ISSN 1982-0496 Vol.

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ADMINISTRAO PBLICA DE CARTER DEMOCRTICO E PARTICIPATIVO NO ESTADO DE DIREITO NO BRASIL: O NOVO SERVIO PBLICO FACE A CONSTITUIO DE 19881
Rejane Esther Vieira2
Sumrio: 1. Introduo. 2. Estado Democrtico de Direito: Contextualizao. 3. Fases do Estado de Direito e sua Relao com a Administrao Pblica. 4. Administrao Pblica e o Novo Servio Pblico no Brasil. 5. O Papel da Constituio de 1988 na Administrao Pblica Democrtica no Brasil. 6. Consideraes Finais. 7. Referncias.

RESUMO O presente artigo tem como escopo analisar o papel da Constituio Federal de 1988 na construo de uma administrao de carter mais democrtico e participativo e do novo servio pblico no Estado de Direito Brasileiro. Entende-se que Carta Maior de 1988 significou um avano na legislao e na gesto administrativa do pas, pois veio estabelecer a legitimao dos direitos sociais e coletivos que so fundamentais para o desenvolvimento da democracia participativa brasileira. A metodologia utilizada bibliogrfica e documental.
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O tema do presente artigo tem por base experincia de pesquisa realizada em 2006-2007 no projeto de Pesquisa PROBIC/UDESC e da participao no grupo de estudos sobre os temas: polticas pblicas, administrao pblica no Brasil, na Escola Superior de Administrao e Gerncia ESAG Universidade do Estado de Santa Catarina UDESC. Av. Madre Benvenuta, Itacorubi, Florianpolis, SC CEP 88.035-001. Bacharel em Histria pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC/2003) e formanda em Administrao Pblica pela Universidade do Estado de Santa Catarina Escola Superior de Administrao e Gerncia (UDESC/ESAG). Participou como pesquisadora na UDESC no Projeto de Pesquisa Probic (2006-2007). E-mail: vieira.rejane@gmail.com
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PALAVRAS-CHAVE Administrao Pblica; Novo Servio Pblico; Constituio de 1988; Estado de Direito; Democracia Participativa;

ABSTRACT This article has the scope examine the role of the Federal Constitution of 1988 in the construction of an administration that are more democratic and participative and the new public service in the Brazilian state of law. It is understood that Greater Charter of 1988 signified a step forward in legislation and in the administration of the country, because he came to establish the legitimacy of social and collective rights that are fundamental to the development of participatory democracy Brazilian. The methodology used is literature and documentary.

KEY-WORDS Public Administration, New Public Service; Constitution Of 1988; Rule Of Law; Democracy Participative;

INTRODUO

A questo da Administrao Pblica Democrtica e Participativa ultrapassou a rea acadmica e criou fora na concepo de sociedade organizada, formalizando o reconhecimento indiscutvel de que tanto os desafios contextuais do cenrio da realidade brasileira quanto s condies de funcionamento gerencial e operacional dos Estados, principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem aes no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional. No Brasil, os contextos poltico, econmico e social impem transformaes macro-institucionais, que afetam o papel do Estado. Cada um destes elementos supramencionados, por sua vez, exige significativas transformaes nas instituies pblicas, posto que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.
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Busca-se identificar o papel da Constituio Federal de 1988 na construo de uma administrao de carter mais democrtico e participativo e do novo servio pblico no Estado de Direito Brasileiro. Entende-se que Carta Maior de 1988 significou um avano na legislao e na gesto administrativa do pas, pois veio estabelecer a legitimao dos direitos sociais e coletivos que so fundamentais para o desenvolvimento da democracia participativa brasileira. Para Perez (2004:213) a Constituio Federal brasileira avanou a mera enunciao dos princpios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma srie significativa de normas voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos na Administrao Pblica. cada vez mais consensual no Brasil assim como em outros pases, a preocupao com o princpio da participao na Gesto Pblica, assim como a sua eficincia e a legitimidade. A Administrao Pblica atualmente, passa a adotar novos mtodos de atuao voltados para a cultura do dilogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administrao depende da vitalidade das intervenes sociais e da dinmica dos atores sociais. Para Perez, a administrao assume hoje a funo de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocrticos puramente gerenciais e neoliberais.(PEREZ 2004:221). Entende-se que o texto constitucional aprovado em 1988 foi o resultado dos processos de mobilizao e das presses exercidas por vrios segmentos da sociedade. Para Ailton Dias dos Santos (2005:35), a Constituio de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princpios pautados em conceitos como participao e controle social. O texto constitucional exerceu influncia determinante no formato e contedo das polticas pblicas que se seguiram no debate sobre participao e espaos pblico no Brasil. Neste sentido, volta-se a questo central deste artigo: De que maneira a Carta Maior atua na construo de uma administrao de carter mais participativo e o chamado novo servio pblico no Estado de Direito Brasileiro? Qual a sua influncia para o exerccio da Administrao Pblica no cenrio brasileiro?

ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO: CONTEXTUALIZAO

Partindo da anlise da evoluo histrica do Estado de Direito no mundo, observa-se que os diferentes modelos de Estado construdos ao longo da histria
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moderna, esto representados pelo Estado Liberal, no sculo XVIII, a partir da Revoluo Francesa passando para o Estado Social ou Estado Providncia, durante o sculo XIX, e posteriormente, para o de Bem-estar Social e Estado Democrtico de Direito, a partir de meados do sculo XX.(BERNARDES 2005:30).A importncia de pesquisar o Estado de Direito brasileiro est no processo de construo de um novo Estado, mais eficiente, mais cidado, de carter social, democrtico e principalmente participativo. Neste cenrio, esto tambm inseridas as diferentes correntes de Administrao Pblica. Reservou-se, com o movimento global de construo desse Estado de Direito II, um espao destacado participao. atravs da participao que se rompe as fronteiras existentes entre o Estado e a sociedade, aproximando-os. Abre-se a busca pela concepo da liberdade, entendida aqui de maneira mais ampla, identificada com os direitos fundamentais4 ou direitos humanos.
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Identifica-se atualmente, que o Estado de Direito tenta firmar o papel da promoo dessa nova liberdade. Observa-se, as transformaes ocorridas na passagem do Estado Moderno para o Estado Contemporneo atingem tanto a rea do Direito e quanto a da Administrao. Assiste-se um descortinar dos chamados novos direitos dentro de uma nova percepo de realidade. Constata-se que os direitos esto intimamente ligados a noo de Estado e de Sociedade. Nos anos 90, encontramos no Brasil, a Reforma do Aparelho do Estado5 que faz parte de um arco maior, mais abrangente chamado Reforma do Estado6.
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Segundo Perez, a teorizao do Estado de Direito desenvolve-se a partir do trabalho de juristas alemes do sculo XIX, tendo se fortalecido a idia do Estado que atua por meio do Direito. Trata-se da formulao liberal que visava a proteger o cidado do abuso do poder e do exerccio ilegtimo do poder do Estado. O autor explica que o princpio bsico do Estado de Direito, em sua formulao original, o da legalidade. E desta forma, somente a lei, fruto da vontade popular representada pelo Legislativo, pode impor obrigaes.(Ver em: PEREZ, Marcos Augusto. A administrao pblica democrtica: institutos de participao popular na administrao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2004.p.55).
Entende-se que os direitos fundamentais podem ser de trs tipos: os que referem reproduo cultural(liberdade de expresso, pensamento, imprensa, convico poltica, comunicao, dissenso e crtica), aqueles que asseguram a integrao social (liberdade de associao e reunio) e aqueles que asseguram a socializao (inviolabilidade da pessoa, intimidade, privacidade) so exemplos de direitos fundamentais. Ver em: BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri, SP: Manole, 2003.p.214. O autor chama a ateno para o significado da Reforma do aparelho do Estado, algo mais especfico e concreto. Diz respeito a mudanas na forma de administrar, concepo de novas
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Enquanto parte desse arco, coube reforma do aparelho do Estado a redefinio da organizao da Administrao Pblica, com o intuito de superar mazelas e assim implantar uma Nova Administrao Pblica. Analisar a Reforma Administrativa no Brasil tambm investigar o Estado de Direito brasileiro, pois ocorrem alteraes do texto constitucional que envolvem novas orientaes jurdico-polticas. Estuda-se aqui, o modelo de Estado Ocidental formado pela influncia dos elementos culturais remanescentes do Imprio Romano do Ocidente, pelos elementos germnicos e pelos valores da igreja (cristianismo latino).Neste primeiro momento, a idia ou conceito de Estado se volta para uma sociedade mais vasta, mais ampla do que j se conhece. uma organizao destinada a manter pela aplicao do direito as condies universais de ordem social que busca garantir os direitos fundamentais dentro da sociedade. Sabe-se que o nascimento do Estado decorrente de um processo e no de um ato localizado no tempo. Considera-se uma evoluo no uniforme e cheia de transformaes ao longo dos sculos.(BURDEAU 1970:22) Nas palavras de Hans Kelsen (1990:191), o Estado uma sociedade politicamente organizada porque uma comunidade constituda por uma ordem coercitiva, e essa ordem o Direito.Entende-se que esta sociedade poltica est entrelaada com a autoridade, com o poder e o prprio direito. Possui uma cincia do Estado, mas no de um Estado particular e sim de um Estado em geral, mais amplo, considerado em sua natureza, suas leis, suas formas e seus princpios.(MALUF 2006:01) Percebe-se que uma tarefa difcil encontrar uma definio de Estado, pois grande a sua complexidade7. Para o constitucionalista portugus, Canotilho
ferramentas gerenciais e ao modo de prestar servios pblicos. Trata-se daquilo que se denomina freqentemente de reforma administrativa.BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri, SP: Manole, 2003.p.01.
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Aqui o autor se refere a Reforma do Estado, sendo esta abrangente pois busca a redefinio das funes a serem desempenhadas pelo Estado, o modo de interveno econmica e social e, num plano mais abstrato, a reformulao do estatuto da poltica e das relaes do estado com a sociedade. Observa-se que Darcy Azambuja, em sua obra Teoria Geral do Estado, procura identificar as origens da palavra Estado: relativamente nova. Os gregos, cujos Estados no ultrapassam os limites da cidade, usavam o termo polis, cidade e deste ponto veio a poltica, a arte ou cincia de governar a cidade. Os romanos da mesma forma, tinham civita e respublica. Usavam a expresso status reipublicae, para designar a situao, a ordem permanente da coisa pblica, dos negcios do Estado. Hoje a palavra tem outra conotao. Muito posteriormente, na linguagem poltica, o termo
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(1993:38), o Estado perspectiva-se como forma de racionalizao e generalizao do poltico das sociedades modernas.Compreende-se que o Estado, na sua viso, funciona como uma positivao real e no particularizada da vida coletiva de uma sociedade moderna. Sabe-se que o poder do Estado envolve trs modalidades: a funo legislativa, a executiva e a judiciria. As leis, decretos, sentenas, regulamentos, atos de vrias espcies so os instrumentos que o Estado utiliza para focar sua finalidade. Assim, o Estado e o Direito esto intimamente relacionados, pois o conjunto de normas e preceitos que se denomina, num sentido mais abrangente, o Direito, que dispe tambm sobre a organizao do prprio Estado. (AZAMBUJA 1980:390). No tocante a concepo contempornea de Estado, pressupe-se a existncia de uma Constituio, um documento cujo contedo composto pelos direitos e garantias fundamentais e delimitadas as formas de conquista e exerccio do poder. Para Canotilho (1993:43), o Estado hoje apresenta-se como Estado Constitucional Democrtico, porque ele conformado por uma lei fundamental escrita, a Constituio juridicamente constitutiva das estruturas bsicas de justia e pressupe um modelo de legitimao reconduzvel legitimao democrtica. Desta forma, com as Constituies escritas, a Cincia do Estado toma novo rumo. Com o estudo da organizao de cada Estado, vai-se acentuando que todos eles h elementos em comum e permanentes possveis de conceituar e classificar. Deste ponto surge o interesse a necessidade de investigar como surgiram e evoluram os Estados e instituies, sua estrutura, dinmica das sociedades polticas com o objetivo de esclarecer muitas mazelas da atualidade.(PETERSEN 1997:49). Observa-se que foram vrios os elementos que determinaram profundas transformaes na estrutura do Estado ao longo dos sculos e que desencadearam a transformao do Estado Moderno no Estado Contemporneo8. Tais elementos so a
Estado refere-se s trs grandes classes que formavam a populao dos pases europeus, a nobreza, o clero e o povo.J Reino e repblica eram palavras que traduziam a idia de organizao poltica, no tendo Repblica qualquer relao com a forma de governo, em oposio a Monarquia. Pode-se dizer que do sculo XVI em diante o termo Estado vai aos poucos se inserindo na poltica dos povos ocidentais. (Ver em: AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Globo, 1980. p.394).
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Segundo Bobbio, O Estado Contemporneo pode ser identificado na passagem do Estado Moderno para o Estado Contemporneo, quando houve uma alterao na estrutura formal do Estado que, alm do Estado de direito, passa a ter a conotao de Estado social, pela gradual interao do
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organizao do capitalismo com a livre concorrncia de mercado, a racionalidade do poder legal, os movimentos sociais que emergiram a partir da Segunda metade do sculo XIX, ainda no Estado Moderno. Segundo o autor Marcos Augusto Perez (2004:62), a participao popular no Estado de Direito proporciona um avano nas formas de controle da Administrao. Destaca-se que atravs da participao, a coletividade fiscaliza a Administrao Pblica. portanto, uma forte ferramenta na construo do Estado Democrtico de Direito, assim como a efetivao dos direitos humanos. Houve um crescimento da Administrao Pblica sobre a vida social e desta forma, acentuouse a necessidade da criao de novos mecanismos objetivando a proteo dos cidados. Portanto, procura-se efetivar e remodelar o Estado de Direito brasileiro composto pelos diversos atores sociais e polticos da sociedade, pelos cidados ativos que buscam atuar em diferentes espaos pblicos de participao. Hoje, conforme j colocamos o Estado de direito se firma no papel da liberdade identificada pelos direitos fundamentais e pelos direitos humanos. Neste contexto, importante refletir sobre o conceito de democrtico. De acordo com Perez (2004:62) reconhece-se como democrtico o governo que objetiva preservar as liberdades pblicas, os direitos fundamentais individuais como a liberdade de locomoo, de comrcio, de pensamento e expresso. tambm um governo submetido lei e legitimado pela realizao peridica de eleies, sendo o momento em que o povo exprime sua vontade. Observa-se que incessantes conflitos giram em torno dessa questo. Porm, as idias democrticas prevaleceram e o Estado Democrtico desenvolveu-se em meio a inmeros conflitos sociais. A chamada democracia representativa e liberal fortaleceu-se e atingiu seu auge no final do sculo XIX e o incio do sculo XX. Desta forma, para o autor Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005:06), a ampliao da democracia representativa conduziria a uma profunda mudana no perfil do Estado, impulsionando-o ao exerccio das liberdades pblicas e, sob presso dos eleitores, foram consagrados os direitos sociais. A partir deste ponto, o Estado passou a envolver em todo o tecido social, regulando todas as suas relaes, inclusive com a Administrao Pblica.
Estado poltico com a Sociedade Civil, modificando-se os processos de legitimao e a estrutura da administrao.(BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. Trad. Cramem C. Varrialle. 4 ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1992.p.401).
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FASES DO ESTADO DE DIREITO E SUA RELAO COM A ADMINISTRAO PBLICA

