem programa claro. Os antigos arranjos clientelistas foram abalados pela ascenso de movimentos sociais, de ruptura com o sindicalismo tradicional ou articulando os trabalhadores desempregados e no mercado informal. Esses grupos tm demandas novas, que combinam revindicaes econmicas com pleitos de acesso a servios pblicos e ao Estado.

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CAPTULO 5: KIRCHNER E A BUSCA DE NOVO PARADIGMA DIPLOMTICO

5.1-Introduo Nstor Kirchner foi presidente entre 2003 e 2007 e seu governo marcou a retomada do crescimento econmico e da estabilizao poltica na Argentina. Figura marginal no peronismo nacional at sua eleio para a Casa Rosada, ao fim de quatro anos se consolidou como o mais importante poltico do pas. Sua esposa venceu a disputa para suced-lo com o dobro de votos que ele obteve em 2003. A rea diplomtica foi uma das mais controversas de seu governo, marcada pelas disputas com o Uruguai e atritos com Brasil, Chile e Estados Unidos. Este captulo busca traar o panorama da busca de um novo modelo de poltica externa por Kirchner, como eplogo ascenso e queda do modelo do realismo perifrico. Primeiramente, examina a ascenso do novo presidente, faz rpido balano de sua gesto e identifica as matrizes de seu pensamento poltico. A fragilidade domstica de Kirchner o levou a adotar posies intransigentes em poltica externa, para afirmar-se diante da opinio pblica como nacionalista e defensor firme dos interesses argentinos. Suas idias sobre relaes internacionais devem muito experincia da militncia da juventude peronista nos anos 1970, com viso crtica aos centros de poder global. Em seguida, o texto aborda as relaes da Argentina com os Estados Unidos e o Brasil. A agenda bilateral com os americanos se concentrou nos temas do combate ao terrorismo e da renegociao da dvida externa. Com o Brasil, a Argentina oscilou dos atritos de uma guerra de escaramuas e de controvrsias comerciais para aes conjuntas na OMC, na ONU e na Amrica do Sul, alcanando alto grau de convergncia ao fim de seu mandato. As iniciativas quanto integrao continental marcam o afastamento do modelo de regionalismo aberto e a aproximao aos pressupostos da escola neoestruturalista, que ressalta a necessidade de aprofundar a infraestrutura da regio e retomar a industrializao argentina, no que alguns autores chamam de regional-desenvolvimentismo. A crtica dos realistas perifricos recebe uma seo parte, dedicada sobretudo s anlises de Carlos Escud e Andrs Cisneros. Para o primeiro, a Argentina ps-crise teria se tornado um Estado parasitrio, marcado pela morte da poltica externa, pois as principais decises diplomticas seriam tomadas tendo em vista o atendimento demandas dos movimentos sociais domsticos, que tornariam a Casa Rosada refm de permanente crise de governabilidade. Contudo, Escud examina o mundo ps-11 de setembro como ambiente que oferece maior margem de ao

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para a Argentina, contanto que o pas se mantenha alinhado aos Estados Unidos em assuntos-chave como o combate ao terrorismo. Cisneros acusa Kirchner de haver abandonado o eixo tradicional do peronismo na Amrica do Sul Argentina, Brasil, Chile em troca da aliana com Venezuela e Cuba, que credita ideologia dos anos 1970, que ele considera ultrapassada nos dias atuais. Com relao aos pases desenvolvidos, teria ocorrido o isolamento argentino, refletido na ausncia de visitas de dignatrios dessas naes. Cisneros tambm critica o grupo de Kirchner como uma elite provinciana com pouco conhecimento de poltica externa. O captulo se encerra com uma breve anlise das perspectivas da presidncia de Cristina Fernndez. Ela assume o governo em condies muito mais favorveis que o marido, o que significa que ter mais possibilidades de negociar e fazer concesses reforadas por sua longa prtica parlamentar. Tem demonstrado desenvoltura com assuntos internacionais e h oportunidades para melhorar as relaes da Argentina com Estados Unidos, Brasil e Unio Europia. As maiores incgnitas dizem respeito a como ela conduzir as negociaes com a Venezuela e como realizar os ajustes necessrios manuteno do crescimento econmico argentino.

5.2-A Ascenso de Nstor Kirchner Kirchner foi eleito presidente em 2003 com apenas 22% dos votos, numa disputa em que o peronismo se apresentou bastante fragmentado. Nenhum dos lderes do Partido Justicialista foi capaz de formar consenso e unir os correligionrios. Os ex-presidentes Carlos Menem e Adolfo Rodrguez Sa se lanaram candidatos. Temeroso dos dois, Eduardo Duhalde inicialmente apoiou o governador de Crdoba, Juan Manuel de la Sota. Diante de desistncia deste, apostou suas fichas em Kirchner. No primeiro turno, ele chegou atrs de Menem, que recebeu 24% dos votos. Contudo, as pesquisas de opinio indicavam que a enorme rejeio da populao ao ex-presidente daria a Kirchner vitria por mais de 70%. Menem preferiu renunciar candidatura e no sofrer tamanho desgaste poltico. O novo presidente da Argentina era pouco conhecido nacionalmente, o que no foi desvantagem no contexto em que os manifestantes gritavam Que se vayan todos elite poltica tradicional. Kirchner havia feito toda sua carreira no peronismo, que muitos argentinos viam como o nico partido com fora suficiente para garantir a governabilidade do pas em meio crise sentimento reforado aps o fracasso da aliana UCR/Frepaso em 1999/2001. Kirchner comeou na poltica na dcada de 1970, quando estudava Direito na Universidade Nacional de La Plata e militava na Juventude Peronista. Ele se casou com uma colega de turma, Cristina Fernndez, e os dois foram viver na provncia de Santa Cruz, na Patagnia. Muitas pessoas

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de sua gerao se integraram a grupos armados, como Montoneros e ERP, mas o casal permaneceu de fora desse tipo de ativismo. Com a redemocratizao, Kirchner se tornou governador e Cristina iniciou carreira parlamentar que incluiu os cargos de vereadora, deputada provincial e nacional e senadora. Seu mpeto lhe rendeu o apelido de furaco e antes das eleies presidenciais ela era mais conhecida do que o marido. Santa Cruz uma provncia com apenas 200 mil habitantes, localizada no extremo-sul da Argentina. A regio rica em hidrocarbonetos e a empresa YPF teve papel fundamental em seu desenvolvimento. Os mtodos centralizadores que Kirchner utilizou para administrar esse territrio marcaram sua formao poltaca e deram origem a diversos conflitos quando ocupou a Casa Rosada:

Para entender o polmico estilo K preciso entender que o presidente argentino um cacique peronista, um homem que governou durante 12 anos uma pequena provncia argentina com mos de ferro. Em Santa Cruz, seus opositores o acusam de ter manipulado a imprensa, o Judicirio e todas as instituies do poder provincial.(...) O presidente , essencialmente, um governante que gosta de controlar cada detalhe de sua gesto. Os ministros no tm poder algum de deciso e muitas vezes passam semanas sem conseguir acesso ao presidente, o que torna mais lenta a implementao de medidas. Nada sai do papel sem o aval presidencial. 221

O poder no governo Kirchner esteve concentrado num reduzido crculo ntimo na Casa Rosada, em torno do presidente, da primeira-dama, e dos ministros Alberto Fernndez (Secretaria de Governo) e Julio de Vido (Planejamento). No houve reunies de gabinete e poucos ministros despachavam diretamente com o presidente. A exceo mais importante foi o titular da Economia, Roberto Lavagna, que havia implementado um hbil programa de recuperao no governo Duhalde e foi mantido no cargo por Kirchner. Apesar da rpida melhora da situao econmica e do papel fundamental que Lavagna desempenhou na renegociao da dvida externa, as tenses entre ele e o presidente aumentaram. O ministro deixou o governo em 2005 e nas eleies de 2007 concorreu presidncia contra Cristina Fernndez, chegando em terceiro lugar na disputa. Alm das caractersticas do estilo K, preciso levar em conta a fragilidade da base poltica de Kirchner. O presidente sequer tinha a liderana do Partido Justicialista, que disputava com Duhalde e Menem, num contexto de fragmentao do sistema poltico argentino, que inclua a necessidade de lidar com os novos movimentos sociais, como os piqueteros, e as centrais sindicais mais autnomas, como a CTA. Seus dois primeiros anos de governo foram marcados por luta constante pela liderana. As eleies legislativas de outubro de 2005 funcionaram como um plebiscito de apoio a Kirchner e

221 Janana Figueiredo, O Estilo K e a Poltica Argentina, Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico SulAmericano, n. 10, setembro de 2005, p.9

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foram vencidas pelo governo, cujos candidatos conquistaram a maioria dos postos. Foi especialmente importante a disputa pelo controle da provncia de Buenos Aires, base do rival do presidente, Eduardo Duahlde, e lar de 40% do eleitorado nacional. As mulheres de ambos, Cristina e Hilda, concorreram ao Senado pela provncia e Cristina foi eleita. A vitria consolidou a posio dos Kirchner como principal fora poltica do pas. A rpida ascenso do casal se deve a diversas medidas de impacto adotadas pelo governo. Primeiramente, a recuperao econmica foi muito expressiva, como mostra a tabela abaixo. A Argentina se beneficiou da conjuntura internacional favorvel, com a demanda por seus produtos agrcolas e aplicou polticas cambiais e monetrias que estimularam os investimentos externos e o crdito. Alm disso, houve a expanso das poltica sociais de transferncia de renda, como o programa Chefes e Chefas de Famlia, que garantiram apoio da populao mais pobre.

