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2009
Nina J. Best
Manuella Maia Ribeiro
José Carlos Vaz
1. Introdução
A chamada “sociedade da informação” tem sido vista como uma possibilidade de aumentar a
participação cidadã e propiciar uma nova dimensão e espaço de interação entre governo e
sociedade que seja pautada pela transparência, accountability e o controle social. Entretanto
no que tange à participação, existem poucos estudos sobre experiências de participação com
a utilização das tecnologias da informação e comunicação (TICs).
Esse artigo é fruto da pesquisa denominada "Electronic Local Governance: Latin American
Perspectives", realizada pela rede internacional LogoLink, coordenada pelo Instituto Pólis,
em São Paulo, Brasil, cujo objetivo foi investigar os diferentes usos das ferramentas e
aplicações de governança eletrônica democrática nos entes subnacionais (Estados e
Municípios) da América Latina para promoção de direitos e inclusão social. O artigo
apresenta quatro experiências de Orçamento Participativo (OP) desenvolvidas em municípios
brasileiros, Porto Alegre (RS), Ipatinga (MG), Belo Horizonte (MG) e Recife (PE), que
utilizaram as novas tecnologias em diferentes etapas na realização do OP.
As experiências de OP, que propõem a participação direta dos cidadãos na definição das
prioridades do investimento público, são amplamente conhecidas. Tradicionalmente, o OP é
desenvolvido em diversas etapas com a realização de assembléias populares que discutem
e deliberam a alocação de determinados recursos financeiros previamente definidos pela
Prefeitura. Em regra geral, a participação cidadã no OP ocorre desde a definição das
propostas (e em alguns casos, prioridades de políticas públicas) que serão eleitas, até o
monitoramento da execução das propostas vencedoras por conselhos ou comissões de
fiscalização.
Apesar de não ter sido a primeira experiência de OP, a experiência do município de Porto
Alegre, iniciada há 20 anos, é considerada um marco do reconhecimento nacional do
instrumento. A partir dessa experiência, o OP se espalhou não só pelo Brasil, mas obteve
também uma projeção internacional como uma ferramenta de inclusão social e participação
cidadã, sendo implementada em diversos países no mundo como Portugal, Argentina, Peru,
México, e até nos EUA, onde governos subnacionais em déficit tem experimentado a
implementação do OP para, junto à população, definir cortes prioritários no orçamento local e
definir como melhor alocar recursos públicos.
É importante observar que não existe uma receita exclusiva para a implementação do OP, e
que em cada versão, o OP assume características apropriadas ao seu local de realização,
assim como responder aos interesses daqueles que estão à frente do processo.
Consideramos que os quatro casos apresentados nesse estudo, ao utilizarem as TICs na
realização do OP Digital em suas localidades, vão além das exigências mínimas de
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A partir destes estudos de caso, foi elaborado um estudo panorâmico comparativo entre as
experiências que aponta uma série de questões emergentes na temática e pistas para a
continuidade das pesquisas em torno do assunto. Tais questões referem-se à contribuição
efetiva das TICs para a promoção da participação cidadã e do controle social sobre os
governos locais através de portais e serviços web vinculados aos OPs. Argumentamos que
com o uso da internet, as experiências de OP podem ampliar a participação e permitir que
milhares de cidadãos, que antes não participariam do processo, deliberem sobre a melhor
alocação dos investimentos públicos em seus municípios. Observamos que nenhum dos
casos estudados utiliza a internet em todas as suas etapas do OP, e, portanto concluímos
que enquanto há um trade-off entre a deliberação presencial e a ausência deste tipo de
espaço no campo virtual, por um lado, por outro, como veremos, os cidadãos votam e
assumem um papel de tomadores de decisão de fato, uma vez que as propostas mais
votadas serão implementadas pela prefeitura.
