B razilian Journ al of

International Relations
Edio Quadrimestral |volume 1 | edio n 1 | 2013

BJIR

Cooperao Tcnica Internacional e Financiamento Externo: Aportes Tericos Marcelo Fernandes de Oliveira

Instituto de Gesto Pblica e Relaes Internacionais

Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho

A Brazilian Journal of International Relations (BJIR) est indexada no International Political Science Abstracts (IPSA), EBSCO Publishing e Latindex

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Cooperao Tcnica Internacional e Financiamento Externo: Aportes Tericos1 Marcelo Fernandes de Oliveira2

Resumo: O objetivo central desse artigo sugerir uma taxonomia conceitual dos fenmenos genericamente chamados de Cooperao Tcnica Internacional (CTI) e Financiamento Externo (FE), a qual ter a pretenso de facilitar sua compreenso e suas conseqncias prticas sociedade brasileira e ao Estado nacional. Na medida em que, induzidos por uma mudana estrutural na dinmica da sociedade internacional, entes federados brasileiros, especificamente os municpios, por meio do exerccio da chamada paradiplomacia ou diplomacia federativa, vem elaborando instrumentos de gesto municipal para captar recursos via experincias de CTI e FE, sem efetuar uma reflexo sobre seus benefcios e suas conseqncias. Palavras-chave: Gesto Municipal; Cooperao Tcnica Internacional; Financiamento Externo; e Aportes Tericos.

International Technical Cooperation and Foreign Financial Aid: Theoretical Contributions Abstract: The main objective of this article is to suggest a conceptual taxonomy of the generically called International Technical Cooperation (ITC) and Foreign Financial Aid (FFA) phenomena, which will have the pretension to ease their comprehension and their practical consequences for the Brazilian society and for the national State. Insofar, when induced by a dynamical structural change in the international society, some Brazilian federated sectors, specially, municipalities, by the exercise of so-called paradiplomacy or federated diplomacy, are developing public management instruments to acquire resources through ITC and FFA experiences, without making a reflexive thought about their benefits and their consequences Keywords: Public management; International Technical Cooperation; Foreign Financial Aid; e Theoretical Contributions.

Esse artigo condensa as primeiras discusses tericas realizadas na linha de pesquisa Cooperao Tcnica Internacional e Financiamento Externo do Projeto Temtico Gesto Pblica e insero internacional das cidades desenvolvido pelo CEDEC (Centro de Estudos de Cultura Contempornea), pela PUC-SP (Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo), pela FGV (Fundao Getlio Vargas) e pela UNESP (Universidade Estadual Paulista) com apoio financeiro da FAPESP (Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo).
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Doutor em Cincia Poltica pela USP (Universidade de So Paulo). Professor de Relaes Internacionais da UNESP (Universidade Estadual Paulista). Email: marcelofernandes@marilia.unesp.br BJIR, Marlia, v.1, n.1, p.133-163, Jan./Abr. 2012

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Introduo

Nesse artigo, partiremos do pressuposto de que houve uma mudana estrutural na dinmica da sociedade internacional que tem possibilitado que entidades governamentais de mbito municipal tivessem iniciativas de aproximao com entidades privadas e governamentais no exterior. Em muitos casos, conduzindo ao desenvolvimento de diplomacia municipal, diplomacia federativa ou para diplomacia. Na nossa hiptese, a profuso desse fenmeno no Brasil reflete o alto grau de vulnerabilidade internacional do Estado nacional aos fluxos econmicos, sociais, polticos e culturais da globalizao. O que acaba ampliando a tendncia de o governo central redistribuir os custos do adensamento da globalizao aos entes federados, via descentralizao de polticas pblicas luz do discurso favorvel a ampliao do processo de democratizao. Como resultado, as instncias subnacionais de governo estados e municpios passam a ter que absorver custos gerados pela dinmica global que antes no lhes eram atribudos, sem contrapartidas financeiras considerveis da Unio. Paradoxalmente, o governo federal instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual limita a capacidade de endividamento dessas instncias de governo. Para amenizar os custos econmicos e sociais dessa situao, muitos agentes pblicos brasileiros responsveis pela gesto municipal passaram a utilizar-se das possibilidades existentes no campo da cooperao tcnica internacional (CTI) e do financiamento externo (FE) para elevar a eficincia de sua gesto em prol da melhoria da vida dos cidados do municpio. O problema que a literatura nacional sobre esses temas possui dois vcios de origem: uma perspectiva excessivamente prtica, meramente instrumental, ocupada com a elaborao de projetos captao de recursos aos municpios, combinada a uma exigidade de discusses tericas e reflexes mais elaboradas pouco eficazes consolidao necessria de uma taxonomia conceitual desses fenmenos. Ambos vcios se retroalimentam e vem legando, como resultado nos ltimos anos, uma profuso de experincias de internacionalizao de municpios por meio de CTI e FE nos entes federados sem a devida anlise e acompanhamento das suas conseqncias econmicas, polticas e sociais ao pas.
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Ciente dessa lacuna, o objetivo central desse artigo empreender uma anlise terica prospectiva sobre esses fenmenos. Para uma primeira aproximao temtica, na parte inicial demonstramos como o adensamento de um sistema de governana global e mudana crescente do papel do Estado nacional como conseqncia dos efeitos da interdependncia proporcionaram as entidades governamentais subnacionais, especificamente aos municpios, a possibilidade de exercerem atividades que, at ento, eram da competncia exclusiva do Estado-nao. O conceito que mais se aproximou da descrio desse novo fenmeno foi o de paradiplomacia. Dessa maneira, investigamos tambm suas origens, seu significado e sua aplicabilidade no pas. Na medida em que, no caso dos municpios brasileiros, a concretizao do fenmeno da internacionalizao municipal vem ocorrendo por meio de experincias de CTI e FE, ao aprofundarmos o estudo terico sobre ambos fenmenos, percebemos a existncia de, pelo menos, quatro tipos ideais de CTI e dois de FE. Os quatro tipos ideais de cooperao tcnica internacional catalogados so: a) cooperao vertical, b) cooperao tcnica tout court; c) cooperao horizontal; e d) cooperao descentralizada. Durante a pesquisa, verificamos que a cooperao vertical possui um carter assistencialista, consistindo-se na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos pases avanados aos pases menos desenvolvidos, os quais encontravam-se em uma situao subalterna. Alm disso, os pases desenvolvidos utilizavam esse mecanismo para promover interesses econmicos das empresas que, at ento, se identificavam com eles. A cooperao tcnica tout court trata-se de um avano em relao a anterior, pois de receptores passivos, os pases menos desenvolvidos passaram a agentes ativos do processo cooperativo, sendo capazes de acumular experincia para a soluo dos seus problemas locais. Mesmo assim, sugerimos que muitos dos processos cooperativos acabavam sendo incuos na medida em que as solues propostas partiam de premissas formuladas nos pases desenvolvidos sem levar em considerao a realidade dos pases receptores. J a cooperao horizontal envolve aes entre pases em via de desenvolvimento, deixando de ser exclusivamente um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical, para incorporar caractersticas horizontais. Afirmamos tambm que nessa dinmica as cidades brasileiras seriam agentes receptores, plos atrativos de volumes
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expressivos de cooperao tcnica internacional bem como estariam capacitadas a prest-la para pases menos desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. A cooperao descentralizada aquela que possui caractersticas gerais da cooperao horizontal sem necessariamente incorporar a figura do Estado-nao. Isso porque, o Estado nacional dos pases em desenvolvimento, graas as suas vulnerabilidades decorrentes dos fluxos de interdependncia global, tornou-se incapaz de responder aos problemas do cotidiano das localidades. Como resposta, as cidades perceberam a associao como um instrumento eficaz para buscar solues comuns aos seus problemas particulares. Gradualmente, a formao de parcerias e redes de trabalho vem se adensando, pois permitem a formao de solidariedades estratgicas, cooperao descentralizada e troca de informao entre as cidades, os muncipes e as diversas organizaes econmicas, polticas e sociais que do vida malha de sociabilidade local, criando e recriando os espaos locais e suas respectivas bases de sustentabilidade comunitria. Em suma, sob o signo de cooperao descentralizada rene-se a ampla gama de relacionamentos entre diversos atores no pertencentes ao espectro do Estado nao. Os dois conceitos de financiamento externo so: a) financiamento externo fundo perdido e b) financiamento por meio de emprstimos com juros praticados no mercado internacional menos custosos do que os juros internos. No primeiro caso, esto os financiamentos doados por instituies intergovernamentais, tais como aquelas em torno da famlia ONU, bem como ONGs que visam atenuar a situao precria de vida de inmeros seres humanos no planeta, tais como Mdicos Sem Fronteiras, OXFAM, etc. No segundo caso, esto os financiamentos realizados por bancos de investimentos como, por exemplo, o BID e o Banco Mundial, os quais visam apoiar projetos inovadores nos pases em desenvolvimento com o objetivo de torn-los modelos a serem imitados por outras localidades. Financiamentos como esse exigem reciprocidade dos governos subnacionais e, muitas vezes, tambm so realizados com o fito de assegurar infra-estrutura bsica para a gerao de desenvolvimento econmico e social nas localidades. Por fim, nas consideraes finais, realizamos uma reflexo sobre as conseqncias da profuso desses fenmenos para a sociedade brasileira e para o Estado nacional.