TABELA 9: INDICADORES ECONMICOS DA ARGENTINA, 2003-2007 Ano 2003 2004 2005 13,4% 4,3% 9,6% Inflao Crescimento PIB 8,8% 9% 9,2% Desemprego (somente reas urbanas) 14,5% 12,1% 10,1%

2006 11% 8,5% 8,7% Fontes: Centro de Economia Internacional, Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina / Indec Na avaliao do economista Srgio Vale, a recuperao da economia argentina foi generalizada. No caso dos investimentos, salutar perceber que o crescimento se deu intensamente tanto em construo civil (com grande peso do setor residencial) quanto em mquinas e equipamentos. 222 Outro ponto positivo foi o crescimento do comrcio exterior. Segundo o Indec, o saldo da balana comercial passou de US$15,76 bilhes (2003) para US$24,86 bilhes (2006). As exportaes argentinas foram beneficiadas pela crescente demanda internacional por commodities agrcolas e combustveis, bem como pela poltica cambial competitiva. As vendas externas cresceram para todas as regies, com nfase para o Mercosul. Tais ganhos no foram isentos de problemas, como se ver nas prximas sees. O ponto negativo mais importante foi a inflao. As taxas aumentaram muito em funo do

222

O Milagre Econmico da Argentina, Valor Econmico, 24/05/2007.

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crescimento dos gastos governamentais e do consumo, beneficiado por subsdios governamentais a servios e produtos essenciais, como transporte e energia. No incio de 2007, Kirchner exonerou a presidente do instituto estatstico e houve acusaes na imprensa e na oposio de que a medida foi provocada pelo desejo de manipular os ndices oficiais de inflao. Alguns analistas acreditam que a taxa real bem maior do que os 8,6% anunciados pelo governo em setembro de 2007 o ndice correto estaria entre 15% e 20% ao ano 223 . Como a maioria dos ttulos da dvida externa argentina baseada na inflao, o resultado foi medo e desconfiana entre os investidores, com a queda no valor das aplicaes. A energia tambm foi problema econmico grave no governo Kirchner. A privatizao do setor foi realizada por Menem de modo irregular e houve a tentativa de rever contratos. As empresas reagiram recusando-se a investir a menos que o marco regulatrio fosse definido de acordo com seus interesses. O resultado foi a incapacidade do fornecimento de gs dar conta da demanda provocada pela expanso econmica. No momento inicial, foi possvel contornar a situao com importaes da Bolvia, mas medida que a crise prosseguiu houve problemas de falta de energia e o corte de exportaes ao Chile, violando acordos internacionais e causando protestos no pas vizinho. Tambm h desequilbrio fiscal, pois os gastos pblicos cresceram alm das despesas, pelos investimentos em obras pblicas, subsdios, polticas sociais e pelo aumento no salrio mnimo, que impactou na previdncia. 224 Para alm das questes econmicas, os direitos humanos predominaram na agenda do governo Kirchner. Representante da gerao dos jovens dos anos 1970, a que mais sofreu torturas e assassinatos no perodo da ditadura, o presidente impulsionou mudanas profundas na Suprema Corte e na cpula das Foras Armadas. As leis de anistia de Alfonsn e os indultos de Menem foram declarados inconstitucionais, retomaram-se os processos contra militares envolvidos no terrorismo de Estado e antigos centros de tortura foram transformados em museus da memria. 225 Se h certo consenso quanto ao bom desempenho da economia e da poltica de direitos humanos, as avaliaes da poltica externa so bem mais controversas. Kirchner apresentou-se como o defensor intransigente dos interesses da Argentina, sem disposio para negociar e fazer concesses. Isso levou a atritos com Estados Unidos, Brasil e Chile e crise das papeleras com o Uruguai. Esta ocorreu quando as empresas Botnia e ENCE iniciaram a construo de fbricas de

223 Cristinas Challenges. The Economist, 26/10/2007 224 Vale, op.cit. 225 Para anlise do tema da memria, justia e direito verdade na Argentina e em outros pases do Cone Sul, ver meu artigo com a historiadora Janana Teles, A Histria Perdida nos Pores Militares, O Estado de So Paulo, 30/04/2007.

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celulose na cidade de Fray Bentos, junto ao rio Uruguai. Na margem argentina, o balnerio de Gualeguaych iniciou um amplo movimento de protesto, temendo a contaminao das guas e os prejuzos econmicos da perda do turismo. A questo passou de local para internacional porque os manifestantes com freqncia bloqueiam as estradas e as pontes para o pas vizinho. O governo argentino apoiou as posies dos ambientalistas e levou o caso Corte Internacional de Justia de Haia. A relao com o Uruguai se deteriorou, com o uso de retrica agressiva por diplomatas e polticos de ambos os pases. O estilo K tambm caracterizado pelo costume do presidente de sair no meio de cpulas diplomticas, chegar atrasado a reunies com dignatrios estrangeiros ou simplesmente no comparecer a eventos internacionais. A importncia dos fatores domsticos (busca de legitimidade interna) na formulao da agenda diplomtica levou Carlos Escud a escrever sobre a morte da poltica externa e criticar a falta de estratgia coerente para as relaes internacionais. Juan Gabriel Tokatlian tambm julga que h primado da poltica domstica na diplomacia argentina e afirma ser necessria a despersonalizao da rea, com fortalecimento de instituies como a chancelaria e o Ministrio da Economia. 226 As crticas poltica externa so abordadas em detalhes mais adiante. Por ora, a pergunta : quais as bases ideolgicas da diplomacia de Kirchner? No captulo 1 foi examinado o surgimento do realismo perifrico, a partir de uma interpretao liberal da histria argentina, que condenou o modelo de industrializao de substituio de importaes e o padro das relaes com os Estados Unidos. Tal doutrina foi construda a partir de contribuies de intelectuais afinados com a agenda de reformas do governo Menem, como Carlos Escud, Felipe de la Balze e Andrs Cisneros. No houve uma comunidade to organizada a exercer essas funes para Kirchner, mas possvel identificar claramente os eixos de outra abordagem econmica. O presidente:

Beneficiou-se porm de uma atmosfera mais propcia s frmulas desenvolvimentistas. Embora no se possa falar de um novo sistema de crenas ou de mudanas nas hegemonias ideolgicas, um retrocesso da ideologia liberal parece evidente. Os efeitos sociais e econmicos das polticas que ela inspirou atualizaram as demandas de justia social, desenvolvimento produtivo e autonomia, convidando a retomar o caminho interrompido h 30 anos, embora em um mundo muito diferente, que por isso precisa encontrar modalidades renovadas e criativas de adaptao. 227

Ou seja, Paradiso v em Kirchner traos do pensamento nacionalista vinculado ao peronismo clssico, anterior aos ciclos de liberalizao econmica empreendidos pela ditadura

226 Figueiredo, op.cit; Escud, "La Muerte de la Poltica Exterior: el callejn sin salida de un Estado Parasitrio", 2005, disponvel em http://www.atlas.org.ar/Archivos/pp21.pdf e Tokatlian, No se gest una estrategia internacional (entrevista ao jornal Pagina 12, 07/05/2005. 227 Jos Paradiso, Idias, Ideologias e Poltica Exterior na Argentina, Diplomacia Estratgia Poltica (n. 5, janeiro/maro 2007), p. 25.

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militar de 1976-1983 e pelo governo Menem entre 1989-1999. Ele afirma que tais elementos no chegam a constituir uma nova estratgia de desenvolvimento, mas que marcam ruptura com relao ao modelo ao qual se associou o realismo perifrico. Francisco Corigliano tambm aborda o ponto, ressaltando que a poltica externa do governo Kirchner amlgama de diversas abordagens sobre relaes internacionais. Corigliano coincide com Paradiso em identificar no governo um olhar claramente baseado no passado do peronismo setentista, de identificao ideolgica-simblica com os regimes reformistas de perfil ideolgico antiimperialistas, tais como a Cuba de Fidel Castro ou a Venezuela de Chvez, enfoque que toma como nostlgico, de resgate simblico da esquerda peronista em que militaram em sua juventude tanto o presidente Kirchner quanto seu chanceler [Rafael] Bielsa. 228 Para Corigiliano, a abordagem disputa espao tambm como perspectiva que prioriza a integrao da Amrica do Sul e a cooperao com o Brasil. Como outros autores, considera que o ex-presidente Duhalde o principal defensor dessa viso. Kirchner oscilaria entre a perspectiva integracionista e posies de competio geopoltica com o Brasil, impulsionadas pelo prprio presidente e por Bielsa. Por fim, Corigliano atribui a Lavagna o enfoque do realismo pragmtico, que como o nome indica, o que considera mais positivo e que avalia ser caracterizado por comportamento sbrios, prudentes e moderados, sobretudo no sentido de resolver as controvrsias comerciais da Argentina buscando negociaes e entendimentos com seus principais parceiros econmicos. Javier Vadell examina trs pilares ideolgicos da diplomacia de Kirchner. O primeiro seria a percepo da sociedade e do governo do enorme fracasso que significou a poltica externa das relaes especiais com os centros do poder poltico internacional. O segundo aspecto, a fragilidade inicial de Kirchner e o terceiro, o fato do presidente ser filho da gerao dos anos 1970, que tem uma viso marcada por um momento histrico de mudana. 229 possvel observar nas anlises dos diversos autores mencionados nesta seo alguns consensos quanto formulao da poltica externa de Kirchner:

Primado dos objetivos de legitimao domstica em detrimento de estratgias diplomticas de longo prazo, pelo menos at a consolidao da liderana de Kirchner sob o peronismo, em outubro de 2005. Concentrao de poderes no presidente.

