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D in e r o

y poder

EN EL MUNDO MODERNO,

1700-2000

Traduccin de Silvina Mari

taurus historia

Niall Ferguson, 2001 De esta edicin: Grupo Santillana de Ediciones, S. A., 2001 Torrelaguna, 60. 28043 Madrid Telfono 91 744 90 60 Telefax 91 744 92 24 www.taums.santiUana.es

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Revisin tcnica de la traduccin: Jos Luis Garca Ruiz Diseo de cubierta: Pep Carri y Sona Snchez

ISBN: 84-306-0440-5 Dep. Legal: M-34.339-2001 Printed in Spain - Impreso en Espaa

T odos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por, un sistema de recuperacin de inform acin, en ninguna form a ni por ningn m edio, sea m ecnico, fotoqu m ico, electrnico, m agntico, electroptico, p or fotocopia, o cualquier otro, sin el perm iso previo p or escrito de la editorial.

A gradecimientos.............................................................................. Introduccin: viejo y nuevo determinismo econm ico......... Primera Seccin. Gasto tributacin . ....................................

9 13 39 41 77

I. Emergencia y declive del estado de g u erra ................................................................... II. Odiosos impuestos ............................................................ III. La plaza y el castillo: representacin y administracin ................................................................... 113 Segunda Seccin. Promesas de p a g o .......................................... IV. Montaas de la Luna: las deudas pblicas .................... V. Los impresores de dinero: incumplimiento y falsificacin.......................................................................... 191 VI. Sobre el in ters..................................................................... 227 T ercera Seccin. Poltica econmica ...................................... 257 VII. Pesos muertos y consumidores de impuestos: la historia social de las finanzas........................................ 259 VIII. El sndrome Silverbridge: la economa electoral . . . 297 C uarta Seccin. Poder global ................................................... 353 IX. Amos y plancton: la globalizacin financiera................ 355 X. Burbujas y quiebras: las bolsas a largo plazo.................. 401 XI. Grilletes de oro, cadenas de papel: los regmenes monetarios internacionales.................... 433 XII. La ola americana: las mareas de la democracia........... 467 XIII. Unidades fragmentadas......................................................503 XIV. Encogimiento: los lmites del poder econ m ico......... 525 C onclusin ....................................................................................... 565 A pndices ........................................................................................... 575 N otas .................................................................................................. 585 Bibliografa ....................................................................................... 663 ndice analtico ................................................................................ 717 147 149

Para Mary y May

En estos tiempos de tribulacin el dinero es el nico nexo entre un hombre y otro, no media entre ellos ms lazo que el vil metal. Pero son tantas las cosas que el dinero no puede comprar! El metlico es un milagro prodigioso, pero no os tenta todo el poder en el Cielo y ni siquiera en la Tierra. T h o m a s G arlyle , Carlismo (1 8 4 0 ) El evangelio de Mammn no cuenta con su paraso corres pondiente. Entre tantos fantasmas existe una realidad, algo que consume nuestras ansias: ganar dinero. Hemos olvidado por completo y en todas partes que el pago en efectivo no es la nica relacin entre los seres humanos. T h o m a s C a r ly le , Pasadoy presente ( 1 8 4 3 ) La burguesa no ha dejado entre los hombres otro nexo que no sea el ms descarnado inters propio, el crudo pago en dinero. M a r x y E n g e l s , Elmaniftesto comunista (1 8 4 8 ) Los hombres de ciencia nos aseguran que todas las aven turas de quienes surcan los mares, que todas aquellas tribus y razas cuyas reacciones en masa nublan la historia con polvo y rumor, brotaron de algo tan poco abstruso como las leyes de la oferta y la demanda, y de un cierto instinto natural hacia las raciones baratas. A cualquier persona que reflexione seria mente, esta explicacin le parecer estpida y despreciable. R o b e r t Lours S t e v e n s o n , Will o the Mili (1878)

(Traduccin de Carlos Rodrguez Braun)

E s t e libro no habra existido sin la generosidad de los patronos del Fondo Houblon-Norman del Banco de Inglaterra, cuyo apoyo financiero permiti que me dedicara de modo exclusivo a la inves tigacin en el Banco durante un ao. Como historiador que se aventura en el terreno de los econo mistas, agradezco especialmente a Mervyn King, Charles Goodhart y John Vickers su aliento y consejo durante mi estancia en la calle Threadneedle. Tambin querra dar las gracias a Bill Alien, Spencer Dale, Stephen Millard, Katherine Neiss, Nick Oulton, Andrew Scott, Paul Tucker y Tony Yates. En el Centro de Informacin re cib gran ayuda de Howard Picton y Kath Begley; y en el Archivo, Henry Gillett y Sarah Millard estuvieron siempre dispuestos a res ponder a mis preguntas pese a la oscuridad de algunas de ellas. Ultimo en orden pero no en importancia, es el apoyo secretarial de primera lnea que recib de Hilary Clark, Sandra Dufuss, Chris Jewson y Margot Wilson. La consecuencia del ao que pase en el Banco fue mi ausencia del Jess College de Oxford. Le debo un agradecimiento especial al Dr. Jan Palmowski por haberse hecho cargo de mis responsabi lidades docentes y de otras de un m odo tan competente; doy las gracias tambin a mi colega la Dra. Feliety Heal, cuya vida no fue nada fcil debido a mi ausencia. Deseara tambin agradecer al Director y a los Fellows del Jess College haberme otorgado este permiso especial, sin olvidar a Peter Clarke y a Peter Mirfield, quie nes se ocuparon meticulosamente de los arreglos financieros. La

mayor parte del libro la escrib despus de mi regreso alJess College y quiero expresar mi gratitud a todo el equipo que me facili t la tarea de diferentes modos, y especialmente a Vivien Bowyer y a Robert Haynes. Algunas secciones del libro se originaron en trabajos colectivos. Tengo una deuda especial con Glen O Hara, quien me brind una asistencia esencial en el captulo VIII. Mi compaero de despacho en el Banco, Lawrence Kotlikoff, me inici en la contabilidad gene racional e intent mejorar mis conocimientos de economa; su influencia es fundamental en los captulos VII y XI. Quiero dar las gracias a Brigitte Granville y a Richard Batlev, con quienes escrib ar tculos acadmicos sobre temas afines mientras trabajaba en el li bro, y cuya influencia tambin es notable. Daniel Fattal fue infatiga ble reuniendo datos estadsticos y citas de The Economist, mientras Thomas Fleuriot logr identificar oscuras referencias con el mismo empeo. Debo un agradecimiento muy especial a Mike Bordo, Forrest Capie, Charles Goodharty Harold James, quienes generosamente se tomaron el tiempo de leer el borrador completo del manuscrito, y me salvaron de numerosos errores. Benjamn Friedman y Barry Weingast leyeron tambin secciones del manuscrito y me ofrecie ron crticas esclarecedoras. Mi primera incursin en la historia del mercado de bonos se hizo pblica en la conferencia inaugural del International Center for Finance del School o f Management de Yale; estoy en deuda con William Goetzmann y Geert Rouwenhorst por haberme invitado a participar, y con aquellos que me ofrecieron sus comentarios y su gerencias. Present una parte del captulo XI en N. M. Rothschild & Sons durante la Conferencia FT Gold de junio de 1999; doy las gracias a Sir Evelyn de Rothschild y a Sir Derek Taylor por haberme invitado a hablar. Fareed Zakaria me anim a poner la UME en una perspectiva histrica para Foreign Affairs; l ver cmo se desarroll ese argumento en las ltimas secciones del captulo XI. Parte del captulo XII se origin en un trabajo escrito presentado en la confe rencia sobre ciencias sociales y el futuro, celebrada en Oxford en ju lio de 1999; deseara agradecerles a Richard Cooper, a Graham Ingham y a Richard Layard haberme invitado a participar, y a todos los

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presentes por sus comentarios, particularmente, a Lord Lipsey. El borrador del captulo XIII lo present en un seminario del Depar tamento de Historia de Stanford; agradezco a Norman Naimark y a sus colegas su hospitalidad. Deseara tambin agradecer su informacin y diversos comenta rios a Lord Baker, Sir Samuel Brittan, Phil Cottrell, Eugene Dattel, Lance Davis, Luca Einaudi, Walter Eltis, Campbell y Molly Ferguson, Marc Flandreau, John Flemming, Christian Gleditsch, Michael Hughes, Paul Kennedy, Jan Tore Klovland, David Landes, Ronald McKinnon, Ranald Michie, Paul Mills, Larry Neal, Patrick O Brien, Avner Offer, Richard Roberts, Hugh Rockoff, Emma Rothschild, Lord Saatchi, Norman Stone, Martin Thomas, Franois Velde,Joachim Voth, Digby Waller, Michael Ward, Eugene White, David Womersley, Geoffrey W oodyJ. F. Wright. Tengo una deuda especial con mis editores, Simon Winder y Don Fehr, quienes se dedicaron dura y prolongadamente a me jorar el manuscrito original. Debo tambin mi agradecimiento a mi agente, Clare Alexander, y a mi correctora de manuscritos, Elizabeth Stratford. La mayora de las referencias provienen de artculos publica dos y de libros, en lugar de documentos originales, aunque hay unas pocas excepciones. La carta de Leopoldo I a la Reina Victo ria del 19 de septiembre de 1840 se ha citado con el gracioso per miso de Su Majestad la Reina. Tambin deseara agradecer a Sir Evelyn Rothschild haberme permitido citar los documentos del Archivo Rothschild. Finalmente, a Susan, a Flix, a Freya y a Lachlan slo puedo pe dirles disculpas por los pecados de omisin y los cometidos por el autor durante la realizacin de este libro.

VIEJO Y NUEVO DETERMINISMO ECONMICO

El dinero hace girar el mundo, de eso estamos todos seguros. Porque somos pobres. Cabaret (1972)

L a idea de que el dinero hace girar al mundo com o cantaba el maestro de ceremonias en la comedia musical Cabaret es anti gua, y adems notoriamente maleable. Aparece en la Biblia, tanto en el Antiguo com o en el Nuevo Testamento: se puede comparar el dinero soluciona todas las cosas (Eclesiasts, 10:19) con el afn de dinero es la raz de todos los males (1 Timoteo, 6:10). La avari cia fue, sin duda, un pecado condenado por la ley mosaica. Pero en la doctrina cristiana, segn sugiere el segundo aforismo, se conden asimismo la simple motivacin pecuniaria. Parte del atractivo revo lucionario de las enseanzas de Cristo fue la expectativa de que el rico se vera excluido del Reino de Dios: Es ms fcil que un came llo pase por el ojo de una aguja que un rico entre en el reino de los Cielos (Mateo, 19:24). En pocas palabras, Europa occidental no habra pasado tan exi tosamente del feudalismo al capitalismo de haber logrado este dog ma disuadir a la gente de ganar dinero. El hecho es que, obviamen te, no produjo tal efecto. Ms bien, consol a aquellos (la mayora) que no posean dinero y cre un sentido de culpabilidad en los que lo tenan: se trat de una estrategia ptima para una organizacin que buscaba una adhesin masiva, as com o tambin donaciones sustanciales y privadas de la lite. La nocin de un conflicto fundamental entre Mammn y la mo ral inspir tambin la religin secular ms exitosa de la poca

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moderna. Para Karl Marx y Friedrich Engels, lo ms detestable de su propia clase era la tica burguesa del crudo inters propio y del cruel pago en efectivo i. La afirmacin de Marx de que las con tradicciones internas del capitalismo precipitaran su propia cada se asuma como verdad cientfica y objetiva. La inexorable emer gencia del capitalismo y de la burguesa haban derrocado el orden aristocrtico feudal; a su vez y de m odo inevitable, la formacin en las fbricas de un empobrecido e inmenso proletariado destrui ra el capitalismo y a la burguesa. Marx despreciaba la fe de sus an cestros y fue indiferente al luteranismo adoptado por su padre. Sin embargo, el marxismo no habra ganado tantos seguidores de no haber ofrecido un futuro Da del Juicio final bajo la forma secular de una prometida revolucin en la que los ricos, una vez ms, ten dran su merecido. Como observara Isaiah Berlin, los prrafos ms tronantes de El capital son producto de un hombre que a la manera de un profeta hebreo... habla en nombre de los elegidos, se pro nuncia sobre el peso del capitalismo, sobre la condena de su sistema maldito y sobre el castigo que les espera a aquellos que son ciegos al curso y finalidad de la historia y que, por ende, se autodestruyen y se ven condenados a la desaparicin 2. La deuda de Marx con Hegel, Ricardo y los radicales franceses es bien conocida. Pero interesa recordar que el Manifiesto comunista tambin est en deuda con una crtica ms abiertamente religiosa y conservadora al capitalismo. De hecho fue Thomas Carlyle el que acu la expresin the cash nexus (el nexo del dinero) en su Cartismo (1840)3 si bien, donde Marx ansiaba una utopa proletaria, Carlyle lamentaba la prdida de una Inglaterra medieval y romntica4. Aunque ya no est de moda hacerlo, es posible interpretar El anillo de los Nibelungos de Richard Wagner com o otra crtica romn tica al capitalismo. El argumento central, segn le dice una de las doncellas del Rin al enano Alberich en la primera escena, es que el dinero o para ser ms exactos, el oro extrado y forjado es poder: Aquel que forje del oro del Rin el anillo / que le otorgar una fuerza inmensa / podr ganar para s la riqueza del mundo. Pero hay trampa: Slo el que abjure del amor, / slo el que renun cie al derecho de los placeres del amor, / slo l obtendr los pode res / para hacer del oro un anillo. En otras palabras, la adquisicin

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de riqueza y la satisfaccin emocional se excluyen mutuamente. Ha biendo sido los avances lascivos de Alberich rechazados burlona mente por las doncellas, no fue difcil para l decidirse por la otra opcin: significativamente, la primera manifestacin de acumula cin de capital en El anillo consiste en el robo del oro. Pero ste no es el nico simbolismo econmico que puede apre ciarse en El oro del Rin. La escena siguiente est dominada por una disputa contractual entre el dios Wotan y los gigantes Fafner y Fasolt, que acaban de finalizar la construccin de una nueva fortale za: Valhalla. Sin embargo, la tercera escena es la que contiene la economa ms explcita. Vemos aqu a Alberich en su nueva encar nacin de despiadado seor de Nibelheim, explotando cruelmente a sus compaeros enanos, los nibelungos, en una gran fbrica de oro. Segn explica su maltratado hermano Mimo, su gente fue al guna vez un despreocupado grupo de herreros que creaban / abalorios para sus mujeres, maravillosas baratijas, / delicadas nade ras para los nibelungos, / y livianamente nos divertamos con nues tro trabajo. Pero ahora este villano nos obliga / a arrastrarnos por nuestras propias cavernas / y a fatigarnos continuamente slo en su beneficio... sin paz ni pausa alguna. El implacable ritmo de tra bajo demandado por Alberich queda evocado por el sonido de los martillos que golpean rtmicamente los yunques. Se trata de un so nido que volveremos a escuchar ms tarde, cuando Sigfrido suelda nuevamente la espada rota de su padre Notung: tal vez sea ste el nico caso en que se haya musicalizado la manufactura de armas. Por cierto, hoy da pocos estudiosos serios de Wagner querran darle demasiada importancia al tema econm ico de El anillcP. Lo que todava pareca novedoso en la produccin de 1976 de Bayreuth se convirti en un tema desgastado en 1991 cuando, en el mon taje del Covent Garden, Alberich aparece con sombrero de copa y Sigfrido con un m ono de color azul. Pero por otro lado, Wagner mismo compar la contaminada Londres de la poca con Nibel heim. Tampoco carece de importancia que haya concebido la obra en el revolucionario 1848, poco tiempo antes de atrincherarse en las barricadas de Dresde junto al anarquista Mijal Bakunin (donde am bos esbozaron una escena blasfema de crucifixin para una obra futura que se titulara Jess de Nazaret). Cuando se estren El anillo

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en agosto de 1876, Wagner ya haba abandonado la poltica radical de sujuventud. No obstante, segn el joven escritor irlands George Bernard Shaw, que haba cumplido veinte aos ese mismo ao, todava poda discernirse en la obra el contenido econmico: es ms, Wagner haba sido visto en la sala de lectura del Museo Brit nico estudiando una partitura orquestal de Tristn e Isolda] unto a la traduccin francesa de El capital de Marx. Para Shaw, El anillo era una alegora del sistema de clases: Alberich era un tipo pobre, tos co, vulgar y grosero que intent formar parte de la sociedad aris tocrtica pero que fue desairado al hacrsele saber que slo sien do millonario y comprndose una bella y refinada esposa podra hacer que esa sociedad estuviera a sus pies. Se ve forzado en su elec cin. Abjura del amor, como muchos lo hacen da a da; y en un ins tante, el oro est a su alcance 6. El punto crucial del Gesamtkunstwerk de Wagner es la maldicin que Alberich deposita en el anillo cuando se lo roban los dioses:
Porque su oro me ha dado inmenso poder, su magia podr darle muerte al que lo use! Quien lo posea se ver cuidadosamente consumido, y el que no lo tenga estar rodo por la envidia! Todos sentirn comezn por poseerlo, pero nadie encontrar placer en l! El dueo lo proteger sin beneficio, porque por l se ver con su verdugo!

La maldicin se cumple con la muerte de Sigfrido en La ca da de los dioses; finalmente, Brunilda se echa sobre su pira funera ria, arroja el anillo al Rin y hace arder en llamas las torres above dadas de Valhalla en una conflagracin prcticamente imposible de escenificar. No es una coincidencia que Marx haya previsto un fin similar para el capitalismo en su primer volumen de El capital obra de comparable importancia aunque no en lo que hace a su belleza es ttica . En el captulo 32, Marx ofrece un esbozo memorable del desarrollo econmico del capitalismo:

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La transformacin de los medios individualizados y dispersos de produccin en medios de produccin socialmente concentrados; la transformacin entonces de una propiedad, diramos enana, y per teneciente a la mayora en una gigantesca propiedad perteneciente a la minora, y la expropiacin de la masa de la gente, de sus tierras, sus medios de subsistencia y sus herramientas de trabajo... constituye la prehistoria del capital... la propiedad privada, que haba sido adquiri da por el trabajo propio... es suplantada por la propiedad privada capi talista que descansa en la explotacin del trabajo de otros, quienes slo formalmente son libres 7.

La imaginera de enanos y gigantes es, por lo pronto, sugerente. Es ms, com o Wagner, Marx tambin prev un da de ajuste de cuentas:
A medida que decrece la cantidad de magnates capitalistas, quie nes usurpan y monopolizan todas las ventajas de este proceso de trans formacin, aumenta la miseria, la opresin, la esclavitud, la degrada cin y la explotacin; pero con esto crece tambin la revuelta de la clase obrera, clase que aumenta constantemente en nmero y que est entrenada, unida y organizada segn los mismos mecanismos que pone enjuego el modo capitalista de produccin. El monopolio del capital pone trabas al modo de produccin... La centralizacin de los medios de produccin y la socializacin del trabajo alcanzan un punto mximo en el que se vuelven incompatibles con su envoltura capitalis ta. Esta envoltura se rompe en pedazos. Las toques que anuncian la muerte de la propiedad privada capitalista comienzan a sonar. Los expropiadores son finalmente expropiados 8.

August Bebel, un marxista alemn ms reciente, explicit este paralelo al anunciar la cada de los dioses del mundo burgus. Lo menos original de El capital fue la prediccin de que el capi talismo tomara el rumbo de Valhalla. La idea de un inminente ca taclismo fue, para usar otro trmino wagneriano, uno de los leit motivs de la cultura del siglo xix y estaba lejos de ser una expresin que perteneciera exclusivamente a la izquierda poltica. A escala menor, la disolucin com o producto de la modernizacin econ

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mica es un tema que reaparece continuamente en la literatura del siglo X IX . En la nostlgica novela de Theodor Fon tae Der Stechlin (1899), la fbrica de vidrio local de Globsow simboliza el colapso inminente del antiguo orden rural de la regin de Brandeburgo. El viejo junker Dubslav von Stechlin se lamentaba del siguien te modo:
... envan [los productos destilados que manufacturan] a otras f bricas y enseguida vuelven a destilar todo tipo de sustancias horribles en los globos verdes: cido hidrocirico; cido sulfrico; cido n trico... Y cada gota abre un orificio, ya sea en la ropa blanca, en los pa os, o en el cuero; en todo; todo se quema y chamusca. Cuando pienso que mi gente de Globsow participa en esto, abasteciendo alegremente de herramientas a esa gran conflagracin mundial [Generabveltanbrennungj; ah, meineHerren, eso me hace dao 9.

Tampoco fue una peculiaridad alemana la asociacin entre el capitalismo y la disolucin. En la novela Dombey and Son (Dombey e hijo) de Dickens, las vas del ferrocarril que se abran paso hacia Londres eran agentes siniestros de destruccin y de muerte. En El dinero de Zola, la emergencia y cada de un banco sirve de met fora para representar la corrupcin del Segundo Imperio de Luis Napolen. De modo no muy diferente, Bel-Ami de Maupassant retra ta la corrupcin de un joven aparentemente presentable de la III Repblica: aqu todas las relaciones humanas estaban subordinadas a la manipulacin de los cambios burstiles10. Tal vez esta interpretacin no resulte muy llamativa. Como gru po, los escritores profesionales han sido notoriamente desagrade cidos a los beneficios que resultan del progreso econm ico, en particular de la gran expansin del mercado de la letra impresa. Fontane, Dickens, Zola y Maupassant se beneficiaron de tal expan sin; Wagner, sin embargo, tuvo que depender del sostn tradicio nal del artista, del patrocinio real. En cuanto a Marx, dependi de la caridad del propietario de empresa y cazador de zorros Engels, de la herencia de los parientes ricos de su esposa procedentes de la zona del Rin o irnicamente de sus ocasionales especulaciones en la Bolsa.

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Como la mayora de los especuladores de un da* fracasados, Marx nunca tuvo suficiente dinero en efectivo para lograr su desea do golpe en el mercado de valores u . La realidad es que durante la segunda mitad del siglo xix se dio tal crecimiento econm ico en gran parte del mundo que ni siquiera Marx pudo resistirse al encan to del repentino auge de mediados de la era victoriana. Es ms, cuan do finalmente tuvo lugar la revolucin socialista, sta no afect a las sociedades industrialmente ms avanzadas sino fundamental mente a las agrarias, com o Rusia y China. Y, sin embargo, la no cin romntica compartida por Marx, Carlyle, Wagner y muchos otros de la generacin victoriana, de que el mundo haba firmado cierto pacto faustiano la industrializacin se conseguira al pre cio de la degradacin humana, en definitiva, al precio de una conflagracin general mundial sobrevivi a la generacin de 1848. Exista toda uba literatura sobre la historia, que era materialis ta en teora y romntica de corazn, que se basaba en el supuesto de que haba algo fundamentalmente errneo en la economa ca pitalista; de que el conflicto de intereses entre una minora propie taria y una mayora empobrecida era irreconciliable, y que algn tipo de crisis revolucionaria traera un nuevo orden socialista. Consideremos dos ejemplos. Una pregunta fundamental que an hoy se hacen los historiadores es la que se hicieron muchos ra dicales por el fracaso de las revoluciones de 1848: por qu prefiri la burguesa los regmenes autoritarios y aristocrticos en lugar de los movimientos de trabajadores y artistas con los que (en teora) pu dieron haber hecho causa comn? La respuesta de Marx en El die ciocho Brumario de Luis Bonaparte era que la clase media, en tanto que sus aspiraciones econmicas no se vieran obstruidas, estaba dis puesta a renunciar a sus aspiraciones polticas y dejar en el gobier no al Antiguo Rgimen, a cambio de lograr su proteccin frente a un creciente y amenazante proletariado. Es difcil exagerar la in fluencia que ejerci este modelo. Un modp tpico en que los histo riadores continuaron trabajando con conceptos marxistas (aun no siendo abiertamente marxistas) ha sido estableciendo una rela cin entre la Gran Depresin de los aos setenta y ochenta del si glo xix y el viraje simultneo del liberalismo hacia el proteccionismo que se dio en gran parte de los pases europeos y particularmente

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en Alemania12. Tambin la I Guerra Mundial se interpretaba con frecuencia com o una forma de Generalweltanbrennung capitalista, com o consecuencia inevitable de las rivalidades imperialistas. Se gn el historiador alemn Eckart Kehr, que adquiri gran renom bre tras su fallecimiento, lo que explica los dos frentes de guerra alemanes fue el deseo de imponer aranceles de los terratenientes prusianos, que iba contra Rusia; el gran inters de la industria pesa da por los negocios navales, que iba contra Gran Bretaa; y el deseo comn de combatir el avance de la socialdemocracia con la estrate gia de un imperialismo social que claramente enfrentaba a am bos13. Ms all de cuestiones marginales, este enfoque sigue vigente. La gran ventaja del modelo de Marx radica en su simplicidad. Valindose del materialismo dialctico com o arma, el historiador tiene la posibilidad de dominar temas ms amplios y periodos ms largos que aquellos historiadores que, com o recomendaba Ranke, luchaban por comprender cada poca en sus propios trminos. Es significativo que dos de los trabajos histricos ms ambiciosos de la segunda mitad del siglo pasado hayan sido obra de marxistas: Modern World System (El moderno sistema mundial) de Immanuel Wallerstein y los cuatro volmenes de Eric Hobsbawm sobre la historia del mundo moderno, finalizados en 1994. En este ltimo, Age ojEx tremes (Historia del siglo xx), Hobsbawm intent buscar consuelo para su propia generacin de intelectuales comunistas, argumentando que el capitalismo pudo salvarse del derrumbamiento en los aos treinta y cuarenta gracias al poder econmico y militar de la Unin Sovitica de Stalin; y que la cada de la Unin Sovitica en los no venta no era ms que un contratiempo para la crtica socialista del capitalismo. Hobsbawm conceda que la propiedad estatal y la pla nificacin central haban fracasado en Rusia, pero no puede du darse de que Marx perdurar com o un gran pensador mientras que la doctrina del irrestricto mercado libre est tan desacredita da como Rusia por el admitido... fracaso econmico del thatcherismo. Es ms, las presiones demogrficas y econmicas sobre el medio ambiente global preparaban el camino hacia una crisis irreversi ble. Lograr un crecimiento sostenible era incompatible con una economa mundial basada en la ilimitada bsqueda de ganancias por parte de empresas econmicas dedicadas, por definicin, a di-

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cho fin y que compiten unas con otras en un mercado libre global. La gran brecha entre naciones ricas y pobres tambin acumulaba futuros problemas, del mismo m odo en que lo haca la amplia brecha entre ricos y pobres dentro de las economas desarrolladas, que tarde o temprano precisara la restauracin del control estatal sobre la economa: La distribucin de recursos al margen del mer cado, o, al menos [sic], fuertes lmites a la distribucin de mercado, eran esenciales para detener la inminente crisis ecolgica... El des tino de la humanidad... dependa de la restauracin de las autori dades pblicas. Tampoco pudo Hobsbawm evitar concluir valindose del fami liar lenguaje apocalptico de los aos cuarenta del siglo xix:
Las fuerzas histricas que dieron forma al siglo continan operan do. Vivimos en un mundo cautivo, desarraigado, y transfigurado por el titnico proceso econmico y tecnocientfico del desarrollo del ca pitalismo... Sabemos, o al menos es razonable suponer, que no puede continuar ad, infinitum... Hay seales... de que hemos llegado al pico de la crisis histrica. Las fuerzas generadas por la economa tecnocientfica son ahora suficientemente grandes como para destruir... los fun damentos materiales de la vida humana. Las mismas estructuras de las sociedades humanas... estn a punto de verse destruidas... Tanto la ex plosin como la implosin amenazan nuestro mundo... La alternativa a un cambio en la sociedad es la oscuridad14. I

Es difcil no recordar la breve pieza corta Beyond, theFringe donde Peter Cooke y sus seguidores se preparan para el inminente fin del mundo, semana tras semana.

El n u e v o

d e te r m in is m o

El hecho de que las profecas de Marx no se hicieran realidad no desacredita la nocin fundamental de que el dinero la econo ma es lo que hace girar al mundo. Simplemente, se precisa dese char la amenaza apocalptica de la Biblia y reconstruir la historia econmica moderna com o un relato del triunfo capitalista.

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Para su prxima historia del siglo el eminente economista estadounidense Bradford de Long est desarrollando lo que pue de convertirse en un texto definitorio del nuevo determinismo econmico. Por cierto, es un antdoto contra Age of Extremes. El si glo de DeLong es fundamentalmente la historia de la libertad y de la prosperidad, en donde los extremos del totalitarismo apa recen como grandes reveses histricos entre dos pocas de beniggo crecimiento global15. Sin embargo, el supuesto fundamental de que el cambio econmico es el motor de la historia no di fiere sustancialmente del de Hobsbawm. Segn DeLong:

xx,

xx

... la historia del siglo XX ha sido fundamentalmente una historia econmica: la economa ha sido el escenario dominante de los sucesos y las transfor naciones, y los cambios econmicos han sido la fuerza mo triz detrs de la evolucin en otras reas de la vida... El ritmo del cambio econmico ha sido tan acelerado como para sacudir los cimientos del resto de la historia. Quiz por vez primera, la elaboracin y el uso de los artculos de primera necesidad y los de consumo y el modo en que se transform su modo de produccin, consumo y distribucin se con virtieron en la fuerza motriz de la historia de todo un siglo16.

Aun las dictaduras de mitad de siglo se originaron en descon tentos econmicos y se expresaron en ideologas econmicas. Millones de personas fueron exterminadas por el m odo en que deba orga nizarse la vida econmica 17. DeLong llega a afirmar que la II Gue rra Mundial puede explicarse en trminos econmicos: Es difcil comprender la II Guerra Mundial prescindiendo de la demente idee fixe de Hitler de que los alemanes precisaban un mejor coefi ciente tierra-trabajo un mayor espacio vital para convertirse en una nacin fuerte18. Sin embargo, stas eran ideologas err neas, malformaciones que resultaron de la catastrfica mala admi nistracin de la poltica econm ica durante la Gran Depresin. En la ltima dcada del siglo xx, con la cada del comunismo y la aceptacin global de la liberalizacin de los mercados, la historia pudo retomar su trayectoria ascendente del periodo previo a 1914. La afirmacin de DeLong de que los principales sucesos polti cos de la historia moderna pueden ser explicados en trminos eco

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nmicos tiene una distinguida prosapia. Tambin encuentra am plia aceptacin pblica, particularmente en Estados Unidos, don de este tipo de determinismo econmico es prcticamente parte del saber convencional. Ms adelante tratar en detalle algunas versiones de esta idea; de momento ser suficiente delinear tres hiptesis tpicas: 1. El crecimiento econmicopromueve la democratizacin (y las crisis eco nmicas tienen el efecto contrario). Esta idea puede localizarse ya en el trabajo del socilogo Seymour Martin Lipset de fines de los aos cincuenta 19, y ha encontrado amplia acogida entre los numerosos estudios recientes de expertos en ciencias polticas y economistas tales com o Robert Barro, quien detect una fuerte y positiva rela cin entre prosperidad y propensin a la democracia 20. En pala bras de otro eminente economista norteamericano, Benjamn Friedman, una sociedad tiende con mayor probabilidad a volver se ms abierta, tolerante y democrtica cuando el nivel de vida de los ciudadanos aumenta, y se dirige en direccin opuesta cuando el nivel de vida se estanca 21. El ejemplo ms obvio en el que pen sar la mayora de los lectores es negativo: se trata de la relacin causal que puede encontrarse en numerosos libros de texto entre la Gran Depresin, el ascenso de Hitler y del fascismo en ge neral y los orgenes de la II Guerra Mundial. He aqu un clsico ejemplo del argumento:
El efecto inmediato de la crisis econmica en Europa fue el aumen to de las tensiones polticas y sociales internas, el ascenso de Hitler al poder en Alemania y el desarrollo de movimientos fascistas en otras reas... Pero la crisis econmica fue tambin una crisis mundial... En particular, los desastrosos resultados para la economa japonesa pro venientes de la prdida de sus exportaciones de seda, y las induda bles privaciones que causaron a los campesinos y pequeos granjeros japoneses, contribuyeron a que el ejrcito japons ideara una nueva poltica expansionista 22.

2. El xito econmico asegura la reeleccin (y un malfuncionamiento eco nmico conduce a la derrota electoral'). Segn una escuela de ciencias po-

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lricas, el electorado est fundamentalmente motivado por sus pro pias experiencias y expectativas econmicas al elegir sus candida tos. Segn Helmut Norpoth, el voto econmico... funciona como resorte profundo en la mente de los ciudadanos de las democra cias 23. Esto ha conducido a muchos polticos a poner sus espe ranzas de reeleccin en el factor de bienestar: la idea es que la popularidad de un gobierno es una funcin del buen rendimien to de la economa. Una versin ampliamente apoyada de esta teo ra explica la supervivencia de Clinton al proceso de impeachment de 1999 por el continuo aumento del mercado de valores estado unidense. El lema de la campaa de Clinton de 1992 Se trata de la economa, estpido se convirti en algo as com o el sm bolo de la teora.

3. El crecimiento econmico es la llave del poder intemaonal (aunqu un poder excesivo puede conducir al declive econmico). En The Bise and Fall o f the GreatPowers (Auge y cada de las grandes potencias), Paul Ken nedy sostiene que la economa proporciona la llave de la historia de las relaciones internacionales: Todos los grandes cambios de la balanza del poder militar mundial han respondido a las alteracio nes de las balanzas productivas... la victoria siempre se ha inclinado hacia el lado de los mayores recursos materiales 24. Dada la arrolla dora superioridad de las coaliciones victoriosas en ambas guerras mundiales, sta parece ser a primera vista una tesis convincente. Incluso la proposicin de Kennedy de que todas las grandes po tencias terminan por sucumbir a su excesiva expansin porque sus crecientes compromisos militares comienzan a socavar su po der econm ico no puede objetarse tan fcilmente como pare ce 25. Si bien ha sido tentador ridiculizar sus advertencias contra la excesiva expansin estadounidense tras la cada de la Unin Sovi tica y la aceleracin del crecimiento econmico norteamericano, Kennedy podra concluir legtimamente sosteniendo que Estados Unidos ha seguido su consejo al realizar grandes recortes en los gastos de defensa desde mediados de los ochenta. Su anlisis tam poco descart la posibilidad de que la Unin Sovitica pudiera ha ber sucumbido en primer lugar por una excesiva expansin; por el contrario, un lector cuidadoso de Auge y cada de las grandes potencias

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pudo haber inferido, cuando el libro hizo su aparicin, que eran los soviticos los que estaban ms cerca del declive. En otras pala bras, si bien el marxismo pudo haber sufrido un revs en 1989, el determinismo econmico no lo experiment. Lo que ocurri es que los signos se invirtieron: el estancamiento de la economa planifica da fue lo que conden a muerte al sistema sovitico, y el xito de la economa capitalista asegur el triunfo de la democracia 26. En cuanto al fracaso de Gorbachovy el xito de Clinton, se trataba de la economa, estpido.

El

n e x o d e l d in e r o d e s e n l a z a d o

Pero se trataba realmente de la economa? En los captulos siguientes me dispongo a reexaminar el eslabn el nexo, en pala bras de Carlyle entre la economa y la poltica com o consecuen cia no slo del fracaso del socialismo sino del aparente triunfo del modelo angloamericano del capitalismo. En su ltimo libro, Francis Fukuyama declara confiadamente que en la esfera poltica y econmica la historia ha resultado ser progresiva y direccional; lo que l llama democracia liberal ha emergido com o nica alter nativa viable para las sociedades tecnolgicamente avanzadas 27. Son el capitalismo y la democracia para valernos de una analoga del campo de la gentica la doble espiral del mundo moder no? O acaso habr motivos de friccin entre ambas que peligro samente ignoramos? Pero antes de nada, una advertencia. La alusin al ADN sugie re un simple aunque importante recordatorio acerca de la natu raleza humana. Como han demostrado los bilogos de la evolu cin, el homo sapiens no es simplemente un homo econmicas. A los seres humanos como bien saba Carlyle les motiva mucho ms que la mera maximizacin de la ganancia: El dinero es un gran milagro; y, sin embargo, no tiene todo el poder en el Cielo, como tampoco siquiera lo tiene en la Tierra... El pago monetario no es la nica relacin entre los seres humanos. Dentro de la teora econmica misma existen unas cuantas tesis diferentes acerca de la conducta individual. Algunos modelos neo

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clsicos asumen que las expectativas de los individuos son raciona les, es decir, que derivan conclusiones econmicamente ptimas de la informacin de que disponen. Segn otros modelos, las expecta tivas son gradualmente adaptativas, pues no hay plena certeza respecto al futuro. Pero la investigacin experimental demuestra notoriamente que la mayora de la gente mide incorrectamente lo que le conviene desde el punto de vista econm ico, aun cuando cuenta con una clara informacin y el tiempo suficiente para com prenderla. Enfrentada a un simple dilema econm ico, la gente tiende a tomar la decisin inadecuada debido a su racionalidad li mitada (el efecto de engaosas ideas preconcebidas o emociones) o por cometer errores de clculo bsicos (la incapacidad para cal cular probabilidades y tipos de descuento) 28. Los psiclogos tam bin han identificado un fenmeno que denominan descuento miope: nuestra tendencia a preferir una recompensa mayor, ms adelante, en lugar de una pequea recompensa en el momento; preferencia que luego modificamos cuando la pequea recom pensa se vuelve irresistiblemente inminente 29. Tericos de las ex pectativas han demostrado que la gente tiene aversin al riesgo cuan do elige entre una ganancia segura y una posible ganancia mayor eligen la menor y segura , excepto cuando se enfrentan a una eleccin entre una prdida segura y una posible prdida mayor 30. La mayor parte de las instituciones econmicas, si dependen del crdito, dependen tambin en alguna medida de la credibilidad. Pero la credibilidad puede fundarse en la credulidad. En Francia, a finales del siglo xix, Thrse Humbert goz de una brillante carre ra por poseer un cofre que, supuestamente, contena cien millones de francos en bonos al portador, bonos que, se aseguraba, los haba heredado de su padre natural, un misterioso millonario portugus (nacionalizado norteamericano) llamado Crawford. Pidiendo prs tamos con la garanta de dichos ttulos, ella y su marido compraron un lujoso htele n la avenida de la Grande Arme, lograron contro lar un peridico parisino y organizaron la campaa de eleccin de Frdric com o diputado socialista. Diez mil personas se reunie ron frente a su casa cuando finalmente se abri la caja en mayo de 1902. Contena tan slo un gastado peridico, una moneda ita liana y un botn de pantaln 31.

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Aun cuando no cometamos errores, com o claramente hicieron los acreedores de Humbert, nuestros clculos econmicos se su bordinan con frecuencia a nuestros impulsos biolgicos: al deseo de reproducirnos enraizado (segn teoras neodarwinianas) en nuestros genes egostas 32, al impulso violento contra nuestros ri vales a la hora de conseguir compaa o sustento por no mencio nar los tipos erticos o mrbidos de conducta analizados por Freud y que la biologa evolutiva no siempre puede explicar 33. El hom bre es un animal social con motivaciones inseparables de su medio cultural. Como sealara Max Weber, hasta el motivo ganancial en cuentra su raz en un ascetismo que no es completamente racional, en el deseo del trabajo en s mismo que responde a motivos no slo econmicos sino tambin religiosos 34. En diferentes condiciones culturales, es posible que los seres humanos prefieran el ocio a la fatiga. O que sean reconocidos por sus iguales por una conducta econmicamente irracional; pues rara vez el status social equiva le a la capacidad adquisitiva 35. Y el hombre tambin es un animal poltico. Los grupos en los que se dividen las personas grupos de parentesco, tribus, religio nes, naciones, clases o partidos (sin olvidar las empresas) respon den a dos necesidades diferentes: al deseo de seguridad (seguridad, tanto fsica como psicolgica, basada en el nmero) y a lo que Nietzsche denomin la voluntad de poder: la satisfaccin que resulta de dominar a otros grupos ms dbiles. Ninguna teora ha sido capaz de describir adecuadamente este fenmeno, por la simple razn de que los individuos son plenamente capaces de tener identidades mltiples que se solapan, y de tolerar la proximidad de grupos bastante diferentes y ser capaces de cooperar con ellos. Slo oca sionalmente, y por razones que parecen especficamente histri cas, la gente est dispuesta a aceptar pertenecer exclusivamente a un grupo de identidad. Slo a veces aunque son suficientes la competencia entre grupos puede degenerar en la violencia. El supuesto fundamental de Dinero y poder es que estos impul sos conflictivos llammoslos, por simplicidad, sexo, violencia y poder son, en conjunto o separadamente, capaces de invalidar el dinero, la motivacin econmica. En particular, el desarrollo eco nmico se ha visto dominado con frecuencia por sucesos polticos

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o instituciones lo que indudablemente explica que dicho desa rrollo est lejos de mostrar una tendencia uniforme . (Notemos que digo con frecuencia, pues a veces prevalece el motivo eco nmico, o complementa ms que contradice las otras motivacio nes). Los economistas lo saben, pero por naturaleza se alejan t midamente de la cuestin. Generalmente se valen del trmino genrico shock para describir aquellos acontecimientos que son exgenos a los cuidadosos modelos construidos por ellos. Y, sin embargo, la nocin de que la guerra puede ser comparable a un desastre meteorolgico no puede satisfacer plenamente al historia dor que tiene la desalentadora tarea de explicar no slo los equi librios del mercado sino tambin sus shocks 36. Los especialistas en ciencias polticas han intentado construir modelos de cambio poltico. Y este libro le debe casi tanto a sus investigaciones como a las de los economistas. Sin embargo, para la mente de un historia dor, la tarea de construir y comprobar ecuaciones para darle una ex plicacin (por ejemplo) a la incidencia de la guerra, o la propaga cin de la democracia o los resultados de las elecciones inspira tanto escepticismo como admiracin. No puede objetrsele nada a la me todologa que construye hiptesis formales y que las comprueba mediante la evidencia emprica; es el mejor modo de rebatir supues tas leyes de la conducta humana. Pero debemos precavernos de cualquier ecuacin que parezca pasar la prueba emprica. Pues los seres humanos no son tomos. Tienen conciencia, y esa conciencia no es siempre racional. En sus Apuntes del subsuelo, Dostoievski ridi culiza el supuesto de los economistas de que la accin del hombre surge del propio inters y satiriza una posible teora determinista de la conducta humana:
Pareces convencido de que el hombre dejar de errar a su libre al bedro... de que... existen leyes naturales en el universo y que lo que le ocurre al hombre est al margen de su voluntad... Segn esto, toda ac cin del hombre podra figurar en una lista, en algo as como una ta bla logartmica que, digamos, llegue al nmero 108.000 y que pueda transferirse a un horario... Contarn con clculos y pronsticos deta llados y exactos de todo su porvenir... Pero entonces, alguien podra hacer algo por simple aburrimiento... pues el hombre... prefiere ac

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tuar como le viene en gana que hacerlo como le indican la razn y el inters... Nuestra propia e ilimitada eleccin; nuestro capricho, ya sea el ms descabellado; nuestra fantasa que puede a veces volverse frene s sa es la ventaja ms ventajosa que no puede ajustarse a tabla algu na... . Un hombre puede desear para s, y a plena conciencia, algo daino, estpido o completamente idiota... para dejar claro que est en su derecho a desear aun las cosas ms tontas.

La historia puede ser grandiosa y colorista, pero para Dostoievski su caracterstica definitoria es la violencia irracional: Lu chan y luchan y luchan; estn luchando ahora, han luchado antes, y seguirn luchando en el futuro... Puedes decir cualquier cosa de la historia mundial... con la excepcin de una: no podemos afir mar que la historia es razonable37. La conclusin principal de este libro es que el dinero no hace gi rar el mundo, del mismo m odo en que los personajes de Crimen y castigo no actan segn posibles tablas logartmicas. Ms bien, han sido los sucesos polticos sobre todo las guerras los que confi guraron las instituciones de la vida econmica moderna: las buro cracias recaudadoras de impuestos, los bancos centrales, los merca dos de bonos y las Bolsas. Es ms, los conflictos polticos internos no slo por los gastos, impuestos o prstamos, sino tambin por cuestiones no econmicas como la religin o la identidad nacio nal han guiado la evolucin de las instituciones polticas mo dernas: sobre todo la de los parlamentos y los partidos. Aunque el crecimiento econm ico haya promovido la propagacin de las instituciones democrticas, existe una amplia evidencia histrica que demuestra que la democracia es capaz de generar polticas econmicamente perversas; y que los momentos de crisis econmi cas (tales com o los que resultan de la guerra) pueden asimismo conducir a la democratizacin. El libro est dividido en catorce captulos, cada uno de los cua les se ocupa de un aspecto especfico de la relacin entre la econo ma y la poltica. Est separado en cuatro secciones: Gasto y tributa cin, Promesas de pago, Poltica econmica y Poder global. Los primeros tres captulos se ocupan de los orgenes polticos de las instituciones fiscales bsicas asociadas al gasto y el ingreso. El ca

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ptulo I muestra cm o el mpetu principal del desarrollo del Esta do com o institucin fiscal ha venido hasta muy recientemente de la guerra. Aunque el captulo discute la posicin generalmente aceptada de que el coste de la guerra ha tendido a aumentar a lo lar go del tiempo, enfatiza que los gastos militares han sido, mayor mente, los principales causantes de la innovacin fiscal a lo largo de la historia. El captulo II rastrea el desarrollo de la tributacin y de otras formas de ingreso en respuesta a los costes de la guerra, mostrando cm o las proporciones de la tributacin indirecta y directa han variado a lo largo del tiempo y de pas en pas. El cap tulo III explora la relacin entre tributacin directa y la representatividad poltica. Si bien el aumento impositivo se ha asociado, en al gunos contextos, a la parlamentarizacin y a la democratizacin, las exigencias de incrementar la recaudacin han tendido tambin a aumentar la burocracia. La primera seccin concluye con un esque ma explicativo de la evolucin del Estado de bienestar en el que la redistribucin en lugar de la defensa se convierte en la funcin fundamental del gobierno . La segunda seccin se ocupa de la evolucin de la institucin de la deuda pblica. El captulo IV consi-

Burocracia fiscal

Parlamento

Deuda nacional

Banco central

Grfico 1. El cuadrado del poder

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dera la significacin terica y emprica de las deudas nacionales. El captulo siguiente considera los distintos modos en que se han manejado las crisis por excesivo endeudamiento, concentrndose principalmente en el incumplimiento y la inflacin, y describien do la evolucin del banco central com o institucin administrado ra de la deuda y la moneda. El captulo VI incorpora al argumento los tipos de inters particularmente, los rendimientos de los bo nos y ofrece una explicacin de las fluctuaciones y diferenciales entre los tipos de inters pagados por los Estados sobre sus deudas. Mi deuda intelectual con el trabajo de Douglass North y de otros sobre la relacin entre las instituciones y la economa, ser bastan te evidente para los estudiantes de economa 38. El marco institu cional bsico que tengo en mente puede representarse com o un cuadrado. Para expresarlo de forma sencilla, las exigencias de las finanzas de guerra llevaron durante el siglo xvin a que cuatro insti tuciones se desarrollaran en una combinacin ptima. Primero, como queda ilustrado en la esquina superior izquierda del grfico 1, surgi una burocracia profesional de recaudacin impositiva. Los funcionarios asalariados probaron ser ms tiles que los propieta rios locales o los recaudadores privados para aumentar el ingreso pblico, ya que estos ltimos tendan a retener para s una mayor proporcin de lo que se ingresaba. Segundo, las instituciones par lamentarias que otorgaban a los contribuyentes representacin po ltica tendieron a aumentar los ingresos pblicos, por el hecho de que la contribucin impositiva poda intercambiarse por alguna otra medida legislativa y as legitimar todo el proceso presupuesta rio. Tercero, un sistema de deuda nacional permita al Estado anti cipar los ingresos impositivos en el caso de que surgiera un aumen to imprevisto de gastos, tal com o el de la guerra. Lo beneficioso de pedir prstamos consista en que permita que los costes de las gue rras se extendieran a lo largo del tiempo, suavizando as la necesa ria tributacin. Finalmente, resultaba indispensable un banco cen tral no slo para administrar la emisin de la deuda sino tambin para extraer el seoreaje resultante de la emisin del papel mone da, emisin que monopolizaba el mismo banco. Si bien cada una de estas cuatro instituciones tienen profundas races histricas, fue en Gran Bretaa, despus de la Revolucin Glo

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riosa, cuando su potencial al combinarlas se hizo patente; cabe acla rar, sin embargo, que la realidad hannoveriana se quedaba algo cor ta respecto al ideal que acabo de describir. La Direccin Impositiva, el Parlamento, la Deuda Nacional y el Banco de Inglaterra forma ron algo as como un cuadrado de poder institucional superior a cualquier otra organizacin alternativa; en particular, al sistema francs de recaudacin impositiva privado basado en la venta de cargos y el tax farming la representacin mnima bajo la forma de parlements, un fragmentado y oneroso sistema de peticiones de prstamo y la ausencia de una autoridad central monetaria. No era simplemente su capacidad de aumentar los ingresos p blicos lo que haca que el cuadrado britnico fuera superior a los sistemas rivales. Tambin le dieron esta superioridad sus ms o menos no deseados efectos colaterales sobre el sector privado de la economa. En trminos generales, la necesidad de una burocra cia eficiente dedicada a la recaudacin impositiva precisaba un sis tema formal de educacin que asegurara una provisin adecuada de funcionarios pblicos bien preparados. En segundo lugar, la existencia de un parlamento aument, indudablemente, la calidad de la legislacin en la esfera de los derechos de propiedad privada. En tercer lugar, el desarrollo de un complejo sistema de emprsti tos pblicos mediante una deuda nacional consolidada alimentaba la innovacin financiera en el sector privado. Lejos de excluir la inversin privada, la gran emisin de bonos del gobierno ampliaba y profundizaba el mercado de capitales, creando nuevas oportuni dades de emisin e intercambio comercial de bonos y obligaciones, especialmente en pocas de paz cuando el Estado ya no necesitaba pedir prstamos. Finalmente, un banco central con m onopolio sobre la emisin de moneda y la cuenta corriente del gobierno era tambin capaz de desarrollar funciones tales com o la adminis tracin del tipo de cambio o ser prestamista de ltimo recurso que tendan a estabilizar el sistema de crdito en su totalidad re duciendo el riesgo de crisis financieras o de pnicos bancarios. De este modo, estas instituciones que, inicialmente, surgieron para servir al Estado para financiar la guerra, fomentaron tambin el desarrollo de la economa en su totalidad. Una mejor educacin secundaria y universitaria, el gobierno de la ley (especialmente

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respecto a la propiedad), la expansin de los mercados financie ros y la estabilizacin del sistema de crdito constituyeron, todas ellas, condiciones institucionales previas que hicieron posible la Revolucin Industrial.