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A Ordem Internacional Contempornea

Rosenau (1990) sugeriu que o Estado nacional deixou de ser agente internacional exclusivo. Desde ento, ele passou a dividir espao com outros influentes atores privados e pblicos no jogo de poder da ordem internacional. Estes, antes circunscritos aos territrios nacionais, tornaram-se, paulatinamente, players globais crescentemente engajados em fazer valer suas demandas para alm de suas fronteiras geogrficas originais. Essa realidade passou a ser caracterizada como uma incoerncia estrutural. Porque permitiria coexistncia e sobreposio interativas de lgicas de ao de mltiplos atores que tendem a reproduzir a ordem internacional de forma irregular, complexa e dinmica. Por exemplo, a ao internacional de governos subnacionais brasileiros pode vir a ocorrer em oposio s diretrizes da poltica exterior do Estado nacional, do qual eles fazem parte. Gerando dificuldades construo do consenso domstico visando uma coesa insero internacional do pas. Por sua vez, essa realidade acaba tambm por gerar novos inputs que reforam a tendncia de transformao da ordem internacional. Nesta perspectiva, dois processos so fundamentais. Por um lado, verifica-se uma tendncia descentralizao dos locais de ao que tende a gerar mltiplos sub-sistemas, os quais se ope/sobrepe continuamente. Enquanto, por outro lado, ocorreria uma centralizao das iniciativas de ao que demanda coordenao e cooperao entre os diversos sub-sistemas e seus respectivos atores na ordem internacional. Em outras palavras, h uma tenso permanente e dialtica de descentralizao e centralizao. Derivada, em um primeiro momento, da perda relativa da capacidade de ao do Estado nacional em cumprir isoladamente sua funo devido ao adensamento de redes de interdependncia complexa. Para enfrentar essa questo, a maioria dos Estados nacionais buscou descentralizar suas tarefas tanto para nveis micros locais de poder quanto para nveis macros regionais e internacionais. Com o intuito de compartilhar com outros atores responsabilidades que antes eram exclusivamente suas. Simultaneamente, aproveitando essas oportunidades, novos atores passaram a ocupar crescentemente espaos de poder na poltica internacional. Denotando que a soluo dos desafios domsticos demandava a articulao entre as esferas de descentralizao micro, bem como a centralizao macro de iniciativas de ao mltiplas coordenadas em uma lgica cooperativa
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internacional entre os diversos sub-sistemas e seus respectivos atores. Isto tendeu a amenizar rgida separao interno-externo presente na ordem internacional contempornea, agudizando a porosidade das fronteiras. Logo, a soluo dos problemas locais no caberia mais somente as esferas nacionais, mas poderia ocorrer por meio da centralizao de poder no nvel global que desencadearia aes compartilhadas e cooperativas de todos atores internacionais envolvidos, obviamente em complementaridade com a ao local e descentralizada. Um exemplo prtico dessa elaborao terica foi a adoo da Agenda 21 da ONU por diversas cidades brasileiras, as quais, com o engajamento do poder pblico e das respectivas sociedades civis, passaram a se esforar para cumprir com diretrizes elaboradas no plano internacional sem uma interface ntida com as esferas do governo nacional. Segundo Rosenau (2000), essa realidade indicaria claramente a tenso permanente e dialtica de descentralizao e centralizao existente na ordem internacional contempornea, a qual parece se ordenar desde uma estrutura bifurcada com duas esferas distintas e interrelacionadas: uma esfera estadocntrica nacional e uma multicntrica. A esfera estadocntrica nacional corresponde a prescrio terica realista sobre s relaes internacionais. Os autores adeptos dessa viso terica analisam a existncia e o funcionamento de um sistema internacional interestatal que devido ausncia de regras mundiais que disciplinem a ao dos Estados nacionais caracterizado como anrquico. Os Estados nacionais como atores principais so detentores de soberania plena e buscam concretizar seus interesses, principalmente, o de sobrevivncia garantida por meio da sua secularizao ao longo da histria. Nesta lgica, a agenda principal acaba sendo a da segurana internacional, as vias da guerra e da paz e as questes da geopoltica. Para essa perspectiva analtica, os governos subnacionais no possuem capacidade de ao internacional. J a esfera multicntrica teria emergido de um conjunto de transformaes no psSegunda Guerra Mundial, acelerado aps a crise dos anos 70. Entre as principais transformaes, podemos citar a Revoluo Microeletrnica, a Ordem Ps-Industrial, a revoluo nos transportes, o acesso barato informao, o aumento da financeirizao da economia, etc. (Rosenau, 1990, p.100). Esta esfera composta por atores com diferentes motivaes, recursos e funes, tais como, corporaes transnacionais, ONGs, grupos guerrilheiros, elites burocrticas, terroristas, governos subnacionais, etc. Em comum possuem um carter no-soberano e a capacidade de agir
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para alm da soberania estatal a qual esto formalmente submetidos. Tendem a contribur para a ampliao de espaos transnacionais na ordem internacional contempornea, nos quais as relaes se baseiam no reconhecimento mtuo da autoridade de iniciar e sustentar aes ao longo do tempo sem levar em considerao a regulamentao estatal nacional (Rosenau, 1990, p.261). Nos interstcios das esferas estadocntrica e multicntrica novos mecanismos institucionais foram elaborados levando em considerao a dialtica da descentralizao e centralizao. Em muitos pases, a descentralizao deslocou muitas das funes de interveno do Estado nao para esferas micro poltica e social, nas quais h atores com maior capacitao analtica e competncia tcnica para exercer as funes das estruturas macro de autoridade que entraram em crise. Nesta direo, os instrumentos institucionais de apoio macro estatal maximizao dos interesses desses atores passaram a serem desenvolvidos levando em considerao critrios de atuao diversificados, minando os velhos critrios de ao presentes numa ordem internacional dominada exclusivamente pelo Estado nacional. Isso acabou alimentando transformaes nas macros autoridades estatais, as quais, conseqentemente reforaram a tendncia de legitimao e mudana na ordem internacional contempornea. O significado disso foi tornar as antigas estruturas estatais nacionais em agentes de interesses de atores privados e atores pblicos subnacionais e/ou transnacionais totalmente deslocada da lgica do interesse pblico geral nacional. No sentido oposto, o processo de centralizao da agenda domstica e internacional no bojo da emergncia da esfera multicntrica tornou necessrio o desencadeamento de mecanismos de controle tanto das aes de Estados quanto de atores no estatais na poltica internacional. Para tanto, buscou-se combinar duas estratgias complementares: a proposta de governana sem governo e a multiplicao de regimes internacionais. No tocante a governana sem governo, Czempiel (2000) afirma que crescentemente na poltica internacional a ordem vem sendo moldada com ausncia de institucionalizao. A ordem multidimensional atual resultado da (...) capacidade de fazer as coisas sem a competncia legal para se ordenar que elas sejam feitas (CZEMPIEL, 2000: 335). Ou seja, muitas das questes polticas e econmicas internacionais tendem a ocorrer mesmo com ausncia de governo institudo.
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Desta premissa, Rosenau (2000) caracteriza a contemporaneidade como (...) ordem global cooperativa, onde as hegemonias declinam. [Porque], se uma ordem pluralista tende a desagregar os centros de deciso, ela tambm exige um certo grau de governana, [as tais] funes que precisam ser executadas, mesmo que o sistema no produza organizaes e instituies incumbidas expressamente desse exerccio (ROSENAU, 2000: 28). Ou seja, a ausncia de autoridade central no suficiente para evitar que objetivos comuns sejam efetivados via governana sem governo. Mais uma vez, a experincia da adoo da Agenda 21 da ONU por parte de governos subnacionais no Brasil confirma essa realidade. Dessa maneira, pode-se afirmar que acopla-se a reproduo da ordem internacional, alm dos eixos clssicos econmico e estratgico-militar, um terceiro eixo mais poltico, denominado por Nye Jr. (2002) como eixo transnacional na lgica do tabuleiro de xadrez tridimensional. Este ltimo vem cumprindo a funo de crebro do sistema, na medida em que possui a capacidade de gerar influncia global, moldando a agenda internacional e, por conseguinte, a nacional, estabelecendo as bases gerais de regulao de todas as interaes na ordem internacional. Nele ocorre a participao de mltiplos atores, inclusive os governos subnacionais e os financiadores de CTI e FE. Nessa direo, a arte do bom governo, da boa gesto pblica tem relao com a capacidade do Estado em moldar instituies domsticas que sejam capazes de lidar com essa lgica complexa da ordem internacional. Instituies que devem ser, simultaneamente, capazes de canalizar interesses nacionais e/ou transnacionais por meio do desenvolvimento de micro estruturas no nvel domstico capazes de articular polticas pblicas que transcendam as fronteiras nacionais e possibilite aos atores sob sua jurisdio tanto usufrurem das oportunidades internacionais abertas pela globalizao quanto absorverem os custos advindas dela. A incapacidade de cumprir essa tarefa pode desencadear no pas movimentos desagregadores alimentados por governos subnacionais e atores privados, os quais podem aproveitar da realidade contempornea para satisfazer seus interesses especficos vis--vis a comunidade nacional. O caso recente da Bolvia pode ser um fato indicativo dessa tendncia. Em outras palavras, os governos subnacionais e atores privados diversos passam a depender crescentemente da capacidade que as micros estruturas domsticas, muitas desconectadas e outras elaboradas pelos Estados nacionais, possuem em servir como correias de transmisso dos interesses que representam para as estruturas internacionais de poder, as quais
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vem cumprindo papel relevante na modelao da ordem internacional por meio de inmeras organizaes multilaterais, regimes internacionais tais como OMC, FMI, Banco Mundial, ONU, Protocolo de Kyoto, etc , mas tambm processos de integrao regional, redes de cidades, conglomerados de ONGs globalizadas, setores econmicos relevantes, os quais, cada vez mais, criam regras privadas particulares que atingem a vida dos indivduos e organizaes pblicas no mundo inteiro. A atuao desses novos atores na poltica internacional tende a gerar demandas aos seus governos e instituies internacionais que tendem a se desdobrar em climas de opinio pblica mundial em defesa dos seus interesses que sero atendidas na medida em que eles sejam capazes de conquistar mentes e coraes ao redor do planeta sua causa. Queremos ressaltar aqui o fato de que crescentemente na sociedade internacional atores no estatais tendem a participar das grandes discusses globais e influenciar na escolha de poltica externa dos Estados. Muitas vezes alterando seu contedo. Em suma, a ordem internacional contempornea pode ser considerada como uma srie de entendimentos rotineiros por meio dos quais flui a poltica mundial de um momento ao outro (Rosenau, 2000, p. 16). Essas sries de entendimentos rotineiros produzem consensos acerca de questes globais, os quais subsidiam o processo de formulao e implementao de polticas pblicas nos diversos estados nacionais que compe a sociedade internacional contempornea. No caso dos estados nacionais federativos, os governos subnacionais so diretamente afetados por essa dinmica. Essas sries de entendimentos rotineiros podem ser consideradas como a chamada globalizao, a qual para Keohane e Nye Jr. (2001, p. 229) se caracteriza como
... a state of the world involving networks of interdependence at multicontinental distances, linked trough flows and influences of capital and goods, information and ideas, people and force, as well as environmentally and biologically relevant substances (such acid rain or pathogens). Globalizations and deglobalization refer to the increase or decline of globalism.

