A capacitao administrativa e a formao de gestores governamentais*

Eda Castro Lucas de Souza**

S U M R I O : 1. Causas histricas da criao de escolas de governo; 2. A formao de gestores e as reformas administrativas; 3. Os anos 1990; 4. A capacitao administrativa e o perfil do gestor para a nova administrao pblica; 5. Concluso. P A L A V R A S - C H A V E : capacitao administrativa; escola de governo; formao de gestores governamentais; nova administrao pblica; reforma do aparelho do Estado. K E Y W O R D S : managerial expertise; government school; development of public administrators; new public administration; State reform. Este artigo apresenta um estudo sobre os programas de capacitao administrativa, analisando-os no transcorrer dos processos de reforma do aparato estatal brasileiro. Inicialmente, o artigo traa um paralelo entre a evoluo histrica dos programas de reforma do Estado e a estratgia de criao de escolas de formao de altos funcionrios no Brasil e na Argentina. Aps analisar o contexto poltico-institucional em que esses programas se desenvolveram e inferir que suas concepes esto subordinadas no apenas aos elementos formadores de suas culturas, mas tambm s linhas bsicas dos modelos de seus estados, o artigo identifica as caractersticas da nova administrao pblica e do novo modelo de gesto apresentado no ltimo movimento de reforma brasileiro de 1995. Com base nessas caractersticas e na constatao de que a capacitao administrativa est vinculada competncia conceitos trabalhados no artigo so apresentadas sugestes sobre o perfil do gestor para a administrao pblica gerencial, proposta no plano de reforma do aparelho do Estado brasileiro.

* Artigo recebido em maio e aceito em dez. 2001. Uma verso preliminar foi apresentada no XXIV Enanpad, realizado em 2000, em Florianpolis, SC. ** Bacharel em matemtica, mestre em educao, doutora em sociologia e professora adjunta da UnB.

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Managerial proficiency and the development of public administrators This paper presents a study on managerial proficiency programs, analyzing them throughout the Brazilian State reform processes. The paper begins by establishing a parallel between the evolution of those programs and the strategy of creating schools for high-level public officials both in Brazil and Argentina. After analyzing the political and institutional context in which those programs were developed and inferring that their concepts are subject not only to the elements that formed each culture, but also to the basic guidelines of their respective states, the paper identifies the features of the new public administration, as well as those of the new management model introduced by the most recent Brazilian State reform movement, in 1995. Based on those features and on the fact that managerial proficiency is tied to competence concepts discussed in the paper , the paper makes suggestions about the profile the administrator must have for the managerial public administration proposed by the Brazilian State reform plan.

1. Causas histricas da criao de escolas de governo

Nos anos 1980, s crises econmica, social e poltica da Amrica Latina somouse a de carter administrativo, agravando, com isso, os problemas da administrao pblica, principalmente quanto m qualidade dos servios essenciais prestados populao, tais como sade, educao, habitao e segurana. A transio poltica, por seu turno, propiciou a manifestao de aspiraes e descontentamentos da sociedade. Este contexto evidenciou a deficincia da capacidade administrativa do aparato estatal, deixando clara, ento, uma tendncia de ruptura com o desgastado modelo administrativo tradicional. Ante esse cenrio, houve tentativas de descentralizao do sistema administrativo e adoo de novas tcnicas gerenciais como estratgia de reforma do Estado. Nos pases da Amrica Latina, onde o Estado tem sido o principal responsvel pelo processo de desenvolvimento, a capacidade administrativa passou a ter papel fundamental, tanto para gerenciar a complexidade advinda das demandas emergentes do perodo de democratizao, pela qual passava quase toda a regio, como para desenvolver os processos reformistas estratgicos, ento propostos para o enfrentamento da crise social, poltica e econmica. Nesse sentido foram feitos esforos, especificamente no Brasil, com o intuito de criar uma infra-estrutura institucional para a formao e aperfeioamento de recursos humanos especializados para o sistema administrativo, sendo considerada fundamental a capacitao de servidores de alto nvel, essencialmente para o provimento de funes de gesto e assessoramento. A formao de servidores voltados para analisar os problemas socioeconmicos, com competncia para buscar solues, passou a ser vista pelos

