Abalmedp

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.
Problemas complejos y respuestas innovadoras: la necesidad de coordinar políticas

en un contexto de descentralización
Juan Manuel Abal Medina
1. Introducción
Al ser el ciudadano el destinatario por excelencia de las políticas públicas, el Estado debe coordinar los
esfuerzos de cada una de sus dependencias a fin de conferir un sentido coherente a sus acciones. De
otro modo, es decir, sin la sinergia del conjunto del entramado estatal, resulta sumamente difícil dar
cabal satisfacción a las demandas y necesidades de nuestra sociedad. Si esto resulta válido para gran
parte de las democracias modernas, ciertas características institucionales de nuestro país determinan
que la coordinación intergubernamental cobre aún mayor importancia que en otras latitudes. En efecto,
por su estructura federal y particularmente por el complejo esquema de responsabilidades que quedó
configurado tras el proceso de descentralización acaecido durante los años ’90, el concurso de los tres
niveles de gobierno (municipal, provincial y nacional) en el proceso de diseño, implementación y
evaluación de políticas públicas aparece como un requisito insoslayable.
Ahora bien, el relativamente amplio consenso que existe en torno a la necesidad de coordinar políticas
entre los diferentes niveles gubernamentales desaparece cuando se trata de precisar los arreglos
institucionales concretos que deben implementarse para que ello sea posible. ¿Qué mecanismos de
coordinación existen? Y más específicamente, ¿cuál de ellos traería aparejado mejores resultados en
nuestro país, teniendo en cuenta su configuración institucional? Finalmente, ¿cuáles han sido las
formas más usuales de coordinación en Argentina, y qué lecciones pueden extraerse de tales
experiencias?
Las cuestiones expuestas forman parte del meollo del presente trabajo, que se organiza de la siguiente
manera. La primera sección está dedicada a precisar las características centrales del Estado argentino
en lo que respecta a su organización territorial, funcional y política. Interesa particularmente el proceso
de descentralización de la década pasada, en tanto redefine las responsabilidades y potestades de la
nación, las provincias y los municipios. En la segunda sección se indaga en los diversos mecanismos de
coordinación intergubernamental existentes en la actualidad a fin de dilucidar cuáles son los más
efectivos para el contexto institucional argentino. Finalmente, en la última sección se exponen
sintéticamente dos casos de coordinación intergubernamental: el de los Consejos Federales, y el del
saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo.
2. El federalismo argentino y el proceso de descentralización de los años ‘90

La Argentina, según lo estipulado en el artículo 1° de su Constitución Nacional, adopta la forma
representativa, republicana y federal de gobierno. De tal modo, presenta una distribución funcional y
territorial del poder: un gobierno central, 23 gobiernos provinciales, más la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires; y 2117 gobiernos municipales. Las administraciones públicas de cada uno de estos
niveles son organizativa y funcionalmente independientes entre sí.
El principio básico de la relación entre dichos poderes es fijado también por la Carta Magna: “Las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación” (Art.121).
1
Asimismo, el texto constitucional establece la obligatoriedad de las provincias de asegurar el régimen

