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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

A coordenação enquanto questão chave nos processos de territorialização das


políticas: em quadros de implementação pluri-agências

Rui Miguel Estêvão Alexandre

“What they have in common is people from two or


more agencies working toghether to improve
services to clients” (Rossi, 1982).

1 - Introdução
Um olhar, ainda que breve, sobre a história recente do mundo ocidental, com especial enfoque na
Europa, mostra-nos que a sociedade é uma importante roda dentada numa engrenagem em constante
mutação. Essas mutações contribuem para uma constante reconstrução de parametrizações sociais e
culturais, haja em vista a necessidade de adequação das políticas públicas. Conscientes disso mesmo,
Ingram e Schneider concluem que “(t)he social construction of target populations refers to the cultural
characterizations or popular images of the persons or groups whose behavior and well-being are
affected by public policy (Ingram e Schneider, 1993).
O reconhecimento da existência de disparidades sociais mesmo no seio da União Europeia (UE), tem
merecido uma preocupação constante por parte dos decisores políticos e dos agentes de concepção e
implementação de políticas públicas.
Deste modo, a luta por uma maior coesão social e por empregos mais dignos e em maior número, foi
precisamente o core business da Cimeira de Lisboa (Março de 2000), que obteve o comprometimento
dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros. Por outras palavras, o que esteve em causa
nesta cimeira foi o entendimento de que era necessário empreender um esforço conjunto e coordenado
que motivasse os Estados-Membros a prosseguir objectivos de coesão, sem os quais a Europa nunca
poderia ambicionar ser a economia do conhecimento mais competitiva do mundo.
É com base nestes pressupostos que a Agenda Social Europeia revista, alude para a necessidade de
reforço da confiança dos cidadãos nos desafios que se apresentam ao nível do desemprego, da
persistência da pobreza e das desigualdades, por via da modernização das políticas sociais
implementadas nos Estados-Membros.
Partindo dos pressupostos já enunciados, o Governo Português elencou um conjunto de prioridades
políticas (combate à pobreza das crianças e dos idosos; educação, formação e qualificação e; integração
das pessoas com deficiências e imigrantes) a incluir naquele que viria a ser o Plano Nacional de Acção
para a Inclusão 2006-2008 (PNAI).
É, justamente, enquadrado neste plano que surge o programa Contratos Locais de Desenvolvimento
Social (CLDS) com vista a uma intervenção pluridisciplinar desenvolvida num quadro pluri-agências.

2 - As Políticas Públicas - Implementação e Coordenação

Tradicionalmente, a Ciência Política tem-se ocupado de questões relacionadas com o alcance e


manutenção do poder, com os tipos de regime e de Governo, bem como com os sistemas partidários e
grupos de pressão. Analisando a aproximação semântica por via de uma análise quantitativa, o
Professor Adriano Moreira constata que “as palavras mais frequentemente usadas pelos escritores que
afirmam lidar com os problemas do que seria a Ciência Política são estas: Estado, Governo, Poder,
autoridade, conflito” (Moreira, 2003: 13).

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No entanto, associadas ao Estado estão aquelas que são consideradas as suas funções naturais. Neste
sentido, Aristóteles invocava a importância da existência da sociedade para a felicidade comum, pois a
constituição do Estado não serviu “unicamente para viver em conjunto, mas sim para bem viver em
conjunto” (Aristóteles, 1977).
Pese embora o facto de as Políticas Públicas não se centrarem na esfera mais desenvolvida pela maioria
dos autores da Ciência Política, neste trabalho partimos da assumpção de que elas são um sub-campo
desta ciência.
Para sustentar esta nossa posição baseamo-nos na afirmação de Dye: “Political Science is the study of
politics – the study of «who gets what, when and how». It’s more than the study of governmental
institutions (…) and more than the study of political processes (…). Political Science is also the study
of public policy – the description and explanation of the causes and consequences of government
activity” (Dye, 1998).
Neste sentido, e recuperando a afirmação do Professor Adriano Moreira, podemos dizer que a Ciência
Política tem áreas nobres das quais, todavia, se encontram arredadas as Políticas Públicas. Contudo, se
retivermos a evolução histórica da Ciência Política, facilmente entenderemos que as políticas públicas,
como as entendemos hoje, só são possíveis quando existe um Estado organizado, um Governo,
afectação de Poder às instituições públicas, concessão da autoridade ao Estado e ausência de conflitos
na estrutura do Estado. Não está aqui em causa se o tipo de regime é ou não democrático, mas sim se
está ou não legitimado.
Deste modo, em nosso entender, as Políticas Públicas são um sub-campo da Ciência Política que, para
vingar, tem que ter garantidas uma panóplia de variáveis de sustentação, o que faz com que elas só
sejam viáveis num Estado com estruturas administrativas e burocráticas sustentadas.
No seguimento deste posicionamento, Gianfranco Pasquino afirma que a Ciência Política foi já
criticada por não ter dado a devida atenção aos “processos de conversão das exigências e dos apoios em
decisões”, ou seja, os politólogos têm empenhado grande parte do seu trabalho a estudar as relações de
poder e de manutenção do status quo entre Estados, Governos, Partidos ou Sistemas Eleitorais, em
detrimento das relações da Sociedade com a estrutura que a governa (Pasquino, 2002: 252).
Sendo um campo pouco desenvolvido no seu ambiente natural, “verificaremos que muitos dos seus
autores não ensinam nem investigam no âmbito dos departamentos de ciência política ou de gestão e
administração pública,” estando antes inseridos noutros departamentos onde a investigação
desenvolvida abarca também, de forma natural, as políticas públicas, como sejam os “departamentos de
Sociologia, ciências da educação, ou economia”(Bilhim, 2008_a).
Neste sentido, para Wildavsky, “Policy analysis é a aplicação de um sub-campo cujo conteúdo não
pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por tudo o que pareça apropriado de acordo
com as circunstâncias do tempo e da natureza do problema” (Wildavsky in Parsons, 1997, XV).
Assim, ainda segundo João Bilhim, o facto das políticas públicas serem simultaneamente ensinadas em
diferentes departamentos leva a que o seu conteúdo e orientações estratégicas saiam, em certa medida,
limitadas (Bilhim, 2008). Contudo, em nosso entender, é essa interdisciplinaridade que lhe tem dado
sustentação teórica e abertura a novos horizontes científicos.
Centremo-nos agora na Implementação das políticas, enquanto momento crucial do chamado Policy
Process.
Dye define implementação como “a continuação da política por outros meios”. O autor realça que o
processo de produção da política não termina no momento em que esta toma a forma de lei e é assinada
pelo presidente (Dye, 1998).