Rejeio do liberalismo e do realismo perifrico, sem que tal recusa implicasse a criao de modelos de desenvolvimento e de poltica externas alternativos.

228 Francisco Corigliano, La poltica latinoamericana de Kirchner, Criterio (n. 77, dezembro de 2004). 229 Javier Alberto Vadell, A Poltica Internacional, a Conjuntura Econmica e a Argentina de Nstor Kirchner, Revista Brasileira de Poltica Internacional (v.49, n1, janeiro/junho de 2006), p.202-203.

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Crticas aos centro de poder global e valorizao da aproximao com a Amrica Latina. Cooperao com o Brasil, ainda que com ressalvas diante de algumas iniciativas de liderana brasileira, como o pleito da vaga permanente no Conselho de Segurana da ONU.

Tomando tais observaes como hipteses iniciais, hora de examinar como se deram as relaes da Argentina com os Estados Unidos e o Brasil durante o governo Kirchner.

5.3- Estados Unidos, terrorismo e dvida externa

Nos anos 1990 o Tesouro americano pressionou o FMI a apoiar a poltica econmica de Menem e Cavallo, pois havia o interesse em apresent-la como vitrine para as reformas do Consenso de Washington na Amrica Latina. O quadro se modificou aps as crises financeiras do fim da dcada e a postura do governo Bush era de que o colapso do pas platino simplesmente no teria impacto significativo na economia internacional. Embora a indiferena tenha contribudo para o agravamento da situao em 2001, analistas como Roberto Bouzas afirmam que ela ajudou na recuperao econmica, uma vez que deu Argentina maior margem de manobra, inclusive para contrariar o Fundo Monetrio Internacional. 230 Carlos Escud concorda com a avaliao e chama a ateno para o reduzido papel que a Amrica Latina desempenha na diplomacia do governo Bush:

A partir de 11 de setembro de 2001 e com as guerras do Afeganisto e do Iraque, os Estados Unidos esto ocupados em excesso. Adquiriram mais compromissos do que sua capacidade e poder real permitiam. E por esse motivo pouco o que aspiram a fazer na regio. Suas aspiraes tm grandes limitaes. A que se limitam? A que nossos pases combatam de maneira eficaz o terrorismo, o narcotrfico e a lavagem de dinheiro. Esses so os temas que esto no topo da agenda norte-americana. 231

Apesar da retrica de Kirchner ser bastante crtica da ordem econmica global e dos Estados Unidos, esse pas e a Argentina cooperaram no combate ao terrorismo. O novo governo argentino, dentro de sua poltica de defesa dos direitos humanos, retomou as investigaes sobre os atentados cometidos em Buenos Aires em 1992 e 1994, e a ao da Justia culminou em ordem de priso contra diversas autoridades do Ir, incluindo um ex-presidente. Isso ocorreu simultaneamente presso de Washington para isolar internacionalmente Teer. Kirchner chegou a classificar os atentados como o 11 de setembro argentino e de fato o nmero de vtimas em Buenos Aires foi
230 231 Entrevista com Roberto Bouzas. Escud, entrevista revista Debate (ano 4, n. 205, fevereiro de 2007), p. 17

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dos maiores registrados em ataques terroristas nas Amricas, s inferior aos ocorridos contra a cidade americana de Oklahoma, o World Trade Center em Nova York e o Pentgono. Kirchner tambm cooperou com os Estados Unidos na questo da Trplice Fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai, apoiando a ao policial e de inteligncia na rea, como no Frum 3+1 e no grupo de trabalho dedicado ao tema no Mercosul:
A Argentina representa um componente simblico, poltico e diplomtico crucial no apenas para a guerra global ao terror liderada pelos Estados Unidos, mas tambm para a poltica externa americana com relao ao Ir... os atentados a alvo judaicos em Buenos Aires sero sempre uma varivel potencialmente vantajosa nas mos de estrategistas argentinos e americanos. Para a Argentina, so oportunidade de melhorar as relaes e ganhar politica, diplomtica e economicamente e em termos de defesa e segurana. Para os Estados Unidos, representam um fator valioso em sua poltica externa para o Ir e a Amrica Latina, particularmente na rea da segurana. 232

Contudo, a cooperao dos Estados Unidos e Argentina nos assuntos de segurana convive com tenses entre Washington e Buenos Aires. Os principais lderes americanos no visitaram a Argentina no governo Kirchner, embora tenham estado em pases vizinhos de menor expres3o poltica e Econmica, como Paraguai e Uruguai. Alm disso, Kirchner no foi mencionado nas listas de mandatrios responsveis preparadas pelo Departamento de Estado. O comrcio entre os dois pases aumentou. Para a Argentina, os Estados Unidos so um parceiro econmico impordante, embora o volume desse fluxo seja apenas 40% daquele que ocorre com o Brasil. Como previsvel em tempos de peso desvalorizado as importaes de produtos americanos diminuram em comparao poca do 1:1, tornando a balana da Argentina com os Estados Unidos ligeiramente superavitria, ao contrrio do que ocorrera durante os anos 1990:

TABELA 10: COMRCIO ENTRE ARGENTINA E ESTADOS UNIDOS, 2003-2006

Ano

Exportaes aos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 3,03 3,66 4,49

Importaes dos Estados Unidos (em bilhes de dlares) 2,23 3,38 3, 99

Saldo (em bilhes de dlares) 0,8 0,28 0,50

2003 2004 2005

2006 4,01 4, 25 -0,24 Fonte: Centro de Economia Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina Outro ponto crucial da agenda biltateral foi a renegociao da dvida externa argentina. O
232 Delanne de Souza, Brazil and Argentinas role in the fight against terrorism: a comparative analysis of the US perspective. Dissertao de mestrado apresentada National Defense University, Estados Unidos, 2007. p.2 e p.5

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pas estava em moratria desde o fatdico dezembro de 2001. Kirchner assumiu a Casa Rosada com discurso bastante duro sobre o tema, mas as palavras speras encontram matizes na ao de Lavagna e em algumas atitudes essenciais com relao ao FMI: embora culpasse o Fundo pela crise argentina, o presidente nunca deixou de pagar a dvida com a instituio, mantendo-a como um dos poucos credores privilegiados. A renegociao da dvida externa se deu atravs da converso de mais de 150 ttulos financeiros em trs novos formatos de bnus, com prazos de pagamento mais longos e juros inferiores, que resultaram em valores entre 63% e 68% mais baixos. Aps rduas disputas, tal proposta foi aceita por 76% dos credores, o que resultou em ganhos de US$71.6 bilhes para a Argentina. 233 Segundo a CEPAL, o percentual dvida/PIB da Argentina caiu com a renegociao de 111,8% para 62%. Embora seja vitria impressionante, o pas continua a ser um dos mais endividados da Amrica do Sul. Em termos proporcionais, sua situao s melhor do que Guiana (142,9%) e Uruguai (68,1%). Brasil e Chile apresentam percentuais bem inferiores, respectivamente 21,3% e 39,1%. 234 Lavagna permaneceu por poucos meses no governo aps ter renegociado a dvida, deixando a administrao Kirchner aps a vitria desta nas eleies legislativas de outubro de 2005. O exministro tornou-se opositor do presidente e concorreu contra a primeira-dama na disputa Casa Rosada em 2007, chegando em terceiro lugar. O perfil conflituoso de Kirchner na relao com os Estados Unidos tambm reforou as afinidades com a retrica do presidente da Venezuela, Hugo Chvez. O palco mximo dessas manifestaes foi a IV Cpula das Amricas, em 2005, realizada no balnerio argentino de Mar del Plata, na qual os dois presidentes expressaram seu repdio proposta da criao da rea de Livre Comrcio das Amricas. Os discursos de ambos contaram com o apoio de uma marcha popular e de declaraes entusiasmadas de celebridades como o dolo do futebol Diego Maradona. Segundo o mandatrio venezuelano, a ALCA teria sido enterrada na ocasio, e em seu lugar floresceria a ALBA. A parceria entre os dois presidentes foi repetida em 2007, durante a visita de George W. Bush Amrica do Sul. No dia em que o presidente dos Estados Unidos estava no Uruguai, Chvez discursou em evento num estdio de futebol em Buenos Aires, criticando os Estados Unidos e defendendo a construo de uma alternativa socialista para o sculo XXI.

