Escolas de governo: tendncias e desafios ENAP-Brasil em perspectiva comparada1

Regina Silvia Pacheco2

RSP Revista do Servio Pblico Ano 51 Nmero 2 Abr-Jun 2000

1. Introduo
O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas, sua origem, evoluo recente e perspectivas. Para tanto, reconstri a histria institucional da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil, buscando levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas. A fim de suscitar o debate, arrisca algumas generalizaes para o contexto latino-americano como a tentativa de periodizao e a anlise dos anos 80. No tem por objetivo propor a convergncia dos modelos e orientaes das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitar uma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a contextualizar e ampliar o debate que se trava em cada pas sobre as perspectivas destas escolas de governo. O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termo escola de governo, para fins de anlise neste texto, j que seu uso corrente vago e impreciso. A seguir, reconstri a trajetria institucional da ENAP-Brasil, a fim de estabelecer alguns parmetros para a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na anlise comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas de governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latinoamericanas nos anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA. Em seguida, apresenta e discute a tese de que, hoje, no cabe mais a anlise em termos continentais (escolas latino-americanas x europias e norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola, segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para tanto, expe e analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta
Regina Silvia Pacheco presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil. Professora doutora da Fundao Getlio Vargas, So Paulo (licenciada)

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parte, apresenta as atuais tendncias das escolas de governo dos pases da Commonwealth , discutindo desafios e oportunidades para as instituies latino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discute desafios, estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

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2. Escolas de governo: um termo impreciso

O termo escola de governo admite vrias definies; vem sendo usado indistintamente por organizaes pblicas, privadas ou no governamentais, destinadas formao de quadros, reciclagem de funcionrios ou ainda fruns de debate, especialmente para os poderes Executivo e Legislativo, nas trs esferas de governo. Assim, o termo abriga usualmente instituies muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes: universidades com cursos de graduao e ps-graduao onde os egressos buscam, por conta prpria, sua colocao no mercado de trabalho pblico ou privado; instituies estatais ou fortemente financiadas pelo Estado voltadas seleo e formao inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionrios; instituies que fornecem cursos de especializao, mediante pagamento, ou mesmo ciclo de atualizao e debate para candidatos e quadros polticos. Diante desta impreciso, fica vago o debate sobre evoluo e tendncias das escolas de governo. Assumimos como escolas de governo neste texto, para fins de anlise, aquelas instituies destinadas ao desenvolvimento de funcionrios pblicos includas no aparato estatal central (nacional ou federal) ou fortemente financiadas por recursos oramentrios (INAP do Mxico, por exemplo). Isto porque sua insero no aparelho estatal tem fortes implicaes para o debate em torno de sua misso, finalidades e desafios.

3. Breve histrico da ENAP-Brasil

Origens: a inspirao francesa A ENAP foi criada em 1986, como uma Diretoria, dentro de uma instituio j existente a FUNCEP, organizao de estatuto privado sem fins lucrativos, financiada pelo Governo Federal, criada em 1980 e dedicada ao treinamento de servidores pblicos federais. Em 1990, a instituio se torna uma fundao pblica e passa a se chamar ENAP.

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A ENA cole Nationale dAdministration foi claramente a referncia para a criao da ENAP em 1986. Tendo por base um relatrio de 1982 (Relatrio Rouanet), que estudou os modelos francs e alemo, a ENAP criada com a misso de preparar quadros de nvel superior, tendo por modelo a ENA francesa. Durante seus primeiros 3 ou 4 anos, a ENAP recebeu regularmente consultoria de diretores da ENA: vale observar que a ENA velava, por assim dizer, para que sua congnere brasileira se afastasse o mnimo possvel do modelo francs (ENAP, 1995: 97). importante salientar que a viso predominante, quando da criao da ENAP em 1986, via a constituio de corpos permanentes de carreira como a principal estratgia de modernizao ou reforma do setor pblico. No contexto de redemocratizao do pas, aps mais de duas dcadas de ditadura militar, a transio democrtica no Brasil conviveu com o retorno do clientelismo e com expresses de populismo; assim, no cenrio que marcou os preparativos para a Assemblia Constituinte de 1987-88, imperou a desconfiana generalizada nos administradores pblicos e a viso de que face inoperncia do setor pblico, necessrio mais burocracia (Pacheco, 1999: 100). Este foi o sentido dado profissionalizao do setor pblico, o que representou, concretamente, um retorno agenda dos anos 1930 e primeira tentativa de criao de uma burocracia profissional e permanente. No caso do Brasil, podemos claramente falar de um retorno ou retrocesso, posto que a administrao pblica brasileira havia experimentado uma orientao para a flexibilizao a partir da reforma administrativa de o 1 9 6 7( od e c r e t o l e in 200), que vigorou durante os anos 70 e a primeira metade dos 80. Poderamos dizer que a segunda metade dos anos 80 representou portanto, para a agenda de reformas da administrao pblica, um grande retrocesso. Referindo-se ao captulo da administrao pblica na Constituio (do Brasil) de 1988, Bresser Pereira (1996: 14-15) afirma que os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios da moderna administrao pblica. Dois conflitos iniciais: escola de governo x universidade; formao x capacitao Quando da criao da ENAP-Brasil, houve conflito com universidades, que no concordavam com a criao de escolas de governo fora