Ou seja, a globalizao seria um aumento da velocidade institucional nos adensamentos de redes de interdependncia complexa, as quais vem sendo consolidadas, pelo menos, desde o perodo das grandes navegaes e seriam responsveis pelas alteraes na ordem internacional. Em outras palavras, essas sries de entendimentos rotineiros, que geram consensos mundiais na
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lgica multicntrica, obrigando os diversos atores presentes na poltica internacional a atuarem vislumbrando uma nova realidade, para alm da figura do estado nacional, configura uma nova tendncia compreenso das relaes internacionais contemporneas: a noo de relaes de interdependncia.

As Redes de Interdependncia Complexa

Como salientamos acima, o conceito de interdependncia comea a ser esboado a partir da dcada de 1970 quando as relaes internacionais comearam a sofrer mudanas de rumo, as quais colocavam em xeque os paradigmas do realismo clssico. O conceito de jogo de soma-zero, segundo o qual os ganhos de um Estado, na defesa de seus interesses, implicam, necessariamente, na perda de outros, passa a ser questionado, dando origem a novas teorias sobre cooperao internacional. O clssico equilbrio de poder, que perdurou nas escolas de anlise das relaes internacionais entre as grandes potncias durante anos, mostra-se insuficiente para resolver os problemas de um mundo complexo, multicntrico e interligado por relaes que vo alm da capacidade do Estado nacional de geri-las. Nesse contexto de crise paradigmtica, a teoria da interdependncia complexa, desenvolvida por Keohane e Nye (2001), oferece uma sensvel ampliao dos mecanismos de anlise para as Relaes Internacionais. O artifcio mais importante dessa viso terica o conceito de interdependncia. De acordo com esses autores, In common parlance dependence means a state of being determine or significantly affected by external forces. Interdependence in world politics refers to situations characterized by reciprocal effects among countries or among actors in differente countries (KEOHANE; NYE, 2001, p. 7). Em midos, significa uma condio de dependncia mtua, entre atores interconectados. Assim, em um mundo cada vez mais interligado, em que pequenas turbulncias econmicas na sia podem ter impactos catastrficos nas principais bolsas de valores do mundo, principalmente de pases mais vulnerveis3, tais como aqueles classificados como em
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Keohane e Nye (1989) afirmam que h pases sensveis e vulnerveis a interdependncia complexa. Os pases sensveis sofrem os impactos dela, mas tm capacidade de resposta. J os pases vulnerveis sofrem os mesmos impactos, mas no tm capacidade de resposta no plano das relaes internacionais. Por isso, interpretamos que o ajuste deles aos custos gerados pela interdependncia complexa tende a ocorrer a partir de mudanas no nvel domstico. No caso do Brasil, a partir do governo FHC houve descentralizao de responsabilidades de formulao e BJIR, Marlia, v.1, n.1, p.133-163, Jan./Abr. 2012

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desenvolvimento, percebe-se a necessidade de buscar uma forma de cooperao entre os Estados, que substitua o jogo de soma-zero pelos ganhos mltiplos. Para Vigevani (et al., 1994, p. 15), a teoria da interdependncia altera qualitativamente o conceito de soberania nacional, dado o surgimento de novas estruturas de relaes (os regimes internacionais), onde a ao dos Estados ficaria reduzida e onde, numa viso grociana ou kantiana, a capacidade de se promoverem situaes de vantagens multilaterais, eclipsando as concepes de jogos de soma zero, acabaria prevalecendo de forma definitiva. O conceito de interdependncia baseia-se em trs caractersticas principais, quais sejam: mltiplos canais de negociao, ausncia de hierarquia entre os temas da agenda internacional e menor papel da fora militar. A primeira caracterstica so os

Multiple channels conect societies, including: informal tis between governmental elites as well as formal foreing Office arrangements; informal tis among nongovernmental elites (face-to-face and through telecommunications) and transnational organizations (such a multinational banks o corporations). These channels can be summarized as interstate, transgovernamental, and transnational relations (KEOHANE; NYE, 2001, p. 21).