233 234

Para narrativas e dados do processo, Figueiredo, op.cit., 12-13; Vadell, op. cit.,: 202-205. Anuario estadstico de Amrica Latina y Caribe, 2006, p. 287.

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5.4-A Relao com o Brasil

No governo Menem, o Brasil era um parceiro econmico fundamental, mas politicamente incmodo pelas divergncias com relao aos Estados Unidos. De La Ra iniciou aproximao, limitada pelas circunstncias dramticas da crise de 2001 e Duhalde props um modelo de integrao da Amrica do Sul na qual a posio argentina era secundar a liderana brasileira. Os anos iniciais do governo Kirchner foram marcados por guerra de escaramuas
235

entre os dois

pases quanto a muitas pretenses de Braslia, embora com cooperao em temas de comrcio internacional (OMC e Mercosul) e na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah). Foi ntido o incmodo de Buenos Aires com o protagonismo internacional cada vez maior de Braslia: ambies de vaga permanente no Conselho de Segurana da ONU, participao no G-8 e em fruns da OCDE, liderana na OMC e no Banco Interamericano de Desenvolvimento, lanamento da Comunidade de Naes Sul-Americanas (Unio das Naes Sul-Americanas, a partir de 2007) e organizao de cpulas presidenciais entre Amrica do Sul e frica e Liga rabe. Na clebre crtica de Kirchner, o Brasil queria eleger at o Papa. A Argentina se ops pretenso brasileira de assegurar vaga permanente no Conselho de Segurana e acompanhou com relutncia a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes. Tambm houve veto de Kirchner a uma possvel interveno brasileira para moderar a crise das papeleras com o Uruguai. Apesar das desavenas, ambos os pases continuaram a cooperar em temas sensveis dentro do Mercosul e lograram atingir resultados expressivos. Um deles foi a assinatura em 2006 do Mecanismo de Adaptao Competitiva (MAC), acordo bilateral que estabeleceu a possibilidade de aplicao de salvaguardas pela Argentina caso fosse comprovado por comit de especialistas que setores de sua economia estavam sendo prejudicados por competio desleal de produtos brasileiros. O MAC provocou controvrsias em ambos os pases, por ter excludo os outros dois membros plenos do Mercosul, Paraguai e Uruguai, e por seu carter protecionista. Outros o tomaram como parte da pacincia estratgica demonstrada pela diplomacia brasileira desde a crise de 2001, ou seja, a aceitao de medidas de defesa comercial por parte da Argentina, visando estabilizao daquele importante parceiro. Apesar das polmicas, durante o governo Kirchner o MAC nunca foi usado para implementar salvaguardas, seu efeito foi o de tranqilizar o ambiente poltico entre os dois pases, estabelecendo garantia institucional para a proteo do scio mais

235

Expresso de Juan Gabriel Tokatlian, citada em Corigiliano, op. cit.

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frgil. Mesmo as disputas comerciais que tiveram ampla repercusso na imprensa, como as que envolveram eletrodomsticos da linha branca, no representaram mais de 5% do comrcio bilateral 236 . As preocupaes protecionistas da Argentina so facilmente explicveis diante dos dados:

TABELA 11: COMRCIO ENTRE ARGENTINA E BRASIL, 2003-2006

Ano 2003 2004 2005

Exportaes ao Brasil Importaes do Brasil (em bilhes de dlares) (em bilhes de dlares) 4,60 5,47 6,33 4,71 7,56 10,18

Saldo (em bilhes de dlares) -0,11 -2,09 -3,85

2006 8,09 11,75 -3,66 Fonte: Indec / Centro de Economia Internacional Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina Em comparao com a dcada de 1990, observa-se a retomada das exportaes, que atingiram volumes comparveis aos dos anos mais prsperos, antes da crise. Contudo, as importaes do Brasil dispararam, tornando o dficit comercial um tema delicado nas relaes entre os vizinhos, em especial nas reas eletroeletrnica, automotiva, qumica e no setor de mquinas industriais 237 . O crescimento acelerado dessas importaes pode ser creditado expanso do comrcio intra-firmas, motivado pelo aumento dos investimentos brasileiros na Argentina. O perodo do governo Kirchner tambm foi marcado por expansiva atuao das empresas brasileiras na Argentina. Entre 2002 e 2005, tais firmas investiram mais de US$5 bilhes no pas vizinho. Vrias empresas tradicionais argentinas foram compradas por transnacionais brasileiras, em setores diversos como cimento (Loma Negra, adquirida pela Camargo Corra), bebidas e alimentos (Quilmes, pela AmBev; Swift Armour pela Friboi), alm da ao da Petrobras. Embora tenham contribudo para a recuperao econmica da Argentina, os empresrios brasileiros s vezes tiveram conflitos com Kirchner:

O relacionamento das empresas com o governo argentino tem sido difcil ao longo de todo o governo Kirchner, devido ao rigoroso controle de preos e restries s exportaes de uma srie de itens, com o objetivo de garantir a oferta de produtos internamente e segurar os ndices de inflao. A rdea curta atinge mais fortemente os setores de petrleo, gs, energia eltrica e outros servios bsicos, 236 Jos Botafogo Gonalves, Desnimo argentino vem da falta de oposio, entrevista ao site UOL Notcias (www.uol.com.br), 25/10/2007. 237 Alexandre Barbosa e Ricardo Sennes, O Mercosul de Lula e Cristina, Valor Econmico, 14/12/2007.

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agropecuria, alimentos e transportes. Os empresrios desses setores, nacionais e estrangeiros, se queixam dessa poltica, mas raramente ousam fazer crticar !bertaq e pblicas como a feita pelo presidejte da Petrobras 238 [que reclamou que a poltica argentina de controle de prens no estimula os investimentos no pas].

Outro ponto a provocar desavenas foi a crtica de Kirchner ao que considerou falta de apoio do Brasil no processo de renegociao da dvida externa. O governo Lula empenhava-se em mostrar digno de confiana aos mercados financeiros internacionais, acordando um alto supervit primrio com o FMI, mantendo elevadas suas taxas de juros e priorizando o combate inflao. Em tais circunstncias, no desejava se associar s posturas heterodoxas do pas vizinho. Pelo contrrio, as autoridades brasileiras se vangloriaram de quitar o dbito com o Fundo Monetrio Internacional, expandir as reservas cambiais e avanar rumo obteno do grau de investimento pelas consultorias financeiras estrangeiras. Malgrado as discordncias, Argentina e Brasil cooperaram no plano regional e multilateral. J em outubro de 2003, os dois presidentes assinaram o chamado Consenso de Buenos Aires, guinada depois de cinco anos de crise e recesso, este acordo tambm estabeleceu uma posio comum nas negociaes da Alca, que consistia na oposio proposta norte-americana de avanar as negociaes para cumprir o cronograma acordado na III Cpula das Amricas, em 2001. 239 Ambos os pases assumiram posies conjuntas na Organizao Mundial do Comrcio, em particular aps a formao do G-20, a coligao de pases em desenvolvimento que pleiteia mudanas nas regras da OMC e liderada por Brasil e ndia. Como um dos maiores exportadores agrcolas do planeta, a Argentina tem interesses no avano do G-20, como a diminuio dos subsdios para a agricultura nos pases ricos. No entanto, tal aproximao no resultou no apoio candidatura do diplomata brasileiro Luiz Felipe Seixas-Corra direo da OMC. Outro caso onde houve cooperao ampla foi a participao argentina na Minustah. O Brasil assumiu a liderana militar da misso da ONU ao Haiti com o propsito de favorecer suas ambies de ascenso ao Conselho de Segurana da organizao, e tambm de fortalecer o multilateralismo num momento de crise, decorrente da invaso do Iraque. Para a Argentina, no havia objetivos to bem-definidos. Contudo, a Minustah logo contou a participao de diversos pases sul-americanos, com destaque para o Chile, e o custo poltico da ausncia argentina seria muito elevado. Uma vez tomada a deciso de intervir no pas caribenho, o desempenho das tropas da Argentina foi muito elogiado pelos observadores, em especial pela alta qualidade dos servios mdicos que prestou

238 Empresas reorganizam entidade na Argentina, Valor Econmico, 09/04/2007. 239 Juan Claudio Epsteyn e Daniel Jatob, A Argentina nos Primeiros Anos do Sculo XXI: crise, transio e transformao, In: M.R. Soares de Lima e M. Coutinho (orgs) A Agenda Sul Americana: mudanas e desafios no incio do sculo XXI (Braslia: FUNAG, 2007), p. 56.

