Informe Tcnico

IMPACTO DE LAS POLTICAS PBLICAS EDUCATUVAS EN EL MERCADO LABORAL DOCENTE

Este trabajo forma parte de una investigacin abordada en la Universidad Nacional de Santiago del Estero a fin de estimar el impacto de las polticas educativas en el mercado laboral docente en el marco de la reconversin del sistema en funcin del nuevo diseo establecido por la Ley 24.195, referido a la calidad y a las condiciones de trabajo, como a la adecuacin del rol docente a las nuevas exigencias del modelo mediante: La caracterizacin de las estructuras requeridas por la Ley Federal en la formacin de los RRHH necesarios para su retroalimentacin segn la demanda del nuevo sistema educativo; El anlisis comparativo de la normativa vigente en relacin al nuevo rgimen educativo; Descripcin de la retroalimentacin del sistema educativo como reproduccin del modelo consumista; Y la determinacin de modelos de competencias docente y de formacin de profesores segn la extensin de las funciones que cumple la escolarizacin en el marco de la poltica educativa vigente. Lneas Metodolgicas: Las seleccionadas fueron las conocidas como medicin de impacto en cuanto, el presente anlisis de la poltica pblica educativa argentina aplicada a partir de 1993 refleja formas de desglosar las realidades empricas y de interpretar a travs de la identificacin de las consecuencias las alternativas disponibles y describir la cadena de efectos previsibles. Se apoya en mtodos y tcnicas derivadas de varias disciplinas que permiten disponer del aporte de diferentes enfoques adems de los que tratan el fenmeno poltico en un sentido restringido del trmino. As se toman en cuenta factores jurdicos, econmicos-financieros, laborales, pedaggicos, sociolgicos, de gestin, con la intencin de recuperar la integracin del mbito involucrado en su manifestacin, en cuanto la poltica se presenta bajo la forma de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos, referibles a finalidades y valoraciones explcitas a travs de programas de accin gubernamental en un sector de la sociedad (Meny, 1992) por lo que a fin de definir su naturaleza y lmites cabe considerar, su contenido, los ejes especficos, su orientacin normativa y su competencia en relacin al rol que juegan los decisores gubernamentales y los ejecutores del programa de innovacin educativa. Si bien la actividad de los sectores y su impacto sobre el contenido de la poltica pblica educativa forman la base emprica del estudio es necesario prestar atencin a los actos, -1-

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comportamientos y disensos visibles que dan lugar a su descripcin sin dejar de advertir la existencia de actividades que no tienen visibilidad pero estn cargadas de sentido y subyacen a las manifestaciones explcitas. Analizar el impacto real que produjo la poltica implica enumerar las transformaciones originadas, las variaciones registradas, valorar los efectos atribuibles a la intervencin gubernamental en el campo especifico de la educacin en un contexto social particularizado. Aplicar el mtodo de medicin de impacto en su momento t0 (inicial) conocido como el momento ex ante permite plantear las repercusiones que pueden provocar los contenidos de la decisin en cuanto son enunciados de antemano y que funcionan como criterios de produccin de los efectos esperados. En su segundo momento t0 + t1 + t2... despus del comienzo de intervencin pblica se efecta una medicin en la poblacin objetivo. Esta medicin se compara con el estado de la realidad en su punto t0 es decir antes de la intervencin. Se trata del momento durante que corresponde al tiempo en el que se desarrolla el proceso de ejecucin de la poltica. Y en un tercer momento ex post se tiene en cuenta los impactos de esta poltica que ya fue puesta en marcha. Tarea esta que permite comprender lo que ha pasado a la vez que producir el conocimiento sobre la realidad en cuanto implica; el anlisis del resultado del impacto sobre el entorno, la especificacin de la racionalidad poltica, la descripcin de las estrategias de quienes intervienen en el curso del proceso, la constatacin de las variaciones producidas, el sealamiento de los hallazgos que genera la accin en relacin a la poltica aplicada en el marco de una teora de cambio adoptada por el decidor gubernamental. La puesta en prctica de la poltica, campo en el que se despliegan estrategias alternativas pone en el escenario pblico tanto a los ejecutores como a los destinatarios donde se da interaccin, cambio de visin y juego poltico, como elementos dinamizadores de la evolucin del marco normativo originario. La promulgacin de la ley se manifiesta como punto de partida, como la instancia t0 , del programa poltico al igual que la afectacin de recursos que den lugar al financiamiento del proceso de cambio en cuanto se trata de una fase en la cual se generan actos y se planifican efectos. En la segunda instancia, referida a la puesta en marcha toman protagonismo los ejecutores que se ocupan de revisar las condiciones de partida, de movilizar la difusin de objetivos e instrumentos diversos, la adopcin de reglamentos, distribucin de subvenciones, el control del cumplimiento de los calendarios previstos, el acceso a los recursos de dinamizacin del circuito entre decisores y ejecutores en relacin a la comunicacin y coordinacin de acciones la disminucin de tensiones ante la incertidumbre por no permanecer neutros ni -2-

