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A REALIZAO DA DEMOCRACIA ATRAVS DA PARTICIPAO NAS POLTICAS PBLICAS: A AFIRMAO DEMOCRTICA DO PROGRAMA NACIONAL DE DIREITO HUMANOS (PNDH-3)

Jeferson Dytz Marin* Marina Bertarello**


Sumrio I A Participao Democrtica nas Polticas Pblicas: a garantia de acesso s decises pblicas II Aes Programticas do PNDH-3 para a garantia de participao e controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos: a concretude da participao democrtica Consideraes Finais Referncias Bibliogrficas Resumo: A democracia representa, justamente, o fato de que cada cidado tem um poder de deciso acerca das polticas pblicas, um poder de ao na esfera pblica. preciso reconhecer que todos tm o direito de participar na vida democrtica do pas e, especialmente, as decises acerca das polticas pblicas devem ser tomadas de forma to aberta e to prxima do cidado quanto possvel, concretizando a participao como elemento fundamental da democracia. Por isso, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) representa um instrumento na afirmao democrtica dos Direitos Humanos, haja vista possibilitar uma interao democrtica com a sociedade civil, a fim de assegurar a participao e o controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos. Palavras-chave: Democracia; Polticas Pblicas; Participao; Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Abstract: Democracy is precisely the fact that every citizen has a power to take decisions about public policy, a power to act in the public sphere. Recognize that everyone has the right to participate in the democratic life of the country, and especially the decisions about public policy should be taken as openly and as closely as possible to the citizen, fulfilling participation as a fundamental element of democracy. Therefore, the National Program for Human Rights (PNDH-3) represents a tool in the democratic affirmation of human rights, considering a possible interaction with democratic civil society in order to ensure participation and social control of public policies on Human Rights .

Keywords: Democracy; Public Policy; Participation; National Program for Human Rights (PNDH-3).

Introduo evidente que a melhor forma de governo aquela na qual todo homem, seja ele quem for, pode agir da melhor maneira e viver feliz. Aristteles1
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Advogado. Professor da Universidade de Caxias do Sul - UCS. Doutorando em Direito - UNISINOS (RS). Mestre em Direito - UNISC (RS). Membro da Academia Brasileira de Direito Processual. Autor da srie Jurisdio e Processo, pela Editora Juru, de Curitiba. E-mail: jmarin271@hotmail.com ** Advogada. Mestranda em Direito Pblico pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS/ RS). Bolsista CAPES-PROSUP . E-mail: mari.ber@ibest.com.br 1 ARISTTELES. Poltica. Traduzido por Pedro Constantin Tolens. 5.ed. So Paulo: Martin Claret, 2010, p. 236.
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A democracia necessita da participao para se efetivar, uma vez que o prprio princpio democrtico implica participao nos processos de deciso, pois no h como se negar que a democracia desloca o poder para o povo, sendo que o cidado tem o direito de participar ativamente das decises acerca das polticas pblicas, sob pena de estar-se difundindo uma democracia meramente retrica. A relao entre os Direitos Humanos e a participao democrtica constitutiva, pois a fruio dos Direitos Humanos no ocorre fora da participao democrtica, independentemente do fato de estarem consagrados na Constituio Federal, sem a ao no espao pblico no h efetividade dos Direitos Humanos, mas sim mera declarao em textos legais. A afirmao democrtica dos Direitos Humanos fundamental para o respectivo gozo, por isso o Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, que institui o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos, tendo como discurso o reafirmar da democracia impulsionado pelos Direitos Humanos, atravs da interao democrtica com a sociedade civil e da garantia da participao e do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, contribui para a afirmao democrtica. I A Participao Democrtica nas Polticas Pblicas: a garantia de acesso s decises pblicas A palavra democracia deriva do grego demos (povo) e kratos (poder), o que significa identificar a democracia como o poder do povo, tanto assim que para os antigos, o vocbulo democracia significa o poder do dmos e no como se observa atualmente o poder dos representantes do dmos2, ou seja, a democracia representa um poder que emana do povo, no um poder inerte, mas um poder ativo exercido pelo povo. Por isso, a democracia define-se, no como a criao poltica da sociedade, mas como a penetrao do maior nmero de atores sociais individuais e coletivos, no campo das decises3, j que to somente os mecanismos democrticos representativos no definem a democracia como o poder do povo, mas apenas refletem o poder dos representantes do povo, sendo necessria a participao democrtica para a construo de uma democracia efetivamente emanada do povo. Nesse sentido, J. J. Rousseau, em Do Contrato Social ressalta que o pacto social estabelecido entre os cidados tem igualdade, ou seja, todos os cidados devem gozar dos mesmos direitos, incluindo o direito de participar do processo de tomada de deciso no mbito pblico e, por isso, todo ato de soberania (incluindo a soberania popular) ato de todos os cidados, nota-se:
Por qualquer ngulo que se remonte ao princpio, chega-se sempre, mesma concluso: saber que o pacto social estabelecido entre os cidados tem tal igualdade, que eles se encontram todos nas mesmas condies, e todos devem gozar dos
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AIETA, Vnia Siciliano. Democracia. In: BARRETO, Vicente de Paulo (Coord.). Dicionrio de Filosofia do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 191. 3 TOURAINE, Alain. O que democracia?. Petrpolis: Vozes, 1996, p. 41-42.
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mesmos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo ato de soberania, isto , todo ato autntico da vontade geral, obriga ou favorece igualmente todos os cidados, de modo que o soberano conhece somente o corpo da nao e no distingue nenhum dos que a compe.4