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populao haitiana 240 A Argentina tambm assumiu posies convergentes com o Brasil no que diz respeito aproximao do Mercosul com outros pases da Amrica Latina, em particular Mxico e Venezuela. No primeiro caso, h consenso de que o aumento do comrcio e dos investimentos mexicanos em ambos os pases torna desejvel vinculaes mais estreitas. Foram assinados acordos econmicos no mbito da Aladi, criou-se a categoria de membro-observador no Mercosul para acomodar o Mxico e negocia-se a possibilidade de uma rea de livre comrcio entre esse pas e o bloco. 241 O caso da Venezuela mais controverso e envolve objetivos diferentes para Brasil e Argentina. O primeiro v em Caracas fonte importante de gs natural e energia hidreltrica, alm de mercado de importncia crescente para suas exportaes de manufaturados. Alm disso, o comrcio entre Brasil e Venezuela favorece reas do Norte e do Nordeste brasileiros regies que pouco se beneficiaram da integrao sul-americana - como a Zona Franca de Manaus e o Plo Petroqumico de Camaari.
242

Contudo, o governo brasileiro tem ressalvas diante do projeto poltico chavista e

vrias vezes atuou como moderador nas crises entre Venezuela, Estados Unidos e Colmbia, alm de ter postura relutante em iniciativas como o Banco do Sul. A ambio brasileira de se tornar um grande exportador de biocombustveis foi mal recebida por Chvez, que em diversas ocasies criticou essas medidas. A vinculao da Argentina com a Venezuela foi mais intensa e envolve aproximao poltica profunda, inclusive no campo da poltica domstica. Kirchner e Chvez assinaram muitos acordos de cooperao econmica, sobretudo na rea energtica. O governo venezuelano comprou bilhes de dlares em ttulos da dvida externa argentina, ajudando a tornar vivel a renegociao do dbito. Chvez despertou entusiasmo entre os piqueteros argentinos e os auxiliou financeiramente. Esses movimentos sociais so muito importantes para o equilbrio poltico da Argentina ps-crise e como visto no captulo anterior, a incapacidade de Duhalde em lidar com eles foi um dos principais fatores que levaram a sua renncia antecipada. Kirchner tem relao de aliana com diversos desses grupos. Por exemplo, o lder piquetero do municpio de La Matanza, Lus DElia, foi nomeado secretrio de habitao. A importncia eleitoral da conexo piquetera bvia: La Matanza a cidade mais populosa da provncia de Buenos Aires e, sozinha, tem mais eleitores do que a soma das seis menores provncias do pas (Santa Cruz, Terra do Fogo, San Lus, La Rioja, Catamarca e La

240 Eduardo Uziel, "Trs Questes Empricas, uma Terica e a Participao do Brasil em Operaes de Paz das Naes Unidas." Poltica Externa (V. 14, N. 4, 2006) e Monica Hirst, "A Interveno Sul-Americana no Haiti" (Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico Sul-Americano, n. 6, 2007). 241 Sergio Leo, Mxico quer Brasil em Alca sem EUA, Valor Econmico, 06/08/2007. 242 Ricardo Sennes e Alexandre de Freitas Barbosa, Avaliao do Potencial Econmico da Relao BrasilVenezuela. Observatrio Poltico Sul-Americano. 2007.

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Pampa 243 ). Ainda assim, DElia perdeu seu cargo no governo aps defender publicamente o Ir. Quando se descobriu que sua declarao foi incentivada pelo embaixador venezuelano em Buenos Aires, Chvez removeu o diplomata. A crise representativa das tenses e limites nas relaes entre ambos os pases. De modo geral, a relao entre Argentina e Brasil avanou ao longo do governo Kirchner, embora permaneam zonas de atrito. Na abordagem de Aldo Ferrer, h um Mercosul ideal que se baseia no modelo da Unio Europia e inatingvel. Mas h o Mercosul possvel, que se estabelece a partir de trs eixos: desenvolvimento nacional de cada pas do bloco; fortalecimento das regras do jogo da integrao e convergncia das posies em poltica externa. 244 O essencial, segundo ele, que Argentina e Brasil mantenham bom relacionamento e abram espao para Uruguai e Paraguai. Algo nessa linha foi realizado com a implementao do Parlamento do Mercosul 245 , em 2006, e a criao do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, para auxiliar os menores pases do bloco. As decises tomadas por Argentina e Brasil no campo da integrao regional apontam para a superao do modelo do regionalismo aberto, vinculado s reformas neoliberais dos anos 90. O novo formato da integrao caracteriza-se por sua nfase na infraestrutura, com a construo de estradas, gasodutos etc: Talvez se possa pensar a prpria idia da integrao fsica e produtiva como uma anttese da globalizao e das relaes virtuais, assinalando o declnio daquelas idiasforas que se impuseram de forma to absoluta nos anos 1990, impulsionadas pelo fim da Guerra Fria e pela internacionalizao dos mercados e dos circuitos financeiros. 246 Ferrer foi nomeado por Kirchner presidente da nova estatal de energia, a ENARSA, mas no se furtou a comentar a crise das papeleras com o Uruguai. Lamentando a querela sobre a instalao da fbricas de celulose, ele afirma que preciso repensar os instrumentos de planejamento industrial no processo de integrao, como fora feito nos anos 1980, nos acordos entre Alfonsn e Sarney. Para Ferrer, s assim o Mercosul poderia escapar da dependncia com relao s empresas estrangeiras (no caso uruguaio, da Espanha e da Finlndia) e desenvolver tecnologia e capitais prprios para seus projetos. Os autores da escola neoestruturalista tm se dedicado busca de novo formato de
243 Rosendo Fraga, Entre la campaa y la politica exterior. Nueva Mayoria, 03/10/2007 (www.nuevamayoria.com). 244 Aldo Ferrer, Integrao Regional e Desenvolvimento na Amrica do Sul. Conferncia ministrada no IUPERJ, 28/04/2006. Transcrio disponvel no site do Observatrio Poltico Sul-Americano (http://observatorio.iuperj.br). 245 Sobre o legislativo do bloco, ver Helena Martins, Elisa de Sousa Ribeiro e Maurcio Santoro, Parlamento do Mercosul: perspectivas participao social e s polticas pblicas. Observatrio Poltico Sul-Americano. 246 Maria Regina Soares de Lima e Marcelo Coutinho, Integrao Moderna (Anlise de Conjuntura OPSA, n.1, janeiro de 2006). Disponvel em http://observatorio.iuperj.br.

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integrao, encarando a aliana estratgica entre Argentina e Brasil como um dos pilares de suas reflexes. Ferrer aborda a necessidade de planejamento industrial conjunto para escapar vulnerabilidade diante das decises das empresas transnacionais, como na crise das papeleras. Mario Rapoport examina questo semelhante, chamando a ateno para a importncia de polticas conjuntas que favoream a reindustrializao argentina:
Um retorno a outra idia-fora, a do estmulo formao de cadeias produtivas regionais, poderia dar massa crtica e apoio sobial E moderaria os receios dos grupo industriais de cada pas. Em relak a esse ponto, acreditamos ser necessrio frisar a elaborao de instru-entos especficos que estimulem a formao de joint ventures entre PYMES [PequenaS e mdias empresas] da regio, transcendendo desse modo a articulao produtiva das empresas transnacionais e aprofundando o conhecimento entre os !topes do espao regional. 247

Rapoport tambm elogia as iniciativas de integrao fsica, afirmando que Argentina e Brasil enfrentam riscos de crise de abastecimento energtico, cuja resoluo no possvel sem uma relao mais fluida com Venezuela, Bolvia e Peru, devido s reservas de gs natural existentes nesses pases. 248 Tais idias tm influncia na formulao da poltica externa de Kirchner e encontram eco tambm no Brasil, nas reflexes do socilogo Hlio Jaguaribe e dos diplomatas Samuel Pinheiro Guimares e Jos Botafogo Gonalves. Jaguaribe tem sido um ardente defensor da aliana estratgica argentino-brasileira desde a dcada de 1950. Na conjuntura do incio do sculo XXI, ele afirma que s um enfoque regional capaz de superar os impasses do modelo nacionaldesenvolvimentista:
E precisamos conduzir uma integrao sul-americana e uma aliana entre Brasil e Argentina. Se ns no fizermos a integrao sul-americana, o Brasil no tem capacidade de resistir s presses internacionais. (...) A idia do nacional-desenvolvimentismo respondia a um momento histrico em que o processo de globalizao no tinha atingido as propores que atingiu hoje e, por essa razo, um pas como o Brasil tinha viabilidade isolada. A minha proposta seria substituir o nacional-desenvolvimentismo pelo regionaldesenvolvimentismo. Quem tem capacidade histrica a Amrica do Sul. Ela pode ser convertida num grande interlocutor internacional, e o Brasil pode liderar. 249

O embaixador Samuel Pinheiro Guimares, secretrio-geral das relaes exteriores no governo Lula, tambm escreveu sobre a necessidade de retomar a parceria estratgica entre Argentina e Brasil, criticando o enfoque liberalizante do regionalismo aberto. Para ele, a melhor abordagem seria a que foi implementada por Alfonsn e Sarney na segunda metade da dcada de 1980, pensando em termos de planjeamento industrial conjunto: Assim, a questo simultnea desenvolver uma estratgia gradual para transformar o Mercosul, de um esquema neoliberal do tipo

247 248 249

Rapoport, El Viraje del Siglo XXI (Buenos Aires: Norma, 2006), p. 358. Idem, p. 359. Entrevista Folha de S. Paulo, 18/07/2005.

