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2000
I. INTRODUO No final dos anos cinqenta, quando o Brasil ainda experimentava um intenso processo de crescimento industrial embalado pelos projetos governamentais da dcada, a poltica econmica oficial passou a apresentar uma importante inflexo. Os problemas relacionados estabilidade monetria interna e ao desequilbrio das contas externas passam a assumir a primazia nas preocupaes dos planejadores e gestores da poltica econmica, em substituio orientao desenvolvimentista e industrializante predominante at ento. Tal inflexo evidenciou-se nas sucessivas tentativas de planejamento econmico realizadas entre o final dos anos cinqenta e o golpe de maro de 1964. A acelerao do processo inflacionrio combinada com a deteriorao das contas externas transformou-se no principal problema colocado no somente para os planejadores como tambm para as mais influentes vozes no debate tcnicoeconmico. A questo j no era tanto como incrementar o crescimento econmico e a industrializao, mas de que modo assegurar o controle da inflao e o equilbrio das contas externas. O
fenmeno da inflao deixou de ser considerado como um mero subproduto (ainda que no desejvel) da industrializao brasileira, autonomizando-se como problema terico e prtico e assumindo prioridade nos debates dos crculos dominantes. A reorientao da poltica econmica, de uma estratgia desenvolvimentista para uma estratgia de estabilizao, resultou principalmente no surgimento de um novo quadro de reaes polticas s tentativas de implementao dos planos econmicos do perodo. Como bvio, polticas de desenvolvimento tendem a enfrentar reaes menos vigorosas e a contar com apoios mais consistentes do que polticas de estabilizao. A distribuio desigual de novos recursos gerados tende a ser menos conflituosa do que a distribuio de sacrifcios. Este artigo pretende reconstruir a trajetria dos programas de estabilizao econmica formulados na esteira da crise do desenvolvimentismo, dando nfase dimenso propriamente poltica do processo de elaborao e sobretudo de implementao de tais programas. Tentaremos observar o comportamento de diversos atores relevantes tais
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 14 : p. 77-101, jun. 2000
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reflete a intensa hegemonia da ideologia desenvolvimentista at ento. Para maiores detalhes das diversas fases de evoluo da ideologia desenvolvimentista, consultar BIELSCHOWSKY (1988). Este autor percebe trs momentos na evoluo da ideologia desenvolvimentista: de 1930 a 1944, a origem do desenvolvimentismo; de 1945 a 1955, o perodo de amadurecimento da ideologia; de 1956 a 1964, o auge e a crise do desenvolvimentismo.
2 Isso, entretanto, no significa que o Plano no teve influncia de conceitos e tcnicas elaborados no mbito dessa instituio. Basta mencionar a importncia dos escritrios BNDE-CEPAL, na formao de quadros para o setor pblico, cuja atribuio precpua era a formulao e gesto do processo de planejamento. Ademais, no desconhecida a influncia desses escritrios na elaborao do prprio Plano de Metas, que tinha como um de seus principais mentores Roberto Campos, presidente do BNDE e um dos diretores do programa conjunto com a CEPAL.
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3 A importncia do BNDE na implementao do Plano de Metas assinalada por LESSA (1982, p. 105): Este banco de investimento, ponto de passagem praticamente obrigatrio dos programas governamentais, previa, igualmente, uma melhor compatibilidade dos programas e decises assumidos setorialmente, ao manipular sua massa de poderes segundo critrios econmicos superiores aos alcanveis nas unidades isoladas. Preencheu, assim, o BNDE, de forma no declarada, a funo de centro de anlise de programas governamentais, constituindo-se, por mais esta razo, na pea bsica da filosofia do Plano de Metas.