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governos como uma estratgia de transformao do Estado, colocando-o efetivamente a servio da sociedade. Competncia aqui considerada como o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes para encontrar alternativas que possibilitem a adequao, a evoluo e a sobrevivncia das organizaes (Rop & Tanguy, 1997) e, conseqentemente, do prprio Estado. No Brasil, o governo Sarney, instaurado em 1985, trouxe a proposta de uma reforma administrativa, da chamada Nova Republica, na tentativa de atender s demandas por reestruturao do Estado, cuja mquina burocrtica, segundo anlises da poca, estava desarticulada, desestimulada e sem condies de dar respostas s necessidades sociais, em um perodo complexo e difcil, rumo a um regime democrtico (Souza, 1996). Essa proposta delineou diretrizes bsicas, como a racionalizao e conteno de gastos pblicos, a formulao de novas polticas de recursos humanos e a racionalizao da estrutura da administrao federal. A partir dessas diretrizes, no que diz respeito aos recursos humanos, o governo explicitou os objetivos de valorizar a funo pblica e renovar os quadros, alm de avaliar o desempenho do servidor, essencialmente mediante a instituio de um novo plano de carreira, abrangendo recrutamento e seleo por mrito e a execuo permanente de programas de capacitao de recursos humanos (Exposio de Motivos de 3 de setembro de 1986). Esse processo deu origem criao da Escola Nacional de Administrao Pblica, Enap (Decreto n 93.288/86), com a finalidade de formar, aperfeioar e profissionalizar o pessoal civil de nvel superior, instituindo, dessa forma, um quadro de funcionrios altamente qualificados, compromissados com a democratizao do sistema administrativo e as novas misses advindas do processo de reconstruo do Estado brasileiro. Essa escola nasceu como um programa da Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico, Funcep, que, criada conforme a Lei n 6.871/80, com os objetivos de valorizar o servidor pblico e promover estudos e pesquisas para a formulao de polticas de pessoal civil, promovia, entre outras atividades, cursos de mdia e curta durao, voltados, principalmente, para a rea de recursos humanos. Os movimentos de reforma, nesse mesmo perodo, estendiam-se por quase toda a Amrica Latina. Na Argentina, por exemplo, em dezembro de 1983, o presidente Alfonsn, ao assumir o governo, iniciou uma reforma administrativa, como requisito indispensvel para capacitar o Estado a responder s demandas do processo de democratizao que se iniciava. Tal reforma tinha os objetivos de aumentar a eficincia e a eficcia dos organismos estatais, incrementar a transparncia e o controle social da gesto pblica, promover a eqidade no acesso aos bens e servios produzidos pelo Estado e reduzir o dficit e o peso correspondente da administrao pblica. Para implantar este processo de reforma, o governo Alfonsn criou, em 1984, o Cuerpo de Administradores Gubernamentales, para desempenhar tarefas de conduo, assessoramento superior e coordenao das aes de gov-

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erno. Ao Instituto Nacional de Administracin Pblica, Inap, criado pelo governo Pern, em fevereiro de 1973, com o objetivo de capacitar agentes do setor pblico e realizar pesquisas nessa rea, coube a misso de desenvolver, tambm em 1984, o Programa de Formacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Esse programa tinha os objetivos de preparar funcionrios de alto nvel (representando ao mesmo tempo uma mudana de esforos, no sentido de, a longo prazo, transformar valores e comportamentos dos funcionrios) e organizar a carreira administrativa (possibilitando, a mdio prazo, a formao de uma massa crtica de agentes de mudana). As propostas de reforma dos anos 1980 estavam centradas na formao de capacidade administrativa, entendida como a competncia de enfrentar adequadamente a gesto do aparato pblico, obtendo, segundo definio das Naes Unidas (IIAS, 1981), os resultados desejados por meio das organizaes. Ainda, em termos dos critrios adotados pelo International Institute of Administrative Sciences (IIAS, 1981), capacidade administrativa pode ser entendida como a habilidade dos governos de implementar seus programas econmico e social para a melhoria do bem-estar da sociedade. Para isso, os governos devem levar em conta os aspectos sociais e culturais relevantes e garantir que a administrao desses programas e de seus respectivos custos maximizem os benefcios a todos os setores da populao. Esse enfoque na capacitao administrativa, das propostas de reforma dos anos 1980, parte de um processo que, no Brasil, surgiu nos anos 1940. Nesse perodo, foi instalada a Fundao Getulio Vargas que, em 1952, com a ento Escola Brasileira de Administrao Pblica, atual Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape), promoveu o ensino de administrao pblica, realizando cursos de aperfeioamento para o servio pblico. Ainda nessa dcada, foi criado o Instituto Rio Branco, com o objetivo de selecionar e formar o corpo diplomtico brasileiro. A formao e o treinamento de profissionais fazendrios, no Brasil, remontam a 1945, quando foram criados, no Ministrio da Fazenda, os cursos de aperfeioamento (CAFs), com a finalidade de formar pessoal habilitado para ingresso nas carreiras especficas do fisco, alm de promover o aperfeioamento e especializao dos funcionrios lotados naquele ministrio. A partir de 1967, os CAFs passaram a constituir o Centro de Treinamento e Desenvolvimento do Pessoal do Ministrio da Fazenda (Cetremfa), que, nos anos 1970, foi transformado na Escola de Administrao Fazendria (Esaf), tendo por finalidade, no mbito desse ministrio, acompanhar, avaliar e promover a execuo de atividades referentes a cursos de formao, treinamento, recrutamento e seleo de recursos humanos, bem como pesquisa sobre a rea. Na Argentina, em abril de 1958, o governo Aramburu criou o Instituto de Administracin Pblica para prestar assistncia tcnica e realizar cursos de especializao, a fim de melhorar a organizao e o funcionamento do Estado e o nvel de preparao de seus agentes (Dromi, 1998).