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do sistema universitrio (ENAP, 1995: 97). De fato, o projeto adotado para a ENAP visava se contrapor s universidades, pois considerava que a formao de quadros para o Estado s podia ser realizada por uma instituio que tivesse essa finalidade especfica, situada dentro do aparelho do Estado, tendo por base a viso de que as universidades no cumpririam este papel. Este aspecto demonstra mais uma vez a inspirao francesa que orientou a criao da ENAP. Por outro lado, a deciso de criar a ENAP como uma diretoria (um enclave ENAP, 1995: 95-96) dentro de outra instituio pr-existente, voltada ao treinamento de servidores de nveis operacional e intermedirio, trouxe problemas de cultura organizacional que persistiram at os anos 90: uma grande dicotomia entre formao (de quadros de alto nvel) e treinamento ou capacitao (de servidores menos qualificados). Outro problema decorreu da estratgia de contratao de equipe externa para a Diretoria ENAP (profissionais de cincias humanas com mestrado), o que contribuiu para o clima de duas culturas e o elitismo da ENAP. Estes dois conflitos vo marcar a evoluo da ENAP. A oposio entre formao e capacitao acabou levando ao desprestgio das atividades de capacitao e mesmo ao imobilismo institucional quando, na primeira metade dos anos 90, o Governo Federal deixou de realizar concursos de ingresso para o setor pblico. Alm disso, disseminou-se um clima organizacional pautado em duas culturas distintas, uma prestigiosa e de elite, voltada formao de quadros para carreiras; outra desmotivada, pouco atuante e parada no tempo (seus quadros no se desenvolveram profissionalmente), voltada capacitao. Incio dos anos 90: imobilismo Na primeira metade dos anos 90 a ENAP, assim como muitas outras instituies pblicas federais, sofreu da falta de definio de um projeto institucional claro, das alteraes freqentes de direo, convergindo para um imobilismo e pequena expresso de suas atividades. No caso da ENAP, estas caractersticas decorreram da ausncia de uma poltica clara para a reforma da administrao pblica que s vai entrar na agenda do pas a partir de 1995. No incio dos anos 90, o governo impulsionou a primeira onda de reforma do Estado, baseada na privatizao, quebra de monoplios estatais e desregulamentao; quanto ao aparelho de Estado, no entanto, no havia uma proposta clara de reforma, e sim estratgias claras de desmonte (governo Collor), seguidas de polticas salariais generosas e tentativa de angariar apoio junto s camadas do funcionalismo (governo Itamar). A no-realizao de concursos de ingresso para a administrao pblica federal, neste perodo, frustrou o lado nobre das atividades da ENAP (formao inicial para carreiras do Estado); por outro lado, as

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atividades de capacitao e reciclagem, desprestigiadas mesmo internamente na ENAP, reduziram-se a nveis pouco expressivos. Assim, frente mdia histrica de cerca de 2.000 treinamentos/ano, a ENAP reduziu sua realizao a 340 treinamentos em 1990 e 747 treinamentos em 1991. Durante os anos 1993-94, a ENAP ensaiou adentrar em temas da reforma poltica (por exemplo, promovendo eventos sobre o parlamentarismo e a reviso constitucional) e tentou defender a viso tradicional (burocrtica) de profissionalismo no setor pblico baseado em um sistema de carreiras e na tica da moralidade. ENAP e a reforma do Estado a partir de 1995 Com o governo Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, a reforma da administrao pblica entra na agenda do pas. Cria-se o MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, tendo frente o Ministro Bresser Pereira, que formulou e difundiu as propostas de reforma gerencial, realizando um verdadeiro aggiornamento da agenda de reforma do aparelho de Estado. Neste perodo, a ENAP, vinculada ao MARE, ajudou a formular e difundir as novas proposies para a reforma do setor pblico. Adotou o conceito de educao continuada e aplicou-o na capacitao de diversos segmentos de funcionrios (das reas administrativas, gerentes operacionais e intermedirios), tendo capacitado, entre 1995 e 1999, mais de 72.000 servidores pblicos federais isto significa que em cinco anos, capacitou quase 3 vezes mais funcionrios do que nos catorze anos anteriores. Assumiu, em seus cursos, a orientao de preparao para a mudana. A reforma adotada para o setor pblico visava ao mesmo tempo promover a nova administrao pblica e fortalecer o ncleo estratgico do Estado com a retomada de concursos pblicos para as carreiras que compem este ncleo. Assim, a ENAP retomou suas atividades de formao inicial para carreiras, tentando imprimir o sentido de agentes de mudana tambm aos novos ingressantes em carreiras; entre 1995 e 1999, formou 393 especialistas em polticas pblicas e gesto governamental (4 promoes) e 219 analistas de planejamento e oramento (3 promoes). Na rea da pesquisa e difuso, reorientou suas atividades de pesquisa para a pesquisa aplicada, distinta da realizada pelo sistema acadmico, e focada em temas ligados melhoria da gesto pblica. Deu o mesmo foco s suas publicaes e poltica de especializao do acervo de sua biblioteca. Passou a realizar um concurso anual de inovaes na gesto pblica federal, captando e divulgando experincias j implementadas, pautadas nos princpios da nova administrao pblica.