Os mltiplos canais que caracterizam as redes so conseqncia principal da revoluo tecnolgica e da informao gerada pela globalizao. Aps essas revolues houve a diminuio de custos das informaes e dos transportes e, portanto, o aumento da velocidade de seus fluxos. O que permitiu que as barreiras entre as sociedades dentro das zonas democrticas diminussem consideravelmente, tornando possvel mudanas no processo poltico de vrios pases. As barreiras geogrficas perdem sua rigidez permitindo uma maior troca de informaes entre os atores, o que conduz a um fenmeno de ampliao de suas relaes. Esses movimentos de fluxos proporcionados pela abertura de mltiplos canais no mais acontecem apenas entre as burocracias estatais. Apesar da preponderncia dos Estados nas relaes internacionais, a necessidade de reorganizar a estrutura internacional para a compreenso da dinmica das sociedades inseridas na lgica da globalizao, tornou-se relevante analisar a atuao de outros atores, como as Organizaes Internacionais (como o Banco Mundial e o FMI), organizaes no governamentais, multinacionais, bancos, corporaes e, no nosso
conduo de polticas pblicas da Unio para os entes federados. Logo, o Brasil deve ser enquadrado como pas sensvel a interdependncia complexa. BJIR, Marlia, v.1, n.1, p.133-163, Jan./Abr. 2012

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caso, como veremos a frente, os governos subnacionais. A segunda caracterstica :

The agenda of interstate relationships consists of multiple issues that are not arranged in a clear or consistent hierarchy. This absence of hierarchy among issues means, among the other thing, that military security does not consistenly dominate the agenda. Many issues arise from what used to be considered domestic policy, and distinction between domestic and foreing issues becomes blurred. (KEOHANE; NYE, p. 21).

Isso significa que as facilidades de trocas multicontinentais permitidas pelas revolues da informao e tecnolgica transnacionalizaram os temas, os quais passaram a transbordar as fronteiras domsticas, ganhando espao nas agendas internacionais, inserindo novos temas antes limitados lente domstica, tais como a AIDS, o terrorismo, as migraes nas agendas das relaes interestatais, etc. Por essa razo, essa realidade contempornea se trata de uma globalizao multidimensional, pois gerada por um adensamento de redes de interdependncia complexa configurada por diversos atores que lidam com diversas temticas: sociais, polticas, ambientais, etc. Essas duas caractersticas explicam o porque que as agendas polticas internacional e domstica se confundem, pondo fim a hierarquia de assuntos, transformando totalmente a formao das agendas globais e domsticas. Yet as the complexity of actors and issues in world politics increases, the utility of force declines and the line between policy and foreing policy becomes blurred: as the conditions of complex interdependence are more closely approximated, the politics of agenda formation becomes more subtle and diferentiated (KEOHANE; NYE, 2001. p. 28). Esta realidade tende a mudar as opes, as escolhas e as decises dos governos, j que essas causam impactos distributivos sobre a sociedade, deslocando para a esfera pblica a discusso sobre a poltica internacional. Por fim, essa nova dinmica gerada pela interdependncia complexa, explicada por essas caractersticas, parece estar diluindo as fronteiras internas e externas do Estado Nao. Pois, os novos temas, assim como a atuao desses novos atores se tornou vetores condicionantes do cotidiano das sociedades nacionais e de seus interesses. Isso explica o aumento do espao para esses novos atores que procuram ampliar e constituir uma sociedade internacional transacionalizada. A ltima caracterstica que a Military force is not used by governments toward other
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governments within the region, or on the issues, when complex interdependence prevails (KEOHANE; NYE, p. 21). O que demonstra como a combinao das duas primeiras refora a tendncia transnacionalizao, e como isso diminuiu a utilizao dos recursos militares entre governos que esto inseridos na interdependncia complexa possibilitado assim uma maior cooperao entre eles. Essas relaes de mtua dependncia no tendem a distribuir eqitativamente os ganhos e as perdas geradas pela interdependncia complexa. Durante esse processo tende a prevalecer s assimetrias, ou seja, os resultados sero diferentes para cada ator. Pois, os atores atuantes nessa sociedade internacional, agora transnacionalizada, no so iguais, sobretudo em se tratando de capacidades. Para Di Senna (2003, p. 25) (...) os participantes no gozam do mesmo grau de desenvolvimento e no controlam os mesmos recursos.
A interdependncia pode ser assimtrica, o que significa que no h distribuio eqitativa do contedo dependente entre os atores, ou seja, em uma relao bilateral de dependncia mtua de dois Estados X e Y, o Estado X pode ser mais dependente de Y, do que Y de X. Nesse sentido, logicamente, o Estado Y pode tirar proveito da interdependncia assimtrica como fora de influncia e barganha em relao ao Estado X (SARFATI, 2005, p. 164).

Isso porque as transaes na interdependncia dependem de constrangimentos e ganhos. Para os autores se explicam como jont gains or joint losses to the parties involved (KEOHANE, NYE, 2001, p. 8), devido, entre outras razes, as diferenas envolvidas nos relacionamentos. O que significa que na interdependncia existem assimetrias pelo motivo de que alguns atores conseguem ter o controle de maiores recursos de poder e, por conseguinte, ter maiores possibilidades de auferirem ganhos relativos, mesmo que sejam de pequenas diferenas. Essas assimetrias, muitas vezes, podem ser percebidas avaliando-se o grau de vulnerabilidade e sensibilidade dos Estados. Esses conceitos so construdos a partir da utilizao dos recursos de poder, explicados como um recurso para controlar resultados garantidos por quem tiver menores custos, a partir das assimetrias geradas no processo. Logo In terms of the cost of dependence, sensitivity means liability to costly effects imposed from outside before policies are altered to try to change the situation. Vulnerability can be defined as an actors liability to suffer cost imposed by external events even after policies have been altered. (KEOHANE; NYE, 2001, p. 11). Em suma, os pases sensveis sofrem os impactos da lgica da interdependncia assimtrica, mas tem capacidade de resposta. J os pases
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vulnerveis sofrem os impactos maiores advindos da mesma dinmica, e no tem capacidade de resposta no plano das relaes internacionais. Como podemos perceber, provavelmente, por um lado, o principal efeito da interdependncia possibilitar o desencadeamento de um processo de cooperao internacional, fundado na noo de soberania compartilhada, por meio do qual pode-se resolver problemas com carter de transnacionalidade. Por outro, a incapacidade do Estado de atender s demandas de todas as suas unidades subnacionais gera uma segmentao, com diminuio da concentrao do poder poltico central. Devido a essa realidade, alguns autores sugerem que o Estado moderno, enquanto um corpo poltico isolado, formado por governantes e governados, tendo uma jurisdio plena sobre um territrio demarcado incluindo nesta jurisdio o direito ao monoplio da fora coercitiva e com legitimidade baseado no consentimento de seus cidados, estaria dando lugar a uma nova forma ou lgica de Estado no qual as decises polticas passam a estar permeadas e influenciadas por redes transnacionais intergovernamentais, como vimos acima. Logo, o papel do Estado transforma-se: ele torna-se um instrumento de adaptao das polticas domsticas realidade internacional, reagindo a decises tomadas em outras esferas de poder, sejam elas regionais, transnacionais ou internacionais (HERZ, 1999). Essa mudana representa um desafio s tradicionais noes de soberania e legitimidade do Estado que v seu poder diminudo porque a (...) expanso das foras transnacionais reduz o controle que cada governo pode exercer sobre as atividades de seus cidados e dos outros povos (HELD e MCGREW, 2001: 34 e 35). A interdependncia crescente, dentro desta nova realidade marcada pela globalizao, questiona a legitimidade e a soberania porque diminui a capacidades dos Estados de oferecerem bens e servios s suas populaes sem apelarem para a cooperao internacional (KRASNER, 2000). Dessa maneira, vale ressaltar que os problemas polticos j no podem ser solucionados satisfatoriamente sem a cooperao com outras naes ou mesmo com outros agentes no-estatais (KEOHANE e NYE, 1984). Esta afirmao pode ser constatada pelo aumento no nmero de instituies, de regimes e de ONGs (Organizaes No-Governamentais) internacionais que surgiram no final do sculo XX, assim como pelo aumento de atividades nos foros internacionais de formulao de polticas. O adensamento de um sistema de governana global e mudana crescente do papel do Estado nacional como conseqncia dos efeitos da interdependncia proporcionariam as
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entidades governamentais subnacionais, especificamente aos municpios, a possibilidade de exercerem atividades que, at ento, eram da competncia exclusiva do Estado-nao (PHILIP et al., 1996, p. 17 e 19). No caso brasileiro, a poltica de descentralizao desenvolvida durante o governo FHC, em virtude dos efeitos da interdependncia possibilitou aos gestores municipais buscarem novos instrumentos gerenciais para a soluo dos problemas do seu municpio. Em muitas ocasies, tais instrumentos so acessados a partir de redes de cooperao tcnica internacional entre atores subnacionais sem relao direta com o Estado nacional. Ou ainda, por meio da captao de financiamento externo a fundo perdido junto a organizaes internacionais e/ou ONGs. Isso vem ocorrendo porque
A globalizao fenmeno espacial fundado num continuum com o global numa ponta e o o local na outra. (...) Ela envolve uma extenso e um aprofundamento das relaes sociais e das instituies no espao e no tempo de tal modo que, por um lado, as atividades dirias esto crescentemente influenciadas por fatos que acontecem do outro lado do globo e, por outro lado, as prticas e decises de grupos ou comunidades locais podem ter significativas repercusses globais (Held,1998, p. 13).