municipal en lo que respecta al alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero (Art. 5 y 123).
Desde el punto de vista estrictamente político, los gobiernos subnacionales gozan de autonomía. Por
empezar, las autoridades provinciales (ejecutivas y legislativas) son elegidas a través del voto popular.
Además, cada provincia tiene la potestad para dictar su propia Constitución “(…) bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria”
(Art. 5, Constitución Nacional). Esto es lo que explica que las provincias no posean un único sistema
político. Por ejemplo, mientras que algunas legislaturas provinciales son bicamerales (replicando el
sistema vigente a nivel nacional), muchas otras se estructuran en un sólo cuerpo legislativo.
En cuanto a la organización municipal, Argentina no tiene un régimen único: cada provincia tiene la
potestad de definir su propio régimen municipal, lo cual motiva la existencia de profundas diferencias
organizacionales. Al respecto, mientras que algunas provincias consagran un amplio margen de
autonomía municipal (política, administrativa, económica, financiera e institucional), como es el caso
de los municipios de la provincia de Corrientes, otras estipulan meramente la autonomía política, como
el caso de los municipios de la provincia de Jujuy.
Esta situación implica la existencia de tres ámbitos de administración pública (nacional, provincial y
municipal), con autonomía política, administrativa y funcional, y con potestades y responsabilidades
exclusivas, concurrentes y complementarias para cada uno de ellos. De tal modo, queda configurada
una estructura estatal compleja (lo que algunos autores denominan “Estado multinivel”), “donde la
jurisdicción nacional se constituye en una suerte de Estado de estados, conviviendo en igualdad con
otro ámbito de gobierno -las provincias, que también se encuentran dotadas de soberanía interna- y
un tercer estamento, los municipios, a los que si bien no puede adjudicárseles poderes equivalentes a
la de los dos anteriores, tienen potestades y autonomía política, administrativa, económico-financiera
e institucional” (Cao, 2007: 16).
Ahora bien, la distribución de competencias y recursos entre la Nación, las provincias y los municipios,
lejos de ser una relación estática o inalterable, en Argentina -como en otros países federales- es el fruto
de una incesante negociación en la arena política. De esta manera, a lo largo del tiempo, múltiples
transformaciones y reformas fueron modificando el poder de cada nivel de gobierno vis a vis el otro.
Algunas de estas reformas implicaron tendencias hacia una mayor centralización en el nivel nacional, y
otras, por el contrario, condujeron a una mayor descentralización hacia la arena provincial y/o
municipal. Cabe advertir, asimismo, que esta oscilación entre la preeminencia de la Nación o de las
provincias se dio desde los inicios mismos del Estado nacional (fines del siglo XIX) y se mantiene
hasta nuestros días, aún cuando no siempre dichos cambios se hayan materializado en nuevas reglas
constitucionales.
Durante la década de los ’90, período signado por transformaciones estructurales tanto en el plano
económico, como político y social, Argentina verá alterado su esquema de distribución funcional y
territorial de poder. En tal sentido, la reforma constitucional de 1994, si bien en algunos aspectos
acentúa el poder del gobierno central, en otros -por demás sustanciales- fortalece las potestades y
atribuciones provinciales. Al respecto, se puede enumerar (Alessandro, 2009).
2
• El dominio de las provincias sobre los recursos naturales existentes en su territorio, un aspecto
especialmente relevante en provincias con actividades hidrocarburíferas y mineras. Los tributos
que surjan de estos recursos (como las regalías petroleras de las provincias) no integran la masa
coparticipable.
• La exigencia de sancionar una nueva Ley de Coparticipación, otorgando así rango
constitucional al requerimiento de automaticidad en la remisión de los fondos a las provincias.
• La limitación de las competencias del Poder Ejecutivo Nacional para decretar la Intervención
Federal a una provincia sin acuerdo del Congreso, atenuando así una herramienta histórica con
que contaban los Presidentes argentinos para disciplinar a las provincias.
• La elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, previamente designado
por el Presidente de la Nación.
• La prohibición de transferir competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación
de recursos, lo cual había sido una práctica habitual para aumentar la dependencia financiera de
las provincias frente a la Nación.
• La potestad de las provincias de crear regiones para el desarrollo económico y social.
Asimismo, en el marco de la hegemonía neoliberal, se produjo un profundo proceso de