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Novos desafios para 2000-2003 A partir de janeiro de 1999, houve a fuso entre o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e o Ministrio do Planejamento e Oramento, resultando no novo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ao qual se vincula a ENAP. O governo adota a integrao entre planejamento, oramento e gesto e formula o Plano Plurianual PPA 20002003, onde todas as atividades do governo federal so estruturadas em programas. O Plano Plurianual adota a gesto por programas para assegurar maior transparncia e responsabilizao gerencial. Assim, o governo espera atender s demandas da sociedade por melhores servios pblicos, com custos reduzidos. A inteno realizar a alocao estratgica de recursos, para promover o desenvolvimento sustentvel do pas, ao mesmo tempo em que se confere melhor qualidade ao gasto pblico. Cada programa tem um objetivo claro, metas anuais e recursos estimados, bem como indicadores de resultado, tendo frente um gerente, responsvel pelos resultados do programa e pela otimizao dos recursos a ele alocados. Assim, todas as aes resultaram na definio de 380 programas, construdos a partir de orientaes estratgicas do governo. Neste contexto, coube ENAP o programa Desenvolvimento de Gerentes e Servidores Pblicos, trazendo como principal novo desafio apoiar os dirigentes e os gerentes estratgicos dos 380 programas do PPA. Este desafio se desdobra em novas orientaes para a ENAP: trabalhar com um pblico-alvo novo, mais exigente e crtico, com grandes constrangimentos de tempo a dedicar capacitao; conhecer a nova clientela e identificar segmentos especficos quanto s necessidades de desenvolvimento em gesto; passar da oferta de cursos produo e difuso de conhecimento e tecnologia gerencial (diversificar os produtos) e a programas de desenvolvimento gerencial (com atividades pr e ps-curso e novas metodologias de aprendizagem); prospectar o conhecimento de ponta em gesto (conceitos, tcnicas e ferramentas; especialistas; instituies de excelncia), desenvolvido para o setor privado, e adapt-lo para as especificidades do setor pblico; buscar parcerias em novas bases com universidades, empresas de consultoria e consultores nacionais, bem como com centros internacionais de excelncia de desenvolvimento de dirigentes no setor pblico; produzir informao sistemtica sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira, e difundi-la junto a dirigentes, gerentes estratgicos, pesquisadores e formadores de opinio; antecipar tendncias e identificar melhores prticas em nvel internacional, para promover o benchmarking;

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 buscar influir nas polticas de recursos humanos e desenvolvimento gerencial; continuar a formar quadros para as carreiras de Estado, reforando suas competncias como agentes de mudana; difundir a metodologia do Plano Plurianual junto aos governos estaduais; desenvolver competncia interna em desenvolvimento gerencial, aprendendo com os parceiros, ao mesmo tempo em que atende aos novos pblicos-alvo; promover a transio interna para os novos desafios, articulando o desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos s atividades de educao continuada de outros segmentos de servidores pblicos.

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4. Escolas de governo em perspectiva comparada: tentativa de periodizao

Os perodos de criao das escolas de governo variaram, tanto nos pases da Europa como na Amrica Latina 3 . No entanto, podemos falar em trs perodos onde h convergncia de tendncias: nas instituies latino-americanas, h uma coincidncia nos anos 80 em termos de reforma de programas e reorientao, a maioria das quais tendo por inspirao o modelo francs da ENA cole Nationale dAdministration; nas instituies europias, uma reorientao no final dos anos 80, em geral marcando um afastamento com relao ao paradigma francs (a prpria ENA tem seu modelo bastante criticado a partir de meados dos anos 80) e uma orientao para o New Public Management e as reformas gerenciais 4 ; no contexto da Amrica Latina, parece haver uma nova onda de reorientao das escolas de governo, a partir da segunda metade ou do fim dos anos 90, na mesma direo da reforma gerencial. O que queremos discutir no o provvel descompasso, nos anos 80, entre as tendncias observadas nas escolas de governo da Europa e Amrica Latina, e sim os contedos das mudanas, suas inspiraes e desdobramentos, especialmente no mbito latino-americano. Enquanto buscvamos, na Amrica Latina, construir maior solidez burocrtica, os pases desenvolvidos reformavam suas instituies para uma nova administrao pblica, marcada pela descentralizao, flexibilizao, responsabilizao de gerentes e dirigentes, contratualizao de resultados e meios, competio administrada, transparncia, novas formas de controle de resultados a New Public Management.

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Respeitadas as trajetrias histricas, no cabe falar em descompasso ou atraso dos pases latino-americanos; trata-se antes de compreender as causas desta evoluo, e tirar as lies para os prximos passos.