2. Governança Eletrônica
Não existe um consenso sobre o termo governança, que segundo Vale (2006, apud Pereira
1998), pode ser entendido como a “capacidade do Estado de transformar em realidade, de
forma eficiente e efetiva, as decisões tomadas”. Ao delimitar essas afirmações pode-se
afirmar que o conceito de governança vai além do governo, suas instituições e dos processos
decisórios e de ação governamental, para retratar diversos elementos de atuação que
ocorrem na interface das relações entre governo e sociedade. Relações essas que precisam
ser fundamentadas no controle e na prestação de contas, ou seja, em maior transparência e
participação tanto na formulação, no acompanhamento e na apresentação de informações de
interesse públicos. Sendo assim, a governança não deve se dar somente por um viés
unilateral partindo do governo, mas sim por uma interação constante entre Estado e
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sociedade. Para Diniz (1996, apud Ribeiro), a definição conceitual de governança vai além
da capacidade de ação governamental, isto é, engloba elementos de participação, sendo
assim “a capacidade da ação do Estado na formulação e implementação de políticas
públicas e consecução das metas coletivas utilizando-se de mecanismos de incrementação
da participação dos cidadãos”.
A governança eletrônica por sua vez, também reflete um caráter amplo no que diz respeito à
delimitação conceitual. Há ainda linhas de pensamento que se mantêm em um conceito mais
aberto como o de Rezende, Frey (2005)17: “A governança eletrônica ou e-governança (e-
gov) pode ser entendida como a aplicação dos recursos da TI na gestão pública e política
das organizações desse tipo”. Quando transferida à governança eletrônica, a visão de Diniz
pode ser interpretada como a capacidade de ação governamental, através do uso de
tecnologias de informação e comunicação para a realização de políticas visando uma maior e
melhor participação dos cidadãos. Para Vaz (2005), governo eletrônico não pode ser
entendido de maneira determinística, e muito menos como um campo neutro de atuação
governamental. Falar de governança eletrônica no Brasil é todavia conturbado. Se por um
lado temos uma sociedade que devido às condições socioeconômicas e culturais é mantida
às margens do acesso as novas tecnologias, por outro lado, temos outra sociedade que é
tecnologicamente atualizada e conectada, estabelecendo assim o digital gap, onde cada vez
mais a viabilidade do desenvolvimento de recursos tecnológicos, assume um papel cada vez
mais dominante no desenvolvimento do país.
A qualidade e a extensão da dinâmica das relações entre governo, cidadãos e sociedade civil
organizada, estabelecidas pelo uso das TICs tem que ir além da análise do uso de recursos
tecnológicos para avaliar as dinâmicas dos processos sociais nos quais os cidadãos
interagem com o governo na luta por melhoras na qualidade de vida e acesso à direitos
básicos, e entender esta interação digitalizada como uma forma de ampliar direitos e
cidadania. Para Vaz (2005), as TICs podem servir para melhorar a qualidade das relações
entre governos e cidadãos pelo seu potencial de promotores de direitos, como por exemplo,
o direito à informação, ao serviço público, ao seu próprio tempo, de ser ouvido pelo governo,
ao controle social sobre o governo e à participação na gestão pública. Os três primeiros
direitos estão relacionados ao desempenho público dos serviços e ao acesso aos direitos
individuais. Os últimos três direitos mencionados estão relacionados ao exercício dos direitos
coletivos, e é neste ponto que a governança eletrônica pode potencialmente promover a
ampliação dos direitos do cidadão na gestão pública, e transformar os processos de
deliberação, tomada de decisão, monitoramento e avaliação do OP, ampliando o direito à
participação na gestão pública e democratizando o acesso às ferramentas de informação e
comunicação, garantindo um maior número de participantes nestes processos democráticos
participativos.