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pasivos ante la reformulacin, enmiendas y transformaciones por la que atraviesan los contenidos de la poltica que durante el proceso de su instauracin sufren la presin de los hechos y de las bases. Se instala as un nuevo lenguaje como expresin de un nuevo pensamiento, ahora se dice aos por grados, surgen as la proliferacin de siglas que invaden y se imponen como PEI, PCI, CBC, EGB I, II, III, TTP, etc. que aluden a la presencia de un nuevo sistema educativo acompaado de un nuevo rol docente que debe llevar a cabo el monitoreo minucioso del cambio acelerado de la innovacin que impone el tratamiento de nuevas corrientes pedaggicas en cuyo marco se disea, la profesionalizacin docente, los modelos de gestin institucional, la capacitacin requerida, la oferta curricular, los regmenes laborales, los costos y financiamientos y el cuerpo normativo cuyo estudio y anlisis posibilitar la medicin del impacto de la poltica publica educativa. La riqueza de la realidad educativa orienta el pensar mirndola desde una perspectiva mltiple a travs de la seleccin de estos indicadores que dan cuenta del trabajo de investigacin. 1. En este sentido se opt por un enfoque integrado de metodologas cuantitativas y cualitativas en cuanto permite analizar las condiciones polticas de posibilidad de intervencin a partir de un contexto histrico de cambio, las que dan razn de las expresin mediante datos cuantificados sobre el estado de la situacin de la educacin en la Argentina a travs de la utilizacin de indicadores de resultados (asociados a los objetivos) e indicadores de medios asociado al proceso de transformacin, como son, en su condicin de indicadores de objetivos. 1.A. El grado de descentralizacin a travs de la transferencia de los servicios educativos a las jurisdicciones provinciales. 1.B. El financiamiento del sistema segn la disponibilidad y generacin de recursos. 1.C. Nuevas exigencias del mundo del trabajo docente segn el grado de capacitacin para los nuevos roles, profesionalizacin, distribucin de lugares de trabajo. 2. Y como indicadores de medios: 2.A. La adecuacin de las estructuras organizativas mediante el grado de articulacin de los sistemas del servicio educativo. 2.B. Monitoreo del cambio. 2.C. Adecuacin de la normativa laboral a las exigencias de la Ley Federal de Educacin n 24.195. 2.D. El rol de la universidad en el acompaamiento interinstitucional en el proceso de cambio. -3-