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De facto, quando uma política pública toma a forma de lei, há já muito trabalho realizado e um
conjunto de fases cumpridas. Porém, é a partir deste momento que ela ganha o seu carácter vinculativo.
Diversos autores têm apresentado, de forma estruturada, o ciclo de produção das políticas públicas.
Anderson divide-o em 5 fases. O primeiro momento, a Definição do Problema, embora não faça parte
do processo político, será aquele que lhe dará origem. Segue-se a definição da (1) Agenda que coloca
os problemas por ordem de prioridades políticas. Logo que se entenda que o momento é pertinente,
procede-se à (2) Formulação da Política, com base nas propostas para resolver o problema
identificado. O momento seguinte é o da (3) Legitimação da Política, ou seja, o desenvolvimento do
processo no decorrer do qual serão recolhidos apoios para que a política seja politicamente aceite. Só
depois do processo de legitimação é que a política está em condições de ser (4) Implementada. A
última fase é a (5) Avaliação. Podemos dizer que este é o derradeiro momento do processo político,
uma vez que é nesta fase que saberemos se a política cumpriu os objectivos para que fora desenvolvida
(Anderson, 2006: 4).
Laura Benefont apresenta uma estruturação do ciclo de produção das políticas, na qual dá relevo a três
estágios que Anderson não utiliza, ou seja, após a definição do problema, a autora identifica a
necessidade de “Identificação das opções alternativas”, “Avaliação das Existentes” e “Selecção das
Opções Disponíveis”, ao que se segue o início do processo de Implementação (Benefont in Caeiro,
2008: 97).
O processo de implementação é aquele que exige mais concentração por parte dos agentes
implementadores, devido a todas as condicionantes que podem surgir no momento em que a política
passa das ideias e do papel para o terreno. As especificidades de cada quadro de implementação
obrigam a acertos que, muitas vezes, só poderão ocorrer no terreno. Neste sentido, Pressman e
Wildavsky observam que “(a)lthough officials had thought that designing the innovative policy,
committing funds, and obtaining initial local agreements were the most crutial parts of the program, the
implementation proved surprisingly difficult” (Pressman e Wildavsky, 1974: 35).
Complementamos a noção da preponderância da fase de implementação com a afirmação de que “(à)
importância conferida ao processo de implementação, enquanto chave no ciclo de produção de
políticas públicas, vem juntar-se a sua relevância no tocante aos meios que envolve, aos recursos que
consome e, ainda, ao investimento que lhe está programaticamente associado” (Cardim, 2006: 19).
O trabalho desenvolvido por Pressman e Wildavsky em 1973, sobre o projecto de Oakland, é hoje
aceite na comunidade científica como o ponto de partida da investigação sobre a implementação de
políticas ou projectos públicos. Como vimos anteriormente, estes autores centram de imediato a sua
atenção na noção de implementação. Reafirmam-no quando dizem que “we can work neither with a
definition of policy that excludes any implementation nor one that includes all implementation. (…)
Implementation cannot succeed or fail without a goal against which to judge it” (Pressman e
Wildavsky, 1974: XIV).
Este é também o entendimento de Van Meter e Van Horn ao afirmarem que “(w)e should emphasize
that the implementation phase does not commence until goals and objectives have been established”
(Van Meter e Van Horn, 1975).
Por seu turno, Hargrove alerta para a questão da inter-relação e inter-acção entre políticos,
administradores e prestadores dos serviços públicos que, até há comparativamente pouco tempo, fora
uma área negligenciada na investigação acerca do processo de implementação. Neste sentido,
Hargrove definia a implementação como o “missing link” do processo político (Hargrove, 1975 in
Parsons 1997).