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Tabela 1. Participao percentual do setor pblico no dispndio total DISCRIMINAO Consumo Pblico Transferncias Subsdios Investimentos TOTAL 1947 10,7 3,6 0,1 2,7 17,1 1950 12,7 3,9 0,2 4,6 21,5 1955 13,6 4,7 0,2 3,4 21,9 1956 14,7 5,4 0,5 3,3 23,9 1957 14,5 5,6 0,5 4,8 25,4 1958 13,8 5,1 1,1 5,6 25,6 1959 13,6 5,4 0,7 5,2 24,9 1960 14,2 5,3 0,7 5,7 25,9
Como se pode observar, a participao dos investimentos do setor pblico mais do que duplicou entre os extremos do perodo, refletindo, sobretudo nos anos de implementao do Plano de Metas, o grande esforo realizado pelo Estado na formao bruta de capital fixo, que teria crescido, segundo estimativas da FGV, de 25,6% no perodo de 1953/56 para 37,1% durante os anos de implementao do Plano.
A questo, entretanto, que no momento mais nos interessa, a seguinte: qual a origem dos recursos que possibilitaram ao setor pblico a realizao de tal esforo de investimento? Desde j cabe frisar que o total da arrecadao tributria sequer foi suficiente para cobrir os gastos com o consumo pblico, subsdios e transferncias durante o perodo, como pode ser observado no quadro abaixo.
Tabela 2. Participao, no produto, da arrecadao tributria e dos gastos pblicos, exclusive investimentos
1950 14,3
1955 16,5
1956 20,0
1957 18,4
1958 19,6
1959 20,0
1960 18,8
15,8 90
18,5 89
20,6 97
20,6 90
20,0 98
19,7 101
20,2 93
Parece claro que, do ponto de vista fiscal, o Estado estava desaparelhado para os investimentos previstos no Plano de Metas. A sada teria de ser outra. A forma de financiamento dos investimentos do setor pblico, durante os anos de euforia desenvolvimentista, explica, em grande medida, a deteriorao da situao financeira do pas j nos ltimos anos do Governo Kubitschek. A debilidade da base tributria, de um lado, e a ausncia de um mercado de capitais que permitisse, junto ao setor privado, a captao do montante de recursos financeiros exigidos pelo crescimento das inverses estatais, de outro, levaram o Governo a
uma sada no muito ortodoxa para o financiamento dos crescentes dficits de caixa: as emisses de papel-moeda. O recurso a esse expediente fazia-se ainda mais necessrio em decorrncia das constantes reformulaes operadas no mecanismo cambial com vistas a estimular o setor exportador. que o Governo foi progressivamente eliminando o sistema de taxas mltiplas de cmbio e, junto com ele, uma importante fonte de recursos fiscais para o setor pblico, proveniente das receitas lquidas obtidas atravs das diferenas de cmbio. Para se ter uma idia do que isso significou em termos de perda de arrecadao para o caixa do Tesouro, bas-
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Tabela 3. Dficit de caixa oramentrio do governo federal e emisses de papel moeda (em Cr$ bilhes)
41,4 3,1
39,7 3,8
87,5 2,1
64,8 3,0
66,3 3,2
82,7 3,7
Feitas essas breves consideraes sobre a forma pela qual se logrou obter recursos para o financiamento do ambicioso Plano de Metas, cabem agora alguns comentrios acerca das conseqncias derivadas da utilizao desses esquemas de financiamento. No que diz respeito s fontes originrias do capital estrangeiro, era de se esperar um crescente grau de endividamento externo, bem como uma constante elevao da remessa de lucros e dividendos dos capitais forneos que aqui se instalaram durante o perodo do Plano de Metas. Foi o que de fato ocorreu. Isso redundaria, nos anos de implementao do Plano, num progressivo agravamento da situao do balano de pagamentos, que, aps 1956, apresentou-se deficitrio em todos os anos restantes do Governo Kubitschek, obrigando o Governo a lanar mo de expedientes de regularizao de curtssimo prazo que apenas transferiam de maneira ampliada os problemas para os anos imediatamente seguintes. Entretanto, no front interno que se concentraram os principais desequilbrios gerados. Estes, alm de refletirem o agravamento da situao externa, eram tambm decorrentes do esquema de financiamento dos dficits estatais, oriundos do esforo de investimento realizado para a implementao do Plano de Metas. Tais desequilbrios encontram sua sntese no fenmeno inflacionrio. No primeiro ano de implementao do Plano de Metas, a taxa de inflao registrou um crescimento de apenas 7%. Contudo, nos anos posteriores, a evoluo foi a seguinte: 24,3%, em 1958; 39,5%, em 1959; 30,5%, em 1960; 47,7%, em 1961;