descentralización. Con el objetivo de erigir al mercado en exclusivo mecanismo de asignación de
recursos, el Estado argentino fue reducido tanto en su tamaño como en su funcionalidad. Para ello, el
gobierno central delegó una serie de competencias hacia el segundo nivel de gobierno (provincial).
Entre estas responsabilidades provinciales (compartidas con el Estado nacional) se encuentran la
educación media, la justicia, la seguridad social y la seguridad pública, entre otros. Asimismo, en forma
exclusiva, las provincias se van a encargar de brindar los servicios educativos, del financiamiento de la
vivienda social y de la regulación de la distribución domiciliaria de la energía eléctrica.
Cabe advertir, empero, que el proceso de delegación de competencias de los años ‘90 no se agota en la
relación nación-provincias. Al respecto, en temas como promoción económica, desarrollo social, medio
ambiente, salud y seguridad, las provincias promovieron la transferencia de responsabilidades hacia los
municipios. Asimismo, cabe recordar que con la reforma del ‘94 queda consagrada constitucionalmente
la autonomía política de los municipios.
El objetivo formalmente declarado del proceso de descentralización fue el de revalorizar el papel de los
gobiernos locales, que por sus reducidas dimensiones resultaban ideales para establecer una relación de
proximidad -de tipo directa- con la ciudadanía. Sin embargo, por la forma que asumió, la transferencia
de responsabilidades se vincula más con la pretensión de realizar un ajuste estructural que con un ideal
democrático (Falleti 2005). En efecto, una mirada de conjunto del proceso de descentralización indica
que el exclusivo objetivo del Estado nacional, al impulsar la reforma, era reducir el déficit fiscal y
constituir un Estado mínimo. Por ello, desde el punto de vista de los gobiernos provinciales y
municipales el resultado final de dicho proceso no deja de ser ambiguo. Por un lado, al poseer mayores
atribuciones y responsabilidades, se convirtieron en actores protagónicos de la vida política argentina.
En tal sentido, se puede afirmar que el sistema político sufrió una tendencia clara hacia la
desnacionalización. Pero por otro, ni las provincias ni los municipios fueron provistos de las
herramientas necesarias para asumir las nuevas responsabilidades que el Estado nacional había
delegado en ellas.
3
El aspecto económico constituye una parte del problema. En efecto, ni las provincias ni los municipios
fueron provistos de suficientes recursos económico-financieros para afrontar las nuevas
responsabilidades. Tal carencia se percibe claramente al considerar las variaciones ocurridas en el
período 1983-2006 en la participación nacional, provincial y municipal en el Gasto Público
consolidado y en la Recaudación total. Tomando como referencia los extremos del período analizado
(1983 y 2006) puede observarse que las provincias y los municipios ampliaron significativamente su
participación en el gasto público consolidado (pasando del 24% al 42%; y del 4% al 7%
respectivamente), fenómeno que tuvo como contrapartida lógica la merma en la participación del gasto
del gobierno nacional (que se redujo del 71% al 49%).
Asimismo, al analizar más en detalle el período considerado, surge que es durante la primera etapa
(1983-1993) cuando ocurren las principales alteraciones en la composición del gasto público,
permaneciendo prácticamente igual desde ese momento hasta la actualidad. Esto último da la pauta de
que la evolución general del Gasto Público consolidado no es sino el fiel reflejo del incremento de
competencias tanto provinciales como municipales que se dio durante los años ’90.
(CUADRO 1 AQUÍ)
Pero así como la participación presupuestaria de provincias y municipios crecía, la estructura de

recaudación tributaria para el mismo período se mantenía estable (ver Anexo I, Cuadro 2). Es decir, a
pesar de la transferencia de competencias desde el Estado Nacional hacia las esferas subnacionales y la
consiguiente modificación en la composición del gasto público consolidado, la estructura tributaria
permanece prácticamente invariable desde 1983. Ese año, Nación recaudaba el 85% del total de
recursos del país, mientras que en 2006 recaudaba el 84%. En el caso de los impuestos provinciales,
tampoco se observan modificaciones significativas: pasan del 14 % en 1983 al 15 % en 2006. Es decir,
existe “un bajo nivel de correspondencia fiscal, definida ésta como el grado de consonancia entre la
jurisdicción que cobra los impuestos y la que realiza las erogaciones” (Cao, 2007: 81).
(CUADRO 2 AQUÍ)
Las dificultades que tuvieron las entidades subnacionales para enfrentar las nuevas responsabilidades
derivadas de la descentralización no se agotan en el plano económico. En efecto, para desempeñar
correctamente su nuevo rol, tanto las provincias como los municipios debían poseer una adecuada
estructura organizacional, una planta de empleados altamente capacitada, experiencia en la gestión
pública, planificación estratégica, capacidad para relacionarse con diferentes actores. Ya hemos
señalado en una ponencia anterior (Abal Medina, 2008) que la realidad provincial y municipal se
caracteriza por una gran heterogeneidad, en diferentes aspectos: poblacionales, educacionales, sociales,
de desarrollo económico, políticos, institucionales, entre otros (Abal Medina, 2008; Cao, 2007).
Ante tal situación, resulta lógico que el impacto de la descentralización no haya sido uniforme. Si bien
es factible identificar gobiernos subnacionales que respondieron en forma satisfactoria a los nuevos
desafíos de la descentralización, un amplio conjunto de municipios y provincias de dimensiones
reducidas sin duda encontraron serias dificultades.
4
3. La necesidad de la coordinación intergubernamental