Sob o vis histrico, afirma-se que desde o incio da modernidade, com a modelao de Estado e de soberania, sob o paradigma contratualista, criou-se novas teorias que deram incio a um processo de flexibilizao do conceito absoluto de soberania. Mudou-se a concepo do poder. Isto significou um impulso para outras teorias, servindo como um dos fundamentos para a Revoluo Francesa e base atual da democracia. Sabe-se que atravs das lutas burguesas surgiram as concepes de democracia e cidadania, com o respaldo do esprito de igualdade e a liberdade dos filsofos modernos. Observa-se, a partir dos sculos XV e XVII, o surgimento do Estado Nacional Absolutista. Sabe-se que o absolutismo uma forma de Estado feudal e que este s foi superado pelas revolues burguesas, marcado por um forte perodo de transio. (GIDDENS 2001:109). Este modelo de Estado no representava apenas o poder de uma classe, mas de pelo menos duas: a nobreza e a burguesia. Percebe-se de um lado o feudalismo com as relaes sociais de cunho aristocrtico e em declnio, de outro a burguesia impulsionada pelo desenvolvimento tcnico passa a romper com as fronteiras internas do comrcio. No que toca a estrutura do poder poltico da poca, procurou-se manter os privilgios aristocrticos mediante a constituio de um estamento burocrtico no aparelho do Estado, e ao mesmo tempo promover o desenvolvimento do capital comercial e manufatureiro, posto que controlado pelo Estado.(SWEEZY 1972:73). Notadamente, a burguesia, no final do sculo XVII e especialmente no sculo XVIII, ambicionava sua maior participao no poder e advogava a mxima racionalizao e delimitao legal da autoridade. Sendo assim, depois de um Estado baseado feudalismo, temos o Estado de modelo liberal fundado na oposio entre Estado e sociedade civil, surge posteriormente o modelo de Estado moderno. No tocante ao Estado Liberal9, este surgiu no sculo XIX como uma reao ao Estado Absolutista do sculo XVIII, caracterizado pela preocupao essencialmente
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Segundo Bento, o modelo Liberal tambm chamado Estado Mnimo, est contextualizado com o Capitalismo Liberal, onde no sculo XIX, assistiu-se o desenvolvimento do princpio do mercado, que atrofia o princpio de comunidade, ou seja trava a cidadania como liberdade poltica que colocada de lado diante da radicalizao e da subjetividade burguesa.; BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri, SP: Manole, 2003.p.11.
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de que todos usufrussem dos mesmos direitos e das mesmas obrigaes, no se importando saber o que realmente era possvel para cada um exercer os direitos e cumprir suas obrigaes. Logo depois do Estado de modelo Liberal (Estado-nao), fundado na oposio entre o Estado e sociedade civil, surge o modelo de Estado moderno, marcado pelo positivismo. No que se refere ao modelo positivista, o cidado considerado um sujeito de direito, tendo em vista que a proteo legal da propriedade uma das decorrncias do princpio da igualdade (perante a lei). Encontra-se nos fins do sculo XIX o liberalismo econmico que veio caracterizar o Estado Liberal. Com o advento do industrialismo, dos transportes, das comunicaes, do comrcio, a complexidade da vida social, os Estados modernos foram gradualmente absorvendo o indivduo, entrosando-o na sua engrenagem cada vez mais vasta e complicada. Mister salientar que, durante este perodo, houve um grande incremento nas revolues capitalistas, pois o volume do comrcio internacional foi fortemente multiplicado. Conforme Hobsbawm (1979:30), a Revoluo Industrial promoveu um desenvolvimento tecnolgico muito expressivo, assim como a produo de riquezas. Desta maneira, tambm se testemunha a selvagem e cruel e excluso social da classe operria, sendo esta um ator poltico que contribuiu para todo o processo econmico atingido. O sofrimento e a deteriorizao humana que foi submetida a classe trabalhadora teve a completa omisso do Estado, principalmente no atendimento das necessidades mais bsicas. no incio do sculo XX, aps a Primeira Grande Guerra, que surge o Estado fundado num modelo positivista de produo do direito, como resultado natural do aumento da complexidade das sociedades ocidentais e da necessidade de a Administrao Pblica interferir na evoluo da economia. Sabe-se que com declnio do Estado Liberal, ergue-se um modelo do Estado Social, pois o primeiro causava imensas injustias, promovendo inmeras diferenas econmicas e sociais, uma deteriorizao social. Desta forma, haveria de surgir um Estado baseado na realizao da justia social, em outras palavras o Estado Social de Direito. Notadamente, o chamado Estado Liberal no conseguia cumprir a tarefa de solucionar todos os problemas e o seu declnio inevitvel10.
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Segundo Bernardes, cabe ressaltar que com o esgotamento do Estado Liberal, num sentido de no atendimento das espectativas de igualdade e fraternidade, muito por fora da revoluo industrial e
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Pode-se considerar que o Estado Social nasce como uma reformulao do prprio capitalismo, partindo do esgotamento do modelo liberal, onde os direitos sociais e de participao poltica assumem a condio de direitos fundamentais atravs do Estado: os de liberdade, por exemplo, so considerados como direitos naturais da prpria condio humana e se revelaram incapazes de controlar os conflitos no meio social. Assim, procurou-se construir um novo Estado que defende as liberdades fundamentais e impunha, atravs da Constituio, o papel de assistncia dos desfavorecidos e serve tambm de alavanca que impulsiona a economia. Para Norberto Bobbio (1992:401) existe uma correlao entre o Estado de Direito e o contedo Estado Social. Esse tem atravs dos direitos sociais, identificados como os direitos de participao no poder poltico e na distribuio da riqueza social produzida, uma via, um caminho por onde a sociedade entra no Estado modificando sua estrutura formal, promovendo transformaes. Vale dizer que foi a partir da segunda metade do sculo XIX, no processo de integrao do Estado poltico com a Sociedade Civil, alterou-se significativamente a forma jurdica do Estado, assim como os processos de legitimao e a estrutura da administrao.
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Neste contexto, depois de duas grandes guerras mundiais, a crise do capitalismo e do Estado Liberal, observa-se um relativo equilbrio e forte crescimento econmico na sociedade. Temos o Welfare State, que teve seu auge entre as dcadas de 1940 e 1970.
dos movimentos operrios do final do sculo XIX e incio do Sculo XX, incorporou-se ao Estado a preocupao social como oposio a proteo da liberdade, construindo-se o que se chamou Estado Social. Observa-se aqui que a principal caracterstica do Welfare State sua postura positiva, de atendimento aos direitos bsicos dos trabalhadores, envolvendo assim direitos trabalhistas e sociais e tambm os direitos humanos. Caracteriza-se um Estado intervencionista ativo. interessante perceber que estes direitos passam a ser enxergados como direitos prprios da cidadania, da dignidade da pessoa humana. O amadurecimento do Estado de Bem-Estar Social resultar na origem do Estado Democrtico de Direito. (Ver em: BERNARDES, Mrcio de Souza. A crise da soberania no Estado nacional e o locus da cidadania no mundo globalizado. Santa Cruz do Sul: editora da UNISC, 2006.p.38).
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Cabe aqui citar o autor Bobbio, pois explica que com o nascimento do Estado de direito que ocorre a passagem final do ponto de vista do prncipe para o ponto de vista dos cidados. No Estado desptico, os indivduos singulares s tem deveres e no direitos. No Estado absoluto, os indivduos possuem, em relao ao soberano, direitos privados. No Estado de direito, o indivduo tem, em face do Estado, no s direitos privados, mas tambm direitos pblicos. O Estado de direito o Estado dos cidados. Observa-se o Estado de Direito tem uma maior amplitude em relao aos modelos anteriores de Estado, pois envolve os direitos privados e pblicos. (Verificar em: BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992.p.61).
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Segundo Pierre Rosanvallon (1998:21), o modelo do Welfare State uma expresso que desenvolveu-se nos Estados Unidos da Amrica, a partir da crise econmica da dcada de 40, como instrumento de conservao do modelo de produo capitalista. Os ingleses utilizavam para designar o Estado de Bem Estar que bem mais recente que o Estado-Providncia, ou Estado Social conservador12. O Estado de Bem-estar Social ou Welfare State como um conjunto de servios e benefcios sociais de abrangncia universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa harmonia entre o avano de foras de mercado e uma relativa estabilidade social. Ele procura suprir a sociedade de benefcios sociais que significam segurana aos indivduos para manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida. Assim, podem enfrentar os efeitos de uma estrutura de produo capitalista desenvolvida e excludente. No que tange as normas do Estado de Providncia conservador citado anteriormente, a princpio tornam-se concretos os direitos sociais, as exigncias de prestaes positivas dirigidas ao Estado no terreno da educao, da sade, da previdncia da garantia salarial, dos programas de assistncia, do desenvolvimento econmico, entre outros. Para Bento (2003:05), este conjunto de obrigaes correspondem aos direitos sociais. Eles refletem um processo de desmercadorizao da mo-de-obra, possibilita condies de vida mais dignas mediante uma rede de programas e polticas sociais que concedem benefcios e tenses. Temos o Estado de Bem-estar Social, ou Welfare State. No tocante ao Estado-Providncia, reflete como a causa de todas as manchas do Estado contemporneo brasileiro. Para Edmundo Lima de Arruda Jnior, justifica-se pela adoo de mecanismos econmicos da globalizao, que levam o pas ingovernabilidade, alm de afetar diretamente a democracia, em especial nos pases perifricos. O autor acima citado salienta o outro lado que constitui a globalidade da crise mundial a decadncia do Welfare State, sob o impacto dos efeitos das polticas neoliberalizantes.