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5. Escolas de governo latino-americanas: os anos 80 e o modelo ENA

O estudo realizado pela ENAP em 1994 e publicado em 1995 apontava que os INAPs da Argentina e Mxico (e da Espanha) e a ENAP do Brasil, em seus programas dos anos 80 (perodo enfocado pelo estudo), adotaram, pelo menos inicialmente, o modelo de formao da cole Nationale dAdministration ENA (ENAP, 1995: 11). Ao longo do texto, ficam explicitadas as inspiraes para tanto: superar a tradio de recrutamento poltico e clientelista que marcou as administraes pblicas latino-americanas (op.cit: 227); suprir deficincias resultantes de um funcionalismo que no se encontra pautado num sistema de carreiras e tampouco num sistema de mrito (op.cit: 58); assegurar menor descontinuidade administrativa (op.cit: 227). Tratava-se, em sntese, de profissionalizar a administrao pblica nacional (op.cit: 38). No fundo, este era o contedo dado ao termo profissionalizao no setor pblico nos anos 80, na Amrica Latina: a constituio de corpos permanentes, compostos por servidores estveis, organizados em carreiras, recrutados por concurso pblico e promovidos por mrito e antigidade. Esta viso era predominante tanto no debate poltico, como no ambiente acadmico e tambm junto s escolas de governo. Com esta inspirao, o sistema francs figurou como o principal referencial, ao ter as seguintes caractersticas, segundo a viso dominante poca: corrige o uso clientelista da administrao pblica, prepara competncias e evita descontinuidades administrativas em transies polticas (op.cit: 17), alm de formar generalistas com mobilidade horizontal, evitando, assim, o estancamento entre os ministrios e a formao de castas profissionais (op.cit: 17). Como se observou no perodo que se seguiu, a transposio do modelo francs foi frustrada. Em parte, porque o modelo no era to virtuoso como imaginado e propalado, como demonstram os ltimos 10 ou 15 anos de crticas ENA e as tentativas de reformulao deste modelo. E mais profundamente porque os Estados e as sociedades latino-americanas tm caractersticas e problemas distintos, colocando limites transposio de modelos. Como j apontado para o caso brasileiro, tais tentativas de importao do modelo ENA representaram a busca de construo de uma burocracia

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tradicional slida, enquanto vrios pases j se lanavam na reforma das burocracias. Tambm extempornea era a idia de ntida separao entre poltica e administrao, entre polticos e burocratas, em contextos cada vez mais democrticos 5 .

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6. Situao atual: nova convergncia entre escolas de governo?

De qualquer forma, arriscamos afirmar que h hoje uma convergncia em termos de misso e finalidades de algumas escolas de governo, tanto nos pases norte-americanos e europeus como no contexto latinoamericano. Podemos agrupar as diferentes escolas de governo segundo esta convergncia de misses, e veremos que no mais possvel falar em tendncias continentais (latino-americanas x europias e norte-americanas); as diferenas referem-se hoje a alguns dos temas centrais para as escolas de governo : autonomia ou alinhamento s estratgias de governo; preparao de quadros para a continuidade ou para a mudana; contedo dado aos termos modernizao e profissionalizao do setor pblico: nfase em carreiras ou em gerentes e lderes; abordagem acadmica ou profissionalizante; atividades exclusivas de formao/capacitao ou combinadas com pesquisa aplicada e difuso. Isto pode ser observado a partir da misso afirmada pelas diferentes instituies. possvel identificar um grupo de instituies que renem as seguintes caractersticas: afirmam seu alinhamento s estratgias do governo ou colocamse como apoio s mudanas que se quer produzir no setor pblico; desempenham, ao mesmo tempo, uma funo de antena e antecipao de tendncias; especificam o contedo dos termos modernizao e profissionalizao com os princpios da nova gesto pblica, explicitando, inclusive, ser o cidado o destinatrio final da modernizao do setor pblico; do nfase ao desenvolvimento gerencial e liderana como alavancas da mudana e da inovao; e buscam metodologias aplicadas ao desenvolvimento profissional, afastando-se da abordagem acadmica. Inclumos neste grupo: CCMD Canad, CSC Gr-Bretanha, ENAP-Brasil e SIFOM Frana. Vejamos a misso de cada uma destas instituies:

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CCMD Canadian Centre for Management Development, Canad Apoiar as necessidades de desenvolvimento gerencial dos gerentes do servio pblico por meio de programas de aprendizagem e cursos, eventos de aprendizagem, pesquisa estratgica e outras atividades de desenvolvimento de liderana para que, como uma comunidade, os servidores pblicos sejam capazes de enfrentar os desafios de seu tempo no cumprimento da sua misso de servir o Canad e os canadenses. (Catlogo 2000). CSC Civil Service College, Gr Bretanha O Civil Service College tem um papel crucial na implementao de partes importantes da viso e estratgia do Centro para Estudos de Gerenciamento e Poltica (CMPS)6 . Em apoio ao Programa de Modernizao do Governo, o CMPS possui dois objetivos principais: Criar um novo conjunto de recursos para fortalecer a elaborao de polticas pblicas; e Desenvolver uma nova gerao de servidores pblicos com o necessrio conhecimento, habilidades e comportamento requeridos pela moderna elaborao de polticas pblicas e oferta de servios. O Civil Service College possui reconhecida experincia de treinamento, desenvolvimento e consultoria (nacional e internacionalmente) para colaborar na consecuo desses objetivos. (Internet). ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, Brasil A ENAP tem por finalidade buscar e difundir conhecimento e tecnologia gerencial para o desenvolvimento de dirigentes, gerentes e demais servidores pblicos, em direo gesto pblica gil, eficiente e com foco no cidado. Vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a ENAP busca traduzir, em seus programas, as orientaes de governo para a inovao na gesto pblica. Para tanto, investe em conhecimento e tecnologia gerencial de ponta, buscando adapt-los melhoria da gesto pblica. (Catlogo 2000-2001). SIFOM Secteur Interministriel de Formation lOrganisation et au Management, Frana Acompanhar, antecipar e promover a modernizao dos servios de Estado por meio de atividades de formao e de consultoria.