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Nos anos 1960 e 1970, criaram-se, no Brasil, vrias escolas destinadas formao de quadros que conduzissem o processo de desenvolvimento nacional. Nasce a Escola Interamericana de Administrao Pblica, sob o patrocnio conjunto do governo brasileiro, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da Fundao Getulio Vargas, com a misso de prestar assistncia tcnica Amrica Latina, difundir a reforma administrativa e capacitar administradores do setor pblico, num processo de integrao da regio. Surge o Instituto Latino-Americano de Planejamento Econmico, com os objetivos principais de assumir as funes que a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) realizava no campo do planejamento para o desenvolvimento e de concentrar sua ao em matria de capacitao, assessoramento e pesquisa. A partir da atuao desse instituto e da Cepal foi que se estabeleceram programas de treinamento a cargo de organizaes latino-americanas como, no Brasil, o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (Cendec), parte integrante do Instituto de Planejamento Econmico e Social (Ipea), com a finalidade de formar e aperfeioar profissionais da rea de planejamento, para os trs nveis do governo. Na Argentina cria-se o Instituto Superior de Administracin Pblica, vindo para prestar assistncia tcnica e realizar cursos de capacitao para funcionrios pblicos, entre outras atividades. Esse instituto, no terceiro perodo peronista, anos 1970, substitudo pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica, que tinha praticamente a mesma misso. Essas escolas possibilitaram a existncia de ilhas de excelncia para o setor pblico, que se tornaram, at certo ponto, alicerces da governana do aparato estatal.

2. A formao de gestores e as reformas administrativas

Nos anos 1960 e 1970, no s no Brasil, como em toda a Amrica Latina, consolidou-se o modelo administrativo para o desenvolvimento, que, essencialmente, primava pela expanso do Estado na vida social, poltica e econmica do pas, seguindo uma tendncia mundial dos governos contemporneos, que se apresentavam como podendo tudo ou quase tudo (Castor & Frana, 1987). O perodo foi caracterizado pela ideologia da competncia e da racionalidade e pelo apogeu do tecnocrata. A mquina estatal deveria adequar-se s propostas modernizantes, vinculadas ao desenvolvimento, e o conceito de administrao pblica ento colocava em questo a responsabilidade social das organizaes pblicas no sentido de provocar mudanas na sociedade e promover um nvel mais alto de qualidade de vida e eqidade social (Fischer, 1985). Novos campos tericos foram incorporados administrao pblica, tais como elaborao de polticas, teoria de mudana e anlise de custobenefcio, e foram criadas escolas voltadas para a capacitao de administradores pblicos.