La tercera seccin del libro explora tres hiptesis que vinculan las instituciones fiscales descritas en las secciones previas con la pol tica. La primera consiste en la tesis de los primeros economistas cl sicos y marxistas que sostiene que el principal conflicto social que puede darse en las sociedades modernas tiene lugar entre los terra tenientes, los capitalistas y los trabajadores (respectivamente, los que perciben las rentas, los beneficios y los salarios). El captulo VII sugiere dos modelos alternativos a dicho conflicto social, uno basa do estrictamente en categoras fiscales (empleados estatales, con tribuyentes, obligacionistas y beneficiarios de la seguridad social), el otro basado en las generaciones. Una fuente obvia de debilidad que puede darse en el Estado ideal descrito anteriormente surge de los conflictos entre estos grupos. Un Estado que acumule una gran deuda nacional para luego atenderla con ingresos derivados fundamentalmente de la tributacin indirecta puede enfrentarse a la oposicin poltica de los consumidores ms pobres por las conse cuencias regresivas en la distribucin que surgen de dicha poltica fiscal. Por otro lado, un Estado que se caracterice por sus incumpli mientos o que disminuya la deuda mediante inflacin puede dar lugar a una oposicin equivalente, proveniente esta vez de los obli gacionistas, si son suficientemente numerosos. El captulo VIII comienza analizando una segunda fuente de problemas: la tentacin que siente la mayora de los gobiernos de manipular la poltica fiscal y si tienen control sobre ella la po ltica monetaria para reforzar su poder. En qu medida depende la popularidad de los gobiernos democrticos del xito econmi co? Pueden verdaderamente manipular el ciclo de negocio para promover sus posibilidades de reeleccin? Es posible mostrar aqu con mayor precisin la relacin que existe entre la popularidad po ltica y la administracin de la poltica fiscal y monetaria, y objetar la nocin simplista de que la reeleccin es una funcin del xito econm ico. Es evidente, sin embargo, que los polticos siguen cre yendo en esta ltima nocin.

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Pasando de las finanzas pblicas a las finanzas de los partidos po lticos, el captulo considera las consecuencias del alza en los costes de las campaas. Tiene importancia que las instituciones clave del proceso democrtico ya no puedan depender de los ingresos gene rados por la masa de afiliados, y que dependan, en consecuencia, cada vez ms de donaciones privadas o de los contribuyentes? Pue de el fenmeno de la corrupcin la ligereza explicarse ms en trminos econmicos que en trminos morales? Aqu tambin intento mostrar cm o el cuadrado de poder puede verse socava do desde dentro; en este caso, por la decrepitud de aquellas institu ciones perifricas aunque vitales, es decir, los partidos polticos que compiten por el control de la legislatura y que hacen posible la eleccin democrtica. El argumento se ha enfocado fundamentalmente en el desarrollo de las instituciones dentro de los estados. En la cuarta y ltima sec cin del libro intentamos expandir el anlisis y llevarlo al plano inter nacional. El captulo IX considera el alcance de la globalizacin fi nanciera desde una perspectiva histrica, y en particular se pregunta cmo el desarrollo de un mercado internacional de bonos ha contri buido a exportar el cuadrado de poder a otros pases. En teora, la liberalizacin del mercado de capitales si estuviera acompaada por una equivalente liberalizacin de los mercados internacionales de bienes y de trabajo debera aumentar el crecimiento. Sin em bargo, la experiencia de la globalizacin sugiere que el flujo del capi tal est sujeto a fluctuaciones sustanciales que responden a acon tecimientos polticos internacionales, mientras que el flujo libre de bienes y de personas puede generar reacciones polticas internas. El captulo X examina el impacto de los movimientos libres del capital y de los acontecimientos polticos en los mercados de valo res y establece algunas comparaciones entre las burbujas del mer cado ocurridas en el pasado y en la actualidad. El captulo XI considera dos modos de limitar la volatilidad de los mercados financieros internacionales; mediante sistemas de ti pos de cambio fijos o de uniones monetarias internacionales. En particular, nos preguntamos cunto tiempo puede perdurar dicha arquitectura financiera cuando los estados continan mantenien do cierta libertad para determinar sus polticas fiscales.

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El captulo XII se ocupa de la globalizacin de la democracia: en particular, observa la relacin entre el crecimiento econm ico y la propagacin de las instituciones democrticas. Como ya hemos mencionado, se asume con frecuencia que el crecimiento y la de mocratizacin se refuerzan mutuamente. Pero es su relacin ms tangencial de lo que parece implicar el modelo de la doble espi ral? O para expresarlo en trminos institucionales: cmo puede la democratizacin de la esquina parlamentaria del cuadrado de poder crearle problemas a las otras instituciones o al modelo en su totalidad? El captulo XIII explora la relacin entre la etnicidad y la econo ma preguntndose si el mundo est destinado a unirse mediante instituciones supranacionales o a desunirse por la autodetermi nacin a nivel nacional. El ltimo captulo del libro vuelve a llevar el argumento a su pun to de partida la guerra y relaciona el poder militar con el finan ciero. Establecemos aqu una distincin entre los recursos econ micos y las instituciones fiscales necesarias para aprovechar esos recursos con fines polticos. Instituciones financieras ms comple jas las cuatro esquinas del cuadrado parecen darle a los reg menes parlamentarios una mayor fuerza potencial que la que pue dan tener las dictaduras. Sin embargo, los estados democrticos han carecido frecuentemente de la voluntad poltica necesaria para va lerse plenamente de dicha fuerza. Cuando no existe una amenaza externa urgente, los regmenes democrticos prefieren retirar sus re cursos de las fuerzas armadas y valerse ms del sistema fiscal para lo grar una mejor redistribucin interna (prefieren el Estado de bie nestar al Estado de guerra). Esta tendencia de las democracias a la desmilitarizacin las expone a las amenazas de las autocracias que, aunque inferiores a un nivel productivo, tienen a corto plazo una mayor capacidad destructiva. En este sentido, es posible que el de clive del poder britnico y la fragilidad actual del poder estadou nidense sean el resultado ms bien de un achicamiento que de una excesiva expansin. Permtaseme simplificar mi argumento sugiriendo que cada ca ptulo intenta dar respuesta a las siguientes preguntas:

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

En qu medida son los estados modernos producto de la guerra? Existe una combinacin ptima de impuestos? Cul es la relacin entre parlamentarizacin y burocratizacin? Las deudas pblicas son causa de debilidad o de fortalecimiento? Por qu las grandes deudas pblicas han trado frecuentemente incumplimientos e inflacin? Qu es lo que determina los tipos de inters que pagan los gobier nos cuando piden sus prstamos? Los conflictos referidos a la distribucin se entienden mejor en trminos de clase o en trminos de generaciones? Conduce la prosperidad econmica (o un excesivo gasto de campaa) a la popularidad del gobierno? Cules son las consecuencias de la globalizacin de las finanzas? Qu causa las burbujas en el mercado de valores? En qu medida pueden los sistemas de tipo de cambio o las unio nes monetarias aumentar la estabilidad financiera internacional? Conduce el crecimiento econmico a la democratizacin y /o viceversa? El mundo se vuelve ms fragmentado o ms integrado polti camente? Son los poderes democrticos vulnerables al achicamiento militar?

Otro modo de expresar la ltima pregunta sera diciendo: por qu Estados Unidos no puede en la actualidad asemejarse a lo que fue el Reino Unido hace cien aos? Una de las conclusiones centra les del libro es que permitir que la globalizacin econmica conti ne procediendo sin una mano imperial directiva es peligroso y puede llegar a juzgarse en el futuro como una abdicacin necia de responsabilidad. Respondiendo a dichas preguntas, Dinero y poder intenta desa fiar los modelos econmicos deterministas de la historia, tanto los modelos antiguos como los actuales. El nexo entre lo econmico y lo poltico constituye la clave para comprender el mundo moderno. Pero la idea de que existe un lazo causal que tiene simplemente una nica direccin que va, en particular, del capitalismo a la de mocracia es errnea. Una versin de esta relacin trae, sin duda,

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como feliz resultado la democracia capitalista: la doble espiral del desarrollo de Occidente. Pero com o el ADN, el nexo del dinero puede mutar. A veces, la democracia puede sofocar el crecimiento econmico. A veces, una crisis econmica puede socavar una dicta dura. A veces, la democracia puede prosperar aun cuando tropie ce la economa. A veces, el crecimiento puede fortalecer a un go bierno autoritario. La analoga biolgica no debera seguirse al pie de la letra. A di ferencia del mundo natural dada la complejidad de la conciencia humana el mundo de los hombres, que entendemos com o his toria, difcilmente presenta relaciones causales lineales. Como sostena Carlyle: La histoijia en accin... es un Caos del Ser siem pre vivo, siempre en actividad, que encarna una forma tras otra me diante innumerables elementos. Y este Caos... es lo que intentar describir y evaluar cientficamente el historiador! 39. Estoy conven cido de que la historia constituye un proceso catico, del m odo en que lo entienden los cientficos cuando hablan de una conducta estocstica dentro de un sistema determinista 40. Las conexiones causales entre el mundo econm ico y el mundo poltico existen; pero son tan complejas y numerosas que cualquier intento de redu cirlas a un modelo de predicciones fiables parece estar condenado al fracaso. Debo hacer notar que el cuadrado de poder introduci do en el grfico 1 no es un modelo de este tipo. No ofrece predic ciones, sino que ofrece simplemente una versin simplificada de las estructuras institucionales descritas en el libro, segn las cuales se ha formado toda la historia modern, aunque forjada por la libre volun tad y el apasionamiento de los hombres. Fue en el siglo xvm cuando el Estado britnico desarroll esta peculiar combinacin institucio nal de burocracia, parlamento, deuda y banco que le permiti, a la vez, construir un imperio e industrializarse. Pero la dimensin y la duracin del poder britnico dependieron del modo en que hom bres y ms tarde tambin mujeres falibles hicieron uso y abusa ron de estas instituciones. Samueljohnson lo expres adecuadamen te, cuando nos advirti que tuviramos cuidado con el
error prcticamente universalizado entre los historiadores de que en lo poltico, como en la fsica, todo efecto responde a una causa pro

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porcional. En la accin inanimada de la materia sobre la materia, el movimiento resultante puede equivaler a la fuerza del motor que lo puso en marcha, pero las operaciones de la vida, ya sean privadas o p blicas, no admiten este tipo de leyes. Los caprichos de los agentes con voluntad se ren de estos clculos 41.

La palabra nexo deriva del latn nectere, enlazar. Me pareca un ttulo ideal para un libro que se origin y es extrao decirlo com o un estudio de la historia del mercado internacional de bo nos. A lo largo de la investigacin me di cuenta, sin embargo, de que el lazo entre el acreedor y el deudor era uno de los muchos lazos que deba considerar; y que el mercado de obligaciones era intere sante, en muchos sentidos, porque precisamente se ocupaba tam bin de estos otros lazos u obligaciones: sobre todo, de aquellos que usualmente estn implcitos, com o las obligaciones contrac tuales entre el gobernante y los gobernados, entre el candidato y el electorado, y tambin de los lazos generalmente, aunque no siempre, contractuales entre los estados. El debilitamiento de estos lazos se expresa casi siempre en un debilitamiento del merca do de bonos, porque la incertidumbre poltica afloja el lazo de confianza entre el acreedor y el deudor. Si el lector extrae slo un concepto del libro, espero que sea la comprensin de que aun en esos secos y polvorientos entes que son los bonos, es posible discernir ese Caos del Ser que est siem pre en actividad mencionado por Carlyle.

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P r im e r a s e c c i n

G a s t o y t r ib u t a c i n

C a p t u l o

E m e r g e n c ia y d e c l iv e d e l e s t a d o
de guerra

Dmosle fin a la mezquina codicia de riqueza; dmosle fin a las miles de guerras de antao. T e n n y s o n , In MemoriamA. H. H.

Ai principio fue la guerra. Segn los anales de la historia, desde


el principio hasta muy recientemente, la guerra fue la generadora de los cambios financieros *. La guerra es el padre de todas las co sas, dijo Herdoto; entre ellas, del aumento del gasto ateniense y de la necesidad de aumentar los impuestos y otras fuentes de ingre so durante la Guerra del Peloponeso. La guerra, simblicamente, hizo que se fundiera y acuara el oro de la estatua de Atenea 2. Se trata de una verdad (casi) universalmente reconocida. ervos belli, pecuniam infinitam, declaraba Cicern en su Quinta Filpica: El vigor blico [surge del] dinero ilimitado. Opinin que repeta Rabelais en Garganta: Una guerra emprendida sin recursos mo netarios tiene la fuerza efmera de un suspiro. Lo que necesita Su Majestad, le dijo el Mariscal Tribulzio a Luis XII antes de invadir Italia en 1499, es dinero, ms dinero, dinero constantemente 3. El escritor de principios del siglo xvi Robert de Balsac estaba de acuerdo: El xito de la guerra depende, sobre todo, del dinero su ficiente para sustentar cualquiera de las necesidades que requiera la empresa 4. Su Majestad es el mayor prncipe de la Cristiandad, le dijo su hermana Mara al emperador Carlos V, pero no puede emprender una guerra en nombre de toda la Cristiandad hasta que no posea los medios para conducirla a una victoria cierta 5. Cien aos ms tarde, el cardenal Richelieu repeta sus palabras: El oro y el dinero figuran entre las fuentes ms importantes y necesa-

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James Gillray, Begging No Robbery: i.e. Voluntary Contribution: John Bull, escaping a Forced Loan, 1796

rias del poder del Estado... un prncipe pobre es incapaz de em prender acciones gloriosas 6. No hay duda de que la suma de dinero disponible del tesoro na cional ha sido generalmente inferior a los costes de la guerra; y que, en gran medida, la historia de las finanzas ha sido la historia de los intentos por disminuir la brecha. Slo recientemente, esta rela cin entre guerra y finanzas se ha visto debilitada. Despus de mu chos siglos en que el coste de la guerra ejerca la mayor influencia en los presupuestos estatales, a mediados del siglo X X dicho papel fue usurpado por el coste del bienestar. Sin duda, ste es un gran cambio en direccin positiva: aunque la ociosidad no sea una vir tud, es moralmente preferible pagarles a los hombres por no ha cer nada que pagarles por matarse unos a otros. Pero ni el alcance ni el carcter novedoso de este cambio han sido totalmente com prendidos. No es exagerado hablar hoy de la desmilitarizacin de Occidente y tambin de la desmilitarizacin de otras grandes reas del mundo. Un error tpico es suponer que, a la larga, ha existido una ten dencia lineal o exponencial ascendente del coste de la guerra 7. En trminos absolutos, es indudable que el precio de los equipos milita res y el nivel de los presupuestos de defensa han aumentado ms o menos inexorablemente desde la existencia de los primeros regis tros escritos. Sin embargo, en trminos relativos, la evolucin es ms compleja. Debemos relacionar el gasto militar con la dimensin y frecuencia de la guerra; el tamao de los ejrcitos en proporcin a la poblacin total, el carcter destructivo de la tecnologa militar (disparos por dlar) y, sobre todo, la produccin econmica to tal. De hecho, si consideramos los cambios de poblacin, de tecno loga, de precios y de produccin, los costes de la guerra han fluc tuado considerablemente en la historia. Y estas fluctuaciones han sido la fuerza motriz de la innovacin financiera.

La

in t e n s id a d d e l a g u e r r a

No es el objetivo del captulo explicar por qu ocurren las gue rras, aunque volveremos ms adelante a esta cuestin. Por el mo-

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ment, reconozcamos simplemente que las guerras ocurren, y que ocurren peridicamente. El nivel de frecuencia, sin embargo, es tema de discusin. Se ha intentado varias veces cuantificar la reincidencia de los con flictos militares, pero cada uno de los intentos se ha basado en defi niciones de guerra diferentes y ha cubierto periodos de distinto al cance. P. A. Sorokin comput 97 guerras entre 1819-1925 8, mientras que el total de Quincy Wright fue de 112 entre 1800 y 1945 9. Wright se limit a considerar lo que llamaba las guerras de la civilizacin moderna... que incluan a los miembros de naciones... reconocidas, en un sentido legal, como estados de guerra o con tropas que supe raban los 50.000 hombres. A diferencia de Wright, L. F. Richardson comput toda batalla a muerte y lleg a una cifra mucho mayor: 289 para el periodo 1819-1949 10. El estudio de Luard que computa toda pelea a gran escala durante un periodo significativo de tiem po que incluya, por lo menos, a un estado soberano alcanza un to tal mayor: 410 para el periodo 1815-1984 n . El proyecto Correla ciones entre guerras de la Universidad de Michigan adopta una definicin mucho ms estrecha y excluye la mayora de las guerras coloniales de menor escala, las guerras entre pases con poblacio nes inferiores a los 500.000 habitantes y las guerras cuyo total de muertes en campo de batalla haya sido inferior a mil por ao. Para el periodo 1816-1992, su base de datos registra 210 guerras entre esta dos y 151 guerras civiles 12. La cifra ms baja del periodo moderno es la de Levy (31), pero su estudio considera slo las guerras que in cluyen por lo menos a una de las grandes potencias 13. Es posible obtener un panorama an ms amplio a pesar de que, en lo que hace a los conflictos extraeuropeos, la evidencia es ms escasa cuanto ms nos remontamos en el tiempo; es ms, aun las in vestigaciones ms ambiciosas evitan considerar la Antigedad y el Medievo. Sobre la base de una definicin relativamente amplia, Luard llega a un total que supera las mil guerras para el periodo que va de 1400 a 1984 14. Levy, por el contrario, cuenta tan slo 119 guerras entre grandes potencias durante la etapa transcurrida en tre 1495 y 1975. Aun teniendo en cuenta la definicin ms estrecha de Levy, el carcter perenne de la guerra es llamativo:

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Las grandes potencias se han implicado en guerras entre estados en un 75 por ciento de los 481 aos [de 1495 a 1975]... En proporcin, cada cuatro aos comienza una nueva guerra y cada siete u ocho aos se inicia una guerra de grandes potencias [es decir, una guerra que in cluya a ms de una potencia]... En un ao tpico [medio]... se pone en marcha... poco ms de una guerra que incluya a grandes potencias...1 5

Desde 1495 no ha habido ningn periodo de veinticinco aos en el que no haya tenido lugar una guerra. Es posible llevar esta investigacin sobre las guerras hasta nues tros das. El Instituto de Investigacin para la Paz Internacional de Estocolmo (SIPRI) estima que, entre 1989 y 1997, hubo 103 con flictos armados, seis de los cuales fueron conflictos interestatales16. En 1999 hubo aproximadamente 27 conflictos armados de gran es cala en progreso, si bien slo dos fueron entre estados soberanos (entre India yTPakistn y entre Eritrea y Etiopa) 17. Adoptando los criterios de Levy, donde las guerras incluyen por lo menos a una gran potencia, ha habido seis desde Vietnam (ltima guerra consi derada en su estudio): la Guerra chino-rusa (1969), la Guerra chi no-vietnamita (1979), la Guerra sovitico-afgana (1979-1989), la Guerra de las Malvinas (1982), la Guerra del Golfo (1990-1991) y la Guerra de Kosovo (1999) 18. Pero ha aumentado o disminuido la frecuencia de guerras en el tiempo? Algunos dirn que la frecuencia es menor 19. Contando slo las guerras que incluyen com o mnimo a una gran potencia, hubo al menos una guerra en marcha en noventa y cinco aos del siglo xvi y en noventa y cuatro aos del xvii; pero la cifra cae a se tenta y ocho para el xvin y a cuarenta para el xix, y aumenta a algo ms de cincuenta para el xx. Dicho de otro modo, la cantidad de guerras promedio anuales fue superior en el siglo xvi e inferior en los siglos xix y xx 20. Sin embargo, valindose de una definicin de guerra ms amplia, Luard registra 281 guerras para el periodo 14001559, que decrecen a 162 (1559-1648) y a 145 (1648-1789), pero que luego aumentan a 270 (1789-1917) y vuelven a ser 163 entre 1917 y 1984. La suma de todas las guerras que aparecen en la base de datos de Correlaciones entre guerras (incluyendo las guerras que no involucraron a una potencia mayor y las guerras civiles) nos

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da cuenta de la belicosidad moderna. Es llamativo que no haya existido un solo ao, desde 1816, en que no haya habido por lo me nos una guerra en el mundo. Slo en Europa, comenz a disminuir la frecuencia de la guerra a partir de 1945. El porcentaje de guerras en Europa disminuy de forma constante: de un 80 por ciento en el primer subperiodo de Luard (1400-1559) a un 9 por ciento en el ltimo subperiodo (1917-1984) 21. Y cul ha sido la potencia ms beligerante? Segn una versin algo modificada y ampliada de la base de datos de Levy, parecera que fue Francia, que particip en 50 de las 125 grandes guerras ocu rridas desde 1495. Austria no est muy lejos (47); le sigue otro an tiguo reino de los Habsburgo, Espaa (44) y, en cuarto lugar, Ingla terra (43)22 Sin embargo, segn la lista de guerras ms extensa de Luard, los estados ms guerreros durante 1400-1559 fueron el Im perio de los Austria y el otomano. Entre 1559 y 1648, Espaa y Sue cia lideraron el campo, emprendiendo guerras en 83 aos del perio do. Desde 1648 a 1789, Francia fue la que principalmente foment la guerra (en 80 de los 141 aos), como tambin lo hizo en las gue rras europeas desde 1789 a 1917 (en 32 de los 128 aos). Sin em bargo, entre 1815yl914, fue Inglaterra la que se implic con mayor frecuencia en guerras fuera de Europa (en 71 de los 99 aos). Hubo 72 campaas militares distintas durante el gobierno de la reina Vic toria; ms de una por ao en el periodo que comnmente se cono ce como pax btannica 23. Slo teniendo en cuenta cantidades brutas podemos obtener informacin acerca de las guerras. Por ejemplo, las guerras del si glo xvill duraron ms tiempo 24 e involucraron a ms potencias que las guerras de siglos previos o siguientes: en este sentido, y qui z de forma llamativa, la guerra tpica durante la Ilustracin con sisti en un choque de mayor envergadura que en cualquier otra poca. Aun en cuanto a la severidad (total de muertes en campo de batalla), la guerra tpica del xviii ocupa un lugar ms importan te que la del siglo xx, para no hacer mencin de las guerras ocurri das durante otros siglos. Slo en trminos de concentracin (es decir, muertes en campo de batalla por nacin y ao) la guerra tpi ca del siglo xx lleg a ser superior. Esto refleja que las guerras entre grandes potencias durante el siglo xx fueron ms breves que las

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del periodo previo a 1815; y que los tiempos de paz entre grandes potencias fueron claramente ms duraderos. Mientras que, del si glo xviii al X X , el promedio de duracin de la guerra declin de ocho a cuatro aos y medio, el nmero de batallas por ao ocurri das en tiempos de guerra aument de manera tajante 25. Es asimismo llamativa, en esta perspectiva de largo alcance, la paz de la que gozaron los estados europeos entre 1816yl913. Si bien se emprendieron aproximadamente cien guerras coloniales durante el periodo implicando fundamentalmente a Inglaterra, Francia y Rusia su escala tendi a ser menor debido a la superioridad tec nolgica de las potencias imperiales. Tambin las numerosas gue rras de independencia nacional fueron a una escala relativamente pequea26. Al mismo tiempo, las grandes potencias llevaron a un mnimo histrico la guerra entre ellas 27. Con excepcin de la Gue rra de Crimea, los choques entre grandes potencias durante el pe riodo 1854-1871 no duraron ms de pocas semanas. A fines del si glo xx se retorn a este patrn: la guerra contra Irak en el golfo dur ochenta y cinco das y la guerra contra Serbia por Kosovo sola mente setenta y cinco das. Si acaso existe una tendencia discerni ble en estos dos o tres ltimos siglos, se trata de la mayor concentra cin o intensidad de las guerras.

om bres de guerra

La diferencia dramtica entre las guerras mundiales y el resto de las guerras de la historia moderna se pone claramente de manifies to cuando nos concentramos en el alcance de la movilizacin mili tar: es decir, en la proporcin de poblacin empleada en las fuerzas armadas. En trminos absolutos, los ejrcitos llegaron a tener un tamao sin precedentes durante el siglo xx: probablemente, la fuer za militar ms grande de la historia fue la de la Unin Sovitica en 1945, que era aproximadamente de 12 millones y medio de perso nas. En comparacin, los ejrcitos que lucharon en la Guerra de los Cien Aos no excedieron los doce mil hombres. Todava hoy, despus de quince aos de reducciones de tropas, las fuerzas norte americanas emplean a 1,4 millones de personas.

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Pero tales cifras nos dan poca informacin sobre el nivel relativo de movilizacin durante las guerras. En el siglo xvill, el pico de po blacin britnica enrolada en las fuerzas armadas fue de un 2,8 por ciento, y ocurri en 1780 cuando Gran Bretaa se enfrent no slo con los colonos americanos, sino tambin con Francia, Espaa y Holanda. En pocas de mayor paz, la cifra cay a menos del 1 por ciento. En Francia, durante el siglo xvill, la proporcin de hombres en el ejrcito tendi a declinar, cayendo de un 1,8 por ciento en 1710 a un 0,8 por ciento en 1790. A lo largo del siglo, Austria mantuvo consistentemente de un 1 a un 2 por ciento de su poblacin en el ejrcito; se trataba de una proporcin mucho menor que la de Prusia, que en 1760 tena tanto com o un 4,1 por ciento de la pobla cin reclutada. La revolucin de la guerra napolenica supuso para todos los pases un aumento en la proporcin de poblacin movilizada. En 1810, Gran Bretaa tena a ms de un 5 por cien to de su gente alistada, Prusia un 3,9 por ciento y Austria un 2,4 por ciento 28. Comparativamente, el siglo xix mantuvo ndices relativamen te bajos de participacin militar. Con la excepcin de Rusia du rante la Guerra de Crimea, Estados Unidos durante la Guerra Civil y Francia y Prusia durante la guerra de 1870-1871, ninguna de las grandes potencias moviliz a ms de un 2 por ciento de la pobla cin entre 1816 y 1913. Con la excepcin de los aos 1855-1856, 1858-1863 y 1900-1902, la cifra en Gran Bretaa fue, hasta 1912, inferior al 1 por ciento, y lleg a un mnimo del 0,5 por ciento en 1835. En proporcin, Austria y Piamonte/Italia tuvieron tambin fuerzas armadas con menos de un 1 por ciento de la poblacin alis tada entre 1816 y 1913; y en lo que hace a Prusia, Rusia y Francia, las cifras medias fueron todas inferiores al 1,3 por ciento. Slo un 0,2 por ciento de la poblacin de Estados Unidos estuvo en las fuer zas armadas durante el siglo xix. Aun en 1913, a pesar de percep ciones contemporneas e histricas de una carrera armamentista, slo Gran Bretaa, Francia y Alemania tuvieron ms de un 1 por ciento de la poblacin enrolada. La I Guerra Mundial tuvo los porcentajes ms altos de partici pacin militar de toda la historia. En sus picos de movilizacin b lica, Francia y Alemania proporcionaron ms de un 13 por ciento

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de la poblacin en servicio, Gran Bretaa ms de un 9 por ciento, Italia ms de un 8 por ciento, Austria-Hungra poco ms de un 7 y Rusia poco menos del 7. Pero inmediatamente despus de la gue rra aparentemente como reaccin las grandes potencias redu jeron considerablemente sus porcentajes de participacin militar. Slo Francia mantuvo movilizada a poco ms del 1 por ciento de la poblacin. En Gran Bretaa, a mediados de los aos treinta, la ci fra lleg a un mnimo del 0,7 por ciento; mientras que en la Unin Sovitica en 1932 fue inferior al tercio del I por ciento. Estados Unidos tambin volvi al nivel del siglo xix en cuanto a la falta de prevencin militar. La propia Alemania n^tzi se demor bastante en aumentar la participacin de la poblacin en el ejrcito, la marina y la fuerza area, despus de la reduccin militar obligada por el Tratado de Versalles de 1919. Hasta 1938 el ejrcito alemn no lle g a superar el 1 por ciento de la poblacin. La aventura de Italia en Abisinia elev la cifra a ms de un 3 por ciento en 1935, pero poco antes de la II Guerra Mundial la cifra cay nuevamente a poco ms del 1 por ciento. Sorprendentemente, entre 1939 y 1945, ningn pas moviliz un porcentaje tan grande de poblacin com o Francia en 1940 (su cifra fue levemente inferior al 12 por ciento). El mximo de Alema nia se alcanz en 1941 y fue del 8,3 por ciento, bastante menos de lo que logr Gran Bretaa en 1945 (un 10,4 por ciento). Tambin es digno de mencin que la proporcin sovitica de ese ao (un 7,4 por ciento) fuera inferior a la estadounidense (un 8,6 por cien to) . Durante la I Guerra Mundial, Alemania confi demasiados hombres al ejrcito sacrificando su fuerza de trabajo industrial. En la II Guerra Mundial, en cambio, mantuvo un reparto de trabajo ms equilibrado. En comparacin a las dos eras de posguerra previas, la de 1815 y la de 1918, en los aos siguientes a 1945 no se dio una rpida y con tinua desmovilizacin. En el caso sovitico, las fuerzas armadas die ron un salto ascendente del 1,5 por ciento de la poblacin en 1946 al 3,1 por ciento en 1952; mientras que la participacin militar nor teamericana ascendi del 0,9 por ciento en 1948 a un mximo de posguerra del 2,2 por ciento en 1952. Gran Bretaa experiment tambin un pequeo crecimiento asociado a la Guerra de Corea.

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La cifra francesa alcanz un mximo del 2,2 por ciento en 1960, por los conflictos asociados a la descolonizacin. Sin embargo, durante toda la guerra fra, se manifest una con sistente cada de los coeficientes de participacin militar en mu chos de los grandes pases. Los porcentajes de Alemania, Italia y Austria fueron, durante 1947-1985, inferiores a lo que haba sido entre 1816yl913, siendo en Rusia la cifra inferior al 2 por ciento. Luego, la ruptura del Pacto de Varsovia y el colapso de la Unin So vitica permitieron que la participacin militar volviera a los nive les de entreguerras y, en algunos casos, se situaron por debajo. En 1997, slo un 0,37 por ciento de la poblacin britnica participaba en el ejrcito: era la cifra ms baja desde 1816. La proporcin fran cesa actual (un 0,65 por ciento) es la ms baja desde 1821. Las proporciones de movilizacin militar, por tanto, han esta do sujetas a grandes fluctuaciones en torno a una lnea bsica re lativamente estable (y tal vez en descenso a largp plazo). Las grandes guerras del periodo moderno, particularmente las mundiales, re quirieron grandes incrementos en la participacin militar, aunque no fueron sostenidos. Precisamente ha sido el carcter no cclico y discontinuo de la guerra lo que ha ejercido una decisiva influencia en el desarrollo de las instituciones financieras y polticas.

is p a r o s p o r d l a r

Los aumentos sbitos de la proporcin de hombres alistados no constituyen, sin embargo, la fuente fundamental de presin sobre los presupuestos militares. Las innovaciones de la tecnologa mili tar son ms importantes. Desde la revolucin de la plvora del si glo xrv, la artillera ha aumentado peridicamente en tamao, pre cisin y poder destructivo. El desarrollo de los caones de hierro fundido, con sus balas de hierro, sus granos de plvora y su base de ruedas, requiri de un desarrollo equivalente en las fortificacio nes, com o en el caso del trace italienne 29. En efecto, fue en parte el aumento del coste de las fortificaciones lo que presion la economa de las potencias continentales durante el siglo xvi30. Anlogamente, a principios del siglo xvin, la estandarizacin y la mejora de las armas

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Francia ----------- Im perio Alem n/ Repblica Federal

Russia/URSS

Estados U nidos Austria-Hungra/Austria Italia

\
......................................................... ........... O.OT H 00 H (fi 00 00 ^ 00 00 \fi 00 N 00 00 00 0\ 00 O ON w ON r ON ON 't 0\ ^ O, ON h * ON I 1 I I I I _____ I _____ I I

Grfico 2. Personal militar com o porcentaje de la poblacin, 1816-1986 (escala loga rtmica) Fuentes: Base de datos Correlates o f War ; IISS, base de datos Military Balance; OCDE.

de mano increment la capacidad de abrir fuego y aument los cos tes del equipamiento individual de la infantera 31. El siglo xvili fue testigo de mayores avances en lo que concierne a la produccin arti llera; en particular, la introduccin en Francia del cilindro perfo rado por el ingeniero suizo Jean Maritz estableci el estndar hasta la introduccin de la pistola cargada por la culata en 1850 32. En Gran Bretaa, la tecnologa martima fue la que manifest un desa rrollo paralelo: se introdujeron las cubiertas de cobre para los cas cos de las naves, los caones de cilindro corto y gran calibre y las ruedas de timn para las naves 33. Es ms, el ritmo del avance tecnolgico se aceler a lo largo del siglo xix: en el mar, la mquina a vapor, el can de gran calibre de fogueo con camisa de hierro de Henri Paxihans, seguido por el torpe do y el submarino, las armas navales de Nordenfeldt y Vavasseur, la caldera a tubo y la turbina; en tierra, los nuevos fusiles de Mini, Dreysde y Colt, y las piezas de artillera recargables por la culata ya mejoradas de Krupp, Armstrong y Whitworth, por no mencionar los cartuchos de bronce (1876), la artillera de acero (1883), la

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pistola Maxim (1884), los fusiles de cmara para cartuchos (1888) y el can de campana de disparo rpido de Schneider-Creusot (1893) 34. El fuego de la I Guerra Mundial introdujo nuevos instru mentos de destruccin prcticamente inconcebibles antes de 1914: entre ellos, el tanque, el bombardero areo y el avin de combate, as com o tambin la granada de mano, el mortero de trincheras y el gas venenoso. A pesar de las insistentes alusiones sobre el cansancio blico, el proceso no se detuvo entre los veinte y los treinta: basta comparar los aviones y tanques de 1938 con los de 1918. Pero el ritmo de cambio se aceler dramticamente durante la II Guerra Mundial, cuando los combatientes buscaron no slo superar las in novaciones sino la produccin del enemigo, aumentando as la ve locidad, el alcance, la precisin y el blindaje de prcticamente toda la maquinaria blica de mediados de siglo. El Spitfire ingls, por ejemplo, fue modificado mil veces entre 1938 y 1945, agregndo sele 100 millas por hora ms a su velocidad mxima35. Al mismo tiempo, los avances de la tecnologa radial introdujeron una verda dera revolucin en las comunicaciones del campo de batalla (comu nicacin sin cable, detectores por radar), mientras que un sinn mero de nuevos inventos lleg a tiempo para probarse en la fase final del conflicto: motores a reaccin, vehculos, proyectiles dirigi dos, cohetes y, por supuesto, bombas atmicas 36. La carrera tecnol gica continu en la Guerra Fra, las bombas atmicas abrieron paso a las bombas de hidrgeno y a las de neutrones y la carrera arma mentista se volvi tambin una carrera espacial entre cohetes y sat lites (con astronautas y cosmonautas incluidos para atraer constan temente la atencin del pblico)37. En trminos absolutos, el gasto en material militar aument a largo plazo inexorablemente. En 1982, un crtico de la carrera armamentista se lamentaba diciendo: Los bombarderos cuestan doscientas veces ms de lo que costaban en la II Guerra Mundial. Los aviones de combate cuestan cien veces o ms de lo que costa ban en la II Guerra Mundial. Los portaaviones son veinte veces ms costosos y los tanques de guerra quince veces ms costosos que en la II Guerra Mundial38. Cuatro aos ms tarde, Paul Kennedy ampliaba la observacin:

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Los estadistas de la era eduardiana, sorprendidos porque un bu que de guerra construido antes de 1914 costaba 2,5 millones de libras, estaran espantados al saber que hoy le cuesta al Almirantazgo britni co al menos 120 millones de libras una fragata de reemplazo!... El nuevo bombardero [estadounidense] B-l costar ms de 200.000 mi llones de dlares para slo 100 aviones... Los ms cnicos [pronosti can] que para 2020 el presupuesto entero del Pentgono se ver ab sorbido por la compra de un solo avin 39.

Segn Kennedy, el precio de las armas en los pchenta aument de un 6 a un 10 por ciento ms rpidamente que la inflacin, y... todo nuevo sistema de armas es de tres a cinco veces ms caro que lo que se intenta reemplazar 40. A pesar de la triplicacin del pre supuesto de defensa estadounidense desde finales de los setenta, se haba dado, a fines de los ochenta, tan slo un leve aumento del 5 por ciento del tamao del ejrcito en servicio activo 41. Segn Kennedy, las advertencias de una inminente militarizacin de la economa mundial no estaban fuera de lugar 42. Aun teniendo en cuenta la inflacin y relacionando el gasto con el tamao del ejrcito, el gasto militar tendi a ascender. En 1850 Gran Bretaa invirti menos de 2.700 libras por hombre del ejr cito (en precios de 1998), en 1900 la cifra aument a 12.900 libras y en 1950 a 22.000 libras. En 1998 la cifra se acercaba a las 105.000 li bras. Estados Unidos invirti 30.000 dlares por hombre en servi cio en 1900 (nuevamente son precios de 1998); 71.900 dlares en 1950; y 192.500 dlares en 1998 (vase el grfico 3) 43. La mayor par te del aumento se ha dedicado a mejoras en la cantidad y la calidad del material militar (en lugar de destinarse a subidas salarales y a la mejora de las condiciones de vida de los soldados). No es exagera do afirmar que el aumento de la relacin capital/ trabajo militar ha sido, a lo largo del siglo xx, exponencial. Pero para valorar el creciente nivel de complejidad de la tecno loga militar no debemos perder de vista otros elementos impor tantes: en particular, su creciente capacidad destructiva. En la com pra de toda nueva arma no slo importa el precio sino tambin la capacidad de propagar muertes comparada a la del arma reem plazada.

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El nmero de bajas de la Guerra de Sucesin espaola (17011713) fue de 1,2 millones. Un siglo despus, en las Guerras Napole nicas, murieron 1,9 millones de personas. Yun siglo ms tarde, la I Guerra Mundial sacrific la vida de ms de 9 millones de solda dos. Aproximadamente, 8 millones de personas murieron en el torbellino de la Guerra Civil rusa de 1918-1921 (si bien la mayora fue vctima de la hambruna y peste que trajo consigo el conflicto). Pero esta cifra parece insignificante frente al total de mortandad causado por la II Guerra Mundial. En lo que se refiere al personal militar, el total de bajas duplica la cifra de la I Guerra Mundial. Sin embargo, esta cifra excluye las bajas civiles. Segn los mejores clcu los disponibles, el total de muertes civiles en la II Guerra Mundial alcanz los 37,8 millones, llegando el nmero total de bajas a cer ca de 57 millones de personas 44. La mayora de las muertes de la II Guerra Mundial se debieron a que todos los bandos pusieron en el blanco a civiles que estaban en tierra o en mai^y se les atac des de el aire. Incluyendo las guerras coloniales menores, com o la Guerra de los Bers, y todas las guerras civiles, com o la que azot Indiaydespus de su independencia, la cifra total de muertes de guerra, entre 1900 y 195Q, se aproxima a los 80 millones. El aumento de la destructividad de la guerra se vuelve an ms alarmante cuando tenemos en cuenta la relativa brevedad de las guerras mundiales. La Guerra de los Treinta Aos, si bien dur cinco veces ms que la II Guerra Mundial, caus slo la novena parte de mortandad en el campo de batalla, y una fraccin an menor de la mortandad civil. La I Guerra Mundial, en cuatro aos y tres meses, quintuplic la cifra de muertes causadas en las Gue rras Napolenicas en un espacio de doce aos. Otro modo de ex presar esto es calculando la tasa de mortandad anual aproximada durante los aos de las distintas guerras. Esta aument de 69.000 en la Guerra de los Treinta Aos a 104.000 en la Guerra de Suce sin espaola, a 124.000 en la Guerra de los Siete Aos, a 155.000 en las Guerras Napolenicas y a 2,2 y 3,2 millones en las guerras mundiales del siglo xx, o a 9,5 millones si se incluyen las muertes ci viles de la II Guerra Mundial. En suma, entre los siglos xvil y xx, la capacidad destructiva de la guerra creci en un 800 por cien. Des de la poca de Napolen hasta la poca de Hiter, separados tan

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Grfico 3. Gasto en defensa por militar de Gran Bretaa y Estados Unidos, 1816-1996 (escala logartmica) Fuentes: Gasto en defensa: Reino Unido: 1850-1914: Singer y Small, base de datos Correlates o f W ar ; 1914-1988: Butler y Butler, British Political Facts, pgs. 393 y ss.; 1989-98: SIPRI. Estados Unidos: 1870-1913: H obson, Military-extraction Gap and the Wary Titan , pg. 501; 1914-85: base de datos Correlates o f W ar ; 1986-98 SIPRI. IPC: Reino U nido: Goodhart, Monetary Policy, apndice; Estados Unidos: Econo mist, Economic Statistics, pgs. 108 y ss.; Federal Reserve Bank o f St. Louis. Fuerzas Ar madas: base de datos Correlates o f W ar .

slo por 120 aos, el aumento fue de 300 veces (vase el apndice, cuadro A ). Aun tomando en cuenta el crecimiento acelerado de la pobla cin mundial, las guerras mundiales fueron las ms destructivas de la historia. Un 2,4 por ciento de la poblacin mundial muri en la II Guerra Mundial y un 0,5 por ciento en la Primera, comparadas con un 0,4 por ciento en la Guerra de los Treinta Aos y un 0,2 en las Guerras Napolenicas y en la Guerra de Sucesin espaola. La tasa total de mortandad en la I Guerra Mundial represent el l por ciento de la poblacin de los cuatro pases combatientes du rante la preguerra, un 4 por ciento de todos los hombres que te

nan entre quince y cuarenta y nueve aos y un 13 por ciento de to dos los alistados. En Turqua, las cifras equivalentes fueron el 4 por ciento de la poblacin, el 15 por ciento de los hombres que tenan entre quince y cuarenta y nueve aos y cerca del 27 por ciento de todos los alistados en el ejrcito. Serbia se vio an ms afectada, per di un 6 por ciento de la poblacin, prcticamente la cuarta parte de todos los hombres que estaban en edad de combatir, y ms de la tercera parte de todos los hombres alistados en el ejrcito 45. En la II Guerra Mundial murieron com o resultado de la guerra apro ximadamente un 3 por ciento del total de la poblacin de preguerra de todos los pases combatientes. En Alemania, Austria y Hungra, la cifra fue aproximadamente de un 8 por ciento, en Yugoslavia y la Unin Sovitica de un 11 por ciento y en Polonia de todos los pases, el pas ms afectado por la guerra cerca de un 19 por cien to: aproximadamente la quinta parte del total de?Ja poblacin du rante la preguerra. Los ejrcitos de algunos pases fueron prcti camente aniquilados en su totalidad. Las muertes militares, como proporcin del total de tropas movilizadas, se aproximaron al 85 por ciento, tanto para Polonia como para Rumania. Un 45 por cien to de las tropas movilizadas en Yugoslavia murieron en la guerra. En cuanto a la Unin Sovitica y Alemania, enfrentadas durante cuatro aos en uno de los conflictos ms sangrientos de la historia, las ci fras equivalentes fueron, respectivamente, del 25 y el 29 por ciento. Aproximadamente, la cuarta parte de las tropas japonesas y chi nas murieron en la guerra en Asia y en el Pacfico. No hay duda de que en guerras previas, las bajas en proporcin a las tropas movilizadas fueron a veces muy altas. Aunque las es tadsticas de las batallas medievales no son exactas, es posible que las proporciones (incluyendo a heridos y prisioneros) hayan fluc tuado entre la cuarta y la tercera parte de los combatientes en las batallas de Hastings (1066), de Crcy (1346), de Agincourt (1415), deBreitenfeld (1631), de Ltzen (1632), deNaseby (1645), de Austerlitz (1805), de Waterloo (1815) y de Gettysburg (1863). En Blenheim (1704) la cifra puede haber alcanzado el 43 por ciento 46. Estas cifras son comparables a algunas de las batallas de la I y la II Guerra Mundial; por ejemplo, a El Alamein (con un 14 por ciento de ba jas) , aunque no a Stalingrado, donde en seis meses y medio sola

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mente el Ejrcito Rojo tuvo 1,1 millones de bajas y la Wehrmacht otras tantas, si no ms 47. Estas proporciones deben analizarse en el contexto de los aumentos sustanciales del nmero de tropas que se enviaban a la batalla. Cerca de 14.000 hombres pelearon en Hastings y aproximadamente 39.000 en Crcy. Pero ya en Breitenfeld fueron 68.000 y en Blenheim 108.000, mientras que en Austerliz se despleg el doble del nmero que en Breitenfeld. La batalla de Waterloo tuvo a 218.000 hombres en el campo; aunque esta cifra qued reducida por El Alamein (300.000) y Stalingrado, donde combatie ron millones. As como la tecnologa militar magnific la capacidad destructiva individual, las innovaciones en instruccin, disciplina, comunicaciones y logstica permitieron que los ejrcitos fueran ms grandes y que las batallas duraran ms. Por qu las bajas de los ejrcitos de Occidente tendieron a dis minuir en las guerras posteriores a 1945? El nmero de militares norteamericanos que murieron en la Guerra de Vietnam fue slo de 57.939; el nmero de muertos en Corea fue de 37.904. Y el n mero de vctimas continu en declive. En la Guerra del Golfo hubo 148 bayas americanas en combate, excluyendo las vctimas por acci dente y fuego amigo: una proporcin minscula si consideramos que el nmero total de combatientes era de 665.000. En la guerra contra Serbia de 1999, la cifra equivali a cero. Comparemos estas cifras con los recuentos de cuerpos de las dos guerras mundiales: 114.000 militares norteamericanos en la I Guerra Mundial, y 292.000 en la Segunda. La cada del nmero de bajas militares es an ms llamativa en el caso britnico: 720.000 soldados britnicos perdie ron la vida en la I Guerra Mundial; ms de 270.000 en la Segunda; y en cambio en la Guerra de Corea murieron nicamente 537. En Irlanda del Norte murieron 719 soldados britnicos desde el co mienzo de los problemas en 1969, junto a 302 miembros de la Guardia Real de Ulster 48. Slo 24 militares britnicos murieron en la Guerra del Golfo, excluyendo a 9 que murieron por accidentes de su propio bando. La respuesta est vinculada al m odo de combatir en las guerras posteriores a 1945 en las que, invariablemente, Occidente se enfren t a enemigos mucho peor equipados. Estas tasas de mortandad no implican, sin embargo, que haya disminuido la capacidad destruc

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tiva del armamento moderno. Como ya hemos visto, no hubo una escasez de guerras en el resto del mundo durante la segunda mitad del siglo xx. En efecto, segn un cmputo, el nmero de vctimas de guerra durante el periodo que transcurre entre 1945 y 1999 est entre los 15 y 20 millones. La guerra no se ha vuelto mucho ms pa cfica. Se trata, simplemente, de que la inmensa mayora de las vc timas de guerra han sido asiticos y africanos. Es ms, las guerras que se emprendieron desde 1945 dejaron tan slo entrever el aumento colosal en destructividad logrado en la segunda mitad del siglo. Un simple clculo basta para ilustrar el potencial de catstrofe militar que an exista tras el fin de la Gue rra Fra. En enero de 1992, las fuerzas nucleares desplegadas por las dos superpotencias tenan un rendimiento conjunto de por lo menos 5.229 megatones; esto fue despus de la reduccin del 22 por ciento del total de cabezas nucleares de las superpotencias des de su mximo de 1987, excluyendo las que se consideran no estrat gicas. Si la bomba de 12-15 kilotones arrojada en Hiroshima en 1945 termin de inmediato con la vida de 100.000 personas y despus con la de otras 100.000 a causa de la radiactividad, las superpoten cias tenan, en 1992, la capacidad hipottica de destruir (slo con sus fuerzas estratgicas) 387.302 Hiroshimas o 77.500 millones de personas. Dicho en otras palabras, mientras que la bomba de Hiro shima destruy aproximadamente 8 kilmetros cuadrados, las su perpotencias tenan ahora la capacidad de devastar 3,5 millones de kilmetros cuadrados, es decir, un rea similar a la de la India. No consuela pensar que representa tan slo el 3 por ciento del total de la superficie del planeta, pues la contaminacin surgida de tal con flagracin se expandira mucho ms. Dado que la poblacin mun dial era, en 1992, de aproximadamente 5.000 millones, las armas nucleares les dieron, tericamente, a las superpotencias la capaci dad de destruir la raza humana quince veces 49. Cualquier clcu lo del cambio de los costes de defensa precisa tener en cuenta este increble aumento en destructividad del armamento. Tambin es importante considerar el m odo en que las tcni cas de produccin masiva han tendido a disminuir el coste por uni dad de prcticamente toda nueva pieza de armamento. Debido a la relativa falta de competencia en el mercado de armas los gobier

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nos son los grandes compradores y un pequeo nmero de gran des productores goza de una posicin privilegiada en sus propios mercados , la industria de la defensa se ha ganado la reputacin de ser excesivamente cara. Sin duda, esta reputacin fue bien me recida en Estados Unidos y Gran Bretaa durante los ochenta, cuan do la atencin pblica se concentr en los enigmticos fenmenos de contratos al coste ms honorarios y en la grifera de oro de los baos del Almirantazgo. Pero a largo plazo y tomando en considera cin todo tipo de armamento, la teora de que el precio de las armas tiende a superar el precio de los bienes de consumo parece carecer de fundamento. La II Guerra Mundial, en particular, demostr cmo las tcnicas de produccin masiva reducan asombrosamen te el coste por unidad de fusiles, tanques, aviones e incluso las em barcaciones navales. Los altos precios de los nuevos aviones y sub marinos de fines de la Guerra Fra indican simplemente la poca cantidad que se encargaba; all donde la demanda de materiales in dustriales de defensa fue continua y significativa, los precios no pa recen haber estado sujetos a una inflacin que supere la media. Es ms, la prctica sovitica de ponerle sistemticamente un pre cio demasiado bajo a las armas dej como legado el abaratamiento del armamento; sus mayores beneficiarios fueron, y continan siendo, la guerrilla del Africa subsahariana, los grupos terroristas de Europa occidental y los crteles de la droga de las Amricas. Ac tualmente, un fusil de asalto AK-47 usado puede comprarse en Estados Unidos por 700 dlares; y uno nuevo por 1.395: equivalen, prcticamente, al coste del ordenador porttil con que se escribi este libro. Por 160.000 millones de dlares prcticamente la mi tad del presupuesto de defensa estadounidense actual se podra equipar a cada varn estadounidense de entre quince y sesenta y cinco aos con una Kalashnikov nueva (o lo que es lo mismo, dos de segunda mano). Por supuesto, los precios de estas armas son sus tancialmente ms byos en el mundo en vas de desarrollo. Asimis mo, el coste real de un misil nuclear y en consecuencia, el de un kilotn de rendimiento nuclear es ms bajo desde que el Proyecto Manhattan logr su objetivo a un coste de 2.000 millo nes de dlares de 1945. En precios de 1993, la cifra sube 10 veces: es suficiente para comprar 400 misiles Trident II 50. El hecho de

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que Francia pudiera duplicar prcticamente su arsenal nuclear, de 222 cabezas en 1985 a 436 en 1991, e incrementar a la vez su presupesto de defensa en trminos reales en un 7 por ciento habla por s mismo 51. En trminos de disparos por dlar capacidad destructiva en relacin con el gasto la tecnologa militar nunca estuvo ms barata.