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integrao aberta, em um esquema de desenvolvimento econmico regional. 250 Botafogo Gonalves, que foi embaixador do Brasil em Buenos Aires entre 2002 e 2004, tambm ressalta a necessidade de pensar a transio do modelo nacional-desenvolvimentista para o regional-desenvolvimentista, tendo por eixo a parceria entre os dois pases. O diplomata coloca como pilares dessa estratgia a recuparao do papel do Estado na economia e a formulao de polticas pblicas conjuntas para a regio. 251 Ou seja, as teses da escola neoestruturalista argentina convergem com as idias de importantes acadmicos e diplomatas brasileiros, no sentido de formulao terica de novo modelo de desenvolvimento, que privilegia as funes da integrao regional. 252 Embora sua implementao efetiva dependa de uma srie de decises polticas, inegvel que o debate intelectual se d em ambiente bastante diferente daquele que pautou as reformas neoliberais dos anos 1990.

5.5- As crticas dos realistas perifricos

A comunidade do realismo perifrico continuou ativa no debate sobre poltica externa, em particular Carlos Escud e Andrs Cisneros, dois dos mais solicitados analistas diplomticos pela imprensa argentina e pelos meios de comunicao estrangeiros que cobrem o pas. Em livros, entrevistas e artigos para jornais eles prosseguiram a defesa de suas vises das relaes internacionais e foram bastante crticos das decises do governo Kirchner. Suas discordncias com o presidente se concentraram em dois pontos: a primazia da poltica domstica sobre as decises diplomticas e a proximidade da Argentina com a Venezuela e Cuba que para eles teria resultado em isolamento internacional do pas. Para Escud, a Argentina ps-crise aproximou-se de ser um Estado falido e se tornou um Estado parasitrio que:

... se define como aquele que gasta cronicamente mais do que arrecada, sob pena de perder a governabilidade. Trata-se de uma categoria de Estado paralela a do Estado Bandido 253 , j que o parasitrio um perigo para a governabilidade financeira global e o Bandido, para a paz e segurana

250 S. P. Guimares, Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes (Rio de Janeiro: Contraponto, 2005), p. 422, nfase no original. Ver em especial os captulos 10, 11 e 12 para a discusso da relao entre Argentina e Brasil. 251 Jos Botafogo Gonalves, Nuevo Paradigma Regional, La Reforma (11/01/2004) e, com Maurcio Lyrio, Aliana Estratgica entre Brasil e Argentina: antecedentes, estado atual e perspectivas. (Rio de Janeiro: CEBRI, 2003). 252 Analiso a proposta em detalhes em meu artigo Desenvolvimento como Integrao. In: T. Prazeres, A Diniz e M. Santoro, O Brasil e a Amrica do Sul: desafios no sculo XXI (Braslia: FUNAG, 2006). 253 Traduo do conceito Rogue State que o governo dos Estados Unidos aplica desde os anos 1990 a Iraque, Ir, Coria do Norte e ocasionalmente para Sria, Lbia e Cuba.

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internacionais (...) A soma desses processos coloca a Argentina em um beco sem sada do qual ser difcil escapar. No pode superar o perfil de Estado falido sem realizar ajustes que, dada sua condio de Estado parasitrio, no pode realizar sem ameaar a governabilidade e que nenhum poltico com possibilidades de ascender presidncia ir querer implementar. 254

Escud vincula a perda da governabilidade aos conflitos entre o governo e os movimentos de protesto social, particularmente os piqueteros, e tambm ao aumento da corrupo e da criminalidade e ao que avalia como descontrole sobre as atividades de grupos terroristas na Trplice Fronteira. O autor afirma que em tais condies h a morte da poltica externa pois nenhuma poltica externa pode ser outra coisa que a pardia de si mesma e que a Argentina poderia se tornar um risco para a segurana sul-americana, com o colapso de seu Estado. Ele levanta a hiptese apocalptica em que a Trplice Fronteira seria ocupada por mercenrios internacionais, pagos pelos Estados Unidos. 255 Para Escud, depois de 2001 h situao contraditria: maior margem de manobra internacional, menor espao de governabilidade interna e que nessas circunstncias jamais recomendaria a este governo [Kirchner] que siga minha receita de realismo perifrico. A anlise fruto de forte hostilidade aos movimentos sociais 256 que se consolidaram em meio crise e questiona sua legitimidade poltica como representantes das demandas populares:

A partir do derrocamento civil dos governos constitucionais, o de De La Ra e o de Rodrguez Sa, por grupos piqueteros manipulados por caudilhos polticos, a Argentina tem vivido uma crise de governabilidade, que nem sempre se nota mas que est a. O caso das papeleras o mais claro. [O chanceler] Taiana negociou com os ambientalistas quando, quase sem negociar, entrava em conflito com os uruguaios. (...) Estou convencido de que se o governo Kirchner interviesse, como poderia e talvez deveria fazer, para terminar com os bloqueios dos ambientalistas, no dia seguinte a metade dos piqueteros argentinos estaria na rua protestando contra o autoritarismo do governo. Por qu? Porque a legitimidade do presidente frente s grandes maiorias aumenta na medida em que mantm essa espcie de equilbrio com as organizaes populares s quais reconhece um poder de veto e com as quais no se enfrenta. E assim no h poltica externa possvel. 257

Crticas semelhantes esto presentes nos artigos escritos por Andrs Cisneros. Ele tambm deplora o que considera como influncia indevida dos piqueteros na formulao da poltica externa e defende a necessidade de fortalecer os diplomatas profissionais da Argentina, tomando por

254 Escud, La Muerte de la Poltica Exterior: el callejn sin salida de un Estado parasitario, p. 14-15. 255 Idem, p. 16. 256 Embora Escud chame os ambientalistas de Gualeguaych de piqueteros, os manifestantes contra as papeleras rejeitam o rtulo. Majoritariamente de classe mdia, recusam a comparao com os movimentos de desempregados e moradores das periferias. A esse respeito, ver a pesquisa Juventude e Integrao Sul-Americana, coordenada pelo IBASE e pelo Instituto Plis, sobretudo o relatrio sobre os jovens da Assemblia Ambiental de Gualeguaych, elaborado pela Fundacin SES. Disponvel em www.ibase.br. 257 Escud, 2007, p. 18.

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modelo o Itamaraty brasileiro 258 . Contudo, se Escud destaca a crise de governabilidade da Argentina, Cisneros atribui os problemas da poltica externa a Kirchner: A presente administrao vem se caracterizando por dois traos muito evidentes: o aberto regresso a posies ideolgicas, em voga h trinta anos, e a subordinao de qualquer prioridade s necessidades eleitorais para construir poder com vistas s eleies de outubro [de 2005], oficialmente elevadas categoria de plebiscito. 259 Cisneros tambm condena o eixo latino-americano da poltica externa. Para ele, o presidente se afastou da tradio peronista de privilegiar o entorno Argentina-Brasil-Chile (o autor no comenta o aumento do comrcio entre os trs pases, nem a cooperao na Minustah) e se voltou para aliana com a Venezuela de Chvez e a Cuba dos irmos Castro. Isso estaria levando ao enfraquecimento do Mercosul: O principal projeto de poltica externa que a Argentina teve em toda a sua histria bastardeado por uma poltica externa de estudantadas. A mquina do tempo que em tudo nos fez regressar dcada de 70 parece que, neste tema, nos fez aterrissar em meio a uma delirante assemblia estudantil. 260 Novamente, Cisneros critica as posies diplomticas que toma como oriundas da agenda da Juventude Peronista. Ele condena o apoio a Cuba em temas de direitos humanos, lembrando que o governo Menem votou contra o regime castrista nos fruns das Naes Unidas quando estiveram em discusso as liberdades civis e polticas da populao cubana. 261 Cisneros rejeita a aproximao com a Venezuela, embora afirme que Chvez e Kirchner estavam fadados convergncia, pelo personalismo de seus governos. Critica o mandatrio argentino pelo que afirma ser a instabilidade de sua poltica externa:
Pern afirmava que, no futuro, tudo seria poltica externa e que as polticas locais seriam elaboradas em funo do cenrio internacional. O doutor Kirchner parece entender que as coisas so justamente ao contrrio. (...) A Argentina carece de polticas de Estado e o mundo nos ignora porque no somos previsveis, e sim governados por malabaristas que trabalham para a primeira pgina dos jornais do dia seguinte. A tinellizao [de Marcelo Tinelli, popular apresentador de TV] de nossa politica externa no passa somente pelo bquini de Evangelina Carrozo [rainha do carnaval da cidade de Gualeguaych, que protestou sumariamente vestida contra as papeleras], corresponde a seu curtoprazismo essencial, repleto de gestos abruptos e golpes de efeito, com anncios espetaculares que depois no se concretizam. 262

Em seu artigo mais longo sobre a poltica externa de Kichner, Cisneros faz a defesa da estratgia diplomtica de Alfonsn e Menem. Os realistas perifricos censuraram as decises do
258 Ver sobretudo os artigos Piqueteros en vez de diplomticos (06/06/2005); e La Diplomacia Politizada(02/12/2005).Disponveis em htp://www.agendaestrategica.com.ar/ 259 Cisneros, Brasil pra frente, Argentina pra onde? 15/05/2005.Agenda Estrategica. 260 Cisneros, Tras la Cumbre de Crdoba: de Mercosur a Mercobabel, 06/08/2006. Agenda Estrategica. 261 Cisneros, Nuestro Castrismo Incomprensbile, 18/09/2006. Agenda Estrategica. 262 Cisneros, Pern no entendi nada, Notcias, 26/08/2006.Agenda Estrategica.