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Para la cual se procedi a seleccionar las unidades de anlisis segn la aplicacin del diseo muestral estratificado con asignacin proporcional en la seleccin de los establecimientos escolares segn tipo de gestin y nivel de educacin, en las que se encuest para dividir la muestra en estratos se tuvieron en cuenta los siguientes criterios: 1. Tipo de gestin de los establecimientos escolares de la jurisdiccin. 2. Nivel de educacin (Inicial, EGB, polimodal, etc) La conformacin del universo de estudio, comprendi la totalidad de los establecimientos escolares por tipo de gestin y nivel segn se detalla a continuacin. Una vez determinada la muestra se procedi a aplicar la encuesta diagramada, dada la competencia de la tcnica en relacin al tratamiento estadstico de ciertos datos, a la vez que se busc una articulacin entre esta visin y la disponibilidad de un inventario de referencias interpretativas iniciales que tienen lugar de manera simultnea al momento de la resolucin de datos a travs de un engarce de diversas posturas interpretativas. El inventario de analizadores al ser un listado reunido de forma organizada, a ttulo indicativo de las afirmaciones provisorias concernientes al sentido que se da a los acontecimientos o fenmenos que pueden ser observados o vividos en campo, responde a un ordenamiento lgico de los procesos de tipificacin de situaciones a partir de la determinacin de lo que desea o permite el estado desde la accin de los desidores de la poltica educativa y de los efectos que producen tanto en el campo jurdico, como financiero, organizacional pedaggico y laboral dada la transversalidad de la poltica en relacin con el campo de anlisis seleccionado segn el accionar de los ejecutores. Miradas mltiples del impacto. La presentacin de los resultados generados por la poltica pblica educativa de cambio mediante la descripcin, explicacin y valoracin de la accin gubernamental como hecho, norma y valor (teora trialista del derecho) en cuanto la medicin del impacto implica juicio, que debe resultar de observaciones concretas, de apreciaciones sistemticas de la eficacia y de los efectos reales previstos o no, buscados o no, de las polticas pblicas (Meny). La realizacin de un inventario de los efectos de la intervencin pblica permiti precisar los efectos o las variaciones entre un estado t y un estado t + n. Respecto al logro del objetivo enunciado como: Estimar el impacto de las polticas educativas en el mercado laboral docente en el marco de reconversin del sistema en funcin del nuevo diseo propuesto desde la ley. Se procedi a estudiar el nuevo diseo propuesto desde la ley, los cambios estructurales producidos en el sistema para lo cual se indag sobre

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las adecuaciones edilicias y organizativas vinculadas con el funcionamiento de ciclos educativos en los distintos edificios escolares. En esta instancia toman visibilidad las llamadas escuelas impactadas, considerndose como tales aquellas escuelas primarias de las cuales desaparece el antiguo 7 grado y cuyos alumnos deben completar la Educacin Bsica obligatoria; en el EGB III (del 7 al 9 ao) en otros establecimientos que en el total de establecimientos representan el 59%. Quedan fuera de este acomodamiento las que mantienen el 7 ao como parte de su responsabilidad educativa debido ya sea a la demora producida en su implementacin de los diversos ciclos, como as tambin aquellas que por gestin comunitaria ante los supervisores respectivos los mantienen o han sido devueltos como parte del modelo escolar anterior en un porcentaje del 8%. Solo el 3% tiene implementado los 3 ciclos. A la vez coexisten en la provincia un 30 % de establecimientos escolares que se caracterizan por ser de personal nico que atienden a 6.491 alumnos que no entran en la nueva estructura del sistema educativo, a lo que suma a esta situacin descripta la planteada en el nivel Inicial en cuanto hay 9.000 nios de 5 aos que no han ingresado al sistema, al no contar con la provisin de 400 nuevos puestos de trabajo ni la creacin de 200 salas para atender la demanda del ao 2003. Infraestructura requerida: La nueva estructuracin del sistema educativo impact en las disponibilidades edilicias de las escuelas donde su abordaje a pesar de ser heterogneo presenta ciertos rasgos comunes que parten de la demanda institucional referida a la construccin de nuevas aulas en las escuelas medias para incluir a los 7 aos, como aumentar en los Jardines de Infantes, salas de 5 aos. En la mayora de los casos el estado provincial provey parte del material de construccin necesario, o subsidios que posibilitaron la iniciacin de obras. A fin de avanzar y concluir con las mismas, cada escuela desarroll estrategias que posibilitaron su logro. Los principales actores sociales que tomaron protagonismo fueron: las uniones de padres, las cooperadoras escolares, las asociaciones docentes, algunas empresas y comercios del contexto escolar que se hicieron cargo del proceso de adecuacin. Hay ejemplos donde las comunidades educativas se ocuparon de generar recursos propios para afrontar los gastos que demandaban los diferentes trabajos asociados a la remodelacin y a nuevas construcciones de aulas y baos, espacios participativos que dieron lugar a la autogestin. Procesos que estuvieron acompaados de acciones institucionales que fueron hasta contradictorias en cuanto junto a los que solicitaba implementar el EGB III por no tener en las cercanas escuelas medias (2%) estaban aquellas que pedan no ser impactadas (5%).