L a ABOLICIN DE LA DISTANCIA

Un ltimo factor que debe tomarse en cuenta cuando eva luamos el gasto militar es el alcance geogrfico en que puede com prometerse el ejrcito a movilizar sus fuerzas y a aprovisionarlas. Martin van Creveld, en su clsico estudio sobre logstica militar, de mostr que no hubo verdaderamente y na ruptura en el modo en que los ejrcitos era aprovisionados entre el siglo x v i i y principios del x x . Desde la batalla de Mons de 1692 a la batalla de Mons de 1914, los ejrcitos podan aprovisionarse slo en tanto continua ran en movimiento: vivan fueran del pas, comprando o ms bien robando la produccin agrcola local. En este sentido, el fe rrocarril tuvo un impacto mucho menor del que creyeron muchos contemporneos en la guerra del siglo xix, entre ellos, el Cuartel General Prusiano. Sin embargo, a partir de 1914, los productos in dustrializados... finalmente superaron a los del campo com o bienes de consumo principales para los ejrcitos, con el resultado de que las guerras... encadenadas por inmensas maraas de cordones um bilicales, empezaron a ser menos mviles y se convirtieron en ma tanzas a [gran] escala 2. El reductio ad absurdum de este tipo de gue rra esttica e industrial fue la batalla de Passchendaele, en la que 120.000 artilleros britnicos dispararon 4,3 millones de proyectiles o 107.000 toneladas de explosivos en un bombardeo preliminar que dur diecinueve das. Las siguientes ofensivas de la infantera cubrie ron casi 90 kilmetros cuadrados a un coste por kilmetro cuadrado (segn el clculo macabro de J. F. C. Fuller) de 8.222 bajas 53. A pesar de la motorizacin de los ejrcitos durante la II Gue rra Mundial, el peso creciente de las municiones y los equipos im posibilit que incluso los mejores ejrcitos pudieran explotar la

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velocidad mxima de sus medios de transporte. Como advirtiera

Rommel en el norte de frica en 1942:


La condicin fundamental para que el ejrcito pueda soportar las presiones de la batalla es el buen aprovisionamiento de armas, gasoli na y municiones. De hecho, son los intendentes militares los que pe lean las batallas y toman las decisiones antes de que comiencen los dis paros. Los hombres ms valientes no pueden hacer nada sin armas; tampoco las armas, sin municin abundante; es ms, ni las armas ni la municin son de gran uso en una guerra mvil, a menos que los vehcu los cuenten con suficiente cantidad de gasolina para transportarlas 54.

Fueron problemas de aprovisionamiento friccinales y no pre vistos los que detuvieron el avance de los alemanes en la Unin So vitica en 1941-1942 y tambin, a pesar de las mejores condiciones climticas y de infraestructura, los que impidieron el avance anglo americano en Alemania en agosto y principios de septiembre de 1944. En esa fase de la guerra, una divisin activa del ejrcito esta dounidense consuma prcticamente 650 toneladas de provisiones diarias. En total, haba veintids divisiones norteamericanas en Francia, que precisaban 14.300 toneladas de provisiones diariamen te. Pero un camin deejrcito poda transportar solamente cinco toneladas. Cuando las lneas de aprovisionamiento se extendieron de 200 a 400 millas, los repartos a los ejrcitos en avance cayeron re pentinamente de 19.000 a 7.000 toneladas diarias 55. Esta cada im pidi que los estadounidenses pudieran explotar al mximo su ma siva superioridad en fuerzas humanas, areas y de artillera. La ltima fase de la guerra revel la importancia (minimizada tanto por los alemanes com o por losjaponeses) de asignarle a un buen nmero de hombres la tarea de aprovisionamiento en lugar de la de combatir. La proporcin entre combatientes y no comba tientes en el ejrcito alemn era de dos a uno; pero la proporcin norteamericana equivalente en el escenario europeo era de uno a dos. En el Pacfico, la proporcin japonesa fue de uno a uno; los es tadounidenses tuvieron dieciocho no combatientes por cada hom bre en el frente 56. (Las grandes proporciones de participacin mi litar inglesas y norteamericanas de los ltimos aos de la guerra

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que aparecen en el grfico 2 incluyen a un gran nmero de hombresy mujeres en uniforme que no estaban en accin.) Sin embargo, los avances del desarrollo del transporte marti mo y areo mitigaron en gran parte los problemas, aparentemente perennes, del aprovisionamiento terrestre. La introduccin de la energa de vapor, lejos de asestarle un golpe fatal a la supremaca naval del Imperio, como muchos temieron, le permiti a Gran Bre taa ejercer un gran poder a distancias sin precedentes 57. Entre 1815 y 1865, el Imperio se extendi en una media anual de 160.000 kilmetros cuadrados; entre 1860 y 1909 aument su tama o de 15,5 a 20,3 millones de kilmetros cuadrados, es decir, un quinto de la superficie terrestre del planeta. Controlar mnimamen te ese vasto imperio, con un ejrcito relativamente pequeo repartido en poco ms de veinte guarniciones, habra sido imposible sin el r pido incremento de las naves britnicas en nmero, velocidad, al cance y potencia de fuego. Entre 1857 y 1893, el tiempo de viaje entre Inglaterra y Ciudad del Cabo se redujo de cuarenta y dos a die cinueve das; mientras que la capacidad de tonelaje bruto de los bar cos de vapor pudo duplicarse 58. Tambin fue importante, para ace lerar el flujo de informacin con la periferia, la expansin del telgrafo. En un espacio de diez aos, tras establecer la primera l nea telegrfica entre Londres y Lagos, el nmero de cables enviados all desde el ministerio de Asuntos Exteriores se quintuplic 59. Como exclamara maravillado el historiadorJ. R. Seeley: La distancia, prc ticamente, se ha abolido gracias al vapor y la electricidad 60. De manera similar, el alcance del poder estadounidense duran te la segunda mitad del siglo xx dependi en gran medida de la mayor capacidad de sus fuerzas navales y areas, por no mencionar sus misiles intercontinentales. Es cierto que Estados Unidos mantuvo, durante la Guerra Fra, un ejrcito permanente proporcionalmen te mayor en relacin con su poblacin al que mantuvo Gran Bre taa durante la era victoriana y eso que el ejrcito britnico nunca sufri una humillacin colonial tan prolongada como la de Vietnam (si bien la Guerra de los Bers estuvo a punto de convertirse en algo similar). Pero en los noventa, el m odo en que Estados Uni dos se vali de su ejrcito se asemej ms al Victoriano con pocos hombres y contra enemigos mucho ms dbiles con la operacin

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Tormenta del Desierto como una Omdurman del pasado 61. Son los barcos y los aviones los que conforman la parte principal del po dero norteamericano en el extranjero. Uno de los smbolos ms potentes de la guerra estadounidense de 1999 contra Serbia fue la informacin de que los pilotos del bombardero Stealth podan vo lar desde sus bases en Knob Noster, Misuri, repartir una lluvia de destruccin sobre Belgrado y volver a casa a tiempo para comer piz za y mirar el partido de bisbol62. Esos aviones parecen muy costo sos, pues cada uno cuesta 2.200 millones de dlares; pero en rela cin con el producto nacional bruto estadounidense son mucho ms baratos de lo que eran los Dreadnought en su poca (2,5 millones de libras), que cumplan una funcin similar 63. Cuando uno pien sa cun difcil fue para Espaa controlar Suramrica en la era de los galeones de madera parece factible la afirmacin de que la tecnolo ga ha disminuido en lugar de incrementar los costes de la guerra.

Calculando los costes de guerra

Ahora podemos situar los cambios del coste de la guerra en una perspectiva de largo alcance ms significativa. Sin duda, no es f cil distinguir entre-gastos militares y civiles en la mayora de los pre supuestos estatales. Deberamos incluir en el gasto militar lo que se invierte en infraestructura estratgica, por ejemplo en caminos y f errocarriles? Yqu decir de las pensiones a veteranos o de los pa gos a las viudas y hurfanos de los hombres muertos en accin? Es tas preguntas surgen tanto cuando consideramos Roma en la era de Augusto o la Alemania nazi; y no hay un consenso respecto a la definicin correcta. Lo que queda claro, sin embargo, es que la proporcin del gasto pblico en las finanzas estatales ha variado considerablemente en el tiempo y en el espacio. Puede deducirse de los escritos de Jeno fonte, por ejemplo, que ms de un tercio del gasto del Estado ate niense en tiempos de Pericles estaba destinado a fines militares, proporcin que sin duda fue en aumento durante la Guerra del Peloponeso 64. Un clculo comparable referido al Imperio romano durante el ao 14 d.C. se situara entre un 45 y un 58 por ciento 65.

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En sus inicios, el califato abas gastaba aproximadamente la tercera parte del total de los ingresos del gobierno en el ejrcito 66. Clcu los referidos a los principios de la era moderna ponen de manifies to el militarismo fiscal vigente en Europa. La proporcin del gasto militar en el total del gasto pblico fluctu de un 2 por ciento en Borgoa durante el siglo XV a un 9 3 por ciento en Austria al final del siglo xvil 67. Promediando las cifras disponibles relativas a las monarquas europeas, el gasto militar cay de un 4 0 por ciento del total durante el siglo XV a slo un 2 7 por ciento en el xvi, para luego ascender a un 4 6 por ciento en el xvil y a un 5 4 por ciento en el xvin. Durante el siglo xvil, los porcentajes de las ciudades-estado tendie ron a ser inferiores a los de IJamburgo (cuya media era aproxima damente del 5 0 por ciento), pero esto se deba a que Hamburgo haba optado por la propia defensa, mientras que las otras ciuda des pagaban a sus protectores imperiales bajo la forma de tributos por su seguridad. Un anlisis comparativo de los gastos de algunos de los estados modernos incipientes (en toneladas de plata) confir ma sin sorpresa que los picos del gasto total estatal coincidieron prcticamente siempre con las guerras 68. En el caso de la Inglaterra isabelina, por ejemplo, los gastos militares ascendieron de un 20 por ciento del gasto total ( 1 5 6 0 - 1 5 8 5 ) aun 79 por ciento ( 1 5 8 5 - 1 6 0 0 ), como resultado del conflicto con Espaa a partir de 1585 69. Duran te el siglo xvil, aproximadamente un 9 0 por ciento del presupuesto de la Repblica holandesa fue utilizado para financiar la Guerra de los Ochenta Aos con Espaa, las guerras anglo-holandesas y la Guerra de los Nueve Aos. Durante ese mismo periodo, las guerras de Austria con el Imperio otomano hicieron que la proporcin au mentara para el Imperio de los Habsburgo a un 9 8 por ciento, si bien en 1 71 6 dicha cifra haba descendido a un 4 3 por ciento 70. Para las grandes potencias, este patrn de frecuencia blica y de militarismo financiero sigui en pie hasta principios del siglo xix. En el caso britnico, entre 1685 y 1813, el gasto militar se elev de un 55 por ciento del total del gasto pblico a un 90 por ciento 71. Para Prusia, la proporcin vari entre un 74 y un 90 por ciento du rante el periodo 1760-1800. Tras declinar en los periodos anterior y posterior a la Revolucin, la proporcin francesa alcanz un mxi mo del 75 por ciento en 1810 72 Asimismo, el gobierno federal de

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Estados Unidos invirti en 1810 cerca de la mitad del total de su presupuesto en cuestiones militares. Como veremos, la capacidad para reunir grandes sumas de dinero a corto plazo, y a un coste econmico mnimo fue clave para lograr combinar el xito militar y la estabilidad interna. No obstante, a lo largo del siglo xix, el gasto militar manifest un declive en su peso relativo. Las cifras del fin de la dcada, para el periodo de 1820 a 1910, demuestran que el gasto militar alcanz un promedio del 54 por ciento del gasto pblico en Estados Uni dos, un 49 por ciento en Prusia-Alemania, un 34 por ciento en Gran Bretaa, un 33 por ciento en Francia y en un 29 por ciento en Aus tria Ti. Esto se debi fundamentalmente, como hemos visto, a que las guerras del siglo xix tendieron a ser ms breves y menos costo sas que las del siglo anterior. Sin embargo, el declive de los porcen tajes de Austria y Alemania entre 1880 y 1910 de un 82 por ciento a un 52 por ciento en el caso alemn no debe interpretarse como el producto de recortes en la defensa. En ambos casos, los descensos se debieron principalmente al aumento del gasto estatal con fines no militares (sobre esto hablaremos ms adelante) 74. Yun anlisis ms detallado de las cifras britnicas, incluyendo los gastos colonia les clasificados oficialmente com o gastos civiles, indica una subi da a largo plazo de la proporcin destinada al gasto militar e impe rial, que parti de un mnimo del 19 por ciento en 1836. A pesar del leitmotiv de moderacin durante la era de Gladstone, la pro porcin nunca estuvo por debajo del 30 por ciento despus de la Guerra de Crimea y mostr una continua tendencia ascendente desde 1883. Entre la Guerra de los Bers y la I Guerra Mundial, la ci fra se mantuvo permanentemente por encima del 40 por ciento 75. Durante el siglo xx, el papel militar del gobierno tom forma para luego desvanecerse. En efecto, el alcance de la movilizacin econmica durante las dos guerras mundiales fue de tal enverga dura que la distincin entre gasto militar y no militar se volvi cada vez ms artificial: esto fue lo que esencialmente caracteriz a la guerra total. Las cifras que poseemos sobre la I Guerra Mundial sugieren un retorno al nivel de militarismo fiscal nunca visto desde los inicios de la era moderna. Durante el pico blico de 1917, el gas to militar ruso represent un 96 por ciento del presupuesto del

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gobierno central. En Gran Bretaa la cifra fue del 90 por ciento, en Alemania del 86 por ciento, en Italia del 83 por ciento y en Francia del 71 por ciento. Estados Unidos manifest un alza del gasto militar sin precedentes, que lleg a un mximo en 1919 del 62 por ciento 76. Pero en el periodo de entreguerras, los presu puestos de defensa se redujeron radicalmente, tanto en trminos absolutos com o en trminos relativos. Desde 1923 hasta 1934, el presupuesto de defensa britnico estuvo continuamente por deba jo de la quinta parte del gasto del gobierno central, y cay a un m nimo del 15 por ciento en 1932. En Alemania, entre 1928 y 1931, la proporcin militar del presupuesto imperial descendi a me nos de la dcima parte. Aun la Italia fascista, hasta la aventura de Mussolini en Abisinia, destin menos de la quinta parte del presu puesto estatal al ejrcito. Irnicamente, fueron los franceses quie nes, entre 1920 y 1935, mantuvieron los niveles ms altos de gasto militar en Europa (un porcentaje medio del 30 por ciento anual) 77. Por desgracia, no fue mucho el dinero que se destin a los nuevos aviones y tanques 78: era un gran ejrcito con slidas fortificacio nes aunque al carecer de un adecuado poder areo y de un arsenal suficiente, no pudo soportar la Blitzkriegalemana de 1940. La confusa distincin entre gastos militares y gastos civiles hace casi imposible evaluar los grandes aumentos que se produjeron an tes de la II Guerra Mundial y durante la contienda. Segn las con venciones algo arcaicas de los presupuestos britnicos, la cuota de defensa subi rpidamente de un moderado 15 por ciento en 1932 a un 44 por ciento del total del gasto estatal en 1938; en su mximo de 1944 super el 84 por ciento 79. El Tercer Reich hered un presupuesto militar inferior al 10 por ciento del gasto pblico, pero a partir de los aos treinta el monto gastado por los nazis en rearme es incierto. Las estimaciones del monto total destinado al ejrcito entre 1933 y 1938 fluctan entre 34.500 millones de mar cos, cifra apuntada por el antiguo presidente del Reichsbank, Hjalmar Schacht, y la del historiador de Alemania del Este Kuczynski, que la eleva a ms del doble. Para intimidar a los enemigos al desen cadenarse la guerra, Hitler asegur que se haban gastado 90.000 millones. Sin embargo, los clculos ms plausibles excluyendo las inversiones industriales que podran haber mejorado la capaci

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dad militar del Reich en el futuro se basan en el testimonio del antiguo ministro de Economa, conde Schwerin von Krosigk, que coloca la suma total de la preguerra entre los 48.000 y 49.000 millo nes 80. Como proporcin del presupuesto del Reich, esto signific un incremento de menos del 10 por ciento a ms del 50 por ciento. Las cifras de tiempos de guerra son tambin problemticas, pero parece que la proporcin aument al 75 por ciento entre 1940 y 1944 81. En Japn, el gasto militar parti de un nivel ms alto (un 31 por ciento en 1931-1932) y alcanz el 70 por ciento ya entre 1937 y 1938 82. A causa de la Guerra Fra, las tajantes reducciones de los presupuestos militares que siguieron a la derrota de las po tencias del Eje tuvieron poca duracin. Habiendo descendido al 21 por ciento del presupuesto del gobierno central en 1949, los gastos britnicos de defensa subieron a un mximo de posguerra del 38 por ciento en 1954; ste fue tambin el ao del mximo para Fran cia. Los dolores sufridos en el proceso de descolonizacin se des vanecieron a partir de entonces: el presupuesto britnico de defen sa estaba ya en relativo declive en la poca de Suez, mientras que el francs cay rpidamente despus de Dien Bien Phu. En 1968, slo la quinta parte del gasto pblico estaba destinada en ambos pases a la defensa 83. Tampoco el gobierno de Thatcher retard dema siado esta tendencia descendente del gasto britnico de defensa. Como proporcion del gasto pblico, subi levemente de un 10 por ciento en 1975 a un 11,8 por ciento en 1986; pero en 1990 retorn al 10,7 por ciento 84. Entre 1997 y 1998, la cifra fue inferior al 7 por ciento de los gastos bajo control total. Esta cifra fue la ms baja de la historia britnica desde la Guerra de las Rosas. Pero ninguna de las cifras mencionadas nos da cuenta de la rela tiva importancia econmica del gasto militar. En efecto, dados los pro fundos cambios en la naturaleza del gasto total estatal, no slo a ni vel central sino tambin local, no parecen decir nada demasiado significativo. Por ejemplo, para poder comparar las cifras alemanas y britnicas posteriores a 1870 debera agregarse el gasto de los lander al gasto total del gobierno federal; o, de forma alternativa, debera calcularse el presupuesto para la defensa com o una propor cin del total del gasto del sector pblico, que incluya a todas las ra mas del gobierno. El cuadro 1 nos brinda datos ms precisos de lo

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que fue el notorio declive de la proporcin del gasto militar con respecto al gasto pblico en todos los niveles de gobierno en los l timos cien aos. Tanto en Gran Bretaa com o en Francia y Alema nia, la proporcin del gasto en la defensa con respecto al total del presupuesto del sector pblico descendi de la cuarta parte a ape nas un 5 por ciento. Pero ms importantes que este tipo de clculos son los que re presentan la carga militar del gasto com o proporcin del total de la produccin econmica. Para dar un ejemplo de la era clsica: Goldsmith calcula que el total del gasto pblico ateniense fue, apro ximadamente, del 20 p>or ciento de la produccin nacional se trata, necesariamente, de una aproximacin en comparacin a la
CUADRO 1
G a sto
en defensa c o m o porcen taje del t o t a l d e l g a s t o p b l ic o ,

1 8 9 1 -1 9 9 7

Francia

Reino Unido

Alemania

1891 1900 1913 1925 1935 1953 1962 1971 1997

24,9 27,2 28,8 21,4 20,5 25,9 15,3 11,9 5,5

26,7 48,0 29,9 12,5 12,6 28,5 16,7 11,4 6,6

26,3 25,2 26,6 4,4 24,8 12,5 15,9 9,7 3,3

Fuentes: 1872-1971: Flora et al., State, Economy and Society, vol. I, pp. 345-449; 1997: SIPRI yOCDE.

cifra equivalente de la Roma de Augusto que no super el al 5 por ciento. En trminos econmicos relativos, por tanto, la carga mili

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tar griega fue probablemente superior a la romana: tal vez de un 7 por ciento de la produccin nacional, comparada a la cifra romana que fue tan slo de un 2 o 3 por ciento. Este tipo de clculo el coste del gasto militar con relacin al producto nacional o interior bruto no deja de tener sus dificultades tcnicas aun en la actuali dad, cuando los clculos del producto nacional son bastante fiables aunque disten de ser exactos. Sin embargo, no hay mejor manera de calcular el gasto relativo militar que permita establecer compa raciones entre los distintos pases y diferentes pocas. Naturalmente, la proporcin del gasto militar en relacin con la produccin nacional flucta considerablemente si el pas est o no en guerra; ste es el punto crucial. Por ejemplo, en el caso de la Florencia de los Mdicis en los aos veinte del siglo xvi, la media del gasto militar con respecto a la produccin nacional fluctu en tre un 3 por ciento en pocas de paz y un 20 por ciento en pocas de guerra 85. Como proporcin de la renta nacional, el gasto brit nico de defensa fluctu, durante el siglo xvill, entre un 4 y un 18 por ciento, dependiendo de que el pas estuviera o no en guerra, y alcanz su mximo entre 1778 y 1782 86. Se trataba de una pro porcin significativamente mayor que la que haba invertido el Es tado francs durante ese mismo periodo. Segn se ha calculado, el total del gasto militar britnico, entre 1776 y 1782, super en trmi nos absolutos la cifra francesa en dos veces y media. Sin embargo, esta diferencia no tiene en cuenta los tamaos respectivos de las economas de estos estados rivales. De hecho, el coste en relacin con el PNB anual era en Gran Bretaa superior a lo que parecen in dicar los nmeros absolutos: un 75 por ciento comparado al 15 por ciento francs 87. En trminos relativos, la guerra fue para Gran Bretaa una carga mucho ms pesada que para Francia; o en otras palabras, Gran Bretaa fue capaz de movilizar una mayor propor cin de su produccin nacional en pocas de crisis militar. Como indica el grfico 4, tales niveles fueron pocas veces alcan zados durante el siglo xix. Entre 1850 y 1914, la proporcin ms alta de PIB consumida por las fuerzas armadas britnicas fue tan slo del 11 por ciento durante el primer ao de la Guerra de Cri mea, y en la Guerra de los Bers, la cifra no super el 6 por ciento. Ninguna de las otras potencias europeas gast ms de un 5 por

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Grfico 4. Gasto en defensa com o porcentaje del producto nacional, 1850-1998 (escala logartmica) Fuentes: Gasto en defensa: Reino Unido: 1850-1914: base de datos Correlates o f W ar ; 1914-1988: Butler y Butler, British Political Facts, pgs. 393 y ss.; 1989-1998: SIPRI. Esta dos Unidos: 1870-1913: H obson, Wary Titan , pg. 501; 1914-1985: base de datos Correlates o f War ; 1986-98: SIPRI. Alemania: 1872-1913, 1925-32: Andie y Veverka, Growth o f Government Expenditure , pg. 262; 1933-38: Overy, War and Economy, pg. 203; 1938-44: Petzina etal. (eds.), Sozialgeschichtliches Aibeitsbuch, vol. in. pg. 149 (sin em bargo, los porcentajes de 1933-43 provienen de Abelhauser, Germany , pg. 138); 1950-80: Rydewsi (e d .), Bundesrepublik in Zahlen, pgs. 183 y ss.; 1982-98: SIPRI. Francia: 1820-70: Flora et al., State, Economy and. Society, vol i, pgs. 380-2; 1870-1913: Hobson, Wary Titan , pg. 501; 1920-1975: Flora et al., op.cit.; 1981-97: SIPRI. Italia: 1862-1973: Flora et al., op.cit. pgs. 402 y ss.; 1981-97: SIPRI. Rusia: 1885-1913: H obson, Wary Titan, pg. 501; 1933-38: Nove, Economic History, pg. 230; 1940-45: Harrison, Over view , pg. 21; 1985-91: IISS, Military Balance; 1992-97: SIPRI. P IB /P N B /P N N /: Reino Unido: 1850-70: Mitchell, European Historical Statistics, pg. 408; 1870-1948: Feinstein, National Income, Expenditure and Output, Statistical Tables, cuadro 3; 1848-1998: ONS. Estados Unidos: 1850-1958: Mitchell, International Historical Statistics: The Americas, pgs. 761-74; 1959-98: Federal Reserve Bank o f St. Louis. Alemania: 1870-1938: Hoff man, Grumbach y Hesse, Wachstum; 1950-60: Rytlewsi (ed.), Bundesrepublik in Zahkn. pg. 188; 1960-99: OCDE. Francia: 1820-1913: Lvy-Leboyer y Bourgignon, L conomie franaise, pgs. 318-22; 1960-99: OCDE. Nota: Reino Unido: las cifras del PIB posteriores a 1920 excluyen a Irlanda del Sur. Ale mania: PIB 1950-60: Alemania Occidental, excluye al Sarre y a Berln Oeste; 1960-90: Alemania Occidental; 1991-99: Alemania reunificada.

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ciento de su produccin nacional en defensa, con la excepcin de Italia en 1866 (aunque si dispusiramos de las cifras del PIB pru siano previas a la unificacin alemana concluiramos probable mente que la cuota militar super el 5 por ciento durante 18661871). Entre 1870 y 1913, el gasto en la defensa com o porcentaje de la produccin nacional bruta fue de un 3,1 por ciento en Gran Bretaa y Austria, de un 3,2 por ciento en Alemania, de un 3,3 por ciento en Italia y de un 4 por ciento en Francia. Si consideramos cunto se ha escrito sobre la carrera armamen tista previa a la I Guerra Mundial sin hacer mencin de la con tienda en ultramar entre los imperios los nmeros son sorpren dentemente bajos. Resulta especialmente llamativo que Alemania, el estado caracterizado ms notoriamente por su militarismo du rante este periodo, fuera segn esta medida menos militarista que sus dos vecinos rivales: es decir, Francia y Rusia 88. Pero la idea de un militarismo desenfrenado com o fenmeno general europeo se vuel ve ms comprensible cuando se comparan estas cifras con las de Es tados Unidos. Proporcionalmente, los estadounidenses gastaron me nos de un 1 por ciento de su producto nacional bruto en defensa entre 1870 y 1913. Esta cifra no vari significativamente durante la I Guerra Mundial. Slo en el ltimo ao de la Gran Guerra, el gas to en defensa super el 5 por ciento del PNB, y despus de llegar a un mximo del 13 pyr ciento en 1919, cay rpidamente por deba jo del 1 por ciento en la mayor parte de los aos veinte. El contraste con las potencias europeas se hace verdaderamente patente. En sus respectivos picos durante la I Guerra Mundial, tanto Gran Bre taa como Alemania gastaron ms del 50 por ciento de su PIB en defensa: Italia no estaba muy lejos con un 35 por ciento. Durante el periodo de entreguerras, Gran Bretaa intent en vano volver al nivel de gasto de la preguerra; ninguna de las otras potencias intent hacerlo. Desde mediados de los aos veinte en adelante, tanto Italia com o Francia hicieron que el gasto militar su perara su tasa de crecimiento: la carga francesa por la defensa exce di el 5 por ciento de su PIB en 1930 y la italiana en 1935. Por su puesto, por el Tratado de Versalles, el presupuesto militar alemn qued bruscamente reducido a niveles estadounidenses; pero des pus de la llegada de Hitler al poder hubo un inmenso trasvase de

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recursos, que increment la cuota militar de menos de un 2 por cien to en 1933 al 23 por ciento en 1939. Para las potencias europeas, el coste relativo de la II Guerra Mundial no fue, de hecho, mucho mayor al de la Primera. La dife rencia ms llamativa, sin embargo, fue que desde 1943 Estados Uni dos comenz por primera vez a desviar sus recursos hacia la gue rra a una escala comparable a la europea. Desde este inicio de la globalizacin no ha sido posible para Estados Unidos volver a su antiguo nivel de moderacin respecto al militarismo. Por el contra rio: descae la Guerra de Corea, Estados Unidos ha invertido conti nuamente una mayor proporcin de su PIB en defensa que sus aliados principales. No es necesario aclarar que dicho fenmeno refleja el gran nivel de gasto militar que requiri la Guerra Fra. Rusia y la Unin Sovitica presentan las mayores dificultades es tadsticas: de ah los espacios en blanco que aparecen en las series del grfico 4. Esto se debe al carcter fragmentario de los datos za ristas y, fundamentalmente, a la idiosincrasia de las prcticas conta bles soviticas recordemos, en particular, el concepto de pro ducto material neto, que excluye de la contabilidad nacional los servicios , as com o tambin la poltica de ponerles precios dema siado bajos a los armamentos que ya hemos mencionado. Previa mente a la I Guerra Mundial, la Rusia zarista haba sido, induda blemente, la potencia ms militarista a nivel econmico, pues haba invertido ms del 5 por ciento de su producto nacional neto en de fensa entre 1885 y 1913 si bien esta proporcin incluye tambin el coste relativamente alto de la guerra con Japn de 1904-1945 . Entre 1915 y 1917, es probable que la carga militar haya superado tambin a la de los otros combatientes. Sin embargo, el cuadro se vuelve oscuro durante el periodo sovitico. Si bien el gasto de de fensa parece haber sido relativamente bajo durante el periodo de la Nueva Poltica Econmica y la colectivizacin de Stalin, creci con bastante rapidez despus de 1935: estaba por delante del de Gran Bretaa aunque por detrs del de Alemania. En plena II Gue rra Mundial, el gasto militar relativo super el 60 por ciento, una cifra algo menor que la equivalente de Alemania. Sin embargo, es mucho ms difcil calcular la cantidad de produccin sovitica destinada a defensa despus de 1945. Las cifras oficiales soviticas son demasia

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do bajas. En 1975, la Agencia de Inteligencia estadounidense (CIA) duplic el clculo del gasto militar sovitico, de 6-8 por ciento del pNB a 11-13 por ciento, segn datos de precios nuevos 89. Diez aos despus, el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos calcu l que la proporcin fue del 16 por ciento 90. La cifra equivalente de Estados Unidos durante la misma poca era del 6 por ciento. En plena Guerra de Corea, el gasto norteamericano en defensa, como proporcin de su produccin, fue inferior al nivel sovitico de los aos ochenta. Finalmente, el grfico 4 muestra cmo a partir del fin de la Gue rra Fra los gastos de defensa descendieron bruscamente en trmi nos relativos. Los ltimos clculos, para 1999, provenientes del Insti tuto de Investigaciones para la Paz Universal de Estocolmo (SIPRI) sugieren que la proporcin del gasto con respecto al PIB fue del 4 por ciento en Rusia, del 3,2 por ciento en Estados Unidos, del 2,8 por ciento en Francia, del 2,6 por ciento en Gran Bretaa, del 2 por ciento en Italia y tan slo del 1,5 por ciento en Alemania 91. Estas ci fras nos recuerdan las de la segunda dcada del siglo xx, similares a las del siglo xix. Estados Unidos, Rusia, Alemania y Gran Bretaa nunca haban gastado tan poco desde los aos veinte del siglo pasa do, si bien el caso alemn fue por obligacin. Los gastos de defensa franceses e italianos nunca haban sido tan byos en trminos relati vos desde principios de 1870.

La desmilitarizacin de O ccidente

La desmilitarizacin de Occidente de fines del siglo xx parece llamativa cuando la comparamos con la etapa de las guerras mun diales. Hoy, el hombre medio de Occidente tiene todas las posibili dades de evitar la guerra. En efecto, la experiencia ms violenta que puede llegar a tener es alguna pelea o robo que le ocurra un sba do por la noche. Si tiene ansias de guerra, debe conformarse con imgenes electrnicamente generadas: los boletines televisivos que informan sobre lugares distantes o, ms frecuentemente, la recons truccin de guerras del pasado o las ficciones sobre guerras futuras del cine. Durante la primera mitad del siglo XX, los hombres vieron

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la accin: sus nietos y bisnietos ven hoy la representacin. En 1999, miles de actores norteamericanos simularon su muerte en pelcu las de guerra espeluznantes y famosas como Salvar al soldado Ryan. Slo unos pocos soldados estadounidenses murieron com o resulta do de operaciones militares concretas y la mayora fue vctima de accidentes ms que de la accin enemiga. Sin embargo, sera errneo atribuir esta desmilitarizacin al re chazo de la guerra que caracteriz tanto a la cultura de lites como a la cultura pop durante la Guerra de Vietnam. La desmilitarizacin ha sido la norma en pocas de paz, como indican claramente los grfi cos 2 y 4. Sumado a esto, Giran Bretaa y Estados Unidos han tendido a reducir la participacin militar sustituyendo el capital por trabajo. Histricamente, los dos elementos ms atrayentes de la guerra han sido la camaradera y la excitacin del combate. Sin embargo, con el avance de la tecnologa militar durante el siglo XX, ambas experiencias han sido difciles de encontrar. El nadir de la guerra convencional se alcanz en el Frente Este durante la II Guerra Mun dial. Con un nmero de muertes promedio de uno por cada tres soldados, era imposible que existieran lazos duraderos y menos an alguna emocin viva. Como seal un oficial del ejrcito alemn:
El hombre se ha convertido en un animal. Es necesario destruir para sobrevivir. En este campo de batalla nada es heroico... La batalla vuelve a ser lo que fue primitivamente y en su forma ms animal; quien no vea bien, o abra fuego lentamente, o deje de escuchar el arrastre lento del enemigo frente a l, termina bajo tierra... Aqu, la batalla no es asalto en un campo de flores al grito de hurra! 92.

En esta guerra, las mujeres mdicos usaron sus dientes para am putar piernas y brazos destrozados 93. Y los prisioneros de guerra hambrientos debieron recurrir al canibalismo. No se trat de una guerra total sino ms bien de una guerra totalitaria, en la que el va lor de la vida en el campo de batalla cay a un nivel prximo a cero, y fue cero absoluto en los campos de trabajo forzado, que fueron parte integral del esfuerzo blico en ambos bandos 94. El camino alternativo que tomaron Estados Unidos y Gran Bre taa para economizar vidas consisti en industrializar la guerra,

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en invertir la mayor parte de sus recursos en artillera, tanques, bu ques de guerra y, sobre todo, en aviones. En muchos sentidos, el ao 1940 fue un momento crucial, cuando Gran Bretaa evacu su ejr cito de Dunkerque y se apoy en la fuerza area formada por tan slo 1.400 pilotos para evitar la invasin alemana y mantenerse en pie de guerra 95. Pero sera el bombardero y no el combatiente la clave en la estrategia britnica y norteamericana posterior. En efecto, la inversin en bombarderos redujo las bajas de los alia dos y aument considerablemente las de los civiles del Eje, proce so que culmin en Hiroshima. Una vez establecido el dominio so bre el aire, las fuerzas terrestres pudieron usarse con menor coste de vidas y heridos. La revolucin actual en cuestiones militares, que se logr por el perfeccionamiento de las comunicaciones electrnicas, es por tanto parte de un proceso prolongado que est lejos de ser verdade ramente revolucionario. Lo que, sin embargo, no ha cambiado en absoluto durante todo este tiempo es el hecho de que se necesita reunir dinero tanto para los ejrcitos masivos de la era de la gue rra total, com o para las armas inteligentes actuales que aumen tan proporcionalmente los presupuestos militares modernos . Y frecuentemente, com o ha quedado patente en este captulo, es necesario reunir el dinero muy a corto plazo. Las sumas han varia do considerablemente en relacin con el crecimiento econm ico y la destructividad del armamento. Pero la necesidad bsica de fi nanciar la guerra ha sido hasta recientemente el mvil fun damental del proceso de formacin del Estado; el padre, sin duda, de lo que trataremos en adelante.

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W \ r i I UJLLJ 11

O d io s o s im p u e s t o s

Y por aquellos tiempos, sali un decreto de Csar Augusto segn el cual el mundo entero deba pagar impuestos.
Lucas, 2:1

Jim este mundo, escriba un revolucionario a otro en el decisivo ao 1789, todo es incierto a excepcin de la muerte y los impues tos1. Ya en el Nuevo Testamento, los impuestos cumplieron una funcin: Mara yjos fueron a Beln para pagarle a Csar lo que era del Csar. Sin impuestos, Cristo no hubiera nacido en un pesebre. La bsqueda de mayores ingresos com o hemos visto, destinada habitualmente a solventar o a preparar alguna guerra ha tomado ms de una direccin. En algunos sistemas, entre ellos las monar quas feudales y las repblicas socialistas, una parte importante del ingreso se ha derivado de los bienes pertenecientes al Estado, ya sean stos dominios reales o monopolios nacionalizados. En teo ra, por tanto, los impuestos en el sentido convencional de la palabra no son completamente inevitables: hipotticamente, un estado po dra depender exclusivamente de los bienes pblicos para generar renta. Pero las ganancias provenientes de esos bienes se generaran por impuestos de algn tipo, ya sea del trab^yo adicional de los sier vos de la corona o de la imposicin de precios excesivos por parte de las industrias estatales. En todo caso, la tentacin de vender bienes es tatales para solventar aumentos sbitos del gasto pblico ha condu cido a que los bienes pblicos terminen menguando: la venta de tie rras de la corona en el Medievo tiene su contrapartida moderna en la privatizacin de las empresas pblicas. Puede decirse entonces que los impuestos son inevitables si bien pueden ser eludibles.

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J am es Gillray, b a s n d o se en F. L . E s q ., J oh n B u ll G r o u n d D o w n , 1 7 9 5

Entre los sistemas elitistas de representatividad limitada existe la tendencia a depender fuertemente de la tributacin indirecta para generar ingresos; principalmente se depende de los derechos de aduana sobre las importaciones o de impuestos especficos sobre el consumo. La imposicin sobre el consumo puede, dentro de cier tos lmites, ser econmicamente preferible a su alternativa, que es la imposicin sobre la renta y el patrimonio. Pero la tributacin in directa es a largo plazo insuficiente: primeramente, porque en po cas de crisis el comercio y el consumo tienden a decaer, y con ello decaen tambin las ganancias impositivas; en segundo lugar, por que la tributacin indirecta es generalmente regresiva y apoyarse excesivamente en ella puede conducir al desorden poltico. Tarde o temprano la mayora de los estados se han visto obligados a recau dar impuestos directos, com o el impuesto sobre la propiedad o el impuesto sobre la renta. Como observaba el canciller austraco del siglo xvm Wenzel An tn von Kaunitz-Rittberg:
No se necesita mucha reflexin ni tampoco una gran visin para crear distintos modos o medios de extraer dinero de nuestros sbdi tos. Pero aquel que quiera hacerlo de manera razonable y beneficiosa tanto para el monarca como para el Estado debe, en primer lugar, o al menos simultneamente, intentar incrementar la riqueza de sus sb ditos y lograr as que puedan soportar esta carga adicional2.

El mejor m odo de comprender la historia de la tributacin es como una bsqueda del elusivo juste milieu: lograr un sistema que extraiga un mximo ingreso pero que le imponga, al mismo tiempo, lmites mnimos al crecimiento econmico. Esto no es otra cosa que apoderarse de la proverbial gallina de los huevos de oro.

La p la ta d e familia

Por mucho tiempo, los bienes estatales han sido generadores de ingreso pblico. En la Antigedad, Atenas posea las minas de plata de Laurin 3. Y Roma extraa la sexta parte de sus ingresos de tierras

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que pertenecan al Estado 4. En el Renacimiento, Gnova tena su mina de alumbre en Posea 5. Las grandes monarquas europeas se iniciaron tambin con vas tos dominios reales que fueron por algn tiempo fuente principal de renta. En Inglaterra, durante el siglo xrv, el lema parlamentario que era una reaccin a las imposiciones reales conocidas como los suministros deca the Kingshould live ofhis own (el rey debe ra vivir por sus propios medios). De hecho, sta fue una idea gene ralizada en toda Europa: para Francia, el rey deba vivre du sien, y para Espaa deba conformarse con lo suyo. Pero pocos reyes fueron capaces de hacerlo. La tentacin de vender bienes y de ha cerse inrttediatamente con dinero en efectivo o de entregar tie rras para pagarles a sus servidores fieles fue demasiado grande. Esto ocurri fundamentalmente en Francia. En 1460, el domi nio de la corona francesa supla tan slo el 3 por ciento de la totali dad de los ingresos reales 6; si bien se elev a un 10 por ciento en los aos veinte del siglo xvi, y a lo largo de cincuenta aos despus, descendi nuevamente a un 4 por ciento 7. En 1773, las tierras de la corona produjeron menos del 2 por ciento del ingreso total8. Ni si quiera con la confiscacin de bienes aristocrticos y de tierras ecle sisticas durante la era de la revolucin fue posible restablecer los bienes pblicos; stos fueron inmediatamente vendidos a bajo pre cio para adquirir dinero en efectivo: slo la venta de las tierras del clero represent un 12 por ciento del ingreso ordinario percibido por Francia durante la era napolenica 9. Por algn tiempo, la corona inglesa estuvo en mejor situacin que la francesa. En la dcada de los aos setenta del siglo xv, sir John Fortescue calculaba que Eduardo IV perciba la quinta parte del rendimiento total de la propiedad temporal del reino; sin em bargo, a fines de su reinado, esta suma se volvi insuficiente para cubrir los gastos de la corona10. Enrique VII logr aumentar la ren tabilidad de sus dominios de tal manera que slo una vez, en 1504, tuvo que acudir al Parlamento por razones de tributacin. Su hijo le dio un pequeo empujn al estado contable de la corona cuan do embarg las tierras de los monasterios. No obstante, estas tie rras fueron rpidamente liquidadas con el fin de financiar las guerras contra Francia y Escocia: ya en los ltimos aos del reinado

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de Eduardo VI, siete octavos de las tierras se haban ido de las ma nos del Estado n . Su hermana, Isabel I, tampoco pudo aspirar a vivir con lo suyo. Fue la escasez de bienes propios de la corona lo que caus principalmente que los parlamentos ganaran poder a fines del siglo xvi y durante el xvii. Si bien despus de la Guerra Civil la monarqua restaurada recuper grandes extensiones de tierra, tuvo que depender en adelante siempre del Parlamento para proveerse de fondos. En 1760, Jorge III transfiri los ingresos de la propie dad de la corona al Parlamento; desde entonces la monarqua ha sido financiada gracias a la tributacin mediante la Lista Civil y otros subsidios 12. Ms hacia el este, el dominio estatal perdur ms tiempo. En 1630, el dominio de la corona sueca, que inclua minas de plata, hierro y carbn, representaba un 45 por ciento de los ingresos reales y, en el caso dans, un 37 por ciento; pero en 1662, la propor cin danesa haba descendido al 10 por ciento, y hacia fines del si glo xviii el dominio real sueco prcticamente haba desaparecido 13. El dominio estatal prusiano fue tal vez el de ms larga duracin y uno de los ms empresariales. En 1740, los ingresos procedentes de las propiedades de la corona representaban un 46 por ciento del total, y descendieron slo mnimamente durante los cincuenta aos siguientes. Incluso en 1806 su proporcin llegaba al 30 por ciento, y el desarrollo de la red de ferrocarriles estatales y otras actividades industriales hicieron que aumentara ligeramente u . En 1847, ms de un tercio de los ingresos pblicos provena de empresas estata les; diez aos ms tarde era un 45 por ciento; y en 1867, lleg a al canzar algo ms del 50 por ciento 15. Esta tendencia ascendente continu despus de la unificacin. Los ingresos empresariales as cendieron como proporcin del total (incluyendo los ingresos or dinarios y los extraordinarios) de un 48 por ciento en 1875 a un 77 por ciento en 1913. Sin duda, estas cifras brutas exageran la cantidad de renta disponible que generaban las empresas. Pero aun sustra yendo el coste por la administracin de las empresas estatales, su importancia fue considerable: entre 1847 y 1857 cubrieron el 16 por ciento de los gastos ordinarios y extraordinarios, y el 25 por ciento en 1867. No obstante, los ingresos netos fueron perdiendo de modo continuo importancia tras la unificacin, de un 6 por ciento en 1875

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a menos del 2 por ciento en vsperas de la I Guerra Mundial16. En Gran Bretaa, en cambio, el sistema ferroviario se construy prcti camente en su totalidad con financiacin privada. Pero Prusia no fue la nica. Durante los siglos xvrn y xix hubo otros estados alemanes que fueron tambin muy empresariales: Wrttemberg por ejemplo y Hesse-Cassel, si bien la fuente prin cipal de la renta empresarial del ltimo fueron los mercenarios del Estado, que aportaban aproximadamente la mitad del total del gasto pblico entre 1702 y 1763. Como deca el landgrave Guillermo VIII: Estas tropas son nuestro Per 17. A fines del siglo, su hijo se con virti en uno de los hombres ms ricos del mundo la administra cin de una parte de su gran cartera de inversiones permiti a los Rothschild iniciarse en su gran carrera bancaria 18. Rusia tam bin posey un importante dominio real, al que se agregaron, a fi nes del siglo xix, una gran red ferroviaria y un sector de industria pesada. En 1913, los ingresos netos de la red ferroviaria represen taban el 8 por ciento del total de los ingresos pblicos 19. Incluso la Gran Bretaa del siglo xix, a pesar de su reputacin de tener slo un estado vigilante, obtena un 20 por ciento de sus ingresos p blicos brutos de los servicios postales, telefnicos y telegrficos, que monopolizaba 20. Esta proporcin era muy superior a la de Fran cia, donde las propiedades estatales declinaron com o proporcin del ingreso total de un 10 por ciento en 1801-1814 a poco ms del 3 por ciento bajo los regmenes Borbn y de Orleans, y a menos del 2 por ciento de 1848 hasta 1914 21. Tambin se establecieron monopolios estatales sobre la produc cin y venta de artculos de consumo. La dinasta T ang de China introdujo el m onopolio sobre la sal en el ao 758; en el ao 780 re presentaba ya la mitad de los ingresos del gobierno central. Los monopolios sobre la sal fueron introducidos tambin en Venecia, Gnova, Siena, Florencia, Francia y Austria, y, por lo general, esta ban vinculados a un impuesto (conocido com o la gabela). Rusia tambin introdujo un m onopolio estanco sobre la sal, si bien su m onopolio sobre el vodka, posterior a 1895, result ser mucho ms lucrativo. A principios de la I Guerra Mundial, este ltimo provea la quinta parte del ingreso total, de una cantidad verdaderamente sor prendente 22. El m onopolio francs sobre el tabaco represent ms

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del 7 por ciento del ingreso durante su apogeo en el siglo x v i i i 23. Uno de los malogrados planes de Bismarck, para liberarse de la de pendencia parcial del Parlamento democrtico que l mismo haba convocado, fue el establecimiento de un sistema monopolista sobre el tabaco semejante al mencionado. Los monopolios estatales so bre el alcohol perduran an hoy en muchos pases. Aproximadamen te un 5 por ciento del ingreso local y estatal estadounidense provie ne de las tiendas de venta de alcohol y de los servicios pblicos 24. Las loteras estatales tienen un papel similar; en todos los casos, el Esta do parece monopolizar la gratificacin de algn vicio especfico. Las ganancias que se obtienen de dichos monopolios son esencialmente impuestos sobre la bebida y eljuego. Y como los vicios, son ingresos di fciles de abandonar. La campaa contra el abuso del alcohol en la Unin Sovitica fue uno de los grandes desatinos cometidos por Mijal Gorbachov; la reduccin del consumo de vodka determin la drs tica baja de los ingresos provenientes de ese monopolio 25. Generalmente se entiende que el gasto estatal en infraestructu ra significa invertir en desarrollo: el Estado sustituye con ello la in versin insuficiente del sector privado en sectores importantes y es tratgicos. De hecho, la mayora de las empresas estatales ha tenido objetivos poco ambiciosos en cuanto a los ingresos para el Estado. En regmenes no democrticos, las empresas estatales pudieron ob tener ganancias, o al menos no incurrir en prdidas. Pero en muchos estados democrticos y'en economas planificadas del siglo xx, el sector pblico se ha convertido en un canal de subsidios encubier tos para los pobres y en una esponja para absorber trabajo exceden te. El desempleo encubierto, con el consiguiente estancamiento o la franca cada de la productividad hicieron que a partir de 1914 las empresas pblicas se convirtieran en receptoras de fondos estatales ms que en productoras de ganancias. Un buen ejemplo de este fe nmeno es el modo en que los ferrocarriles alemanes pasaron de ser importantes fuentes de ingreso antes de la I Guerra Mundial a convertirse en creadores de puestos de trabajo durante la Re pblica de Weimar y el Tercer Reich 26. Entre enero de 1921 y no viembre de 1923, un 30 por ciento del dficit del Reich provena del gasto en el Reichsbahn. Parte sustancial del dficit del ferrocarril se debi al empleo excesivo y a la incapacidad para actualizar las ta

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rifas 27. Los nazis continuaron con esta poltica y aumentaron el n mero de empleados del ferrocarril a ms de un milln de personas. El contraste con la situacin de Prusia antes de la guerra no puede quedar ms claro. Las industrias nacionalizadas britnicas tambin ofrecen un ejemplo bastante triste. De hecho, la nacionalizacin fue anterior a 1945: Churchill haba nacionalizado los astilleros del Tmesis en 1908, mientras que la Comisin Forestal, la Oficina de Electri cidad Central, la Corporacin Britnica de Radiodifusin (BBC), la Jultita de Transportes de Pasajeros de Londres y las Lneas Areas Intercontinentales fueron creadas durante el periodo de entreguerras. Entre 1945 y 1951, sin embargo, la nacionalizacin se ex tendi al carbn, la aviacin, los caminos, los ferrocarriles, el gas, la electricidad y el acero. Cualesquiera que hayan sido los motivos que impulsaron dichas decisiones el deseo de evitar el desem pleo y las reducciones salariales predominaron claramente sobre el estmulo de la productividad , las prdidas subsiguientes fueron colosales. En 1982, el coste total de deudas incobrables y subsi dios estaba en torno a 40.000 millones de libras. Los 94.000 mil mi llones de libras de dinero pblico invertido en las industrias nacio nalizadas aportaban al Ministerio de Hacienda un rendimiento negativo del 1 por ciento. Slo la empresa automotriz British Leyland le cost al contribuyente tres mil millones de libras en una dcada 28. Considerando estas cifras, no es raro que el gobierno de Thatcher encontrase atractiva la privatizacin: la venta de estos y otros bienes estatales permiti el ingreso de 100.000 millones de li bras. No obstante, esta cifra no debi haber sido como de hecho lo fue contabilizada com o renta corriente; esto permiti al go bierno presentar sus finanzas de color de rosa. Por otro lado, tam poco estabajustificada la protesta del primer ministro anterior, Harold Macmillan, quien sostena que la plata de la familia se estaba saldando a un precio muy byo 29. El Tesoro pblico no infravalor sistemticamente las acciones de los servicios pblicos privatizados; la mejora de la productividad lograda por la mayora de las empresas justific la privatizacin, que ha sido muy imitada desde entonces 30.

