XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Hacia una visión sistémica de la gestión de gobierno

Luis Guillermo Babino

Introducción
El presente trabajo propone una explicación a las razones del bajo impacto que han tenido
en los últimos años las intervenciones de mejora en los procesos técnico- administrativos
estatales en términos de mejorar los resultados globales de los gobiernos.

Nos referimos de manera concreta al bajo impacto que tuvieron los procesos de mejora en
los sistemas de compras gubernamentales, de servicio civil, de reforma de la administración
financiera, y los procesos de modernización del aparato público.

Sin duda las intervenciones son necesarias y fueron llevadas adelante con esfuerzo y con
criterios de calidad; sin embargo no tuvieron el impacto general deseado.

En este orden de ideas, la idea central del trabajo es que este bajo impacto encuentra
explicación, por un lado, en estrategias inadecuadas y, por otro, en que las intervenciones no
tuvieron un marco de abordaje sistémico. Esto derivó en que procesos de mejora en un
sistema no operaran en el nivel de calidad deseado, producto de fracturas no cerradas entre
los sistemas de gestión gubernamental. Esto se explica, bajo la teoría de sistemas, que
demuestra que el sistema general opera en el nivel de calidad que define el sistema que
opera con el nivel de calidad más bajo.

Por ejemplo, la función de direccionalidad estratégica de gobierno puede fortalecerse a

través de la incorporación de procesos de planificación, pero si no existe una adecuada
articulación entre el proyecto de gobierno y el diseño de la organización estatal se genera
una ruptura entre las prioridades estratégicas y la producción de bienes y servicios del sector
público, y de esta forma las prioridades estratégicas no se materializan en resultados de
gobierno.

A su vez, la función de Administración de Recursos (reales y financieros), puede fortalecerse

a través de sistemas administrativos potentes, que provean a los decisores información
oportuna, pero si no existe una adecuada articulación con la función de direccionalidad, las
prioridades políticas no se materializarán en la priorización de recursos, y por lo tanto en
capacidad de gestión.

Del mismo modo, la función de control y los modernos tableros de comando poco podrán
aportar a los decisores políticos sin una adecuada articulación con un sistema de
planificación de calidad.

Estos ejemplos muestran la necesidad de orientar las intervenciones en materia de reformas

del Estado y sus sistemas de gestión, bajo criterios sistémicos respecto a las funciones
críticas de gobierno.

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El trabajo realiza el siguiente recorrido. En primer lugar describe la situación social de la

región, a los efectos de confirmar en general los bajos resultados que los gobiernos de
América Latina. En segundo lugar, se analizan las funciones críticas de gobierno y sus
principales interrelaciones. Por último, se analiza el caso de la reforma de la administración
financiera gubernamental en la Argentina.

I. Las mayorías en América Latina no reciben respuestas de calidad por parte de

sus Estados
Una mirada panorámica a las condiciones en que vive la mayor parte de la población en los
países de América Latina, refleja una región organizada políticamente en su totalidad bajo
regímenes democráticos, que presenta sociedades profundamente desiguales. “Así se
define, en América Latina, una nueva realidad sin antecedentes: El triangulo de la
democracia, la pobreza y la desigualdad” (PNUD, 2004). Algunos descriptores de esta
realidad son:

• 1 de cada 3 ciudadanos de Latinoamérica y del Caribe se encuentra en situación de

pobreza (Anuario estadístico – Estadísticas sociales CEPAL 2008).

• Se registran 20 millones de personas desocupadas en América Latina (OIT –

Organización Internacional del Trabajo 2009).

• La tasa de mortalidad infantil en el quinquenio 2000 – 2005 para América Latina y el

Caribe es del 25.6‰ . En Cuba sólo es del 6.1 ‰ (Anuario estadístico – Estadísticas
sociales CEPAL 2008).

• En América Latina y el Caribe hay 38 millones de analfabetos (UNESCO, 2007).

• Sólo la mitad de quienes comienzan la escuela primaria la logra terminar.

• El 25% de los jóvenes están fuera del mercado de trabajo y del sistema educativo.