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Dadas suas aes interministeriais, o SIFOM ocupa uma posio privilegiada de observatrio das evolues do setor pblico. O SIFOM ligado ao CFPP, que depende da Direo de Pessoal, da Modernizao e da Administrao do Ministrio da Economia, Finanas e Indstria. Os servios do SIFOM tm por objetivos melhorar as prticas, permitir a cada um se interrogar sobre o sentido de suas aes, transferir seus novos conhecimentos s situaes de trabalho, e favorecer uma reflexo de alto nvel articulada ao contexto profissional de seus clientes. (Catlogo 2000). As demais instituies merecem comentrios especficos. As escolas de governo de Portugal e Espanha fazem referncia ao compromisso com a modernizao da administrao pblica, sem no entanto explicitar que sentido conferem a esta modernizao. Com relao aos demais aspectos, cabe ressaltar que o INA Portugal destaca, em sua misso, sua autonomia (cientfica, administrativa e financeira), o que pode indicar um desejo de distanciamento com relao s polticas de governo; j o INAP Espanha afirma ser o centro da administrao geral do Estado, o que talvez denote uma maior proximidade com as polticas de governo (ainda que conceitualmente no se possa confundir Estado e governo): INA Instituto Nacional de Administrao, Portugal O INA um instituto pblico, com autonomia cientfica, administrativa e financeira, que possui o objetivo de contribuir para o esforo de modernizao da administrao pblica atravs da Formao, da Investigao e da Assessoria Tcnica. (Internet). INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica, Espanha O Instituto Nacional de Administrao Pblica (INAP) o centro da Administrao Geral do Estado responsvel pela seleo e formao de dirigentes e servidores pblicos, e que realiza ainda tarefas de pesquisa e estudos a servio do processo de modernizao da Administrao Pblica. (Internet). A instituio mexicana coloca a sociedade como seu cliente direto, e o Estado como cliente derivado; uma proposio arrojada, que no entanto deve implicar srias dificuldades para a avaliao dos resultados de suas aes. Destaca o compromisso com a promoo da tica, da moralidade, e adota os propsitos de eficincia e eficcia para o Estado; deixa, porm, de explicitar o contedo dado profissionalizao no setor pblico:

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INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico Servir sociedade contribuindo para que o Estado que a representa seja eficaz e eficiente e conte com uma administrao pblica moderna, honesta e profissional. (Internet). O INAP da Argentina amplia sua clientela para dirigentes polticos e sociais, adotando o pluralismo ideolgico (para marcar distncia dos governos?) e a abordagem acadmica (como se situa no mundo universitrio?); quanto administrao pblica, afirma trabalhar pelo fortalecimento democrtico (como medir o impacto?), e deixa de explicitar o contedo dado profissionalizao: INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica, Argentina Formar e capacitar em um ambiente de pluralismo ideolgico e excelncia acadmica os dirigentes polticos e sociais. Melhorar e aprofundar o fortalecimento institucional democrtico mediante uma gesto profissional das questes de Estado. (Internet). Finalmente, a ENA Frana ocupa um lugar parte, ao afirmar seu compromisso com a preparao da futura elite do setor pblico: ENA Ecole Nationale dAdministration, Frana Formar altos funcionrios e preparar seus alunos de carreiras para ocupar altos postos da administrao francesa. (Catlogo 1998). Embora no exaustiva, a anlise das diferentes escolas de governo a partir de suas misses aponta pistas para repensar as tendncias e desafios destas instituies. A tentativa de novo agrupamento das escolas de governo, em funo de seus posicionamento e orientao estratgicos, indica algumas convergncias e possibilidades de cooperao a serem exploradas.

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7. Tendncias e desafios para as escolas de governo

Borins (2000) publicou recentemente uma sntese de um seminrio realizado em abril de 1999, reunindo representantes de dez pases7 integrantes da Commonwealth Association for Public Administration and