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Im p u e s t o s

sobre c ad a p r o d u c t o

Las recaudaciones impositivas ms simples son las que se hacen sobre transacciones fcilmente verificables: probablemente debido a esto, los derechos aduaneros sobre las importaciones han sido una importante fuente de ingresos desde la Antigedad. Atenas impona un derecho aduanero de aproximadamente el 1 por cien to sobre todas sus importaciones 31. Roma tambin tuvo su portoria, que, durante el gobierno de Augusto, representaba alrededor de la cuarta parte de sus ingresos32. En la Inglaterra del Medievo, el rey Juan sent un precedente al recaudar un derecho general de adua na ad valorem de 16 peniques por libra sobre una gran variedad de artculos de importacin y exportacin. Si bien inicialmente la im posicin tuvo que contar con el consentimiento de las asambleas de comerciantes, dicho derecho de aduana fue visto cada vez ms com o parte de los ingresos corrientes de la corona (de ah la palabra customs). Despus de 1294, la corona impuso tambin tributaciones ex traordinarias sobre la exportacin de lana, que asimismo se con virtieron en un hbito: desde 1398 se le dieron subsidios de por vida al rey mediante los impuestos sobre la lana, el vino y otras mercan cas (calculados por tonelada o por libra) 33. Pero la tributacin so bre el comercio tena sus inconvenientes. Si los impuestos sobre el comercio resultan ser derrjasiado elevados, pueden determinar la reduccin del volumen de transacciones y, por ende, de la recauda cin. El derecho de aduana sobre la exportacin de lana inglesa fue tan elevado durante el siglo xiv que probablemente fue el fac tor fundamental del declive gradual del sector 34. Adems, una tri butacin elevada sobre las importaciones alimenta el contrabando. Durante el siglo xviii, fue imposible para Inglaterra a pesar de ser una isla evitar la evasin a gran escala del pago de derechos adua neros. Fue entonces cuando hizo fortuna la frase Ley del contra bandista y unas 20.000 personas participaron en el comercio ilegal. Pero, fundamentalmente, los impuestos sobre las importaciones discriminan los artculos extranjeros que podran conseguirse ms baratos que los producidos en el pas. Segn la perspectiva liberal, los aranceles no son solamente una carga para los consumidores

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(lo que fue el mayor atractivo electoral del libre comercio) sino que disminuyen adems la eficiencia de la economa internacio nal, pues protegen de la competencia a aquellas empresas medio cres que tienen la suerte de estar emplazadas en el lado correcto del lmite aduanero. El argumento prctico de que unos arance les ms bajos aumentaran el volumen comercial y la visin pro testante de que la economa era un mecanismo autorregulado y ordenado por Dios convirtieron a la mayora de la lite poltica bri tnica en defensores del libre comercio esto comenz en la dca da de 1820 con los taes liberales 35. Pero finalmente los aranceles se redujeron tanto que, cuando cay el comercio y aument el gas to militar, sir Robert Peel tuvo que imponer, en 1842, un impuesto sobre la renta para equilibrar el presupuesto. Los estados continentales siguieron el ejemplo britnico del li bre comercio aunque a diferentes escalas. Se trat de un proceso de liberalizacin comercial que culmin a principios de la dcada de 1870. Sin embargo, el descenso de los precios agrcolas e indus triales a lo largo de ese decenio (debido, en parte, a las fuertes re ducciones de los fletes sobre los cargamentos por ferrocarril o mar) precipitaron el resurgimiento del proteccionismo. El manchesterianismo haba sido criticado desde los aos cuarenta del siglo xix por economistas com o Friedrich List, quien saba que las nacientes firmas textiles alemanas no podan competir con las britnicas de no existir los aranceles proteccionistas. Pero el resurgimiento del proteccionismo se debi fundamentalmente a la utilidad poltica de los aranceles, pues con ellos era posible comprar el apoyo pol tico de pujantes grupos de inters, tales com o el de los hacenda dos 36. Bismarck restaur en Alemania los aranceles proteccionistas sobre artculos de importacin agrcolas e industriales en 1878, que llegaron a un mximo en 1902 y no slo beneficiaron a su propia cla se, los terratenientes junker, sino que tambin tuvieron el mrito de dividir a sus opositores liberales. Segn las cifras de la Socie dad de Naciones, a principios de la I Guerra Mundial el ndice pro medio de los aranceles alemanes haba alcanzado el 12 por ciento, comparado con el 18 por ciento francs (la cifra inglesa estaba to dava en cero). Las tarifas continentales sobre el trigo alcanzaron un 36 por ciento en Alemania y un 38 por ciento en Francia; en Ita

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lia, Espaa y Portugal los aranceles fueron an ms elevados. En cambio, en Rusia y Estados Unidos eran las importaciones de ma nufacturas las que se tributaban fuertemente; lo mismo ocurra en Latinoamrica37. Entre 1861 y 1871, la proporcin de los derechos norteamericanos de aduana con respecto a las importaciones su bi del 14 al 46 por ciento, para finalmente situarse en un 30 por ciento 38. La ley Fordney-McCumber de 1902 otorg poderes a una Comisin para que impusiera diferentes derechos de aduana segn el anlisis de cada caso; por supuesto, una vez que el arancel haba sido introducido, tenda a mantenerse a pesar de los cambios en los precios relativos 39.

Al finalizar la I Guerra Mundial, el proteccionismo continu su tendencia ascendente. En la mayor parte de las economas indus triales, el valor de los derechos aduaneros com o proporcin del to tal de las importaciones ascendi del 11 por ciento (1923-1926) al 18 por ciento (1932-1939) 40. Uno de los factores fundamentales de la Gran Depresin fue la introduccin, entre octubre de 1929 y ju nio de 1930, de la devastadora ley de aranceles Smoot-Hawley, que especificaba derechos aduaneros sobre no menos de 21.000 artcu los 41. Incluso Gran Bretaa, campeona tradicional del libre comer cio, opt por el proteccionismo e impuso un derecho aduanero del 10 por ciento ad valorem en marzo de 1932 y, en julio del mismo ao, adopt el proteccionismo para su Imperio (la preferencia impe rial) 42. Como en el siglo xix, el proteccionismo cont con defen sores bien organizados. En una ponencia ofrecida en Dubln en abril de 1933, Keynes declar que simpatiz[aba]... con aquellos que buscaban minimizar en lugar de maximizar la maraa de las rela ciones econmicas entre las naciones 43. Slo gradualmente, los economistas y polticos se fueron dando cuenta de lo destructivo que era el juego de empobrecer al vecino. Aunque, indudablemente, tena ms sentido imponer aranceles que defender unilateralmente una poltica de libre comercio en un mundo proteccionista, era an ms razonable reducir las barreras comerciales a nivel colectivo; en primer lugar, mediante acuerdos bilaterales, y luego, tras la II Gue rra Mundial, mediante el Acuerdo General sobre Comercio y Aran celes (GATT). La leccin que por primera vez enseara Adam Smith en el siglo xvill de que una menor imposicin de derechos

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aduaneros sobre las importaciones traera ms ingresos al impulsar el comercio tuvo que aprenderse una vez ms de forma dolorosa 44 No hay razn lgica para que una transaccin que suponga tras ladar bienes a travs de una frontera sea tratada de m odo diferente a una transaccin realizada en el interior. A lo largo de la historia, los estados impusieron tributos sobre las transacciones nacionales. En la Antigedad, Atenas impuso un tributo a la venta de esclavos 45 Roma tuvo un impuesto similar del 4 por ciento, as com o uno so bre la manumisin de esclavos y otro del 1 por ciento sobre las ven-? tas de otros bienes 46. En Francia, durante el Medievo, la ordenanza1 de diciembre de 1360 revolucion las finanzas reales al imponen un tributo (la gabelle) sobre la sal y los aides del 5 por ciento sobre la venta de la mayor parte de sus productos, con la excepcin del vino, al que le impuso un tributo ms elevado (inicialmente fue del 8 por ciento y lleg al 25 por ciento) 4V . Durante el Renacimien to, la quinta parte de los ingresos de Florencia dependa de un im puesto similar sobre la sal, que se recaudaba en las puertas de la ciudad 48. Castilla, durante el reinado de los Austria, tena la alca bala, un impuesto del 10 por ciento sobre las ventas 49. Antes de que Rusia introdujera el m onopolio del vodka, el impuesto sobre las bebidas alcohlicas fue una de las fuentes principales de los in gresos pblicos rusos: en 1815 representaba la tercera parte del total de la renta 50. Sin embargo, pocos estados han dependido tanto de la tributa cin sobre el consumo domstico como Gran Bretaa durante la era de los Hannover; esto es interesante porque dicho rgimen fue el que lider la primera Revolucin Industrial 51. De hecho, el im puesto que el diccionario del Dr. Johnson define com o un impuesto odioso sobre el consumo se origin durante la era de los Estuardo: Carlos I impuso gravmenes sobre los paos, el almi dn, el jabn, las gafas, los hilos de oro y plata y los naipes; en 1643, el Parlamento introdujo gravmenes sobre el tabaco, el vino, la si dra, la cerveza, las pieles, los sombreros, el cuero, el encaje, el hilo y las sedas importadas 52. En 1660 se impuso un tributo tambin a la cerveza, la sal, el azafrn, el lpulo, la hojalata, el hierro y el vidrio. A lo largo de los cien aos siguientes, estos impuestos se convirtie ron en la fuente principal del ingreso estatal 53. Para financiar la

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guerra contra Francia durante la era de la revolucin, Pitt el Joven agreg los sombreros, los guantes, los mitones, los perfumes, las tiendas y las sirvientas de las mujeres, adems de los ladrillos, los ca ballos y la caza 54. Al terminar las Guerras Napolenicas, pareca que ningn artculo estaba eximido de impuestos en Gran Breta a. En un artculo del Edinburgh Review de 1820, Sidney Smith se la mentaba diciendo:
Las inevitables consecuencias de nuestras ansias de gloria: los im puestos sobre todo lo que entra en nuestra boca, o nos cubre el cuer po o est bajo nuestros pies; los impuestos sobre lo que nos gusta ver, escuchar, sentir, oler o degustar; los impuestos sobre el calor, la luz y el transporte; los impuestos sobre todo lo que proviene de la tierra o del agua que hay bajo ella, sobre todo lo que viene de fuera o crece en casa; los impuestos sobre la materia prima; impuestos sobre el valor aadi do a la industria del hombre; los impuestos sobre las salsas que alegran el paladar y las drogas que hacen recobrar la salud; sobre el armio que adorna al juez y la soga de la que cuelga el criminal; sobre la sal para los pobres y las especias para los -ricos; sobre los bronces de los atades y las cintas de las novias; en la cama o la mesa; al acostarnos y al levantarnos debemos pagar. El nio juega con su trompo gravado; el joven monta su caballo gravado, con freno gravado, en un camino gravado; y el ingls moribundo toma su medicina, por la que pag un 7 por ciento; con la cuchara, por la que pag un 15 por ciento, vuelve a echarse en su cama de oropel, por la que pag un 22 por ciento y mue re en brazos del boticario, que pag una licencia de cien libras para llevarlo a la muerte. Toda su propiedad se grava inmediatamente de un 2 a un 10 por ciento. Y adems de la legalizacin del testamento, se demandan elevadas tasas por enterrarlo en el presbiterio; sus virtudes le transmiten a la posteridad en un mrmol gravado; y se rene enton ces con sus padres para quedar eximido de impuestos para siempre 55.

Queda an por conocer la medida en que esta dependencia de la tributacin sobre el consumo ayud o dificult al crecimiento econmico de Gran Bretaa. El sistema impositivo de la era hannoveriana alent, sin lugar a dudas, las exportaciones (estaban libres de impuestos y en algunos casos, subsidiadas con primas); pero es

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dudoso que las grandes transferencias de los recursos consumido res hacia los rentistas exentos de impuestos hayan trado efectos be neficiosos a nivel macroeconmico 56. Es interesante sealar que los crticos contemporneos de las finanzas espaolas y holandesas entre ellos Adam Smith creyeron que una dependencia exce siva de impuestos sobre el consumo tenda a aumentar los costes de mano de obra y a inhibir el comercio interior 57. El canciller sueco del siglo xvir Axel Oxenstierna seal que los impuestos indirectos le agradaban a Dios, no daaban a nadie y no provocaban rebeliones. Algunos especialistas modernos en ciencias polticas estn de acuerdo y sostienen que los impuestos al consumo son menos visibles y que, en consecuencia, ocasionan menos reacciones polticas que los impuestos directos 58. Sin em bargo, ningn Estado puede mantenerse por demasiado tiempo dependiendo exclusivamente de una tributacin indirecta: en todo sistema impositivo demasiado regresivo, el conflicto de intereses entre un patricado propietario y poderoso y un populacho pobre y desposedo genera tarde o temprano disturbios esto era indu dable para Maquiavelo, que se basaba en la experiencia florenti na 59. A principios de la era moderna, las protestas contra el im puesto indirecto eran fenmeno recurrente en Europa. Este tipo de tributacin fue uno de los agravios que desataron la rebelin de los Pases Bajos contra Espaa, la Guerra de los Campesinos en Alemania, la de los Comuneros en Hungra y una variedad de disturbios ocurridos en tierras otomanas, entre 1590 y 1607 60. En 1630 debi eliminarse un nuevo impuesto sobre la sal com o con secuencia de las protestas en el Pas Vasco, y en 1647 hubo levanta mientos en Palermo y Npoles contra los nuevos impuestos sobre el consumo 61. En ningn lugar las protestas fueron tan frecuentes com o en Francia durante el Antiguo Rgimen. La presin combinada de la subida de impuestos y del arriendo sobre el salario de los campesi nos gener la sublevacin de los Pitauds contra la gabelleen Guyenne en 1548. Y la recaudacin del impuesto del 5 por ciento sobre las ventas conocido como el solpour livre, la.partearte o la subvention gnrale tuvo que eliminarse dos veces en 1602 y 1643 debido a la resistencia popular. Afnales de la dcada de los sesenta del siglo xvii

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slo fue posible recaudarlo mediante la fuerza en las provincias de Dauphin y Guyenne 62. En 1648, una gran rebelin en Francia dio comienzo a la huelga impositiva contra las nuevas medidas fiscales del cardenal Mazarino 63. Entre otras rebeliones francesas contra el sistema impositivo durante el Antiguo Rgimen pueden mencio narse la rebelin de los Croquants en Quercy, en 1624; la rebelin de las ciudades de Guyenne contra los impuestos sobre la venta de vinos, en 1635; la rebelin de los Nu^pieds en Normanda contra la abolicin de su exencin de la gabelk, en 1639; y la rebelin bretona contra el papier timbr, en 1675 64. Los historiadores, ya desde la po ca de Tocqueville, consideraron que la tributacin haba sido uno de los principales causantes de la Revolucin Francesa; si bien cabe decir que la regresividad del sistema impositivo anterior a 1789 se debi ms a la gran cantidad de exenciones y anomalas del siste ma tributario directo (vase ms adelante) que al nivel general de la carga fiscal. Como observ Edmund Burke, tributar y agradar, de la misma manera que amar y ser juicioso, son dos cosas que no se dan juntas en el hombre. No sorprende, entonces, que la proliferacin de im puestos sobre el consumo en Inglaterra durante la era hannoveriana haya sido tambin la razn de las protestas populares. En 1733, una gran multitud se api en el Parlamento manifestndose contra el proyecto de Ley Impositiva de sir Robert Walpole con la consigna: No a la esclavitud, no a los impuestos, no a las trabas! ; se trat de una protesta que logrtemporalmente cierto xito 65. En efecto, la Inglaterra de la era Hannover es bastante interesante porque di chas protestas nunca alcanzaron a ser, com o en otros lugares, rebe liones a gran escala. En parte, esto reflejaba que los impuestos sobre los productos de primera necesidad de los pobres haban sido bastante moderados: los gravmenes sobre los licores, los vinos y el tabaco fueron ms altos que los de la cerveza, las velas, el jabn, el almidn y el cuero, y los nicos productos de campo tributados fue ron los curtidos, la malta, los caballos y el sebo 66. Cuando durante el siglo xviii las multitudes rurales lograron imponer la tributa cin popular (es decir, precios justos) sobre el trigo, la harina y el pan, estaban reaccionando contra el mercado libre ms que contra la poltica fiscal67.

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La diferencia que existi entre la experiencia britnica y la fran cesa del siglo xvin sugiere que la importancia no radica en el nivel de tributacin indirecta sino en la gama de artculos de consumo sujetos a dicha tributacin. Durante el siglo xix, los impuestos so bre el pan continuaron siendo los causantes principales de los di turbios urbanos entre los pobres. Nada ilustra mejor la importan cia poltica del impuesto sobre el pan que la funcin que tuvo en el apoyo al Partido Socialdemcrata en Alemania (SPD) durante la era guillermina. De hecho, la recesin causada por el arancel sobre la importacin de cereales fue mucho menor de lo declara* do por la prensa socialista. En 1913, los aranceles representaba^ slo un 10 por ciento del total de la renta del sector pblico, )! segn clculos modernos, la proteccin elev el precio del pan en un mximo del 8 por ciento, lo que equivala a un 1,5 por cien to de la renta media de una familia de clase trabajadora 68. Pero la declaracin de que el querido pan pagaba el militarismo que los ingresos provenientes de los aranceles sobre el grano fi nanciaban la construccin de la marina de guerra del kiser fue un potente lema electoral, el factor principal que facilit el triun fo del SPD en 1912. De m odo similar, lo que sabote, despus de 1900, la campaa de Joseph Chamberlain por la reforma arance laria fue la asociacin de los derechos de aduanas con los elevados precios del pan que haban existido en el pasado debido a las Le yes del Trigo. En las asambleas liberales de 1905 se arrastraba al estrado a las mujeres mayores que recordaban los aos anterio res a la dcada de 1840 para que advirtieran a los votantes sobre aquellos malos tiempos de Gran Bretaa, previos a la era del libre comercio. En cambio, los impuestos sobre transacciones legales o de otro tipo conocidos generalmente com o impuestos del timbre nunca han dado lugar a muchas controversias; por su naturaleza, tendan a recaer sobre los ms ricos. El Estado francs, en particu lar, dependi bastante de ellos: en 1913, los impuestos del timbre y las matrculas representaban la quinta parte del total de los in gresos69. La excepcin a la regla fueron, sin duda, los derechos de aduana sobre documentos legales, peridicos, naipes y dados que Gran Bretaa impuso a las colonias americanas por la Ley del Tim

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bre de 1765: provocaron una reaccin tan violenta que fueron r pidamente revocados. Aunque, com o veremos ms adelante, lo que verdaderamente gener el problema con las colonias fue el carcter inconstitucional de la imposicin ms que el nivel de la carga fiscal70. Los gobiernos modernos han aprendido algo del pasado. En Europa occidental, a fines del siglo xx, el desarrollo del Impuesto sobre el Valor Aadido otorg al Estado una forma nueva y lucrativa de tributacin indirecta que, curiosamente, los consumidores han aceptado pagar y las empresas administrar. Entre 1979 y 1999, la proporcin del IVA en el total de los ingresos pblicos en Gran Bre taa se duplic y en la actualidad es del 16 por ciento 71. En la ac tualidad (ao 2000), un 55 por ciento de los gastos del consumidor estn sujetos al IVA, a una tasa del 17,5 por ciento. En Francia, el IVA es an ms importante que en Gran Bretaa, suponiendo un 45 por ciento del total de la renta 72. La relativa aceptacin del IVA puede explicarse de varios modos. En primer lugar, los gobiernos han tenido el cuidado de reducir o de privarse de imponer grav menes sobre aquellos artculos que puedan dar lugar a rebeliones polticas. En Gran Bretaa, por ejemplo, la comida y el agua estn exentas de impuestos, as como tambin las medicinas por pres cripcin mdica, los libros y los peridicos. Entre otras cosas, los al quileres, las cuotas escolares, el juego y los funerales estn exentos de impuestos, mientras que el combustible de uso domstico tiene un impuesto moderado. En segundo lugar, el gobierno ha ido in crementando las tasas por etapas. Y en tercer lugar, este incremen to ha estado, por lo general, vinculado a la reduccin de otros im puestos. Cuando en 1972 se introdujo el IVA por primera vez en Gran Bretaa, su ndice era del 8 por ciento. En 1979, el gobierno de Thatcher lo increment a un 15 por ciento, con el pretendido objetivo de implementar una reduccin general de los tipos de in ters (el bsico y los ms altos) del impuesto sobre la renta. En 1991, el incremento que lo llev a su estado actual se vendi com o par te del paquete de medidas contra la impopular contribucin a la Comunidad Econmica Europea73. Cuando el gobierno impuso el IVA al combustible de uso domstico intent hacerlo por etapas y comenz con una tasa moderada del 8 por ciento. A medida que fue

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disminuyendo la mayora de Major en la Cmara Baja, result im posible elevar ms el tipo impositivo. Como resultado de esta complejidad, el IVA no es (como se ha afirmado) un impuesto regresivo 74.,Sin embargo, viejos y regresi vos impuestos sobre el consumo an se mantienen en Gran Breta a bajo la forma de elevados impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol y el combustible. El IVA y los impuestos especiales, en conjunto, representan el 88 por ciento del precio del galn de di* sel, el 82 por ciento del precio de un paquete de cigarrillos y el 64 por ciento del precio de una botella de licor 75. Como resultado de esto, la carga de la tributacin indirecta termina siendo ligeramen* te regresiva en Gran Bretaa: en 1995, una familia con dos hijos y: un salario por debajo de la media pagaba un 13,5 por ciento en IVA y otros impuestos especiales, mientras que una familia de dos hijo con un salario superior al m edio pagaba aproximadamente ut 12,8 por ciento 76. En otras palabras, en 1993, las familias que esta-; ban, por renta, en el 20 por ciento ms bajo de la poblacin gastaban un 30 por ciento de su renta disponible en impuestos indirectos^ mientras que para las familias situadas en el 20 por ciento ms alto la cifra se acercaba al 15 por ciento 77. El impuesto sobre el tabaco es, en particular, muy regresivo ya que los grupos de menores ingresos no slo gastan una mayor proporcin de su renta en tabaco, sino que adems fuman ms 78. Por cierto, hay otros pases que gravan el tabaco, la bebida y la conduccin de automviles, pero slo unos pocos lo hacen de forma tan punitiva. En Estados Unidos, los im puestos sobre estos placeres simples representan slo un 2,6 por ciento del total de la renta pblica. La cifra equivalente en Gran Bretaa es del 12,2 por ciento 79. En Gran Bretaa, la elevada tributacin del tabaco, el alcohol y el combustible no intenta solamente aumentar la recaudacin sino tambin desalentar el consumo de estos bienes por razones de sa lud y medioambientales. Desgraciadamente, y como era de prever, los elevados tipos han incentivado el contrabando tanto com o han desalentado el consumo; por otro lado, los ingresos se redujeron en trminos relativos (la renta del tabaco, por ejemplo, se redujo de un 17 por ciento de la tributacin total en 1947 a menos del 3 por ciento en 1990) 80. Tampoco hay que exagerar la eficacia del IVA.

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Gran parte de lo que hoy se entiende por econom a sumergida se debe al intento de los pequeos comerciantes de eludir el IVA y otras cargas que se im ponen a las empresas.

Segn un clculo de 1998 de la Unin Europea, el mercado la boral sumergido de Gran Bretaa equivale al 12 por ciento de su PIB. Un estudio detallado de la economa austraca sugiere que la evasin de la imposicin indirecta se ha convertido en el motivo principal del crecimiento de la economa sumergida 81. Como ocu rri con los derechos de aduana, existen lmites a la cantidad de di nero que puede reunirse por medio de los impuestos al consumo y al valor aadido, particularmente, en un mundo donde la movili dad de personas y de bienes es cada vez mayor: vanse las protestas en la Europa de 2000 en relacin con el combustible.

R ecogiendo

los frutos : los impuestos directos

El impuesto de capitacin (poli tax) es la forma ms simple de

tributacin directa al requerir una aportacin por parte de todos. Los impuestos de capitacin caracterizaron las finanzas de la In glaterra del siglo xrv, as com o las de mediados del siglo XVII. El An tiguo Rgimen francs tuvo asimismo su capitation, desde 1701 a 1789 (se introdujo en Francia por primera vez en 1695) 82. El im puesto sobre las almas fue la base de la tributacin rusa desde el gobierno de Pedro el^Grande hasta la Revolucin 83. El problema del impuesto de capitacin es que es regresivo, pues el pobre debe renunciar a una proporcin mucho mayor de su ren ta que el rico. Por esta razn, el impuesto de capitacin ha provoca do algunas veces rebeliones fiscales. Este tipo de impuesto ocupa un lugar especial en la historia inglesa porque fue en la forma de un cheln por cabeza impuesto a los adultos mayores de quince aos, exceptuando a los mendigos el que desencaden la rebe lin campesina de 1381; tambin, porque su introduccin fue lo que asest el golpe fatal y definitivo al gobierno de la primera mi nistra Margaret Thatcher en 1990. Por esta razn, los impuestos de capitacin se han aplicado por lo general a las minoras y no a la poblacin en su totalidad. Los ate

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nienses aplicaron dicho impuesto slo a los residentes nacidos en el extranjero 84. El califato abas, en sus inicios, recaud un impues to de capitacin slo entre aquellos que no eran musulmanes, si bien el sistema tuvo finalmente que abandonarse, pues los infieles respondieron al incentivo obvio que implicaba convirtindose al islamismo cada vez en mayor nmero 85. El Sacro Imperio Roma no demand tambin a las comunidades judas un impuesto de capitacin. El impuesto directo que claramente exime de pago a los pobres es el impuesto sobre el valor de la tierra o el impuesto sobre la pro piedad: ste se aplica en proporcin a los bienes races de un indivi duo o una comunidad. Fue la base del geld anglosajn, destinado a financiar la defensa del reino contra los daneses 86. Tambin fue la base de los subsidios creados en Inglaterra y en Francia para fi nanciar las cruzadas y las guerras de los siglos xii y xiii; el pago del impuesto por parte de los terratenientes sustitua su obligacin, terica, de servir a la corona participando en el ejrcito 87. La tailk francesa fue un impuesto distribuido geogrficamente sobre las rentas de la tierra; si bien se vio incrementado por otros impues tos complementarios, fue el impuesto directo ms importante de Francia hasta 1780. Ms de un 60 por ciento de lo recaudado por Solimn el Magnfico en el Egipto controlado por el Imperio oto mano durante el siglo xvi, provena del impuesto territorial88. Asi mismo, el impuesto sobre el valor de la tierra en Japn de la era de Tokugawa representaba el 40 por ciento de la produccin de arroz y probablemente llegaba a representar la cuarta parte del produc to nacional89. En la India de la era mogol, a fines del reinado de Akbar, el impuesto territorial ascendi a la sexta parte de la pro duccin nacional90. En muchos sentidos, el impuesto territorial es un impuesto na tural para la mayora de las sociedades agrarias. De hecho, los fisi cratas franceses consideraron que el nico impuesto verdaderamen te necesario era el impuesto sobre la renta neta proveniente de la tierra 91.Jos II de Austria soaba reformar las finanzas de los Habsburgo segn este criterio. Las sociedades ms comerciales implementaron tambin impuestos territoriales, aunque lo hicieron de manera diferente: los Pases Bajos gravaron las tierras destinadas a la

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agricultura en un 20 por ciento del valor de su arrendamiento; en cambio, las tierras edificables se tributaban en un 12,5 por ciento. Los beneficios de explotacin estaban libres de impuestos 92. Antes de la I Guerra Mundial, Lloyd George abog tambin por un im puesto sobre el valor de la tierra y un impuesto sobre las ganancias de capital provenientes de la tierra, si bien su intencin era la de re distribuir las tierras una vez que se completara la tasacin del terri torio nacional. Las desventajas del impuesto territorial son fundamentalmente dos: en primer lugar, este tipo de impuesto perjudica especialmen te a los terratenientes y no a los titulares de activos financieros u otros bienes muebles; en segundo lugar, requiere que los tasadores de Hacienda tengan un conocimiento preciso de la estructura de la propiedad territorial y de la productividad de las posesiones indi viduales. Este ltimo factor es el que presenta mayores dificultades, pues en el tiempo que lleva hacer una inspeccin precisa de la te nencia de tierras, quin puede estimar cuntos acres habrn cam biado de manos? Ya en las ciudades-estado italianas se presentaba este tipo de problema. Florencia, durante el siglo XV, bas su impues to territorial en un estudio de la apropiacin territorial, el catasto, que debi actualizarse regularmente (unas ocho veces entre 1427 y 1495) antes de abandonarse definitivamente en favor de un peque o diezmo del 10 por ciento 93. El intento del cardenal Wolsey de llevar a cabo una inspeccin detallada de la riqueza inglesa la Gran Proscripcin de 1522 tuvo que abandonarse debido a la re sistencia presentada por los aristcratas 94. La inspeccin de 1692, en la que se bas el impuesto sobre la propiedad inglesa (equiva la, aproximadamente, a un quinto de la renta total), qued rpi damente desactualizada con la revolucin agraria del siglo xvzn, si bien las cuotas derivadas de esta inspeccin se mantuvieron hasta la dcada de los noventa del siglo xvin. Com o deca Adam Smith, el impuesto territorial precisa que el gobierno le preste atencin continua y detallada a todas las variaciones de la condicin y pro duccin de las distintas fincas del pas 95. Los reformadores fiscales del Antiguo Rgimen soaron con realizar una inspeccin catas tral, pero debieron renunciar a ello al darse cuenta de que para lle varla a cabo precisaran ms de tres mil inspectores 96. Finalmente,

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en 1808, Napolen inici dicho estudio; pero ya estaba desactuali zado cuando logr finalizarlo cuarenta y dos aos ms tarde luego de inspeccionar 126 millones de parcelas de tierra y a once millo nes de propietarios 97. En adelante, el impuesto basado en dicha inspeccin no slo se fue reduciendo por la creciente productivi dad sino que se volvi injusto debido a que fue imposible contabili* zar el aprovechamiento de las tierras. En 1914 el impuesto territo rial aport tan slo un 2,3 por ciento de la recaudacin98. Gravar el impuesto territorial en el momento en que se hereda la tierra puede ser una manera de sortear las dificultades. Como haca notar perversamente Lloyd George: La muerte es el momen* to ms conveniente para tasar a los ricos. En la Antigedad, Roma tena este impuesto de sucesiones (la jerga inglesa es ms vivida, lo denomina impuesto sobre los muertos) que se recaudaba con uri tipo del 5 por ciento y representaba un poco ms de esa cifra en el conjunto de los ingresos pblicos 99. Si bien comnmente ha sido interpretado en Gran Bretaa com o una innovacin propia del si glo xx, de hecho fue en 1853 cuando los llamados impuestos de sucesiones se extendieron a los bienes races. Es al ministro liberal sir William Harcourt a quien se le atribuye el mrito (o la acusacin) de introducir los modernos impuestos sobre los muertos en 1894; su predecesor conservador George Goschen se le haba adelantado en 1889, con su arancel del 1 por ciento sobre todas las propieda des que superaban las 10.000 libras. Como predijeran los crticos, esto era la punta del iceberg. Durante la poca del presupuesto del pueblo de Lloyd George, aumentar los impuestos sobre los muertos se haba convertido en el hbito de los cancilleres de cen tro-izquierda. Pero tambin los conservadores del continente recu rrieron al impuesto de sucesiones. Cuando el gobierno alemn in tent que aumentara la proporcin de la tributacin directa para el Reich (la que estaba principalmente en manos de los estados fe derales) , la primera gran propuesta fue la de implementar un im puesto de sucesiones. En ambos casos hubo una fuerte, aunque en ltima instancia vana, oposicin por parte de los aristcratas. Si bien los tipos del impuesto de sucesiones alcanzaron niveles tan elevados que se convirtieron en algo punitivo para los ricos a lo largo del siglo xx, nunca hubo suficiente gente rica o para ser ms

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preciso, suficiente gente rica que no contara con la ayuda de conta l e s com o para recaudar grandes sumas de dinero. En la actuali dad, el impuesto de sucesiones representa, tanto en Gran Bretaa com o en Estados Unidos, una cifra inferior al 1 por ciento del total de la recaudacin y los polticos conservadores de ambos pases han comenzado a defender su eliminacin. La alternativa principal al impuesto de sucesiones ha sido una especie de impuesto general sobre la renta que, en su forma ms simple, requiere de un sacrificio proporcional de todos, sin relacin con la fuente de sus ingresos. El primero de los cuatro cnones tributarios de Adam Smith sostena que los individuos del Estado deberan contribuir para apoyar financieramente al gobierno, en una proporcin lo ms aproximada posible a sus capacidades res pectivas; es decir, en proporcin a la renta de la que disfrutan respec tivamente bajo la proteccin del Estado 10. La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de los revolucionarios fran ceses formulaba algo similar en una de sus partes. Los impuestos deben estar equitativamente repartidos entre los ciudadanos de acuerdo con sus capacidades de pago 101. Este no era en absoluto un concepto novedoso. En la Antigedad, se fijaba frecuentemen te el impuesto en un valor equivalente a la dcima parte de la renta anual. Fue la forma del usArabas del siglo vm 102; del diezmo ingls del clero en el siglo as com o tambin del dcimo parlamen tario (que luego se reemplaz por el quinceavo) 103; de la decima veneciana 104; y de la dixime francesa de breve duracin del siglo XVlil, que se convirti ms tarde en la vingtime105. El primer intento in gls de tributacin sohre la renta consisti en una imposicin del 20 por ciento sobre todas las rentas y se introdujo en 1692 106. Pero es el impuesto sobre la renta de Pitt de 1798 tambin del 10 por ciento el que habitualmente se interpreta como el gran aconteci miento en la historia de la tributacin: permiti, en ltima instan cia, incrementar en un tercio los ingresos hasta alcanzar la cifra ne cesaria para vencer a Francia en las guerras 1 < )7 . El impuesto de Pitt fue eliminado en 1802, y la versin modifica da que introdujo su sucesor Addington cuando se reinici la guerra al ao siguiente tambin se suprimi cuando sta finaliz en 1815. Hablaba en nombre de muchos aquel oficial naval que declaraba

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en 1799 lo siguiente: Se trata de una impertinencia miserable, oportunista, de una impertinencia jacobina, es que acaso un ver dadero britano no ha de tener privacidad? Han de ser examinados penique a penique los frutos de su propio trabajo y fatiga por esos granujas, por esos polizontes de la burocracia? 108 Como vimos, en 1842 Peel introdujo un impuesto sobre la renta aplicable en po cas de paz; y era (y sigue sindolo hasta hoy segn las manifestacio nes desafiantes de los parlamentarios) una medida tem poral109 A pesar de las repetidas promesas de Gladstone y de Disraeli de que suprimiran esta medida injusta, inequitativa e inquisitorial, sta parece ser indestructible. Es ms, desde 1876 en adelante, la tasa del impuesto ha aumentado continuamente. En su nivel mnimo despus de 1842 (a mediados de 1870), la tasa del impuesto sobre la renta estndar era inferior al 1 por ciento. Sin embargo, en los al bores de la I Guerra Mundial, alcanz un 6 por ciento. A fines de la guerra, la cifra era del 30 por ciento. Se redujo tan slo en un 1 por ciento a comienzos de la Segunda guerra. Y en 1945, era del 50 por ciento. La tasa estndar descendi tan slo levemente durante los aos de la posguerra: en 1972 estaba todava a un nivel algo in ferior del 39 por ciento, y las reducciones de los aos setenta de lo que se entenda como la tasa bsica se compensaron con tasas ms altas sobre rentas ms elevadas (vase ms adelante). Recin elegi da Margaret Thatcher en 1979 hubo un verdadero esfuerzo por re ducir el impuesto sobre la renta, si bien la tasa bsica actual (23 por ciento) supera todava a la tasa media de los aos de la I Guerra Mundial. Existen muchas maneras de refinar el impuesto sobre la renta. Es posible, por ejemplo, eximir a los contribuyentes ms pobres es tableciendo un umbral por debajo del cual no haya impuestos gravables. En la Inglaterra del siglo xiii, las familias con bienes muebles tasados a un valor inferior a los 10 chelines gozaban de tal exen cin; a partir de 1334, la proporcin que estaba por debajo del um bral de la tasacin directa fluctu entre el dcimo y la mitad de la poblacin no. El impuesto de Pitt exima a las rentas inferiores a las 60 libras anuales; mientras que el impuesto sobre la renta de Peel, con un tipo de 7 peniques por libra (3 por ciento), exima a todos aquellos cuyas rentas eran inferiores a 150 libras anuales m . De ah

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en adelante, la ocupacin favorita de los ministros de Hacienda Vic torianos fue la de jugar con dicho umbral. En 1853, Gladstone lo baj a 100 libras llamndolo lnea del ecuador de las rentas brit nicas. En 1874, Disraeli volvi a elevarla a 150 libras U2. Otra for ma de exencin parcial es la desgravacin, que eleva el umbral para grupos especficos al otorgarles un tramo adicional de renta libre de impuestos. En 1909, por ejemplo, Lloyd George introdujo una des gravacin de 10 libras por hijo a cada familia. Las polticas aristocrticas, sin duda, fueron proclives a otorgar exenciones a los ricos: en efecto, a principios de la era moderna, la exencin impositiva privilegi tanto a las clases ms pudientes com o a las de menos ingresos. Este fue el principal defecto de la taille francesa, cuya impopularidad se debi fundamentalmente a que el gran nmero de exenciones aument la carga fiscal de los que an la pagaban 113. No fue fcil deshacerse de estos privilegios una vez establecidos. Los intentos de los estados catlicos por au mentar la tributacin clerical durante la Reforma desembocaron en la huelga del clero de Castilla de 1532 114. Entre 1561 y 1788, la proporcin del total del gasto francs que pagaban los impuestos del clero cay de un 15 a un 1 por ciento 115. El intento de incremen tar la tributacin de la nobleza francesa despus de 1749 trajo una nube de protestas; y aun el mismo Calonne, en sus planes de refor ma fiscal, cont con que la nobleza no pagara la taille, o ms bien la capitation116. Pero no slo los nobles y el clero eludieron la taille: los jueces, los oficiales reales y algunas lites urbanas estuvieron tambin eximidos de gravmenes. Los terratenientes prusianos con sideraban que la exencin impositiva era un privilegio de su clase y continuaron eludiedo impuestos aun cuando fueron sujetos le galmente a tributacin; esto fue algo que pudieron hacer con facili dad al ser ellos mismos los recaudadores de impuestos locales. Lo contrario ha sido menos factible: los gobiernos de izquierda, ms all de sus logros, nunca pudieron mantener la exencin victoriana del impuesto sobre la renta para la clase trabajadora. Las ra zones principales han sido los grandes costes de las guerras mun diales que requirieron que se ampliara la red fiscal; el incremento de la renta de la clase trabajadora que super ampliamente el nivel de subsistencia; y el efecto de la inflacin, que hizo caer el valor real

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de los umbrales (el fenmeno del deslizamiento de los soportes) . En Gran Bretaa, el nmero de contribuyentes del impuesto sobre la renta se triplic: de 1.130.000 en 1913 pas a ser de 3.547.000 en 1918, mientras que la proporcin de asalariados contribuyentes se elev de cero al 58 por ciento 117. En Alemania, a partir de 1918, el impuesto sobre los salarios se descont crecientemente de la n mina, pues los contribuyentes de clase media se demoraban al pagar sus impuestos, haciendo que el valor real se redujera por la infla cin 118. Disminuir las desgravaciones, o permitir que la inflacin las reduzca, contina siendo la forma ms simple de aumentar el impuesto sobre la renta. Este fue uno de los modos en que Gran Bre taa financi la II Guerra Mundial, si bien en este caso el impuesto adicional que se pag como resultado de la reduccin de estas des gravaciones personales fue luego reembolsado (aunque en libras devaluadas). Desde la guerra, el mnimo exento ha descendido muy lentamente. En 1949, un obrero de salario medio con dos hijos es taba eximido de pagar impuestos sobre la renta; pero veinte aos ms tarde, cuando sus ingresos superaron el 53 por ciento de la me dia, comenz a pagarlos. La poltica conservadora de los ochenta y noventa no hizo nada para detener esta tendencia. En 1979, un tra bajador con dos hijos que perciba tan slo un 35 por ciento del sala rio medio estaba obligado a pagar impuestos sobre la renta. En 1997, la cifra haba descendido al 30,7 por ciento 119. Tambin es posible distinguir las diferentes fuentes de ingresos, de modo que (por ejemplo) los ingresos por inversiones se graven con una tasa superior que los del trabajo asalariado. Un ejemplo his trico de este tipo de distinciones fue el subsidio que introdujo el gobierno de Mara I, que fij en 4 chelines por libra las rentas terri toriales, y slo en 2 chelines y 8 peniques toda renta proveniente de otras formas de propiedad 1 2. Cuando en 1803 Addington refor m el impuesto sobre la renta, introdujo las cinco categoras que todava usa la Direccin Impositiva del Interior y que distinguen las diferentes fuentes de ingreso del contribuyente: A (rentas prove nientes de la tierra y las edificaciones), B (rentas provenientes de las explotaciones agrarias), C (rentas pblicas), D (renta provenien te del trabajo por cuenta propia y otros tems) y E (salarios, pensio nes y jubilaciones). Si bien Addington no grav estas categoras de

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diferente, se cre un mecanismo para llegar a hacerlo. La in troduccin en 1853 de deducciones impositivas sobre los gastos de explotacin supona ya una discriminacin entre la renta apropia da y la renta no apropiada (es decir, la inversin). Sin embargo, fue en 1907 cuando Asquith introdujo tipos diferenciales incre mentando el que recaa sobre las rentas ganadas a 9 peniques por libra, y dejando el'de la renta no apropiada a un cheln. Dos aos ms tarde, Lloyd George propuso aumentar en 2 peniques el tipo sobre la renta no apropiada. La penaizacn de la renta por inver siones fue moneda corriente de los presupuestos britnicos del si glo X X , medida que perdur hasta los aos ochenta. El impuesto sobre la renta se puede tambin graduar de modo que la tasa impositiva aumente en proporcin (difcilmente exac ta) al tamao de la renta. Un ejemplo de esta tasacin progresiva fue el fouage francs, de breve duracin, y que intent producir una inedia de 3 francos por hogar aumentando la tasa de 1 a 9 francos dependiendo de la riqueza de la familia 121. La idea fue formalizada (entre otros) porJean-Louis Graslin en el siglo xvill, quien propuso una escala de tributacin directa que fuera de cero a 20 para las rentas ms elevadas 122 Durante la Revolucin, Robespierre se vali de esta idea: Aquellos ciudadanos cuyos ingresos no excedan de lo necesario para subsistir estarn eximidos de contribuir al gasto p blico; los otros lo harn progresivamente, de acuerdo con sus fortu nas 123. La asociacin entre graduacin yjacobinismo tard en de saparecer, y no slo en Francia: Gladstone vea en la graduacin una clara tendencia al comunismo 124. Adverta que podra con ducir a la confiscacin. Sin embargo, el mismo Gladstone admita que el principio de graduacin impositiva ya estaba incluido en las exenciones del im puesto sobre la renta; y l mismo introdujo en 1853 un elemento de graduacin en este impuesto, cuando fij una tasa ms leve para los ingresos que estuvieran entre 100 y 150 libras; y en 1863, cuan do otorg una desgravacin de 60 libras para los contribuyentes que ganaran menos de 200, mecanismo que Disraeli perfeccion en 1874. Sin embargo, ms relevante fue la imposicin de tipos ms elevados sobre grupos con mayores ingresos: esto ocurri en 1909 con el presupuesto del pueblo de Lloyd George, que introdujo
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tres tipos diferentes: un 3,7 por ciento sobre los ingresos de hasta 2.000 libras anuales, un 5 por ciento sobre ingresos de hasta 3.000 anuales y un 5,83 por ciento sobre ingresos superiores a las 3.000. Sumado a esto, se aada un sobreimpuesto (o impuesto adicio nal) del 2,5 por ciento sobre los ingresos que superaran las 5.000 libras. La (rechazada) Ley de Finanzas de Lloyd George de 1914 propona un umbral ms bajo para el tramo ms alto y un gra diente ms tn pinado as com o la graduacin en el impuesto de sucesiones 125. En 1939 el sobreimpuesto fue del 41 por ciento y en 1945 del 48 por ciento (para ingresos superiores a 20.000 li bras). No sera hasta los aos ochenta cuando se rebajaron estos ti pos, de modo que el ms elevado se redujo al 40 por ciento. Finalmente, durante el siglo xx, se sum al impuesto sobre la renta individual el impuesto sobre la renta empresarial. Para Gran Bretaa, la I Guerra Mundial fue una vez ms un momento decisi- vo, con la introduccin del Impuesto sobre las Ganancias Extraor- ) diaras, que gravaba la diferencia entre las ganancias de la pre guerra y las del conflicto. En la II Guerra Mundial se adopt una medida semejante y el tipo alcanz el 100 por ciento, aunque cuando acab la guerra hubo una devolucin del 20 por ciento. En 1965, el gobierno laborista introdujo el impuesto sobre Socie dades, que gravaba los beneficios empresariales, y el impuesto so bre las Ganancias de Capital, que recaa sobre la apreciacin de los activos. La dificultad fundamental que presenta el impuesto sobre la ren ta consiste en su mtodo de determinacin. Debera el Estado ta sar la renta segn indicadores objetivos, com o hizo Francia hasta 1914? O puede el Estado confiarles a los ciudadanos la declara cin de su renta anual, asumiendo que la mayora declarar mucho menos de lo debido? Si esto no es posible, cunto poder inquisito rial puede otorgrsele al Estado? La preferencia francesa por la ta sacin fiscal no slo de la tierra, sino tambin de los negocios, los individuos, la propiedad mobiliaria, las puertas y ventanas resul t muy costosa al quedar siempre retrasados los valores objetivos con respecto al crecimiento econmico. La recaudacin de la ving time, por ejemplo, dependa en gran medida de la verificacin local de las tasaciones; pero tan slo la quinta parte de las jurisdicciones

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en los pays dkctions cooperaron con esto en la dcada de los aos setenta del siglo xviii 126. En Estados Unidos y en Gran Bretaa, en cambio, se implemen to el sistema de declaracin individual. ste se mantiene an hoy intacto en Estados Unidos, donde el nmero de declaraciones so bre la renta supera los 120 millones. En Gran Bretaa, los enor mes costes de la II Guerra Mundial, sumados al aumento de la renta de los trabajadores manuales, determinaron que el sistema puro de declaracin de rentas se abandonara. Desde la introduc cin, en 1944, de Pague a medida que gana PAYE (PayAs You Earn) los empleadores deben deducir el impuesto directamente de la fuente de los sueldos y salarios que se pagan. Aun as, la re caudacin de impuestos sobre la renta es considerablemente ms costosa que la recaudacin de los derechos de aduana o de los im puestos especiales sobre el consumo. En 1992-1993, la Oficina de Aduanas y la Direccin General Impositiva recaudaron slo un 16 por ciento menos de lo que recaud la Oficina de Rentas Interio res, pero a la mitad del coste: poco ms del 1 por ciento del total de la recaudacin fiscal, comparado con el 2 por ciento recaudado por la Oficina de Rentas Interiores que emplea ms del doble de trabajadores 127. Lo que explica, al menos en parte, estas diferen cias es la complejidad del sistema que ha resultado del mal uso que ministro tras ministro hicieron de las desgravaciones fiscales para satisfacer los intereses de determinados grupos. En 1989, el miem bro laborista del Parlamento Frank Field estimaba que si se abolie ran todas las desgravaciones y exenciones fiscales sera posible te ner una tasa media de 12-15 peniques por libra128. No hay duda de que el impuesto sobre la renta ha sido el motor fundamental de la poltica fiscal moderna. Desde la ltima dcada del siglo xix hasta los aos setenta del x x , ha aumentado de m odo continuo en la mayora de los estados (vase grfico 5); sin embar go, su importancia ha variado en cada lugar. Durante la segunda mitad del siglo xix , los estados alemanes siguieron el ejemplo bri tnico, aunque el Reich no pudo controlar el impuesto sobre la renta hasta despus de la I Guerra Mundial. ( Cun feliz se sen tira el pueblo alemn, observaba con toda seriedad el economis ta Gustav Schmoller en 1909, si tuviera una fuente impositiva tan

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Grfico 5. Impuesto sobre la renta com o porcentaje de la tributacin, 1866-1999 Fuentes: Flora et al., State, Economy and Society, vol. I, pgs. 299, 305, 33 9; Butler y Butler, British PoliticalFacts, pgs. 391 y ss.

flexible...) 129. Durante la Guerra Civil, Estados Unidos introdujo un impuesto federal sobre la renta que se aboli despus de la gue rra, y que la Corte Suprema declar inconstitucional en 1893 130. Ese principio de no permitir al Estado entrometerse en cuestiones privadas del individuo hizo que Francia no introdujera el impuesto sobre la renta hasta 1914. Pero la diferencia pervive. En la actuali dad, en Gran Bretaa y Estados Unidos el impuesto sobre la renta representa la cuarta parte del total de la recaudacin; en Alemania, el 36 por ciento; y en Francia, nicamente el 17 por ciento. Slo tardamente (y para tipos muy superiores de lo que ha bran esperado los opositores Victorianos a la confiscacin) apa recieron los rendimientos decrecientes. En Gran Bretaa, en 1947, el tipo medio del impuesto sobre la renta fue del 45 por ciento y el sobreimpuesto del 52 por ciento. Teniendo en cuenta la contri bucin especial que deba pagarse cuando la renta total individual superaba las 2.000 libras (un 50 por ciento si se trataba de ingresos

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que superaban las 5.0Q0 libras y provenan de inversiones) el tipo efectivo del impuesto sobre la renta que provena de inversiones para los que estaban sobre el umbral de altos ingresos era del 147,5 por ciento 131. Veinte aos despus la situacin no haba variado demasiado: el tipo sobre esa renta era del 136 por ciento. A media dos de la dcada de 1970, bajo la gestin de James Callaghan, se ele v el tipo impositivo mximo hasta el 83 por ciento, lo que arrojaba un tipo marginal mximo sobre la renta de inversiones del 98 por ciento 132. Es difcil imaginar mayores desincentivos econmicos que los recin mencionados; si bien hay que reconocer que, com o ocurri con la tributacin indirecta, estos elevados y punitivos ti pos impositivos alimentan fundamentalmente la evasin y no la abstinencia; diramos ms bien que ayudan a perfeccionar el arte de la elusin fiscal . Las excesivas tasas de posguerra afectaron, en ltima instancia, a demasiadas personas directa o indirectamen te (al menos por los efectos depresivos sobre el crecimiento en ge neral133) , por lo que ocasionaron reacciones polticas en los aos ochenta, que fueron ms visibles en Gran Bretaa y en Estados Unidos. Sin embargo, el alcance de los cambios que Thatcher y Reagan realizaron en sus respectivos sistemas fiscales no debe exagerarse. Los altos costes derivados del intento de contener la inflacin hicie ron que fuera difcil realizar una reduccin impositiva general; y el efecto neto de las reducciones de los tipos impositivos fue mucho menor de lo que se esperaba. Es cierto que el tipo marginaldescen di en Gran Bretaa, entre 1978 y 1995, del 53 al 44 por ciento. Pero considerando que en 1978 un padre con dos hijos y con salario me dio pagaba un 20,9 por ciento de su renta bruta en impuestos sobre la renta y en contribuciones a la Seguridad Social, y doce aos ms tarde la cifra era del 20,8 por ciento, difcilmente puede decirse que se trataba de una rebaja importante. Es ms, la cifra ascendi du rante el gobierno de Major, alcanzando el 22,5 por ciento en 1995. Proporcionalmente, durante el gobierno de los conservadores, les fue peor a los de ingresos bajos (con una renta equivalente a las tres cuartas partes de la renta media) que a los de ingresos altos (con un renta superior en un 50 por ciento a la renta media). Pero ms llamativo que esto fue la consistencia de los tipos impositivos direc

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tos y de la carga fiscal en general 134. Tambin debemos recordar que el total del impuesto sobre la renta recaudado de los grandes contribuyentes (1 por ciento de la poblacin) aument bajo el go bierno de Thatcher, de un 11 a un 15 por ciento: ste es un buen ejemplo de cmo fijar tasas impositivas ms bajas puede producir mayores ganancias para el Estado 135.
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Las dos hermanas

El balance entre la tributacin directa e indirecta ha variado enormemente a lo largo del tiempo y en los distintos pases. Entre los siglos xrv y XV, los impuestos indirectos suponan prcticamente la totalidad de los ingresos fiscales de la corona inglesa: sin embar go, en la dcada de los aos cincuenta del siglo xvi, representaban poco ms que la dcima parte. A lo largo del siglo xvi, slo en cinco ocasiones excedieron el 50 por ciento; y durante el Commonwealth promediaron el 20 por ciento. No fue hasta mediados del siglo xvii, cuando la proporcin proveniente de los impuestos indirectos volvi a aumentar alcanzando el 70 u 80 por ciento 136. Durante la prime ra mitad del siglo xix, y a pesar de la reduccin de los impuestos aduaneros sobre las importaciones, esta cifra no vari demasiado: la teora liberal de que la reduccin de impuestos aduaneros incre mentara los ingresos result ser cierta en general. Sin embargo, la introduccin del impuesto directo sobre la renta durante la paz de mostr que el liberalismo comercial no poda armonizarse con el imperialismo si se prescinda de los impuestos directos137. Segn la metfora algo elaborada de Gladstone, el impuesto di recto y el impuesto indirecto son com o dos hermanas atractivas y de gran fortuna que fueron presentados al alegre mundillo de Lon dres. A lo largo de su carrera, so siempre con suprimir el im puesto sobre la renta, pero tuvo que admitir que ya sea o no por un sentido laxo del deber... como ministro de Hacienda... siempre pen s que no slo era permisible sino ms bien una obligacin, que cor tejara a ambas 138. Sin embargo, la proporcin proveniente de los impuestos directos en el total de la renta bruta se mantuvo siempre baja a lo largo de su carrera. Cuando entr en el Parlamento en 1832,

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los derechos de aduana y los impuestos especiales representaban ms del 70 por ciento de la renta bruta; en 1875, la cifra se man tena todava en un 64 por ciento. Slo de modo gradual fue cre ciendo la proporcin del impuesto directo en el total de la recau dacin fiscal, de un tercio en 1868 lleg al 57 por ciento en 1910 139. La I Guerra Mundial y los costes asociados a ella determinaron que la cifra alcanzara prcticamente el 70 por ciento en 1920, un mximo que no volvi a alcanzarse hasta 1975. A partir de este ao la carga del impuesto directo tendi a decrecer. En 2000, los impues tos directos representaban prcticamente la mitad del total de los ingresos pblicos del Reino Unido. Francia tuvo una tributacin directa relativamente elevada du rante el Antiguo Rgimen representaba el 41 por ciento del to tal de la renta y se mantuvo as hasta fines del Primer Imperio, cuando la cifra lleg al 43 por ciento140. Pero en adelante, la balanza se desvi hacia la otra direccin, fundamentalmente porque aque llas tasaciones de los impuestos franceses demostraron ser fuentes poco elsticas de renta 141. Entre 1815 y 1913, el impuesto directo cay continuamente; del 34 por ciento del total de la recaudacin durante la Restauracin borbnica pas a ser del 24 por ciento en el Segundo Imperio, y cay a un mnimo del 13 por ciento a princi pios de la I Guerra Mundial. La proporcin proveniente del impues to indirecto creci del 22 al 55 por ciento 142. Como se dijo de ma nera acertada: El principio de justicia en el sentido de una igual incidencia se tuvo de ture com o algo inalterable, pero defado fue me nos y menos respetado 143. Debido a las dos guerras, el pndulo volvi a oscilar hacia la otra direccin: entre 1920 y 1945, la propor cin proveniente de la tributacin directa en la recaudacin total ascendi del 26 al 52 por ciento. Sin embargo, entre 1950 y 1975, la proporcin fue del 37 por ciento. Esa fue tambin la cifra de 1997. Parece que la gran oleada de tributacin directa ha pasado, aun que no est claro si se ha alcanzado un nuevo equilibrio. Con fre cuencia se afirma que el deseo por parte del electorado de Gran Bretaa y Estados Unidos de que se realicen reducciones en los im puestos directos ha ido desapareciendo desde los aos ochenta. Es ms, hay quienes sostienen que el electorado britnico estara dis puesto a pagar ms impuestos sobre la renta si creyera que con esto

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se mejoraran los servicios pblicos. La realidad es que, debido a que han cado las barreras internacionales a la migracin de traba* jo especializado, el nivel de competencia impositiva entre estados ha tendido a aumentar. Por eso es improbable que volvamos a ver un retorno a aquellos elevados y punitivos tipos marginales que racterizaron a los aos setenta, si bien esto no significa que el total del ihgreso proveniente de la tributacin directa no vaya a aumen tar incluso cuando los tipos se sigan reduciendo. Lo que todava si gue en pie es que la recaudacin de impuestos indirectos, ya sean sobre el consumo o sobre la cifra de negocios, es menos costosa, y en comparacin menos indeseable para los que pagan. Es mucho menos probable que la gente desee emigrar para eludir un 70 por ciento de impuesto sobre el tabaco que para eludir un 70 por cien to equivalente en el impuesto sobre la renta. Pero por otro lado* una tributacin indirecta excesiva puede alimentar el contrabando y la economa sumergida. De la misma manera que Gladstone, lo actuales ministros de Economa deben cortejar tambin a ambas hermanas, a pesar de lo poco atractivas que puedan parecerles a los contribuyentes.