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presidente radical como manifestaes ideolgicas e apresentaram a si mesmos como partidrios de ruptura. Porm, Cisneros afirma que houve expressiva continuidade no que diz respeito defesa dos direitos humanos, integrao regional acordos com Brasil e Chile e ao abandono de posturas militares agressivas. 263 Cisneros chama a ateno para que, apesar da retrica anti-Menemista, Kirchner manteve vrias de suas decises de poltica externa. Por exemplo, continuou com o padro de voto nas Naes Unidas (a no ser em alguns casos, como Cuba) e tampouco levou a Argentina de volta ao Movimento dos Pases No-Alinhados. Outro tema caro comunidade do realismo perifrico a origem provinciana de Kirchner e de boa parte de seu crculo ntimo. Isso contribuiria para o que julgam como autismo, vises ideolgicas ou simplesmente pouco interesse do crculo dirigente pelos temas internacionais.
264

Somada a outras problemas que identificam no governo, o resultado seria o isolamento da Argentina:

H um crescente isolamento da Argentina do sistema internacional, constata o analista de relaes internacionais Jorge Castro, diretor do Instituto de Planejamento Estratgico (IPE). Para ele, esse isolamento tem a ver com a falta de um posicionamento claro frente ao exterior por parte do governo Kirchner, que sempre subordinou as decises em matria de poltica externa s necessidades de poltica interna. 265

A entrevista, publicada no jornal brasileiro Valor Econmico, apresenta Castro como um analista acadmico independente, sem informar aos leitores que ele exerceu o cargo de secretrio de Planejamento Estratgico de Menem, e que era cotado para ser chanceler caso o ex-presidente tivesse sido reeleito. A reportagem prossegue com dados citados por Castro:

O presidente Kirchner vem demonstrando, em seus quatros anos de mandato, que o mundo fora da Argentina lhe interessa muito pouco. Ele fez 26 viagens ao exterior desde que assumiu seu mandato, comparado ao dobro realizado pelo presidente Lula, por exemplo. E recebeu apenas cinco chefes de Estado nestes quatros anos, enquanto o presidente Lula recebeu 23.

A ausncia de visitas de governantes de pases desenvolvidos Argentina muito destacada nas anlises realizadas pelos realistas perifricos. Eles ressaltam a excluso do pas das agendas de Bush pela Amrica Latina, bem como de primeiros-ministros e presidentes da Alemanha, Itlia e Frana. O contraste maior com o Brasil, visto como pas que tem assumido cada vez mais posies de destaque internacional, enquanto a Argentina percebida como nao relegada a
263 Cisneros , Polticas Exteriores de Estado. Archivos del Presente , n.38, 2007. Cisneros tambm enfatizou essa questo na entrevista que me concedeu . 264 O ponto surgiu em diversas das entrevistas que realizei. Um embaixador aposentado me disse: Menem tambm era provinciano, mas ao menos era de uma provncia histrica e no de uma recente, como Kirchner. 265 Kirchner privilegia Chvez e isola a Argentina do mundo, Valor Econmico, 10/04/2007

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situao de isolamento, contando apenas com o que julgar ser a aliana com Chvez. A concluso de Cisneros pela insignificncia da Argentina para os pases desenvolvidos, em especial para os Estados Unidos e a Unio Europia:

No produzimos nada que lhes resulte imprescindvel, no nos encontramos em nenhum lugar decisivo do mapa, no possumos nada que necessitem desesperadamente, nem lhes preocupa nada que possamos lhes fazer. No precisam demasiadamente de ns e nos temem muito pouco. Contanto que cooperemos razoavelmente contra o terrorismo e o narcotrfico e mantenhamos essas democracias de baixa intensidade, esto satisfeitos. No nos vo pedir muito mais, e pior, no vo abrir seus mercados nem nos oferecer a entrada em campo para disputar a partida mais importante do desenvolvimento e da integrao com o centro do mundo 266 globalizado.

5.6- Perspectivas para Cristina Fernndez

Os Kirchner realizaram o sonho dos Clinton. A vitria da primeira-dama e senadora Cristina Fernndez de Kirchner nas eleies presidenciais de 28 de outubro de 2007 consolidou o casal como principal liderana poltica da Argentina ps-crise. A senadora tem longos anos de experincia como parlamentar e mais capacidade de dilogo e negociao do que o marido. Sua chegada presidncia desperta expectativas de como lidar com os problemas na economia e na poltica externa. Era evidente desde o incio do governo Kirchner que Cristina no seria uma primeira-dama convencional, limitada ao cerimonial e s aes de caridade. Ela exerceu poder concreto e foi fundamentan na disputa pelo controle do peronysmo,"que atiniu seu auge nas eleies legislativas de outubro de 2005, quando Cristina venceu a ex-primeira-dama Hilda Duhalde no confronto pela vaga como senadora pela provnkia de Buenos Aires. Em 2007, Cristina obteve 45% dos votos, contra 23% da segunda colocada, Elisa Carri e 17% de Roberto Lavagna. Ela foi vitoriosa em quase todo o pas, com trs excees: a capital, que tradicionalmente vota em oposio ao governo federal, e ficou com Carri; a provncia de Crdoba, na qual ganhou Lavagna, e a provncia de San Lus, que preferiu seu governador, Rodrguez Sa. Nas regies mais pobres, Cristina obteve mais de 80% dos votos. A eleio demonstrou as mudanas no sistema partidrio. A coalizo vitoriosa liderada por Cristina inclua peronistas e muitos setores da UCR (incluindo o vice-presidente em sua chapa, Julio Cobo), que pela primeira vez em dcadas no apresentou candidato prprio. Elisa Carri havia pertencido a esse partido, mas depois o trocou pela Frepaso e pela Aliana por uma Repblica de
266 Cisneros, ramos pocos y vienen Chvez e Bush, 13/03/2007. Agenda Estrategica.

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Iguais. Cristina Fernndez assume a presidncia em condies muito mais favorveis do que aquelas encontradas por seu marido quando tomou posse. Contudo, precisar se dedicar resoluo da crise de abastecimento de energia e aos problemas financeiros despertados pela incerteza quanto inflao. Em 2006 comearam as especulaes de que Cristina seria candidata presidncia e ao longo do ano ela realizou diversas viagens internacionais, nas quais procurou projetar imagem de estadista e de defensora dos direitos humanos. Em contraste com o marido, pouco vontade nas relaes externas, Cristina mostrou desenvoltura em negociaes com lderes internacionais, inclusive com conservadores, como Nicolas Sarkozy na Frana. Tambm notvel a relao que desenvolveu com o casal Clinton nos Estados Unidos o ex-presidente Bill Clinton a recebeu com honras em sua ltima visita ao pas, em setembro de 2007. Eventual vitria democrata na corrida Casa Branca aproximaria Estados Unidos e Argentina, com base em temas como as posies comuns contra o Ir. A revista The Economist, que dedicou ampla cobertura candidatura de Cristina, tambm destaca a expectativa de melhora nas relaes como os pases ricos e levanta a hiptese de que a Argentina se posicione como intermediria entre Venezuela e Estados Unidos. Para a revista, as maiores dificuldades estaro nos ajustes econmicos domsticos:
Mas sua tarefa imediata ser consolidar a recuperao econmica da Argentina. Embora auxiliada por altos preos para exportaes agrcolas, esse quadro mostra fragilidade. O superaquecimento se tornou crescentemente destacado desde o fim de 2005, quando o sr. Kirchner exonerou o prudente sr. Lavagna: as taxas de juros so negativas em termos reais [isto , descontada a inflao], o gasto pblico e a inflao aumentaram, apesar de controle de preos sobre alimentos e energia. (...) Apesar de seu claro mandato, a sra. Fernndez pode descobrir que governar ser mais difcil do que para o sr. Kirchner. Ela tem relaes distantes com a base sindical peronista, prefeitos da mquina partidria e organizaes de protesto de rua. O relacionamento pode se tornar tenso se ela resolver diminuir os aumentos salariais e as obras pblicas, para conter a inflao. 267

A vitria de Cristina foi saudada pelo governo brasileiro, no qual predominou a interpretao de que ela ter base poltica mais slida do que Nstor Kirchner para negociar e fazer concesses, o que facilitaria a resoluo de impasses no Mercosul. A presidenta eleita fez sua primeira viagem nessa condio ao Brasil e junto ao presidente Lula repetiu as promessas de priorizar a integrao regional.