12 O Estado Providncia exprime a idia de substituir a incerteza da proteo religiosa pela certeza da providncia estatal. Nesse sentido, o Estado assume a tarefa de resgatar as desigualdades naturais ou os infortnios da sorte. Aos acasos da caridade e da providncia sucedem-se as regularidades do Estado.A concepo da proteo social sob a responsabilidade do estado ocorreu lentamente, tendo em vista que, historicamente, foi uma das formas de controle, atravs da igreja ou organizaes religiosas sobre a classe trabalhadora. Sabe-se que a pobreza e a misria no eram enfocadas como questo social, mas como desgnio divino, cabendo a igreja ou a sociedade abrigar os pobres desvalidos. Essa posio deslocava a origem da desigualdade para o campo moral ou religioso e no para a esfera dos direitos e da responsabilidade pblica.
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Tem-se aqui, o pensamento neoliberal que nasceu depois da Segunda Guerra Mundial em plena prosperidade do capitalismo. De acordo com Bento, a teoria neoliberal, o financiamento de programas sociais e de redistribuio mediante a receita pblica contribuiu para crise financeira do Estado, pelo aumento constante do dficit pblico, a estagnao e o desemprego. Sabe-se que o neoliberalismo, que de desenvolveu nas dcadas de 1940 at o fim da dcada de 60, acusa o Estado de Bemestar social de destruir as liberdades individuais e de conduzir a sociedade a regimes totalitrios. Considera-se o Welfare State uma concepo falida de Estado, marcado pela forte crise fiscal, pelas elevadas cargas tributrias e desequilbrios inflacionrios. importante ressaltar aqui, a proposta da Terceira Via do autor Anthony Giddens (1996:93) em resposta ou alternativa para a crise do Estado de Bem-estar, pois faz um paralelo entre social-democracia, neoliberalismo e terceira via. A terceira via uma nova maneira de enfrentar as adversidades vividas pela crise do Welfare State. Os princpios da terceira via segundo Giddens so: a igualdade; proteo aos vulnerveis; liberdade como autonomia; no direitos sem responsabilidades; no h autoridade sem democracia; pluralismo e conservadorismo filosfico. Esses princpios norteiam a ao poltica da terceira via, como resposta aos desafios impostos pela modernizao, pela globalizao, alm das transformaes no relacionamento com a natureza. Trata-se de preservar a social-democracia. Verificase a preocupao com a igualdade, a justia social e proteo aos mais necessitados, dando nfase as responsabilidades sociais.(GIDDENS 2000:76). Sob uma outra tica, observa-se a reforma do Estado da terceira via, Giddens (2000:80) comenta que o essencial o aprofundamento da democracia e o fortalecimento das parcerias com a sociedade civil para o desenvolvimento da comunidade, o desenvolvimento do terceiro setor, no fortalecimento da solidariedade comunitria e da famlia. Giddens (2000:81) assinala dez seguintes pontos importantes: o centro radical; o novo Estado democrtico e sem inimigos; a sociedade civil ativa; a famlia democrtica; a nova economia mista, que prev um equilbrio no aspecto econmico e no-econmico na vida da sociedade; a igualdade como incluso; o Welfare positivo e o Estado do investimento social; a nao cosmopolita e a democracia cosmopolita. De acordo com Bento (2003:14), a democratizao da democracia, procura dar um novo norte s polticas pblicas, um novo padro de legitimidade, que conta com a maioria da populao. Bento, nos faz pensar que a crise do Welfare State no decorrncia de uma crise fiscal e financeira, mas de uma crise de solidariedade, do
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modo de atuao do Estado, uma crise nas relaes do Estado com a sociedade. O Estado apresenta-se separado em vrios momentos da sociedade e est supostamente isolado das relaes sociais. Assim, o modelo do Welfare State, torna a sociedade civil se incapaz de pensar, de questionar, com argumentos e tem uma postura passiva de somente reclamar efeitos colaterais. Por conseguinte, distancia-se do cidado comum em vez de se aproximar, tendo a crtica como nica alternativa possvel. (2003:14). Pode-se considerar ampla a literatura que estabelece diferentes argumentos para explicar a emergncia, o desenvolvimento e a crise do Welfare State. Atribui-se a crise do Estado de Bem-estar estrutura e funcionamento do Estado, aos problemas de legitimidade e as questes de ordem poltica. No Brasil, no podemos falar de uma crise do Welfare State, pois nunca o alcanamos de maneira plena. Enfrentou-se uma forte crise do Estado, que se agravou ao final do perodo militar, em virtude do esgotamento do modelo desenvolvimentista e centralizado do Estado.A idia de um Welfare State no Brasil, foi vista por alguns autores como um modelo de Estado de Mal-Estar Social. Afirmase que tivemos um frgil sistema de proteo social. O Welfare State constitui-se num conjunto de medidas polticas de carter econmico que foi uma resposta ao processo de modernizao. Para ele, buscava-se compatilhar entre o desenvolvimento das sociedades capitalistas industrializadas e a democracia, atravs de um programa que garantisse o pleno emprego, a estabilidade e a segurana.O desenvolvimento e a consolidao do Estado de Bem-estar brasileiro ocorreu dentro de um modelo concentrador e socialmente excludente de desenvolvimento econmico. Na periodizao feita pela autora, o processo de constituio desse Estado aparece recortado da seguinte forma: em 1930 a 1964 temos a introduo e expanso fragmentada desse modelo de Estado. Em 1964 a 1985, verifica-se a consolidao institucional e reestruturao conservadora e em 1985 a 1988, constata-se a reestruturao progressista. Encontra-se nestes perodos mudanas de regime poltico responsveis pelos diferentes perfis da proteo social. Nos anos 70, os Welfare States construdos pelos pases latino-americanos eram imperfeitos e deformados por razes tanto de ordem estrutural como institucional e organizacional. Estes aspectos, caracterizam a constituio e operao dos servios sociais e podem explicar o alto grau de excluso social, a baixa eqidade das polticas e programas sociais, assim como o alto grau de centralizao, corporativismo, a fraca tradio participativa, a fragmentao institucional e a m focalizao dos objetivos e a baixa efetividade.
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Aps 1985, observa-se as transformaes no padro de poltica social. As novas caractersticas podem ser elencadas da seguinte forma: o poltico-institucional (descentralizao poltico administrativa), o social (elevao do grau de participao popular em diferentes nveis do processo de deciso, elaborao e implementao das polticas) e o da relao entre Estado, setor privado lucrativo e setor privado nolucrativo Observa-se um novo relacionamento entre Estado setor privado lucrativo e setor privado no-lucrativo. Trata-se de uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Percebe-se novas formas de solidariedade social ocupam o espao onde anteriormente predominavam o Estado e o mercado. Tem-se novas formas de produo, a revoluo tecnolgica e a reduo do trabalho traz como uma das conseqncias, a crise dos direitos sociais. Assim, no que se refere aos limites dos sistemas de proteo social, o Estado de Estar Social no foram desenhados e nem capacitados para enfrentar a situao atual brasileira de acelerada reduo de trabalho. So impactos sociais negativos das polticas de estabilizao, restruturao produtiva e integrao competitiva internacionais e portanto busca-se as novas exigncias direcionadas s polticas sociais, que assumem novas posturas. Para Bento (2004:246), a Nova administrao Pblica pretende partir de uma governana mais eficiente com a finalidade de combater a crise fiscal e se adaptar as formas de interveno econmica e social nova fase do capitalismo, marcada pela competitividade sistmica em escala global. O autor explica que reflexo acerca do papel a ser desempenhado pelo Estado e pela administrao pblica atravessou um primeiro momento de desconstruo, sob influncia do denominado Consenso de Washington. Recomendava-se a reduo da interveno e da burocracia, do controle do dficit pblico e da inflao e a estabilidade monetria e cambial. Percebe-se aqui que o Estado visto como um mal que se deve tanto quanto possvel ser neutralizado. Por conseguinte, com a superao da fase mais aguda da crise fiscal e, consequentemente, o aumento da desigualdade e excluso social, misria e desemprego, a nova governana ps-consenso, percebeu-se que era preciso abandonar a idia de Estado Mnimo e passou a se preocupar com as condies para uma interveno eficiente. Contudo, verifica-se que o papel dos governos e das administraes pblicas j no se resumem mais proteger de forma paternalista a economia nacional. Com
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mercado globalizado e competitivo, resta ao Estado o papel de agente catalisador das foras produtivas, desenvolvendo polticas de incentivo produo, inovao tecnolgica, exportao. Tornam-se fundamentais as relaes mais democrticas transparentes e participativas entre o governo e os cidados, como entre a administrao e o administrado, sendo requisitos para a eficincia das polticas pblicas. Percebe-se, a importncia das polticas pblicas, inseridas neste contexto, pois elas significam construes participativas de uma coletividade que visam a garantia dos direitos sociais dos cidados que compem a sociedade humana. Esse um princpio democrtico fundamental. Vemos envolvidos o papel da Administrao Pblica e o Estado Democrtico de Direito, pois este criam possibilidades de transformao da sociedade, com o respaldo da Constituio. De acordo com Cunha (2002:11), a Carta Constitucional de 1988 nos coloca diante desse desafio. Para elas, o atual deslocamento das responsabilidades do Estado para o setor privado tem ameaado esse direito conquistado no nosso pas. Desta forma, percebe-se que ao tomar para si a responsabilidade pela formulao e execuo das polticas econmica e social, tornou-se como uma arena de lutas por acesso riqueza social, uma vez que as polticas pblicas envolvem conflitos de interesses entre camadas e classes sociais e as respostas do Estado para essas questes podem atender a interesses de um detrimento do outro.No tpico a seguir, ser tratado mais especificamente do papel da Administrao Pblica no Brasil.