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A partir da dcada de 1980, os movimentos de reforma do Estado buscaram suprir a impossibilidade de a mquina administrativa proceder como normalmente esperado ao gerenciar uma rede de instituies cada vez mais com-plexa, envolvendo o contexto internacional. Assim, a reforma administrativa proposta nesse perodo era vista como um processo onde aumentar a capacidade administrativa e enfrentar a crescente complexidade da gesto organizacional do setor pblico era fundamental. Para isso, foi retomado o tema da qualificao de administradores pblicos, sendo criados mecanismos institucionais para a formao e o aperfeioamento do pessoal civil, como parte da proposta de modernizao do Estado. De modo geral, as reformas do aparato estatal brasileiro, buscan-do maior racionalidade, eficincia e eficcia, apresentavam, com grande nfase, o objetivo de suprir a falta de competncia gerencial e operacional dos recursos humanos do setor pblico. A capacidade administrativa vista como competncia est ligada ao, envolve conhecimentos, capacidades, habilidades e condutas (Rop & Tanguy, 1997) que possibilitam a obteno de resultados mediante planejamento, formulao, organizao, implementao, avaliao e reajuste de planos de desenvolvimento, em todos os nveis do Estado. Dessa forma, essa capacidade, ou melhor, competncia, que evoca por si s a noo de formao, converte-se em recurso estratgico de modernizao e desenvolvimento. No entanto, nos pases latino-americanos e, em especial, no Brasil, existe uma lacuna entre essa capacidade e as responsabilidades crescentes que os estados tm demandado nas ltimas dcadas. Crozier (1970) analisa essa idia ao dizer que Solo en la medida en que exista capacidad administrativa suficiente, el Estado (y por lo tanto la sociedad) puede encarar los problemas que plantea un desarrollo voluntario. Com esse discurso, o governo Sarney cria a Enap, com o objetivo de formar altos funcionrios pblicos, inspirada na cole National dAdministration, da Frana, onde formada a elite administrativa do Estado, e investe em uma carreira especfica de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental. Os valores e objetivos presentes na implantao desse programa deixavam clara a conscincia de que os atores da burocracia estatal deveriam desenvolver, alm dos conhecimentos tcnicos, to valorizados nos contextos passados, competncias que lhes permitissem, entre outras coisas, arbitrar, articular e negociar demandas sociais e polticas, atividades indispensveis para a formulao e implantao de polticas pblicas. No incio dos anos 1990 o processo de desarticulao do aparato estatal brasileiro potencializou-se, principalmente com a operao desmonte, iniciada no final do governo Sarney e efetivada pelo governo Collor. A organizao e as estruturas dos altos escales da administrao pblica, nesses governos, foram modificadas sem estratgias claras e bem-estabelecidas. Um exemplo disso dado pela trajetria de um rgo que, teoricamente, era responsvel pela reforma administrativa, o Ministrio da Administrao. De 1986 at 1992, esse ministrio foi transformado em Secretaria de Administrao, vinculada, inicialmente, Presidncia da Repblica, depois Secretaria do Planejamento, novamente Presidncia da Repblica, ao Ministrio do Trabalho e, finalmente, Presidncia da Repblica. Essas mudanas desarticularam ainda mais a buroc-

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racia estatal, trazendo conseqncias para o processo de institucionalizao da Enap, rgo daquela secretaria. A escola, sob as presses causadas por essa descontinuidade, no contou com uma liderana que se comprometesse com o seu projeto inicial. A cada mudana de contexto institucional, o projeto Enap sofreu modificaes em sua concepo e no perfil traado para os seus egressos, deixando, no incio de 1990, de ser o Programa de Formao de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, para se tornar um centro de capacitao e treinamento para o setor pblico. Na Argentina, por sua vez, o Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales (AG), criado em 1985, tambm foi desativado (em 1989), ao no ser convocada a quarta turma, no final do governo Alfonsn. O governo Menem, no seu primeiro perodo, no reativou o programa AG, dedicando-se o Inap a vrias outras atividades, tais como a atualizao de agentes sociais. Esse instituto passou a refletir o pluralismo poltico do governo, transformou sua filosofia, seguindo a influncia de universidades americanas e no mais a da ENA, sua escola mater. Foi criado um curso de alta gerncia pblica e uma escola de gobierno, aqui entendida como a que forma recursos humanos para o setor pblico, destinada a polticos e dirigentes empresariais e a sindicalistas que estivessem cumprindo funes polticas ou desejassem exerc-las. O quadro a seguir apresenta os principais fatos relacionados com o desenvolvimento de programas de formao de gestores governamentais, no Brasil e na Argentina, de 1940 a 1990.

Brasil e Argentina: fatos marcantes do processo de desenvolvimento dos programas de formao de gestores governamentais (dcadas de 1940 a 1990)
Dcada 1940 e 1950 Brasil Criao da FGV, com a Ebape e a Eaesp. Criao do Instituto Rio Branco, vinculado ao Ministrio das Relaes Exteriores. Criao da Escola Interamericana de Administrao Pblica, da Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), da Escola de Administrao Fazendria (Esaf), do Instituto Latino Americano de Planejamento Econmico e do Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (Cendec/Ipea). Criao da Escola de Administrao Postal (Esap), do Programa de Especialistas em Gesto Governamental (EEGG), conduzido pela Enap, com uma turma, em 1990. Transformao do EEGG em Programa de Formao de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Argentina Criao do Instituto de Administracin Pblica (IAP). Transformao do IAP em Instituto Nacional de Administracin Pblica (Inap).

1960 e 1970

1980 e 1990

Criao do Programa de Formacin de Administradores Gubernamentales (AG), conduzido pelo Inap. Desativao do programa AG.