Esta realidade tende a contribuir para uma maior participao da dimenso local na esfera internacional. por isso que as cidades e as regies procuram assumir um papel estratgico nas relaes internacionais, de forma a vir complementar o papel do Estado nacional, a fim de garantir investimentos externos, principalmente pela via do financiamento, e tomar a iniciativa de polticas de cooperao tcnica no mbito subnacional. Nesta perspectiva, crescentemente, ao redor do planeta, redes de cidades e regies buscam elaborar uma internacionalizao eficiente e capaz de trazer solues para os problemas locais. Na prxima seo, nossa tarefa ser compreender o significado terico da internacionalizao das cidades e sua aplicabilidade luz do exemplo brasileiro.

O conceito de paradiplomacia

Segundo Saskia Sassen (2004, p. 375), as cidades assumiram um papel estratgico na nova geografia do poder. Pois (...) com suas complexas redes de empresas, que oferecem servios altamente especializados e talento profissional, so lugares estratgicos para a produo destas funes especializadas necessrias as grandes corporaes.
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Paralelamente, Sassen reconhece que a principal dinmica que opera na economia gl obal tem a capacidade de desligar o Estado moderno da interseco entre soberania e o territrio que caracterizam o Estado e o sistema estatal modernos (idem, p. 376). Mas, isso no significa dizer que a globalizao retira do Estado nacional sua importncia. Ao contrrio, a materializao da globalizao no mbito das cidades e das regies proporciona aos governos locais um papel poltico de maior relevncia dentro do prprio Estado nacional e cria a possibilidade da formao de uma nova estratgia de desenvolvimento do prprio Estado, que fruto da somatria do desenvolvimento de cada uma das unidades que o compem. Caso o Estado-nao no consiga proteger suas unidades subnacionais dos efeitos devastadores externos (econmicos, principalmente) resultantes do aprofundamento da interdependncia, no se deve impedir que estas unidades defendam seus interesses por conta prpria, s vezes, contribuindo com o prprio Estado-nao (KINCAID, 1990, p. 56), inclusive convergindo com sua orientao internacional. Para Soldatos (1996, p. 207), o fenmeno da permeabilizao das fronteiras dos Estados nacionais pode ser a causa de problemas scio-econmicos srios para as cidades (interdependncia-vulnerabilidade), mas tambm pode proporcionar-lhes oportunidade para a cooperao internacional (interdependncia-oportunidade). Nessa perspectiva, para Dowbor (1997, p. 12) as grandes metrpoles mundiais esto adquirindo um peso novo no processo de gesto das nossas sociedades, como plos de um conjunto de atividades internacionalizadas, e como articuladoras das polticas internas. Verificando com ateno o processo eleitoral nas cidades brasileiras, percebemos a nfase que se deu importncia das cidades no desenvolvimento do pas. Tambm, estas ltimas eleies mostraram a preocupao dos polticos locais com as decises governamentais no mbito nacional, inclusive na poltica externa. A federalizao do debate local no reflete somente uma disputa poltico-partidria, mas tambm a preocupao dos atores sociais, polticos e econmicos locais em participar do processo decisrio nacional, cujos reflexos so percebidos, imediatamente, na esfera local. Este crescente intervencionismo das autoridades subnacionais em atividades que transcendem as fronteiras nacionais chamado por Frey (1996) de globolocalismo. E resultante da combinao dos seguintes fatores: 1) proteo e reforo das coletividades locais, em uma poca de ligaes transregionais; 2) necessidade e busca de receitas mais elevadas; 3)
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contra-ponto s assimetrias e desigualdades no mbito do sistema nacional; 4) maior acessibilidade em matria de estabelecimento de ligaes internacionais; 5) preocupao eleitoral; 6) ampliao progressiva das esferas de ao dos comits regionais; 7) internacionalizao crescente da populao; 8) protecionismo; 9) defesa de certos princpios de moralidade internacional; 10) incertezas com relao interpretao de dispositivos constitucionais (FRY, 1996, p. 42). A concretizao dessa insero internacional sustentada ocorre por meio de uma paradiplomacia que pode ser definida, segundo Prieto, como

(...) o envolvimento de governos no centrais nas relaes internacionais, mediante o estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades pblicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoo socioeconmica e cultural, bem como de qualquer outra dimenso exterior nos limites de sua competncia constitucional (PRIETO apud RODRIGUES, 2004a, p. 443).

Para Fronzaglia, ela pode ser definida como

(...) o conjunto de atividades desenvolvidas pelas unidades subnacionais de maneira isolada ou conjunta conforme seu grau de autonomia e que visam sua insero internacional podendo ser complementares, paralelas ou conflitantes com a diplomacia conduzida pelo governo central (FRONZAGLIA, 2004, p. 50).

No entanto, alguns autores, como Rodrigues (2004-b), preferem o termo poltica externa federativa para definir a ao das cidades no plano internacional. Segundo ele, se aceitvel a tese de Lafer (2001) de que h uma identidade internacional do Brasil, que marca a poltica externa brasileira, ento poder-se-ia admitir que as aes internacionais de governos subnacionais possuem uma identidade prpria, no necessariamente coincidentes ou concordes com a diplomacia da federao (RODRIGUES, 2004b, p. 40). Portanto, essa poltica externa federativa pode ser definida como a estratgia prpria de um estado ou municpio, desenvolvida no mbito de sua autonomia, visando sua insero internacional, de forma individual ou coletiva (RODRIGUES, 2004b, p. 40). Como podemos perceber, ainda que no haja consenso conceitual em torno dessas novas iniciativas de governos subnacionais, no possvel deixar de reconhecer sua importncia mundial. Portanto, compreender o novo papel que a atuao internacional dos governos subnacionais podem ter para auxiliar o governo central a promover polticas pblicas eficazes
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promoo de desenvolvimento econmico e social sustentvel no Brasil passa a ser uma tarefa essencial. Nesse sentido, vamos adotar a idia de Soldatos (1996) que trata esse fenmeno como internacionalizao das cidades. Segundo ele, h dois tipos principais: a internacionalizao ativa e passiva. A internacionalizao passiva aquela desempenhada pelas cidades-espao, que acolhem atividades e instituies internacionais, mas no acolhem instituies e servios de importncia estratgica para o desenvolvimento de funes de influncia ou de controle (sedes de grandes organizaes internacionais, sedes de grandes empresas multinacionais, servios estratgicos, etc). Seu papel de peso regional (SOLDATOS, 1996, p. 218). Como veremos adiante, esse perfil de internacionalizao corresponde ao tipo de cooperao tcnica internacional vertical, mas pode tambm vir a ser foco irradiador de cooperao descentralizada em setores especficos. Ou seja, essas cidades recebem apoio tcnico internacional sem ter capacidade de oferecer contrapartidas. J a internacionalizao ativa aquela desempenhada pelas cidades-atores, que se distinguem por uma atuao dinmica. Estas cidades possuem uma rede de servios de suporte as atividades internacionais (escritrios internacionais de advocacia, grandes escritrios de arbitragem internacional, grandes instituies bancrias, estrutura sofisticada de transportes e comunicaes, etc.). Essas cidades fazem parte das grandes redes internacionais de alta tecnologia (aeronutica, informtica, etc.) e de servios de ponta, alm de disporem de uma estratgia de planificao da sua atividade internacional. So cidades que exportam fatores de produo (SOLDATOS, 1996, p. 218). Por isso so capazes de receber e oferecer apoio tcnico internacional, sendo assim, lcus privilegiado de difuso de cooperao tcnica internacional horizontal e cooperao descentralizada. Nesse artigo, nosso foco ser tratar da internacionalizao das cidades a partir da perspectiva da cooperao tcnica internacional e do financiamento externo, pois cremos haver amplas oportunidades para as cidades brasileiras nesses dois setores propcios as suas respectivas internacionalizaes. Nesse sentido, a seguir, pretendemos promover uma breve discusso terica a respeito da evoluo do conceito de cooperao tcnica e financiamento internacional. Para auxiliar na criao de cenrios hipotticos lastreados na realidade internacional que possam auxiliar na identificao e na articulao das necessidades e problemas enfrentados pelas administraes
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municipais brasileiras vis--vis s novas possibilidades apresentadas pela arena externa, junto da qual os gestores municipais poderiam criar solues concretas e viveis para os problemas enfrentados pelos municpios que administram.