Ento, para Rousseau, o que propriamente um ato de soberania?


No uma conveno do superior com o inferior, mas uma conveno do corpo com cada um de seus membros: conveno legtima, porque tem por base o contrato social, equitativo, porque comum a todos, til, porque no pode ter outro objeto seno o bem geral, e slido porque tem como garantia a fora pblica e o poder supremo. Enquanto os sditos no esto submetidos seno a tais convenes, eles no obedecem a ningum, mas apenas prpria vontade; e perguntar at onde se estendem os respectivos direitos do soberano e dos cidados perguntar at que ponto eles podem engajar-se consigo mesmos, cada um para todos e todos para cada um.5

Assim, Rousseau sintetiza de forma objetiva a expresso da soberania popular basilar da democracia como um ato comum a todos os cidados, um ato de engajamento de cada um para todos e de todos para cada um, pelo que no existe ato de soberania isolado, imposto, vertical, distante da participao democrtica, mas o que legitima o ato soberano , acima de tudo, a participao e a autoridade horizontal de todos para todos, j que o prprio pacto social coloca os cidados na igualdade e, aqui, especificamente, da igualdade do cidado de participar do processo de tomada de deciso nas polticas pblicas. Na democracia, os cidados, embora coletivamente soberanos, tambm so, como indivduos, participantes das contendas que julgam coletivamente. A equidade entre os cidados exige que participem como iguais6. Democracia sem participao do cidado no processo de tomada de decises pblicas no democracia, j mencionava Aristteles que aquele que tem o poder de tomar parte na administrao deliberativa ou judicial de alguma Cidade, dizemos que cidado daquela Cidade7 ou, pode-se dizer, o exerccio democrtico da cidadania perpassa pela participao ativa do cidado no espao pblico. A prpria democracia necessita da participao para se efetivar, pois o princpio democrtico implica participao nos processos de deciso, haja vista que a participao do cidado no poder, como caracterstica da democracia, configura4

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social: princpios de direito poltico. Traduzido por J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 51. 5 Idem, ibidem. 6 DWORKIN, Ronald. A Virtude Soberana: a teoria e a prtica da igualdade. Traduzido por Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 511. 7 ARISTTELES. Poltica. Traduzido por Pedro Constantin Tolens. 5.ed. So Paulo: Martin Claret, 2010, p. 115. 8 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Cidadania: a plenitude da cidadania e as garantias constitucionais e processuais. So Paulo: Saraiva, 1995, p.03.
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se pela tomada de posio concreta na gesto dos negcios da cidade, isto , no poder8, enfim a democracia desloca o poder para o povo, sendo que o cidado tem o direito (e o dever) de participar ativamente das decises polticas, sob pena de estar-se propagando uma democracia meramente retrica. A democracia , justamente, o fato de que cada cidado tem um poder de deciso acerca das polticas pblicas, um poder de ao na esfera pblica. Hannah Arendt descreve a ao como requisito da condio humana, pois quem quer que vivesse unicamente uma vida privada o homem que, como o escravo, no podia participar da esfera pblica ou que, como o brbaro, no se desse ao trabalho de estabelecer tal esfera no era inteiramente humano9, pelo que a ao no espao pblico condio de possibilidade da democracia. E o espao pblico representa o locus de efetivao da democracia, de uma democracia que no se enraza apenas na representao poltica, mas que faz do espao pblico o lugar da participao. Acerca do conceito de espao pblico, leciona Bonavides:
Encerra o conceito de espao pblico, a nosso ver, as virtualidades do processo democrtico mais aberto, intenso e profundo a que se possa aspirar, enraizado na conscincia e na ao dos que, com a expanso da imaginao criativa, introduziram instrumentos novos com que elidir a supremacia da intermediao clssica a da chamada representao poltica cuja crise manifesta e cuja decadncia irremedivel.10