• 120 millones de ciudadanos no tienen saneamiento básico (agua y cloacas)

La situación socioeconómica de los países de la región refleja problemas acumulados

producto de los malos resultados de sus gobiernos. Estas situaciones son el reflejo de la
ineficacia de los gobiernos para brindar bienes y servicios en la calidad y cobertura adecuada
a sus ciudadanos. En la medida que las inversiones realizadas para modernizar el sector
público no redunden en bienes y servicios de mayor calidad, podemos considerar que no
están cumpliendo con su cometido.

El fin último de las reformas organizativas debería estar en mejorar el desempeño de los
Estados; hasta el momento, las inversiones realizadas no han revertido los malos resultados
de los gobiernos, tenemos como región, desafíos pendientes en materia del desempeño del
sector público.

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II. Estrategias que preanuncian fracasos

Si analizamos los procesos de reforma, tanto las reformas “horizontales” o por sistemas o las
reformas “verticales” o por instituciones, podríamos concluir, sin entrar en las especificidades
de cada caso, que hay pautas comunes.

Por un lado, la falta de sustentabilidad: en un primer momento empiezan con fuerza, pero
tarde o temprano estos procesos inicialmente “modernizadores” se esterilizan o tienden a
retroceder. Por otro lado, procesos que inicialmente contaban con cierto consenso popular o
que habían logrado, por sus resultados parciales, tales consensos, tendieron a perder
credibilidad - tanto para la población como para los mismos actores que son objeto de la
reforma.

Veamos entonces una serie de circunstancias que conspiran contra los procesos de reforma
y que inicialmente son producto de las malas estrategias que se adoptan:

1. Adoptar lógicas de la actividad privada en la esfera pública

Sin duda muchos métodos y técnicas que son utilizadas por la actividad privada pueden ser
utilizadas en la actividad pública, el error consiste en trasladar linealmente las experiencias
de un sector a otro. Son lógicas de funcionamiento diferente y cada vez que se hicieron
intentos de asimilarlas se cayó en simplificaciones muy costosas y con pocos o nulos
resultados. Las reformas basadas exclusivamente en el “management” son anticipos de
fracasos.

2. Privatizar lo que en la esfera estatal no se puede controlar

Existen procesos y actividades que la actividad privada puede satisfacer de manera más
eficiente que el Estado y esto se debe a que la actividad privada enfrenta a la hora de gestión
menos restricciones que las mismas actividades realizadas en el ámbito público, donde se
gestionan recursos de terceros. Ahora bien, delegar sin establecer controles adecuados es
una forma de alentar la corrupción.

3. Gestión por resultados sin planificación

No se puede hablar de gestión por resultados sin una conducción comprometida con
métodos modernos de planificación gubernamental. Una gestión de calidad depende de la
definición de resultados concretos y mensurables que se transformen en los indicadores que
permitan medir adecuadamente su cumplimiento.

Debe tenerse en cuenta que el nivel de calidad requerido al sistema público es situacional,
depende de un contexto histórico y social. No es lo mismo pedirle iguales resultados a un
gobierno con recursos y con una economía en crecimiento que a gobiernos que deben
enfrentar crisis inéditas en lo económico y social.

Por lo tanto, la gestión por resultados debe basarse en métodos potentes de Planificación
Estratégica Gubernamental que permitan identificar problemas, explicar sus causas, y
establecer trayectorias de intervención en la realidad social para revertir las situaciones
declaradas como problemáticas.

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4. Descentralizar sin control social

La descentralización es un valor. Pero un valor que debe ser definido en cada contexto
social. Si descentralizamos en ámbitos sociales sin democracia o sin control social, lo que
hacemos es “sacarnos un problema”, no resolverlo. Por eso, antes de “descentralizar sin
visión hay que democratizar sin miedo”.1

5. Confundir reforma con informatización

Muchos de los procesos de reforma se tomaron como proyectos informáticos, se
informatizaron prácticas inadecuadas, con lo cual “se logró hacer más rápido lo que nunca se
debería haber hecho”.