Um exerccio de taxonomia da cooperao internacional

A pesquisa que realizamos nos permite estabelecer quatro tipos de Cooperao Internacional, os quais podem ser classificados em uma escala evolutiva: a) cooperao internacional vertical, b) cooperao tcnica internacional, c) cooperao internacional horizontal e d) cooperao internacional descentralizada. O primeiro tipo de cooperao, herdeiro de uma viso ps-segunda guerra mundial, possui carter assistencial e consiste na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos pases avanados aos pases menos desenvolvidos, o que pressupe uma postura passiva por parte destes ltimos e evidencia suas condies de subalternidade. Apesar da negao constante, possvel constatar que esse tipo de assistencialismo nunca foi desinteressado, uma vez que esteve sempre vinculado a objetivos nacionais especficos dos pases desenvolvidos, principalmente no perodo da Guerra Fria. A promoo desse tipo de cooperao se enquadra na lgica da insero internacional passiva dos municpios. A cooperao internacional vertical continua existindo, ainda que seja veementemente negada por parte dos agentes que as oferecem. Isso porque, na atualidade, seu vis assistencialista passou a ser condenado mundialmente, gerando um consenso pejorativo sobre seus resultados, sobretudo por no contribuir para a gerao de condutas autnomas nos agentes receptores capacitando-os , no futuro, solucionarem seus problemas cotidianos com maior independncia. O maior exemplo disso ocorre com as grandes corporaes transnacionais do setor de frmacos, as quais mantm-se como agentes doadores de cooperao internacional vertical aos pases mais pobres para evitar que seus governos invistam recursos na descoberta e fabricao de novos medicamentos para a cura de doenas que afligem suas populaes. Na realidade, os agentes doadores repassam seus produtos aos pases pobres em troca da manuteno do seu monoplio sobre agentes qumicos de alto lucro na indstria farmacutica. Evitando assim, a entrada de novos competidores no mercado, bem como a ao pblica legtima contra seus monoplios condensados e protegidos pelos mecanismos internacionais de proteo de patentes, tais como o
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TRIPS na OMC. Com o passar dos anos, esse tipo de assistencialismo passou a constituir-se, ele mesmo, em situao incmoda. Logo, procurou-se substituir o carter assistencialista pelo conceito de cooperao tcnica tout court, que constitui o segundo tipo de cooperao. Isto tornou possvel tratar os pases em via de desenvolvimento como parceiros no processo de soluo de seus problemas, como agentes intervenientes no processo de cooperao internacional, possibilitando a reduo do envolvimento constante de peritos estrangeiros, que foram substitudos por consultores de curto prazo, com a funo de apoiar os esforos locais. Desde ento, os pases em desenvolvimento mudaram de posio: de receptores, tornaram-se tambm agentes do processo cooperativo. Esse tipo de cooperao j parece ser uma evoluo, representando um meio termo entre as estratgias de internacionalizao municipal ativa e passiva. Um exemplo ilustrativo desse modelo a cooperao tcnica de tecnologia avanada perfurao de poos de petrleo em guas profundas oferecida pelo Brasil via Petrobrs para vrios pases, tais como a Nigria. Ou ainda, a tecnologia de explorao de gs e construo do Gasoduto Brasil-Bolvia por parte do Brasil para o escoamento dessa commodity para o mercado consumidor brasileiro, sem a qual a Bolvia no teria capacidade de faz-lo. Nessa lgica tambm se insere a experincia da construo de Hidreltrica Itaipu Binacional entre Brasil e Paraguai, a qual tem gerado benefcios mtuos. O terceiro tipo de cooperao internacional surge como evoluo da mudana conceitual explicitada acima, e passa a ocorrer a partir do surgimento de aes de cooperao entre pases em via de desenvolvimento. A cooperao deixou de ser exclusivamente um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Alm disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical ou tcnica para incorporar caractersticas horizontais. Esse tipo de cooperao proporciona para as cidades brasileiras uma internacionalizao ativa. A concretizao desse perfil de internacionalizao ativa das cidades brasileiras pode vir a se efetivar devido ao fato do pas ter alcanado um nvel intermedirio de desenvolvimento, que o capacita tanto a receber volumes expressivos de cooperao tcnica internacional, como a prestla para pases menos desenvolvidos, da Amrica Latina e da frica. Sob esta tica, a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores, afirma que:
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(...) a cooperao tcnica internacional passa a ser encarada sob suas duas vertentes principais: como instrumento de poltica externa e como auxiliar de promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas. Nesse sentido, a poltica brasileira de cooperao tcnica internacional se realiza pela combinao dos elementos bsicos das duas vertentes, ou seja, da recebida e da prestada, e ser eficiente na proporo que assegure o alcance dos principais objetivos de uma e de outra (WARWAR, 2005).

Portanto, pode-se afirmar que a cooperao internacional mais benfica se distingue por: (a) focalizar o desenvolvimento da infra-estrutura humana; (b) gerar fluxo de conhecimento tanto para a organizao prestadora, como tambm - e principalmente para a instituio local, de forma a garantir continuidade dos programas, evitando a dependncia permanente e promovendo o desenvolvimento institucional das novas tecnologias absorvidas; e (c) ter custos quase nulos para quem est recebendo. Enfim, a cooperao internacional horizontal parece ser a mais adequada do ponto de vista de gerao de bem-estar as populaes do receptor, visto ser uma das modalidades bsicas da cooperao para o desenvolvimento. Embora a cooperao internacional de primeiro e segundo tipo assim como suas interfaces tambm possam ser importantes e gerar efeito sinrgico e de complementao, resulta muito importante conjug-las sempre no sentido de assegurar a prevalncia da cooperao internacional horizontal. Isto porque ela objetiva a troca de conhecimentos mtuos entre parceiros para a soluo de problemas comuns em diversas reas, como, por exemplo, urbanizao, meio ambiente, tratamento do lixo hospitalar, transporte, educao, sade, etc. Nesse sentido, cidades brasileiras tm muitas caractersticas em comum com outras localidades no mundo e esto aptas a oferecer cooperao para suas congneres, bem como a receber auxlio advindo de cooperao internacional horizontal, tout court e vertical. importante ressaltar que esse tipo de cooperao internacional horizontal no pode, de maneira alguma, ser confundido com a cooperao econmica e comercial, que em um primeiro momento prope auxlios apenas para pases em vias de desenvolvimento, mas junto deles envia um pacote de produtos de empresas originrias dos seus pases. Diante disso, o grande desafio das cidades brasileiras consiste em atuar