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Estas cuestiones exigieron en un paso siguiente contar con docentes idneos para hacerse cargo del 8 y 9 ao por lo que ante la imposibilidad real, fueron maestros de grado quienes se responsabilizaron de dictar los diferentes tramos curriculares del 8 y 9 ao en un 7% de escuelas pertenecientes al interior de la provincia. Viene de la mano de la idoneidad docente la aparicin de nuevos tramos curriculares como son educacin tecnolgica, tutoras, orientacin vocacional, entre otros, que ante la decisin poltica de no dejar a nadie sin puesto de trabajo se los reubic, a los profesores de actividades prcticas, economa domestica, plstica, talleres ocupacionales en educacin tecnolgica y a aquellos que perdan horas en tutora y orientacin vocacional e investigacin sin que tuvieran titulo pertinente con relacin a las funciones asignadas. Problema este que se acentu ante la titulacin masiva de docentes pertenecientes a la gestin pblica como medida poltica del gobierno provincial que momentneamente acallaron los reclamos docentes ante la incertidumbre laboral por no poder acreditar ttulos pertinentes para desempearse en la funcin asignada, o por fusin de cursos ante el abandono estudiantil como efecto de la situacin socio econmica emergente en el pas. 1.A) Respecto a la medicin de los indicadores anteriormente descriptos, el grado de

descentralizacin a travs de la transferencia de los servicios educativos a las jurisdicciones provinciales en la jurisdiccin de Santiago del Estero fue del 100% de los servicios sin que esta efectivizacin resuelva por si misma las exigencias de eficiencia y equidad como tampoco el logro de las transformaciones, ya que la descentralizacin aparece al decir de Frigerio como una concesin del centro y /o en algunos casos como la imposicin del centro donde el discurso descentralizador pierde credibilidad. 1.B) El financiamiento del sistema segn la disponibilidad y generacin de recursos, la

transferencia de los servicios no fue acompaada con la duplicacin presupuestaria prevista en un lmite de cinco aos, tampoco se alcanz el nivel de inversin acordado a travs del Pacto Federal de 1994 que contemplaba la inversin de $ 3.000 millones en cinco aos ya que solo se destinaron en dicho perodo $ 1.480 millones. Se continua financiando el sistema educativo desde la oferta por lo que toma visibilidad la restriccin al sostenimiento de la educacin pblica por parte del Estado por lo que se constatan expectativas poco alentadoras para un futuro inmediato ante la disponibilidad de limitados recursos, si no se tiene en cuenta la alternativa que presenta su abordaje desde los cuasimercados (Luis Paradelo) 1.C) Respecto a las nuevas exigencias del mundo del trabajo docente segn el grado de

capacitacin para los nuevos roles, profesionalizacin, distribucin de lugares de trabajo estn asociadas acelerado avance de los conocimientos cientficos tecnolgicos que requiere -6-

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competitividad en los nuevos desempeos en mbitos diversos y complejos que los docentes estn llamados a cubrir como as tambin la pervivencia de la racionalidad instrumental, de prcticas pedaggicas e institucionales tradicionales. La capacitacin que a pesar de haber sido coercitiva, en cuanto estuvo asociada a la mantencin del puesto de trabajo no cubri la multiplicidad de campos abiertos hacia la polivalencia ( Herrera), como son los cursos ofrecidos por la Red a nivel nacional que no fueron implementados en la jurisdiccin de Santiago del Estero (Araujo - Arce). La lectura que hace el propio actor social sobre las nuevas funciones que estn llamadas a cumplir estn asociados a las nuevas concepciones tericas que sustentan el cambio, tales como: la evaluacin de procesos, la aplicacin de nuevas metodologas, la planificacin y monitoreo de proyectos educativos, el trabajo en grupo, la red como organizacin asociada, el tratamiento de la integracin de nios con NEE, la mediacin, la educacin tecnolgica; percibiendo como modificaciones en el mercado laboral, la manifestacin de reubicaciones, la construccin de la conciencia colectiva de las tareas sustantivamente docentes, pedaggicas o sea aquellas consideradas como las pertinentes al cargo y las que aparecen como una