Cuántas veces se escucha la “fantasía” de resolver los problemas de falta de información con
la creación de la “Base Única de Datos”. Datos que están en poder del Estado y que se
expresan en “mega proyectos” interesantes por la magnitud de los recursos financieros en
juego, pero inefectivos para resolver los problemas de la ciudadanía.

Como lecciones aprendidas del pasado, vemos que las reformas no deben ser entendidas
como procesos tecnocráticos, deben ser conducidas por la política. En este sentido, mientras
la voluntad de reforma no salga del discurso de la política y se instale en el centro de sus
acciones, mientras no sea el núcleo de las decisiones de quienes tienen el poder para
transformar la calidad de vida de los ciudadanos, podrá haber intentos de reforma, pero no
será posible transformar la realidad.

III. Un abordaje sistémico de la gestión de gobierno

Señalamos al comienzo, la ausencia de una visión sistémica en los procesos
modernizadores o reformadores del Estado dio lugar a procesos de reforma de los sistemas
“horizontales” de gestión como así también sobre las instituciones de forma “vertical”. La
teoría de sistemas postula que el sistema general opera en el nivel de calidad del menor de
los subsistemas que lo integran. Por esto, cuando se encaran procesos de transformación,
es preciso prestar atención tanto a las mejoras de sistema como a las interrelaciones que se
dan entre ellos.

Vale la pena entonces a continuación analizar las funciones críticas de gobierno que deben
actuar en interrelación para asegurar la mejora del sistema general de gestión estatal.
Se distinguen cuatro funciones críticas en torno a las cuales se organizan los Sistemas de
Alta Dirección y sobre los cuales opera la gestión gubernamental en busca de resultados.
Tales funciones son:

a) La función de Direccionalidad Estratégica de gobierno encargada de definir los

resultados de largo y corto plazo que definen al plan de gobierno, el mapa de actores
sociales y sus intereses respecto al plan de gobierno, el balance proyectado político que
presupone el intercambio de problemas que presupone a la sociedad.
b)

1
Sobre este punto ver Babino, Luis G. “Visiones sobre la descentralización y estrategias para fortalecer la capacidad de
gobierno”, trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Administración Pública, San Juan, mayo de 2009, disponible
en www.cigob.org.ar/investigacion.html .
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c) La función de Administración de Recursos, encargada de velar porque los recursos

humanos, materiales y financieros se encuentren en disposición de satisfacer la gestión del
plan de gobierno y sus resultados.
d) La función de Organización y reglas de gestión del Aparato Público, encargada del
diseño de las organizaciones públicas para alinearlas a los resultados del plan de gobierno y
las consecuentes reglas de funcionamiento de la burocracia estatal.
e) La función de Control y Monitoreo estratégico y operativo de la gestión pública,
encargada de proveer información a los distintos actores, políticos y de la gerencia pública
para la toma de decisiones en función de resultados y de los cambios de escenarios que
impone la realidad.

Fig. 1: Los sistemas de la gestión de gobierno y su interrelación.

Bajo este esquema, se pueden reconocer dos niveles de gestión: uno el nivel macro-
organizativo en donde operan los niveles superiores de gobierno, otro el nivel que reconoce
el funcionamiento de las distintas organizaciones públicas. El Sistema a nivel macro-
organizativo debe conducir el proceso de toma de decisiones con impacto sobre:
- El diseño de las reglas del juego político
- La direccionalidad del Gobierno
- La configuración de la macroestructura del Estado
- La conformación del presupuesto nacional.
- La mediación entre las orientaciones básicas y la alta gerencia pública con sus
realizaciones cotidianas
- El control posterior de la gestión pública
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El Sistema a nivel de cada organización pública debe conducir los procesos que impacten en
la toma de decisiones respecto a:
- La direccionalidad de la Organización
- La determinación de los productos y resultados de la Organización
- El diseño institucional, la organización de los procesos de producción y la estructura
organizativa
- El modelo gerencial y su funcionamiento cotidiano
- El presupuesto institucional
- El monitoreo estratégico y operativo.
- La rendición pública de los resultados comprometidos por la Organización

Por otro lado, estos dos niveles se encuentran en una interrelación permanente. Los
procesos de uno generan outputs que sirven de inputs a los procesos del otro y viceversa. El
funcionamiento adecuado del sistema en sus dos niveles debería garantizar la existencia
efectiva de las cuatro funciones críticas permanentes en torno a las cuales se organizan los
Sistemas de Alta Dirección, lo que persigue el propósito de garantizar una gestión coherente
de la acción de gobierno con los resultados.