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Management, onde foram discutidos tendncias e desafios na capacitao de gerentes pblicos. As principais tendncias identificadas foram: uma competio crescente entre escolas de governo ( civil service colleges) e fornecedores de capacitao externos; mudana de perfil das instituies universitrias que competem neste mercado: antes baseadas em departamentos de cincia poltica, agora baseadas em escolas de negcios; convergncia, entre fornecedores de capacitao, no uso de metodologias aplicadas educao de adultos; maior abrangncia dos programas de desenvolvimento gerencial, antes voltados ao desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos (elite programs ), agora abrangendo o conjunto do setor pblico em seus vrios nveis gerenciais; algumas escolas de governo (na definio por ns adotada) atuando de forma mais integrada com prioridades estratgicas de governo e ao mesmo tempo desenvolvendo uma importante atividade de pesquisa, ocupando um papel comparvel ao das universidades neste campo. No conjunto, estas tendncias refletem o alinhamento das escolas de governo aos princpios do New Public Management, ao mesmo tempo em que indicam a relevncia atual do NPM para a capacitao. De fato, a busca de maior autonomia e responsabilizao dos gerentes pblicos, no contexto das reformas gerenciais, tornou a capacitao uma ferramenta essencial (Borins, 2000: 309). Na ltima dcada, cresceram os investimentos pblicos em capacitao, ao mesmo tempo em que a avaliao concreta de resultados destes investimentos, para saber se a capacitao est realmente agregando valor. A competio entre fornecedores estatais e externos favorece uma maior capacidade de resposta s necessidades, tanto por parte das escolas de governo como pelos fornecedores externos. A partir destas observaes, poderamos agregar que o monoplio de escolas de governo na capacitao de agentes pblicos, tantas vezes defendido nos anos 80, deixa de ser desejvel ou salutar. Isto implica que as escolas de governo aceitem e pratiquem um dos princpios da nova administrao pblica, a competio, abrindo-se ao benchmarking e comparao de resultados, bem como introduzindo mtodos de gerenciamento de custos e de avaliao de impacto ou mensurao da satisfao das organizaes clientes novos temas para uma comunidade de psiclogos e pedagogos que constituem em geral a fora de trabalho destas instituies. A mudana de perfil das instituies universitrias que competem neste mercado (dos departamentos de cincia poltica para as escolas de negcios) pode representar uma nova oportunidade de interao para

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as escolas de governo com a universidade. Isto porque no possvel transpor, simplesmente, os conceitos e ferramentas aplicveis s empresas privadas, para alavancar o melhor desempenho das organizaes pblicas. Assim, pode-se imaginar que caiba s escolas de governo prospectar o que h de melhor em conhecimento e tecnologia gerencial, sabidamente desenvolvidos com antecedncia para o setor privado, e contextualizar este know-how s especificidades das organizaes pblicas. Quanto s novas metodologias para educao de adultos, cabe destacar a liderana do CCMD Canadian Centre for Management Development neste campo. O CCMD vem usando com sucesso o coaching e o mentorato , inseridos em programas de desenvolvimento gerencial, que abrangem atividades de pr e ps-curso, concebidos como programas de aprendizagem. A quarta tendncia indicada top-down no desenvolvimento de gerentes parece apresentar-se inversamente para o contexto latinoamericano. Escolas de governo como a ENAP, que nos ltimos cinco anos promoveram a capacitao macia de vrios segmentos de servidores pblicos, devem agora fazer o caminho bottom-up: o novo desafio apoiar o desenvolvimento de dirigentes e gerentes estratgicos. Este novo desafio implica rever vrias das concepes que marcaram as escolas de governo latino-americanas durante os anos 80: revisar seu mito de fundao e repensar a relao entre escolas de governo e governo. Podemos desdobrar este desafio nos seguintes aspectos: por um lado, significa adotar um novo conceito de profissionalizao no setor pblico, baseado na importncia da liderana e na efetividade gerencial, e no mais centrado apenas na idia de servidores estveis de carreira; significa ainda uma mudana de timing: antes as escolas de governo pretendiam formar as futuras elites administrativas; agora, devem apoiar os atuais dirigentes e gerentes estratgicos, e agregar valor imediato melhoria de desempenho das organizaes pblicas; por ltimo, para cumprir seu novo papel, as escolas de governo tm de ter maior integrao aos desafios estratgicos do governo, ao mesmo tempo em que devem antecipar tendncias no setor pblico. Este ltimo aspecto j foi apontado como uma das tendncias por Borins. Ainda aqui, h uma nova oportunidade para as escolas de governo, por comparao s universidades. Isto porque, como afirma Borins (2000: 303), enquanto a universidade tradicional procura se manter distncia do poder, de maneira que seus professores possam falar francamente ao poder, CCMD Canad e CMPS UK esto tentando maior proximidade com o poder, associando-se com agncias centrais e com as prioridades estratgicas do governo.

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8. Concluses: estratgias e perspectivas

A reforma da administrao pblica, em direo a maior compromisso com resultados, eficincia e eficcia das aes de governo, abre grandes oportunidades para as escolas de governo. Um Estado gil, eficiente e voltado para os cidados, necessita de gerentes, que compartilhem a tica, os valores e as competncias gerenciais especficas para o setor pblico. Em muitos pases, este conhecimento e tecnologia gerencial no esto desenvolvidos para o contexto das organizaes pblicas; assim, pode caber s escolas de governo promover a gesto do conhecimento em gesto pblica, incentivando as parcerias, as comunidades de aprendizagem e o benchmarking. Para aproveitar esta oportunidade, as escolas de governo devem posicionar-se frente a algumas questes centrais, como apontadas anteriormente: revisar seu mito de fundao, ancorado na construo de corpos burocrticos; repensar sua relao com o governo ao mesmo tempo em que antecipam tendncias e influenciam as polticas pblicas para a administrao; assumir uma ao afirmativa quanto necessidade de desenvolvimento gerencial no setor pblico; engajar-se na promoo de mudanas; adotar metodologias prprias, voltadas aprendizagem permanente de adultos profissionais, sem querer confundir-se com as instituies acadmicas; competir com as universidades na produo do saber aplicado, na prospeco do conhecimento e tecnologia gerenciais adaptados s especificidades do setor pblico; esforar-se para agregar valor imediato para o melhor desempenho das organizaes pblicas, e no apenas apostar na formao de futuras elites. Novos temas devem ser abordados, referentes gesto . Nos anos 80, as escolas de governo trabalhavam com temas de administrao (recursos humanos, compras, oramento e finanas, ...) ou de polticas pblicas (sade, educao, previdncia...); devem agora se voltar para o ciclo da gesto, que abrange planejamento / formulao, implementao / monitoramento, e avaliao de processo, de resultados (outputs) e de impacto (outcomes). Para tanto, algumas estratgias mostram-se adequadas. Ferramentas como o balanced scorecard e o plano gerencial permitem articular os novos desafios e promover as vrias transies necessrias a transio das competncias internas (dos profissionais das escolas de governo), a transio do produto (da capacitao informao e conhecimento em gesto e aos programas de aprendizagem). Uma anlise cuidadosa dos stakeholders necessria, assim como a anlise dos riscos e a gesto de riscos. preciso desenvolver e aplicar ferramentas de marketing, especficas para o ambiente das organizaes pblicas, tais como segmentao