ADMINISTRAO PBLICA E O NOVO SERVIO PBLICO NO BRASIL

O conceito de Administrao Pblica evoluiu significativamente no sculo XX. De acordo com Fischer (1984:278), a partir dos anos 30, a administrao pblica teve um enfoque terico mecanicista, enfrenta vrios empuxos e iniciativas de transformao e modernizao, mas ainda aparece a manuteno de uma estrutura rgida, inflexvel, que tem resistido evoluo e democratizao da sociedade.(TORRES 2004:140). No tocante a administrao de servios pblicos est diretamente ligada s rupturas e transformaes sociais recentes. Com a desmobilizao do Estado dos anos 80 e as frustraes com as vrias reformas ocorridas at a virada do sculo, vrios atores sociais e polticos passam a buscar solues para seus problemas de maneira independentemente da ao do governo. Observa-se as pessoas cada vez
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mais envolvidas e comprometidas com a comunidade de servios pblicos trazendo ao social confiabilidade e eficincia em servios pblicos, sendo estes por meios do terceiro setor, do governo ou voluntariado. Para Robert Denhardt (2004:173), que atualmente descrevem o Novo Servio Pblico como uma alternativa para a Nova Gesto Pblica Explicam que a proposta do Novo Servio Pblico est inspirado na teoria poltica democrtica principalmente quando se refere a conexo entre cidados e seus governos e abordagens alternativas gesto e ao modelo organizacional sendo mais humanstica na teoria da administrao pblica. O Novo Servio Pblico expressa na liderana e na gesto dos rgos pblicos, um interesse renovado pelos valores democrticos. Nesta expresso, vrios autores tentaram remodelar sua perspectiva bsica no campo da administrao pblica, partindo de uma preocupao tradicional com eficincia e performance para um interesse equilibrado em favor da responsividade democrtica. No processo de construo da Gesto Democrtica Participativa no Brasil essa noo do Novo Servio Pblico contribui na remodelao do Estado, para uma mudana de mentalidade na busca de uma gesto mais participativa.(DENHARDT 2004:173). Antes de aprofundar os pontos que envolvem as mais recentes teorias na Administrao Pblica, verifica-se que aps o Estado Novo a administrao identificada a partir de suas reformas. Conforme Petrucci e Schwarz (1999:08), o Brasil passou por trs grandes reformas. A primeira a Reforma Burocrtica de 1936, que buscou montar um corpo burocrtico clssico, de funcionrios do Estado. A segunda reforma, pode ser apresentada pelo Decreto-Lei 200, de 1967, continha uma preocupao com o enrijecimento da burocracia. Sendo ambas implementadas em contextos de ditadura poltica e sem a participao da sociedade. J a terceira se caracteriza pela Reforma Gerencial, iniciada em 1995. a primeira a pensar o setor pblico do pas com uma viso mais democrtica, onde o Estado deve estar voltado para o atendimento dos seus cidados, as instituies pblicas devem ser eficientes e eficazes. Temos a Reforma do Estado e mais especificamente a Reforma do Aparelho do Estado, ou seja do conjunto terico que vem alimentando as vrias iniciativas de reforma ao redor do mundo, que costuma ser denominado da Nova Administrao Pblica. Identifica-se, trs modelos que se sucederam na evoluo do aparelho estatal brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrtico e o gerencial. A administrao patrimonialista tpica dos Estados que antecedem o avano do capitalismo
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industrial. A administrao burocrtica baseada em um servio civil profissional, na dominao racional-legal observado na dcada de 30 no Brasil. J a administrao gerencial, vista na dcada de 90, de forma mais expressiva, tambm pode ser denominada a nova gesto pblica. No tocante as tcnicas mais gerenciais e consideradas mais eficientes eram aplicadas em rgos da administrao pblica muito antes do decreto-lei n.200/67, que buscou introduzir prticas gerenciais no setor pblico. Desta forma, apesar dos esforos de implantao de um modelo gerencial, as prticas patrimonialistas de se governar e administrar o Estado ainda so comuns no cotidiano da administrao pblica, em todos os trs nveis de governo e poderes. O autor Torres (2004:01) esclarece que nem mesmo o modelo burocrtico foi plenamente implantado no Estado brasileiro, que permanece sendo administrado atravs de prticas que muitas vezes ignoram os princpios de impessoalidade, publicidade, especializao e profissionalismo. evidente a capacidade de resistncia do patrimonialismo na cultura poltica da administrao pblica Verifica-se na Histria do Brasil que tivemos quase quarenta anos controlados por oligarquias civis quase anti-republicanas, hostis nao, ao Estado e cidadania. Seguiram-se vrias dcadas de tutela militar. Assim, a vida poltica no conseguiria agir de maneira livre. At a Revoluo de 30, o modelo patrimonial de administrao pblica predominante. Constata-se que a sociedade brasileira foi criada e desenvolvida sob o controle atento de um Estado centralizador e espoliado por uma elite patrimonial e burocrtica que insiste por muito tempo em enriquecer e garantir os privilgios da excluso da maioria. Por essa herana pesada, a administrao pblica brasileira caracterizada por um vis patrimonial profundo. No que toca a administrao pblica, as conseqncias dessas transformaes visam ampliar o acesso ao Estado e organizar a composio poltica com novos e emergentes atores sociais. Foi em 1936, cria-se o Conselho Federal do Servio Pblico Civil (Lei n. 184, de 28 de outubro de 1936), que deu origem em 1938 ao Departamento do Servio Pblico (DASP), que percorre longe trajetria e extinto em 1986. Para Bresser (2003:31) passou a defender a flexibilizao no mbito do servio pblico, sobre a estabilidade, o regime jurdico nico, a isonomia, ou igualdade de todos perante lei, e s formas de organizao da administrao. A defesa compreendida tambm a unificao dos mercados de trabalho e a superao
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do modelo burocrtico, adotando-se a chamada publicizao dos servios pblicos atravs da transferncia de atividades de alguns setores do Estado para organizaes sociais, cabendo ao estado o financiamento das atividades, como participao mnima nos colegiados responsveis pelas organizaes sociais que geririam estes recursos e servios pblicos, notadamente nas reas de sade, educao, cultura e cincia e tecnologia. A Reforma gestada no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, discutida e aprovada na Cmara de Reforma do Estado e vem a lume atravs do Plano Diretor da Reforma do Estado com rubrica presidencial. O diagnstico de crise do Estado, definida como: crise fiscal, caracterizada pela perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; pelo esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado de bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; a superao da forma de administrao pblica burocrtica. No que toca a recuperao da governana ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo (problema econmico e administrativo), envolve: superao da crise fiscal (aspecto financeiro); a redefinio das formas de interveno no plano econmico-social (aspecto estratgico); a superao da forma burocrtica de administrar o Estado (aspecto administrativo). Cabe lembrar que governana e governabilidade diz respeito ao conjunto dos instrumentos tcnicos de gesto que assegure a eficincia e a democratizao das polticas pblicas. No que tange a governana refere-se ao conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a sociedade participativa e plural, implica em aperfeioar os meios e torn-los eficientes. Para Bento (2004:85), no que toca a governabilidade, refere-se s condies do ambiente poltico onde se praticam as aes da administrao, base de legitimidade dos governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia. Segundo o autor importante perceber a diferena entre governabilidade e governana, pois remete distino entre reforma do estado e reforma do aparelho do Estado, no sentido de aumentar a eficcia e eficincia. Como foi colocado no incio do captulo, a reforma do Estado diz respeito a redefinio das funes do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas relaes com o mercado e com a sociedade civil e entre os poderes Executivo,