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Estimulados pelo trabalho que vinha sendo desenvolvido, começam a surgir autores da denominada
segunda geração, mesmo antes da primeira ter atingido o cerne dos primeiros estudos sobre a
implementação. (Pülz e Treib, 2007)
No mesmo ano em que Hargrove se refere ao “missing link” do processo político, Van Meter e Van
Horn começam a delinear aquela que viria a ficar conhecida como The Top-Down School. Os autores
constroem uma definição de implementação que remete o controlo das acções para as autoridades,
públicas ou privadas, que estivessem envolvidas nos objectivos a atingir por anteriores decisões
políticas, e continuam afirmando que “(t)his includes both one-time efforts to transform decisions into
operational terms, as well as continuing efforts to achieve the large and small changes mandated by
policy decisions” (Van Meter e Van Horn, 1975).
A ideia de um processo de implementação Top-down requeria, segundo Eugene Bardach, um intenso
acompanhamento ou follow-through, de modo a garantir o sucesso da implementação (Bardach, 1977
in Cardim, 2006).
Mais tarde, também Mazmanian e Sabatier descreveram a implementação como a execução por via
hierárquica de medidas de política definidas centralmente. Poderia inclusive tratar-se da implementação
de uma “basic policy decision”, todavia ela teria que estar incorporada num estatuto que tomasse a
forma de uma relevante decisão executiva (Mazmanian e Sabatier, 1983 in Hill e Huppe, 2002: 7).
Em suma, os Top-downers colocavam a ênfase da sua investigação na capacidade de os actores ou
decisores políticos produzirem objectivos e metas inequívocas, por forma a poderem verificar, a cada
momento, a evolução do processo de implementação.
De acordo com a perspectiva Top-down, qualquer decisão seria transmitida à base da hierarquia
seguindo um itinerário de sentido descendente (forward mapping), todavia, segundo Elmore, esse
processo era “increasingly difficult to mantain in the face of accumulating evidence on the nature of the
implementation process” (Elmore, 1985 in Parsons, 1997: 468).
Em resposta a esta escola, surgem os Bottom-uppers cuja investigação incidia sobre a relevância dos
street-level bureaucrats como negociadores e implementadores de políticas. De entre estes destaca-se,
como autor de referência, Lipsky, que analisou o comportamento dos street-level bureaucrats em
agência de implementação de políticas públicas. O facto de cada funcionário se ver a si mesmo como
uma peça fundamental à engrenagem da burocracia do Estado, leva a que cada um desenvolva um foco
de poder discricionário e autónomo, o que, aos olhos da cúpula político-administrativa, facilmente será
vista como uma ameaça. Acresce a isto a relação de proximidade que estes funcionários facilmente
desenvolvem com os cidadãos.
A estruturação da análise da política em sentido ascendente foi, novamente, introduzida por Elmore
quando se refere ao processo de mapeamento ascendente da política (backward mapping) (ELMORE,
1980). A noção de backward mapping consistia numa partilha com os decisores, em sentido
ascendente, da forma como os street-level beaurucrats entendiam o processo de implementação. A
razão que levou Elmore a defender o backward mapping estava relacionada com o reconhecimento de
que os street-level workers, pelo conhecimento e familiaridade que têm com o terreno e com os
projectos em curso, eram muitas vezes forçados a fazer escolhas entre programas em conflito (Hill e
Huppe, 2002: 58). O feed-back dessas escolhas era, então, posteriormente devolvido à hierarquia.
Como resultado do intenso debate suscitado pelas duas escolas anteriores, surge uma terceira
perspectiva que, de certo modo, congrega elementos quer dos top-downers quer dos bottom-uppers. A
terceira geração de implementadores, denominada por middle-range, centra o foco de influência nos
funcionários intermédios da hierarquia. Estes passam a ser vistos como verdadeiros actores do processo
político.