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Organização dos Dentro do próprio Dentro do próprio Dentro do próprio Dentro do próprio
governos e sítio do município sítio do município sítio do município sítio do município
portais
Construir um Utilizar as TIC's Usar as TIC's Usar as TIC's
Portal para para o envio de para deliberação para deliberação
controle das propostas do OP. do OP do OP (processo
Tendências obras e serviços (processo distinto integrado – etapa
do OP ao OP tradicional) complementar –
ao OP tradicional)
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Como podemos observar na Tabela 1, Porto Alegre utiliza a Internet como ferramenta
complementar ao OP presencial, criando um espaço para divulgação das informações
referentes ao OP que permite acompanhar a execução e andamento das obras e serviços
decididos através do OP desde 1990. O acompanhamento das informações no site é um
adicional ao OP que garante um maior controle sobre a sua implementação, além de ser um
recurso relevante para a sua transparência. Em 2001, Ipatinga incorporou ao OP do
município a indicação de demandas pela Internet, onde os cidadãos cadastrados no sítio
eletrônico municipal podem indicar propostas que serão votadas em conjunto com as
propostas apresentadas nas reuniões presenciais do OP tradicional. Também já utilizaram a
Internet para o monitoramento e informações sobre o OP através do site e do e-mail. No ano
de 2006, Belo Horizonte realizou sua primeira experiência de votação online do OP, onde
cidadãos poderiam votar em determinadas obras pré-selecionadas pela Prefeitura através da
internet. Já em Recife, desde 2007 é possível votar nas ações do OP pela internet. Em
contraste com o exemplo do OP Digital de BH, o OP Internet de Recife faz parte do OP
presencial, e não é considerado como um processo de OP distinto.
O uso das TICs no caso de Porto Alegre amplia o acompanhamento do OP pela internet para
além dos delegados e líderes no OP, mas também para qualquer cidadão interessado. O
acompanhamento das informações no site é um adicional ao OP que possibilita o controle
sobre a sua implementação e um recurso relevante para a sua transparência.
3.2 Ipatinga
O OP de Ipatinga se tornou, ao longo dos anos, um importante espaço de debate público em
torno de orçamento municipal para desenvolvimento de projetos de investimento em infra-
estrutura. Em 2003, US$ 1,2 milhão foi alocado para o OP para projetos de desenvolvimento
de seus bairros e quase US$ 12 milhões para projetos de desenvolvimento de longo prazo
incorporado nos quatro anos. O valor total alocado neste ano era quase $ 13 milhões, o que
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O voto pela internet permite uma ampliação do número de eleitores, uma vez que os
cidadãos poderiam votar de qualquer computador que tivesse acesso à internet. A Prefeitura
também disponibilizou, em ambas edições do OP digital, aproximadamente 158 pontos de
votação gratuitos por toda a cidade localizados em hospitais, escolas, caminhões itinerantes,
entre outros, que contavam com monitores para auxiliar em caso de dúvida quanto ao
funcionamento do sítio ou da votação.
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3.4 Recife
O OP de Recife utiliza a internet como ferramenta complementar para votação desde 2007.
O OP Internet faz parte do OP tradicional, que é realizado anualmente, e permite votar nas
10 obras já priorizadas no OP presencial nas micro-regiões do município, sendo todas as
ações votadas pela internet e urnas eletrônicas credenciadas nas plenárias regionais. Os
votos computados pela Internet são somados aos votos das plenárias e urnas eletrônicas.
No ano de 2008, o cidadão pode escolher uma das 180 ações votadas nas 18 micro-regiões,
tendo a oportunidade de alterar a ordem de prioridades. Também podem votar em uma das
três prioridades já definidas em cada uma das sete plenárias temáticas, ou seja, podem votar
em até 7 prioridades, no máximo um voto por temática. Primeiramente, são votadas as
ações. Cada cidadão pode votar em até uma ação por micro-região. Por último, podem votar
nas prioridades temáticas como mulheres, direitos humanos e cultura.
4.Revisando o OP Digital
As experiências acima mostram que a internet pode ser uma ferramenta para a expansão do
OP além da tradicional forma presencial, com perspectivas de real ampliação da participação
cidadã pelos benefícios e facilidades proporcionadas pelos usos das TICs.
Por exemplo, uma pesquisa realizada em 2003 por Oliveira, Vaz e Cary sobre a experiência
de Ipatinga mostrou que novas pessoas estão fazendo parte dos processos do OP, tanto na
apresentação de propostas quanto na presença das reuniões. A classe média e os jovens
adotaram o OP Digital e tem se mobilizado para participar das reuniões presenciais e
disputar a alocação dos recursos disponíveis. No entanto, não é possível dizer que a
participação de novos setores aconteceu exclusivamente devido ao uso da internet, uma vez
que a cultura de participação destes setores é reconhecidamente fraca e não é possível
colocar os novos participantes no mesmo nível de compromisso que o tradicional método de
reuniões populares.