El régimen federal argentino, y en particular, el complejo sistema de responsabilidades que quedó
configurado tras el proceso de descentralización, constituyen factores determinantes en la generación
de mecanismos de coordinación intergubernamental.
El federalismo implica una alteración del principio de soberanía absoluta característico del Estado
Westfaliano, o en otros términos, constituye la superación del principio de indivisibilidad de la
soberanía (Bobbio, Mateucci, y Pasquino, 2000), en tanto posibilita la coexistencia en una misma área
geográfica y constitucional de dos (en el caso argentino tres) poderes soberanos. En tal peculiaridad
reside, según sus defensores, la gran ventaja del federalismo. Al respecto, la soberanía compartida
permite usufructuar al mismo tiempo las ventajas derivadas de la relación próxima que se establece
entre los gobiernos locales y sus ciudadanos, y los beneficios que confieren los gobiernos de grandes
dimensiones, necesarios para mantener el desarrollo económico y la independencia política (Bobbio,
Mateucci, Pasquino, 2000: 634).
Sin embargo, la coexistencia de dos o más poderes también puede constituirse en un escollo difícil de
sortear para lograr eficiencia en el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas.
En tal sentido, resulta fundamental en todo régimen federal la existencia de mecanismos de
coordinación intergubernamental. Como sostiene Wheare (1964) el federalismo es predominantemente
una división de poderes entre autoridades generales y regionales, cada una de las cuales, en la propia
arena, se coordina con las otras aún siendo independiente de éstas. En definitiva, la estructura del
sistema estatal federal, caracterizada por una pluralidad de actores en un mismo territorio, motiva la
posibilidad de que haya duplicación de funciones o zonas grises de decisión, lo cual en su conjunto,
incrementa el grado de complejidad en el proceso de toma de decisiones: “El principio constitucional
en que se fundamenta el Estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados
entre sí… La consecuencia de esta distribución de las competencias entre una pluralidad de centros de
poder independientes y coordinados consiste en que cada parte de territorio y cada individuo están
sometidos a dos poderes soberanos… sin que por esto desaparezca el principio de unidad de decisión
sobre cada problema” (Bobbio, Mateucci, y Pasquino, 2000: 634).
Ahora bien, como hemos visto en la sección anterior, durante los ’90 nuestro país vio trastocado su
organización estatal. El proceso de descentralización modificó el esquema de responsabilidades que
había hasta ese momento. Gran parte de las investigaciones sobre dicho proceso se han centrado
principalmente en la cuestión de la delegación de responsabilidades y si éstas fueron correspondidas
con los necesarios recursos económico-financieros o no. Una nueva línea de investigación, en cambio,
comenzó a dar cuenta de los efectos de la descentralización sobre el proceso de políticas públicas. Al
respecto, Serafinoff (2008) hace hincapié en que la descentralización en Argentina supuso una mayor
complejidad a la hora de tomar decisiones al aumentar la densidad de reglas, actores, intereses e
interacciones en la esfera pública. “Las reformas de la década del 90 presentaron nuevos desafíos
para la gobernabilidad, desafíos que se asocian tanto con la distribución de recursos (no sólo
económicos sino también políticos y simbólicos) como con una nueva división del trabajo” (Serafinoff,
2008: 1).
En efecto, en Estados multinivel como el caso argentino, ninguna política pública o responsabilidad de
un nivel va a poder ejecutarse materialmente fuera del ámbito territorial de los otros dos niveles. En
este escenario cobra entonces especial relevancia articular la gestión pública correspondiente a las
5
unidades políticas de los distintos órdenes estatales. Si previo al proceso de descentralización, el