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Mais recentemente começa a surgir o debate acerca das “policy networks” no processo de
implementação. Estas realçam a importância da coordenação e da colaboração entre os diversos actores
envolvidos no processo. Laurence O’Toole, em 1986, refere que a partir do momento em que a
investigação acerca das políticas públicas é desenvolvida por diversas áreas das ciências sociais, então
dever-se-á empreender maiores esforços para conseguir ligações entre elas. Segundo O’Toole, “it is
possible to match inter-organizational arrangements with policy objectives so that, the best way to
implement can be read off from the latter. What is particularly noted here is the difficulties that arise
because of competing policy goals” (O’Toole in Hill e Huppe, 2002: 69).
Ao salientar que a competição entre as agências não só é possível como pode gerar dificuldades,
colocamo-nos perante a necessidade de as agências, ao trabalharem em comum, saberem exactamente
quais são as pretensões das suas congéneres, ou seja, terá que haver uma forte relação de confiança e
complementaridade entre elas.
Deste modo, “o primeiro passo da coordenação com outras agências é conhecerem-se. (…) É difícil
haver coordenação com uma agência sobre a qual nada sabemos” (Rossi, 1982).
Chisholm entende que a “Coordenação descreve dois processos distintos, o acto de coordenar e uma
meta em si mesma. Quando entendida como um estágio final, ou seja, o resultado de um processo, ela é
definida como uma combinação harmoniosa entre agentes e funções (…). Apenas enquanto definição,
não nos permite perceber como lhe podemos chegar” (Chisholm, 1992).
Referindo-se à coordenação entre ministérios no Governo Britânico, Kingdom afirma que a
“coordination of the public agencies and institutions (…) comes from what may be broadly termed the
core executive” (Kingdom, 2005: 39).
A importância da coordenação no processo de implementação de políticas públicas num quadro multi-
agências assume especial importância devido à necessidade de todas as agências trabalharem num
mesmo sentido, tendo todavia bem delineada a relevância de cada uma delas no processo. Claro está
que uma instituição cuja intervenção no processo de implementação seja preponderante para o sucesso
da política, terá naturalmente que ser alvo de maior “vigilância” por parte dos responsáveis pela
coordenação. Por outro lado, é igualmente possível que haja agências que, pela sua experiência no
campo, se sintam habilitadas a desenvolver um papel de liderança que pode não ser necessariamente
conferido por via estatutária, mas de reconhecimento meramente informal.
Haja em vista a importância da coordenação no processo de implementação de políticas públicas,
deparámo-nos com a presença de tipos de coordenação distintos nas agências em estudo, tendo em
conta as suas especificidades estruturais e organizativas. Assim, de acordo com João Bilhim,
“(p)odemos considerar três características na estrutura organizacional: a complexidade, a formalização
e a centralização” (Bilhim, 2008_b). Aceitando esta perspectiva, facilmente se compreende que a forma
como cada agência coordena a sua actividade está directamente relacionada com características como o
grau de especialização, as regras ou procedimentos que orientam os membros de cada organização ou
mesmo a sede do poder da organização.

3 - Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social

Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social – CLDS – cuja finalidade se centrou na promoção da