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Legislativo e Judicirio. A reforma do aparelho do Estado diz respeito reformulao da forma burocrtica de administrao e de prestao de servios pblicos, mediante a elaborao de novas ferramentas gerenciais, jurdicas e tcnicas, aprimorando assim a capacidade de implementao de polticas pblicas que produzam resultados. Para Bresser (1998:33) a governana em um Estado s pode surgir quando seu governo tem condies financeiras de transformar em realidade as decises que toma. Para ele a governabilidade uma capacidade poltica de governar, derivada da relao de legitimidade do Estado e de seu governo com a sociedade. governana a capacidade financeira e administrativa de um governo ampliar suas polticas. Neste sentido, o Brasil esto presentes elementos razoveis de governabilidade e a governana que deficiente, pois na sua opinio a governana eficiente aumenta a legitimidade da poltica estatal e desta maneira a governabilidade do pas, aumentada como conseqncia.O Aumento da governabilidade ou da capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir a legitimidade e governar (problema poltico), envolve a legitimidade do governo perante a sociedade. Sem governabilidade impossvel a governana; a crise poltica assim sinnimo de crise de governabilidade. Conclui-se que a reforma no se orientou, pois, para o desenvolvimento da democracia e da cidadania e para melhor atendimento da populao, no possibilitou tampouco a sustentabilidade poltica e a legitimidade das aes governamentais. Cabe ressaltar, segundo Diniz (1997:30) que o termo governabilidade est relacionado s condies sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade, tais como: caractersticas do regime poltico (democrtico ou autoritrio); Forma de governo (parlamentarista ou presidencialista), relao entre os poderes, sistemas partidrios, sistema de intermediao de interesses. Para Diniz (1997:30), a crise de governabilidade e a crise do Estado so indissociveis e devem ser focalizadas em suas mltiplas dimenses, as estratgicas de enfrentamento da crise no podem perder de vista a meta da consolidao da democracia, reduzindo o divrcio executivo-legislativo e Estado-sociedade. Assim, ao aumentar os graus de governabilidade de uma ordem democrtica exige no apenas um melhor desempenho da mquina burocrtica, com elevao de seu nvel tcnico, mas tambm uma maior responsabilidade do Estado diante das demandas dos diferentes segmentos da populao. Referindo-se a poltica implementada a partir da reforma do Estado, esta aumentou a pobreza e as desigualdades sociais, dificultando o acesso aos servios
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bsicos. Verificam-se alteraes na cobertura, na universalidade e na eqidade das polticas pblicas, que se tornaram cada vez mais focalizadas, descentralizadas, desconcertadas. Constata-se a ineficincia estatal no que se refere ao atendimento das demandas coletivas. Identifica-se uma democracia deficitria no que tange garantia de igualdade de condies para o exerccio de uma cidadania plena, uma inrcia na prestao de servios bsicos e a ausncia de canais para a expresso de direitos elementares. O Estado Brasileiro precisa estabelecer e por em prtica a poltica de recursos humanos, ser radicalmente democratizado, construir um aparato burocrtico capaz de produzir inovao organizacional e gerencial permanente, coordenar e planejar atuar de modo descentralizado e estimular a gesto governamental, encontrar formas de se refinanciar, de se fortalecer e de ser novamente legitimado. O Estado precisa ser democratizado de maneira intensa, gil e flexvel, precisa se impor com soberania na nova estrutura da economia mundial, regular democraticamente a economia, coordenar o desenvolvimento e desenhar polticas sociais ativas, agressivas e radicais. De acordo com Torres (2004: 27), conclui-se que o crescimento da burocracia pblica causa direta dos avanos democrticos experimentados pelo mundo ocidental, de forma intensa a partir do sculo XX. Por outro lado, verifica-se que a conquista dos direitos civis e polticos no implicou no aumento do aparelho estatal, que permaneceu restrito nos sculos XVIII e XIX, a conquista dos direitos sociais exigiu uma reformulao que implicou um intenso aumento da atuao da administrao pblica, que passa a atender s demandas de polticas pblicas de incluso social. Percebe-se que as atribuies da administrao pblica foram crescendo e abarcando quase todas as esferas da sociedade organizada. Como resultado da democratizao do Estado, a administrao pblica ganhou novas e complexas atuaes nas reas da sade, educao, lazer, previdncia social, relaes de trabalho, criou-se uma quantidade infinita de setores que exigem ampla fiscalizao, interveno e regulao. Contudo, inegvel que a operao dos mecanismos da democracia provocou a redefinio do papel do Estado na sociedade, tendo como resultado a ampliao de suas funes. Para entender o processo de reforma do Estado basta pensar na presso que operao do regime democrtico gera sobre a administrao pblica. Assim, percebe-se que o Estado est sendo lapidado pela democratizao.
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Assim, aponta-se os princpios13 do Novo Servio Pblico, segundo Denhardt (2004:181) so: servir a cidados, no a consumidores; visar o interesse pblico; dar precedncia cidadania e ao servio pblico sobre o empreendedorismo; pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability no simples; servir em vez de dirigir; dar valor s pessoas, no apenas produtividade. Para os autores o Novo Servio Pblico busca encontrar valores compartilhados e interesses comuns por meio de um dilogo generalizado e engajamento dos cidados.E desta forma, o prprio servio pblico visto como uma extenso da cidadania, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos pblicos. Sob este prisma, Denhardt (2004:182) explica que diferentemente da Nova Gesto Pblica, construda sobre conceitos econmicos como o auto-interesse, o Novo Servio Pblico formado sobre a idia de administradores pblicos a servio de cidados, procurando envolv-los totalmente com quem servem. Desta maneira, o Novo Servio Pblico proclama uma nova viso, mais participativa para os administradores pblicos da atualidade e do futuro. Tendo como pano de fundo as tentativas das reformas ao longo da histria no Brasil, verifica-se que o modelo gerencial mais adequado para o Estado no Brasil
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1.Servir ao invs de guiar: um papel crescentemente importante do servidor pblico ajudar os cidados a articular e conhecer seus interesses compartilhados, em lugar de controlar ou guiar a sociedade em novas direes.2.Interesse pblico a pontaria, no o subproduto: administradores pblicos tem que contribuir para construir um coletivo, noo compartilhada de interesse pblico. A meta no achar solues rpidas dirigidas por escolhas individuais, mas sim criao de interesses compartilhados e o compartilhamento de responsabilidade. O papel do governo ser o de assegurar que predomine o interesse pblico.3.Pensar estrategicamente, agir democraticamente: polticas e programas que satisfaam as necessidades pblicas podem ser efetivamente e responsavelmente alcanados por esforos coletivos e processos colaboradores.4.Servir cidados, no aos clientes: o interesse pblico resultado de um dilogo sobre valores compartilhados, em lugar de agregao de interesses prprios ( individuais). Ento, servidores pblicos somente no respondem s demandas de cidados, mas focalizam na construo de relaes de confiana e colaborao com e entre cidados.5. Accountability no simples: os servidores pblicos devem estar atentos mais que o mercado, eles tambm devem estudar a lei estatutria e constitucional, valores comunitrios, normas pblicas, padres profissionais e interesses de cidados.6. Valorizar pessoas, no somente produtividade: as organizaes pblicas e as redes nas quais elas participam so mais propensas a terem sucesso se forem operadas por processos de colaborao e compartilhamento de liderana baseado em respeito por todas as pessoas.7. Valores de cidadania e servio pblico acima dos empresariais: o interesse pblico melhor oferecido pelos servidores pblicos e cidados comprometidos em fazer contribuies significantes sociedade no lugar de gerentes empresariais que agem como se o dinheiro pblico fosse deles prprios. (Cf.DENHARDT, Robert. B. Teoria Geral de Organizaes Pblicas. 4a ed. Thompson/ Wadsworth, 2004, p.182)
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contemporneo aquele focado na Administrao Pblica de carter democrticoparticipativo.O modelo gerencial deve contribuir de forma essencial para possibilitar a democratizao das instituies polticas e econmicas, baseado num processo de interao e comunicao, de participao popular, tornando possvel uma sociedade fundamentada na solidariedade real, no consenso e no entendimento entre interesses particulares e os interesses gerais da sociedade atual, com a finalidade de um processo de resoluo definitiva para as demandas sociais.Conforme estudamos, um processo longo de transformao da cultura poltica e das relaes Estado-sociedade. Deve-se considerar, que a Constituio de 1988 aponta para um Estado Social e Democrtico de Direito, que vai mais alm, de carter inovador que busca traar novos horizontes administrao pblica brasileira. Portanto, este o modelo mais adequado que atender as necessidades da sociedade atual, pois atravs de mecanismos como a participao, por exemplo, rompe-se com as barreiras do Estado e da Sociedade aproximando-os. Conclui-se que o Estado Democrtico de Direito tem a responsabilidade de cumprir a lei e de assegurar os direitos e garantias fundamentais, a partir do momento que os consagra como valores primordiais, o Estado torna-se o maior responsvel pela efetivao desses direitos. Portanto, no basta somente existir leis, preciso ordenaes estatais que se direcionem para concretizao das necessidades sociais. Observa-se que no suficiente que os direitos e garantias fundamentais estejam elencados nos mandamentos legais para modificar um Estado em Estado Democrtico de Direito, mas sim atuar de maneira organizada e coordenadora dos cidados para exigir a concretizao desses direitos aos Poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio. Percebe-se a dicotomia que existe entre o direito nos textos e o direito na prtica da sociedade brasileira, pois ainda est cercada pelos anis burocrticos e segmentos tecnocrticos, fraes das classes dominantes reproduzindo estruturas sociais discriminatrias. Isto se reflete na sociedade como um todo, em diversas reas como no Direito e na Administrao.