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3. Os anos 1990

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A construo de um novo modelo de Estado, tema nuclear da agenda mundial nos anos 1990, tambm o grande foco do contexto global de reformas da Amrica Latina. Um dos desafios desses movimentos reformistas o Estado latino-americano enfrentar a economia internacional em um contexto de globalizao, modificando suas polticas protecionistas, assumindo uma nova forma de intervir nos planos econmico, poltico e social, reconciliando o auge dos mercados com a preservao do processo democrtico, principalmente em um contexto de desigualdade social e, conseqentemente, de pobreza. Dessa forma, os pases da regio, em especial o Brasil, passaram a viver o desafio histrico de criar um novo perfil para seus estados, articulando um novo modelo de desenvolvimento, novas relaes do pblico com o privado e a necessidade de voltarem-se, cada vez mais, para o atendimento das demandas sociais. Nesse sentido, a reforma da mquina administrativa, buscando um novo modelo de administrao pblica, tem sido elemento estratgico para a reconstruo de um Estado que enfrente com eficincia, eficcia e efetividade os problemas desse cenrio. Vrios estudos tm sido realizados no sentido de identificar modelos para uma nova administrao pblica. Podem-se citar as pesquisas de Ferlie e outros (1999), que apresentam modelos de gesto pblica, representando as tendncias observadas na organizao e gesto dos servios pblicos nos anos 1980, na tentativa de construir uma tipologia de modelos ideais para a administrao. As caractersticas que delimitam esses modelos so:
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a eficincia, tentando tornar as organizaes pblicas parecidas com a iniciativa privada; o downsizing e a descentralizao, trazendo como pontos caractersticos o enxugamento organizacional, a busca por maior flexibilidade, o abandono do alto grau de padronizao, o aumento na descentralizao da responsabilidade estratgica e oramentria, o aumento da terceirizao e a diviso dos quadros entre um pequeno grupo estratgico e uma grande periferia operacional; a busca da excelncia, dando nfase ao desenvolvimento organizacional, aprendizagem, cultura organizacional, ao desempenho julgado com base nos resultados, funo de gesto de recursos humanos mais firme e estratgica; a orientao para o servio pblico, representando o delineamento de um novo setor pblico no qual o processo de gesto surge da fuso de idias de gesto dos setores pblico e privado, buscando a revitalizao dos ad-

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ministradores, a qualidade dos servios e uma abordagem voltada para o valor, baseada na misso de alcanar a excelncia dos servios pblicos. Diante dessas tendncias e do desafio de os governos serem mais geis e flexveis e menos hierarquizados, para responderem com presteza e efetividade s demandas da sociedade contempornea, o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, buscando uma nova administrao pblica, elaborou o Plano Estratgico de Reforma do Estado. Esse plano redefine o papel do Estado como o de promotor e regulador do desenvolvimento econmico e social, e no mais o responsvel direto por este desenvolvimento. Isso predisps a reforma do aparelho burocrtico, que trouxe consigo princpios e caractersticas conducentes a uma administrao denominada gerencial, buscando modificar o paradigma organizacional do modelo weberiano. Tal administrao surge como resposta, de um lado, ao desenvolvimento tecnolgico e mundializao da economia e, de outro, expanso das funes econmicas e sociais do Estado. Para tal, essa reforma necessita fortalecer um ncleo estratgico ocupado por uma burocracia profissional. Nesse sentido, as mudanas propostas enfocam a descentralizao e o redesenho das estruturas, a flexibilizao organizacional, a criao de uma rede de relaes mais democrticas entre o Estado e a sociedade, a implantao de um modelo contratual e competitivo de ao estatal, a partir do qual seja possvel aumentar a efetividade das polticas pblicas, e a profissionalizao, com o objetivo de reconstruir o aparato estatal. Trata-se, portanto, de uma mudana estrutural da mquina administrativa, transformando o modelo burocrtico e adotando estratgias e tecnologias de gesto mais adequadas aos desafios contemporneos. A administrao pblica gerencial comprometida com a flexibilizao, com a horizontalizao da gesto, com os resultados e com o indivduo como cidado modelo que pressupe o aumento da autonomia de deciso dos gestores, levando, com isso, a estruturas baseadas na responsabilidade desses administradores, avaliados pelos resultados efetivamente produzidos e com respostas mais prontas s grandes mudanas na economia e na sociedade contempornea representa, no Brasil, uma experincia inovadora. Nessa linha, a reforma do aparelho do Estado brasileiro distinguiu quatro setores. O primeiro, ncleo estratgico, corresponde ao que definem as leis e as polticas pblicas. constitudo pelos poderes Legislativo e Judicirio, pelo Ministrio Pblico e, no Executivo, pelo presidente da Repblica, os ministros e seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. Nesse setor o princpio administrativo fundamental o da efetividade, estando previsto um misto de administrao burocrtica e gerencial. O segundo setor formado pelos servios ou agncias em que se