“inclusão social dos cidadãos de forma multissectorial e integrada”1, foram criados pelo Ministério do
Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS) no âmbito do Programa Nacional de Acção para a
Inclusão – PNAI –, e tiveram como principal objectivo preencher um conjunto de carências sociais ao
nível da intervenção do Estado em áreas como o emprego, a formação e qualificação, intervenção
1
Portaria nº396/2007, art.º 2º
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familiar e parental, capacitação da comunidade e das instituições e, por fim, no acesso à informação e
acessibilidades.
Este projecto caracterizou-se pela introdução de diversas inovações, de que destacamos a criação de
eixos de intervenção, cujas medidas deveriam decorrer de forma conjugada entre acções de carácter
obrigatório e outras de carácter facultativo. Ou seja, no momento da definição do contrato programa,
deveriam já ter sido identificadas, com base no Diagnóstico Social, as acções que, de acordo com os
objectivos gerais do contrato, seriam comuns a todos os territórios em que um CLDS fosse
implementado, por isso seriam obrigatórias e, por outro lado, deveriam ser também apresentadas as
acções que se desenvolveriam exclusivamente nalguns territórios, e por isso facultativas. Pretendia-se,
assim, concentrar o investimento e os recursos disponíveis em quatro eixos muito específicos e, por
conseguinte, em acções propostas mediante o conhecimento aprofundado de que os actores locais já
dispunham, dando assim especial enfoque aos diagnósticos então realizados pelos CLAS – Conselhos
Locais de Acção Social.
Deste modo, ao contrário do que até aqui era comum, as candidaturas ao programa não foram abertas à
generalidade dos municípios ou territórios, mas sim efectuadas mediante uma proposta feita a nível
central pelo MTSS àqueles territórios identificados como críticos, com vista a uma maior promoção da
coesão territorial (norma IV, nº 2).
Deste modo, os territórios que poderiam ser abrangidos pelo programa CLDS estavam divididos
segundo características distintivas em quatro categorias: a) Territórios críticos das áreas
metropolitanas; b)Territórios Industrializados com forte desqualificação; c) Territórios envelhecidos; e
d) Territórios fortemente atingidos por calamidades.2
Na senda da promoção de um maior envolvimento dos actores locais, foram transferidas para as
Câmaras Municipais diversas responsabilidades, entre as quais a “selecção da entidade coordenadora,
mediante decisão fundamentada”3, a ratificação dos planos de acção, depois de recebido parecer do
CLAS, e ainda propor alterações ao plano de acção.4 Importa aqui salientar que o propósito de
descentralização de atribuições e competências da administração central do Estado para as autarquias
locais remonta já a 1999 quando, por via da publicação da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, se
assumia que “a transferência de atribuições e competências efectua-se para a autarquia local que, de
acordo com a sua natureza, se mostre mais adequada ao exercício da competência em causa.”5 Deste
modo, pretende-se aproximar a agência com as atribuições e competências necessárias, no caso as
câmaras municipais, para interpretar os inputs, ou seja as exigências ou anseios da comunidade,
proporcionando a resposta por via de soluções ou medidas de política – outputs. Aproximando a
solução e o problema, consente-se uma maior agilidade aos processos.
Antes de prosseguir, convirá enquadrar os CLDS nas diferentes tipologias de implementação de
políticas públicas. Ora, por um lado, poderíamos afirmar que se trata de uma política de primeira
geração, ou seja Top-Down, uma vez que as orientações gerais da política são definidas a um nível
superior da hierarquia e implementadas por agências no terreno. É isso que depreendemos quando a
resposta de um técnico da autarquia relativamente ao primeiro contacto com a política é que “isto foi
tudo de cima para baixo”.
Todavia, como referimos anteriormente, uma grande inovação desta política está relacionada com o
facto de as acções a desenvolver e implementar no terreno serem resultado de um diagnóstico social
anteriormente efectuado pelo CLAS de cada concelho, ou seja, pelos agentes da base da hierarquia.
Serão essas acções que depois enformarão o esqueleto da política, dando-lhe volume e conteúdo.
2
Norma V, nº 1 do Programa CLDS
3
Norma VII, nº 1 do Programa CLDS
4
Norma XI, nºs 1 e 2 do Programa CLDS
5
art.º. 3º, nº1 da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro
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Ora, segundo esta perspectiva, poderíamos assegurar que se trata de uma política de segunda geração,
ou Bottom-up, dado que as medidas de política são propostas por street-level bureaucrats, mediante os
inputs que eles próprios vão absorvendo da comunidade. Acresce que, a cada momento, a política pode
sofrer alguns ajustes, resultado da proximidade e constante observação por parte dos implementadores.
Porém, no CLAS não estão exclusivamente representadas agências públicas. Fazem parte do Conselho
Local de Acção Social outras de instituições de cariz social e associativo do concelho, que vão das
escolas à Segurança Social, da Santa Casa da Misericórdia à Câmara Municipal, de instituições de
saúde a IPSS’s.
De acordo com a legislação que institui os CLDS, “a câmara ou câmaras municipais, mediante
decisão fundamentada, selecciona(m) uma só entidade coordenadora local da parceria, de entre
entidades de direito privado sem fins lucrativos (…) designadamente Instituições Particulares de
Solidariedade Social (IPSS) e equiparadas, associações de desenvolvimento local (ADL), organizações
não governamentais (ONG) e cooperativas de solidariedade social”6. Diz-se ainda que as acções
podem, igualmente, ser desenvolvidas por outras entidades sem fins lucrativos, que se designam por
entidades executoras. São estas que, em conjunto, devem proceder à implementação das acções.
Podemos, portanto, afirmar que nos encontramos perante um quadro de implementação de quarta
geração ou, de acordo com a definição de Laurence O´Toole, multi-actor collaboration, em que a
coordenação, enquanto factor-chave do processo de implementação, é garantida por uma agência
central que, segundo O´Toole, deve prestar especial atenção às variáveis preponderantes da política,
que devem ser impossíveis de manipular (O’Toole in Hill e Hupe, 2002: 170).
O’Toole alerta ainda para a possibilidade de potenciais participantes no processo de implementação
serem negligenciados, situação que deverá ser impedida por via de um processo de coordenação
efectivo. No CLDS este é um risco real, dado que dependendo dos concelhos, muitas serão as agências
com competência para participar na implementação da política, todavia a legislação restringe a três o
número de entidades executoras.
Com base no esquema de David Easton (Easton, 1965), construímos um novo esquema onde realçamos
a importância do processo de coordenação no interior da Black-box, realçando as constantes relações
entre as agências executoras e a agência coordenadora e, entre esta última e as instituições promotoras.

4 - A pertinência deste Programa num território envelhecido – o caso de Mértola

Mértola, um dos maiores municípios portugueses em área, com 1279 Km2, é o segundo em Portugal
com a mais baixa densidade populacional - 6,81 hab/Km2 7. A comunhão de todo um conjunto de
factores como a distância a que se encontra relativamente aos grandes centros urbanos (cerca de
230Km de Lisboa e 120Km de Faro), o isolamento provocado pela distância às redes viárias mais
utilizadas, quer para acesso a Lisboa, quer ao Algarve, o final da exploração das minas de São
Domingos no inicio dos anos 60 e a perda de relevo do Rio Guadiana, enquanto via de comunicação e
transporte de mercadorias, levou a que Mértola, no seu conjunto, tenha perdido, ao longo das últimas
décadas, a capacidade de se auto-regenerar.
Perdeu também aquela sua capacidade histórica de atrair novos habitantes em grandes números, como
ocorrera primeiro com os Romanos, depois com os Árabes, seguidamente com as conquistas cristãs do
sul de Portugal e, por fim, com o crescimento exponencial da importância da mina de São Domingos, já
ia o séc. XX avançado, na exploração de minério no período da II Guerra Mundial.