O PAPEL DA CONSTITUIO DE 1988 NA ADMINISTRAO PBLICA DEMOCRTICA NO BRASIL

Antes de compreender qual o papel da Carta Maior na Gesto Democrtica Participativa no Brasil, cabe tecer o conceito de Constituio. De acordo com Ferdinand Lassale (1998:29), na obra A essncia de uma Constituio, aponta que
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a Constituio mais do que uma simples lei, e desta forma no sendo como as outras, pode-se denomin-la de lei fundamental da nao, uma forma ativa que exige que as demais leis sejam o que realmente so Para este autor a Constituio uma questo de poder, pois reflete fatores reais e efetivos de poder. (LASSALE 1998:29). Sabe-se que o termo Constituio firmou-se com os americanos na Revoluo de 1776-1787 e posteriormente na Revoluo Francesa de 1789, dando sua contribuio para todo Ocidente Contemporneo. Pode-se afirmar que o constitucionalismo originou-se das mencionadas revolues, como forma de submeter o poder poltico ao direito, limitar suas funes, garantir o direito de liberdade aos cidados e estabelecer a separao dos poderes. J para Konrad Hesse (1991:12), a constituio jurdica traz consigo um significado prprio, na medida que realiza a sua pretenso de eficcia, vai adquirindo fora. Hesse explica que a constituio s se converte em fora ativa se estiver presente na conscincia geral do povo e principalmente dos seus governantes, essa vontade de constituio. Nesse rumo, o autor Carl Schmitt (1992:46) explica que no processo histrico da constituio moderna, o conceito ideal e dominante de Constituio de Estado aquele que corresponda s demandas da liberdade burguesa, com garantias como o reconhecimento dos direitos fundamentais, da diviso de poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio) considerado como necessrio de uma constituio liberal e autntica. Portanto, a Constituio o marco do denominado Estado Democrtico de Direito. Trata-se da Lei Maior, garantidora dos direitos fundamentais e que organiza politicamente a nao. So as Constituies que estabelecem garantias fundamentais e organizam o Estado por meio de seus poderes. Observa-se no Brasil assim como em outros pases, o Direito Constitucional e o Administrativo consagram o princpio da participao de maneira expressiva. A Constituio Federal brasileira avanou a mera enunciao dos princpios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma srie significativa de normas voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos na Administrao Pblica. No que tange a Administrao Pblica atualmente, passa a adotar novos mtodos de atuao voltados para a cultura do dilogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administrao depende da vitalidade das intervenes sociais e da dinmica dos atores sociais. A Administrao assume
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hoje a funo de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocrticos puramente gerenciais e neoliberais. Constata-se no texto constitucional aprovado em 1988, um conjunto de aspiraes da sociedade civil no tocante participao e transparncia na gesto pblica, sendo o resultado dos processos de mobilizao e das presses exercidas por vrios segmentos da sociedade. A Constituio de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princpios pautados em conceitos como participao e controle social. O texto constitucional exerceu influncia determinante no formato e contedo das polticas pblicas que se seguiram no debate sobre participao e espaos pblico no Brasil. O texto constitucional, aponta para o exerccio da soberania popular atravs da adoo de uma teoria democrtica participativa. No art.14, ela prev a utilizao dos mecanismos diretos de participao popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular.A partir da utilizao desses instrumentos, possibilita-se a implementao inicial e gradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegao de poderes, instaurado pelo Estado Liberal. Faz-se mister a anlise individual das caractersticas e das implicaes positivas e negativas de cada instrumento, procurando resgatar a cidadania, uma vez que recolocam o sujeito como participante ativo na elaborao de projetos de interesses locais e tambm na tomada de decises, implicando maior responsabilidade poltica por parte dos cidados. Observa-se que estamos diante da construo de nova cidadania, que precisa formar um lao entre a cultura e a poltica, constituindo diferentes sujeitos polticos, transformaes culturais como alvo da luta poltica e da luta cultural como instrumento para a mudana poltica. A nova cidadania inclui o processo de inveno e criao de novos direitos, que surgem de lutas e prticas reais. So exemplos: o direito aos povos indgenas, direitos diversidade cultural, a toda coletividade, a proteo a cultura, o direito autonomia sobre o prprio corpo, o direito proteo do meio ambiente, o direito moradia, a construo da cidadania de baixo para cima, a adaptao dos prprios movimentos sociais nova democracia, a formulao de um projeto para uma nova sociabilidade, que permitem construo da experincia democrticoparticipativa, no interior da prpria sociedade.
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Entende-se que essa nova cidadania funciona como um projeto para uma nova sociabilidade, com um formato mais igualitrio de relaes sociais em todos os nveis. Isso implica tambm reconhecer o outro sujeito como portador de direitos legtimos, dentro de uma concepo pblica da sociedade. Possibilita-se que esses direitos possam se consolidar no debate e na negociao de conflitos, tornando possvel sua reconfigurao de uma dimenso tica da vida social. Sabe-se que a adjetivao democrtica traz consigo a possibilidade de realizao e proteo de direitos fundamentais que tiveram sua compreenso entendida pelo Estado Social de Direito. Segundo Novais, quando se fala em Estado Democrtico de Direito pressupe a existncia de regras da democracia poltica tais como a livre eleio de uma assemblia representativa de todos os cidados, a legitimao democrtica de todos os rgos de poder ao reconhecimento do pluralismo partidrio, direito de oposio e princpio de alternncia democrtica, assim como os direitos de participao poltica sem discriminaes de sexo, raa, idade, convico ideolgica ou religiosa e condio econmica, social ou cultura. Entende-se que o modelo estrutural de Estado defendido pela Constituio brasileira exeqvel, desde que tenha a aproximao dos cidados e o Estado de maneira ativa como o autor Nogueira (2004:34) salienta o Estado ativo no existe sem a participao ativa da