51,3%, em 1962; e 81,3%, em 1963. Se o recurso administrao paralela representou a opo do Governo por uma linha de menor resistncia diante das previsveis dificuldades de uma ampla reforma administrativa, o fenmeno inflacionrio foi o resultado tambm de uma opo por uma linha de menor resistncia na dimenso do financiamento do Plano. Ainda conforme o j citado estudo de Benevides, a inflao foi a alternativa mais vivel para financiar o Programa de Metas e a construo de Braslia, uma vez que a reforma tributria (o que significaria meios coercitivos para levantar por vias fiscais amplos recursos de investimentos) seria politicamente impossvel (BENEVIDES, 1976, p. 236). O agravamento da situao inflacionria a partir de 1958 colocou um grande problema para os formuladores e gestores da poltica econmica do Governo. Como obter a reduo das taxas de inflao sem comprometer a implementao do Plano de Metas? Em que medida possvel conciliar um programa de estabilizao com uma poltica de intenso desenvolvimento econmico? III. O PLANO DE ESTABILIZAO MONETRIA (1958-1959) E A ASCENSO DA META DA ESTABILIDADE Concebido por uma equipe chefiada por Lucas Lopes e Roberto Campos, os mesmos formuladores do Plano de Metas, o Plano de Estabilizao Monetria (PEM) pode ser considerado a primeira tentativa de guinada na concepo da poltica econmica oficial. Ainda que tenha sido 83
ciclo de superproduo de caf, obrigando o Governo a seguir uma poltica de garantia dos preos do produto cuja conseqncia principal foi a gerao de um importante foco de presso inflacionria.
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sobre a poltica econmica oficial, principalmente sobre a poltica antiinflacionria, era disputado por basicamente
duas correntes do pensamento econmico da poca. De um lado, os monetaristas, afirmando que as causas da inflao eram essencialmente de ordem monetria, resumindo-se, em ltima anlise, ao crescimento da oferta monetria em proporo superior ao crescimento da produo real. Desse modo, a terapia preconizada pelos monetaristas centrava-se na idia de um comportamento rigoroso das autoridades monetrias em relao ao dficit pblico, oferta de crdito, expanso do meio circulante, alm da poltica de compresso dos salrios. Os estruturalistas, por outro lado, sustentavam que tais medidas representavam apenas expedientes superficiais no combate s reais causas da inflao. Para esta corrente de economistas, em geral ligados escola da CEPAL, a inflao seria, para alm de um fenmeno puramente monetrio, um fenmeno decorrente de desajustamentos estruturais inerentes ao desenvolvimento econmico dos pases subdesenvolvidos. Assim, a nica terapia antiinflacionria capaz de combater as causas da inflao seria a realizao de um conjunto de reformas estruturais, destacando-se a reforma agrria, a reforma fiscal progressiva, a reforma administrativa e a reforma bancria. Para maiores detalhes sobre esta controvrsia ver: HIRSCHMAN (1967), CRUZ (1980), SILVA (1992).
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generated financial resources for the government in the past, was counter-balanced by the fiscal measures linked to the exchange reforms. The compulsory sale of import bills produced an additional Cr$ 67 m in 1961, and the increase of 100 per cent in the price of foreign exchange for subsidized imports meant that taxes on imports generated Cr$ 37,7m in 1961, in comparison with Cr$ 22m in 1960; an increase of 64 per cent compared with an increase of only 34 per cent in external taxes (SOLA, 1982, p. 216).
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ciparam renncia de Quadros, ver: VICTOR (1965); BANDEIRA (1979); AFFONSO (1988).
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Ricardo Silva (rsilva@cfh.ufsc.br) Mestre em Cincia Poltica na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Doutor em Cincias Sociais pela mesma universidade e Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AFONSO, A. 1988. Razes do golpe. Da crise da legalidade ao Parlamentarismo (1961-1963). So Paulo: Marco Zero. BANDEIRA, M. 1979. A renncia de Quadros e a crise pr-64. 2a ed. So Paulo: Brasiliense. BAER , W. 1962. Observaes sobre o Plano
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