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exerce o poder extroverso do Estado, ou seja, o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. O terceiro setor, dos servios no-exclusivos do Estado, prev a atuao simultnea deste com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. Esses dois ltimos setores tm como princpio fundamental a eficincia e um modelo administrativo gerencial. O quarto e ltimo setor o de produo de bens e servios para o mercado, que corresponde rea de atuao das empresas e que obedece aos princpios gerenciais da administrao (Brasil, 1995). Um dos pontos de partida para o modelo de administrao gerencial a profissionalizao da burocracia, que atua, de preferncia no ncleo estratgico, na formulao, superviso e regulamentao das polticas pblicas: um corpo de funcionrios tecnicamente preparados e motivados, com competncia para negociao e com responsabilidade junto ao sistema poltico, diferenciando-se dos tecnocratas do antigo modelo burocrtico. Por outro lado, embora o modelo gerencial tenha-se inspirado na iniciativa privada, ele deve voltar-se para o contexto poltico no qual est inserido o setor pblico, devendo seus gestores orientarem suas aes para as necessidades e interesse pblico, levando as instituies pblicas a tornarem-se mais empresariais sem serem empresas (Caiden, 1991). Como parte da poltica de recursos humanos para essa nova administrao pblica, foram institudas, no Brasil, as carreiras estratgicas do Estado, entre as quais a de especialista em polticas pblicas e gesto governamental, da qual fazem parte os gestores governamentais, formados pela Enap. Com isso, a Enap, alm de suas outras atividades, retomou a tarefa de formao de gestores governamentais, encerrada em 1990, iniciando sua segunda turma em 1996. Essa escola, redefinida no governo Fernando Henrique, tem uma linha diferente daquela com que foi concebida. A formao de administradores generalistas, financeiros e de controle, de oramento e programao econmica, para ocupar cargos superiores em todos os setores da administrao pblica foi apresentada como essencial para o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare). Enap caberia o papel de coordenar o processo de concurso e formao desses administradores. O Curso de Formao de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, que constitui a segunda fase do concurso pblico para provimento da referida carreira, tem por finalidade preparar quadros de alto nvel para a administrao federal. ministrado em aproximadamente 26 semanas, com uma carga horria de 900 horas-aula, em regime de tempo integral, e estruturado em duas etapas. A primeira, organizada em trs grandes blocos temticos economia do setor pblico, Estado e polticas pblicas e administrao pblica , com 14 disciplinas acrescidas de trabalhos aplicados, prope uma formao de carter generalista, multidisciplinar e instrumental, focando-se nos contextos econmico, poltico, social, jurdico e administrativo, dentro dos quais so desenvol-vidas as aes governamentais (Enap, 1998).

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A segunda etapa, constituda de um ciclo de atividades aplicadas, desenvolvida com a metodologia de estudo de caso. Os alunos so divididos em equipes que se distribuem pelos rgos da administrao pblica federal, com o objetivo de analisar diversos aspectos das organizaes pblicas, ao longo de aproximadamente nove semanas. Dessas anlises resultam relatrios tcnicos que so examinados por bancas definidas pela escola. A classificao final, que define o exerccio profissional de cada gestor, atribuda pela mdia dos resultados das etapas de concurso pblico, curso de formao e ciclo de atividades aplicadas. As turmas constitudas at 1999 tiveram em mdia 100 alunos, na maioria do sexo masculino, concentrados na faixa etria dos 20 aos 40 anos, com uma formao acadmica relativamente heterognea. A tabela a seguir apresenta o nmero de gestores formados pela Enap no perodo de 1989 a 1999.

Nmero de gestores formados pela Enap (1989 a 1999)

Ano 1989 (1 turma) 1996 (2 turma) 1997 (3 turma) 1998 (4 turma) 1999 (5 turma) Total geral Inscritos 120 167 102 117 Egressos 104* 1531 1961 1031 1311 4871

Fonte: Relatrios anuais da Enap. * Dos 104 gestores formados na primeira turma, 94 optaram pela carreira.

Visando educao continuada, a Enap desenvolveu em 1998 um curso destinado aos especialistas em polticas pblicas da turma de 1989, com o objetivo de debater as macrotendncias nacionais e internacionais, favorecer o intercmbio de experincias e apresentar instrumentos de gesto atualizados para o setor pblico. De carter obrigatrio para a promoo na carreira, o curso foi realizado com carga horria de 87 horas-aula, em cinco mdulos, compreendendo aulas, palestras e trabalhos em grupo, em torno dos seguintes temas: grandes tendncias do mundo contemporneo, reforma gerencial, abordagens recentes sobre o desenho de polticas pblicas, instrumen-

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tos gerenciais para o setor pblico, gesto de pessoas, estratgias para a mudana. Participaram desse curso 47 gestores da primeira turma. Com a extino do Mare no segundo governo Fernando Henrique Cardoso, a Enap, j tendo formado em torno de 500 gestores desde sua criao, ficou vinculada ao Ministrio do Planejamento, passando por novo ponto de inflexo, no qual ainda no est explicitado o rumo do Programa de Formao de Gestores e o perfil dos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental.