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dos pblicos-alvo, fidelizao dos colaboradores eventuais (muitas escolas de governo no dispem de um corpo permanente de professores), benchmarking, atendimento customizado e resposta a demandas, avaliao da satisfao das organizaes clientes e dos stakeholders. O trabalho em rede com pessoas e centros de excelncia e as parcerias internacionais podem tambm ajudar a enfrentar os novos desafios. A fim de garantir efetividade a suas aes, as escolas de governo, em perspectiva, devem buscar integrao permanente com seus stakeholders. Devem ainda buscar atrair, para seus quadros, novos perfis profissionais, que aliem conhecimento slido e experincia gerencial os arquitetos da aprendizagem gerencial. E lutar por maior flexibilidade no uso de recursos, assumindo em contrapartida compromissos com metas e resultados. Talvez caminhem para o desenvolvimento de poucos programas, voltados ao desenvolvimento gerencial, mas que sejam aplicados a grandes contingentes e vrios nveis gerenciais, a fim de promover maior impacto de suas aes. Quaisquer que sejam as estratgias adotadas, sabem hoje as escolas de governo que precisam provar que agregam valor modernizao da administrao pblica, requisito dos governos e crescentemente das sociedades.

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Notas

1 Texto apresentado ao V Congresso Internacional do CLAD, no mbito do painel

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Evaluacin comparada de los desafios, estrategias y perspectivas de desarrollo de los institutos nacionales de administracin pblica en Iberoamerica. Agosto de 2000. Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil. Professora doutora da Fundao Getlio Vargas, So Paulo (licenciada). Para comentrios: regina.pacheco@enap.gov.br Na Europa, com exceo das precoces ENA Frana (1945) e Speyer Alemanha (1947, criada pelo Comando de Ocupao Francesa), os anos 60 parecem ter marcado a origem da maioria das escolas de governo (Blgica 1961, Dinamarca 1963, Espanha 1961, Irlanda comeo dos anos 60, Itlia 1957, Inglaterra 1970), outra exceo, tardia, foi Portugal 1979. Ver Zanghi, 1994. Na Amrica Latina, as datas de criao so mais variadas: Mxico/INAP 1955, Argentina/INAP 1973, Brasil/ ENAP 1981. Ver ENAP, 1995. O conceito de New Public Management foi longamente discutido pela literatura internacional. Ver, entre outros: Barzelay, 1992; Bresser Pereira, 1996. A respeito das relaes entre polticos e burocratas nas democracias ocidentais, ver Aberbach, Putnam e Rockman (1981). No governo Blair, o Civil Service College foi incorporado ao CMPS. Pases presentes ao seminrio: Austrlia, Canad, Gr-Bretanha, Singapura, Camares, India, frica do Sul, Uganda, Barbados e Malta.

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Referncias bibliogrficas

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ABERBACH , J.D., PUTNAM, R.D., ROCKMAN, B.A. (1981), Bureaucrats and politicians in Western Democracies . Mass: Harvard University Press. BARZELAY, Michael. (1992), Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. Berkeley: University of California Press. BORINS, Sandford. (2000), Trends in training public managers: a report on a Commonwealth Seminar, International Public Management Journal, 2(2(A)), p. 299-314 BRESSER PEREIRA , Luiz Carlos. (1996), Da administrao pblica burocrtica gerencial, Revista do Servio Pblico 120(1), p. 7-39. DELLA CANANEA, Giacinto. (1998), Lexprience de la Haute cole dAdministration Publique en Italie, Revue Franaise dAdministration Publique, 87, p. 433-442. ENAP. (1995), Escolas de Governo e profissionalizao do funcionalismo. Relatrio de Pesquisa. Braslia: ENAP, 253 p. PACHECO , Regina Silvia. (1999), Proposta de reforma do aparelho de Estado no Brasil: novas idias esto no lugar in PETRUCCI ; SCHWARZ (orgs ), Administrao Pblica Gerencial: a Reforma de 1995. Braslia: Editora da Universidade de Braslia e ENAP, p. 97-122. Z ANGHI , Claudio. (1994), Comparative Analysis of Civil Service Training Schools . Maastricht: EIPA European Institutr of Public Administration.