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Norma VII, nº1 do Programa CLDS
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Censos 2001
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Deste modo, é desde o início da década de 60, quando a mina começa gradualmente extrair menos
minério, que o número de habitantes do concelho cai vertiginosamente de cerca de 25.000 para menos
de 10.000 habitantes na actualidade, como se pode observar na figura abaixo. A partir de 1966, quando
se dá o encerramento total da mina, dá-se um êxodo quase imediato de trabalhadores para as suas
regiões de origem, bem assim como de toda a elite inglesa que geria e administrava grande parte da
economia local.
Do Diagnóstico Social elaborado pela Rede Social do concelho, em 2004, observámos que, da
população residente em 2001, cerca de 32% tinha mais de 65 anos, sendo o índice de envelhecimento
de 273,1 (relação entre a população com mais de 65 anos e a população com menos de 15). A taxa de
desemprego rondava os 12%, enquanto o número de analfabetos se aproximava dos 25% da população.
Alertava-se ainda para o facto do tecido empresarial ser muito frágil, resultante de um fraco dinamismo
económico. Outras lacunas eram ainda apontadas, quer ao nível dos serviços de saúde, do parque
habitacional e das estruturas familiares. A estes dados acresce o facto de o povoamento ser muito
disperso, o que leva a que uma grande parte da população se encontre numa situação de profundo
isolamento. Na verdade, a grande mais-valia então apresentada era a existência de uma extensa rede
associativa, ainda que pouco activa.
Com base nos dados apresentados, o CLDS Mértola foi inserido na categoria “c) Territórios
envelhecidos”8, tendo o seu plano de acção sido estruturado com especial enfoque sobre a população
idosa, não esquecendo, todavia, as vulnerabilidades acima mencionadas ao nível do emprego, da
intervenção junto das famílias, das acessibilidades e novas tecnologias e ainda da rede associativa.
Posto isto, da elaboração do plano de acção resultaram as seguintes acções inseridas nos eixos de
intervenção do programa:

 Eixo 1 – Emprego, formação e qualificação;


▪ Gabinete de empreendedorismo (acção 1 - SCMM)
 Eixo 2 – Intervenção familiar e parental;
▪ Equipa de recursos e Qualificação Familiar e Parental (acção 2 - SCMM)
▪ Equipa de educação Familiar ao Cidadão Dependente e ao Portador de Deficiência (acção 3 –
SCMM e CAIM)
▪ Unidade Itinerante – Ludoteca (acção 4 - SCMM)
▪ GAV – Grupo de Apoio ao Voluntariado (acção 5 - SCMM)
 Eixo 3 – Capacitação da comunidade e das instituições;
▪ Rede Associativa de Mértola (acção 6 - SCMM)
 Eixo 4 – Informação e acessibilidade;
▪ Contacto com as Novas Tecnologias (acção 7 - ADPM)
Fonte: Regulamento do Programa CLDS, Norma V, nº1

Para aferir a pertinência deste programa, fomos falar directamente com as instituições que o
implementam no terreno. Para a entidade coordenadora e simultaneamente executora, a importância
destes projectos está fortemente relacionada com o facto de ele ser “mais uma ferramenta” para
“estimular as forças vivas do concelho”, cujo índice de envelhecimento preocupa os responsáveis pela
instituição. Após o programa terminar, há algumas acções que poderão prosseguir, ressalvando a
entidade coordenadora – Santa Casa da Misericórdia de Mértola – que, para isso, terá de conseguir
manter algumas parcerias.

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Norma V, nº 1 do Programa CLDS
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Esta entidade assume ainda que a motivação, para ter aceite a coordenação local, se prendeu com a
necessidade de ser cada vez mais um agente activo no concelho, extrapolando a sua intervenção, para
além daquelas que são as “nossas actividades tradicionais, tal como os lares de idosos ou os
infantários.” O profundo conhecimento que a instituição tem da área de intervenção deita por terra a
afirmação de Drucker - “as organizações só se prejudicam a si próprias e à sociedade se exercerem
tarefas para além da sua competência, dos seus valores especializados e da sua função especializada”
(Drucker, 2007: 112).
A este nível, o Centro de Apoio a Idosos da Moreanes (CAIM), destaca a necessidade de agir no
terreno, junto do foco dos problemas sociais que “muitas vezes são de difícil percepção para quem está
sentado atrás de uma secretária.” Por outro lado, a Associação de Defesa do Património de Mértola
(ADPM), afirma que a motivação provém de várias fontes, sendo a primeira a prossecução do Projecto
Mértola, que há vários anos vem sendo a principal razão de existência desta instituição. Destaca ainda a
“dinâmica conseguida através do trabalho das diversas entidades envolvidas no projecto” e afirma que
“só através da articulação entre elas podemos garantir que não andamos todos a fazer as mesmas
coisas.”