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El p o e t a

com o reca u d a d or

Este captulo comenz con un famoso intercambio de ideas so bre la inevitabilidad de la tributacin entre Benjamn Franklin y Jean-Baptiste Le Roy, en noviembre de 1789. Puede decirse que, de no haber habido impuestos impopulares, Franklin no habra llega do a tener poderes plenipotenciarios en la nueva Repblica. Es ms, sin los problemas financieros conectados a la tributacin so bre esto hablaremos ms adelante Le Roy habra vivido hasta el fin de sus das bajo una monarqua absoluta. Otro hombre que, por temperamento y conviccin, podra haber sido un excelente revo lucionario en la misma poca es el poeta escocs Robert Burns. De origen humilde, masn, escptico religioso, nacionalista, bebedor y mujeriego, Burns pudo haber sido, con algo menos de levedad, el Danton escocs. Ya en 1785, escriba versos risqucelebrando la glo riosa fiesta... de la libertad; pero los acontecimientos sucedidos en

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Francia en 1789 lo politizaron an ms. A mediados de 1790 tena entre sus amigos ms ntimos al doctor William Maxwell, quien fue uno de los testigos de la ejecucin de Luis XVI acontecimien to que Burns descalificaba irnicamente como la entrega de un zopenco perjuro al verdugo 144 Colmado de celo igualitario, fue Burns quien compuso uno de los himnos ms perennes de la era revolucionaria: Un hombre es un hombre por otro. Brindo por eso y brindo por eso, Por el advenimiento de todo aquello, Que hombre y hombre en todo el mundo, Sean hermanos en aras de eso145. Un ejemplo menos conocido de su radicalismo es su ataque po pulista al impuesto sobre el consumo, El diablo ha partido junto al re caudador, compuesto en 1792, y que capta de modo acertado las ac titudes populares ante la omnipresente agencia de recaudacin fiscal britnica: Prepararemos nuestra malta y nuestro trago, Nos reiremos, cantaremos y disfrutaremos, compaero; Ymuchas gracias al gran diablo negro, Que embriagado, se llev al recaudador de impuestos 5 4 6 . Pero el potencial revolucionario de Burns no lleg a madurar como habra sucedido de haber nacido en Francia o de haber emi grado cosa que consider por breve tiempo a las colonias. Una de las razones es que a partir de 1788, Burns mismo fue uno de los empleados de la Direccin Impositiva, con un salario inicial de 50 libras anuales ms comisiones por bienes embargados 147. Este no era el empleo adecuado para un potencial jacobino. En diciembre de 1792, cuando fue acusado por conducta poltica... desafecta du rante la conm ocin revolucionaria de la sala de teatro Dumfries, tuvo que negarlo en una carta rastrera dirigida a su patrn, el comi sionado de la Junta Escocesa de la Direccin Impositiva, Robert Graham de Fintry. Admitiendo que haba sido un partidario entu siasta en los inicios del asunto (se refera a la Revolucin Francesa),
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ahora se comprometa solemnemente a sellar [los] labios 148. Ya no cantara la marcha revolucionaria Qa ira. Como veremos, la fortaleza del sistema impositivo britnico de la era hannoveriana descansaba precisamente en el m odo en que combinaba la sancin de la lite a travs del Parlamento con el con-: formismo y a veces complicidad de la mayora a travs de la burocracia. Aun en su carta de disculpa, Burns se aventur a afir* mar que se haba desarrollado un sistema de corrupcin alarman te en el contacto entre el Ejecutivo y la Cmara de los Comunes Pero en definitiva, por mantener su empleo, dej de defender este tipo de opiniones. El sistema de corrupcin lo tena firmemen te agarrado. Nos ocuparemos ahora de esas relaciones resumidas en la acusa cin de Burns: las relaciones entre la tributacin, la representatividad (o ausencia de ella) y la administracin.

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CAPITULO III

L a p l a z a y e l c a s t il l o : REPRESENTACIN Y ADMINISTRACIN

En los estados moderados, hay algo que compensa los altos impuestos: se trata de la libertad. En los estados despticos, hay algo que equivale a la libertad: son los impuestos moderados.
M o n t e s q u ie u 1

E nbuena medida, la recaudacin de impuestos se ha hecho posi


ble gracias a la cooperacin de los sectores ricos de la sociedad. Por esto, la ampliacin de la base de impuestos directos ha estado en general relacionada con la ampliacin de la representatividad pol tica: los contribuyentes han cedido una proporcin de sus ingresos a cambio de una mayor participacin en el proceso poltico, del que un elemento fundamental es la promulgacin de leye^impositivas. Segn este modelo, el proceso de democratizacin est ntima mente vinculado a la ampliacin de la franja de los contribuyentes de impuestos sobre la renta y la tierra. El lema no a la tributacin sin representacin recoge de modo conciso dicho intercambio. Sin embargo, una estrategia alternativa o diramos ms bien adicional a la recaudacin de impuestos directos consiste en crear un servicio civil competente pagado por el Estado para recaudar impuestos. En este modelo se da tambin un tipo de representacin, aunque esta participacin en la administracin difiere de la partici pacin en la legislacin. Si la libertad se ve favorecida con la repre sentacin de los contribuyentes en el legislativo, generalmente dis minuye cuando aumenta la burocracia fiscal. Este captulo se ocupa de la interaccin de estos procesos relac'onados entre s: la recaudacin impositiva, el aumento de la repre-

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H. Heath, basndose en George Cruikshnak, The Pillar of State, or John Bull Overloaded, 1827

s e ntativi dad poltica, y el de los servicios civiles. Si bien el punto de partida le resultar algo familiar al especialista en teora poltica, su desarrollo le parecer novedoso. La clave es que la interaccin en tre la tributacin, la representacin y la administracin, lejos de llevar gradualmente a una mayor parlamentarizacin (ste era el paradigma whigc\ue alguna vez caricaturiz Herbert Butterfield) 2 __o, lo que es equivalente, a un feliz equilibrio posterior al final de la historia puede producir una variedad de efectos diferentes, no del todo benignos. Una medida importante que entra ahora enjuego es la del coe ficiente entre votantes y contribuyentes, sobre todo contribuyentes del impuesto sobre la renta. Si esta proporcin est muy por enci ma de la unidad en otras palabras, si hay representacin sin con tribucin , entonces el ejecutivo puede sufrir presiones polticas por parte del electorado no contribuyente o poco contribuyente a favor de un mayor gasto pblico no militar. Tambin es importan te la proporcin entre empleados pblicos y contribuyentes. No es casual que la democratizacin coincida, por lo general, con el aumento del empleo pblico; que transforme a aquel sistema re lativamente exclusivista de patronato del Antiguo Rgimen que los reformadores del siglo XIX llamaron la antigua corrupcin en una nueva forma de corrupcin que premia con puestos para los amigos a los votantes-clientes de las maquinarias polticas de mocrticas. As, la burocracia, que tena en un principio el objeti vo de optimizar los ingresos del Estado y de darle fortaleza, se con vierte en una carga. Tanto la ampliacin del derecho al voto com o el aumento del empleo pblico tienden a incrementar el gasto pblico no militar. Esta es la ley del aumento de la actividad estatal a la que se refera el economista alemn Adolph Wagner ya en 1863 3. Las transferen cias de bienes de un grupo a otro tienden a ser tambin ms impor tantes debido a que el presupuesto comienza a usarse crecientemen te como medio de redistribucin de ingresos. Sumado al aumento del empleo pblico, tambin aumenta el coste de la financiacin estatal del desempleo porque la proliferacin de subsidios de paro tiende a distorsionar el mercado laboral. La brecha entre la ren ta pblica lo que el electorado est dispuesto a pagar y el gasto

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lo que espera que provea el Estado de bienestar queda final mente institucionalizada. Justamente, stos fueron los procesos que llevaron al gran socilogo austraco Joseph Schumpeter a diag nosticar, hace ms de ochenta aos, la gran crisis fiscal del Estado impositivo 4.

T ributacin y representacin

Ya desde la poca de la antigua Atenas, el lazo entre la tributa cin y la representacin poltica haba sido un punto crucial de la democracia, si bien el demos fue (y contina siendo) definido de di ferentes modos. La Atenas de Pericles esperaba que la clase propie taria pagara los festivales pblicos y las guerras; y en 428 a.C. intro dujo un impuesto sobre la propiedad para financiar la Guerra del Peloponeso. El corolario de todo esto fue el advenimiento de la de mocracia (si bien slo la lite propietaria era realmente la que te na representacin): las decisiones sobre la tributacin se tomaban en asambleas masivas de ciudadanos varones adultos y eran admi nistradas por un consejo de quinientos hombres5. Los regmenes no democrticos, en cambio, prefieren fuentes de ingreso independientes del consentimiento popular. El he cho de que se haya mantenido hasta el siglo xix el dominio real com o la fuente de ingreso prusiano fue parte de una estrategia poltica que intentaba preservar la monarqua. Como indicara el barn Von Stein: La renta que proviene de los dominios constituye el fundamento econmico de la soberana del reino, es decir, de la construccin esta tal interna y externa, ya que el dominio de la corona es lo que le da al rey independencia material respecto a... las corporaciones de los esta dos [por ejemplo, de las asambleas representativas]. Por esto, los do minios existen y seguirn existiendo mientras existan los reinos 6. La dificultad, com o hemos visto, es que tales fuentes de ingreso no consensales demostraron ser menos flexibles que la tributacin basada en el consentimiento. Por esa razn, resulta tentador volver

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a formular lo dicho por Montesquieu y aseverar que es precisamente la libertad caracterstica de los gobiernos representativos lo que hace posible que los impuestos sean elevados. O acaso no es as? El pas que posee la mayor historia ininterrumpida de tributa cin es Inglaterra. Fue durante la Guerra de los Cien Aos cuando qued arraigada la opinin de que la tributacin extraordinaria que se necesitaba para financiar el conflicto con Francia precisaba de la aprobacin parlamentaria 7. Puede decirse que Eduardo I inici el hbito de convocar a los parlamentos de los mayores arrendatarios eclesisticos y seculares; as com o tambin a los representantes de los distintos pueblos y condados. Desde el siglo xrv en adelante, los lores, y ms tarde los comunes, comenzaron a presentar listas de agravios que relacionaban implcitamente (y ocasionalmente, de modo explcito) con las donaciones de suministros, esperando re emplazar los suministros por ayudas legisladas. El momento cru cial fue en 1306, cuando la corona sustituy una ayuda real y una talla por un suministro general autorizado por el Parlamento. A mediados de ese siglo se acept de manera generalizada que la mayora de los actos legislativos formales fueran realizados exclusi vamente en el Parlamento 8. La clave del desarrollo constitucional ingls durante los siglos XVI y xvii consisti en la dependencia estructural de lajnonarqua de las fuentes de ingreso controladas por los parlamentos: la dcima, el quinzavo y el subsidio. El relativo declive, durante el reinado de Isa bel I, de las otras fuentes de ingreso que la corona controlaba direc tamente los ingresos provenientes del dominio y los derechos de aduana coloc a sus sucesores Estuardo en una situacin de gran debilidad 9. Como manifestara Jacobo VI de Escocia y I de Inglate rra: La nica enfermedad fatal que considero puede ponerme en peligro es ese cncer de la codicia, que, una vez extirpado, har que sea feliz en todos los otros aspectos, del m odo en que lo han sido cualquiera de esos otros reyes o monarcas que han vivido desde la poca de Cristo 10. Innovaciones tales com o las imposiciones so bre el comercio, los prstamos forzosos, las ventas de los m onopo lios o ttulos y suministros tendan a provocar la oposicin parlamen taria y judicial n . Pero el triunfo del Parlamento en 1640 no estuvo predestinado: el intento de Carlos I de expandir las fuentes extra-

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parlamentarias de financiacin (en particular, de extender a los condados interiores del pas la imposicin de la tasa por la defen sa costera, conocida com o el dinero de los barcos) pudo ha ber prosperado de no haber sido tan costosa y tan poco exitosa la guerra contra los escoceses. A fines del decenio de 1630, el dine ro de los barcos reportaba el triple de lo que lo hacan los subsi dios parlamentarios y amenazaba (com o expresara con ansiedad un parlamentario) volverse un continuo suministro usado en toda ocasin 12. Fue el fracaso de Carlos en mantener el orden en sus diferentes reinos lo que determin el triunfo del principio parla mentario. Esto ya se haba anunciado claramente en un ruego de la Peticin de Derechos de 1628: que de ahora en adelante, ningn hombre se vea obligado a dar regalos, prstamos, benevolencia* impuestos o cualquier otra carga sin previo consentimiento co mn por ley parlamentaria. Esto se asegur constitucionalmente con la Revolucin Gloriosa de 1688, que le concedi al Parla*ment la autoridad exclusiva de tributar nuevos impuestos as com o tambin el derecho a hacer una revisin contable del gasto gubernamental l'!. Lo que ocurri en Francia fue bastante diferente. Una de las ra zones fundamentales era que la nobleza francesa no estaba dispues ta a darle al rey ni su dinero ni su consejo. Ya en el siglo xv sir John Fortescue contrastaba el dominium regale de Francia, donde el rey poda tributar segn su voluntad, con el dominium politicum et regale de Inglaterra, donde el monarca precisaba consenso para tributar u . Si bien Felipe V (1316-1322) se vali de asambleas representativas para aumentar los impuestos, su incapacidad para conseguir un sub sidio para la poca de paz determin que dicha prctica no se afian zara. Los Estados Generales se reunieron nuevamente en 1355 y 1356 pero aun teniendo al rey Juan II en prisin y habiendo una demanda de rescate no consiguieron juntar la suma suficiente de dinero 15. Antes de 1789 se reunieron slo cuatro veces (en 1484, 1560-61,1588y 1614-15); y se convoc en dos ocasiones a una Asam blea de Notables U l. Los parlements pudieron nicamente reclamar y poner en prctica su derecho a la reconvencin y ejercer alguna influencia sobre la poltica fiscal, negndose a registrar nuevos prs tamos reales (com o ocurri en 1784 y 1785) 17.

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Cuando en 1786 Calonne recom end a Luis XVI que convo cara una Asamblea de Notables para sancionar su plan de refor ma de las finanzas reales se trataba fundamentalmente de un nuevo impuesto territorial estaba reviviendo un principio de representatividad que ya haba quedado dormido desde haca tiem po. Si bien la corona vea a la Asamblea simplemente com o una entidad sancionadora, la decisin de Calonne de llenarla de re presentantes del clero y de la nobleza demostr ser errnea, ya que inmediatamente se opusieron a reducir sus exenciones fisca les y solicitaron que se organizara una comisin permanente de auditores contables para supervisar las finanzas reales, as como tambin que se convocara a los Estados Generales. Cuando Luis nombr a Brienne para que llevara adelante sus reformas a cual quier precio, se encontr con que los parlements se negaban a re gistrar los nuevos impuestos. Luis desterr el parkment de Pars a Troyes, pero Brienne se vio obligado de todos modos a suprimir el impuesto territorial. Cuando el rey intent forzar el registro de los nuevos prstamos en una sesin real del parkment, el 19 de noviembre de 1787, valindose de una frmula desmedida y ana crnica: Es legal porque lo deseo, estaba anunciando su muerte. En mayo de 1788, el parlement declar que la tributacin deba contar con el consentimiento de los Estados Generales y que stos deban reunirse regularmente. El 8 de agosto, Brienne fue forza do a declarar que los Estados Generales se reuniran el siguiente mes de mayo 18. El carcter revolucionario del nexo impuestos-representacin se manifest tambin, doce aos antes, en las colonias americanas de Gran Bretaa 19. Pero los norteamericanos no fueron ni los pri meros ni los ltimos en intentar independizarse de la metrpoli debido a la tributacin forzada de impuestos. (Por ejemplo, la in troduccin espaola de un nuevo gravamen sobre la propiedad in cit a los portugueses a pelear por su independencia en 1640). No obstante, el caso americano es el ms conocido. Una de las razones es que la conexin entre la decisin britnica de establecer impues tos sobre las importaciones de las trece colonias y la Declaracin de independencia, ocurrida nueve aos ms tarde, se ensea a toque de tambor en todas las escuelas norteamericanas.

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Aun as el monto de los impuestos no fue lo que verdaderamen te molest. En verdad, fueron los recortes impositivos ocurridos en otro lugar del imperio los que produjeron el Boston Tea Party: se trat de la reduccin del impuesto sobre la importacin del t para Gran Bretaa de la Compaa de Indias que se reexportaba a Am rica 20. Lo que estaba en juego era un asunto constitucional: si las colonias tenan derecho a opinar sobre estas cuestiones. El princi pio lo formul de modo elocuente el whiglord Camden en febrero de 1766:
La tributacin y la representacin son inseparables... todo lo que le pertenezca al hombre, es absolutamente suyo; ningn hombre tiene el derecho de quitrselo sin su consentimiento que puede expresan l mismo o [su] representante ; aquel que intente hacerlo, pretende hacer dao; y el que lo haga, estar robando: echando por tierra y des truyendo la diferencia fundamental entre libertad y esclavitud.

Los colonos lo expresaron de m odo ms vivo: Tributacin sin representacin es tirana. Pero para los colonos el hecho de ha blar de representacin en relacin con los aranceles sobre su co mercio exterior era, desde un principio, algo revolucionario. El contrafactual de Adam Smith que sugera otorgar a los nortea mericanos representacin en los Estados Generales del Imperio britnico a cambio de aplicar el sistema de tributacin britnico en todas las colonias pudo haber sido razonable, pero no era lo que buscaban los colonos 21. Su objetivo era realzar el poder de sus asambleas locales y por fin com o qued claro en el primer Congreso Continental situarles en paridad legislativa con el Parlamento de Westminster. Pero esto iba contra la sacrosanta doctrina sobre la soberana parlamentaria que sir William Blackstone haba inmortalizado en sus Comentarios, apoyada tambin por la mayora de los miembros del Parlamento britnico 22. El impuesto al t de 1767 de Townshend intentaba incrementar la recaudacin para pagarles salarios independientes a los emplea dos pblicos de Norte Amrica; en otras palabras, para dar a los gobernadores del rey independencia respecto a las asambleas de colonos 23.

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r e p r e s e n t a c i n s in t r i b u t a c i n

La representacin conlleva por cierto una serie de grados: hay una diferencia enorme, por ejemplo, entre la repblica democrti ca concebida por Tom Paine y la representacin virtual en West minster de la que gozaban los sbditos britnicos no votantes. Sin embargo, una representacin virtual en un parlamento de terrate nientes era mejor que la ausencia total de representacin que ca racterizaba a la monarqua absoluta. Pero tambin era mejor a ni vel prctico? A veces, los especialistas en ciencias polticas dan por sentado que las instituciones representativas, a diferencia de las monarquas absolutas, tienen mayor capacidad para obtener ingresos 24. Esta, como hemos visto, era la posicin d Montesquieu. Pero si bien esto fue cierto en Gran Bretaa y Francia durante el siglo xvtii 25, la correlacin entre representacin y tributacin no ha sido univer sal. Una asamblea representativa puede controlar y limitar el poder del Estado de aumentar los impuestos si no aprueba las prioridades de gasto del gobierno. Cuando en el siglo xvil sir Francis Bacon de claraba que el ingls era de todas las nacionrs de Europa el que mejor controlaba la tasacin de su riqueza debi haber agregado: y en consecuencia, el que paga menos impuestos 26. La Polonia del siglo xvill fue la reductio ad absurdum: debido a la representacin, no haba prcticamente tributacin. La nobleza, que estaba repre sentada en el Sejm, interpretaba que ser lbre era estar libre de im puestos, con el resultado de que la recaudacin fiscal del pas y consecuentemente, el tamao del ejrcito quedaron completa mente estancados, lo que tryo consecuencias fatales 27. Paradjicamente, el derrocamiento de la monarqua absoluta en Francia y el triunfo del principio de que los impuestos deban contar con el consentimiento de las dos cmaras legislativas no incre ment la voluntad popular de pagar impuestos: los nuevos impues tos que introdujo la Asamblea Nacional (la contribution foncire, la contribution mobilire et personnelle y la patente) fueron grandes fraca sos; en parte, por los altos niveles de evasin 28. Tambin el Parla-

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ment britnico demostr a veces su irresponsabilidad fiscal. El im puesto sobre la renta se aboli con una precipitacin desmedida, cuando finalizaron las Guerras Napolenicas en el marco del mayor aplauso y excitacin que pudieron atestiguar los muros del Senado ingls y ello a pesar de que los gastos excedan los ingresos pblicos incluso con el impuesto sobre la renta 29. Muestra del atolondramiento por parte de los Comunes fue la aprobacin de la destruccin de todos los libros y registros; afortunadamente, o, tal vez, desafortunadamente, las copias ya haban sido enviadas al oficial real de Hacienda 30. En realidad, la historia britnica del periodo que va de 1832 a 1918 puede interpretarse por la expansin paralela y complementa ria del derecho al voto y la red de impuestos directos. Hasta 1884, el derecho al voto britnico estuvo basado en los valores de arrenda miento (esencialmente, podan votar los grandes propietarios, los arrendatarios y los cabezas de familia cuyas propiedades superaran cierto valor de arrendamiento); pero la obligacin de pagar impues tos locales tambin fue requisito para los votantes de los condados y las villas. Las propuestas de reforma electoral estuvieron frecuen temente relacionadas tanto por los opositores como por los defen sores con criterios fiscales. Debiera haber, pensaba Gladstone, una afinidad entre los privilegios electorales y la contribucin impositiva. Si haba que limitar los primeros excluyendo a los po bres, entonces haba que hacer lo mismo con lo segundo. La debi lidad financiera y la extravagancia son los medios seguros de ge nerar excesivas demandas de reforma 31. Su mayor rival, Disraeli, fue tan lejos como para proponer en 1867 uno de sus imaginativos sufragios segn el cual todo el que contribuyera con 20 chelines de impuesto sobre la renta tendra derecho al voto. No era una arit mtica poltica que los electores no pudieran comprender. Un car tel que apoyaba las crticas de Gladstone a las costosas aventuras de Palmerston en el extranjero lo deja claro:
Seores contribuyentes! ...Por cunto tiempo estn dispuestos a soportar los embustes del palmerstonismo y el robo perpetrado por los servicios y otros grupos interesados en el Gasto Militar incluso en tiempos de paz?... el m in is t r o d e H a c ie n d a s o l ic it a v u e s t r a a y u d a ...

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Reform em os la Casa de los Com unes y h a g m o s l o d e m o d o e x h a u s t i


v o

e s t a v e z 32.

En otras palabras, la reforma electoral era una manera de au mentar la representacin y el poder de los contribuyentes. Sin embargo, la expansin del electorado tendi a darse ms rpidamente que la expansin de la franja de contribuyentes por el impuesto sobre la renta. Entre 1832 y 1914, la proporcin de varo nes adultos con derecho al voto creci del 18 al 88 por ciento (si bien aproximadamente un tercio de ellos quedaba an excluido de la votacin porque el sistema de registro requera una larga resi dencia en el distrito electoral). Pero la proporcin de contribuyentes se mantuvo bastante esttica y baja en relacin con la pobla cin. En suma, si bien no haba tributacin sin representacin, haba mucha representacin sin tributacin directa. En estas cir cunstancias, no resulta chocante la creciente presin por aumentar la tributacin directa que se manifest al hilo de la Ley de Reforma de 1884: entre 1867 y 1913, la proporcin de la recaudacin obte nida por la tributacin directa se cuadruplic, del 8 por ciento as cendi al 36 por ciento. El tipo normal del impuesto sobre la renta aument de dos peniques por libra en 1876, a 14 peniques por li bra en 1913 33. Los contemporneos no pasaron por alto el significado de la re lacin entre democratizacin y aumento de la tributacin directa. Lord George Hamilton hizo notar cmo la Ley de Reforma de 1884 haba hecho que aumentara la presin pblica a favor del aumento del gasto naval: El incremento del electorado... haba hundido, en gran medida, aquella antigua y mezquina poltica de la Escuela de Manchester... Pero la gran masa de gente que ha adquirido re cientemente derechos polticos no paga los impuestos directos me diante los que se costea en gran medida el gasto pblico. Ms all de mi opinin personal, las clases asalariadas estn orgullosas de su Marina de Guerra 34. Como primer ministro, Salisbury tena la mis ma opinin. La Ley de 1884, deca, haba hecho que se diluyeran en la Cmara de los Comunes los representantes de los contribuyen tes por impuestos directos. En consecuencia, era posible que sur gieran presiones a favor del aumento del gasto pblico por parte

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de aquellos miembros del Parlamento que representaban a los sectores del electorado que estaban eximidos de impuestos. Acon sejndole al ministro de Hacienda que no financiara un nuevo gas to naval mediante impuestos directos, Salisbury seal astutamen te lo siguiente: Cuando hay dificultades, es peligroso contar como recurso exclusivo con lo que se obtiene de la propiedad porque sus titulares estn en condiciones polticas tan dbiles que resulta fcil que se arraigue este nocivo hbito financiero 35. Pero no slo los conservadores tuvieron esta opinin: durante los debates sobre el proyecto de ley de Reforma de 1867, el liberal Robert Lowe previ no sobre el posible conflicto de intereses entre un gran electorado y una pequea lite de contribuyentes. Esos temores tenan com o predecesores intelectuales a Bentham, Tocqueville y John Stuart Mili36. En 1913, era prcticamente sabidura popular que (en pala* bras de sir Bernard Mallet): En la democracia moderna... las me* didas polticas estn controladas y responden a los intereses de una mayora electoral formada fundamentalmente por las clases po bres, mientras que la renta proviene principalmente de una mino ra de personas ricas 37. Debido a que la I Guerra Mundial increment ms la cantidad de contribuyentes que la de votantes, disminuy levemente el coe ficiente de votantes en relacin con los contribuyentes, de 7:1 baj a 6:1. Sin embargo, la nueva reforma electoral del periodo de entreguerras principalmente disminuy la edad requerida del voto femenino hizo que este coeficiente volviera a aumentar y que su perara la proporcin que haba existido antes de la guerra: en 1935 fue superior a 8:1. En palabras de los autores de la historia moder na del gasto pblico britnico, la ampliacin del derecho de voto le dio ms importancia poltica al grupo ms propenso a creer que el gasto pblico deba aumentarse para su beneficio, pero que la renta deba provenir de otros [los ms ricos] mediante herramien tas tales como la tributacin progresiva 38. Tal vez lo llamativo, con siderando los coeficientes, es que no haya habido una mayor pre sin a favor del aumento del gasto pblico com o reaccin a la Gran Depresin; volveremos a esto ms adelante. Desde la II Guerra Mun dial, ha habido una cada del coeficiente de votantes en relacin con los contribuyentes de ms de 2:1 despus de la guerra a un nivel

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de equilibrio de 1,7:1; en otras palabras, una situacin en la que hay aproximadamente un 70 por ciento ms de votantes que de contri buyentes por impuestos directos. Este coeficiente ha variado tan slo levemente desde mediados de los aos sesenta 39. Lo que signi fica que contrariamente a lo que se dice: en el Estado de bienes tar el sufragio universal coincide con la contribucin universal de impuestos directos 40 la democracia britnica le otorga dere chos polticos a ms de dieciocho millones de personas que no pa gan impuestos directos (no es preciso aclarar que la mayora paga algn tipo de impuesto indirecto). Junto a los trabajadores cuyos salarios estn por debajo del umbral que obliga a pagar impuestos di rectos, la cifra incluye a los desempleados, a otros beneficiarios de los seguros sociales, a los jubilados de pocos ingresos, a los incapa citados por razones de salud y a los estudiantes. Dado el tamao del grupo, resulta sorprendente que los esfuerzos de los conservadores por recortar los impuestos directos hayan tenido cierto xito duran te los aos ochenta 41. El paso de la tributacin sin representacin a la representacin sin tributacin directa no es un fenmeno exclusivamente britni co. Muchos estados del siglo xix definieron los requisitos del dere cho poltico sobre la base de la tributacin directa. En Francia, en tre 1824 y 1830, el sufragio estaba restringido a quien pagase una tasa mnima de tributacin directa y los mayores contribuyentes elegan a un 40 por ciento de los diputados. Tan slo el 0,5 por ciento de los hombres mayores de diecinueve aos tenan derechos polticos 42. La Revolucin de 1830 no cambi demasiado esta situacin. Bajo la monarqua burguesa de Luis Felipe continu existiendo este m nimo exigido de impuestos directos que disminuy tan slo leve mente (aproximadamente un 1 por ciento de los hombres mayores de diecinueve aos tenan derechos polticos). Cuando recrimina ron a Guizot por el alto nivel del umbral requerido para votar, su respuesta fue simple: Enrichissez-vous! (Enriqueceos!) En Italia tam bin, hasta 1913, el sufragio requiri de un mnimo de contribu cin impositiva, si bien bajaron el umbral en 1882, el cual continu estando vigente para los votantes entre los veintin y veintinueve aos hasta 1919 43. En Prusia, hasta 1918, el ingenioso sistema de vo tacin para la cmara baja de tres clases se basaba en el pago de los

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impuestos directos: los contribuyentes eran clasificados segn la suma que pagaban de impuestos y se los divida en tres grupos, cada uno de los cuales pagaba la misma suma total de impuestos; la clase superior tena menos individuos que las restantes, aunque los tres grupos tenan la misma representacin en el Landtag. La mayora de los estados del Reich restringieron el voto de manera similar; slo a nivel federal hubo sufragio universal masculino. El grfico 6 muestra cm o el exclusivismo del derecho poltico europeo dismir nuy desde el siglo xix en adelante. Es interesante notar que, ante? de 1914, Gran Bretaa qued rezagada con respecto a Francia y Alemania en la carrera dirigida hacia la democratizacin, mientras que Italia qued por detrs de Gran Bretaa. Despus de la I Gue* rra Mundial, sin embargo, la relacin entre tributacin y represen^ tacin se rompi.

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Grfico 6. El electorado com o proporcin de la poblacin mayor de 20 aos, 1815-1974 Fuente: Flora et al., State, Econom y and Society, vol. I, pgs. 1 1 3 ,1 1 7 ,1 2 7 ,1 4 9 .

En la mayora de las democracias modernas existe ahora una discrepancia considerable entre el nmero de personas con dere

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cho al voto y el nmero de personas que pagan impuestos sobre la renta. El caso britnico no es una excepcin. En Estados Unidos, el coeficiente equivalente ha estado desde la guerra entre 1,6:1 y 1,8:1. Sin embargo, muchos votantes (una gran proporcin de ellos no contribuyente) no ejercen su derecho a elegir sus propios repre sentantes. Solamente a mediados de los sesenta, el nmero de vo tantes activos en las elecciones para el Congreso super al nmero de contribuyentes. En 1990, unos 61 millones de estadounidenses votaron en las elecciones mientras que unos 114 millones (casi el doble) pagaron sus impuestos sobre la renta. Hoy, millones de nor teamericanos estn obligados a pagar impuestos sin tener repre sentacin; pero, a diferencia de sus predecesores coloniales, su fal ta de participacin electoral es voluntaria.

E l c a st il lo de K afka

Sera errneo entender la relacin entre tributacin y repre sentacin com o algo que implique una forma de democratiza cin fiscal; es decir, com o una teora whigde la historia trasladada al campo de las finanzas. Muchos estados modernos con regme nes autoritarios han sido capaces de obtener grandes ingresos mediante la recaudacin impositiva sin darle representacin al pueblo. El impuesto puede recaudarse sin el consentimiento par lamentario, com o ocurri (para mencionar slo los ejemplos ms obvios) tanto en los regmenes fascistas com o en los regmenes comunistas, despus de la I Guerra Mundial. No obstante, para lo grarlo de manera efectiva fue necesario contar con un verdadero ejrcito de recaudadores de impuestos: en una palabra, con una burocracia. El origen del empleo pblico se encuentra en las cortes: institu ciones que dispensaban justicia y otras formas de influencia real. Los gastos de las cortes fueron, de hecho, notoriamente altos a prin cipios de la era moderna, y esto no slo ocurri en Europa. Duran te el siglo xvi, la mayor parte del gasto del shogunato japons recaa en la corte 44. Los costes de la corte, el harn y los establos repre sentaban prcticamente el total del gasto del emperador mogol

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Akbar 45. Pero estas instituciones raramente se ocupaban de una cosa tan vulgar com o la recaudacin impositiva. La emergencia de la burocracia en el sentido moderno de la pa labra una organizacin de funcionarios asalariados cuya tarea consiste en ejecutar los mandatos del ejecutivo tuvo un desarro llo tan poco lineal com o el de las asambleas representativas. Duran te el Medievo y a principios de la era moderna, el poder temporal estaba obstaculizado por la Iglesia, que monopolizaba todo menos la educacin de funcionarios capaces de elaborar y ejecutar ins* tracciones escritas. La secularizacin parcial de la educacin pro+ vey un grupo de hombres laicos que tenan el deseo de ocupar puestos pblicos. Pero este fenmeno no debe confundirnos y lle^ varaos a pensar que la emergencia de la burocracia se dio tan tem* pronamente 46. En efecto, la motivacin de estos nuevos hombres generalmente muy bien vista por los historiadores consista fundamentalmente en asegurarse una renta propia (ya fuera bajo la forma de un salario o de prebendas en puestos oficiales) ms que en lograr una racionalizacin de la administracin en el senti do weberiano del trmino. Es ms, muchos de los monarcas consi deraban estos puestos oficiales com o bienes estatales y en efecto lo eran, ya que generaban ingresos pblicos y los vendan al me jo r postor. Esto poda hacerse de dos modos diferentes: o bien se vendan derechos de recaudacin de impuestos especficos a los llamados arrendatarios de impuestos o se vendan puestos especficos a ciertos individuos. El arrendamiento de la recaudacin impositiva fue un fenmeno conocido en Inglaterra. Desde el reinado de Isa bel I hasta la poca del Parlamento Largo se arrendaron algunos derechos de aduana 47. Pero el fenmeno fue mucho ms impor tante en Francia. Durante la primera mitad del siglo xvil, los tres grandes arrendamientos (el de la gabelle, el de las aides y el de los lla mados cinq grosses fermes que controlaban los derechos de aduana desde 1584) representaban el 80 por ciento de la renta provenien te de toda la recaudacin impositiva indirecta. En 1681, Colbert fu sion los distintos impuestos sobre el consumo y derechos de aduana con el nuevo m onopolio del tabaco, y los arrend en su totalidad a un sindicato de cuarenta miembros conocido como General de

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Arrendatarios (Farmers-General) 48. Estos arrendamientos se rene gociaban cada seis aos. Pero la desventaja fundamental del arren damiento impositivo es obvia: abandonada a los mecanismos de recaudacin de los arrendatarios, stos se hacan con una propor cin mucho mayor de los ingresos que pasaban por sus manos a la que les corresponda segn los intereses del poder ejecutivo. La mitad del total de los ingresos nunca lleg al gobierno francs 49. Durante el siglo xviii se intent pasar a un rgimen de rgies (por el que el gobierno pagaba a los arrendatarios salarios y bonos), pero la resistencia a una reforma completa por parte de los que ya tenan estos derechos demostr ser insuperable 50. De ah que se describiera al Hotel des Fermes com o una maquinaria inmensa e infernal que agarraba a los ciudadanos por el cuello y les expri ma la sangre M. El otro mecanismo fiscal del que dependi el Antiguo Rgimen fue el de la venta de cargos oficiales. Esto ha sido llamado segundo sistema de deuda pblica, porque los titulares de los cargos inver tan algo de su capital en el puesto y la renta proveniente de ste equivala al inters de un bono gubernamental 52. En 1660 haba aproximadamente 46.000 funcionarios cuyos puestos tenan un valor en capital de 419 millones de libras francesas. Desde el punto de vista de la monarqua francesa, este sistema pudo traer tam bin ciertas ventajas polticas. Reflexionando sobre el derroca miento de Jacobo II en 1688, los consejeros de Luis XIV concluye ron lo siguiente:
Si Inglaterra hubiera tenido tantos funcionarios oficiales como los que dependen del rey de Francia, la revolucin no habra tenido lu gar. Poseer tal cantidad de funcionarios equivale a poseer una gran cantidad de individuos comprometidos con la idea de mantener la au toridad real. Sin esa autoridad, ellos no son nada. Si la monarqua fue ra destruida, perderan instantneamente las grandes sumas de dine ro con las que compraron sus puestos 53.

El problema radic en que los costes fiscales del sistema supera ron este aparente beneficio. Si bien slo una minora de estos fun cionarios reciba un salario, representaron una gran carga para la

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corona que slo poda ser compensada con impuestos extrados de los titulares de dichos puestos, tales com o la paulette. Ya en 1639, los pagos anuales a los funcionarios superaban la nueva renta prove niente de la venta de puestos. Durante la gestin de Colbert, la co rona reciba 2 millones de libras francesas en concepto de impues tos pagados por dichos funcionarios, pero pagaba 8,3 millones de libras francesas en salarios. Si bien Colbert logr abolir aproxima damente 20.000 puestos, su logro qued prcticamente anulado debido a los grandes costes de la guerra con Holanda de 1670 54. El intento de Maupeou por reducir el nmero de puestos en 1770 con sigui un recorte de tan slo el 5 por ciento 55. En lugar de esta forma de arrendamiento impositivo y de esta burocracia sobornable, Gran Bretaa desarroll, con la Direccin Impositiva, el prototipo de la burocracia moderna, basada en el reclutamiento por examen, el entrenamiento, la promocin por mritos propios, los salarios regulares, las pensiones y una estanda rizacin de procedimientos 56. La Direccin Impositiva atrajo tam bin a personas que buscaban ingresos fciles, como el poeta Robert Burns, pero pronto se dieron cuenta de que era necesario trabajar para conseguir ese salario. Al mismo tiempo, hubo una tendencia hacia la centralizacin de otras formas de recaudacin. A fines del reinado de Carlos II se suprimi el arrendamiento impositivo y el Ministerio de Hacienda fue el nico responsable de contabilizar la renta y el gasto de todos los departamentos del gobierno central, funcin de la que luego se ocup la Tesorera 57. Estas reformas sig nificaron prcticamente una revolucin administrativa que apor t importantes resultados:
En el decenio de 1670, Carlos II contaba con una recaudacin dos veces y media mayor a la que haba logrado reunir con grandes dificul tades su ignorante padre tan slo medio siglo antes. Cincuenta aos despus, los ingresos del recientemente establecido rgimen hannoveriano eran ocho veces ms grandes, y en el decenio de 1770 once veces mayor que el gasto de Carlos I. Despus de las Guerras Napolenicas, el Estado britnico controlaba una recaudacin treinta y seis veces ma yor a la que haba logrado acumular el azorado y desafortunado mo narca Estuardo doscientos aos antes 58.

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Fue por este desarrollo institucional ms que por el valor abso luto de los recursos econmicos de Gran Bretaa por lo que las otras grandes potencias continentales quedaron rezagadas con res pecto a ella. Segn un clculo aproximado, Gran Bretaa tena un funcionario fiscal por cada 1.300 personas. La cifra equivalente en Francia era de uno por cada 4.100 personas y en los Pases Bajos de uno por cada 6.200 personas, mientras que Prusia que por lo g e n e ra l se describe errneamente com o un estado ms burcrata que Gran Bretaa tena a uno por cada 38.000 personas 59. La burocracia fiscal se triplic entre 1690 y 1782; resulta revelador que la Direccin Impositiva haya sido descrita com o el monstruo de los 10.000 ojos 60. La Revolucin Francesa, com o afirm Bosher, estuvo a punto de lograr una transicin similar hacia unas fi nanzas pblicas burocratizadas en lugar de corruptas (o gestio nadas con criterios empresariales); transicin que, de hecho, fue puesta en movimiento por Necker y Brienne antes de 1789 61. Re sulta simblico que los revolucionarios arrestasen a 36 arrendata rios impositivos, 28 de los cuales fueron guillotinados el 8 de mayo de 1794 62. Entre stos, figuraba el gran qumico Lavoisier, que ha b a financiado sus investigaciones con los ingresos provenientes de su arriendo fiscal63. Cuando terminaron las Guerras Napolenicas se manifest una clara tendencia en la mayora de los estados a reducir el nmero de empleados pblicos. Las reducciones del impuesto indirecto no slo se justificaban en el laissezfaire, laissez passer, sino que tambin se implementaron como medio para reducir la burocracia fiscal. Si bien se ha escrito mucho acerca de la modernizacin del gobierno a mediados del siglo xix, las estadsticas prueban que durante la mayor parte de la centuria el estado guardin fue una realidad. En 1891, el total del personal gubernamental, en Granretaa, fue algo inferior al 2 por ciento de la fuerza laboral. Las cifras en el con tinente fueron ms altas, aunque no presentan grandes diferen cias. En Italia, en 1871, la cifra equivalente era del 2,6 por ciento y en Alemania, en 1881, del 3,7 por ciento. Aun la famosa burocracia austro-hngara fue pequea en relacin con la creciente poblacin del imperio. Pero desde principios del siglo xx en adelante se dio

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en casi todos los pases un crecimiento continuo del sector pblico. En los aos veinte, el empleo pblico super el 5 por ciento del to tal de la fuerza de trabajo en Italia, el 6 por ciento en Gran Bretaa y el 8 por ciento en Alemania. En su obra monumental Economay sociedad, Max Weber des cribe a la burocracia moderna com o un mecanismo admirable mente racional: Las reglas, los medios, los fines y las cuestiones concretas dominan su conducta 64. No obstante, en su poca, la desilusin respecto a la burocracia empezaba a crecer, y no dismi nuy tras la enorme expansin que experiment el sector pblico durante los aos de guerra e inflacin; un fenmeno motivado, ms por papeleo y la corrupcin que por un sentimiento racional. La realidad de la burocracia moderna termin asemejndose a El castillo de Kafka, en el que enigmticos expedientes circulaban de arriba abajo por grises corredores, asignados aparentemente al azar a funcionarios sin rostro tras puertas de despachos idnti cas 65. El Beamte que en su momento se vio com o el paradigma de la virtud prusiana se convirti en la personificacin de la per reza y del inters propio. Con ocasin del violento levantamiento de Viena de 1927, Elias Canetti recuerda haber visto a un funcio nario frente al Palacio de Justicia en llamas, agitando desespe radamente los brazos y lamentndose una y otra vez diciendo lo siguiente:
Se queman los expedientes! Todos los expedientes!. Ms vale que sean los expedientes y no las personas!, le dije, aunque no pare ci importarle. Slo pensaba en los expedientes... Estaba desconsola do. Lo encontr algo cmico, aun en esa terrible situacin. Pero tam bin estaba enfadado con l. Han estado disparando a la gente!, le dije con furia, y usted monta esta escena por unos expedientes!. Di rigi la mirada hacia m como si yo no existiera y continu diciendo: Se queman los expedientes! Todos los expedientes! 66

Los expedientes die Akten se haban convertido en un fin en s mismo. Significativamente, la burocracia fue tambin un incordio para Hiter 67. Durante una cena con Himmler en enero de 1942 deline

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un plan que, como era caracterstico en l, resultaba bastante sim plista e intentaba reducir la burocracia a la tercera parte de su tama o gracias a la siguiente simplificacin del sistema impositivo:
Con respecto a los impuestos directos, lo ms simple sera tomar como base la suma pagada el ao anterior. Y que se le diga al contribu yente: Pagars la misma suma que el ao pasado. Si este ao tus ga nancias fueron menores, debers informarlo. Si fueron mayores, pa gars un suplemento. Pero si olvidas informarnos acerca del aumento, sers severamente castigado... Todo poda entrar en funcionamiento gracias a una simple maquinaria; de este modo, el complejo rompeca bezas que caracterizaba a la declaracin impositiva se abola de mane ra definitiva... Si le explico el sistema al ministro de Economa... despus de una breve reflexin, me dar la siguiente respuesta: Fhrer, tiene razn. Pero es probable que en el plazo de seis meses se olvide de todo.