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O caso do OP Digital de Belo Horizonte foi o que envolveu mais pessoas em um processo de
participação no OP. Em 2006, a meta original do governo para as votações na internet eram
de 100.000 pessoas, de acordo com dados oficiais da cidade, enquanto as reuniões
presenciais foram freqüentadas por 34.463 pessoas em 2007/2008, superando as
expectativas da Prefeitura e o número de participantes em relação ao OP presencial, as
votações na internet mobilizaram um número expressivo de 172.938 pessoas. Também
observamos um aumento do número de pessoas no processo de OP de Recife, que inclui,
além do voto pela internet (terceira etapa), uma etapa anterior de votos por urna eletrônica.
Quanto à utilização das TICs no processo do OP, as etapas encontradas foram as seguintes:
● Uso da Internet para coletar as propostas do OP (Ipatinga)
● Uso da Internet para a votação do Orçamento Participativo (Belo Horizonte e Recife);
● Uso da Internet para o monitoramento do OP (Porto Alegre);
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A observação das experiências mostrou que nenhuma delas usa a internet em todas as
etapas do OP, ou seja, desde a proposição de propostas até a deliberação e monitoramento.
Uma das questões a se verificar é o porquê de nenhum destes municípios adotarem um
processo de OP totalmente virtual.
Não é fácil avaliar o quanto o OP Digital afeta o equilíbrio e o poder de relacionamento entre
governo e sociedade civil. Poucas experiências foram realizadas e, portanto, não há
informação suficiente disponível para apontarmos algo. No entanto, podemos levantar
algumas perguntas.
No caso de Belo Horizonte, podemos ver que algumas iniciativas conseguiram influenciar os
resultados da deliberação virtual. Estas iniciativas foram organizadas principalmente por
setores que tradicionalmente não se envolviam nas reuniões presenciais como a associação
de comerciantes da Regional Centro-Sul. Até certo ponto, estes setores mudaram o equilíbrio
de poder em seu favor, em detrimento dos tradicionais participantes do OP, até mesmo os
tradicionais grupos dominantes das reuniões presenciais do OP.
A deliberação virtual permitiu a substituição das reuniões presenciais, o que significa uma
intermediação que não exige contato direto. No caso de Belo Horizonte, a Administração
Regional propôs os projetos que seriam votados pelos cidadãos na deliberação online.
Portanto, podemos nos questionar se eles continuarão com este poder de escolha das obras
no próximo OP Digital ou será que a Sociedade Civil clamará por este direito de escolha
como ele ocorre no OP Presencial, em que todas as decisões desde as propostas até as
escolhas das obras são definidas pelos cidadãos?
Outra questão pertinente para estudo é quais são as restrições e dificuldades para a
utilização das TICs em processos participativos. Sobre as restrições e riscos da utilização da
Internet no OP, foi realizada pelos autores em março de 2009 uma pesquisa no evento “VIII
Repensando o Orçamento Participativo”, ação conjunta do Instituto Pólis e Fórum Paulista de
Orçamento Participativo, com 42 pessoas, que correspondem a 63% dos presentes no
evento, sobre o uso da Internet no Orçamento Participativo.
A maior parte dos presentes (85%), que se dividia entre pessoas do governo e sociedade
civil, participa ou já participou de experiências de OP. Quanto ao uso das TICs nas diferentes
etapas do Orçamento Participativo, os resultados apontam as seguintes conclusões:
● 81% dos participantes da pesquisa são a favor do uso da Internet para a coleta de
propostas para OP como meio complementar aos encontros presenciais (plenárias,
conselho do OP etc.);
● 42,85% não concordam com o a votação pela Internet em nenhuma etapa do OP;
● 57,1% são a favor do uso da Internet para a prestação de contas do OP como meio
complementar;
Estas respostas são oriundas de um questionário fechado realizado aos participantes deste
evento. Também foi realizada uma série de questões abertas que tinham o objetivo de
observar os benefícios e os limites da utilização da Internet no OP. Cada participante poderia
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O uso da Internet para o OP em todas as etapas do processo foi bastante rechaçado pelos
participantes desta pesquisa, a Internet é aceita como um meio complementar ao OP,
principalmente, no que tange à consulta de propostas e monitoramento. Cabe ressaltar a
necessidade de estudos para compreender os impactos do uso das TICs no OP tanto nos
participantes do OP presencial quanto na população que, normalmente, não participa desses
processos.