A ao na esfera pblica ou, em outras palavras, a participao na deciso acerca das polticas pblicas condio primeira da existncia da sociedade democrtica, para que a imagem do povo-Uno se concretize, o que no ocorre na democracia que elide a participao cidad nas polticas pblicas, pois democracia sem acesso s decises no verdadeiramente democracia, mas sim um pseudo regime democrtico similar ao totalitarismo, em que a deciso verticalizada e imposta. Claude Lefort, em A Inveno Democrtica, ressalta que a democracia resgata a imagem da sociedade como tal, sociedade puramente humana, a imagem do povo-Uno, nota-se:
O que advm com a democracia a imagem da sociedade como tal, sociedade puramente humana, mas simultaneamente sociedade sui generis cuja natureza prpria requer um conhecimento objetivo; , em decorrncia da destruio do ncleo monrquico de legitimidade e da destruio da arquitetura dos corpos, a imagem de um espao homogneo de direito, ofere9

ARENDT, Hannah. A Condio Humana. Traduzido por Roberto Raposo. Rio de Janeiro, Forense, 1987, p. 48. 10 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa: por um Direito Constitucional de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma repolitizao da legitimidade. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 278.
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cido ao ponto de sobrevo do saber e do poder; a imagem do Estado, onisciente, onipotente, de um Estado ao mesmo tempo annimo e, segundo o termo de Tocqueville, tutelar; ainda, pelo fato de que a desigualdade se exerce nas fronteiras da igualdade das condies, a imagem de uma massa detentora do juzo ltimo sobre o bem e o mal, o verdadeiro e o falso, o normal e o anormal, a imagem da opinio soberana; enfim, o que emerge a imagem do povo a qual, eu observava, permanece indeterminada, mas de que preciso no menos reconhecer que suscetvel de se determinar, de se atualizar fantasmaticamente como imagem do povo-Uno.11

Uma democracia exercida apenas nas eleies torna o povo alienado e inerte, pois inebriado na nvoa de que a representatividade do demos suficiente para guiar as decises das polticas pblicas, sendo desnecessria a participao aps o pleito eleitoral. Na defesa da democracia ativa alm dos limites da eleio, Giovanni Sartori sustenta que a participao eleitoral no participao real12, pois o sentido de participao democrtica outro, como se depreende das seguintes palavras:
Prpria e significativamente entendida, participao um tomar parte pessoalmente, e um tomar parte desejado, auto-ativado. Ou seja, participao no um simples fazer parte de (um simples envolvimento em alguma ocorrncia), e menos ainda um tornado parte de involuntrio. Participao movimento prprio e, assim, o exato inverso de ser posto em movimento (por outra vontade), isto , o oposto de mobilizao.13