sobrecarga sean las asistenciales, la de gestin intra y extra escolar. Las cesantas encubiertas ante insuficiencias que presentan las incumbencias de ttulos, en cuanto se prepar el recurso humano que demandaba un modelo que se ha agotado y se lo pone a monitorear uno nuevo, sobre el cual ha recibido desde el estado una capacitacin deficitaria. La falta de atencin desde la poltica educativa de la real capacitacin de los efectores de la misma fue subsanada, con la titularizacin masiva para no verse comprometidos en una seleccin de RRHH por concurso, que podra dejar de lado a quienes militan en partidos polticos que han hecho del clientelismo una forma institucionalizada de la inclusin del docente en el mercado laboral (De Gregorio Banegas). La actividad de los gremios tambin estuvo asociada a la atencin de la capacitacin de los asociados como a reclamos multitudinarios por una mayor remuneracin y condiciones dignas de trabajo horas reales destinadas a ensear, mediante la bsqueda por recuperar la capacidad de presin. As mismo se hicieron publicas las denuncias ticas a los empleadores ligados a la educacin privada en cuanto exhiben una profunda resistencia a tomar la responsabilidad de garantizar un convenio colectivo de trabajo(Di Brtolo). Como discurso transversal de esta realidad suenan voces que argumentan los nuevos sentidos de la educacin en un mundo globalizado y en permanente cambio el imperativo de ofrecer aprendizajes de calidad y atencin de la diversidad de fortalecer y resignificar el papel de

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los docentes de jerarquizar la profesin docente y fomentar la reflexibilidad de la prctica como herramienta de cambio. Paralelamente a esta realidad aparece en el escenario poltico el desconocimiento por parte de las juntas de calificacin de las incumbencias de ttulos universitarios, lo que las lleva a valorar con mayor puntaje a los cursos de actualizacin, desacreditando el aprendizaje sistemtico del nuevo modelo educativo a travs de las carreras de grado que posicionan al egresado frente a otras acreditaciones de capacitacin. 2.A) Respecto a la adecuacin de las estructuras organizativas mediante el grado de

articulacin de los subsistemas del servicio educativo se presentan vacos a nivel organizacional al subsistir esquemas referenciales tradicionales que obstaculizan la instalacin de rasgos de identidad, la nocin de estructura y autonoma de las instituciones escolares en cuanto no dan lugar a la construccin y consolidacin de una red de significados desde el paradigma de la transformacin. La articulacin de subsistemas educativos se mantiene a nivel de deseabilidad salvo escasas experiencias iniciadas en la jurisdiccin sobre la que se tiene mas resultados negativos que positivos, en cuanto la vigencia de modelos prescriptivos que obligan al cumplimiento de la normativa no dan lugar a las adaptaciones requeridas, en cuanto todo cambio es concebido como una trasgresin. 2.B) Monitoreo de cambio. Al ser la capacitacin uno de los ejes centrales de la educativa cabe destacar que en la jurisdiccin provincial, en los cursos

transformacin

correspondientes a los a los circuitos A, B, C y D, no se desarroll el mdulo sobre organizacin y gestin educativa, tema clave en el proceso de implementacin del cambio educativo. Entre otros se destacan por su ausencia los vinculados al pensamiento cientfico, la disciplina en los circuitos C y D. En el ltimo de los circuitos mencionados (D) tampoco se abordaron los referidos a contenidos de ciencias naturales y ciencias sociales, lengua, modelos institucionales y prioridad provincial. En cuanto a los destinatarios del circuito F y G, casi en su totalidad se concentr en el dictado del mdulo de organizacin y gestin educativa por lo que la tasa de cobertura de capacitacin por circuito en el perodo 1995 1999 , es poco significativa donde el servicio ofrecido por la red de formacin docente continua slo dio lugar a la circulacin de la informacin vinculada con la propuesta de transformacin, sin llegar a instalar masivamente el nuevo paradigma. (Araujo - Arce) 2.C) La adecuacin de la normativa laboral a las exigencias de la Ley Federal de Educacin