sociedade civil. Neste contexto, o autor Denhard (2004:183) explica que papel do cidado consiste em ver o interesse pblico mais amplo, ou seja alm do auto-interesse, um papel que exige mais do cidado que tem durao mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar a cidadania democrtica cobra muito mais do indivduo. Desta forma, o autor ressalta que preciso um conhecimento mais amplo dos problemas pblicos, alm do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com a comunidade. necessrio que os cidados possuam, ou venham a adquirir, certas qualidades de carter, ou virtudes cvicas. Percebe-se que a construo de um espao poltico pautado na pluralidade de prticas participativas e atuaes coletivas implementadas por novos sujeitos coletivos permite edificar um novo paradigma de organizao da vida social. Portanto, busca-se a participao cidad por meio dos novos atores coletivos, que faz a juno do fazer ou tomar parte no processo poltico-social, por indivduos, grupos ou organizaes que tem interesses, valores que atuam num espao de diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania, enfatizando as dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e
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responsabilidades, inclusive os que esto excludos do exerccio dos direitos, de at mesmo de ter direitos. No mundo moderno, da sociedade capitalista, de sociedade de classes e o Estado democrtico representativo, pode-se, visualizar quatro grandes modalidades de participao; De acordo com Nogueira, tem-se a participao assistencialista, que possui natureza filantrpica ou solidria; a participao corporativa, dedicada defesa de interesses de determinados grupos sociais ou de categorias profissionais, sendo uma participao mais fechada em si e de certa forma excludente; a participao eleitoral que visa apenas a defesa de interesses particulares, porm interfere diretamente na governabilidade e tem efeitos na coletividade; a participao poltica inclui tanto a participao eleitoral, quanto a participao eleitoral e a participao coletiva. Percebe-se na participao poltica o simples ato de votar uma maneira de participao. Ela se Realiza tendo em vista a comunidade como um todo com a questo do poder e da dominao. cada vez mais consensual perceber a importncia da atuao dos cidados no fortalecimento do processo democrtico por meio da participao conforme a Constituio brasileira, afim de responder as demandas sociais, econmicas e tambm ambientais que lhe apresenta o sculo XXI. As questes ambientais e seus conflitos so na maioria das vezes designadas como assunto para as elites polticas e econmicas. Porm, observa-se que a resoluo de questes ambientais solucionam junto problemas sociais. Porm, pode-se concluir, que a Constituio por si s no muda a vida das pessoas e nem soluciona os problemas do pas. O que ela oferece a sustentao legal aos atos dos cidados e deve representar a vontade popular. Assim, o que muda ou lapida a realidade de crise a participao conforme j destacamos em outro momento, pois com a participao dos cidados em todos os setores de deciso e execuo de polticas pblicas da sociedade, de maneira que as aspiraes do povo sejam atendidas. Pois na organizao e na luta pelos objetivos que o povo que se encontram as solues para a crise do Estado brasileiro. Portanto, visvel as transformaes ocorridas no Estado brasileiro e principalmente no seu relacionamento Estado e Sociedade Civil, foram absolutas em determinados momentos como no surgimento do Estado moderno e na sua passagem para o Estado Contemporneo. Essas mudanas atingem tanto a Administrao e quanto o Direito, com o surgimento de novos instrumentos e mecanismos que podem ser chamados de novos direitos, sendo que eles correspondem a direitos decorrentes da relao de cidadania.
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Percebe-se que o modelo de administrao mais adequado para sociedade brasileira a gesto pblica democrtica participativa, pois ela procura aproximar atravs da participao a Sociedade e o Estado para enfrentar as adversidades que vivemos na atualidade. Nem o Estado, nem a Constituio se atuarem sozinhos podem resolver estas complexas questes.

CONSIDERAES FINAIS

Diante de todo o exposto, conclui-se que o papel do cidado consiste em ver o interesse pblico mais amplo, ou seja alm do auto-interesse, um papel que exige mais do cidado que tem durao mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar a cidadania democrtica cobra muito mais do indivduo. preciso um conhecimento mais amplo dos problemas pblicos, alm do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com a comunidade. necessrio que os cidados possuam, ou venham a adquirir, certas qualidades de carter, ou virtudes cvicas. Portanto, busca-se a participao cidad por meio dos novos atores coletivos, que faz a juno do fazer ou tomar parte no processo poltico-social, por indivduos, grupos ou organizaes que tem interesses, valores que atuam num espao de diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania, enfatizando as dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e responsabilidades, inclusive os que esto excludos do exerccio dos direitos, de at mesmo de ter direitos. Entende-se que a gesto pblica modelada para o Estado no Brasil, conforme a Constituio de Federal em pauta, pode ser entendida como a Gesto Pblica Democrtica Participativa, pois considera a Administrao Pblica pautada por critrios de legitimao democrtico-participativa. A Constituio Brasileira de 1988, representa um avano no que tange ao modelo conceitual de estrutura Estatal, posto que tambm traa novos rumos administrao pblica no pas, de forma bem diferente das cartas magnas anteriores. O modelo de Gesto Pblica Democrtica e Participativa consagrado pela Constituio de 1988 refora a natureza essencialmente coletiva dos novos direitos, dentre os quais destacam-se os direitos elaborados para os povos indgenas, para os quilombolas e a outras populaes tradicionais.
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Embora a Constituio de 1988 signifique um avano na legislao e gesto administrativa pblica do pas, preciso construir uma conscientizao poltica das e nas coletividades, no haver cobrana de direitos. Muitos so os fatores que contribuem com a distncia entre a lei, a ordem gerencial pblica e a realidade do social brasileira, posto que a politizao uma necessidade educativa fundamental para a democracia participativa brasileira.

REFERNCIAS

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