Na verdade, o kratos (poder) da democracia advm do povo, da soberania popular, como salienta Friedrich Mller o kratein significa aqui em grau hierrquico igual: ser efetivamente levado a srio como o fato determinante, como o fator decisivo com vistas legitimao. Quem deve nesse sentido ser efetivamente levado a srio como fator determinante? O povo14, o que significa dizer que o povo deve participar ativamente na tomada de deciso das polticas pblicas, sob pena de aniquilar a democracia enquanto locus do poder emanado do povo para o povo. O constitucionalista Paulo Bonavides ressalta que a democracia mais do que forma de governo, direito do povo de reger-se pela sua prpria vontade, notase:
Tanto quanto o desenvolvimento, a democracia, por igual,
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LEFORT, Claude. A Inveno Democrtica: os limites do totalitarismo. Traduzido por Isabel Marva Loureiro. Braslia: Brasiliense, 1983, p. 119. 12 SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada: o debate contemporneo. Traduzido por Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 1994, p. 158. 13 SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada: o debate contemporneo. Traduzido por Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 1994, p. 159. 14 MLLER, Friedrich. Quem o Povo? A questo fundamental da democracia. Traduzido por Peter Naumann. 2.ed. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 111.
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direito do povo; direito de reger-se pela sua prpria vontade; e, mais do que forma de governo, se converte sobretudo em pretenso da cidadania titularidade direta e imediata do poder, subjetivado juridicamente na conscincia social e efetivado, de forma concreta, pelo cidado, em nome e em proveito da Sociedade, e no do Estado propriamente dito quer o Estado liberal que separa os poderes, quer o Estado social, que monopoliza competncias, atribuies e prerrogativas.15