4. A capacitao administrativa e o perfil do gestor para a nova administrao pblica

O modelo de gesto denominado administrao gerencial, adotado pela reforma do aparelho do Estado brasileiro (Brasil, 1995), requer um corpo de funcionrios altamente profissionalizados, com competncias adequadas para atender as demandas da administrao pblica contempornea. Isso explica o enfoque central desse modelo estar na profissionalizao, ponto que essencial, tambm, no modelo burocrtico weberiano. A nova administrao pblica e o modelo gerencial, portanto, demandam capacitao administrativa, que, como j foi dito, questo de competncia e inevitavelmente requer uma formao e a mudana do perfil do gestor pblico. A vida das organizaes pblicas, sistemas em permanente fluxo, em geral d-se em um contnuo poltico onde os processos de negociao sucedem-se com distinta intensidade em toda ao organizacional interna e externa, desenvolvendo-se alianas, enfrentamentos e relaes de fora. Organizaes vistas como arena de conflito poltico, com interesses contrapostos (Oszlak, 1980), onde a rea poltica est mesclada com a administrativa, requerem gestores que aliem conhecimentos tcnicos e responsabilidade poltica (Aberbach et alii, 1981). Com isso, possvel quebrar os padres da cultura clientelista e ao mesmo tempo evitar o insulamento burocrtico, que pode reforar o corporativismo e o autoritarismo, to prprios do modelo poltico-institucional brasileiro. Adicionalmente, a nova administrao pblica prega a transparncia das aes e decises de seus gestores, atribuindo-lhes maior autonomia, vinculada responsabilidade social, o que leva a novas formas de controle: controle de resultados, efetivado por intermdio de indicadores de desempenho; controle dos gastos, que leva busca de estratgias que viabilizem a implementao de polticas pblicas; controle da qualidade dos servios; e controle social, que trata da relao dos cidados com os atores poltico-institucionais e que, segundo Przeworski (1998), traz benefcios somente se for baseado em slidos mecanismos institucionais. Alm disso, so cruciais nesse modelo de gesto os en-

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foques nos resultados e nos servios voltados para o cidado-usurio e, conseqentemente, a democratizao do poder pblico. Os pontos acima colocados levam a refletir sobre a competncia do gestor contemporneo, no caso brasileiro, o gestor responsvel pela implantao de um novo modelo de gesto, conceituado a partir da concepo da nova administrao pblica. Competncia pode ser definida como os conhecimentos e experincias aplicveis em uma organizao e confirmados pelo nvel de formao e pelo domnio das funes sucessivamente exercidas (Acordo sobre..., 1990), ou, ainda, a combinao de conhecimentos, savoir-faire, experincias e comportamentos que se exercem em um contexto preciso (CNPF, 1998). Essas definies indicam claramente a relao prtica do indivduo com a situao e a maneira de enfrent-la. A competncia est, portanto, relacionada ao; ela o engajamento pessoal do indivduo como sujeito de suas aes (Zarifian, 1999). Com essa linha de pensamento, o perfil do gestor para a nova administrao pblica poder ser delineado considerando, entre outras, as seguintes dimenses:
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iniciativa a capacidade de imaginao e de inveno, ao para modificar o existente, introduzir o novo, criar; responsabilidade aceitar e assumir a responsabilidade e, portanto ser avaliado e julgado com base em seu desempenho, nos resultados de suas aes e nos impactos por elas causados; a responsabilidade o contraponto da autonomia e da descentralizao da tomada de deciso; capacidade de apreender a situao, posicionar-se em relao a ela e determinar aes para enfrent-la, visto que no se pode preestabelecer esse comportamento, pois o gestor , intrinsecamente, parte da situao; inteligncia prtica, ou seja, voltada para a ao, que possibilita a interveno pertinente em situaes reais de trabalho, apoiando-se em conhecimentos adquiridos, transformando-os na tentativa de suplantar a diversidade e a complexidade situacional (Zarifian, 1999); conhecimentos desenvolvimento de conhecimentos e aquisio de novos, buscando uma formao permanente, aberta a novas aprendizagens, fazendo com que a competncia no se transforme em simples rotina; esses conhecimentos devem privilegiar o domnio dos procedimentos administrativos, tornando-se o gestor um especialista generalista, ou seja, algum que compreende o particular por meio do conhecimento geral (Motta, 1994); em uma conceituao ampla, DAmbrosio (1999) diz que conhecimento resulta da ligao de explicaes e prticas as mais diversas, motivadas por situaes aparentemente sem qualquer relao;