funcionamiento de la gestión pública se podía calificar como dual, en el sentido de que la esfera
nacional por un lado y la provincial y municipal por otro actuaban en forma independiente, actualmente
el federalismo argentino se orienta hacia una dinámica de tipo cooperativo o coordinado (Cao, 2007).
Frente a esta situación, hay consenso entre los especialistas acerca del rol fundamental que pueden
cumplir los partidos políticos como nexos fundamentales a la hora de efectivizar mecanismos de
coordinación intergubernamental: Los partidos políticos se constituyen como agentes centrales del
federalismo como proceso ya que pueden armonizar las políticas entre el gobierno central y los
gobiernos subnacionales (Serafinoff, 2008). El tipo de cooperación que supone esta perspectiva se
encuentra asociado con la teoría de la nacionalización del sistema político (Rokkan, 1970) y es de de
tipo vertical, en el sentido de que implica la adhesión de los gobiernos subnacionales a las decisiones
que se toman a nivel nacional. En Argentina, sin embargo, al menos desde 1983 en adelante, el sistema
político se encuentra fragmentado y difícilmente se pueda hablar de partidos políticos estructurados a
nivel nacional (Leiras, 2007).
Paradójicamente, el mismo fenómeno que genera la necesidad de articular políticas entre los diferentes
niveles de gobierno -el proceso de descentralización- puede haber producido también una tendencia a la
desnacionalización del sistema partidario1, lo que constituye un impedimento para uno de los posibles
tipos de coordinación intergubernamental. Cabe recalcar que al margen de que suceda o no, la
autonomía política de la que gozan las provincias y los municipios plantea la posibilidad de que haya
gobiernos divididos entre los distintos órdenes (nacional, provincial y municipal), complejizando el
proceso de toma de decisiones.
En tales circunstancias, el tipo de coordinación intergubernamental más factible que se puede dar es a
nivel de las burocracias, esto es, entre los funcionarios pertenecientes a la administración pública
nacional, provincial y municipal.
Este tipo de gestión coordinada encuentra un espacio sumamente propicio para desenvolverse en todas
aquellas áreas en las que existen competencias concurrentes. Más adelante damos cuenta del Plan
Integral de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo, que constituye un claro ejemplo de
coordinación de políticas entre distintos organismos del Estado nacional, y entre éstos y otros órganos
de niveles provinciales y municipales de gobierno, ante la necesidad de articular las intervenciones
sobre un mismo territorio.
De todas formas, este Plan advierte los peligros que surgirían por centrarse en forma exclusiva en una
perspectiva administrativa. En efecto, no puede desconocerse que todo el proceso de elaboración,
implementación y evaluación de las políticas públicas posee un componente intrínsicamente político,
que no puede ni debe ser subordinado a los intereses burocráticos. En definitiva, la dirección que asume
una determinada gestión de lo público, en un sistema democrático, debe estar en manos de la política y
de los políticos.
1
Chhibber y Kollman (2004) proponen la tesis según la cual la descentralización es una variable
explicativa del fenómeno de la desnacionalización del sistema partidario. Esta hipótesis se
contrasta para el caso argentino en Alessandro (2009).
6
3.1. Los Consejos Federales

Los Consejos Federales son organismos multilaterales de participación voluntaria y vehículos
privilegiados de las relaciones políticas y burocráticas intergubernamentales.
Creados en su gran mayoría durante los años ’90, se vinculan justamente con la necesidad de
institucionalizar mecanismos de coordinación intergubernamental, en un contexto signado por la
descentralización de competencias y funciones desde el Estado Nacional hacia los Estados provinciales
y municipales, y por la debilidad institucional de quienes debían hacerse cargo de las nuevas
responsabilidades. En particular, estos Consejos se justifican en casos donde existen situaciones de
pluralismo institucional (Nejamkis y Repetto, 2005), donde más de una instancia de gobierno comparte
responsabilidades sobre determinadas tareas (Abal Medina, 2008), y donde el sistema partidario
muestra signos de fragmentación y desnacionalización. En la actualidad, existen 38 Consejos Federales
en la Argentina. Al explorar cuestiones tales como los mecanismos de creación, su composición y
funciones, se observa una fuerte heterogeneidad (Serafinoff, 2008), vinculada con la inexistencia de un
marco normativo que organice, en términos generales y homogéneos, su funcionamiento.
En cuanto a su origen, los Consejos pueden distinguirse en tanto instituciones formales o informales.
Las primeras refieren a aquellas cuya existencia tiene origen en actos administrativos, leyes, decretos o
acuerdos entre unidades políticas y que se caracterizan por tener un esquema de funciones pautadas o
ámbitos concretos de aplicación de políticas públicas (Wikstrom, 1977). Entre las segundas
encontramos aquellas instituciones que surgen como el producto de prácticas burocráticas recurrentes,
resolución de problemas funcionales de gestión compartida o programas y proyectos que implican
planificación y ejecución interjurisdiccional (Wikstrom, 1977).
Por otro lado, los Consejos Federales deben analizarse según su origen y ubicación institucional, sea
exógena o endógena a cualquier organismo estatal preexistente (Escolar, 2008). Aquellos de carácter
endógeno se encuentran localizados funcionalmente en el ámbito de Agencias Gubernamentales del
Estado Central -en tanto son el producto de iniciativas unilaterales del Poder Ejecutivo Nacional-,
mientras que los de carácter exógeno constituyen instancias descentralizadas con capacidades políticas
propias y un importante grado de institucionalización, de gestión efectivamente multilateral.
Como se ha mencionado, los Consejos Federales tienen su origen, principalmente, en los años ‘90.
Como se desprende del anexo IV, a lo largo de dicha década fueron creados 16 Consejos Federales,
esto es, el 50% de la totalidad de los Consejos existentes hasta la fecha. De los 16 Consejos creados,
tres son de carácter exógeno: los Consejos de Medioambiente, Minería y Previsión Social; mientras que
los restantes son de tipo endógeno, localizados en diversos ministerios nacionales. Por último, cabe
destacar que mientras que todos corresponden a instituciones de tipo formal, la mayoría fueron creados
a través de leyes y decretos, y solo tres tuvieron su origen formal en resoluciones, y actas constitutivas
y fundacionales, esto es, actos administrativos de menor nivel de formalidad que las leyes y los
decretos.
Salvo 9 Consejos, que fueron creados entre los años ‘50 y ‘80, y uno creado en el año 2000 (durante el
gobierno de la Alianza), los 12 restantes (es decir, el 37,5% del total) tuvieron su origen durante las
gestiones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, respectivamente. Durante esta última en particular,
se crearon 8 Consejos Federales, el total de los cuales son de carácter endógeno y formal.
7
3.2. El caso de la Cuenca Matanza-Riachuelo