Hitler estaba de acuerdo con la opinin, ya convencional, de que la burocracia era una entidad que se retroalimentaba. El gran obs tculo est en que el impuesto fcil de recaudar no le agrada a la gente de la administracin. De qu servira haber estudiado en la Universidad? Dnde encontraran trabajo los juristas? De ser as, no habra empleo para ninguno de ellos. De todos modos, la forma en que Hider foment la competencia entre las institucio nes del Estado y del partido, cuyas funciones veces se superpo nan, result en una creciente burocratizacin, fenmeno que l mismo reconoci aunque de manera indirecta:
Me dispongo, por ejemplo, a crear un grupo de Juventud Hitleria na en Salzburgo e, inmediatamente, precisan un edificio de quinien tos dormitorios. He creado el Ministerio de Propaganda con la idea de que est al servicio de toda la gente... No obstante, no hay hoy prcti camente ningn Ministerio sin servicio de prensa... Goering quera que aprobara un decreto para otorgarles poder a Stuckart y a Rein hardt [los ministros de Economa e Interior] para que reorganizaran de modo ms simple nuestra administracin. Me negu a hacerlo. Por qu confiarles la tarea a estos hombres, cuando son precisamente sus

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ministerios, los de Econom a e Interior... los que tienen administracio nes pletricas e infladas? 68

En la Unin Sovitica, por supuesto, los nicos empleadores eran el Estado y el partido; y esto continu siendo as hasta los aos ochenta. Sin embargo, la expansin del sector pblico no fue un fenmeno exclusivo de los regmenes totalitarios. En 1950 y funda mentalmente gracias a la nacionalizacin, la proporcin de los em pleados pblicos britnicos con respecto al total de la fuerza labo ral super el 10 por ciento 69. El grfico 7 muestra cmo este tipo de crecimiento se dio, desde entonces, en casi todos los pases desa rrollados y cmo dicha situacin revirti slo en uno de ellos. En doce de los diecisiete pases de la OCDE, el empleo pblico cay, pero muy poco, desde que alcanzara su mximo a mediados de los aos noventa. En Suecia, Noruega y Dinamarca, la proporcin del

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-------- A le m a n i a

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Grfico 7. Empleo pblico com o porcentaje del em pleo total, 1960-1999 Fuente: OCDE.

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empleo en e' sector pblico supera el 30 por ciento del total. En Francia, Finlandia y Austria la cifra supera el 20 por ciento. En 1990, P o rtu g a l, Espaa, Italia y Alemania tuvieron todos una proporcin de empleo pblico con respecto al total de la fuerza laboral supe rior al 15 por ciento; Suiza y Grecia no estaban muy por detrs. Las excepciones a esta pauta son Estados Unidos, donde el empleo p blico alcanz su mximo a mediados de los aos setenta, y Gran Bretaa, Irlanda, Blgica yjapn, donde el mximo ocurri en los o c h e n ta . Pero slo en Gran Bretaa se dio una cada significativa de ese mximo. En 1983, el empleo pblico alcanz un pico de pos guerra del 22 por ciento; en 1999 la cifra cay al 13,6 por ciento, ci fra an menor que la de Estados Unidos. Entre las economas desa rrolladas, Japn y Grecia son los que tienen un nmero menor de funcionarios. Pero cualesquiera que sean los costes macroeconmicos de es tos altos niveles de empleo, el problema fiscal inmediato radica en cmo determinar la paga de los empleados pblicos cuando se ca rece del tipo de informacin que posee el sector privado para me dir la productividad; adems, habitualmente hay sindicatos y otros grupos de presin que representan al sector pblico y que bregan por el aumento de los salarios por encima de la inflacin. El ta mao de la hoja de paga asusta. En 1992, el pago al sector pbli co represent un tercio del total del gasto pblico de Gran Breta a 7o. En Estados Unidos la cifra equivale a la quinta parte del total 71. Incluso los pequeos aumentos salariales pueden traer importantes consecuencias fiscales. En efecto, una de las parado jas de la democracia moderna es la tendencia de los gobiernos a responder a la crtica por los servicios pblicos incrementando los salarios de stos. De hecho, para poner un ejemplo britnico, los aumentos salariales para los enfermeros del Servicio Nacional de Salud pueden traer com o resultado reducciones concretas del di nero a invertir en hospitales, camas, equipos y medicinas, provo cando un mayor deterioro del cuidado del paciente, aunque se trate, sin duda, de un mejoramiento de las condiciones de vida de los enfermeros 7a.

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E stados

s e r v il e s

Desde hace mucho tiempo, los estados han logrado asegurarse una parte sustancial de la renta nacional por medio de la tributa cin; resulta bastante errneo pensar que las grandes cargas fisca les han sido una caracterstica exclusiva del siglo xx. Durante el si glo viii, la renta total del califato abas fluctuaba entre la sexta y la cuarta parte de su producto nacional73. A fines del siglo xvi, los in gresos venecianos provenientes de la tributacin representaban entre el 14 y el 16 por ciento de su PNB 74; mientras que en 1688, el total de la renta de las Provincias Unidas equivala, aproxima damente, a la cuarta parte de su renta nacional75. Segn un clcu lo, la carga impositiva francesa com o porcentaje de su renta naci*nal baj del 18 por ciento en 1450 al 10 por ciento en 1525; pero volvi a ascender rpidamente, en el siglo xvii, alcanzando un 31 por ciento en 1683 y lleg a un 38-40 por ciento en 1789 76. El gran historiador econm ico Alexander Gerschenkron calculaba que en 1710 la carga impositiva rusa equivala a dos tercios de su cose cha de granos, un nivel de extraccin fiscal nunca vuelto a ver hasta la era de Stalin 77. La historia del advenimiento de Inglaterra como gran potencia es tambin y no por casualidad la historia del aumento de su carga tributaria. Durante el reinado de Isabel I la recaudacin real nunca super el 2 por ciento del producto nacional y com o mxi mo lleg a ser del 5 por ciento si incluimos los prstamos forzosos ocasionales, los cargos de los funcionarios y la exaccin de impues tos locales 78. Segn los clculos del economista poltico Charles Davenant, todava en 1698 los britnicos pagaban una proporcin menor de su renta nacional que sus vecinos continentales: mien tras que los holandeses llegaron a pagar la tercera parte de su renta nacional en concepto de impuestos y los franceses la quinta parte, la proporcin britnica fue tan slo de la octava parte 79. Sin em bargo, a lo largo del siglo xviii, la carga britnica aument rpida mente. Como porcentaje de la renta nacional, el gasto pblico se elev del 4 por ciento, a mediados de 1680, a mximos de entre el 17 y el 20 por ciento durante las guerras del siglo xviii 80. Aun enton ces, la cifra absoluta de ingresos fiscales en Gran Bretaa era me-

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xior que la de Francia, caracterizada por sus escasas exacciones im positivas: no debemos olvidar que en el decenio de 1780, el PNB francs duplicaba el britnico. Una razn por la que Gran Bretaa pudo convertirse en una verdadera amenaza militar para su pode roso vecino fue su tasa de tributacin ms elevada 81. Como porcen taje del PNB, el total de los impuestos britnicos doblaba al de los franceses de 1788 (eran del 12,4 por ciento en comparacin al 6,8 por ciento francs). Si Francia hubiera conseguido reunir ms im puestos, probablemente habra sido capaz de evitar su crisis fiscal82. Como qued demostrado en el captulo I, la causa principal de los aumentos del gasto pblico y, por ende, de la tributacin ha sido a lo largo de la historia la guerra. Durante las pocas de paz, tan to el gasto com o la tributacin tendieron a descender de m odo considerable. Esta fue una de las razones por las que el siglo xix fue tambin una poca en que las cargas impositivas descendieron a mnimos histricos en la mayora de los pases. Durante el siglo xx, en cambio, se dio una paralizacin de los descensos. Despus de las dos guerras mundiales, el gasto pblico no consigui alcanzar el ni vel de preguerra, ni en trminos absolutos, ni en lo que se refiere a la inflacin, ni por habitante, ni en relacin con el PIB. Segn los precios de 1990, el total del gasto pblico de Gran Bretaa fue de 15.300 millones de libras en 1913; y de 27.500 millones diez aos ms tarde; pero nunca lleg a estar por debajo de los 60.000 millo nes despus de la II Guerra Mundial 83. Es ms, tanto en trminos reales com o en trminos por habitante, el gasto pblico dcada a dcada a partir de 1945 continu en ascenso, a pesar de no haber habido ninguna gran guerra. Aun como proporcin del PIB, la ten dencia fue ascendente hasta los aos ochenta y noventa, momento en que alcanz un nivel estable. De m odo similar, el gasto del go bierno federal estadounidense, como porcentaje de su PIB, fue de tan slo el 16 por ciento en 1950, del 18 por ciento en 1960, del 19 por ciento en 1970 y del 22 por ciento en 1980 y 1990 84. El mximo del gasto pblico norteamericano se dio en 1992 (un 36,6 por cien to) y se esperaba que descendiera a un 32 por ciento en 2000. Pero los coeficientes del gasto pblico fueron an ms elevados en Euro pa; alcanzaron mximos del 45 por ciento en Inglaterra (1993), del 50 por ciento en Alemania (1995), del 55 por ciento en Francia

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(1996) y del 57 por ciento en Italia (1993). Los coeficientes ms elevados de gasto pblico entre los pases del mundo desarrollado los tuvo Escandinavia: la cifra sueca lleg a un mximo del 71 por ciento en 1993, mientras que en Dinamarca la cifra fue del 6< i por ciento 85. Este fenmeno resulta ser bastante diferente de lo si* cedido en siglos anteriores, cuando tales niveles de gasto pblico se; alcanzaban solamente durante los aos de guerra. La explicacin habitual para dicho fenmeno es la emergencia del Estado de bienestar. Pero qu significa exactamente esta fra| se tan trillada, empleada en ingls por primera vez en 1928, por ] obispo anglicano de Manchester, William Temple? Si por Estaddj de bienestar entendemos el gasto pblico dirigido a disminuir las des sigualdades de rentas ya sea por medio de suplementos directQi para los trabajadores con salarios bajos o mediante la prestacin de servicios para pobres, a precios inferiores a los del mercado en tonces, el Estado de bienestar no constituye un invento modernos Aproximadamente, la mitad de la poblacin masculina adulta de Atenas reciba algn subsidio del Estado durante el siglo v a.C. Ycerv ca del 10 por ciento del gasto pblico de Roma durante la era de Augusto estaba destinado a subsidiar el paro de la plebe romana! Sin embargo, la mayor parte de las transferencias del Medievo y de los inicios de la era moderna pasaron de los contribuyentes a grupos en condiciones econmicas relativamente holgadas: abogados, sofc dados, fabricantes de armas y financieros 86. En la India mogol, el emperador y 122 nobles una proporcin verdaderamente m* nima con respecto al total de la poblacin que alcanzaba los 110 millones reciba cerca de la octava parte del total del producto nacional87. En las sociedades occidentales, la actitud frente a la po breza oscil bastante; a veces, se ponan a disposicin subsidios p blicos en pocas de crisis, pero con gran frecuencia la responsabili dad del cuidado de los ms necesitados recaa en las sociedades caritativas y de autoayuda, reservando al Estado el ejercicio de una funcin disciplinaria sobre los grupos marginales. El margen de lo que puede hacerse para mitigar la pobreza y la enfermedad sin la intervencin del Estado es algo que olvidamos a menudo. Durante la era victoriana de Gran Bretaa, las Socieda des de Ayuda Mutua controlaban un gran volumen de ahorro pre

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ventivo.

Hasta 1914, el gasto de las sociedades de caridad registra das v no registradas, el de las sociedades de ayuda mutua, el de los sindicatos de comercio y el de otras instituciones benficas y de autoayuda superaba el presupuesto anual de la ley de pobres y dejaba corto al gasto pblico que estaba destinado al bienestar social88. Ya en 1803 existan ms de nueve mil sociedades de ayuda mutua, con ms de 700.000 miembros. En 1877, el total de la afiliacin a las sociedades de ayuda mutua registradas era de 2,75 millones de per sonas, y en menos de cuarenta aos alcanz los 6,6 millones. Ade ms, ms de dos millones de personas estaban asociadas a socieda des no registradas 89. Cuando en 1911 Gran Bretaa introdujo la seguridad social, ms de las tres cuartas partes de las personas cu biertas por dicho plan eran ya miembros de alguna sociedad de ayuda mutua. Y aun despus de que se introdujera, los seguros pri vados crecieron ms rpidamente que la seguridad social: a prin cipios de la II Guerra Mundial, las primas de los planes de seguros privados excedan las contribuciones a los planes de salud, desem pleo y pensiones estatales 90. En suma, la autoayuda era algo ms que una mera aspiracin piadosa victoriana; para gran parte de la poblacin trabajadora era una realidad. Y esto result, a menudo, en una gran desconfianza hacia la intervencin del Estado: se trata ba en particular (para mencionar la opinin de un minero de Longton entrevistado por Fabian R. H. Tawney en 1912) de un resquemor frente a los desconocidos, quienes nos hacan vivir a nosotros, gen te ignorante, de la manera en que ellos crean que debamos vivir 91. No eran slo libertarios com o el minero Hilaire Belloc los que te nan una actitud hostil hacia el estado servil 92. Es ms, tambin haba ayuda para los desprotegidos que prove na de otras fuentes que no eran el Estado. Las donaciones a las so ciedades de caridad llegaron a ser un verdadero impuesto volun tario que subvencionaba una gran cantidad de causas benficas, principalmente educativas y de la salud. En Gran Bretaa, el total de la renta de las sociedades de caridad registradas fue de 13 millo nes de libras en 1910, ms del total del gasto de las autoridades lo cales en el subsidio a la pobreza (12,3 millones de libras); y la cifra excluye las sociedades de caridad ms pequeas y las sumas reuni das informalmente y distribuidas por las parroquias e iglesias no

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conformistas. Algunos testamentos sugieren que aproximadamen te un 13 por ciento de la riqueza se legaba a sociedades de caridad antes de 1899 93. Sin embargo, los argumentos polticos que favorecan una ma* yor actividad estatal se volvieron irresistibles a fines de siglo, por la combinacin de la teora socialista, el repudio de los nuevos libesrales a la doctrina del laissezfairey los temores de los conservadores por el declive de la eficacia nacional manifestada en la Guerra de los Bers. La derecha fue tan responsable del aumento del gasto pblico previo a 1914 como la izquierda. En Gran Bretaa, tanto la educacin primaria gratuita com o los subsidios a los campesinos ir* landeses el precio que debemos pagar por la Unin fueroW medidas introducidas por el gobierno conservador de Salisburyf Pero el verdadero momento de cambio ocurri durante el gobierno liberal de 1905-1915. Los liberales introdujeron las comidas y las re# visiones mdicas obligatorias en las escuelas. Adaptando el sistema? de la Alemania de la poca de Bismarck, otorgaron una pensii| no contributiva a las personas mayores de setenta aos 94. Y par$ aquellos de bajos ingresos, introdujeron un sistema obligatorio de, seguridad social para ayudar a los enfermos y desempleados en ej que el Estado complementara las contribuciones de la empresa. Como muchos de los sistemas del continente, la seguridad safc cial se construy a partir de los entramados que ya existan de sociedades de mutua ayuda y compaas aseguradoras. Lo que no debe entenderse como un fracaso, si bien es cierto que las personas a cargo de las familias quedaban excluidas del plan y que el Tesor ejerci un fuerte control sobre los pagos y beneficios disponibles 95. Por otro lado, entre 1912 y 1938, el nmero de personas cubiertas por el plan se cuadruplic. Desde entonces, la ayuda a los mayores* los enfermos y los pobres pas a ser parte integral y creciente del gasto pblico. El aumento del gasto tambin fue importante a nivel local. En Gran Bretaa, el gasto del gobierno local haba sido controlado, durante la mayor parte del siglo xix, por la Nueva Ley de Pobres de 1834, que de un modo eficaz disuada a todos los pobres, excepto a los ms desesperados, de solicitar la austera ayuda de los asilos. Esto comenz a cambiar en 1880. En 1885, una Comisin Real recomen-

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que se otorgara al consejo del condado de Londres poderes para mejorar la vivienda en la capital. En 1902, los consejos del condado adquirieron tambin responsabilidades sobre la educacin. Entre 1870 y 1913, el gasto local se quintuplic 96. En Alemania, el siste ma federal dio an mayores mrgenes de intervencin a los gobier nos estatales y locales: su gasto en educacin, bienestar, salud vivien da aument continuamente y lleg a representar, en 1913, cerca de la mitad del gasto del sector pblico 97. Como es bien sabido, la I Guerra Mundial no slo aument el gasto en la defensa sino que expandi tambin, de manera signifi cativa, los mrgenes de la actividad estatal no militar. En Gran Bre taa surgieron nuevos ministerios: no slo el de Municiones y el del Aire, sino tambin el de Alimentos (1916), el de Trabajo (1916) y el de Salud (1919), adems de los departamentos de Servicio Na cional y de Reconstruccin que tuvieron una vida breve. Si bien los ambiciosos planes de posguerra de inversin pblica en Viviendas dignas para los hroes sucumbieron debido a los recortes del pre supuesto, fue imposible para el Estado retornar a la situacin de los aos de preguerra. En cuanto a las viviendas construidas, el sec tor pblico super al sector privado en 1921 y 1922, para quedar se luego rezagado y volver a crecer ao a ao, desde 1941 a 1959 98. Adems, el nivel de desempleo sin precedentes que se manifest durante los aos de entreguerras, forz a los gobiernos de todos los pases a gastar ms dinero, a pesar de los intentos por evitarlo. Los planes obligatorios de seguros de los aos de la preguerra no pudieron hacer frente a los altos y continuos niveles de desempleo (y en aquellos pases que experimentaron hiperinflacin, los fon dos quedaron prcticamente reducidos a la nada). Los gobiernos tuvieron que darles subsidios a los desempleados o bien usar dine ro pblico para ofrecer nuevos puestos de trabajo, opcin incluso ms costosa. Durante la Depresin, muchos confiaron en la orto doxia caracterstica del Tesoro para resistir el incremento del gasto pblico. Pero en cuanto al gasto pblico empleado en transferen cias y servicios pblicos de diferentes tipos, el Tesoro cedi mucho antes de 1939. Sin embargo, los regmenes autoritarios durante el periodo de entreguerras fueron ms ambiciosos a este respecto; probablemen

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te, porque respetaban menos la ortodoxia fiscal tradicional que ha* ba sido utilizada para terminar con estados de bienestar como e| de la Repblica de Weimar Si bien el rearme domin la econo* ma alemana en 1938, los nazis buscaron crear nuevos puestos di* trabajo que no fueran simplemente la consecuencia de su polticqj de rearme. Afines de 1934 llegaron a invertir 5.000 millones de rnai| eos en nuevos empleos e invirtieron an ms en la construccin d^ 4.000 kilmetros de autopistas, programa que en su momento di)$j trabajo a 120.000 personas. Cada medida, declaraba Hitler ej| julio de 1933, debe juzgarse [segn los siguientes criterios]: cu^ les son sus consecuencias? Crea puestos de trabajo o ms desenj| pleo? 100 Como es bien sabido, la poltica de inversin estatal ej| infraestructuras y armamentos logr acabar con el paro a medij dos de la dcada de los aos treinta del siglo xx, si bien los histori dores continan discutiendo si fueron ms importantes las obra! civiles o las que perseguan el rearme. El bienestar haba sido tambin una preocupacin nazi antes d la subida de Hitler al poder. En 1931, Goebbels se haba hecho ca go de la Asociacin para el Bienestar del Pueblo Nazi con oficina en Berln que, a partir de mayo de 1933, comenz a expandirse pofl todo el Reich absorbiendo las instituciones privadas de caridad. Eir 1939 protega a ms de la mitad de todas las familias, y en cuanto* su nmero de miembros, slo la superaba el Frente Alemn d Trabajo. Sin duda, el concepto nacionalsocialista de bienestar ten na rasgos distintivos, principalmente porque exclua sistemticai mente a los de otras etnias y porque alimentaba un ethos de ao tivismo pblico destinado a promover ese sentido de comunidad tnica que Hitler tanto buscaba. Pero en lo que hace a otros aspee tos, presentaba caractersticas inquietantemente modernas: pof ejemplo, las deducciones obligatorias de salarios para la Ayuda de Invierno, los descuentos en beneficio de los nios para promovei la natalidad, y los subsidios para viajes de placer y campamentos de verano con el lema La alegra da la fuerza 101. As pues, el Estado de bienestar no fue un invento de William Beveridge, como tampoco del gobierno laborista que puso en funde* namiento las recomendaciones de su famoso informe en 1945. La mayor parte de los elementos clave de la poltica econmica de ese

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gobierno la tributacin progresiva, la seguridad social, la educa cin financiada por el Estado y la propiedad estatal de las indus trias ms importantes fueron anteriores a los aos cuarenta, si bien la nocin de que la poltica fiscal poda utilizarse para man tener el pleno empleo ya se haba puesto en funcionamiento oca sionalmente antes de que Keynes le diera respetabilidad intelec tual en su Teora General. Lo que fue verdaderamente novedoso en Gran Bretaa despus de 1945 fue el intento de alcanzar la cober tura universal, sin necesidad de pasar por una comprobacin de los medios de vida del que reciba la ayuda. Esto implicaba a menos que las contribuciones a la seguridad social se ajustaran de manera regular y tuvieran en cuenta no slo la inflacin sino tambin la de manda de beneficios de salud y de desempleo que los derechos inevitablemente superaran lo que los solicitantes podan esperar recibir de un sistema real de seguridad. La ruptura del nexo entre contribuciones realizadas y derechos recibidos fue el fallo crucial del sistema de bienestar britnico. El efecto de la seguridad social fue regresivo debido a que las contribuciones (y los beneficios) tenan un tipo fijo 102. El primer cambio se dio en 1959, cuando se introdujeron suplementos en rela cin con las retribuciones tanto para las pensiones como para las con tribuciones, incrementando significativamente la progresividad del sistema impositivo. El segundo cambio ocurri en los aos ochen ta, cuando los conservadores suprimieron la conexin entre las re tribuciones y las pensiones estatales. Esto redujo las obligaciones del gobierno britnico con respecto a las pensiones estatales, en compa racin con las obligaciones de otros pases europeos: a mediados de los noventa, el recorte de las pensiones report un ahorro de ms del 3 por ciento del PIB 103. Pero el hecho de que no se rompiera, en cambio, la relacin entre las retribuciones y las contribuciones a la seguridad social hizo que estas ltimas se trataran, progresiva mente, com o impuestos sobre la renta en la sombra 104. Pocas ve ces se recalca que, si bien la seora Thatcher recort los tipos de los Apuestos sobre la renta, increment el tipo normal de las contri buciones a la seguridad social de los empleados de un 6,5 por ciento a un 9 por ciento. Para aquellos con un salario medio, las contribu ciones a la seguridad social se convirtieron en una carga tan pesada

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com o la del impuesto sobre la renta1 C to . En 1949, el impuesto sobre la renta representaba la tercera parte del total de la recaudacin fis* cal, y las contribuciones a la seguridad social suponan menos de Igi dcima parte. En 1990, las proporciones eran, respectivamente, de un 28 por ciento y de un 18 por ciento. La regla segn la cual lolj fondos no deban ser inferiores a la sexta parte del total de los gas tos en seguridad social se habra roto durante los aos noventa d$ no haber otorgado el Tesoro prstamos suplementarios. Del misttwi' m odo, la creacin de un Servicio Nacional de Salud financiad! por los impuestos, aunque abierto para todos, impuso a la econof ma del gobierno central una carga creciente debida al envejec miento de la poblacin (y a los nuevos tratamientos mdicos ta U jjj complejos). Segn clculos gubernamentales de los ochenta, |j precisaba una inversin extra del 1 por ciento anual en trminl| reales para mantener el gasto real por habitante; y la cifra para 1 noventa se acerc al 2 por ciento 106. La presin por parte de bos partidos para que se redujera el gasto estatal indica que, en ocs| siones, no se logra dicho incremento. El Servicio Nacional de Salu| es en realidad un sistema de racionamiento llamarlo sistema di| planificacin sera halagar a los ministros pues se ocupa de m; tener la inversin en salud como una proporcin del PIB men que las medias europea y norteamericana 107.

D el es t a d o d e g u e r r a a l e s t a d o de benestar

Tomados en su conjunto, los procesos descritos en los captulos I, II y III ayudan a explicar la transformacin del estado de guerra en estado de bienestar. Inicialmente, los procesos de parlamentaria zacin y burocratizacin se hicieron necesarios por los costes de guerra. Pero durante el siglo xx, tanto la parlamentarizacin comd la burocratizacin tomaron impulso propio haciendo que, progre sivamente, los recursos econmicos se desviaran del mbito militai al civil y a las transferencias redistributivas. Tal vez, el m odo ms simple de ilustrar esta transformacin es comparando las finanzas del gobierno britnico de 1898 con las de 1998. En 1898, el gasto pblico bruto equivala al 6,5 por ciento

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el PIB. En 1998, el total del gasto administrado com o porcenta je del PIB fue del 39 por ciento. En 1898, la parte ms importante del presupuesto fue la defensa (36 por ciento), seguida por el ser vicio de la deuda (21 por ciento) y la administracin (20 por cien to) Se invirti solamente un 10 por ciento en Educacin, Arte y C ien cia . En 1998, los mayores gastos se destinaron a la seguridad social (30 por ciento), a la salud (17 por ciento) y a la educacin (12 por ciento). Los dos captulos ms importantes del siglo ante rior, la defensa y el servicio de la deuda, representaban ahora tan slo el 7 y el 9 por ciento del gasto, respectivamente. No menos lla mativo son los cambios del lado de los ingresos. En 1898, las mayo res fuentes de ingreso estatal bruto fueron los impuestos sobre el consumo (29 por ciento), seguidos por los derechos de aduana (19 por ciento), el impuesto sobre la renta (15 por ciento) y el impues to de sucesiones (13 por ciento). En 1998, las principales fuentes de ingreso para el gobierno fueron los impuestos sobre la renta (26 por ciento), las contribuciones a la seguridad social (16 por ciento) y el impuesto sobre el valor aadido (tambin el 16 por ciento). El impuesto de sucesiones reporta, en la actualidad, una suma infe rior al 1 por ciento del total de la recaudacin, y los derechos de aduana tan slo el.0,5 por ciento 108. Como muestran las cifras, no hay nada nuevo en la idea de utili zar el presupuesto com o instrumento de redistribucin: las gran des proporciones del servicio de la deuda de 1898 constituyeron un tipo de transferencia no muy inferior, en trminos relativos, a la del sistema de seguridad social de 1998. Como veremos, lo que vari fue el carcter de la transferencia: de un sistema que era socialmen te regresivo, como consecuencia del modo en que se financiaron las guerras, pas a ser un sistema que se ocup de reducir, fundamen talmente, la desigualdad econmica. A la vista de este aparente crecimiento inexorable de la inver sin en bienestar, es posible preguntar lo siguiente: tiene lmites la tributacin? 109 Como, segn dicen, afirm Calvin Coolidge: No hay nada ms fcil que gastar el dinero del Estado. Este no parece pertenecerle a nadie. La tentacin de otorgrselo a alguien es irre sistible. No obstante, incluso los socialdemcratas sociales ms di rigisteis tuvieron que trazar un lmite en algn lugar si deseaban dis

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tinguir de m odo significativo su propio credo del socialismo. Tal vez por esto, el ministro britnico de Trabajo Royjenkins afirm 1 q siguiente en 1976: No creo que pueda llevarse el gasto pblico mucho ms all del 60 por ciento manteniendo al mismo tiempo los valores pluralistas de la sociedad, es decir, la libertad de eleccing Estamos, en este punto, en la frontera de la socialdemocracia 110. De hecho, los polticos no precisan trazar estas lneas en la are* na. Existen restricciones econmicas concretas que explican p of qu las tendencias del gasto y el empleo estatal no superan, respec* tivamente, la mitad de la produccin y la tercera parte del empleos Una de stas ha sido analizada: es el lmite de lo que puede recat darse para financiar el gasto de manera que no comiencen a darst rendimientos decrecientes, no slo de la renta, sino tambin del cres^ cimiento econm ico total m . Ahora nos centraremos en la otra vaf riable, la que los economistas denominan la restriccin presupueas* taria intertemporal: es decir, el lmite de lo que el Estado puede pedir en prstamo.

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S e g u n d a s e c c i n

P rom esas de pago

VjAJt'llULU IV

M ontaas de la L u n a : LAS DEUDAS PBLICAS

La bancarrota es una gran cosa.


C arlyle

S i va andando por la Sexta avenida hacia la calle 43 en Manhattan es posible que vea sobre usted un gran cartel con un nmero de trece dgitos. La ltima vez que estuve all (el 17 de octubre de 1999), el nmero era el siguiente: 5.601.723.423.979 Sobre el nmero hay tres palabras: Nuestra deuda pblica. Y antes del nmero aparece el signo del dlar. Por debajo de ste hay dos pequeos clcuk>s: La parte que corresponde a su familia: $73.192 y El aumento por segundo: $10.000. El cartel es un pequeo trozo de historia: una reliquia de la que una vez fue reida disputa sobre las finanzas pblicas de Estados Uni dos y que desempe un papel importante en la poltica de fines de los aos ochenta y principios de los noventa. En 1986, crticos de la poltica fiscal de Reagan firmaron un anuncio en el que advertan a los lectores de The New York Times que la creciente deuda conducira al fin de la Repblica. Paul Kennedy haca mencin de la deuda to tal de 1985 (que entonces era tan slo de 1,8 billones de dlares) como indicador de la sobrecarga que caera sobre Estados Unidos, y agregaba con pesimismo lo siguiente: Histricamente, el nico otro ejemplo que me viene a la mente de una Gran Potencia incremen tando as su deuda en tiempos de paz es Francia en el decenio de 1780, cuando la crisis fiscal contribuy a la crisis poltica interna l.

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Francis Jukes, An Historical, Emblematical, Patriotical, and Political Print re presenting the English Balloon or National Debt in the year 1782 with a Full View of the Stock Exchange, and its supporters the Financiers, Bulls, Bears, Brokers, Lame Ducks, and others, and a proportionable Ball of Gold, the spe cific size of all the Money we have to pay it with supposing that to be Twenty Mil lions of pounds sterling, the Gold and Silver Trees entwined with Serpents & upheld by Dragons for the pleasure of Pluto & all his Bosom Friends, 1785

Si hemos de fiarnos de la cifra de los 10.000 dlares por segun do, la deuda pblica habra tenido ya, a principios de 2001, un n mero de catorce dgitos: habra sido de diez billones de dlares, pero el presidente Clinton afirmaba en febrero de 2000 que con el nuevo plan presupuestario, la deuda pblica norteamericana que dara totalmente liquidada en el ao 2013 2, lo que implicaba un aumento por segundo del orden de menos 1.000 dlares. Dnde quedaba la crisis de la deuda? Para poder responder a la pregunta es necesario recolocar esos trece dgitos que sobre vuelan la Sexta avenida en una perspectiva histrica y econmica ms amplia. Una visin de mayor alcance revela que esas aparen tes montaas de deuda pblica pueden ser ventajosas si las insti tuciones del sistema financiero del pas estn a la altura de su tarea administrativa. En efecto, una de las grandes claves de la historia moderna descansa en el desigual desarrollo geogrfico de estas ins tituciones, sobre todo, el de la institucin de la deuda nacional consolidada.

Los ORGENES DE LAS DEUDAS PBLICAS Aunque la historia de la deuda privada se remonta al segundo milenio a.C., la historia de la deuda pblica es fecho ms breve 3. Durante la Antigedad, ni Grecia ni Roma contrajeron deudas p blicas. Tampoco las tuvo el califato abas, si bien el tesoro central de Bagdad tuvo en ocasiones que pedir prstamos por breves perio dos de tiempo com o anticipo de impuestos, pagando ilegalmente intereses o premiando a los prestamistas con privilegios extramonetarios 4. El desarrollo tardo de las deudas pblicas es bastante llamativo, ya que en el mundo moderno los inversores generalmen te entienden (aunque no siempre acertadamente) que hay una me nor probabilidad de que los estados, en comparacin a los deudores privados, resulten morosos. Muchas de las instituciones de crdito ms importantes precedieron al endeudamiento pblico a gran es cala. Durante la Edad Media, haba muchas maneras de eludir las leyes contra la usura condenada tanto por el catolicismo como Por el protestantismo y el islam ; a partir del siglo x ii se usaban en

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Gnova letras de cambio; y en el siglo xiv surgieron las primeras le tras de cambio negociables, es decir, que podan transferirse a ter ceros por endoso 5. Sin embargo, como veremos ms adelante, en los inicios de la era moderna fueron los gobiernos y no los comer ciantes los que con mayor frecuencia pagaron primas de riesgo. En Italia, durante el Medievo, fue la tributacin sobre rentas ms o menos predecibles lo que sent las bases para que se crea ran los primeros sistemas de deuda pblica. La deuda pblica vene ciana, originada en el siglo xii, estaba asegurada por el monopolio; estatal sobre la sal; sus ingresos estaban destinados al pago del serv* ci de la deuda y su amortizacin. Durante el siglo xiv el creciente, uso de los prstamos forzosos com o forma de tributacin (los prest* ti) le dieron an ms importancia a la deuda. En el siglo xvi suced^ algo similar, cuando se estableci el Monte Nuevo 6 para adminis* trar el impuesto reembolsable conocido como la dema. En Gnt va, la recaudacin de los impuestos sobre la renta por la sal se subas taba entre los comperisti, sistema que, en el siglo xv, se puso bajo el control de un banco cuasipblico denominado Casa di San Giorgio 7. Un sistema semejante se desarroll en Florencia, donde la deuda co munal, administrada por el Monte Comn, aument sistemtica* mente debido a la excesiva dependencia del fisco de los prstamos forzosos (prestante). Un desarrollo importante que tuvo lugar aqu fue la transferibilidad de las reclamaciones al Monte, que podan venderse a otros ciudadanos libremente o a extranjeros con autora zacin 8. En 1526 se cre un Monte della Fede para administrar la deuda papal9. Las ciudades-estado del norte de Europa dieron lugar al desa rrollo de sistemas algo diferentes; estaban basados en la venta de anualidades perpetuas, amortizables o vitalicias. En todos los casos, el inversor le prestaba su capital al Estado a cambio de una serie de ingresos. En el caso del bono perpetuo, la serie de ingresos era te ricamente infinita: el Estado continuara pagndole al inversor un porcentaje del valor nominal del bono para siempre, pero el inver sor nunca volvera a recibir su capital. En cambio, con el bono amor tizable, se pagaba un inters durante un periodo determinado de tiempo, y luego el bono venca, lo que significaba que se reem bolsaba al inversor el capital original. Con la anualidad vitalicia, en

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a q u e llapoca como en la actualidad, se pagaba un inters slo du


rante la vida del inversor. A partir de fines del siglo xiv, Colonia ofreca anualidades perpetuas aunque con posibilidad de amorti zacin pagndose entre un 5 y un 5,5 por ciento de inters 10. Tales bonos amortizables se denominaban habitualmente compras de dinero o Ventas de derechos, y se aseguraban generalmente con propiedad inmueble, como, por ejemplo, un municipio; el inters se llamaba donacin para eludir las leyes contra la usura. Por otro lado, las ciudades holandesas emitieron liffrenten (anualidades vi talicias) y lorsrenten (prstamos perpetuos). En 1586, el sndico ge neral de los Pases Bajos comenz a emitir obligaties, que podan transferirse con mayor facilidad que los bonos urbanos y, en con secuencia, les resultaban ms atractivos a los inversores, quienes podan preferir liquidar su inversin antes de que el bono vencie se. Sin embargo, la mayor parte del prstamo holands durante los siglos siguientes se hizo a nivel regional, en su mayor parte por la provincia de Holanda, pues eran las provincias las que controlaban la masa de los impuestos. Los reyes medievales, en cambio, tendieron a depender de prs tamos otorgados por familias ricas de banqueros para financiar sus dficit. Los banqueros de Siena y Florencia prestaban dinero a los reyes de Inglaterra; los de la Toscana lo hacan aja Curia romana; los banqueros del sur de Alemania prestaban a los Habsburgo; y banqueros suizos e italianos lo hacan con los franceses u . La coro na espaola recurri primero a banqueros genoveses (los hombres de negocios) y luego a los marranos portugueses 12. Tena bastante senti do recurrir a financieros internacionales porque con frecuencia el dinero que precisaba la corona estaba destinado a pagar ejrcitos que peleaban en el exterior13. Tambin es importante recordar que estos prstamos eran ms bien personales y se hacan a gobernan tes particulares, com o fue el caso de las 300.000 libras que recibi en prstamo Eduardo III14. Durante el siglo xv, slo en Catalua se dio algo similar al sistema que se haba desarrollado en las ciudadesestado italianas y alemanas. El sistema cataln garantizaba a los in versores intereses regulares provenientes de rentas consignadas a dicho propsito (hipotecadas) que eran administradas por una co misin especial15.

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A lo largo del siglo xvi, las monarquas europeas fueron apren diendo, aunque de manera vacilante, a imitar las tcnicas de la deu* da pblica que ya se empleaban en las ciudades. En Francia, por ejemplo, el Ayuntamiento de Pars emiti anualidades hereditaria^ del 8 por ciento, denominadas rentes. El dinero era cedido a la coi roa a cambio de ciertos ingresos reales asignados al recaudados general de Pars. La ventaja para los inversores consista en que lg Recaudacin General pagaba intereses directamente de sus arcas y no a travs de la administracin fiscal real, que era menos fiable 16| El volumen de las rentes creci considerablemente a lo largo de los siglos xvn y xviii: en el decenio de 1780, Necker calculaba que la suma del capital era de 3.400 millones de libras francesas, lo cual probablemente era una infravaloracin 17. La corona espaola des sarroll un sistema en dos niveles: uno de contratos de prstamo^ corto plazo con inters alto (los asientos), y otro de bonos a larga plazo e inters bajo a pagar con las rentas ordinarias (losjuros). El* la dcada de 1560 se hicieron transferibles y podan comprarse cU } forma perpetua, vitalicia o amortizable 18. Asimismo, los Pases Bai jos en la dcada de los aos cuarenta del siglo xvi ofrecan anuali dades vitalicias y hereditarias con cargo a los ingresos de los im puestos sobre la propiedad y el consumo 19. En el siglo xvii, la gran novedad fue el surgimiento de los bancos pblicos; stos se expandieron desde Italia por toda Europa. Es nel cesado distinguir dos funciones que en esa poca eran ejercidaJ por instituciones diferentes: la administracin de la deuda pblica y la gestin de otras formas de dinero distintas a la acuacin que era confiada a una casa de la moneda independiente ; entre stas estaba el sistema de compensacin bancaria, que fue vital para el de* sarrollo del comercio a gran escala. Si bien hubo procedentes de es tos bancos pblicos en Gnova y la Florencia de los Mdicis, puede decirse que los primeros bancos pblicos fueron el Banco della Piazza di Rialto (1587), que reform la moneda veneciana y el siste ma de pagos, aceptando depsitos, efectuando transferencias de cuentas y encargndose del cobro de las letras de cambio; y el Ban co del Giro (1619), que convirti parte de la deuda veneciana a cor to plazo en bonos con inters y transferibles (los partite) 20. Las fun ciones del Amsterdamse Wisselbank (1609) fueron similares a las

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el Banco Rialto, aunque la institucin holandesa tambin acept realizar transacciones con lingotes y monedas acuadas. Al poco tiempo, el banco fue imitado en Middleburg (1616), Hamburgo (1619), Delft (1621) y Rotterdam (1635). Ms tarde fue imitado en Austria (por el Wiener Stadtbank, 1703), Dinamarca (por el Kurantbanken, 1736), Suecia (por el Riksen Stnders, 1762), Prusia (por el Knigliche Giro- und Lehnbank, 1765) y Rusia (por el Assignationsbank, 1768). En cambio, el Sverige Riksbank de Suecia (1668) y el Banco de Inglaterra (1694) se parecan ms al Banco Giro de Venecia. A diferencia del Amsterdamse Wisselbank, la fun cin primordial del Banco de Inglaterra era la de administrar la deu da pblica. Sin embargo, su monopolio regional sobre la emisin de billetes y su amplio negocio comercial hicieron que este banco tu viera tambin gran inters (que con el tiempo se convirti en una responsabilidad) en la estabilidad de la moneda, es decir, el mante nimiento de la convertibilidad de los billetes en metlico 21. En Francia, en cambio, los bancos pblicos quedaron muy desa creditados a lo largo de dos generaciones por la desastrosa burbuja especulativa del Banque Royale de John Law (vase ms adelante). La Caisse dEscompte, fundada en 1776, tena la funcin de descon tar letras comerciales. A principios de 1787 com enz a otorgarle prstamos al gobierno, primero de m odo encubierto y luego ms abiertamente 22. Pero la Caisse tuvo corta duracin: los esfuerzos de Necker por convertirla en un banco nacional fueron frustrados por una nueva plutocracia (formada, entre otros, por Mirabeau y el conde de Custine). La Caisse fue suprimida en 1793junto a todas las sociedades por acciones. No ganamos nada al convertirnos en banqueros y financieros a la inglesa, declaraba el barn de Batz en un juicio errneo 23. En 1800, despus de un breve periodo de libertad bancaria, los partidarios del golpe de Napolen Bonaparte del 18 Brumario crearon el Banque de France. A diferencia del Banco de Inglaterra, el Banco de Francia tena participacin estatal, pues el gobierno haba adquirido acciones a cambio de depositar un Fondo de Amortizacin 24. En 1806, tres aos despus de otorgarle el monopolio sobre la emisin de billetes, Napolen deca del ban co lo siguiente: El Banco no es slo de los accionistas; tambin per tenece al Estado, que le otorg el privilegio de emitir dinero 25.

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La evolucin de los bancos pblicos fue parte de la revolucin fi nanciera holandesa del siglo xvii. La deuda de Holanda la ms rica de las Provincias Unidas creci rpidamente. Pero tambin fue importante que tomara la forma de anualidades vitalicias y amortizables, ya que eso permiti a la lite comerciante de las Pro vincias Unidas contar con inversiones seguras y fcilmente negocia^; bles. Al mismo tiempo, se desarroll un nuevo tipo de valor. Se trata^ ba de las acciones en el monopolio comefcial privilegiado conocido com o la Compaa Holandesa de las Indias Orientales (Vereenigte Oost-Indische Compagnie), un consorcio semiprivado destinado a, la expansin comercial y colonial 26. Este tipo de innovaciones cru* zaron el canal cuando Guillermo III, hasta entonces titular del gen * bierno de los Pases Bajos, asumi el trono de Inglaterra y Galej tras la Revolucin Gloriosa 27. El coste de la Guerra de la Liga de Augsburgo requiri que se aplicaran rpidamente las tcnicas financieras holandesas en Inp glaterra, si bien stas sufrieron importantes modificaciones. Inicialmente, en 1693, la venta de anualidades vitalicias y billetes de lote* ra no tuvo demasiado xito, pero al ao siguiente, la emisin de bonos especiales con un 8 por ciento de inters garantizado y por un valor total de 1,2 millones de libras fue totalmente cubierta. A los suscriptores les atraa el hecho de que hubiera impuestos especfit eos destinados a pagar el inters de los bonos: tambin el derecho que adquiran a incorporarse a un nuevo Banco de Inglaterra con monopolio efectivo sobre la deuda del gobierno. La nueva insr titucin rescataba las cuentas del Ministerio de Hacienda a cam bio de permitir al Tesoro emitir letras selladas del Banco y aceptar billetes de crdito del gobierno com o depsito o suscripciones de nuevos prstamos pblicos, que, debido a la guerra, se generaron de modo continuo entre 1702 y 1713. El Banco, por su parte, emiti acciones propias. Esta fue tan slo la primera de una serie de emisio nes que luego llevaron a cabo tambin las compaas m onopo listas: la Nueva Compaa de las Indias Orientales (1698), la Com paa Unida de las Indias Orientales (1708) y la Compaa de los Mares del Sur (1710). Como resultado de estas emisiones, Londres comenz a aventajar a Amsterdam al tener una mayor gama de ac tivos comerciables a disposicin de los inversores. No obstante, es

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importante tener en cuenta que gran parte del negocio de este na ciente mercado de valores perteneca al gobierno. Por ejemplo, la Compaa de los Mares del Sur se cre fundamentalmente para responder a las presiones financieras de la guerra. Su objetivo era financiar obligaciones gubernamentales a corto plazo que tenan un valor de 9 millones de libras. La compaa las acept por un va lor nominal a cambio de sus propias acciones: era la nueva manera en que el gobierno pagaba a sus acreedores. En la poca de la Paz de Utrecht (1713), el total de la deuda gubernamental estaba divi dida, en porciones aproximadamente iguales, entre anualidades, dinero de apuesta en la lotera y prstamos financiados por el Ban co y la Compaa de los Mares del Sur. Cuatro aos despus, gran parte del dinero de la lotera qued consolidado es decir, fue intercambiado por una nueva accin que renda el 5 por ciento y era administrada por el Banco 28. Los experimentos con estas compaas incluyendo la traum tica experiencia de la Burbuja de los Mares del Sur generaron activos que se ajustaron de manera ideal a las necesidades del go bierno. A corto plazo, las ganancias de capital provenientes de las acciones en Mares del Sur y otras compaas comerciales fueron mucho ms atractivas que las anualidades emitidas por el gobier no: los inversores se apresuraron a intercambiarlas por acciones de la compaa con la Ley de los Mares del Sur de marzo de 1720. Sin embargo, el colapso de la Burbuja les revel a los inversores el triste hecho de que los precios de las acciones podan tanto subir como bajar, oscilando mucho ms que un bono con inters fijo. Para ten derles una mano a aquellos inversores que haban intercambiado anualidades por acciones en Mares del Sur, el gobierno convirti la mayor parte de sus valores en nuevas anualidades perpetuas pagan do un 3 por ciento. La Anualidad de Mares del Sur fue seguida por la primera Anualidad Bancaria del Tres por Ciento en 1726, y su ver sin amortizable se puso en circulacin un ao despus. Tras la Ley de Consolidacin de 1751, el gobierno mismo emiti lo que pas a conocerse como el consol, que fue el precursor del gil, es decir, los valores del Estado moderno 29.