Democratizar a democracia atravs da participao significa, em termos gerais, intensificar a otimizao da participao direta e ativa de homens e mulheres no processo de deciso16, por isso a participao democrtica nas polticas pblicas no representa mera retrica da democracia participativa, mas sim denota a concretude da prpria democracia que necessita para se efetivar da participao ativa dos cidados no processo de deciso e no apenas no momento do exerccio do sufrgio. Boaventura de Sousa Santos tambm compartilha do entendimento de que a renovao da teoria democrtica assenta, antes de mais, na formulao de critrios democrticos de participao poltica que no confinem esta ao ato de votar17, uma vez que no se pode olvidar que a democracia a garantia de acesso s decises pblicas, especialmente no processo de tomada de deciso tangente s polticas pblicas que refletem diretamente no povo, legtimo detentor do poder que deve ser levado a srio como fator determinante da deciso no espao pblico. E a renovao da teoria democrtica essencial para que seja viabilizado o exerccio da democracia em terrae brasilis, pois como afirma Srgio Buarque de Holanda a democracia foi importada e aplicada conforme os interesses privados das classes dominantes, eis:
A democracia no Brasil foi sempre um lamentvel mal-entendido. Uma aristocracia rural e semifeudal importou-a e tratou de acomod-la, onde fosse possvel, aos seus direitos ou privilgios, os mesmos privilgios que tinham sido no Velho Mundo, o alvo da luta da burguesia contra os aristocratas. E assim puderam incorporar situao tradicional, ao menos como fachada ou decorao externa, alguns lemas que pareciam os mais acertados para a poca e eram exaltados nos livros e discursos.18
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BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa : por um Direito Constitucional de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma repolitizao da legitimidade. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 161. 16 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998, p. 301. 17 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. 5.ed. So Paulo: Cortez, 1999, p. 270. 18 HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26.ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 160.
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A reforma democrtica ou, melhor dizendo, a renovao da democracia necessria, pois a experincia j tem demonstrado largamente como a pura e simples substituio dos detentores do poder pblico um remdio aleatrio, quando no precedida e at certo ponto determinada por transformaes complexas e verdadeiramente estruturais na vida da sociedade19, a fim de que o cidado exera a democracia como deve ser exercida, atravs do acesso s decises pblicas. No se est querendo dizer que a democracia representativa deve ser derrocada, mas sim que a participao no acesso s decises pblicas deve ser introduzida na democracia, porque apenas a manuteno da anacrnica democracia representativa que, em breves linhas, significa genericamente que as deliberaes coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas para esta finalidade20 no ser capaz de garantir o exerccio da democracia que depende, indubitavelmente, da participao ativa nas polticas pblicas. Isto implica que, de fato, democracia representativa e democracia direta no so dois sistema alternativos (no sentido de que onde existe uma no pode existir a outra), mas so dois sistemas que se podem integrar reciprocamente21, pelo que possvel inferir a necessidade de redemocratizar a democracia, no extirpar a democracia representativa, mas sim integr-la com o elemento da participao no processo de tomada de deciso no espao pblico, isto , democratizando-a. preciso reconhecer que a democracia representativa no fornece todas as condies necessrias concretizao da democracia, pois todos tm o direito de participar na vida democrtica do pas e, especialmente, as decises acerca das polticas pblicas devem ser tomadas de forma to aberta e to prxima do cidado quanto possvel, assegurando assim a mxima presena do povo no poder e, por consectrio, implementando a participao como elemento fundamental da democracia. II Aes Programticas do PNDH-3 para a garantia de participao e controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos: a concretude da participao democrtica O Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, institui em solo brasileiro o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3, tendo como discurso de abertura a reafirmao de que o Brasil fez uma opo definitiva pelo fortalecimento da democracia, no apenas a democracia poltica e institucional, grande anseio popular que a Constituio de 1988 j materializou, mas democracia tambm no
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Idem, p. 178. BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Traduzido por Marco Aurlio Nogueira. 11.ed. So Paulo: Paz e Terra, 2009, p. 56. 21 BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Traduzido por Marco Aurlio Nogueira. 11.ed. So Paulo: Paz e Terra, 2009, p. 65. 22 BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p.11.
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que diz respeito igualdade econmica e social22, ou seja, o Programa visa, sobretudo, o reafirmar da democracia impulsionado pelos Direitos Humanos, que carregam a bandeira democrtica. sob o impulso dinmico desses movimentos que os Direitos Humanos se fortalecem, erguendo como bandeira a democratizao permanente do Estado e da prpria sociedade. deles, tambm, que o Estado vem colhendo crescentemente demandas e exigncias para incorpor-las a sua ao programtica nas diferentes polticas pblicas. O reconhecimento e a incorporao dos Direitos Humanos no ordenamento social, poltico e jurdico brasileiro resultam de um processo de conquistas histricas, que se materializaram na Constituio de 1988.23 Em que pese o fato de que a vigncia dos direitos independe de sua declarao em constituies, leis e tratados internacionais, exatamente porque se est diante de exigncias de respeito dignidade humana, exercidas contra todos os poderes estabelecidos, oficiais ou no24, no h como negar o papel inaugural e imprescindvel da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, que fundou os alicerces de uma sociedade democrtica que tem o dever de proteger os Direitos Humanos, tanto assim que o artigo XXIV, alnea 2, da Declarao, estabelece o princpio democrtico, nota-se: No exerccio de seus direitos e liberdades, toda pessoa estar sujeita apenas s limitaes determinadas pela lei, exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer s justas exigncias da moral, da ordem pblica e do bem-estar de uma sociedade democrtica. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 foi propulsora da concretizao democrtica e, concomitantemente, concedeu aos Direitos Humanos papel de destaque, tanto que obriga o pas a reger suas relaes internacionais com prevalncia dos Direitos Humanos. Todavia, as diretrizes nacionais que orientam a atuao do poder pblico no mbito dos Direitos Humanos foram desenvolvidas a partir de 1996, ano de lanamento do primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH I. Passados mais de dez anos do fim da ditadura, as demandas sociais da poca se cristalizaram com maior nfase na garantia dos direitos civis e polticos. O Programa foi revisado e atualizado em 2002, sendo ampliado com a incorporao dos direitos econmicos, sociais e culturais, o que resultou na publicao do segundo Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH II.25 A terceira verso do Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3 representa mais um passo na afirmao democrtica dos Direitos Humanos, atravs de uma interao democrtica com a sociedade civil e da garantia da participao e do controle social nas polticas pblicas em Direitos Humanos, o que resta evidente
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Idem, p.15. COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos.5.ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 227. 25 BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p.16.
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no Eixo Orientador I, Interao Democrtica entre Estado e Sociedade, com a Diretriz 1 Interao democrtica entre Estado e sociedade civil como instrumento de fortalecimento da democracia participativa e com o Objetivo Estratgico I, sob o ttulo Garantia da participao e do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, um dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais. Nesse novo cenrio, o dilogo entre Estado e sociedade civil assumiu especial relevo, com a compreenso e a preservao do distinto papel de cada um dos segmentos no processo de gesto. A interao desenhada por acordos e dissensos, debates de ideias e pela deliberao em torno de propostas. Esses requisitos so imprescindveis ao pleno exerccio da democracia, cabendo sociedade civil exigir, pressionar, cobrar, criticar, propor e fiscalizar as aes do Estado. Por isso, uma das finalidades bsicas do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) dar continuidade integrao e ao aprimoramento dos mecanismos de participao existentes, bem como criar novos meios de construo e monitoramento das polticas pblicas sobre Direitos Humanos no Brasil.26 Aperfeioar a interlocuo entre Estado e sociedade civil depende da implementao de medidas que garantam sociedade maior participao no acompanhamento e monitoramento das polticas pblicas em Direitos Humanos, num dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais e deles com o Estado. Fortalecer as informaes em Direitos Humanos com produo e seleo de indicadores para mensurar demandas, monitorar, avaliar, reformular e propor aes efetivas garante e consolida o controle social e a transparncia das aes governamentais 27, ou seja, o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3 visa instituir a participao democrtica no processo de tomada de deciso acerca das polticas pblicas em Direitos Humanos. Nesse sentido, para concretizar a participao democrtica e o controle social das polticas pblicas, o Objetivo Estratgico I Garantia da participao e do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, um dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais, prev as seguintes aes programticas:
a) Apoiar, junto ao Poder Legislativo, a instituio do Conselho Nacional dos Direitos Humanos, dotado de recursos humanos, materiais e oramentrios para o seu pleno funcionamento, e efetuar seu credenciamento junto ao Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos como Instituio Nacional Brasileira, como primeiro passo rumo adoo plena dos Princpios de Paris. b) Fomentar a criao e o fortalecimento dos conselhos de Direitos Humanos em todos os estados e municpios e no Distrito Federal, bem como a criao de programas estaduais de Direitos
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BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p. 22. 27 Idem, p.23.
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Humanos. c) Criar mecanismos que permitam ao coordenada entre os diversos conselhos de direitos, nas trs esferas da Federao, visando a criao de agenda comum para a implementao de polticas pblicas de Direitos Humanos. d) Criar base de dados dos conselhos nacionais, estaduais, distrital e municipais, garantindo seu acesso ao pblico em geral. e) Apoiar fruns, redes e aes da sociedade civil que fazem acompanhamento, controle social e monitoramento das polticas pblicas de Direitos Humanos. f) Estimular o debate sobre a regulamentao e efetividade dos instrumentos de participao social e consulta popular, tais como lei de iniciativa popular, referendo, veto popular e plebiscito. g) Assegurar a realizao peridica de conferncias de Direitos Humanos, fortalecendo a interao entre sociedade civil e poder pblico.28