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Resumo Resumen Abstract

Escolas de governo: tendncias e desafios ENAP-Brasil em perspectiva comparada
Regina Silvia Pacheco O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas, sua origem, evoluo recente e perspectivas. Para tanto, parte da histria institucional da ENAP-Brasil, buscando levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas. A fim de suscitar o debate, arrisca algumas generalizaes para o contexto latino-americano como a tentativa de periodizao e a anlise dos anos 80. No tem por objetivo propor a convergncia dos modelos e orientaes das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitar uma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a situar e ampliar o debate que se trava em cada pas sobre as perspectivas destas escolas de governo. O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termo escola de governo, para fins de anlise neste texto, j que seu uso corrente vago e impreciso. A seguir, reconstri a trajetria institucional da ENAP - Brasil, a fim de estabelecer alguns parmetros para a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na anlise comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas de governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latino-americanas nos anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA. Em seguida, apresenta e discute a tese de que, hoje, no cabe mais a anlise em termos continentais (escolas latino-americanas x europias e norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola, segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para tanto, expe e analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta parte, apresenta as atuais tendncias das escolas de governo dos pases da Commonwealth, discutindo desafios e oportunidades para as instituies latino-americanas. Finalmente, nas concluses, sintetiza e discute desafios, estratgias e perspectivas para as escolas de governo.

RSP Revista do Servio Pblico Ano 51 Nmero 2 Abr-Jun 2000

Escuelas de gobierno: tendencias y desafos ENAP- Brasil en perspectiva comparada

Regina Silvia Pacheco El presente texto discute las escuelas de gobierno latinoamericanas, su origen, evolucin reciente y perspectivas. Para hacerlo, toma como punto de partido la historia institucional de la ENAP-Brasil, buscando descubrir pistas de anlisis que sean probadas en las dems escuelas. Con el objetivo de suscitar el debate, formula algunas generalizaciones para el contexto latinoamericano tales como la propuesta de periodizacin y el anlisis de los aos 80. Su objetivo no es proponer la convergencia de los modelos y orientaciones de varias escuelas de gobierno latinoamericanas; busca apenas suscitar una reflexin de conjunto que seale rasgos comunes, para ayudar a situar y ampliar el debate que se produce en cada pas sobre las perspectivas de estas escuelas de gobierno. El texto est organizado en siete partes. Comienza adoptando una definicin para el trmino "escuela de gobierno", para fines de anlisis en este texto, ya que su uso corriente es impreciso. A continuacin, reconstruye la trayectoria institucional de la ENAP - Brasil, buscando establecer algunos parmetros para el anlisis dentro de una perspectiva comparada. En la tercera parte, hace un anlisis comparado, proponiendo una periodizacin para la historia reciente de las escuelas de gobierno (post 80). En la cuarta parte, analiza las escuelas de gobierno latinoamericanas en los aos 80, discutiendo la influencia del "paradigma ENA". A continuacin, presenta y discute la tesis de que, actualmente, no corresponde hacer un anlisis en trminos continentales (escuelas latinoamericanas x europeas y

Regina Silvia Pacheco presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil. Professora doutora da Fundao Getlio Vargas, So Paulo (licenciada)

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norteamericanas), ya que aparece un nuevo agrupamiento de tipos de escuela, de acuerdo con su orientacin en lo que se refiere a algunos temas centrales; con este objetivo, expone y analiza la misin de nueve escuelas de gobierno. En la sexta parte, presenta las actuales tendencias de las escuelas de gobierno de los pases del Commonwealth, discutiendo desafos y oportunidades para las instituciones latinoamericanas. Finalmente, en las conclusiones, sintetiza y discute desafos, estrategias y perspectivas de las escuelas de gobierno.

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Civil Service Colleges: trends and challenges ENAP - Brazil in a compared perspective
Regina Silvia Pacheco This paper presents Latin American civil service colleges, their origin, recent evolution and prospects. For this purpose, it reconstructs the institutional history of ENAP-Brazil, so as to identify analysis clues to be tested in other civil service colleges. In order to stir debate, it makes some generalizations for the Latin American colleges such as the attempt to identify periods and analyze the 1980s. It is not intended to propose the convergence of models and guidelines to all Latin American civil service colleges, but rather to provoke a joint reflection on common traits, so as to provide an appropriate basis for and expand the debate taking place in each country on the prospects for these civil service colleges. The paper is organized in seven sections. It begins by adopting a definition for the term "civil service college" for analysis purposes, since it is vague and imprecise as currently used. Next, it reconstructs the institutional history of ENAP - Brazil, so as to establish a few parameters for a comparative analysis. In the third section, the comparative analysis is carried out and an attempt is made to divide the recent history of civil service colleges (post-1980) into periods. In the fourth section, the paper analyses Latin American civil service colleges in the 1980s, discussing the influence of the "ENA paradigm." Next, it presents and discusses the idea that the analysis attempted herein should not to be carried out in continental terms (Latin American civil service colleges versus European and American colleges) any longer, since different types of colleges are now being grouped according to their posture in relation to some core topics, and, for this purpose, it indicates and analyses the mission of nine civil service colleges. In the sixth section, current trends of civil service colleges in Commonwealth countries are presented and challenges and opportunities for Latin American institutions are discussed. Finally, challenges, strategies and prospects for public management colleges are summarized and discussed.

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