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B on os,

bancos y

b u r b u ja s

El nacimiento del consol marca el comienzo de la historia moc derna de la deuda pblica 30. Mientras que las anualidades anterior res a 1720 haban sido activos difcilmente convertibles en efectivo* no amortizables y de un trmino de noventa y nueve aos, los com sois eran recursos lquidos, amortizables a la par y perpetuos. Eli otras palabras, el inversor que comprab consols poda estar seguro de recibir un porcentaje fijo de su capital nominal que se le pagaba dos veces al ao, para siempre o hasta que deseara venderlo. Exis* ta, por cierto, el riesgo de que el precio de venta estuviera muy pop debajo de lo que inicialmente haba invertido, pero enseguida que* d claro que se trataba de un riesgo significativamente menor ques el de cualquier otro activo. Los consols fueron, por antonomasia, si* nnimo de seguridad financiera, el punto de referencia por el que se meda el nivel de riesgo de otros tipos de inversin. Para el go* bierno, la credibilidad de los consols determinaba que en una crisfo se pudiera reunir una suma de dinero muy superior a la que se lo* graba recaudando impuestos, evitando tambin una severa carga de inters en el futuro. Si bien se dieron luego otras innovaciones Pitt el Joven, por ejemplo, introdujo un fondo de amortizacin de deudas por pagos anuales los consols tuvieron primaca. Fue* ron el componente clave de la deuda nacional hasta poco des^ pus de la II Guerra Mundial. Es cierto que los consok no fueron el nico instrumento de endeudamiento del que se vali el gobierno. En momentos de crisis, podan venderse Letras del Tesoro a corto plazo que tomaron como modelo las letras comerciales que fi nanciaban de modo creciente el comercio britnico al pblico o a instituciones. Pero la nueva masa de deuda emitida a partir de en tonces tom fundamentalmente la forma de consols. Entre 1801 y 1914 tan slo un 4 por ciento del total, en trmino medio, de la deu da era flotante, es decir, a corto plazo 31. El sistema britnico fue diferente al de las dos principales alter nativas del continente el sistema holands y el francs debi do a que a las instituciones que administraban la deuda se les una un sistema centralizado y burocrtico de recaudacin impositiva, un proceso transparente de aprobacin parlamentaria del presupues-

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to y un naciente banco central; hay que aclarar, sin embargo, que el mantenimiento de la convertibilidad del papel moneda en oro era algo importante pero no parte indispensable del sistema. Cuando el Banco de Inglaterra se vio forzado a suspender los pagos en efectivo, entre febrero de 1797 y mayo de 1821, el efecto no fue fa tal para el sistema 32. El sistema se benefici, adems, del desarrollo de un gran mercado financiero p oco regulado, que operaba no slo con bonos del gobierno sino tambin con una amplia gama de activos del sector privado 33.Junto al mercado de consols se estable cieron mercados de bonos y acciones, y tambin (en la Bolsa) un mercado de descuento de letras comerciales y otros mercados de seguros y de mercancas. Durante la paz, la expansin de los merca dos de bienes del sector privado ampli e intensific el mercado de capitales, incrementando la capacidad de absorber deuda pblica en caso de guerra. De todas las grandes potencias, Francia fue la que tuvo mayor di ficultad en desarrollar un sistema estable para administrar la deuda pblica, lo cual supona una importante desventaja para una poten cia que tuvo dficit ao tras ao entre 1610 y 1800, excepto duran te los nueve aos entre 1662 y 1671 34. Esto no se debi a una falta de inters. Bajo el reinado de Luis XIV, Jean-Baptiste Colbert trabaj duramente para incrementar la recaudacin y establecer, bajo la for ma de la cais.se des emprunts, una institucin ms moderna destinada a administrar la deuda. Pero la caisse fue abolida tras su muerte 35. En 1718, el escocs John Law quiso tambin modernizar el sistema de prstamo francs, combinando lo mejor de los sistemas holands y britnico; con Luis XIV el sistema haba dependido de innumera bles prstamos a corto plazo provenientes de arrendatarios de im puestos, contadores y contratistas que, con frecuencia, adoptaban la forma de simples pagars) 36. Law intent unir las funciones que haban tenido por separado el Banco de Inglaterra y la Compaa de los Mares del Sur. Su Banque Gnrale fue rebautizado como Banque Royale y, al cambiar sus propias acciones por la deuda p blica existente se gan el derecho de emitir billetes de banco. Pero ya desde sus comienzos, la suerte del Banque Royale qued ligada a la de la Compagnie d Occident, a la que se le haban otorgado los monopolios sobre el comercio francs en el Caribe y la explotacin

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del drenaje del ro Misisip. La cuarta parte del capital del Banque Royale eran acciones de la Compagnie d Occident. Es ms, las comisiones directivas de ambas entidades tambin se superponan^ el mismo Law diriga la Compagnie. Las prioridades se confunda de tal manera que, com o mucho, la estabilidad de la moneda oaijj paba un tercer lugar. En mayo de 1719, Law fusion la Compagnie d Occident cor* otras dos compaas comerciales para formar la Compagnie des Ins des, valindose despus de la emisin de nuevos billetes del Baig que Royale para elevar los precios de los valores de esta nueva con^ paa. Por fin, adquiri el monopolio de la corona sobre el tabacc! y el control sobre la corporacin que agrupaba a los principales arrendatarios de impuestos. Entre agosto y diciembre de 1719, U gjj valores de la Compagnie des Indes aumentaron de manera consij derable: de 3.000 libras francesas cada uno pasaron a tener un vg| lor de 10.000. Durante su apogeo, Law acept el cargo de interven-j tor general y fusion el Banque Royale con la Compagnie des Indej| Pero esto fue ir demasiado lejos. La combinacin entre la inflacii| monetaria y el tope de los tipos de inters impuestos por Law sobre los nuevos prstamos hicieron que estallara la burbuja. En junio! el precio de los valores de la Compagnie des Indes cay bruscamenl te por debajo de las 6.000 libras francesas; en septiembre, las acci* nes carecan ya prcticamente de valor; en octubre, los billetes del Banque Royale dejaron de ser moneda de curso legal; y final mente en diciembre, Law huy de Francia. El colapso de los esquemas de Law, como es comnmente acep tado, demoli la estructura de crdito existente en Francia 37. Pero es interesante reflexionar un momento y preguntarnos por qu nd sucedi lo mismo en Inglaterra, que tambin tuvo su propia bur buja con Mares del Sur. El precio de las acciones de Mares del Sur tambin haba experimentado una fuerte subida y boyada: de 128; el 1 de enero de 1720, haban subido a 950 el 1 de julio, dos meses despus descendan a 775 para llegar a valer 170 el 14 de octubre 38. El precio medio en 1722 fue tan slo de 92 libras 39. Sin embargo, el dao institucional fue mucho menor en Inglaterra. En Francia fue necesario disolver tanto la Compagnie des Indes com o el Banque Royale. Es ms, gran parte de los activos y del efectivo creados por

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j^aW que se estimaba en un valor nominal de aproximadamente 4 000 millones de libras francesas fueron repudiados: la comisin liquidadora (Visa) reconoci solamente 1.600 millones, que fue ron convertidos en bonos del Estado con un 2 o un 2,5 por ciento de inters 40. En Inglaterra, en cambio, el Banco de Inglaterra y la libra cuyo valor se haba fijado en oro tan slo tres aos antes permanecieron intactos, y los accionistas de Mares del Sur sufrieron prdidas bastante tolerables 41. Las autoridades entendieron que la era demasiado grande para fracasar: el Parlamento asu m i en parte sus deudas, mientras que 4,2 millones de libras de su capital nominal (que era de 38 millones de libras) los compr en efectivo el Banco de Inglaterra convirtindolos en bonos con un in ters del 5 por ciento. En 1723 para entonces las acciones de la C o m p a a ya estaban por encima de la par la mitad del capital se convirti en bonos. Sin duda, los inversores que haban intercam biado bonos vitalicios (en general a un 14 por ciento de inters) por acciones de Mares del Sur estaban en peor situacin; en una condicin similar a la de los que haban comprado acciones duran te la formacin de la gran burbuja. Pero las prdidas fueron mucho menores que en Francia, donde muchos de los inversores y acree dores perdieron todos sus bienes. Debido al fracaso de Law y al modo drstico en que se manej la situacin, Francia qued presa de un sistema en el que el crdito privado estaba restringido a una una red de informacin maneja da por una lite de notarios pblicos 42. Tambin, el crdito pblico comenz a depender progresivamente de las antiguas formas de prstamo a corto plazo (assignations, anticipationsy rescptions) 43 y de la venta de cargos oficiales. Como hemos visto, el dinero que se inverta en estos cargos no difera demasiado del dinero que se de dicaba a la deuda nacional britnica; la nica diferencia consista en que el inters se pagaba bajo la forma de salarios. En 1660, Col bert estimaba que el valor del capital invertido por unos 46.000 funcionarios en puestos oficiales era de 419 millones de libras francesas; cuando finalmente la Revolucin liquid el sistema, la compensacin pagada a los funcionarios casi duplic esa cifra 44. A mediados del siglo xviii quedaba claro que la venta de cargos ofi ciales no era una solucin al problema fiscal del Antiguo Rgimen,

c o m p a a

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pero gran parte de los funcionarios, uno de los grupos de inters^ ms poderosos de Francia, se opuso a la reforma de la administrad cin fiscal. Despus de 1750, buscando nuevas formas de rentad los ministros recurrieron a las anualidades vitalicias (rentes viagj res), las cuales progresivamente reemplazaron la venta de cargcM oficiales com o fuente de fondos disponibles para la corona. Sif embargo, una proporcin creciente de stas se vendi a tipo m| sin considerar la edad de los compradores 45. Entre 1777 y 178 Necker tom en prstamo 520 millones de libras francesas, valira dose entre otros de este sistema, si bien los plazos pocas veces e cedieron los veinte aos 46. Sus sucesores, Calonne y Brienne, n a pudieron igualarlo y, a pesar del registro obligatorio de nuevod prstamos en el parlement de Pars en noviembre de 1787, las nanzas reales comenzaron a depender progresivamente de la t novacin de las anticipations a corto plazo de los futuros ingreso fiscales, que tenan un valor total de 240 millones de libras. Cuaw do el gobierno intent anular la demanda del parlement de c.onvo| car los Estados Generales, los habituales acreedores del gobierno^ se negaron a otorgar nuevos prstamos. En agosto de 1788, Brieri ne se vio forzado a suspender los pagos, incluso de las rentas a laif go plazo. Esta crisis fue lo que oblig al gobierno a convocar a lai Estados Generales 47. Despus de otro gran colapso financiero el causado por la Re* volucin se tomaron medidas para reformar las finanzas francs* sas siguiendo de algn modo el modelo britnico. Desde entonces, los emprstitos pblicos se hicieron mediante la emisin de rentes perpetuelles con un inters del 5 o el 3 por ciento. Pero la rente no era lo mismo que el consol. Las rentes no eran bonos al portador (es de* cir, transferibles libremente entre compradores y vendedores): los nombres de los rentistas quedaban inscritos en el Grand Livre de la Dette Publique 48. En cambio, los cupones de un bono al portador podan cortarse e intercambiarse por dinero en efectivo por cual quiera que los poseyera cuando el inters estuviera vencido. El contraste con el sistema financiero desarrollado por el otrd gran rgimen revolucionario de la poca es bien llamativo. Bajo la influencia de Alexander Hamilton, Estados Unidos adquiri un sis tema de deuda pblica parecido en lo esencial al britnico, si bien

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su sistema fiscal federal se asemejaba mucho ms al holands. En 1779-1780, Hamilton traz un plan para poder restaurar el crdito en papel y establecer un fondo permanente para responder a las exigencias futuras del gobierno... seleccionando lo bueno del plan [de Law] y de otros que nos precedieron, y evitando sus excesos y defectos 49. En 1789 consolid exitosamente la antigua deuda de la Confederacin, que estaba en bancarrota, convirtindola en nue vos bonos federales al 6 por ciento (conocidos como los seis de Hamilton) , amortizables a la par como los consols. En dos aos, su per la oposicin de Thomasjefferson y de otros, y logr establecer el Banco de Estados Unidos, tomando com o modelo para su docu mento de constitucin el Banco de Inglaterra y emitiendo valores bancarios ( las tentadoras... ofertas pblicas iniciales de mediados de 1791) del mismo modo en que lo haba hecho Inglaterra cien aos antes. Como es bien sabido, el banco central de Hamilton su cumbi ms tarde, vctima de la oposicin poltica que culmin con el veto de 1832 del presidente Andrewjackson a la propuesta de ley para reorganizar el Segundo Banco de Estados Unidos. El intento de Hamilton de darle al dlar una base en metlico fue desestima do por la tendencia a la salida de la plata hacia Latinoamrica. Du rante la mayor parte del siglo xix, Estados Unidos tuvo libertad bancaria y papel moneda con ms de 1.600 bancos que emitan 10.000 diferentes tipos de billetes (si bien hasta la Guerra Civil se mantuvo la equivalencia con la plata, al menos en teora). En 1863 se toma ron medidas para reducir el nmero de bancos emisores de billetes y crear uno solo normalizado a nivel nacional. Pero hasta 1879 no se restaur la convertibilidad del dlar, aunque sigui estando en disputa la clase de metal, y slo en 1913 se cre un banco central co nocido com o la Reserva Federal. No obstante, la deuda nacional creada por Hamilton al estilo britnico sobrevivi. En muchos sen tidos, el sistema financiero estadounidense fue ms lejos que el bri tnico al alentar las emisiones de ttulos por parte del sector priva do para profundizar y ampliar el mercado de capitales 50. Por razones que se discutirn en el captulo X, durante el si glo xix se expandi globalmente el sistema britnico de deuda p blica, del mismo m odo en que se copiaron las instituciones parla mentarias para aprobar el presupuesto, la recaudacin burocrtica

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de impuestos y la moneda metlica (que tuvo progresivamente como base el o ro ). El consol se convirti en el modelo y punto de referen cia por el que se meda el xito de los bonos a largo plazo (si bien algunos pases prefirieron emitir bonos con vencimientos especfi cos, aunque pudieran ser remotos). El Banco de Inglaterra fue imi tado, aunque con algunas variaciones, en Finlandia (1811), Holn da (1814), Noruega y Austria (1816), Dinamarca (1818), Portugal (1846), Blgica (1850), Espaa, Alemania y Bulgaria en la dcada de los aos setenta del siglo xix, Japn, Rumania y Serbia en el dece nio de 1880, y en Italia en 1893 51. Sin embargo, las estructuras de los sistemas de la banca comercial eran diferentes. Por ejemplo, la Ley de la Banca Nacional norteamericana de 1864 restringa la apertw ra de sucursales de los bancos a nivel nacional y permita la emisiii de moneda solamente a aquellos bancos que poseyeran bonos del gobierno 52 . El sistema bancario alemn, con sus bancos universa* les inclinados a la financiacin industrial, era tambin diferente 53< A pesar de la amplitud y profundidad del mercado de valores londinense, el gobierno britnico se apoy en una lite de banque ros para administrar su prstamo por un mecanismo de subastas competitivo que tena a su cargo el Banco de Inglaterra. Por lo menos hasta la guerra de Crimea, los Rothschild lideraron este negocio} luego, la competencia hizo que se redujeran las ganancias prove* nientes de garantizar la emisin de los msols, una prctica por la que los bancos le aseguraban al gobierno un precio por cada nueva emisin que luego revendan al pblico. La continuidad con los tiempos anteriores es llamativa: Nathan Rothschild gan su reputa cin en Londres dirigiendo aunque ana escala sin preceden tes el tipo de transferencias de dinero que haban sido realizadas a travs del canal en pocas de guerra por Horacio Pallavicino en los aos setenta del siglo xvi y Edward Blackwell en los cincuenta del siglo xvii 54. All donde la actividad toncara estaba menos de sarrollada, el consorcio multinacional de los Rothschild prctica mente monopolizaba las nuevas emisiones de bonos. Esto sucedi a diferentes niveles en Francia, Blgica, Austria e Italia, mientras que los Baring dominaron el endeudamiento pblico ruso y el grupo Morgan el de Estados Unidos. Los gobernantes que buscaban corroer el poder de la haute banque alentaron a su s rivales; por ejemplo el

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Crdit Mobilier de Francia y sus imitadores en el resto de Europa. Pero solamente de m odo gradual pudieron los nuevos bancos de societarios desplazar a casas de banca com o la de los Rothschild 55. La alternativa a depender de intermediarios bancarios consista en la venta directa al pblico mediante una suscripcin. Operacio nes com o sta se haban intentado hacer en Basilea ya en 1506, pero su xito dependa de la existencia de un mercado de capita les relativamente desarrollado. Para entidades polticas grandes, los riesgos de mantener abierta una suscripcin pblica por mucho tiempo eran demasiado altos, pero a finales del siglo xix estados como Italia buscaron liberarse del dominio de los Rothschild ven diendo bonos de este modo. En la prctica, las agencias de emisin de deuda tendieron a ne gociar ms con intermediarios financieros que con inversores pri vados e individuales 5e. Los medios por los que se vendan bonos gubernamentales eran variados. En Londres surgi un grupo de profesionales, los jobbers, cuya nica funcin consista en comprar nuevos ttulos (los agentes de bolsa se encargaban de vendrselas a los inversores). En cambio, el sistema en Estados Unidos se aseme jaba ms al modelo competitivo de subastas entre grandes institu ciones del siglo xix. En Francia hubo algo parecido a un cartel de grandes bancos. Pero en todos los pases, la relacin crucial era la de los departamentos de administracin de la deuda y las principa les instituciones financieras, como, por ejemplo, los fondos de pen siones y seguros que tenan ahora una importante proporcin de bonos en sus portafolios.

E l e n d e u d a m ie n t o b lic o y su l e g a d o

En la tetraloga sobre la I Guerra Mundial de Ford Madox Ford, ParadesEnd, el personaje principal, Christopher Tietjens, se sube al vagn de un tren que haba llegado tan puntual y que funcio naba de modo tan perfecto... como los valores del Estado 57. Esto ocurra en las vsperas de un gran conflicto blico que iba a desa fiar aquella uniforme circulacin que caracterizaba a los valores del Estado.

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Los inmensos gastos ocasionados por la guerra, que ni los comen* taristas ms pesimistas pudieron predecir acertadamente, requirieiron que se transformaran las tcnicas de los emprstitos pblicos: Dicha transformacin no ocurri mucho antes de que apareciera la retrica que promova el alistamiento masivo en el ejrcito, ret' rica que tambin se emple para promover la financiacin de la guerra. El sistema de venta directa de bonos al pblico por suscrip*cin se adopt ampliamente durante la I Guerra Mundial. En es momento, la propaganda oficial anunciaba que la compra de b o nos de guerra era una cuestin de deber patritico. Las pelcula britnicas Youly For theEmpire (encargadas por el Comit de Em? prstitos de Guerra para el Pequeo Inversor) exhortaban al p blico a invertir en bonos de guerra; la ltima entraba en grandes detalles para mostrar la cantidad de municiones que poda conseguirse con la inversin de 15 chelines y 6 peniques 58. Un cartel alemn de 1917 representaba a un oficial naval que le deca a un soldado mientras observaban juntos cmo se hunda un buque ene* migo: Este es el modo en que tu dinero te ayuda a luchar. Si fuera un submarino, te ocultara de los proyectiles del enemigo. Por eso, suscrbete a los prstamos de guerra! 59 El que no es capaz de prestarle al gobierno 1,25 dlares a un 4 por ciento de inters! declaraba el secretario del Tesoro estadounidense William Gibbs McAdoo en 1917, no tiene derecho a llamarse ciudadano norte?americano 60. No obstante, a medida que la guerra fue transcurriendo, fue ms difcil (sobre todo para las potencias centrales) persuadir a la gente para que invirtiera su dinero en bonos de guerra 61. Por esta razn, durante la I Guerra Mundial hubo una reactivacin y desa rrollo de instrumentos de deuda a corto plazo, principalmente bo nos del Tesoro. Al final de la guerra, un 32 por ciento de la deuda nacional alemana tena esta forma ms de dos quintos en manos del Reichsbank , y en Francia era un 37 por ciento. Los estados continentales dependieron al principio de la venta al pblico de bonos a largo plazo; pero cuando la demanda de bonos empez a mermar, comenzaron a vender bonos del Tesoro a corto plazo para llenar ese vaco; y finalmente, cuando el pblico se neg a com prarlos, los vendieron al banco central (lo que trajo consecuencias

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importantes para la poltica monetaria que se discutirn en el pr ximo captulo). Los britnicos tambin redujeron su deuda a largo plazo. La deuda nacional consolidada (sobre todo los consols) re presentaba el 90 por ciento d e l total de la deuda en marzo de 1914; cinco aos ms tarde, los consols suponan menos del 5 por ciento del total de la deuda 62. Sin embargo, el Tesoro busc absorber el exceso de liquidez generado por su propio emprstito a corto pla zo emitiendo una variedad de instrumentos de deuda a plazo me dio que tenan vencimientos ms tardos que los bonos del Tesoro. Aproximadamente un 31 por ciento de la deuda nacional britni ca en diciembre de 1919 estaba compuesta por bonos a amortizar en periodos de uno a nueve aos 63. Haba, por tanto, valores del Estado disponibles con una gran variedad de vencimientos. Esta fue la verdadera diferencia que existi entre las finanzas de guerra britnicas y las continentales. De media, slo un 18 por ciento de la deuda britnica fue a corto plazo durante la guerra. Estados Uni dos, cuyo gasto por la guerra fue mucho menor proporcionalmen te, fue el nico pas que pudo depender casi enteramente de bonos a largo plazo 64. El significado de esa compleja estructura de vencimientos sur gida despus de 1914 fue doble. En primer lugar, la diversificacin de los vencimientos de los bonos le otorgaron ms flexibilidad al sistema al conceder a los inversores un margen ms amplio de elec cin. En segundo lugar, y esto fue menos positivo, el crecimiento de la deuda a corto plazo cre lazos ms complejos y no siempre bien entendidos entre la poltica fiscal y la poltica monetaria. Por ejemplo, los bancos centrales que por estatuto estaban obligados a descontar los bonos del Tesoro, simplemente monetizaron la deu da a corto plazo y crearon una presin inflacionaria importante du rante y despus de la I Guerra Mundial (vase el captulo V ). Es ms, la necesidad de renovar o prorrogar las deudas a corto plazo poda generar en los estados modernos crisis de consolidacin de la deuda semejantes a las ocurridas durante el Antiguo Rgimen francs. Despus de 1919, pocos fueron los pases que compartie ron con Gran Bretaa la capacidad de producir supervit presu puestarios que sirvieran para pagar la deuda a corto plazo o para consolidarla convirtindola en deuda a largo plazo 65. En efecto, en

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Francia, Blgica e Italia, las crisis de consolidacin la negativa de los prestamistas a prorrogar las deudas a corto plazo generaron una gran inestabilidad monetaria a mediados del decenio de 1920, En 1925, los bonos a largo plazo representaban algo ms de la mi tad del total de la deuda francesa; lo mismo ocurra en Blgica. En Italia, la proporcin era aproximadamente de dos tercios, pero aqu tambin hubo una crisis de consolidacin 66. Una de las claves para, estabilizar las deudas de guerra en los aos veinte del siglo pasada fue la reduccin del peso de la deuda a corto plazo 67, Durante la II Guerra Mundial, la poltica britnica intent ili, crementar al mximo la venta de instrumentos de deuda a medio y largo plazo al restringir otras oportunidades de inversin mediante las decisiones del Comit de Emisiones de Capital. Surgi una ani plia gama de bonos y obligaciones para absorber liquidez: los Bi nos de Defensa, los Certificados de Ahorro Nacional, los Bonos d i Guerra y los Bonos de Hacienda para instituciones 68. La estructural de vencimientos fue, hacia fines de la guerra, algo ms reducida de lo que haba sido en 1918-1919, aunque la diferencia no fue de ma* siado grande 69. En Estados Unidos el balance fue similar: el emprs tito proveniente del pblico y la creacin de dinero financiaron en proporciones equivalentes (la cuarta parte cada uno) el total de] gasto ocasionado por la guerra 70. Pero los pases del Eje dependie* ron en mayor medida de prstamos a corto plazo que de hecho con sistieron en la emisin de moneda. Durante la guerra, en Alemania yjapn el crecimiento monetario se multiplic por siete, y en Italia por dieciocho 71. Como en la I Guerra Mundial, la mayor parte de dicha expansin se debi a la monetizacin de la deuda pblica a corto plazo realizada por el banco central. En Gran Bretaa, la verdadera diferencia entre 1918 y 1945 fue que despus de la II Guerra Mundial hubo una tendencia mucho menor a consolidar la deuda a corto plazo que haba aumentado durante la guerra. Como resultado, fue Gran Bretaa esta vez la que experiment los problemas asociados a los grandes niveles de deuda a corto plazo y a tipos de inters a corto plazo bajos que eran artificiales. Durante la mayor parte del periodo de la posguerra se asumi que haba una relacin entre la estructura de la deuda p blica y la oferta y demanda de dinero. En consecuencia, las autorida

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des intentaron limitar la masa de activos lquidos que estaban dis ponibles para el sistema bancario, recurriendo al mismo tiempo a controles directos para limitar el prstamo bancario. En lugar de i n t e n t a r convertir los bonos a corto plazo en bonos a largo plazo, el B a n c o de Inglaterra adopt un sistema pasivo e indirecto de c o n s o lidacin de la deuda, en el que la cantidad de valores a largo plazo q u e se venda quedaba determinada por los jobbers en el mercado. Este sistema algo insatisfactorio (y tericamente problemti co) se elimin en los aos ochenta com o resultado del abandono del cors del crdito, el resurgimiento del tipo de inters bsico del Banco de Inglaterra como herramienta principal de la poltica mo netaria y la explosiva reforma institucional que elimin a los jobbers como intermediarios entre el gobierno y los inversores. De ah en adelante, se comenzaron a vender en subasta nuevos valores del Es tado directamente a las grandes instituciones, como haba sucedido a mediados del xix y principios del xx. Sin embargo, las actitudes cambiantes de los ministros conservadores hacia las demandas de prstamo del gobierno com o influencia sobre la oferta de dine ro hicieron que surgieran inconsistencias en la administracin de la deuda. A principios de los ochenta, las autoridades vendieron ms valores del Estado de lo que era necesario segn el dficit (hubo un exceso de financiacin), con la esperanza de que una mayor pro porcin de la deuda estuviera en manos de inversores privados en lugar de los bancos, pues se daba por hecho que stos usaran los valores del Estado adicionales como base de nuevos prstamos. Esta prctica se elimin cuando el Tesoro dej de apuntar a objetivos monetarios. En su lugar se adopt una regla de financiacin total, segn la cual todo el prstamo al sector pblico quedara al margen del sistema bancario. Pero durante la recesin de los noventa, el go b ie r n o se volvi a permitir vender valores del Estado a los bancos como medio de financiacin. Por fin, en julio de 1995, la Revista de la Administran de la Deuda estableci la separacin completa de la administracin de la deuda y de la poltica monetaria, una ruptura que se institucionaliz con la decisin de confiarle la poltica mo netaria al Banco de Inglaterra (1997) operador independien te y la administracin de la deuda a la nueva Oficina del Tesoro Para la Administracin de la Deuda (1998) 72. Esta separacin de la

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administracin de la deuda pblica del control del banco centr| sobre la poltica monetaria es en cierta medida novedosa a nive| histrico, ya que la mayor parte de los bancos centrales fueron de* de su origen administradores de la deuda pblica. Tal vez resulta significativo el hecho de que tal separacin coincidi con la cada de los requerimientos de financiacin por parte del gobierno.

Escalando m ontaas

Hasta aqu las tcnicas de solicitud de prstamo gubernamental Pero centrmonos ahora en su dimensin: Cmo fueron los df cit y las deudas del pasado? Durante el siglo que sigui a la Revolucin Gloriosa en Inglaterr todas las grandes potencias tendieron a gastar ms de lo que le ban recaudar en impuestos. En tre 1692 y 1815, por ejemplo, el dff presupuestario britnico promedio representaba aproximadamenm un 3,3 por ciento de la renta nacional 73. Durante las guerras del si glo xvill, una gran proporcin del gasto de Gran Bretaa se financio con prstamos: casi el 40 por ciento entre 1776 y 1783 y en torno al 22 por ciento entre 1793 y 1815 74. El dficit de Rusia representaba apro| ximadamente el 18 por ciento de su gasto en 1764 y el 29 por cien* to en 1796 75. Cuando en 1786 Calonne, el interventor general ck| Luis XVI, calcul laboriosamente el nivel de insolvencia de la coronal estim que el dficit equivala aproximadamente a un 19 por ciento del gasto estatal 76. Pero durante la era revolucionara Francia inci rri en dficit an mayores: el 70 por ciento del gasto pblico en 1791* el 40 por ciento en el Ao III (1794-1795); y aproximadamente el 50 por ciento en el Ao V (1796-1797) 77. Las guerras contra Frans cia del siglo xvill y de principios del xix fueron por cierto, como afir* m Jorge III, guerras de crdito 78. Era tan obvio para Kant que las deudas pblicas se haban convertido en la base de la economa de guerra que en el artculo 4 de Hada la pazperpetua (1795) abog por la desaparicin de las deudas... contradas por el Estado por conflictos con el exterior... tanto de las deudas internas como de las externas 79. Calculados com o porcentajes del gasto total, los dficit del si glo xix que generalmente es visto como un siglo de economa s-

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10a estaban lejos de ser insignificantes. Slo en Gran Bretaa, v despus de las Guerras Napolenicas, el equilibrio presupuesta rio del gobierno central se convirti en norma. Entre 1816 y 1899, e] gobierno del Reino Unido tuvo un dficit superior al 1 por cien to de su PNB slo durante cuatro aos. De hecho, si se excluyen los pagos por el servicio de la deuda, los supervit del presupuesto pri mario britnico durante el siglo xix fueron llamativamente altos: promediaron el 4,6 por ciento del PNB anual entre 1816 y 1899, y alcanzaron un pico del 11,1 por ciento en 1822. Las cifras seran an mayores si omitiramos los pagos al nuevo fondo de amortiza cin de deudas creado en 1875, que la idiosincrasia del Tesoro con tabilizaba como gasto corriente 80. En pocas de paz, el gobierno federal norteamericano tambin tendi a tener supervit81. Pero la mayora de los pases continentales cargaron, durante el siglo, con dficit presupuestarios. Entre 1816 y 1899, Francia tuvo supervit solamente durante siete aos; Italia tuvo dficit anuales desde 1862 a 1899; lo mismo le ocurri al Reich hasta 1924. Entre 1870 y 1913 Austria logr equilibrar su presupuesto slo durante dos aos, en 1892 y 1893; y Rusia tuvo solamente tres aos de supervit entre 1890 y 1913 82. No obstante, antes de 1914, los dficit tendieron a ser bas tante moderados en relacin con la renta nacional (vase el cua dro 2). Slo el del Imperio alemn promedi el 3 por ciento de su producto nacional neto entre 1890 y 1913, y la mayor parte del dficit del gobierno federal fue financiado por contribuciones matriculares de los estados miembros ms que por prstamos 83. No obstante, si tenemos en cuenta el tamao relativamente peque o de los presupuestos de los gobiernos previos a 1914 estos dficit se vuelven ms significativos. Sin duda, las guerras mundiales cargaron de grandes dficit a todos los pases que participaron en ellas. Entre 1915 y 1918, el d ficit en Gran Bretaa super el 30 por ciento de su PNB, en Alema nia super el 40 por ciento, y es probable que en 1917 haya supera do el 60 por ciento; en Italia el dficit promedio fue del 22 por ciento. En la II Guerra Mundial las magnitudes fueron semejantes: en 1943 represent un 19 por ciento de la produccin material neta de la Unin Sovitica y un 36 por ciento del PNB en Alemania 84. Durante los aos de entreguerras, la mayora de los estados inten-

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CUADRO 2
M e d ia a n u a l
d e l dficit presu pu estario de l o s go bie r n o s

CEN TRALES C O M O PORCENTAJE DEL P R O D U C T O N A C IO N A L , PE R IO D O S SELECTOS

Reino Unido

Francia

Italia Alemania Austria

Rusia

Estados Unidos

Japn

1830 -1 859 1860-1889 18 90 -1 913 1 9 14 -1 918 1919 -1 938 1939-1945 1 9 46 -1 969 1970 -1 989 1990 -1 999

-0 ,1 0,0 0,1 -3 5 ,9 1,2 - 3 0 ,9 2,9 - 1 ,0 - 3 ,8

-1 ,5 - 1 ,6 0,0 s /d - 4 ,3 s /d -1 ,1 -2 ,1 - 3 ,6 -2 ,4 - 0 ,9 -2 3 ,5 -9 ,9 -2 3 ,9 -5 ,7 -1 0 ,4 - 7 ,2 - 2 ,7 -3 ,1 -1 ,0 -3 ,2 - 3 8 ,3 - 5 ,4 - 2 1 ,2 0,4 -1 ,1 - 2 ,7 - 1 ,8 --22,2 - 0 ,3 - 1 ,9 3,2 1,9 --12,4 1,4 - 2 ,7 - 7 ,8 -3 ,1 -1 ,5 - 2 ,2 1,6 0,0 1,9

Fuentes: Estados Unidos, Francia e Italia: Masson y Mussa, Longterm Tendencies (datos originales cedidos por cortesa del profesor Masson). Reino Unido: Goodhart, M o netary Policy; Alemania: 1890-1913: Mitchell, European Historical Statistics; Hoffman, Gumbach y Hesse, Wachstum; 1914-1918: Roesler, Finanzpolitik, pgs. 197 y ss.; Witt, Finanzpolitik, pg. 425; 1919-1938: Balderston, German Economic Crisis, pg. 226; Bresciani-Turroni, Economics of Inflation, pgs. 437 y ss.; James, German Slump, pg. 375; 1939-1943: Hansenmeyer, Kriegsniirtschaft, pg. 400. Austria: 1890-1913: Mit chell, European Historical Statistics; Hobson, Military-extraction G a p a n d the Wary Titan. Rusia: 1890-1913; Mitchell, European Historical Statistics, y Gregory, Russian National Income, pgs. 58 y ss.; 1939-45 (slo disponibles las de 1942-1945): Harrison, Soviet Union, pg. 275. Todas las cifras del periodo 1990-1999 provenientes de OCDE, con

la excepcin de Rusia, que provienen del FMI y cubren el periodo 1993-1999.

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taron equilibrar sus presupuestos. Pero de todos los combatien tes, slo unos pocos entre ellos Gran Bretaa lo lograron (Estados Unidos lo consigui en 1920). Incluso Gran Bretaa es tuvo en nmeros rojos en 1933 85. sta tambin fue la tendencia de los aos posteriores a la II Guerra Mundial, si bien, en 1969, Gran Bretaa y tambin los pases vencidos Alemania yjapn tuvieron supervit. La falta de dficit en Gran Bretaa entre 1948 y 1972 (con la ex cepcin parcial de 1965, cuando se reclasific el gasto) desmiente la teora de que antes de los aos setenta se dio una revolucin keynesiana en las finanzas pblicas britnicas: es decir, una delibera da estrategia de usar el dficit pblico para aumentar la demanda interna. Ya en 1933 Keynes favoreca el gasto con prstamos como medio para aumentar la demanda efectiva. Sin embargo, Keynes consideraba que la financiacin del dficit era un recurso deses perado. Su argumento contra los que favorecan un equilibrio pre supuestario perenne consista en que no era posible equilibrar el presupuesto a menos que aumentara la renta nacional, es decir, que aumentara el empleo. En suma, en una depresin los dficit a cor to plazo produciran presupuestos equilibrados a plazo medio. Es ms, Keynes entenda que el dficit tena que ser considerado en el contexto del presupuesto de capital; en otras palabras^que se tra taba de financiar la inversin pblica y no el gasto corriente del go bierno 86 . En la prctica, aun los polticos keynesianos fueron in capaces de seguir una poltica anticclica; esto se debi en parte a los conflictos recurrentes que surgan al intentar alcanzar el em pleo total manteniendo a la vez una tasa de cambio estable. Es po sible que el nico intento verdadero por lograr una expansin fis cal keynesiana haya sido el del presupuesto de Anthony Barber de 1972, el que dio comienzo a diecisis aos deficitarios. Despus del boom febril de 1973 entonces el PIB subi un 7 por ciento la economa se colapso: se dispar el dficit de la balanza de pa gos, baj repentinamente la libra y subi vertiginosamente la in flacin 87. La falta de dficit previa a 1973 pone en duda tambin la teora de que el dficit es intrnseco a la democracia, de que los gobier nos democrticos tienden a estar en dficit debido a que el electo

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rado favorece el gasto pblico pero se resiste a la tributacin 88. P@ | dra esperarse que la proporcin mayor de votantes sobre contribu yentes, que se manifest durante el siglo xx y describimos en el caj ptulo anterior, dara lugar a un aumento, polticamente inducidqjj del dficit. Pero en el caso britnico, la financiacin del dficit volvi algo caracterstico de la poltica slo despus de la crisis d| petrleo de principios de los setenta. Esto mismo ocurri en Japraj No obstante, puede que Japn y Gran Bretaa hayan sido la en cepcin a la regla. El cuadro 2 demuestra que los dficit pblioM fueron algo normal en Francia y Estados Unidos durante todos ld periodos, con la excepcin de la etapa 1890-1913. Italia siempjjl tuvo dficit (aun en la poca en que el derecho al voto requera u r i estricta contribucin impositiva). Es ms, en casi todos los pases el perodo 1970-1999 se caracteriz por tener dficit mucho maj yores que los registrados en pocas de paz anteriores. Es notorio & especial el m odo en que Japn cay en dficit a pesar de haber tea nido una tradicin de supervit incluso en periodos de guerra. GraJ Bretaa tambin continu en situacin deficitaria con la excep* cin de los aos 1988-1990 a pesar de los esfuerzos consciente! mente antikeynesianos del gobierno por controlar la poltica fiscal! Las reducciones del redefinido Requerimiento de financiacin del sector pblico (Public Sector Borrowing Requirement, PSBRi fueron objetivo de los presupuestos del gobierno de Margare! Thatcher y culminaron en 1988 con la desmesurada declaracit de Nigel Lawson de que de ahora en adelante un PSBR igual a cerp sera la norma. Pero en 1994 subi a un 8,3 por ciento del PIB que| segn la antigua forma de medir el dficit, ser an mayor. Durante los aos de Thatcher, el nivel mnimo alcanzado estuvo disfrazad^ por la reduccin del gasto de capital y la contabilizacin de la ventad de los activos pblicos (la privatizacin) como ingresos corrientes 89. Pero, cul fue la dimensin de las deudas en el pasado? En 1427; la deuda pblica de Florencia fue de 5 millones de florines; hab aumentado diez veces ms con respecto al siglo anterior. Esto repre sentaba la mitad de su producto nacional total 90. En los Pases B an jos, la carga de la deuda pblica fue an ms pesada: en 1690 repre sentaba el 100 por ciento de su producto nacional, y creci an ms en los aos de dominacin francesa, es decir, entre 1795 y 1806 91.

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j^as primeras monarquas modernas estuvieron, en cambio, menos endeudadas. En 1561, por ejemplo, la deuda francesa represent el 20 Por ciento de su PNB 92 Hasta fines del siglo xvn, las deudas de la corona inglesa fueron bastante pequeas en relacin con la renta nacional. A lo largo del reinado de Isabel I, la deuda cay de 227.000 libras a cero, para luego volver a ascender a 350.000 libras, si bien la cifra representaba slo el 1 por ciento de su producto nacional. To dava durante la poca de la Revolucin Gloriosa, la deuda de la co rona de 3 millones de libras representaba slo el 5 por ciento de su producto nacional93. Durante el siglo xvii, la Confederacin Suiza no carg con deudas; es ms, algunas de sus repblicas acumula ron considerables activos. En 1600, un tercio del gasto total de Lu cerna se inverta en prstamos a otros estados e individuos 94. No obstante, durante el siglo posterior a la Revolucin Gloriosa, la deuda britnica fue en ascenso, con pocos momentos de descan so, y lleg a un mximo en 1784 del 215 por ciento con respecto a la renta nacional. Tras un breve declive en la dcada siguiente, vol vi a aumentar y alcanz un 222 por ciento del ingreso nacional en 1815, llegando finalmente a un pico del 268 por ciento en 1821 95. No es sorprendente entonces que la deuda nacional se haya con vertido en sinnimo de inmensidad. Mi seor es el mejor de todos los esposos del planeta, escriba en 1816 el barn Stockmar, secre tario de Leopoldo de Sajonia-Coburgo, poco despus de que su se or contrajera matrimonio con la princesa Carlota, hija del prnci pe regente, y su esposa siente un afecto tan grande por l que slo puede compararse a la deuda nacional inglesa 96. En efecto, la car ga de la deuda britnica era excepcionalmente grande. Mucho ms que la francesa, que resultaba menor en trminos absolutos, sien do la renta nacional francesa superior. Segn un clculo, el total de la deuda francesa a fines de 1770 equivala a un 56 por ciento de su PNB 07; si bien otra fuente indica que la cifra sobrepasaba el 80 por ciento en 1787, y un tercer clculo la sita en un 150 por ciento en 1 /gg 98 pero aun ej clculo ms alto de esta deuda est muy por de bajo de la cifra equivalente de Gran Bretaa. El grfico 8 presenta una perspectiva de largo alcance de la deu da pblica de Gran Bretaa, Francia, Alemania y Estados Unidos. Como queda claro de inmediato, la experiencia britnica fue de dos

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grandes picos de deuda, debidos a las guerras del siglo xviii co^j Francia entre 1688 y 1815 y a las guerras con Alemania entre 1914 j 1945. Si bien tienen la misma altura tan slo en 1946 el coeficieif te deuda/renta excedi el mximo posnapolenico los dos picoj se distinguen por sus pendientes, siendo las cuestas de la ltima cho ms escarpadas tanto en el ascenso como en el descenso. La cat| sur de la primera montaa es de hecho una serie de cimas nieno res (1698,1721,1750,1764 y 1784), mientras que la ltima mont a tiene una triple cima dentada (1923,1933 y 1946). En comparacin, tanto Francia com o Prusia emergieron del p t< | riodo napolenico con coeficientes deuda/producto nacional ia| feriores al 50 por ciento. En efecto, la carga de la deuda francesa permaneci por debajo del 50 por ciento hasta la guerra de 1871 pero de ah en adelante subi bruscamente hasta alcanzar un m| ximo del 117 por ciento en 1887, para luego declinar gradualmen| te hasta llegar al 66 por ciento a principios de la Gran Guerra. L ^j deuda prusiana cay abruptamente de un 42 por ciento en 1815*8 un 11 por ciento en 1848 y era todava de slo el 14 por ciento eo 1872. Su alza posterior debe observarse junto al alza de la deuda fi deral del Imperio alemn. Mientras que la carga de la deuda prusialf na se acercaba al 50 por ciento en 1892, la deuda del Reich creca r* pidamente y alcanzaba un mximo del 47 por ciento del producttj nacional neto en 1894. En otras palabras, las grandes potencias continentales mostraron proporciones crecientes de deuda/PNB mientras que la de Gran Bretaa se fue reduciendo. Durante la I Guerra Mundial, las tres potencias europeas exper mentaron aumentos grandes y semejantes de sus respectivos coefi cientes deuda/PNB. No obstante, despus de 1919, sus trayectorias divergieron notoriamente. Mientras que las deudas francesa y bri tnica aumentaron inmediatamente en los aos de la posguerra, la alemana cay precipitadamente llegando por razones que se tra tarn en el prximo captulo a un nivel cero en 1923. Despus de alcanzar un mximo del 185 por ciento del PNB en 1922, la deuda francesa tambin cay bruscamente en los aos anteriores a 1930, si bien se mantuvo por encima del 100 por ciento del PNB. La deu da britnica, en cambio, prcticamente no descendi en los aos veinte del siglo xx y de hecho subi entre 1930 y 1933. La carga de

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R eino Unido (deuda nacional) Estados Unidos (deuda federal) - Estados Unidos (deuda pblica total) Alemania (deuda pblica total) Francia (deuda nacionaf)

Grfico 8 : Coeficientes D eu da/P N B desde finales del siglo XVII

Fuentes: Goodhart, Debt Management , apndice estadstico. Le estoy agradecido a Ry> land Thomas por haberme proporcionado la base de datos completa usada por el pro fesor Goodhart. Estados Unidos: Brown, Episodes , pgs. 245-51; desde 1980: Statistical Abstract 1999, cuadro 542; website del Federal Reserve Bank o f St. Louis. Alemania: (1850-1914) Hoffman el al., Wachstum, pgs. 789 y ss.; (1914-23) Balderston, War Finance ; Webb, Hyperinflation, pg. 49; Witt, Finanzpolitik und sozialer W andel , pg. 424; Mitchell, European H istorical Statistics, pg. 390; Holtfrerich, Inflation, pgs. 67 y ss.; (1925-38) Hoffman, Grumbach y Hesse, Wachstum, pgs, 789 yss.; James, German Slump, pgs. 52, 375; (1939-45) Braun, German Economy, pg. 112, 115; 1950-1998: Statisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 1997, cuadros 24.3, 20.5; Deutsche Bundesbank, M o natsbericht (agosto 1998), pg. 56. Francia: Schremmer, Public Finance; Flandreau, Public Debts ; 1920-9; Alesina, End o f Large Public Debts ; 1960-99: O CDE (deuda bruta com o porcentaje de la renta nacional bruta). N ota: Estas series no pueden compararse de m odo exacto. Las cifras britnicas y nor teamericanas se expresan com o porcentaje del PNB; la cifras alemanas com o por centaje del PNN. Y las cifras de la deuda tampoco son comparables de m odo estric to, pues las cifras britnicas y las francesas excluyen la deuda pblica local. Las cifras norteamericanas excluyen las deudas locales y estatales, adems de la deuda federal del gobierno o del sistema de Reserva Federal; mientras que las cifras alemanas son de la deuda pblica total, al incluir todos los niveles de gobierno.

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la deuda alemana permaneci a un nivel relativamente ms bajo que la de la britnica y la francesa durante la Gran Depresin; pero en 1933 se elev a una velocidad arrolladora, superando a la brit* nica en 1943. Despus de la II Guerra Mundial volvi a descender a menos del 20 por ciento del PNB en 1950. La carga de la deuda francesa tambin qued bastante reducida despus de 1945 y con? tinu declinando durante los aos cincuenta y sesenta: descendi del 60 por ciento en 1958 a menos del 8 por ciento en 1974. El curso de la deuda federal norteamericana fue ms bajo y tuvo menos pendientes, declin del 60 por ciento despus de la Guerra de la Independencia a cero en el decenio de 1830, aunque luegtl subi abruptamente de un 2 por ciento en 1860 al 41 por ciento efij 1878. Aun incluyendo las deudas locales y estatales, el total de l deuda estadounidense fue bastante moderado durante el siglo XIX? de aproximadamente el 10 por ciento de su PNB en 1825, ascenda al 15 por ciento en 1843 para declinar levemente y llegar al 12 por ciento en 1860. Su mximo fue en 1870 despus de la Guerra Civil^j cuando alcanz el 49 por ciento de su PNB; pero de ah en adelan-* te, la proporcin descendi al 14 por ciento en 1913 " . La I Guerr Mundial ocasion un aumento de la deuda mucho menor que el experimentado por los estados europeos: en 1919 la cifra federal fue slo del 30 por ciento, comparada con las cifras europeas qu llegaron aproximadamente al 150 por ciento. La carga de la deuda aument durante la Gran Depresin, del 16 por ciento en 1929 a 45 por ciento en 1939 (por entonces, el total de la deuda del sectof pblico alcanz a representar cerca del 100 por ciento de su PNB); y ascendi an ms por la II Guerra Mundial. Al terminar la gue rra, la deuda federal por s sola representaba el 114 por ciento de su PNB. Sin embargo, com o le sucedi tambin a Gran Bretaa, Es tados Unidos experiment una fuerte cada de la carga de su deu da en los aos de la posguerra; en el caso norteamericano, lleg a representar el 23 por ciento de su PNB en 1974. En 1980 el total de la deuda pblica, incluyendo los tres niveles del gobierno estadou nidense, represent tan slo el 38 por ciento de su PNB. En compa racin, el aumento posterior de la deuda bajo el gobierno de Ronald Reagan que en su momento causara tanto Angst a sus crticos fue bastante moderado, como deja ver el grfico 8 .

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Valindonos de la definicin de deuda bruta gubernamental de la OCDE, la cifra americana posreaganiana alcanz un mxinio levemente superior al 63 por ciento de su PIB, siendo menor que la de por lo menos otros nueve miembros de la OCDE. Es ms, en ese mismo periodo, la dimensin de la deuda haba crecido de modo ms abrupto en otras siete economas de la OCDE 10. Segn ]a definicin ms amplia empleada en el Resumen estadstico de Esta dos Unidos, a mediados de los aos noventa del siglo XX el total de la deuda del sector pblico no superaba el 82 por ciento de su PIB. Si uno piensa en esta deuda com o consecuencia, al menos en par te, de haber vencido en la Guerra Fra, la cifra es llamativamente similar a la de 1946, cuando Estados Unidos sali victorioso de la II Guerra Mundial. Y com o ya hemos visto, los supervit del presu puesto de fines de los noventa aumentaron la posibilidad de liqui dar la deuda federal prcticamente en su totalidad. En Gran Breta a, los boyantes ingresos pblicos de 2000 incitaron al ministro de Economa a hablar tal vez con desmesura sobre la cancelacin de la deuda. En comparacin, cuatro estados miembros de la OCDE tenan en 1999 proporciones de deuda/PIB que superaban el 100 por ciento (Italia, Blgica, Japn y Grecia). Pero todava estas cifras bordean lo insignificante si las comparamos a lsjnontos de deuda externa de muchas de las economas menos desarrolladas y tam bin de las economas poscomunistas. En Guinea-Bissau el total de la deuda excede el 500 por ciento de su PNB; tanto en Nicaragua como en la Repblica de Congo la cifra supera el 300 por ciento. Otros cinco pases todos en Africa subsahariana tienen totales de deuda que exceden su PIB de dos aos 101.

Im p o r ta n l a s d e u d a s p blicas ?

Qu significa demasiado alto? Segn Micawber, todo dficit era excesivo: Ingreso anual veinte libras, gasto anual diecinueve o die cinueve con seis, esto trae felicidad. Ingreso anual veinte libras, gas to anual veinte libras con seis de deuda, esto trae afliccin 102. Esta es la posicin de muchos polticos estadounidenses con respecto a las finanzas pblicas: desearan ver en la Constitucin federal una

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enmienda que se refiera al equilibrio del presupuesto como la que existe en la Constitucin de algunos de sus estados. Los europeos son menos micawberianos. El Tratado de Maastricht especificaba que aquellos pases que desearan ser miembros de la moneda vni ca deberan evitar tener dficit que superaran el 3 por ciento de su PIB, as com o deudas que superaran el 60 por ciento, si bien ningur no de los dos criterios se pusieron en vigor de manera rgida. El mi nistro de Hacienda britnico, Gordon Brown, sugiri recientemente que la deuda debera quedar estabilizada sobre el ciclo econmi c o en torno a un 40 por ciento del PIB. Sin embargo, la experiencia a largo plazo especialmente la de Gran Bretaa parecera indicar una excepcin a todas esas reglas; Cualquier teora que se ocupe de la significacin econmica de la deuda pblica debera explicar por qu Gran Bretaa no slo fue capaz de superar a antagonistas que estaban en condiciones econ micas y demogrficas superiores, tanto durante el siglo xviii como durante el siglo xx, sino tambin por qu logr evitar las crisis pol ticas internas asociadas a las grandes deudas que se dieron tanto en Francia como en Alemania; y, sobre todo, emergiendo como la pri mera nacin industrial a pesar de haber tenido una deuda de un tamao sin igual y durante largo tiempo. La ansiedad por el impacto macroeconmico que podan con llevar las grandes deudas pblicas no es nueva. Cuando David Hume observ el crecimiento de la deuda nacional britnica en 1752 vio las simientes de la ruina... repartidas tan profusamente com o para no escaprsele de la vista a ningn observador atento 103. SirJames Steuart, que escribi quince aos despus, estaba de acuerdo con Hume: Si no se controla el aumento de las deudas pblicas, si se permite que se acumulen continuamente, y si el espritu de la na cin se somete pacientemente a las consecuencias naturales que derivarn de esto, el resultado ser el siguiente: que la propiedad entera, es decir, la renta, se ver completamente absorbida por los impuestos 104. Segn Adam Smith, en La riqueza de las naones, la financiacin a base de prstamos tenda a suprimir la inversin privada y en consecuencia deprima la formacin privada del capi tal 105. Ricardo llam a la deuda nacional uno de los azotes ms te rribles... creados para flagelar a la nacin... el abrumador obstcu

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lo que paraliza todos los esfuerzos 106. El carcter moralista de esta crtica ejerci gran influencia en los polticos de la era victoriana. En marzo de 1854 Gladstone, afirmando en vano que la Guerra de Crimea se financiara completamente por la tributacin corriente, describa los gastos de guerra como una forma de control moral que el Seor impona sobre la ambicin y las ansias de conquis ta que caracterizaban a muchas de las naciones 107. Recurrir al di nero del mercado para obtener un prstamo, declaraba, sera una accin innecesaria y, en consecuencia, indigna de nuestro carc ter. Citando (selectivamente) ajohn Stuart Mili y a McCulloch, afir maba que el capital adquirido por prstamos se obtendra de fon dos invertidos en la produccin o destinados a dicho fin de modo que el alejarlos de dicho propsito [equivaldra] a extraer dicha suma de los salarios de la clase trabajadora. Por otro lado, aumentar los impuestos equivaldra a que la comunidad tome las medidas destinadas a lograr una paz honorable 108. La idea de que los im puestos surgen de las rentas, y los prstamos del capital era parte del saber convencional de la era victoriana 109. Basndose en esto, Stanleyjevons afirmaba (en su escrito La cuestin del carbn, de 1865) que la deuda nacional deba liquidarse completamente porque las reser vas de carbn britnicas que eran un componente clave de la ri queza nacional se agotaran en un siglo. Esto alarm a Gladstone de tal manera que elabor planes para eliminar la deuda en el trmi no de doscientos cincuenta aos, gracias a la combinacin de supe rvit presupuestarios y una poltica de paz con el exterior110. Pero desde hace tiempo ha existido ya un argumento contrario que sostiene que el emprstito pblico puede ser beneficioso. El escritor del siglo xvill Isaac de Pinto afirmaba que las deudas nacio nales podan constituir un estmulo positivo para el crecimiento, ya que si no tienen fecha de vencimiento ni un periodo crtico al que temerle, es como si no existieran. Cada nuevo prstamo, deca De Pinto, crea un nuevo capital artificial que se vuelve tan perma nente, fijo y slido como si se tratara de una fortuna real. Cada vez que se crea un nuevo fondo, el numerario permanece y aumenta la capacidad de contribucin, adems de la circulacin, y sin que se d un gran aumento de la moneda... Se extrae de la nacin un im puesto bastante moderado, que se le devuelve luego a la nacin,

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trayendo un beneficio general 111. Thomas Malthus se opona a] reembolso de la deuda nacional debido a que, a fuerza de lo que hoy se llamara el efecto de la riqueza, el consumo de los tenedc| res de bonos estimulara la demanda agregada 112. A un nivel m nos complejo, se puede ver a la deuda nacional como realzadoi^ del poder del Estado y de su prestigio. En 1781, Alexander Hamjj ton, el padre de las primeras finanzas estatales norteamericanas] declaraba: Una deuda nacional, si no es excesiva, puede ser parj nosotros una bendicin. Ser un cemento poderoso para la na cin . 1 1 3Ochenta aos ms tarde, James Russell Lowell satirizaba en sus Documentos Biglow la posicin independentista del ldej de la Confederacin, Jefferson Davis, de la siguiente manera: Tj nenios una guerra, y una deuda, y una bandera; si esto no es ser ij| dependientes, me quieren decir qu es?. Durante el siglo xx hubo propuestas ms complicadas a favor dd la deuda pblica. Los primeros keynesianos sostenan que un dft cit financiero funcional poda ser empleado para estimular una economa que operara con niveles inferiores al empleo total: lew dficit del sector pblico y en consecuencia las deudas seran posit vas en una crisis 114. Ms recientemente se ha sostenido que el creci miento de las deudas pblicas puede, si los mercados son incomple tos, contribuir a crear capital y crecimiento econmico al alimentai el desarrollo de las instituciones financieras (para ser preciso, in troduciendo nuevos valores que expandan las oportunidades de riesgo compartido) 115. Los historiadores han sugerido que este contribuye a explicar el xito econmico britnico del siglo xviii, s pesar de la gran carga por endeudamiento. La relacin positiva en tre deuda y creacin de capital fue especialmente fuerte, se sostie ne, durante la ltima fase de las Guerras Napolenicas, cuando s utilizaban los prstamos para pagar las naves de guerra britnicas y los armamentos115. Indudablemente, el emprstito gubernamental cre de manera efectiva el mercado para los bonos y valores del sector privado, lo que queda demostrado en el cuadro 3. En 1853, los bo nos del gobierno britnico representaban un 70 por ciento de los va lores cotizados en la Bolsa de Londres. En 1913, la cifra descendi a menos del 10 por ciento, pero el efecto de las guerras mundiales en el incremento de la deuda pblica y en la supresin de la emisin

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por parte del sector privado hicieron que la cifra subiera a un 55 por ciento en 1950. Incluso en 1980, los valores del Estado representa ron ms de la quinta parte del valor del mercado de todas las accio nes de la Bolsa de Londres y un 60 por ciento de su valor nominal. Otra de las justificaciones de las deudas pblicas consiste en sostener que las transferencias que resultan de ellas no son muy importantes. En su Essai politique sur le commerce (1736), el terico francs Jean-Francois Meln sostena que la deuda nacional se compona de deudas que pasan de una mano a otra, por lo que el cuerpo no se debilita si cuenta con el alimento adecuado y sabe cmo distribuirlo 117.
CUADRO 3
C rec im ie n to
y e s t r u c t u r a d e la

Boi

sa de

L o n dres ,

1853-1990

Valor total (en millones de libras)

Participaran delgobierno delReino Unido (en porcentajes)

1853 1863 1873 1883 1893 1903 1913 1920 1933 1939 1945 1950 1960 1970 1980 1990

1.215 1.683 2.270 5.677 6.561 8.834 11.263 16.626 18.476 18.507 24.701 25.063 45.060 107.414 280.328 2.098.492

70,2 53.6 37,6 24,0 16,5 13,4 9.0 32,6 35,3 35,7 49,3 54,9 31,9 15,0 21,7 5,9

Fuente: Michie, lmdon Stock Exchange, pgs. 88 y ss., 175, 184, 320, 322, 360 y ss 419

421, 440, 473,521 y ss., 589 y ss.