5 - A Implementação do CLDS Mértola e a Relevância da Coordenação

O Programa CLDS surge, como vimos anteriormente, em 2 de Abril de 2007 com a publicação da
portaria nº 396/2007, tendo como objectivo promover a inclusão social de cidadãos, de forma
multissectorial e integrada.
A Câmara Municipal de Mértola, entidade promotora local do programa, depois de seleccionada pelo
Instituto da Segurança Social (ISS), dirigiu um convite à Santa Casa da Misericórdia de Mértola
(SCMM), com base em critérios objectivos, como seja o “grupo técnico e de recursos humanos”, ou o
trabalho desenvolvido ao nível da acção social local. De acordo com um responsável político da
autarquia, a SCMM é, de facto, “quem dá o maior número de respostas”.
Posteriormente, a SCMM, em conjunto com a CMM, levam o projecto à Rede Social. Todos os
parceiros presentes na Rede Social foram convidados a apresentar propostas de acção, cuja viabilidade
foi posteriormente analisada. Da análise efectuada às propostas salientaram-se, para além da
proveniente da SCMM, a da Associação de Defesa do Património de Mértola e a do Centro de Apoio a
Idosos da Moreanes.
Cerca de dois meses após a publicação da portaria, a 6 de Junho de 2007, o Protocolo de Compromisso,
assinado entre o ISS, a Câmara Municipal de Mértola e a SCMM, é presente a ratificação em reunião
de Câmara, tendo sido aprovado por unanimidade. Recebeu, todavia, a crítica de um vereador não
executivo, uma vez que, segundo o próprio, a Câmara deveria pronunciar-se sobre a escolha da
entidade coordenadora. Cumprindo o estipulado na portaria, o plano de acção teria que ficar concluído
num prazo máximo de 2 meses.
Em 28 de Junho de 2007 é determinado por despacho do Secretário de Estado da Segurança Social (nº
13 536/2007) que o território correspondente ao concelho de Mértola será abrangido pelo Programa
Contratos Locais de Desenvolvimento Social, integrando os primeiros 19 CLDS, estes então projectos-
piloto.
Em 4 de Abril de 2008 é assinado, por todas as partes envolvidas, o CLDS Mértola.
Haja em vista a necessidade de dar cumprimento à legislação, os técnicos das instituições com
responsabilidade de apresentar o plano de acção fizeram “verdadeiras maratonas”, como confirmou um
responsável da CMM, durante o mês de Julho e Agosto, “enquanto os serviços em Lisboa estavam de
férias.”

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Em nosso entender, num momento tão estruturante como o do desenho da política, seria importante que
a entidade promotora ISS tivesse tido uma presença quase permanente.
Para além de todas as originalidades deste programa, os CLDS apresentam-se como a primeira política
pública de cariz social a ser territorializada através de um modelo de implementação pluri-agências
que, como já vimos, não pertencem à estrutura do Estado, podendo ser IPSS’s ou outras ONG’s. De
facto, tratando-se de uma metodologia de implementação relativamente recente e continuamente
estudada pela academia, julgamos que seria pertinente empreender maiores esforços para dar a
conhecer a política e os seus objectivos junto dos implementadores, sendo que a coordenação entre eles
desempenha aqui um papel crucial para o sucesso ou insucesso da política.

Para um efectivo cumprimento do plano de acção, a entidade coordenadora local, responsável pela
coordenação administrativa e financeira ficaria obrigada a:
▪ Desenvolver as acções que constam do plano de acção
▪ Constituir equipas em conformidade com o estipulado nas Normas Orientadoras do CLDS
▪ Garantir que a situação fiscal e da Segurança Social se mantinha regularizada
▪ Enquadrar e proceder à contratação de um coordenador técnico do CLDS
▪ Efectuar vistorias aos locais onde decorram acções financiadas pelo projecto
Do mesmo modo, as entidades executoras estavam obrigadas a:
▪ Executar integral e directamente a acção ou acções por que fossem responsáveis
▪ Reportar, trimestralmente, à entidade coordenadora o desenvolvimento das acções
▪ Constituir equipas em conformidade com o estipulado nas Normas Orientadoras do CLDS
▪ Garantir que a situação fiscal e da Segurança Social se mantinha regularizada
▪ Enquadrar e proceder à contratação de equipas técnicas

No entanto, a única obrigação cometida ao ISS, de acordo com a cláusula quarta do CLDS Mértola é a
transferência de verba. Mesmo que o ISS desenvolva algum papel de coordenação e inspecção, de
modo informal e latente ou informal e explícito, entendemos que seria uma mais-valia que elas
estivessem também contratualizadas.
Tratando-se de um projecto-piloto, ocorreram, como demos conta, no CLDS Mértola situações que,
numa fase inicial mantiveram o projecto num limbo burocrático demasiado prolongado, o que
provocou, por exemplo, atraso na transferência de verba, levando a que alguns dos técnicos então já
contratados tivessem que ser dispensados.
Com base no trabalho empírico até agora realizado e, admitindo que as especificidades de cada
organização condicionam a forma como a coordenação se desenvolverá ao nível interno e externo das
organizações, julgamos que seria pertinente que os técnicos implementadores estivessem familiarizados
com o processo político. Não pretendemos uma politização dos programas mas sim consciencializar os
implementadores das particularidades do processo político.
Deste modo, desenvolvemos um esquema conceptual, com base no qual expomos a nossa interpretação
relativamente ao papel da liderança no processo de coordenação.
Assim, entendemos que a coordenação pode ser avaliada com base no cruzamento entre duas variáveis:
o nível de formalização da coordenação; e o grau de explicitação.
Entendendo como ideal a situação em que a coordenação é Formal e Explícita, consideramos que o
trabalho desenvolvido em todos os restantes quadrantes deverá tender para este quadrante ideal.
Imaginemos um quadro de implementação em que a coordenação assenta numa forte liderança
informal de um indivíduo ou instituição.