Uma das questões que foram refletidas é a possibilidade do OP Digital diminuir a discussão
quando ele se resume a deliberação do OP. Poderia haver um trade-off entre qualidade do
debate no OP e deliberação online?
Apesar de não se pode negar que, em termos numéricos, o OP Digital pode ampliar a
participação cidadã como demonstram os casos de Recife e Belo Horizonte, mas ainda não
há estudos de seus impactos na ampliação da educação desses participantes quanto aos
seus direitos de cidadania e na ampliação do debate público, que é um dos pilares do OP
presencial.
5.Considerações Finais
A partir dos estudos dessas quatro experiências, podemos apontar que não é fácil chegar a
conclusões definitivas sobre o tema, afinal são poucas as iniciativas e muito inovadoras,
além do que elas podem ser consideradas a evolução recente dos já consolidados OPs.
Talvez só com a disseminação desta prática para outros municípios, teremos um conjunto
maior de pesquisas e, portanto, seremos capazes de construir uma melhor avaliação dos
impactos do OP Digital como promotor de direitos de cidadania, entre eles, o controle social
e a participação na gestão pública.
Além disso, o único meio de estabelecer prós e contras do OP Digital depende do ponto de
vista que se adota. Há muitas partes interessadas afetadas por esta inovação: o governo, a
burocracia, prefeitos e vereadores das cidades locais, líderes da sociedade civil, lideranças
da sociedade civil do OP presencial e outros. Seguramente é necessário mais investigações
para encontrar todas as implicações sobre todos estes setores envolvidos no OP. No
entanto, mesmo evitando uma análise de prós e contras podemos resumir algumas
conclusões a partir dos estudos de caso. Ao fazê-lo, nós adotamos um pressuposto para
este estudo, alegando que a disseminação do OP Digital poderia fomentar e reforçar os
direitos dos cidadãos a ser ouvido pelo governo, do controle social sobre a administração e
também a participação política.
Os casos brasileiros prevêem alguns indícios sobre como o OP Digital pode melhorar o
acesso dos cidadãos a esses direitos. Eles exploraram duas principais formas através das
quais o OP digital se apóia para atingir públicos mais amplos: consulta e votação. Ambos são
mostrados como viável mesmo em grandes cidades e atrair mais pessoas e novos setores
sociais para o OP como o caso de Belo Horizonte e Ipatinga. O acompanhamento do OP
através da Internet também existe, apesar de não terem sido estudados quanto à
profundidade das informações presentes nos portais governamentais, pelo menos,
demonstram reais possibilidades de tornar a informação disponível para o acompanhamento
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Embora essa limitação aponte para um desequilíbrio de poder, é claro que o OP Digital
realmente pode ampliar o acesso à participação no OP. Ele é percebido que a profundidade
de participação produzida pelas ferramentas da Internet é um custo-benefício entre a
deliberação presencial e virtual. Considerando que o OP digital não foi capaz de proporcionar
um compromisso em longo prazo organizado, pode ser usado para melhorar cada
participação na deliberação. O OP Digital não deve substituir o espaço para alianças,
negociação e discussão que a reunião presencial do OP proporciona.
Uma das restrições ao OP Digital é a transparência do processo e do uso das TICS para
evitar que esta modalidade de OP se torne um espaço apenas de legitimação das decisões
governamentais, e se constitua como um real espaço virtual de participação cidadã legítima
Observamos que nenhum dos casos estudados utiliza a internet em todas as suas etapas do
OP, e, portanto concluímos que enquanto há um trade-off entre a deliberação presencial e a
ausência deste tipo de espaço no campo virtual, por um lado, por outro, como veremos, os
cidadãos votam e assumem um papel de tomadores de decisão de fato, uma vez que as
propostas mais votadas serão implementadas pela prefeitura.
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6. Referências Bibliográficas
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______ Perspectivas e desafios para a ampliação do governo eletrônico nos municípios
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7.Resenha Biográfica
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