267 The penguins onward march, Economist, 01/11/2007. Ver tambm The Coronation of Queen Cristina, na mesma edio.

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5.7- Concluso O governo Kirchner teve entre seus mritos a retomada do crescimento econmico, a renegociao da dvida externa e a defesa dos direitos humanos. Embora no se possa dizer que se configurou um claro paradigma de poltica externa, h elementos que se destacam, como o fortalecimento da relao com o Brasil (aps as escaramuas iniciais) e a busca de um formato de integrao regional que supere os marcos do regionalismo aberto e priorize a reindustrializao e o abastecimento energtico da Argentina. O quadro abaixo busca sintetizar os principais pontos do debate sobre a diplomacia de Kirchner:

QUADRO 5: POLTICA EXTERNA DE KIRCHNER Bases Polticas Relao com Estados Relao com Brasil Unidos Crescimento dos investimentos brasileiros na Argentina e do comrcio bilateral Disputas protecionistas em razo de dficit comercial crescente. Assinatura do MAC Rejeio pretenso brasileira de vaga permanente no CSONU e direo-geral da OMC Crticas do Realismo Perifrico Crise de governabilidade e morte da poltica externa Privilgio de Cuba e Venezuela em detrimento de Brasil, Chile e Estados Unidos. Isolamento da Argentina com relao aos pases desenvolvidos

Rejeio do liberalismo Cooperao no e do realismo perifrico combate ao terrorismo (Ir e Trplice Fronteira) Influncia do peronismo dos anos Renegociao da dvida 1970 externa em termos favorveis Argentina Base poltica frgil, e contrrios ao FMI primado de consideraes eleitorais de curto prazo sobre a Comrcio com ligeiro supervit para a poltica externa Argentina, revertendo o quadro dos anos 90. Crtica aos centro de Queda das importaes poder global, devido ao peso valorizao da subvalorizado. Amrica Latina. Controvrsias com o Brasil no incio do mandato, seguidas de cooperao crescente no comrcio, na integrao regional e nos fruns da ONU e da OMC

Elite poltica Cooperao no G-20 da provinciana, com pouco conhecimento dos OMC e na Minustah temas internacionais Ausncias de visitas de autoridades americanas Insatisfao com falta de apoio brasileiro renegociao da dvida externa Avanos no Mercosul, rejeio do modelo do regionalismo aberto e nfase na infraestrutura fsica na busca do 129

Bases Polticas

Relao com Estados Relao com Brasil Unidos regional desenvolvimentismo

Crticas do Realismo Perifrico

O contraste entre as anlises tericas e a observao dos atos de poltica externa mostra que as relaes com os Estados Unidos foram melhores do que se supunha no que diz respeito ao combate ao terrorismo. Entretanto, a relao foi marcada por tenses em temas diversos como a renegociao da dvida, o fim das negociaes da Alca e a aproximao entre Argentina e Venezuela. Na relao com o Brasil, destaca-se a dificuldade da politica externa argentina em se adaptar a um cenrio de poderio poltico e econmico crescente por parte do vizinho, com repercusses intensas para a economia argentina, em particular nos investimentos e no comrcio exterior. A cooperao conviveu com discordncias srias e com a tentativa de amenizar a influncia brasileira pela aproximao com outros Estados latino-americanos, como Venezuela e Mxico. Dada a importncia econmica dos mercados da Amrica Latina para a Argentina, fundamental que o pas defina qual ser a tnica de sua relao com o Brasil e como se posicionar diante das aspiraes de liderana brasileiras. Essas sero algumas das questes mais candentes na definio de um novo paradigma de poltica externa argentina. O governo de Cristina Fernndez se anuncia como de continuidade administrao do marido, mas h perspectivas de mudanas favorveis nas relaes com os pases desenvolvidos e na diminuio dos atritos com o Brasil, tanto pela capacidade de negociao da nova presidente quanto pelas condies mais slidas em que assume a Casa Rosada. O que permanece em aberto a natureza de suas vinculaes com movimentos sociais e sindicatos.

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CONCLUSO
Portanto, s os ciclos so eternos. Pepetela, A Gerao da Utopia Hoy la casa de mi infancia ya no existe ni hace falta, Yo la llevo bien adentro en mis entraas, Toda llena de colores y de desapariciones, Muy tempranas, muy profundas, muy amargas. Fito Paez, La Casa Desaparecida Pouco menos de 25 anos depois de seu retorno democracia, a Argentina experimentou diversos eventos traumticos, ciclos polticos e modelos de desenvolvimento: rebelies militares, hiperinflao, saques, confrontos de rua, colapso econmico, renncias de presidentes, moratria da dvida externa e renegociao do dbito, aproximaes e afastamentos entre Estados Unidos e Brasil. O pas tentou preservar o paradigma da industrializao por substituio de importaes, sem sucesso, no governo Alfonsn. Em seguida realizou experimento radical com o liberalismo nos dois mandatos de Menem, que resultaram em profunda crise. Aps uma srie de presidentes de transio, a Argentina comeou a formular novo caminho sob Kirchner.

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A agenda diplomtica seguiu a instabilidade domstica, em quadro no qual se ressalta a fragilidade institucional do Ministrio das Relaes Exteriores, sujeito a muitas indicaes partidrias e com dificuldade de formular e implementar polticas de Estado na rea internacional. Contudo, a sociedade argentina demonstrou grande capacidade intelectual nos debates diplomticos, com intensa atividade de acadmicos e polticos de diversas correntes ideolgicas: liberais, conservadores, progressistas, nacionalistas, estruturalistas. Com freqncia as discusses atingiram elevado nvel de reflexo, examinando pontos de histria, economia e relaes internacionais. O cerne dos debates sobre diplomacia foi o nexo desta com os modelos de desenvolvimento. Qual poltica externa seria a mais adequada para auxiliar a Argentina a encontrar mercados para suas exportaes, investimentos e tecnologia para sua economia? Os temas de segurana internacional tambm foram importantes, sobretudo por sua ligao com as controvrsias sobre as funes a serem exercidas pelas Foras Armadas e o desejo de afastamento das polticas externas belicistas do passado. Embora a questo das ilhas Malvinas continue pendente, os antigos enfrentamentos com Brasil e Chile foram superados, dando lugar a intensos processos de integrao regional. Todos os governos argentinos do perodo da redemocratizao deram nfase Amrica do Sul, contudo suas perspectivas para o continente foram bastante diversas. Alfonsn buscou na aproximao com o Brasil a eliminao de focos de tenso, para ajudar na consolidao do Estado de Direito, e uma abordagem econmica que privilegiava as negociaes setoriais, com planejamento industrial conjunto em reas estratgicas. Menem adotou o paradigma do regionalismo aberto, consoante com as reformas neoliberais que executava na economia. A regio era o primeiro passo de liberalizao mais ampla, voltada sobretudo para a meta de um acordo com os Estados Unidos. Com Duhalde, inicia-se a tentativa de priorizar a Amrica do Sul que em Kirchner transforma-se na busca de um paradigma regional-desenvolvimentista, apesar de problemas e tenses envolvendo as relaes com Uruguai, Chile e Brasil. O debate sobre poltica externa na Argentina tambm um questionamento a respeito da identidade do pas. A Argentina do centenrio da independncia, em 1910, orgulhava-se das razes europeus e olhava para o Velho Mundo em busca de orientao, rejeitando relaes mais intensas com a Amrica do Sul e vendo com desconfiana Brasil e Chile. As mltiplas manifestaes do peronismo e dos governos da UCR valorizaram o pertencimento da Argentina Amrica do Sul e lanaram as primeiras iniciativas de integrao regional econmica, como a proposta de unio aduaneira no Cone Sul. O peronismo liberal de Menem teve relao ambgua com o tema. Embora tenha aprofundado a integrao com os dois maiores vizinhos regionais, insistiu em discurso que 132

privilegiava a adeso, ou o retorno, ao Clube do Ocidente. A iluso se desvaneceu com as multides de piqueteros protestando por emprego, ou de cartoneros recolhendo lixo e sucata nas ruas elegantes de Buenos Aires. 268 O realismo perifrico foi o ltimo suspiro da ideologia da volta ao perodo de ouro do liberalismo clssico, agro-exportador, da histria argentina. Essa casa desapareceu, como canta o compositor argentino Fito Paez em tocante balano sobre as desventuras de seu pas. A Argentina chega s vsperas de seu bicentenrio de independncia como um pas bem mais pobre e desigual do que em qualquer outra poca de sua histria recente. O declnio de seu poder internacional para o Brasil foi extremamente significativo, apesar de seu discurso diplomtico ocasionalmente pleitear um protagonismo que no mais vivel. Ainda assim, a Argentina segue sendo o pas com a melhor qualidade de vida da Amrica do Sul e profissionais brilhantes na educao, na sade e nas cincias. Nos versos de Paez, E possvel que os filhos possam transformar o que fizemos, e a Casa nunca mais desaparea. A regio ganhou extremo significado para a economia argentina, com mercados para suas exportaes e fontes de investimentos oriundas de Brasil, Chile e Mxico. Bolvia, Peru e Venezuela se tornam importantes por suas reservas energticas e a possibilidade de mecanismos de integrao nessa rea. Imigrantes paraguaios e bolivianos cumprem funes essenciais no mercado de trabalho e os fluxos tursticos do continente tambm se tornaram mais intensos. Os debates sobre idias, diplomacia e desenvolvimento na Argentina discordam quanto ao papel que o pas deve desempenhar na Amrica do Sul, mas no resta dvida de que a regio ocupar lugar essencial no paradigma de poltica externa que vier a substituir o realismo perifrico.

268 Para excelente anlise que vincula o movimento dos cartoneros redescoberta da identidade sul-americana da Argentina, ver o documentrio Cartoneros, dirigido pelo cineasta Ernesto Livron-Grosman, 2006.

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