internacionalmente para transformar seu espao urbano em locus privilegiado para o estabelecimento de cooperao internacional horizontal, tendo em vista a capacidade desses municpios gerarem polticas pblicas teis para outras localidades. Isto tem duas conseqncias prticas: a primeira consiste em estabelecer condies que permitam baratear servios para o
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errio pblico. A segunda reside no fato de a cooperao atuar no sentido de, num primeiro momento, oferecer melhores condies de vida para os cidados, para em seguida permitir ao receptor utilizar a tecnologia recebida como contedo para intercmbio com outros parceiros, em mbito nacional e internacional, aumentando com isso a possibilidade de recebimento de outros auxlios de seu interesse. Para tanto seria necessrio aproveitar mais adequadamente a massa crtica de cincia e tecnologia disponvel nessas cidades, no mbito das instituies existentes, como o caso dos grupos de pesquisa, das universidades e dos hospitais universitrios, dentre outros. Vale ressaltar que, mesmo enfatizando o papel das cidades nesse terceiro modelo de cooperao internacional, a figura do Estado nacional imprescindvel, como ficou confirmado pela pesquisa quando tratamos da transferncia de tecnologia do Brasil para a frica do Sul, mediada pela ABC, visando o tratamento dos doentes de AIDS daquele pas. O que evidenciou a necessidade de mais pesquisa terica para compreendermos casos especficos de cooperao internacional que envolviam a internacionalizao de governos subnacionais sem a intermediao de estados nacionais. Ao analisarmos a literatura sobre o assunto percebemos a possibilidade de incorporarmos no nvel conceitual uma nova modalidade de cooperao internacional, aqui representando nosso quarto tipo: a cooperao internacional descentralizada. Ela possui caractersticas gerais da cooperao horizontal sem necessariamente incorporar a figura do Estado-nao4. Isso porque, como vimos antes, o Estado nacional dos pases em desenvolvimento, graas as suas vulnerabilidades decorrentes dos fluxos de interdependncia global, tornou-se incapaz de responder aos problemas do cotidiano das localidades. Como resposta, as cidades perceberam a associao como um instrumento eficaz para buscar solues comuns aos seus problemas particulares. Gradualmente, a formao de parcerias e redes de trabalho vem se adensando, pois permitem a formao de solidariedades estratgicas, cooperao descentralizada e troca de informao entre as cidades, os muncipes e as diversas organizaes econmicas, polticas e sociais que do vida malha de sociabilidade local, criando e recriando os espaos locais e suas respectivas bases de sustentabilidade comunitria.

Vale lembrar que na modalidade horizontal, no caso do Brasil, ainda que haja ampla participao de outros entes federados e atores domsticos, o comando da operao da ABC Agncia Brasileira de Cooperao alocada junto ao Ministrio das Relaes Exteriores MRE. BJIR, Marlia, v.1, n.1, p.133-163, Jan./Abr. 2012

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Nesse sentido, fomos percebendo a existncia de pelo menos trs atributos definidores da cooperao descentralizada. O primeiro deles ser ela qualquer iniciativa promovida por entes que no pertencem a administrao central do Estado, tais como associaes privadas, administraes municipais e provinciais, universidades, fundaes, sindicatos, setor privado em geral, etc. A Comisso Europia compreende a cooperao descentralizada como qualquer iniciativa proposta indiferentemente por organizaes no governamentais (ONG) ou por entes locais. Ou seja, o predominante nessas iniciativas a reivindicao de autonomia, visibilidade prpria e vontade de se diferenciar da administrao central por meio de financiamento da cooperao descentralizada. Inclusive, muitas dessas experincias, no possuem legalidade jurdica nos territrios nacionais nos quais so desenvolvidas. Dowbor (2006) considerou que essas experincias so aquelas que esto para alm do controle dos Estados nacionais porque seus agentes se internacionalizaram partindo de ao e vontade prpria sem nenhuma intermediao do governo central. As aes desses agentes estariam criando espaos internacionalizados de relacionamentos no previstos nas relaes internacionais clssicas mediadas pelo Estado nacional. Como derivao do primeiro atributo, o segundo o pressuposto de que todas as partes envolvidas devem ter algo a contribuir na aliana estratgica, elevando a noo de trocas qualitativas pr-desenvolvimento como primordial em todo processo, o qual deve ter como fim ltimo servir como mecanismo efetivo para o desenho e a prtica de polticas pblicas que solucionem os problemas dos cidados. Em outras palavras, os agentes condutores das experincias descentralizadas de cooperao internacional so capazes de gerar polticas pblicas mais eficazes por desenvolverem suas atividades em parceria com os cidados atingidos por suas aes. Eles partem da noo de que o cidado, acostumado dinmica de sociabilidade da sua comunidade, que conhece os problemas da localidade em que vive e, portanto, deve participar como agente e receptor dos servios e das polticas pblicas geradas no bojo de uma cooperao internacional descentralizada. O que, como efeito colateral positivo, demanda nveis ampliados de participao poltica, logo processos de tomada de decises mais democrticos. Isso requer que os sujeitos descentralizados da cooperao sintam-se atores do desenvolvimento local, parte integrante da comunidade local, aspirando a contribuir com o desenvolvimento humano no nvel global. A incapacidade do governo central em prover os mesmos servios oferecidos pelos agentes de cooperao descentralizada o conduz a incentivar
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essas experincias, inclusive, muitas vezes, por meio de doaes financeiras. Em muitas ocasies, emerge experincias inovadoras, inclusive no tocante a ampliao de experincias democrticas. Entretanto, em outras ocasies, essa prtica pode acabar em corrupo e deve ser bastante monitorada pela sociedade civil. Por fim, o terceiro atributo definidor da cooperao descentralizada trata-se de boas motivaes ticas dos agentes que se envolvem com ela. Na maioria das vezes, eles querem construir um mundo melhor e, para tanto, se propem realizar projetos que visam contornar as condies sub-humanas de parcelas significativas da populao mundial. Isso exige que cada um cumpra sua tarefa seja como pessoa seja como organizao. Nos ltimos anos, visando alcanar esse objetivo muito desses agentes passaram a exigir dos governos e das organizaes internacionais a construo de mecanismos e procedimentos adequados para dar-lhes o suporte necessrio para o cumprimento de suas tarefas. Parece haver experincias bem sucedidas nessa perspectiva. Contudo, em muitas outras ocasies, muitos governos se utilizam dessas boas motivaes ticas para repassar para atores sociais tarefas suas, incorporando-os como partners ativos de execuo de servios pblicos, mas no na formulao das polticas a serem adotadas para solucionar problemas sociais coletivos. Essa prtica limita o aprendizado social desses atores que buscam cooperar com governos e organizaes internacionais, cada qual com suas competncias e capacidades, na identificao, formulao, negociao e execuo de polticas pblicas que incidam sobre a qualidade do desenvolvimento humano nas sociedades mais pobres do planeta. Dito de outro modo, as boas motivaes ticas dos agentes de cooperao descentralizada no devem ser instrumentalizadas pelos governos para suprir suas responsabilidades. Pois, se desenvolverem nesse sentido tende a perder seu carter poltico-social. Diante do exposto, sob o conceito de cooperao descentralizada podemos incluir iniciativas diversas, as quais devem constituir
(...) un sistema organizado de partenariados territoriales de desarrollo y solidariedad entre comunidades locales del sur y del norte, con el objetivo de hacer trabajar juntos los propios actores, de manera coordinada, hacia los objetivos y con los mtodos del desarrollo humano, tanto a nivel local como buscando enlaces a nivel nacional e internacional (CARRINO, 2003, p. 4).

O que implica uma eleio estratgica de agentes descentralizados compartilhada e

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apoiada por estruturas nacionais e por organizaes internacionais, as quais devem adotar uma viso do desenvolvimento global fundamentada no desenvolvimento local. Em resumo, a cooperao descentralizada um mecanismo para influenciar o desenvolvimento global atravs de conexes internacionais entre comunidades locais do sul e do norte do mundo, em uma dialtica construtiva com os governos centrais e com as organizaes internacionais. Visa unir foras para um interesse comum: o desenvolvimento humano orientado para a reduo da pobreza, do desemprego, da excluso, da violncia e de outros desequilbrios que ameaam o futuro. A sua vantagem principal a descentralizao de aes, reunindo diversos agentes, numa rede de gesto mais democrtica, criativa, flexvel e mais prxima dos problemas cotidianos das populaes excludas, sobretudo, dos pases pobres. Os receptores dessa cooperao descentralizadas do-lhe ampla legitimidade porque percebem o grau elevado da informao, do dilogo e da transparncia na tomada e implementao de suas decises. O que j no tem ocorrido nas gestes pblicas de pases em desenvolvimento, nas quais a prestao peridica de contas populao quase inexistente. Para finalizar, queremos apenas reforar a idia de que a cooperao internacional descentralizada preconiza um modelo de cooperao mais participativo em que se reconhecem atores no-governamentais como parceiros importantes das tradicionais relaes Estado-Estado. Ela visa reforar a participao da populao nas aes de desenvolvimento (Alves, 1996, p. 128) orientadas para a explorao de complementaridades e reforo de redes globais na perspectiva do desenvolvimento local (Afonso, 1998). Porm, como vimos, essencial uma cooperao de parceria entre operadores variados como organismos pblicos (municpios), ONG, associaes e agrupamentos locais, agentes empresariais, universidades, etc5. A cooperao descentralizada surge das transformaes na ordem internacional, como vimos acima.