A lo largo de este trabajo se ha visto que por sus características federales y por haber atravesado un
profundo proceso de descentralización, las administraciones públicas en Argentina, en sus tres niveles
(nacional, provincial y municipal) están compelidas a articular sus gestiones. Esta necesidad resulta
particularmente acuciante cuando de lo que se trata es de regular la temática ambiental, en virtud de
que toda política pública promovida por cualquiera de los tres órdenes (nacional, provincial o
municipal), al estar circunscripta al mismo territorio tendrá repercusiones materiales directas en los
otros dos. Al respecto, un caso exitoso de gestión intergubernamental en materia de medio ambiente es
el Plan Integral de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo.
A través de la sanción de la Ley 26.168, en noviembre de 2006, el Congreso de la Nación creó la

Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo, un ente de derecho público interjuridisccional, en el ámbito
de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En
concreto, integran la autoridad Cuenca Matanza-Riachuelo cuatro representantes del Poder Ejecutivo
Nacional, dos representantes de la provincia de Buenos Aires, y dos representantes de la Ciudad de
Buenos Aires.
Asimismo, la Ley 26.168 también dispuso la creación de un Consejo Municipal, integrado por
representantes de cada uno de los municipios ubicados en la zona de la Cuenca. Dicho Consejo tiene
como misión cooperar, asistir y asesorar al Ente. La citada ley, finalmente, también da participación
institucional a las organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, creando para tal fin
una Comisión de Participación Social.
En definitiva, el Plan Integral para el saneamiento de la Cuenca Matanza_Riachuelo significa un caso

relevante de puesta en marcha de lazos de coordinación y cooperación de políticas entre distintos
organismos del Estado nacional, y entre éstos y otros órganos de niveles provinciales y municipales de
gobierno, así como de involucramiento de distintos actores de la sociedad civil. Por último, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha tomado intervención en el tema, monitoreando el cumplimiento de
los planes de saneamiento.
En resumen, se observa que el Plan Integral se saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo, por la

complejidad de la temática y por la ubicación geográfica y jurisdiccional que comprende, ha requerido
la participación activa de un amplio espectro de actores. Sin la sinergia conjunta de todos ellos, el
objetivo tan largamente postergado como anhelado, esto es, el saneamiento de la Cuenca Matanza-
Riachuelo, difícilmente pueda realizarse.
4. Conclusión
El éxito de cualquier programa de reforma en la administración pública depende siempre de su nivel de
correspondencia con el contexto en el cual se inserta. En tal sentido, un dato insoslayable de la realidad
de nuestro país es que posee una estructura federal, es decir, que se compone de tres niveles de
gobierno (nacional, provincial y municipal), cada uno con independencia funcional y administrativa. El
proceso de descentralización, asimismo, ha configurado un marco institucional sumamente complejo,
en el que los tres ámbitos de administración pública poseen potestades y funciones exclusivas,
concurrentes y complementarias.
8
En tal escenario, y ante la ausencia de partidos políticos fuertemente estructurados a nivel nacional,
lograr que el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas resulte exitoso implica
el establecimiento de mecanismos de coordinación intergubernamental. El caso que se presenta en el
panel que integra esta ponencia, el del Plan Integral de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo,
constituye un ejemplo valioso de un tipo de integración y coordinación de las gestiones en sus tres
niveles.
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9
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Reseña biofráfica
Juan Manuel Abal Medina es Secretario de la Gestión Pública de la República Argentina. Doctor en
Ciencia Política (FLACSO México - Georgetown University). Profesor de las Universidades
Nacionales de Buenos Aires y de General San Martín. Investigador del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Publicó 7 libros como autor y compilador, 20
artículos en libros editados en el país y el exterior y más de 15 artículos en revistas nacionales e
internacionales con referato (incluyendo Party Politics, Desarrollo Económico, Electoral Studies,
Revista Argentina de Ciencia Política y Revista Chilena de Ciencia Política, entre otras).
Secretaría de la Gestión Pública de la Nación