O Objetivo Estratgico I do Eixo Orientador I do Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3 representa uma tentativa de instaurar uma democracia ativa, pois democracia somente pode subsistir, isto , continuar viva, como democratizao em ampliao permanente29, pressupondo assim que o regime democrtico depende da participao popular, da ao do povo na esfera pblica e, especialmente, nas polticas pblicas de Direitos Humanos, instaurando-se fruns da sociedade civil que realizem o controle social e monitoramento, estimulando o debate e a regulamentao de instrumentos de participao e consulta popular, enaltecendo a democracia por meio da interao da sociedade nas decises acerca das polticas pblicas. Os direitos humanos no so mais simplesmente solenes declaraes de inteno, mas, muito antes, uma parte obrigatria da ordem do direito e do Estado30, por isso o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) inseriu em suas diretrizes a participao democrtica nas polticas pblicas de Direitos Humanos, haja vista a constatao inegvel de que os direitos democrticos de co-participao fazem parte dos direitos humanos31, ou seja, a participao democrtica elemento fundamental para a democracia e integra os direitos humanos. A prpria construo dos Direitos Humanos advm da participao
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BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p. 24-25. 29 MLLER, Friedrich. Que grau de excluso social ainda pode ser tolerado por um sistema democrtico?. In: PIOVESAN, Flvia (Coord.). Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao Regional: desafios do Direito Constitucional Internacional. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 569. 30 HFFE, Otfried. Justia Poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do Direito e do Estado. Traduzido por Ernildo Stein. Petrpolis: Vozes, 1991, p. 372. 31 Idem, p. 369.
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democrtica, pois como bem esclarece Viola, os direitos humanos tm sido, ao longo da histria, uma construo dos mltiplos movimentos sociais, e no o resultado de um ordenamento jurdico ou o efeito de uma declarao32, no exsurgem de forma espontnea dos textos legais, mas necessitam da ao do povo na esfera pblica para efetivao, sob pena de serem apenas uma abstrao jurdica distante da prxis social. A relao entre os direitos humanos e a participao democrtica constitutiva, no sentido de que os direitos humanos so considerados a espinha dorsal-jurdica da sociedade democrtica, nota-se pela explicao de Barreto:
Ora, quais seriam os valores mnimos que serviriam para o desenvolvimento da democracia participativa? Nada mais so do que uma espcie de direito fora da ordem positiva, suprapositivo, que tem no seu bojo componentes morais, sociais, polticos e at econmicos, que salvaguardam as condies essenciais mnimas, constitutivas da dignidade da pessoa humana. Esse entendimento dos direitos humanos, como valores substanciais e universais permite que se estabelea a ligao, tantas vezes negada pelas diferentes formas de positivismo jurdico, entre a ordem moral, constituda por agentes livres e iguais, e a ordem jurdica prpria da sociedade e do Estado. Com isto os direitos humanos adquirem o status de direitos morais, mas que perpassam os ordenamentos jurdicos nacionais e permite que sejam considerados como a espinha dorsal jurdico-institucional da sociedade democrtica.33