La existencia de un Plan de Gobierno que oriente estratégicamente las acciones resulta un

elemento necesario pero no suficiente para la gestión estatal. Es necesario lograr una
correcta articulación entre las funciones críticas de la gestión de gobierno.

Según la visión sistémica, cada función produce información crítica que alimenta al sistema y
a su vez demanda y utiliza en su funcionamiento información calificada del resto de los
sistemas. A continuación analizaremos los in-puts y out-puts de cada función:

• Direccionalidad Estratégica (planificación de mediano y largo plazo, balance de

gobierno, intercambio de problemas)

Este sistema requiere que la máxima autoridad política cuente con:

◦ Información sobre la marcha del Plan
◦ Información sobre la Sustentabilidad fiscal (reportes de administración financiera) y
política (procesamiento tecnopolítico)
◦ Un aparato público alineado al plan

Para poder:
◦ Reasignar recursos de acuerdo a la marcha del plan y a los cambios de rumbo
◦ Rectificar y redefinir el plan
◦ Definir cambios de rumbo

• Operacionalización y administración de recursos, integrado por los subsistemas de

administración financiera (tesorería, crédito público, contabilidad y presupuesto) y de
administración de recursos reales (compras y contrataciones y personal)

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Demanda:
◦ definición de resultados que estructuren el proceso presupuestario

Para poder entregar:

◦ Reportes sobre evolución de gastos e ingresos agregados
◦ Reportes sobre ejecución del presupuesto por instituciones
◦ Informes sobre el volumen de los recursos disponibles de acuerdo a las pautas de
Sustentabilidad fiscal

• Reglas para la organización y gestión del Aparato Público

Necesita:
◦ Definición de los objetivos estratégicos que debe cumplir la organización y que
estructuran su forma de organización y una gestión orientada a resultados.

Para entregar entregar:

◦ Principios básicos del diseño
◦ Acuerdos de gestión
◦ Reportes de cumplimiento de las metas

• Control y monitoreo estratégico y operativo de la gestión pública

Demanda:
◦ Resultados institucionales
◦ Planes operativos institucionales

Para entregar:
◦ Reportes a los actores del sistema para la toma de decisiones que permitan
sostener el cumplimiento del Plan

Las modalidades de intervención en los procesos de mejora no tuvieron el impacto deseado

en tanto operaron de manera aislada sobre los sistemas que alimentan alguna de las
funciones o de manera desarticulada entre las reformas en las instituciones y los procesos de
mejora de la alta dirección de gobierno.

• No se puede esperar una mejora significativa de la gestión por un proceso de reforma

del servicio civil y de la carrera administrativa, sin resultados definidos y precisos de lo que
se espera de la gestión de los integrantes de la burocracia estatal, cuestión que debe
definirse en la alta dirección de gobierno.
• No se puede esperar una mejora de la gestión de las organizaciones sin una mejora
de la administración de los recursos que aseguren que los mismos estén en el momento que
se necesita para el cumplimiento de las acciones que llevan a los resultados definidos.
• No se puede esperar un sistema de control que opere sobre las reglas de control de
gestión si los resultados de la gestión no están definidos y la alta dirección no toma sus
informes para rectificar o ratificar los rumbos.

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IV. Análisis de caso: la Reforma de la Administración Financiera Gubernamental en

Argentina
Una de las premisas que guiaron la Reforma de la Administración Financiera Gubernamental
en Argentina durante los primeros años de la década de los ´90 fue la visión sistémica, que
representó un verdadero cambio cualitativo en la manera de entender la administración y su
operatoria cotidiana, y que permitió potenciar y hacer más efectivo el desempeño del
Gobierno.