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Teléfono: 4344-3769 - Buenos Aires – Argentina
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ANEXO I
Cuadro 1. Gasto Nacional Total, provincial y municipal como % del Gasto Público Consolidado.
Período 1983-2006.
1983  1993  2003  2006 
En Nº En % En Nº En % En Nº En % En Nº En %
Gasto Nacional
22,888 71,5 38.676 51,6 57.694 52,7 104.898 49,5
Total
Gasto Provincial
7,806 24,4 29.622 39,5 43.197 39,4 90.254 42,6
Total
Gasto Municipal
1,308 4,1 6.0696 8,9 8.642 7,9 16.450 7,7
Total
Gasto Consolidado 32,001 100 74.994 100 109.533 100 211.602 100
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía.

En miles de pesos. En millones de pesos
Cuadro 2. Recaudación Tributaria Nacional y Provincial como % de la Recaudación Total (1983-

2006)
1983  1993  2003  2006 
En Nº En % En Nº En % En Nº En % En Nº En %
Recaudación Neta 10,753 85,5 42.352,3 82,8 73.740,1 83,7 152.255 84,8
Nación
Impuestos 1,827 14,5 8.797,3 17,2 14.332,1 16,3 27.292 15,2
Provinciales
Recaudación Neta 12,580 100 51.149,7 100 88.072,2 100 179.547 100
Total
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía.

En miles de pesos.  En millones de pesos
10
ANEXO II
Cuadro 3: Cantidad de Municipios por provincia y Municipio mas grande (según población) por
Provincia. 2008
Cantidad de Cantidad de
Provincia Municipio mas Grande
Municipios Habitantes
Buenos Aires 134 La Matanza 1.255.288
Catamarca 36 San Fernando del Valle de Catamarca 141.260
Chaco 68 Resistencia 275.962
Chubut 46 Comodoro Rivadavia 137.061
Córdoba 428 Córdoba 1.272.334
Corrientes 66 Corrientes 321.902
Entre Ríos 263 Paraná 237.968
Formosa 37 Formosa 198.074
Jujuy 60 San Salvador de Jujuy 233.754
La Pampa 79 Santa Rosa 94.758
La Rioja 18 La Rioja 146.411
Mendoza 18 Guaymallén 251.339
Misiones 75 Posadas 255.052
Neuquén 57 Neuquén 203.190
Rio Negro 75 San Carlos de Bariloche 93.101
Salta 59 Salta 464.678
San Luis 65 San Luís 153.322
San Juan 19 San Juan 112.778
Santa Cruz 20 Río Gallegos 79.144
Santa Fe 363 Rosario 909.397
Santiago del Estero 116 Santiago del Estero 230.614
Tierra del Fuego 3 Río Grando 52.681
Tucumán 112 San Miguel de Tucumán 527.607
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio del Interior
11
ANEXO III
Cuadro 4: Requisitos para la creación de municipios, por provincia. Año 2007
Tipo de requisito y provincia Requisito