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habilidades envolvendo tcnicas e aptides gerenciais que, conforme Motta tm a ver com a capacidade de deciso e a inovao capacidade de compreender processos organizacionais de deciso, de forma a facilitar a arte do julgamento e a ao na soluo de problemas (Motta, 1994); atitudes e comportamentos atitudes que possibilitem o uso do poder e da autoridade para obter comportamentos administrativos desejveis; nessa dimenso pode-se, alm de muitos outros fatores, considerar o empreendedorismo que, visto como a capacidade de inovao, leva ao desenvolvimento de atributos pessoais, tais como a criatividade, a perseverana, a capacidade de assumir riscos, a motivao para a realizao, a responsabilidade pelos resultados, habilidades no relacionamento pessoal, liderana e viso de futuro; liderana e habilidades interpessoais, permitindo mobilizar os esforos dos atores institucionais em torno de situaes do cotidiano organizacional, assumindo o domnio da co-responsabilidade (Motta, 1994); bom senso para o qual necessrio ter viso do senso comum e experincia em sua rea de trabalho; capacidade tcnica, envolvendo reas do conhecimento como estratgia, racionalidade administrativa, conhecimentos de planejamento, formulao, anlise e avaliao de polticas pblicas, bem como tcnicas de programao, de sistemas de informao, de organizao e de apoio gerencial (Motta, 1994).

5. Concluso
O contexto histrico-institucional em que se desenvolveram os programas de capacitao administrativa para o setor pblico na Amrica Latina, essencialmente no Brasil, foi de transio democrtica e crise do Estado, no interior de um aparelho estatal desarticulado, distante da sociedade e incapaz de atender s demandas da nova ordem social. Neste cenrio, evidenciou-se a necessidade de formao de gestores para o Estado, com um enfoque maior na competncia tcnico-poltica, na sensibilidade e na viso para responder s demandas da redemocratizao e dos novos padres de desenvolvimento econmico e social. No Brasil, para a implementao do novo Estado, apresentado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995), a capacitao gerencial, representada pela profissionalizao da burocracia por excelncia, a que exerce funes no ncleo estratgico do Estado , estratgica para a implantao de um novo modelo de administrao pblica. Tal mode-

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lo tem suas bases na flexibilizao da gesto e na horizontalizao das estruturas hierrquicas, aumentando, com isso, a autonomia da deciso gerencial. Eficincia, democratizao, responsabilidade, resultados efetivamente produzidos e gestores voltados para o interesse pblico e para o cidado so componentes fundamentais para a construo do Estado para o sculo XXI, suficientemente capacitado para garantir os direitos sociais em um cenrio mundializado. Olhando para trs, v-se que no Brasil os programas de formao de servidores pblicos vieram no bojo dos processos de reforma dos aparatos estatais. As inovaes quanto ao tipo de formao e o perfil dos egressos foram e so definidas pelas tendncias mundiais, pelo contexto poltico-econmico e pelo modelo do Estado. Dessa forma, possvel concluir que nenhum processo de reforma, nenhum sistema gerencial, pode prosperar sem o desenvolvimento de pessoas, por meio da formao de alta qualidade. Idealmente, para que se institucionalize um programa de formao de gestores para o Estado necessrio ter claro e resolvido o tipo de sociedade e Estado que se quer, o modelo de gesto que melhor atenda a esta sociedade, a construo de um ethos do servio pblico que possibilite a permanncia e a competncia de seus servidores e, conseqentemente, o perfil desse gestor. Isso, por ser uma situao ideal, no deve inibir as experincias de programas de capacitao administrativa, mas precisa ser levado em considerao, juntamente com a cultura poltico-institucional brasileira. Vrios so os lcus nos quais esses programas podem ser desenvolvidos. Um deles so as universidades, que, por serem multidisciplinares, permitem a superao dos limites de seus ambientes culturais originais, possibilitando a internacionalizao das culturas educacionais. Investir na formao do gestor pblico, embora no resolva todos os problemas, fundamental para reforma do Estado. Os resultados no sero imediatos, mas o retorno certamente vir. Conforme Crozier (1998), necessrio crer em uma formao de excelncia associada estratgia de mudana, pesquisa de alto nvel em matria de polticas pblicas e a novas experincias de preparao e avaliao das decises pblicas. Uma formao baseada em aes concretas, que busquem compreender o homem na sociedade, abrangendo a complexi-dade dos sistemas humanos e, ao mesmo tempo, a liberdade do homem.

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