N 24.195, ha puesto a la Ley en la mira de los ejecutores de la poltica ante la fragmentacin provocada por la crisis de la hegemona estructural de la educacin al dar lugar desde la -8-

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propuesta de un modelo pluralista un cierto atomismo institucional. La falta de eficacia jurdica de la norma manifiesta en los bajos salarios, el juego dialctico entre discurso y realidad sobre profesionalizacin VS desjerarquizacin, proletarizacin del trabajo docente, vigencia de normas anacrnicas del contrato de trabajo y el pago de incentivos en busca de la mejora de la calidad de la tarea docente. 2.D) El rol de la universidad en el acompaamiento interinstitucional en el proceso de

cambio. La conviccin de las autoridades de la UNSE de que era necesario acompaar en la bsqueda de resolucin de los problemas particularmente acadmicos organizacionales, generados en el colectivo docente de la jurisdiccin de Santiago del Estero dio lugar a la decisin de disear y poner en marcha un paquete de estrategias dirigidas a hacerlo posible. La firma de un convenio con el gobierno de la provincia dio lugar a la creacin de la Escuela de Innovacin Educativa, a travs de la cual ofreci dos carreras de grado, de complementacin curricular, una Tecnicatura y un post grado, todas en la modalidad a distancia que tuvo un fuerte impacto no solo en la provincia sino tambin en las regiones Noa, Nea y Centro del pas. (Agero Coronado) En el mbito de la Universidad Nacional a travs del programa de educacin continua se atendieron las demandas de capacitacin en reas que consideraban los involucrados se caracterizaban por la presencia de ciertas debilidades en la construccin de su capital intelectual. (Argibay) Conclusiones La provisoriedad: es uno de los rasgos que caracterizaron a los anlisis del impacto de las

polticas pblicas, particularmente la educativa, en cuanto su implementacin se dio en un proceso que dur 7 aos al ir poniendo en funcionamiento los distintos niveles de manera secuencial. La prolongacin del momento de transicin: entre un modelo caduco y la nueva

propuesta en el tiempo efectivo de su vigencia plena est de manifiesto, en cuanto todava hay desajustes en el sistema como producto del cambio. La ausencia de un discurso unificado: sobre calidad e igualdad de educacin para todos.

La presencia de doble mensajes sobre macro gestin y micro poltica escolar. La incredulidad: instalada respecto al discurso descentralizador, desde la parcialidad de

las miradas. El malestar docente: generado por las condiciones de inestabilidad laboral en un primer

momento y hoy por la inequidad instalada a partir de la titularidad masiva por lo que se ignor

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el contenido inicial del discurso asociativo sobre calidad educativa -capacitacin docenteposicionamiento laboral dejan sin resolver el desgaste del docente producido, sea por la sobrecarga cuantitativa de trabajo, por la rispideces entre las relaciones con los alumnos y los bajos salarios como expresin de su descenso social, su desprofesionalizacin manifiesta en la crisis de identidad. Las lagunas jurdicas que demandan la adecuacin de las leyes laborales a la Ley Federal

de Educacin, a la vez que avanzar en el plano jurdico mas all del mero acuerdo de la Cmara de Diputados de la Provincia de Santiago a la Ley Federal. Coexistencias de normas laborales: que simultneamente rigen y tienen obligatoriedad y

generalidad en la gestin pblica con pleno imperio de los preceptos constitucionales sobre los derechos sociales del trabajador. La dualidad de cuerpos legales en la Gestin Privada con criterios dismiles y

prerrogativas diferenciadas segn sea la fecha de designacin en el cargo docente generando consecuencias, derechos e indemnizaciones distintas para idnticos actores en similares funciones Vigencia y permanencia de la normativa laboral sin cambios ni actualizaciones a la

reforma educativa, que dan la impronta de una creciente pauperizacin, deterioro del salario y permanentes inseguridades. Recursos financieros insuficientes: para atender el desarrollo sostenible de la educacin

programada. El parche como alternativa estructurante del nuevo sistema educativo. La incertidumbre: como modo dinamizador del cambio de viejas certezas liberales en el

intento de la construccin del propio imaginario, a travs de la apropiacin de las teoras y la construccin de ideologas fundantes del nuevo efector (docente) de la educacin del Siglo XXI.

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