De población Cantidad mínima de habitantes
Catamarca 500
Corrientes 500
Formosa 1.000
Santa Cruz 1.000
Salta 1.500
San Luis 1.500
Córdoba 2.000
Río Negro 2.000
Tierra del Fuego 2.000
Jujuy 3.000
Misiones 3.000
Santa Fe 10.000
De población y superficie
Neuquén 500 habitantes en una superficie de 8.000 ha
Entre Ríos 1.500 habitantes en una superficie de 75 km2
2.000 habitantes en un radio de 5 km a partir del núcleo central
Santiago del Estero
urbano de población
Otros requisitos
Chaco 800 habitantes y 100 electores
Chubut 500 electores
500 habitantes o una población menor que cuente con
La Pampa posibilidades económico-financieras para subsistir y una ley de
declaración de Municipio
Tucumán 5.000 habitantes en 250 ha y más de 300 propietarios privados
Nota: en las provincias de Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y San Juan los municipios equivalen a
departamentos o partidos.
Fuente: INDEC, 2007
12
ANEXO IV
Cuadro 5. Consejos Federales en Argentina.
Fecha de
Consejo Federal Modo de creación Organismo
creación
Vía Federal Por Decreto Ley (Nº Ministerio de Planificación Federal,
1958
505) Inversión Pública y Servicios
Catastro 1958 S /D Ministerio de Defensa
Inversiones 1959 Acuerdo de Provincias
Energía Eléctrica Ministerio de Planificación Federal,
1960 Por Ley (N °15336)
Inversión Pública y Servicios
Interprovincial de
Ministros de Obras 1965 S/D S/D
Públicas
Educación Por Decreto Ley (Nº
1972 Ministerio de Educación
19682)
Agropecuario 1973 Por ley (Nº 20310) Ministerio de Producción
Salud 1981 Por Ley (Nº 22373) Ministerio de Salud
Turismo Acta Constitutiva.
1982 Recreado en 2004 por Ministerio de la Producción
Ley Nº 25997
Previsión Social 1990 Por Ley (Nº 23900)
Medio Ambiente 1990 Por Acta Constitutiva Jefatura de Gabinete de Ministros
Consumo 1992 S/D Ministerio de Economía
Función Pública 1992 Acta Fundacional Jefatura de Gabinete de Ministros
Minería Ministerio de Planificación Federal,
1993 Por Ley (Nº 24224)
Población 1993 Por Decreto (Nº 2613) Ministerio del Interior
Portuario Argentino Por Resolución S.S.P. Ministerio de Planificación Federal,
1993
y V.N. N° 69 Inversión Pública y Servicios
Seguridad Vial 1994 Por Ley (Nº 24449) Agencia Nacional de Seguridad Vial
Mujer Presidencia de la Nación (Consejo
Por Decreto (Nº
1995 Nacional de Coordinación de
291/05)
Políticas Sociales)
Vivienda Ministerio de Planificación Federal,
1995 Por Ley (Nº 24464)
Prevención y Asistencia Presidencia de la Nación (Secretaría
de las Adicciones y el de programación para la prevención
1996 Por Decreto (Nº 623)
Control del de la drogadicción y lucha contra el
Narcotráfico narcotráfico)
13
Discapacidad Presidencia de la Nación (Consejo

1996 Por Ley (Nº 24657)
Nacional de Políticas Sociales)
Pesquero 1997 Por ley (24922) Ministerio de Producción
Adultos Mayores 1997 Por Decreto (Nº 457) Ministerio de Desarrollo Social
Ciencia y Tecnología Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva
Trabajo Ministerio de Trabajo, Empleo y
1999 Por Ley (Nº 25212)
Seguridad Social
Micro, Pequeñas y
2000 Por Ley (Nº 25300) Ministerio de Economía
Medianas Empresas
Hídrico Federal Ministerio de Planificación Federal,
2003 Por Acta Constitutiva
Responsabilidad Fiscal Ministerio de Economía y Finanzas
2004 Por Ley (Nº 25917)
Públicas
Niñez, Adolescencia y
2005 Por Ley (Nº 26061) Ministerio de Desarrollo Social
Familia
Producción 2005 S/D Ministerio de Producción
Juventud 2007 Por Ley (Nº 26227) Ministerio de Desarrollo Social
Televisión Pública 2008 S/D Jefatura de Gabinete de Ministros
Cultura 2008
Presidencia de la Nación (Secretaría
(Reinstituid Acta Acuerdo
de Cultura)
o)
Derechos Humanos Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos
Justicia Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos
Planificación y
Ministerio de Planificación Federal,
Ordenamiento 2008 Acta Acuerdo
Territorial
Políticas Públicas Ministerio de Justicia, Seguridad y
2008 Acta Constitutiva
Antidiscriminatorias Derechos Humanos
Registros de la Ministerio de Gobierno, Justicia y
2008 Por Ley (Nº 26387)
Propiedad Inmueble Seguridad (Provincia de La Pampa)
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la Secretaría de la Gestión
Pública.
14

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