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Neste caso, havendo simultaneamente uma instituição ou indivíduo mandatados para desenvolver a
coordenação, ou seja, um coordenador formal, será natural que quem exerça a coordenação informal o
faça de forma dissimulada para garantir a sua própria liderança junto de um grupo de colaboradores ou
mesmo no controlo de processos. Neste caso estamos, pois, na presença de um quadro de coordenação
latente e informal.
No que respeita a este tipo de coordenação (latente-informal), consideramos que pode haver alguma
possibilidade de subversão das medidas de política, ou acções, haja em vista os diferentes momentos
por que os projectos passam. Dá-se um exemplo hipotético de um responsável de uma agência
implementadora ser simultaneamente responsável político local. Neste tipo de casos, compete à
entidade coordenadora local apreciar o envolvimento que esse responsável possa, eventualmente,
desenvolver em acções do projecto, especialmente nas imediações de períodos eleitorais.

6 - Conclusão

O estudo da coordenação entre instituições a trabalhar para um mesmo fim já há muito que vem sendo
abordado e desenvolvido entre os académicos, especialmente os da área da Gestão de empresas.
Todavia, a investigação ao nível da coordenação entre agências, públicas ou privadas, para
implementação de políticas públicas é, como vimos, matéria de estudo relativamente recente.
A colaboração entre as agências pressupõe que a finalidade da sua acção, mais do que a concorrência,
seja a entreajuda, mais do que a simultaneidade de valências, seja a complementaridade. Claro está que,
para isso, é necessário que as instituições tenham, quer ao nível das estruturas dirigentes, quer dos
técnicos no terreno, um conhecimento mútuo e a consciência de que só com uma efectiva coordenação
se poderá alcançar o sucesso no processo de implementação.
Ainda no que respeita aos técnicos, consideramos que será importante que sejam conhecedores do
processo de produção de políticas públicas, de modo a que tenham consciência daquelas que podem
constituir-se como fases críticas do processo.
Por outro lado, como aludimos anteriormente, deverá haver um efectivo distanciamento entre os
dirigentes das instituições particulares com a responsabilidade de territorializar as políticas públicas e a
direcção de instituições políticas com dinâmicas locais, por forma a não promover relações perniciosas
entre os resultados dos programas, que se querem positivos, e com prováveis benefícios políticos,
conseguidos com base nos sucessos alcançados.

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Resenha Biográfica

Rui Miguel Estêvão Alexandre, licenciado em Ciência Política e Mestrando em Gestão e Políticas
Públicas é investigador do Centro de Administração e Políticas Públicas do Instituto Superior de
Ciências Sociais e Políticas – Universidade Técnica de Lisboa (ISCSP-UTL).
Está neste momento a terminar a sua dissertação de Mestrado, no ISCSP-UTL, analisando a influência
da coordenação enquanto momento preponderante do processo de territorialização de políticas
públicas.
Rui Estêvão Alexandre
Investigador
Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas
Pólo Universitário do Alto da Ajuda
Rua Almerindo Lessa
1300-663 Lisboa, Portugal
Tel.: +351 213 619 430
Telm.: +351 962 472 862
E-mail: ruialexandre@iscsp.utl.pt

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Anexo

Ambiente

Esquema da Coordenação Multi-actor

I GOV. Agencia Agencias O


N Coord. Implementadoras U
P T
P P
U U
T
T S
S
Autarquia

Ambiente

Imagem 1: Esquema do processo de Coordenação no interior da Black-box de David Easton

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Imagem 2: Evolução da População


Residente no Concelho de Mértola
1950 - 2001

Formal

A coordenação pode ser


resultado de formalizações
A coordenação é
legais ou procedimentais,
formalizada do ponto de
mas apresentar-se como
vista legal e procedimental
inferência ou decorrendo
e apresenta-se de forma
indirectamente de
explícita e com estatuto
orientações institucionais
formal
Latente Explícita

O carácter informal de determinadas acções Embora não seja desenvolvida


poderá levar a que a coordenação conseguida de forma impositiva, ela
seja desenvolvida sem recurso a um estatuto apresenta-se com evidência
formal, assentando na forte liderança informal perante o observador.
mas não reconhecida de um indivíduo ou de Existe reconhecimento
umserviço informal da liderança
estatutariamente instituída
Informal

Imagem 2: Esquema de Caracterização da Coordenação

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