La visión sistémica de la Reforma permitió integrar en un único Sistema de Administración

Financiera a un conjunto de subsistemas: presupuesto, tesorería, contabilidad y crédito
público. Sin embargo, si bien la Reforma logró que la administración financiera funcione
como un sistema integrado, aún no se ha logrado que éste lo haga en toda su potencialidad,
ya que el subsistema Presupuestario funciona en un bajo nivel de calidad en lo que se refiere
a dar direccionalidad estratégica del gasto público como veremos seguidamente. Esta
situación condiciona el desempeño global del sistema.

Esto se debe a que, a diferencia del resto de los subsistemas, el Presupuestario contiene dos
dimensiones: por un lado, el Presupuesto es un sistema que incluye aspectos
administrativos, pero al mismo tiempo es el sistema donde se expresan las políticas de
gobierno. En este sentido, el sistema de presupuesto tiene un doble rol: el de sistema
administrativo y el de herramienta de carácter estratégico para definir el rumbo de las
acciones de gobierno.

Luego de las Reformas de los 90, el Sistema de Administración Financiera funciona como un
sistema integrado en su faz “administrativa”, pero no como instrumento de gestión
estratégica de políticas. Y ello se debe a que se verifica una desarticulación –de carácter
permanente o esporádico, entre el sistema presupuestario y la función de Planificación
Estratégica del Gobierno. Esta desarticulación entre el Plan de Gobierno y el Sistema de
Administración Financiera tornan a los componentes de este último en sistemas formales o
rituales a la hora de medir los resultados de la gestión de gobierno.

Vale la pena volver sobre los objetivos que se proponía la reforma2:

1. Lograr que la gestión del área se realice con economicidad, eficiencia y efectividad;
2. Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones;
3. Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno y
externo, con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos;
4. Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.

La Reforma tenía como objetivo contribuir a lograr una Administración Financiera Pública con
capacidad para instrumentar eficientemente las decisiones del poder político, así como
funcionarios públicos capacitados, orgullosos de su actividad y comprometidos con la tarea
de alcanzar el bienestar de nuestra sociedad.

2
Ley 24.156 que sentó en marco legal del proceso de reforma de la Administración Financiera Gubernamental a nivel
Nacional en Argentina.
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No obstante que algunos de estos resultados se alcanzaron, la sociedad en general y los

actores relevantes a la hora de la toma de decisiones en particular, no perciben que cuentan
con un Aparato Público que gasta de manera eficiente, ni que tiene procedimientos
transparentes, ni que el control de los actos públicos se realice con oportunidad y basado en
criterios de control de gestión y no formales; y que si bien se cuenta con muchos datos, la
toma de decisiones no se basa en adecuadas salidas de información que la soporten.

La manera más clara y dramática de poner en evidencia de la fractura entre la calidad del
sistema de administración financiera y los resultados de gobierno es la crisis dramática vivida
por la Argentina entre fines del 2001 y el 2002.

V. La visión sistémica de la gestión de gobierno y su relación con la sociedad

La visión sistémica de la gestión de gobierno no atañe solamente al modo de funcionamiento
interno al aparato público, comprende también al modo como éste se relaciona con su
entorno: la sociedad civil.

Existe una creencia fuertemente arraigada de que a través de la implementación de

mecanismos de “transparencia” se producirá una mayor participación y control de la
“sociedad civil” sobre las decisiones que toma el Estado acerca de cuestiones clave, tales
como la forma en que se gastan los recursos o los resultados que de ellos se obtienen.

Sin embargo, creemos que este supuesto, extrapolado de otros contextos, requiere de una
serie de condiciones previas que en nuestra situación aún no están dadas:

1. La sociedad civil sólo puede participar si comprende.

2. La sociedad civil comprende sólo si tiene información a su alcance y en un formato
comprensible.
3. ¿Cuál es su marco de comprensibilidad?
◦ Conocer cómo se gastan los recursos
◦ Conocer cuáles son las reglas del sistema
◦ Que sus interlocutores puedan DIALOGAR en igualdad de condiciones con los
funcionarios

El desafío pendiente es, en este sentido, lograr que la información que se brinde en el ámbito
de la Administración Pública resulte suficiente para dar respuesta a las demandas de
monitoreo y control externo.