Nesse sentido, no restam dvidas que democracia e direitos humanos se fundem, pois a fruio dos Direitos Humanos no ocorre fora da participao democrtica, independentemente do fato de os Direitos Humanos estarem consagrados na Constituio Federal, sem a ao no espao pblico no h efetividade e gozo dos Direitos Humanos. E de nada serve uma Constituio que no seja sentida, vivida e praticada pela populao e pelas autoridades constitudas. Logo, o pleno gozo dos Direitos Humanos depende, no dia-a-dia, da capacidade de participao poltica34 e, principalmente, de interao do povo nas decises acerca das polticas pblicas. E no se pode negar que a interao democrtica entre Estado e sociedade
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VIOLA, Solon Eduardo Annnes. Direitos humanos e democracia no Brasil. So Leopoldo: Unisinos, 2008, p.41. 33 BARRETO, Vicente de Paulo. Direitos Humanos, Democracia e Globalizao. In: BARRETO, Vicente de Paulo; CULLETON, Alfredo Santiago; STRECK, Lenio Luiz (Orgs.). 20 Anos de Constituio: os Direitos Humanos entre a Norma e a Poltica. So Leopoldo: Oikos, 2009, p. 262. 34 PAGLIARINI, Alexandre Coutinho. Manifesto em Favor da Democracia (e dos Direitos Humanos) no Estado Nacional, na Comunidade Internacional e na Sociedade Civil. In: CLVE, Clmerson Merlin; PAGLIARINI, Alexandre Coutinho; SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos Humanos e Democracia. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 135.
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civil consubstancia um instrumento de fortalecimento da democracia participativa, to importante para a implementao da garantia de participao e controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, j que viabiliza a ao no espao pblico e torna o povo ator da poltica, participante ativo do processo de tomada de decises polticas. Nota-se pelas palavras de Hffe a importncia da democracia participativa na consolidao do povo como ator poltico, pois com a sua ajuda, o povo no se constitui simplesmente como eleitorado temporrio, eventualmente acompanhado de constantes pesquisas de opinio poltica, mas como ator da poltica35, o que figura elemento imprescindvel para a concretizao dos Direitos Humanos, posto que sem a participao democrtica os Direitos Humanos no so gozados de forma concreta, mas to somente residem na abstrao advinda dos textos legais. Boaventura de Sousa Santos, defensor da democracia participativa como instrumento de participao popular na tomada de decises polticas, defende:
Em primeiro lugar, a democracia participativa importante porque proporciona a cada cidado a oportunidade de participar na tomada de decises polticas. A importncia est no fato de esta forma de democracia permitir a expanso da cidadania e a incluso daqueles que, de outra forma, seriam excludos dos assuntos da comunidade ou da sociedade como um todo.36

As polticas pblicas de Direitos Humanos no devem apenas constar de diplomas legais advindos da democracia representativa, mas sim precisam florescer da participao democrtica, materializando-se a poca do fim dos direitos humanos, como enaltece Costas Douzinas:
Na medida em que os direitos humanos comeam a distanciar-se de seus propsitos dissidentes e revolucionrios iniciais, na medida em que seu fim acaba obscurecido em meio a mais e mais declaraes, tratados e almoos diplomticos, podemos estar inaugurando a poca do fim dos direitos humanos e do triunfo de uma humanidade monoltica.37