A verificao prtica dessa discusso terica, especificamente no tocante as experincias de cooperao internacional horizontal e descentralizada, foi realizada por meio de dois estudos de caso: o primeiro caso analisado foi os desdobramentos internacionais do Programa Nacional de Combate a AIDS do Brasil, ressaltando sua importncia para o softpower do pas nas negociaes comerciais internacionais bem como a consolidao de novas alianas e coalizes internacionais por parte da diplomacia brasileira; em seguida, foi analisado o Projeto Restaurante-Escola como uma experincia de cooperao internacional descentralizada entre a cidade de So Paulo e Cities Alliances desenvolvida na gesto Marta Suplicy. Ambos estudos empricos completam a pesquisa e estaro disponibilizados em breve no livro Gesto Municipal, Cooperao Tcnica Internacional e Financiamento Externo: Teorias e Prticas. BJIR, Marlia, v.1, n.1, p.133-163, Jan./Abr. 2012

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Um exerccio de taxonomia do financiamento externo

Uma parte dos esforos a serem despendidos para a viabilizao da internacionalizao das cidades est justamente na captao dos financiamentos internacionais. H duas modalidades centrais: a) financiamentos a fundo perdido, os quais, tm sido escassos, em grandes

quantidades, desde o incio dos anos 90, para pases de renda nacional mdia como o Brasil e b) financiamento externo sob a forma de emprstimos. No tocante aos financiamentos a fundo perdido, as instituies doadoras tendem a privilegiar organizaes no-governamentais como instituies receptoras, em detrimento do Poder Pblico. Neste caso, uma soluo criativa seria a de os municpios brasileiros vir a assumir um novo papel, qual seja o de estabelecer parcerias com organizaes no governamentais da sociedade civil, de forma a gerar um espao pblico onde elas possam compartilhar projetos com o governo municipal. Esse tipo de iniciativa possibilitaria maior interao entre o governo municipal e a sociedade civil, no somente na discusso sobre elaborao e aperfeioamento de projetos, como tambm na identificao de alternativas para captao do maior volume possvel de recursos para projetos conjuntos na lgica da cooperao tcnica internacional horizontal. Alm disso, abriria canais institucionais consolidao de experincias no sentido da proposta de maior democratizao da administrao pblica municipal. J no caso de emprstimos, a tendncia atual das instituies financiadoras internacionais - como o Banco Mundial e o BID -, a de exigir co-parceria, ou seja, o financiamento dos projetos s ocorre na medida em que haja contrapartida financeira de, pelo menos, 50% por parte do Poder Pblico local para a execuo dos projetos. No caso de muitos municpios brasileiros, esta co-parceria s possvel se a cidade estiver livre de restrio ao endividamento externo graas a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Alm dessas determinaes, existe ainda a necessidade de aprovao de emprstimos pelo Senado. No caso do municpio cumprir com a LRF, ficaria a merc da segunda condio, a qual demandaria maiores articulaes no nvel poltico nacional, junto ao Senado, paralelamente a ao internacional do municpio. Outra sada para a co-parceria e, portanto, para a captao de recursos externos, pode estar nos emprstimos internos fundo perdido presentes no pas via Ministrio do Planejamento, BNDES, Caixa Econmica Federal e tambm no Ministrio das Cidades, entre outros. Os municpios brasileiros poderiam adotar a estratgia de adquirir recursos nessas agncias
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governamentais para arcar com sua contrapartida financeira em grandes projetos de co-parceria com instituies internacionais. Em face do exposto, podemos afirmar que a novidade que se apresenta gesto municipal no Brasil reside na possibilidade de criao de uma instituio de atividade no burocrtica seja no mbito de sua estrutura institucional ou, ainda, na forma de estrutura paralela ou terceirizada -, para realizar a funo de intermediao entre agentes financeiros internacionais que disponibilizam recursos a fundo perdido e organizaes no governamentais internas, com o objetivo de desenvolver parcerias e constituir banco de projetos direcionados captao de recursos externos. Considerando que a maioria das organizaes no governamentais no dispe de pessoal qualificado para identificar possibilidades, elaborar e negociar projetos para captao de recursos nas agncias do prprio governo brasileiro e de outros pases, assim como para atuar junto s agncias financeiras internacionais, caber constituio de uma Secretaria Municipal de Relaes Internacionais SMRI no municpio, ou ainda outros tipos institucionais congneres, tais como uma Assessoria Internacional vinculada ao gabinete do prefeito para o desempenho desse papel central, que consiste justamente em assegurar o suporte tcnico necessrio ao desenvolvimento dessas atividades, cabendo organizao receptora a funo de execuo. Tudo isso em consonncia com as diretrizes das agncias internacionais de fomento. Possibilitando ainda, o enforcement da lgica da democracia cosmopolita entre a realidade brasileira e a internacional.

Consideraes Finais

O objetivo central desse artigo foi empreender uma anlise terica prospectiva sobre as condies internacionais e domsticas do Brasil que conduziram seus entes federados, especificamente os municpios, a encontrarem nos instrumentos de Cooperao Tcnica Internacional (CTI) e Financiamento Externo (FE) alternativas ao desafio de aprimorar e melhorar a gesto pblica municipal do pas em prol dos interesses de cidadania. O primeiro resultado que alcanamos foi demonstrar que o adensamento das experincias de paradiplomacia no Brasil foi resultado tanto de transformaes sistmicas internacionais quanto de uma estratgia da Unio para lidar com os resultados negativos da interdependncia
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econmica sobre a nao. Ao transferir aos entes federados, sem compensaes, os custos da insero internacional do pas num mundo caracterizado pela interdependncia global, a Unio acabou involuntariamente cedendo na sua exclusividade de formulao e implementao da poltica externa brasileira. Estados e municpios aproveitaram esse lapso para desenvolver parcerias internacionais eficazes com o argumento de preencher as lacunas deixadas pela Unio. A Constituio Federal de 1988 atribuiu aos municpios a qualidade de ente federado, como decorre da leitura dos seus arts. 1 e 18. Atribuiu tambm aos municpios a autonomia, em seu art. 29, ao determinar que ele reger-se- por lei orgnica, e explicitou suas competncias no art. 30, entre as quais no estavam previstas atuaes no nvel das relaes internacionais. Estas so de competncia exclusiva da Unio, pelo art. 21, no tendo os entes federados representao nem competncia nessa matria (SILVA, 1999, p. 620). Isso significa que os entes federados esto efetivando aes inconstitucionais. Diante dessa situao, parece-nos ser necessrio uma reinterpretao de alguns artigos constitucionais, revendo as competncias dos entes federados no que diz respeito sua atuao externa. Os fatos e a atuao de diversos municpios superam e ultrapassam o arcabouo jurdico domstico, e demandam algum tipo de modificao, alterao ou criao de normas para essas novas aes federativas (Rodrigues, 2004a, p. 451). Trata-se da Unio desenvolver capacidade governamental de articular necessidades e solues internas com essas novas possibilidades abertas no exterior pelos entes federados subnacionais, sem romper com o papel clssico exercido pelo Estado nacional no campo da poltica internacional. Sem, obviamente, atrapalhar o desenvolvimento de parcerias internacionais j realizadas e as que esto por vir. Outro resultado que julgamos relevante, foi estabelecermos uma taxonomia conceitual mnima que poder ser duplamente til aos gestores municipais. Primeiro, por permitir a eles avaliar, com conhecimento de causa, os tipos de CTI e FE disponibilizados pelos futuros parceiros internacionais aos seus municpios. Possibilitando-lhes verificar a pertinncia da adoo ou no deles pela sua cidade. Por exemplo, nosso artigo demonstra que essas experincias internacionais s so benficas enquanto alternativas menos custosas para a soluo duradoura de problemas locais. O que s pode ser viabilizado com parceiros que adotam os modelos de cooperao horizontal, cooperao descentralizada e financiamento externo fundo perdido. Simultaneamente, ficou tambm evidente que a cooperao vertical, a cooperao tcnica internacional e o financiamento externo a juros mais civilizados uma opo, mas no to
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adequadas, na medida em que proporciona alternativas pela via do mercado, da lucratividade, sem atentar-se para as necessidades das demandas da cidadania.

Recebido em outubro/2011; Aprovado em dezembro/2011

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