Puede afirmarse que existen condiciones objetivas de tipo técnico, conceptual y tecnológico
que permiten suponer la factibilidad de asociar de forma económica los múltiples sistemas de
registración masiva vigentes dentro de las Administraciones Públicas. Este enfoque modifica
estructuralmente la concepción de la Reforma de los procesos reales e informáticos para
mejorar la gestión del Estado.

En efecto, el núcleo originario del interés de “reformar informatizando” para hacer todo más
rápido debe girar hacia “reformar revolucionando”. Esto significa, aprovechar el capital
cultural, de información, de procesos, de tecnología, de expertise, etc. que el Estado ya

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posee, en función de los intereses de la sociedad y con metaobjetivos centrados en el

mercado. Este nuevo enfoque permitiría, entonces, instalar un criterio de TRANSPARENCIA
pleno de cara a la sociedad3.

Para ello creemos que es necesario cuestionar el supuesto de que los mecanismos de
participación de la sociedad civil por sí solos transparentan la acción del gobierno.

Un caso ejemplificador es la iniciativa de “gobierno electrónico”. Tal como funciona en la

actualidad, el gobierno electrónico es una falacia de amontonamiento: lo que existe es, el
gobierno por un lado, y las comunicaciones electrónicas digitales y equipos para transferir –
impartir órdenes por el otro.

La idea predominante de que el “gobierno electrónico” consiste en reunir ambos aspectos

debe transmutarse por la idea de que el Estado y el gobierno, sobre la base de información
extendida y pertinente, debe utilizar los medios electrónicos para transmitir la veracidad y
eficacia de las consignas desde la cúspide de la pirámide de gestión hacia la base (la
sociedad), y el yerro e ineficacia de los resultados desde la base (la sociedad) hacia la
cúspide de la pirámide de decisión (el poder político). Esto constituye una manera eficaz de
poner la tecnología al servicio de los intereses y fines del Estado.

Conclusión
A lo largo del trabajo se ha analizado una propuesta de abordaje sistémico de la gestión de
gobierno, proponiendo que las reformas del Estado tomen un enfoque integral, a fin de
aportar a un mayor impacto de estas reformas en los resultados de los gobiernos.

El desafío consiste en que los actores involucrados en las Reformas (actores políticos,
funcionarios, técnicos) se apropien de una visión sistémica del proceso de gobierno, ya que
la departamentalización y especialización en ciencias verticales produce lecturas sectoriales
que dificultan la definición de estrategias integrales.

El diseño de estrategias integrales de Reforma requiere de la creación de ámbitos de

construcción de consensos básicos sobre los resultados esperados de las reformas, los
actores involucrados y sus expectativas, y las modalidades de intervención eficaces para
llevar adelante los proyectos de modernización.

Un actor que no puede estar ausente de estos ámbitos es la sociedad civil, de forma que las
Reformas no pierdan su objetivo primordial, aportar valor a la producción pública para
satisfacer las demandas de mayor calidad de vida de las sociedades.

3
Sobre este punto ver Babino, L. y Dequino, D. “Modelos de explotación de información: aportes para pensar su relación
con el modelo de gestión estatal”, publicado en Responsabilización y Evaluación de la Gestión Pública, CLAD, Caracas,
2005.
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Bibliografía
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Referencia Biográfica
Lic. Luis Guillermo Babino luisbabino@cigob.org.ar / www.cigob.org.ar
CV/ Licenciado en Economía (UBA), con estudios de posgrado en temas vinculados a
energía y políticas públicas. Especializado en planificación estratégica gubernamental y
desarrollo e implantación de sistemas de alta dirección. Fue Subsecretario de Gestión
Pública de la Nación Argentina y Coordinador General del Programa para la Modernización
del Estado. Actualmente es Presidente de la Fundación Desarrollo de Ciencias y Métodos de
Gobierno. Es Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial
(BIRF) en proyectos de Reforma de la Administración Financiera Pública y Modernización del
Estado en América Latina y el Caribe. Publicó diversos artículos y dicta conferencias y
seminarios en el campo de su especialidad.

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