Os Direitos Humanos so imprescindveis sociedade democrtica, eis que viabilizam a manifestao e discusso pblica de problemas sociais e representam, concomitantemente, a expresso da parcela da populao marginalizada, cuja voz,
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HFFE, Otfried. A Democracia no Mundo de Hoje. Traduzido por Tito Lvio Cruz Romo. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 131. 36 SANTOS, Boaventura de Sousa. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002, p. 156. 37 DOUZINAS, Costas. O Fim dos Direitos Humanos. Traduzido por Luzia Arajo. So Leopoldo: Unisinos, 2009, p. 384.
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muitas vezes, calada, pelo que os Direitos Humanos fazem parte do espao pblico democrtico, nota-se:
Os direitos humanos fazem parte do espao pblico democrtico, e no so apenas temas ou objeto de disputa poltica. Eles tm um carter produtivo e positivo em relao s decises coletivas, pois a participao ativa de atores coletivos que pretendem tornar efetivas as normas de enunciado universal provoca deslocamentos no debate pblico, uma vez que suas demandas interpelam os demais atores, que devem responder a elas.38

Por isso, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) representa um instrumento da afirmao democrtica dos Direitos Humanos, haja vista possibilitar uma interao democrtica com a sociedade civil, a fim de assegurar a participao e o controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, atravs de aes programticas como a instaurao de fruns que estimulem o debate e a regulamentao de instrumentos de participao popular, bem como viabilizem a realizao peridica de conferncias de Direitos Humanos, fortalecendo a interao entre sociedade civil e poder pblico. Assim, pode-se afirmar que o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), diante da inequvoca constatao de que os Direitos Humanos no so apena meras declaraes formais de inteno e necessitam da participao do povo para a efetivao e gozo, inaugura aes programticas tipicamente democrticas que garantem a participao do povo no espao pblico por meio da interao da sociedade nas decises acerca das polticas pblicas de Direitos Humanos e, consequentemente, a participao democrtica se consolida no processo de tomada de deciso, verdadeira finalidade da democracia. Consideraes Finais Democracia sem participao do cidado no processo de tomada de decises acerca das polticas pblicas no democracia, mas sim um falso regime democrtico fundamentado em decises verticalizadas e impostas, sendo imprescindvel o reconhecimento de que a democracia representativa no proporciona todas as condies necessrias concretizao da democracia, pois no assegura a participao democrtica. Sendo assim, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) representa mais um passo na afirmao democrtica do pas, especialmente pelo fato de que viabiliza a interao democrtica com a sociedade civil e a garantia da participao e do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, uma vez que a prpria efetivao dos Direitos Humanos depende, inequivocamente, da ao do povo na esfera pblica, da participao democrtica, sob pena de constiturem mera
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abstrao jurdica. Os Direitos Humanos so fundamentais afirmao democrtica, posto que possibilitam a discusso pblica de problemas sociais, por isso o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) prev aes programticas democrticas que asseguram a participao popular nas polticas pblicas em Direitos Humanos, reafirmando a democracia enquanto sinnimo de participao democrtica e afirmando a efetividade dos Direitos Humanos. Referncias Bibliogrficas AIETA, Vnia Siciliano. Democracia. In: BARRETO, Vicente de Paulo (Coord.). Dicionrio de Filosofia do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/ PR, 2010. ARENDT, Hannah. A Condio Humana. Traduzido por Roberto Raposo. Rio de Janeiro, Forense, 1987. ARISTTELES. Poltica. Traduzido por Pedro Constantin Tolens. 5.ed. So Paulo: Martin Claret, 2010. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Cidadania: a plenitude da cidadania e as garantias constitucionais e processuais. So Paulo: Saraiva, 1995. BARRETO, Vicente de Paulo. Direitos Humanos, Democracia e Globalizao. In: BARRETO, Vicente de Paulo; CULLETON, Alfredo Santiago; STRECK, Lenio Luiz (Orgs.). 20 Anos de Constituio: os Direitos Humanos entre a Norma e a Poltica. So Leopoldo: Oikos, 2009. BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Traduzido por Marco Aurlio Nogueira. 11.ed. So Paulo: Paz e Terra, 2009. BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa: por um Direito Constitucional de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma repolitizao da legitimidade. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos.5.ed. So Paulo: Saraiva, 2007. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998. DWORKIN, Ronald. A Virtude Soberana: a teoria e a prtica da igualdade. Traduzido por Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
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