Nota: Hasta 1933: valores nominales; desde 1939: valores del mercado.

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Esto anticip la idea de que la deuda no es necesariamente peor en trminos macroeconmicos que la tributacin porque (en pala bras del economista Robert Barro) para las economas domsti cas un impuesto agregado corriente de un dlar es igual a un dficit presupuestario corriente de un dlar 118. Aqu, el supuesto clave es que para cualquier familia con un sentido del deber hacia la gene racin siguiente, un impuesto para maana (que tenga que pagarse debido al emprstito actual) es lo mismo que un impuesto presen te llf. Segn esta visin, los dficit del gobierno simplemente influyen el ritmo de la actividad econmica real por el hecho de que afee* tan al ritmo de la tributacin. En efecto, cuando los impuestos dis* torsionan en otras palabras, cuando le imponen distorsiones a la economa que tienden a reducir el crecimiento y a llevarlo por deba jo de su nivel ptimo los dficit pueden cumplir la funcin benefi ciosa de suavizarlos permitiendo que se aplacen los pagos por acon tecimientos excepcionales guerras o recesiones, por ejemplo* hasta un periodo de mayor prosperidad 1 2. Dado que los impuestos introducen, por lo general, distorsiones, ste es un argumento im portante a favor del emprstito pblico en momentos de crisis. Esta posicin ya la haba explicitado haca ciento cincuenta aos el minis tro de Hacienda britnico sir George Cornewall Lewis, que haba re emplazado a Gladstone durante la Guerra de Crimea. Los impues tos que mutilan a las empresas y que descomponen las industrias o que interfieren con la distribucin regular del capital, deca en abril de 1855, son ms dainos para la comunidad que los prstamos soli citados por el gobierno. O, como deca en una conferencia durante ese mismo ao el economista de Oxford G. K. Richards: Es preferi ble heredar un patrimonio hipotecado que un estado exhausto 121. Pero es posible que todo este debate parta de un concepto err neo. La nocin de que la palabra dficit est mal definida es algo ampliamente reconocido. Para valernos de un ejemplo britnico, lo que los contemporneos entendieron desde 1870 a 1930 como el mnimo aceptable del presupuesto gubernamental (el equilibrio del fondo consolidado) tendi a infravalorar la dimensin de los supervit corrientes, al contar com o gasto los pagos al fondo de amortizacin 122. El Tesoro tambin traz una distincin algo arbi traria entre gasto por encima y gasto por debajo de la lnea que

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tericamente, aunque no de m odo exacto, distingua entre el gasto corriente y el gasto de capital. Es ms, el fondo consolidado no in cluye el fondo de seguridad social, ni tampoco el emprstito a auto ridades locales o a corporaciones pblicas (que estaban incluidos en el Requerimiento de financiacin del sector pblico, la medida sobre el dficit introducida en 1976) 123. Y dicho fondo tambin es considerado por algunos economistas como una medida inferior al Dficit Fiscal del Sector Pblico, que est ajustado cclicamente pues busca excluir la influencia de las transacciones financieras del sec tor pblico (tales com o la privatizacin) y las fluctuaciones cclicas del crecimiento econm ico124. Pero hay problemas de definicin an ms profundos 125. Se gn la teora dinmica moderna de la poltica fiscal, el concepto clave es el de la restriccin presupuestaria intertemporal del go bierno. Esto significa que la suma de las cuentas generacionales de los que viven actualmente y de las generaciones futuras deben ser equivalentes al monto de las compras futuras del gobierno su madas a su deuda neta. Las cuentas generacionales representan el monto de los valores actuales de los impuestos netos futuros (los im puestos pagados menos los pagos por transferencias recibidos) que se espera que paguen los miembros de una misma generacin en lo que resta de sus vidas, asumiendo que la poltica corriente siga en funcionamiento. El monto de las cuentas generacionales de to dos los miembros de las generaciones actuales equivale a lo que pagarn los que viven actualmente por los bonos gubernamenta les a corto plazo. Por otro lado, los bonos gubernamentales a cor to plazo equivalen al valor presente de la suma de todas las com pras de bienes y servicios futuras por parte del gobierno sumadas a su deuda neta oficial (sus pasivos financieros oficiales menos sus activos financieros oficiales, incluyendo el valor de las empresas del sector pblico). Las obligaciones no pagadas por las generacio nes actuales deben ser pagadas por las generaciones futuras. Esta es la suma cero de la restriccin presupuestaria intertemporal del gobier no. Esencialmente, la deuda existente debe consolidarse totalmente a largo plazo mediante los supervit presupuestarios acumulativos. No obstante, las elecciones de diferentes etiquetas fiscales, pue den alterar las cuentas de la generacin presente y de la deuda gu

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bernamental por montos equivalentes absolutos, sin alterar las cuen tas de la generacin futura ni las compras futuras del gobierno. Su* pongamos, por ejemplo, que el gobierno britnico haya elegida clasificar en 1998-1999 las contribuciones de los trabajadores a la seguridad social com o prstamo y los beneficios adicionales de Pensiones Relacionadas con las Ganancias Bsicas y Estatales paga* dos a los trabajadores de edad avanzada com o reconocimiento po| sus contribuciones pago de inters y principal sobre esos prsta| mos, y no como impuesto sobre la edad avanzada (extrado en ej momento en que los contribuyentes reciben sus beneficios). Estoj trminos alternativos habran aumentado el dficit estatal en 45.000 millones de libras en lugar del supervit anunciado oicialmentej La deuda gubernamental tambin habra aumentado. Sin ernbarga| lo mismo habra ocurrido con las cuentas generacionales de los qei viven, ya que su futuro impuesto sobre la edad avanzada estar ahora incluido en sus cuento. El peso sobre las generaciones futura^ sera el mismo. Y la posicin econmica de la generacin actual n o se vera tampoco afectada por este cambio de etiqueta. Cada trabaja#' dor le habra dado al gobierno la misma suma de dinero en 1998' y recibira del gobierno la misma suma de dinero en el futuro126. Por tanto, el hecho de que el gobierno use ciertos trminos en lu gar de otros es una cuestin semntica y no econmica. Cada gru* po de trminos trae com o resultado una forma de medida diferen te del dficit. Pero no hay nada segn la teora econm ica que indique que sea preferible una forma de medicin que otra. Esta posicin con respecto a las finanzas pblicas conocida como con tabilidad generacional tiene menos de diez aos, pero ya ha sido adoptada por ms de veinte pases 127. En el captulo VI volveremos sobre el tema, particularmente sobre sus implicaciones polticas y distributivas.

El servicio

de l a d e u d a

En consecuencia, la medida econmicamente ms importante de la deuda pblica parece ser la relacin entre las cargas de los im puestos presentes y futuros y no el monto nominal de la deuda.

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por otro lado, la medida polticamente ms importante de la deuda pblica parece ser el coste corriente del servicio de la deuda como proporcin del gasto estatal. Sin duda, sta es la medida ms visi ble para un gobierno que est luchando por cuadrar bien sus cuen tas, por la simple razn de que todo euro gastado en el servicio de la deuda de hecho un coste asociado a las polticas anteriores es un euro que no puede invertirse en nuevas medidas. Cuando los presupuestos estatales eran relativamente modestos, los gastos por la deuda llegaron a ser inmensos. En las ciudades ale manas de los siglos XV y xvi, el servicio de la deuda representaba aproximadamente el tercio del total de sus presupuestos. En los principados y reinos hubo situaciones variadas. Durante la primera mitad del siglo xvi, el estado de Hesse pagaba entre un 2 y un 9 por ciento del total de su gasto en el servicio de la deuda. Durante el mismo periodo en Wrttemberg, era del 80 por ciento. Espaa es taba ms o menos en el medio: en 1543, prcticamente dos tercios de su ingreso corriente era el inters que iba para losaras128. Tam bin Francia finaliz el siglo xvi con grandes deudas cuatro quin tos de su ingreso anual estaban ya asignados a principios del reina do de Enrique IV 1 2 9 ; sin embargo, gracias a las reformas de Sully, la carga de su deuda cay a lo largo del siglo xvii y entre 1663 y 1689 lleg a representar la quinta parte del total de su gasto. Npoles, en cambio, pag tanto como un 56 por ciento del presupuesto en gas tos por la deuda en 1627 1 3. El servicio de la deuda papal tambin fue elevado, ascendiendo de un 36 por ciento en 1526 a un mximo del 59 por ciento en 1654131. En comparacin, el servicio de la deu da austraca del siglo xvin fue bastante bajo, entre la cuarta y la ter cera parte del total de su gasto 132. La historia nos brinda gran cantidad de ejemplos de crisis polti cas debidas al aumento de la carga por el servicio de la deuda. La ha bilidad de las ciudades-estado alemanas para preservar su inde pendencia dependi frecuentemente de esto: de ah que Mainz, que en 1411 les pagaba prcticamente la mitad del total de su renta a los titulares de anualidades, perdiera su independencia en el si glo xv, mientras que Lbecky Hamburgo, donde los servicios de la deuda eran menos costosos, no la perdieron 133. Las dificultades de la monarqua espaola a finales del siglo xvi y del xvil estuvieron

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ntimamente vinculadas a sus recurrentes crisis por la deuda. Ya ei| 1559, los totales de los pagos de intereses a los juros eran superiore| al ingreso corriente; la situacin no mejor en 1584, cuando un por ciento del ingreso corriente iba a parar a los titulares de bonoa| En 1598, la proporcin lleg a ser del 100 por ciento 134. La Repuj* blica de Holanda pudo mantener niveles absolutos de deuda m ia| cho ms altos que sus rivales continentales, pero, aun as, pag s i| j mas relativamente bajas por el servicio de la deuda. Por ejemplc|j en el decenio de 1640, el servicio de la deuda representaba tan sh| un 4 por ciento de su total presupuestario. Sin embargo, incluso eijjj Holanda se lleg a un lmite. En 1801, seis aos despus de que consolidaran las deudas provinciales y de la unin en una da, el servicio de la deuda represent el 41 por ciento del puesto. La Repblica Francesa, que haba rebasado los lmites df Holanda en 1795, se alivi en cambio de su deuda, debido a raz^ nes que se discutirn ms adelante135. La Francia de la era prerrevolucionaria es, tal vez, el ejemplo m| notorio de un estado abatido por los costes del servicio de la deuda! Entre 1751 y 1788, los pagos de intereses y amortizaciones ascen| dieron de un 28 a un 49 por ciento del total del gasto, o de la cuarta parte de su recaudacin impositiva al 62 por ciento 136. De hecho* el coste por el servicio de la deuda para el rival militar principal d Francia no fue mucho ms moderado. Entre 1740 y 1788, los gastos britnicos por la deuda subieron com o proporcin de la recauda*cin impositiva de un 37 a un 56 por ciento 137. Pero la cuestin cla ve fue que Francia tena una deuda considerablemente menor que la de Gran Bretaa, tanto en trminos absolutos como en propor cin a su renta nacional. Entre 1776 y 1782, los gastos por la deu da en Francia representaban un 7,5 por ciento del total de la deuda, comparado con un 3,8 por ciento en Gran Bretaa. En otras pala bras, el coste por el servicio de un mismo monto de deuda era el doble para Francia. Esta desventaja crucial se debi slo en parte a los pagos ms altos por la amortizacin; la razn principal de esto se tratar en el prximo captulo. El grfico 9 representa las cifras por el servicio de la deuda con relacin a los presupuestos desde principios del siglo xix y pone en claro que hasta el decenio de 1870, ninguno de los estados princi

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pales se acerc a Gran Bretaa. Los datos britnicos demuestran q u e durante prcticamente todo el periodo que transcurre entre 1818 y 1854 ms de la mitad del gasto bruto del gobierno central iba a parar al servicio de la deuda, lo que la asemejaba a la carga de endeudamiento del Antiguo Rgimen a principios de la Revolucin. Pero Gran Bretaa fue capaz de reducir gradualmente su deuda a partir de 1830, como muestra el grfico , mientras que los gastos por la deuda francesa (e italiana) llegaron al nivel de los britnicos como resultado de las guerras ocurridas entre Sebastopol y Sedan. Desde finales del decenio de 1860 hasta mediados del de 1880, Gran Bretaa, Francia e Italia gastaron alrededor del tercio de sus presu puestos en gastos por la deuda. El aumento del gasto con fines civi les y militares hizo que las proporciones bajaran al nivel de la pru siana (por debajo del 10 por ciento) en 1913, con la excepcin de Francia, cuya cifra se mantuvo por encima del 20 por ciento.

Grfico 9. Servicio de la deuda com o porcen taje del gasto pblico, 1802-1999 Fuentes: Flora et al., State, Economy and Society, vol. i, pgs. 381 y ss., excepto: Francia 1802-1822: Mann, Sources o f Soal Power; vol. H, pg. 373; Reino U nido 1802-1914: Mitchell y Deane, Abstract o f British Historical Statistics, pgs. 396-399; Prusia: Gerloff, Der Staatshaushalt , pg. 5; Jahrbuch f r die Statistik des Preussischen Staats (1869), pgs. 37 2-443,466-545. Todas las cifras de 1982 hasta 1999 son de la O CDE. Nota: Las cifras alemanas para 1870-1914 se refieren al gobierno general, pues todas son cifras de la O CDE. Las otras cifras se refieren al gobierno central.

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El grfico 9 tambin deja claro lo diferentes que fueron las car gas de los cuatro estados despus de la I Guerra Mundial. Mientras que el servicio de la deuda de Gran Bretaa y Francia alcanz un mximo del 44 por ciento del total del gasto pblico, en Italia, la ci fra media de la dcada de 1920 estuvo por debajo del 18 por ciento, En Alemania por razones que veremos enseguida el servicio de la deuda fue tan slo del 2 por ciento del total del gasto en 1925, Los intereses y las liquidaciones de la deuda importaron mucha menos a Alemania y Francia desde 1945, aunque en ambos casos proporcin en el total del gasto fue aumentando desde principio^ de los aos ochenta del siglo xx. En Gran Bretaa, el servicio por la deuda tendi a caer entre los aos cincuenta y los noventa, miert* tras que en Italia la tendencia fue en direccin opuesta hasta me diados de los noventa, cuando ms de la quinta parte del total del gasto pblico estaba destinada a la deuda pblica. La explicacin ms obvia de la menor importancia del servicio de la deuda en proporcin al gasto pblico puede que sea, simple mente, que los presupuestos del siglo xix fueron demasiado peque os. Como vimos, el desarrollo del Estado de bienestar no haba comenzado todava en dicho periodo; por eso, los pagos a los tene dores de bonos fueron las principales transferencias que se hacan a travs del Tesoro. Es una parte de la historia a la que retornare mos en el captulo VII. Pero hay, sin embargo, otras razones por las que la deuda britnica fue mucho menos costosa que las de sus ri vales durante el siglo xvin y el xix, y por las que al menos para las economas desarrolladas de Occidente la deuda es hoy bastante menos costosa que en el pasado. Estos son los temas que tratare mos en el prximo captulo.

su

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CAPITULO V

LOS IMPRESORES DE DINERO: INCUMPLIMIENTO Y FALSIFICACIN

Spalo cualquiera que lo desee: el presente billete vale mil coronas... T los trazaste claros; y luego, esa noche unos hechiceros reprodujeron a millares y, a fin de que todos se aprovecharan del beneficio de compartirlos., timbramos la serie entera all mismo. Billetes de diez, treinta, cincuenta y cien estn prestos ya. No podis figuraros cunto bien ha hecho esto al pueblo. Imposible sera retener las fugitivas hojas; con la celeridad del rayo hanse diseminado en la circulacin. Las casas de cambio tienen las puertas abiertas de par en par. Y all se hace honor a cada billete por medio del oro y de la plata, con algn descuento es verdad.
G o e th e , Fausto 1

E n 1912, la Unin Alemana por el Sufragio Femenino celebr una reunin, que cont con gran participacin, para tratar el tema de la inflacin. Durante aquella poca, la inflacin de los precios al consumo en Alemania calculada segn el precio de los alimen tos era algo inferior al 5,3 por ciento anual. Este haba sido el m ximo desde 1880: desde la creacin del Imperio alemn en 1871, el promedio anual de inflacin haba superado levemente el 1 por ciento. La reunin de las sufragistas fue una de las muchas expre siones de ansiedad de la gente por la subida de precios; como haba sealado un crtico de prensa un ao antes, todos hablan del au mento del coste de vida 2. Sin embargo, hablar sobre la inflacin no equivala a comprenderla.

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James Gillray, Midas, Transmitting all into Paper, 1797

En 1924, la Unin volvi a reunirse para considerar la estabili zacin y ya no la inflacin. Como consecuencia de la desastrosa hiperinflacin del ao anterior haba tenido un pico inflacionario de 182.000 millones por ciento anual los activos de la sociedad tenan en ese momento exactamente un valor de 5 marcos con ca torce peniques. A pesar de que no slo antes de la guerra sino tam bin durante la I Guerra Mundial se neg a las mujeres el derecho al voto, ellas invirtieron patriticamente sus fondos en bonos del gobierno alemn 3. Pero los bonos comprados durante la guerra ya no valan nada. En dos ocasiones durante un lapso de veinticinco aos, la deuda del gobierno alemn prcticamente se haba evaporado por la fuer te cada del valor de la moneda. En dos ocasiones, aquellos que ha ban depositado su fe y esperanza en el crdito del Imperio alemn se haban quedado con papeles carentes de valor. Era com o si la gente, colectivamente, no hubiera comprendido el final de la obra maestra de Goethe (aunque, irnicamente, el vicepresidente del Reichsbank durante la primera hiperinflacin haba sido un reco nocido especialista en Goethe) 4. En la escena del primer acto de la segunda parte de donde proviene la cita que abre este captu lo la impresin de billetes parece llevab a la prosperidad. Los bi lletes fluyen por las tiendas de vinoTlas carniceras y las panade ras, / y convierten a la gente en glotones felices. Las costureras, sastres y taberneros negocian furiosamente. Esta riqueza de papel, declara Mefistfeles, es bastante prctica 5. Pero en el cuar to acto, Mefistfeles confiesa que los billetes eran una riqueza artifi cial, que el pas al que se los haba otorgado estaba ahora hundi do en la anarqua:
En la cual grandes y pequeos se hacan la guerra a diestro y siniestro, y los hermanos se perseguan y mataban, castillo contra castillo, ciudad contra ciudad, el pueblo en pugna con la nobleza, el obispo con el cabildo y la comunidad; bastaba mirarse uno a uno para ser enemigo. En las iglesias eran cosas corrientes la muerte y el asesinato;

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ante las mismas puertas de las ciudades, cada caminante y cada mercader estaban perdidos... Ello marchaba y cojeaba, vino al suelo, levantse otra vez; luego cay de espaldas y fue rodando pesadamente en confuso m ontn6.

Es posible que Goethe quien escribi la obra poco antes de su muerte en 1832 tuviera en mente la experiencia francesa del de cenio de 1790. Pero el episodio es extraordinariamente semejante al de los inicios de la Repblica de Weimar. En esa poca, la expe riencia inflacionaria alemana lleg a ser verdaderamente extrema. Todava en los aos ochenta del siglo XX, los polticos alemanes ape laban al recuerdo de la hiperinflacin contndola com o un factor importante de la poltica alemana; buscaban convencer al electo rado de que la nueva moneda europea sera tan slida com o el deutschmark (que en sus cincuenta aos de existencia se haba de preciado en un 75 por ciento de su valor). Sin embargo, el incum plimiento que se vale de la inflacin es una experiencia en muchos sentidos universal tan universal com o la historia de Fausto . En Gran Bretaa, desde 1899, el precio de una cajetilla de cigarrillos ha subido 15 veces su valor original; el precio del pan 32 veces; y el precio de una pinta de cerveza 456 veces. El salario semanal pro medio aument 89 veces su valor 7. En cambio, el consol del gobier no britnico con un valor nominal de 1.000 libras mostr una bzya de precio.

CMO NO PAGAR

Hay cinco modos de reducir los pagos de transferencia, ya sean los del inters de la deuda o del reembolso, cuando alcanzan un ni vel que sejuzga (polticamente) excesivo. En primer lugar se puede, simplemente, liquidar tanto la totalidad com o parte de la deuda. Un modo obvio de hacerlo es introduciendo un impuesto sobre el capital para todos los titulares de bonos o para todas las personas de alto nivel adquisitivo. En segundo lugar, el inters que se paga por la deuda puede reducirse mediante una ley, operacin que se

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conoce com o conversin. En tercer lugar, los pagos a los titulares de bonos pueden simplemente suspenderse mediante autoriza cin. En cuarto lugar, un aumento inflacionario no anticipado pue de reducir el valor real tanto de la deuda com o de los pagos de in tereses, en tanto que la deuda no est ajustada por un sistema que corrija el efecto de la depreciacin o que est expresada en moneda extranjera (u o ro ). Esta ltima ha sido considerada generalmente la opcin ms fcil de llevar a cabo a nivel poltico; y com o veremos, ha sido la ms difcil de resistir entre los gobernantes del siglo xx. La ltima opcin la ms difcil, si bien es la mejor manera de re ducir la deuda consiste en lograr un incremento real de la tasa de crecimiento, aunque slo en ciertas circunstancias; el hecho de que exista una gran deuda pblica hace que esto ltimo sea difcil de conseguir. El m odo ms respetable, polticamente, de reducir la deuda es mediante su reembolso, es decir, logrando peridicamente exce dentes en el presupuesto bsico (es decir, excedentes que superen el inters corriente de la deuda). Pero pocas han sido las ocasiones en las que se ha podido liquidar la deuda de manera total. Entre 1816 y 1834, para dar uno de esos raros ejemplos, la deuda federal norteamericana qued liquidada en su totalidad 8. No obstante, tanto Estados Unidos com o Gran BretaaJograron reducir regu larmente el total de sus deudas mediante supervit. Entre 1822 y 1914, la deuda nacional britnica qued reducida en trminos no minales a la cuarta parte, com o resultado de un plan sostenido de devolucin. En Estados Unidos tambin hubo reducciones de la deuda entre 1805 y 1811, entre 1871 y 1893, entre 1920 y 1930, y nuevamente (aunque a escala mucho menor) entre 1947 y 1953 9. Por razones que se analizarn en el captulo VII, el aumento de la tributacin para pagar a los tenedores de bonos raras veces es una medida polticamente popular. Tambin da problemas a nivel eco nmico, ya que los impuestos sobre la renta y sobre el consumo uti lizados convencionalmente para financiar tales reembolsos son, como dicen los economistas, distorsionadores 10. Una poltica alter nativa y que no produce distorsiones consiste en recaudar un im puesto sobre el capital entre los mismos tenedores de bonos: es de cir, pagarles con su propio dinero. Sin embargo, las ocasiones en

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que esto ha sido posible a nivel poltico han sido pocas; y las verda deramente exitosas fueron an menos u . El intento, en 1919, del ministro de Economa alemn Matthias Erzberger de reducir el d ficit de la Repblica de Weimar mediante el cobro, entre todos los propietarios, de un impuesto fuertemente progresivo, denomina do Sacrificio por emergencia del Imperio (Rchsnotopfer), fraca s de manera lamentable porque poda pagarse en cuotas en pe riodos que fluctuaban entre los 25 a los 47 aos y con un inters a partir de diciembre de 1920 de tan slo el 5 por ciento. En tanto que la inflacin se mantuviera por encima del 5 por ciento, poda esperarse que la demora en el pago erosionara el valor real de la obligacin12. La solucin ms simple al problema de una deuda excesiva es, sin duda, no pagarla. El incumplimiento propiamente dicho fue la respuesta habitual de los monarcas del Medievo y de los inicios de la Edad Moderna, cuando los costes del servicio de la deuda con suman una parte demasiado grande de sus rentas. De este modo, Eduardo III llev a la quiebra a las familias Bardi y Peruzzi en el decenio de 1340 13.Jacques Coeur, el financiero francs del siglo xv, fue vctima de un incumplimiento similar por parte de Carlos V II14. A principios de la Edad Moderna, los incumplimientos de las gran des potencias fueron tan frecuentes que prcticamente se institu cionalizaron; aunque sera tal vez ms preciso definirlos com o mo ratorias, reestructuraciones o conversiones forzadas de la deuda en lugar de entenderlos como quiebras estatales 1 5 . Es as como Espaa, entre 1557 y 1696, dej de pagar parte o la totalidad de su deuda en catorce ocasiones16. Lo que ocurra generalmente era que las deu das se reestructuraban habitualmente, los asientos a corto plazo se convertan en juros a largo plazo y luego, poco despus de la reestructuracin, se planteaba una nueva peticin de prstamo. Pero este tipo de incumplimiento habitual tuvo su coste. A partir de 1627, los financieros genoveses limitaron su participacin en los asientos, previendo una nueva quiebra que los dejara como tene dores de juros menos rentables. La cada de la notable suma por asientos de 1625 (tuvo un mximo de 12,4 millones de ducados) a poco menos de 1 milln en 1654 reflej la disminucin de la capa cidad de maniobra fiscal de Espaa. Esto trajo consecuencias po-

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lricas directas, si consideramos que en dicha poca Francia y las Provincias Unidas tenan una mayor capacidad de endeudamiento a nivel interno y externo 17. Es ms, la economa espaola fue a lo largo de todo el siglo xvill propensa al incumplimiento: a media dos de los aos setenta del siglo xix se dio otro gran incumplimien to en Espaa. A principios de la era moderna, Francia tampoco cumpli regu larmente con el pago de la deuda. Sir George Carew deca de Enri que IV que retorca [a los financieros] com o esponjas para luego ponerlos entre la espada y la pared cada tres o cuatro aos 18. Se trat de una prctica que sus sucesores se vieron obligados a imitar. La monarqua no pag la deuda ni en su totalidad ni parcial mente en 1559, 1598, 1634, 1661, 1648 y 1698; tampoco lo hizo en 1714, 1721, 1759, 1770 y 1788. Como en el caso espaol, el in cumplimiento se convirti en una forma de conducta bastante pre visible: Pide prstamos para ir a la guerra, lucha en vano por au mentar suficientemente los impuestos para pagar la deuda, pide an ms prstamos para pagar el servicio de la deuda y... finalmen te deja de pagar parte de ella para reestablecer el equilibrio 19. Se pueden distinguir tres formas de incumplimiento: la suspen sin temporal del reembolso; la refirm a, que consista en restau rar los intereses de la deuda a un 5 por ciento; y el pleno repudio, cuando se reduca la tasa de inters llevndola por debajo del 5 por ciento 20. Desde el reinado de Francisco I, el gobierno se vali pe ridicamente de las chambres dejustices comisiones especiales para investigar fraudes financieros no slo para sanear el sistema fis cal, sino tambin para dejar de pagar ciertas obligaciones. Hubo once episodios de este tipo entre 1597 y 1665 21. Se ha sugerido que fue la negativa de Luis XVI a incumplir del modo habitual lo que lo forz a convocar los Estados Generales y, en suma, desencaden la crisis revolucionaria. Esto simplemente pospuso y empeor la crisis fiscal. El incumplimiento de 1797 afect a dos tercios de la deu da nacional, y eclips incluso la Visa, que se haba instituido tras el colapso de los planteamientos de Law. David Hume observ, cnicamente, que si Gran Bretaa hubie ra dejado de pagar la deuda como lo haba hecho Francia en el si glo xviii, las consecuencias habran sido mnimas: Tan tonta es la

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gente en general, que a pesar del violento shock que sufrira el cr dito pblico de Inglaterra por una quiebra voluntaria, ste resur gira poco despus en condiciones tan florecientes com o las ante w 99 ores . Hume tena, en cierto sentido, razn: si bien los incumplimien tos aumentan generalmente el precio del prstamo en el pas, po cas veces espantan por mucho tiempo a los prestamistas. En efecto, Inglaterra haba experimentado en 1671 incumplimientos parcia les: esto ocurri cuando Carlos II decret una moratoria sobre todas las rdenes de pago no reembolsables mediante una fuente de ingreso futuro. Este Paro de Hacienda fue desastroso para los or febres de Londres que, desde 1665, haban estado otorgando cr ditos a corto plazo de este tipo al Estado. En 1685 se suspendieron una vez ms los pagos del inters y no se reanudaron hasta 1705 23. No obstante, los costes ocasionados por el incumplimiento son por lo general cuantificables en trminos de tipos de inters ms altos (y en consecuencia, de costes de la deuda ms altos) que los gobier nos morosos pagan sobre los nuevos prstamos posteriores al in cumplimiento. Como veremos, lo que explica ms adecuadamente la diferencia entre la fortaleza financiera britnica y la francesa del siglo xvill es este fenmeno. Si bien el gobierno federal norteamericano nunca dej de pa gar su deuda, no puede decirse lo mismo de los estados: durante la recesin de 1837-1843, hubo incumplimientos en prcticamen te la mitad de ellos; y un 10 por ciento del total de sus deudas fue totalmente repudiado. En 1857 se manifestaron ms incumpli mientos y nuevamente en 1870 24. Los pases de Latinoamrica fueron estados morosos permanentes durante los siglos xix y x x . Hubo periodos de incumplimiento en la dcada de los aos vein te del siglo xix, a finales de 1880 (en Argentina y Colombia), antes de 1914 (en Brasil y M xico), en 1930 y nuevamente en los ochen ta del siglo x x . A los estados de Oriente Medio no les fue mucho mejor. En Turqua hubo un incumplimiento que trajo consecuen cias calamitosas despus de 1875, y que tambin produjo un im pacto sobre los tenedores de bonos egipcios. El colapso del Impe rio otomano, posterior a la I Guerra Mundial, condujo a otro gran incumplimiento; si bien no tuvo la dimensin del incumplimien

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to ruso de 1917, que fue tal vez el mayor ocurrido en la historia de las finanzas. Pero todos estos casos fueron an ms complejos por el hecho de que una proporcin considerable de los titulares de bonos eran de origen extranjero, lo cual traa problemas econ micos y polticos diferentes de los que resultaban de un incumpli miento a nivel puramente interno. Pero volveremos a este tema en el captulo X. La conversin el intercambio de un tipo de bonos en manos del pblico por otro de cupn con menos valor es, esencialmen te, un incumplimiento parcial con consentimiento. En 1672, el Te soro ingls suspendi los pagos de las obligaciones de prstamo reembolsables y otros tipos de deudas y las convirti en anualidades hereditarias con inters fijo 25; en 1715, el gobierno holands sus pendi, para luego reducir, los pagos de inters, operacin que vol vi a realizar en 1753 26. Hubo conversiones ms o menos exitosas de parte de la deuda nacional britnica en 1707-1708, 1716-1717, 1727,1749-1750,1756,1822,1824,1830,1834y 1844; pero en 1853 la oferta de Gladstone de convertir 490.000 anualidades consoli dadas y reducidas en un nuevo valor que pagara el 2,5 por cien to de inters fracas; y debieron pasar treinta y cinco aos para que Goschen intentara una vez ms llevar a cabo dicha operacin, que fi nalmente fue exitosa y logr reducir el inters de una porcin con siderable de la deuda al 2,75 por ciento 27. Una conversin crucial fue la de 1932, que recort el cupn de los 2.100 millones de libras en deuda an pendiente de la I Guerra Mundial de un excesivo 5 por ciento a un 3,5 por ciento. El xito de esta importante opera cin una cuarta parte de la deuda nacional y que equivala a la mitad de la renta nacional anual se concret en un ahorro de 30 millones de libras para el gobierno 28. A diferencia de los incumplimientos, estas operaciones se admi nistraron de manera transparente y previsible, respondiendo a los descensos de los tipos de inters del mercado. Y lo que es ms im portante es que las conversiones se basan fundamentalmente o deberan basarse en el consentimiento. Una conversin com o la de 1932 logr efectivamente persuadir a los inversores para que se orientaran hacia activos de mayor largo plazo y menos renta bles: cuando el Midland Bank se neg a aceptar las condiciones

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del Banco de Inglaterra, no se le forz a hacerlo. Por otro lado, se logr que los pequeos inversores aceptaran la conversin no slo mediante propaganda patritica sino tambin mediante un sis tema de premios y castigos. Por ejemplo, el Banco no admita aquellos bonos que no estuvieran convertidos para efectuar re descuentos 29. La tradicin britnica de las conversiones negociadas ha sido* sin embargo, excepcional en muchos sentidos. Cuando el primer ministro francs Villle intent realizar en 1824 una conversin al estilo britnico se enfrent a la dura oposicin de la aristocrtica Cmara Alta, y el plan finalmente fracas. El vizconde de Chateau briand afirmaba que se trataba de una treta anglo-austriaca desti nada a defraudar al rvmtrfrancs, y el hecho de que parte de las ga nancias serviran para compensar a los aristcratas vctimas de la Revolucin aada complejidad a las dificultades polticas 30. Cuan do las conversiones negociadas son imposibles de realizar, los go biernos autoritarios, por ejemplo, llegan a valerse de la compul sin. Esta fue la clave de la estabilizacin de la deuda italiana que realiz Mussolini en el decenio de 1920. En 1926 hubo dos con versiones obligatorias (conversioneforzosa): cuando los bonos a cor to plazo se convirtieron en bonos a largo plazo del 5 por ciento (titoli del Littorio), y una vez ms en 1934, cuando estos nuevos bonos fueron convertidos en bonos a veinticinco aos del 3,5 por ciento de inters 31. Como ponen de manifiesto estos ejemplos, no existe en verdad una clara diferencia entre el incumplimiento y la conversin; la im portancia radica en el modo en que se induce a los acreedores a re ducir las demandas sobre el Estado, y cmo se logra efectivamente reducirlas.

E l im p u e sto in f la c io n ist a

Tanto los impuestos sobre el capital com o los incumplimientos y las conversiones constituyen modos manifiestos de reducir la car ga de la deuda. Pero ya desde hace tiempo se reconoce la existen cia de un modo encubierto de reducir la deuda: mediante la deva

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luacin de la unidad de cuenta en la que se expresa. La emisin de dinero para causar un aumento no anticipado de precios opera, en muchos sentidos, como una herramienta fiscal. En primer lugar, permite al gobierno canjear trozos de papel carentes de valor (o sus equivalentes electrnicos) por bienes y servicios. Esta transfe rencia en beneficio del gobierno, o seoreaje, la paga el sector pri vado que ve disminuido el valor real de sus saldos monetarios por la inflacin resultante. En segundo lugar, el aumento de precios cau sado por la impresin de papel moneda disminuye el valor real de los pagos salariales gubernamentales, los pagos de transferen cias y el reembolso oficial de la deuda, si no estn ajustados por la inflacin. Simplemente, la inflacin reduce el valor real de la deu da si est expresada en moneda nacional. En tercer lugar, la infla cin permite que el gobierno empuje al contribuyente en la escala impositiva hacia niveles ms elevados. Histricamente, ste ha sido el modo en que los gobiernos lograron hacer frente a severos dese quilibrios fiscales. El impuesto inflacionista extrado de los posee dores de activos monetarios y financieros no es un invento del si glo xx, si bien fue entonces cuando los gobiernos se valieron de dicha herramienta de modo ms amplio y desmedido. Aunque los metales preciosos han sido, desde el tercer milenio antes de Cristo, la base del sistema monetario, su acuacin slo se realiz a partir del siglo vil a.C.:2. Sin duda, ya desde la era romana se entenda que la disminucin del oro o la plata de las monedas po da ser una fuente de ingreso. La devaluacin del denario romano fue leve aunque constante: su contenido de plata disminuy en un 25 por ciento entre los gobiernos de Augusto y Marco Aurelio 33. Durante el Medievo y a principios de la Edad Moderna, el ingreso fiscal francs proveniente del seoreaje fue alto: en 1421 fue once veces superior a las otras fuentes de ingreso de la corona. Entre 1318 y 1429, la moneda se devalu en cuatro oportunidades 34. Hubo de valuaciones en Florencia en el siglo xiv, en Castilla y Borgoa en el si glo xv, en Inglaterra en el siglo xvi y en Alemania a principios del siglo xvii. En el decenio de 1540, Enrique VIII mand acuar mo nedas reducidas de contenido metlico con un valor nominal de 4,4 millones de libras, es decir, doblando el valor del metal que con tenan. La ganancia por moneda fue de un 46 por ciento, lo que

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equivala a 2 millones de libras 35. Redujo el contenido metlico d h j las monedas de oro en un 25 por ciento y el de las monedas de plj| ta en un 80 por ciento 36. De manera similar, entre 1513 y 1636, el contenido de plata de la livre tournois francesa se redujo a la mita^j del valor original 37. En el siglo xiv, Nicols Oresme, en su De mort ta, afirmaba la legitimidad de dichas operaciones; sostena que sj eran realizadas por causas justas, la devaluacin era un tipo de iuji puesto legtimo 38. Sin embargo, estas prcticas no fueron popula! res y se realizaron en secreto. El secretario de Enrique VIII, Thomj Wriothesley, consideraba que la Casa de la Moneda era nuestra cora sagrada, aunque recomendaba que se mantuvieran en secretjj sus operaciones porque si se hiciera pblico cmo son empleada) las cosas que los hombres le confan, stos las retiraran y habra dj casez 39. Los alemanes recuerdan la Guerra de los Treinta Aoj com o los aos de la Kipper-und, Wipperzt, es decir, la era de los coi tadores de moneda. Pero la correlacin entre la devaluacin y la inflacin era raa vez exacta: los precios, a principios de la Edad Moderna, se vieroij afectados tambin por la circulacin de la moneda extranjera, ad<| ms de por las fluctuaciones agrarias y demogrficas; en todo cas) hubo lmites concretos a la expansin de la oferta monetaria a trav de la devaluacin. No obstante, la aparente relacin entre devala* ciones y aumentos de precios que caracterizaron al siglo xvi pro voc reacciones tanto a nivel terico com o prctico. Para Jean Bodin, que escriba en 1568, se trataba de un fraude y pura necedad cortesana afirmar que tanto el rey com o la gente ganaba [con la des valuacin] ; era posible que el rey se beneficiara en algo, pero era patente que la gente no se beneficiaba en absoluto 40. En el siglo XVII, las sucesivas devaluaciones hicieron que en Europa se llegara prc^ ticamente al caos monetario. En 1610 hubo aproximadamente mil monedas diferentes de oro y plata en circulacin en Amsterdam, lo que haca que aumentaran los costes de transaccin del comercio 41. A la vez, los ingresos del seoreaje tendieron a mermar con las su cesivas devaluaciones. Como reaccin, hubo dos pases que intentaron adoptar siste mas con tipos de cambio fijos. En 1638 se fij el florn holands en 10 gramos de plata pero la unidad de cuenta del Amsterdamse
f;

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\Visselbank continu siendo el florn de 1544. Esto facilit la crea cin de un sistema de pagos unificado, manteniendo a la vez cierta flexibilidad entre el tipo de cambio de la moneda en circulacin que se usaba fundamentalmente en transacciones internas y el flo rn bancario destinado al comercio internacional. En Inglaterra, la costumbre de devaluar las monedas de plata fue interrumpida des pus de una explosiva depreciacin de los aos de la guerra con la gran reacuacin de 1696 42. Dado que se intent establecer un sis tema bimetlico, el precio de la guinea de oro se fij tambin en plata pero el tipo elegido infravaloraba la plata en relacin con Fran cia y Holanda y esto determin que las monedas de plata quedaran fuera de circulacin. La tendencia hacia el oro continu en 1717 cuando el director de la Casa de la Moneda, el gran fsico sir Isaac Newton, fij el precio de acuacin del oro en 3 libras, 17 chelines y 10 peniques y medio por onza; una vez ms, el oro qued sobrevalorado en relacin con la plata y las monedas de este metal desapare cieron de la circulacin. Para las transacciones mayores se reempla z gradualmente la plata por el papel moneda respaldado con oro. En 1774, la plata dej de ser moneda de curso legal para todas las cantidades que superaran las 25 libras 43. De forma similar, la acua cin en Estados Unidos, que formalmente era un pas bimetlico se gn la Ley de Acuacin de 1792, se hizo, inicialmente sobre todo, en plata (debido a la subvaloracin del oro en la Casa de la Mone da) , y a partir de 1834 en oro (por la subvaloracin de la plata) 44. No obstante, el desarrollo del papel moneda cuyo origen pue de rastrearse hasta China durante el siglo xiv, pero que comenz a utilizarse en Occidente en 1690 cre nuevas oportunidades de recaudacin del impuesto inflacionista 45. Entre I704y 1707, la caisse dempruntsfrancesa emiti 180 millones de libras francesas en bille tes con inters, si bien el mercado enseguida hizo que descendie ran a dos tercios de su valor nominal46. Como hemos visto, uno de los elementos clave del desastroso experimento de John Law con las finanzas francesas fue la masiva expansin de la oferta del papel moneda que alcanz los 2.235 millones de libras en 1720, compara dos a los 344 millones de libras de 1708 47. A fines de 1789, se dio una nueva expansin de la oferta de papel moneda que result de la peticin de prstamo por parte del gobierno a la Caisse d Escompte,

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si bien esta ltima fue menos perjudicial 48. A partir de 1768 Rusia tambin se vio obligada a depender en gran medida de la impre* sin de papel moneda (y de la desvalorizacin de su moneda metal lica) para financiar sus dficit49. Espaa tuvo que hacer lo mismqi aunque los vales reales emitidos por Carlos III desde 1780 producais intereses 50. Del mismo m odo, una parte considerable de la dei^s da austraca fue financiada, entre 1790 y 1820, por la emisin de| papel Zettelbl. Los billetes en cuestin eran, tcnicamente, instru mentos de deuda a corto plazo y no dinero en efectivo, pero el efecf to inflacionario fue similar. < La inflacin ms espectacular del siglo xviii fue la de los assignaf emitidos por la Asamblea Nacional Francesa com o anticipos de la| ventas de las propiedades de la corona y de la Iglesia confiscadas. f$ bien originalmente tenan com o fin reembolsar y reemplazar d$ manera efectiva la llamada dette exigible 52 del Antiguo Rgimen^ poco a poco se volvieron una herramienta para financiar los gran! des dficit de guerra del rgimen revolucionario. Los 400 millonef de libras francesas iniciales, emitidos en diciembre de 1789, produs can intereses, pero desde octubre de 1790 los assignats dejaron de pagarlos y el volumen en circulacin aument rpidamente de 1.200 millones en septiembre a 2.400 millones en octubre de 1792. En fe* brero de 1796, cuando se destruyeron las impresoras de dinero p^ blicamente, ya se haban emitido assignats por un valor de 40.000 millones, es decir ocho veces la deuda del Antiguo Rgimen 53. El valor de los assignats en relacin con el oro cay de un 91 por ciento en enero de 1791 a un 0,5 por ciento en 1796 54. Este tipo de cance lacin de deudas caractersticos del siglo xviii trajo como resultado que, en 1818, la deuda por habitante en Gran Bretaa fuera quince veces mayor que la de Francia 55. Por otro lado, la experiencia de los assignats dej una cicatriz duradera en la psicologa francesa, en forma de resistencia a depender del papel moneda, que se mantu vo prcticamente durante un siglo. En 1850, ms del 90 por ciento de las transacciones de Francia se liquidaban en metlico, algo que slo ocurra en la tercera parte de las transacciones inglesas y en la dcima parte de las escocesas 56. Pero la experiencia francesa no fue nica. Entre 1786 y 1815, la circulacin de rublos en papel aument 18 veces su volumen. La ci

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fra equivalente en Austria, entre 1790 y 1811, fue 37 57. Napolen es taba en lo cierto cuando afirmaba que el aumento del volumen de papel moneda en circulacin haba sido uno de los fundamentos de la financiacin de la guerra con Austria: en septiembre de 1809 orden que se imprimieran 100 millones de florines austracos en billetes falsos para devaluar los billetes y hacer que Austria volviera a la moneda metlica, lo que la obligara a reducir su ejrcito 58. Es ms, mientras que Francia logr una estabilizacin exitosa y du radera con la creacin, bajo el gobierno de Napolen, del franco germinal en 1803, los estados de la Europa del Este lograron desha cerse de su papel moneda mucho despus. En Gran Bretaa, la guerra y la suspensin de la convertibilidad oro de 1797 generaron inflacin, si bien el nivel fue mucho menor que el del continente: los precios subieron en un 80 por ciento en tre 1797 y 1818, pero ya en 1822 se pudo volver al nivel de la pre guerra al readoptarse el patrn oro. A diferencia del continente, se mantuvo la confianza, durante la guerra, de que las autoridades te nan la intencin y los medios para readoptar el patrn oro cuando sta finalizara 59. Generalmente, el siglo xix es visto como la poca en que la pro pagacin del sistema patrn oro elimin la posibilidad de que se realizaran reducciones de la deuda mediante depreciaciones de la moneda. Pero esto no es del todo cierto. Durante la Guerra Civil es tadounidense hubo una inflacin al estilo de la de los assignats en los estados de la Confederacin, y tambin una depreciacin de los billetes (greenbacks) en la Unin, que resultaron en reducciones del valor real de las deudas pblicas 6 (1 . La convertibilidad del dlar qued suspendida entre 1862 y 1879, y hasta la dcada de 1890 per sistieron dudas de que Estados Unidos se comprometera con el oro. Las guerras y las crisis internas tendieron tambin a socavar los intentos de fijar en plata las divisas rusas y austracas, lo que forz a los gobiernos a que monetizaran sus dficit. Entre 1847 y 1853, por ejemplo, la deuda a corto plazo austraca aument de un 8 a ms del 25 por ciento del total61. En tres aos, 1849-1851, la base mone taria tambin ascendi en un 25 por ciento; y el coste de vida lleg en 1854 a un mximo del 29 por ciento, sobre el nivel que haba tenido siete aos antes. Las guerras en las que Austria particip en

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tre 1859 y 1866 dieron lugar a problemas semejantes 62. Italia carel ci de convertibilidad oro entre 1866 y 1883, y una vez ms en fe^ brero de 1894. Espaa suspendi tambin su convertibilidad et| 1883. Entre 1880 y 1914, Chile, Argentina y Brasil devaluaron 1$ moneda entre un 50 y un 80 por ciento 63. Aun dentro del sistema de patrn oro, se hizo posible aliviar la deuda mediante la ir cin. El hecho de que un gran nmero de pases europeos re ran sus deudas desde el decenio de 1890 hasta 1914 se ha atribuidcfc no slo a que hubo tasas de crecimiento ms altas sino tambin a 1 % expansin global de la oferta de oro y, en consecuencia, a una m a| yor inflacin (comparada con las tasas negativas de las dcadas 1870 y de 1880) 64. Sin embargo, la importancia de esta leve inflacin fue mnimi| comparada a la ocurrida en 1914, cuando los pagos en efectivo qu<^ daron suspendidos en prcticamente todos los pases combatientes! en la I Guerra Mundial (con la excepcin de Japn y Surfrica)/^ sus dficit se financiaron, a distintos niveles, mediante la impresi de papel moneda. El caso ms extremo fue el alemn, donde laJ precios al por mayor aumentaron entre 1914 y 1923 1,3 billones da veces. El shock sufrido por la gente, acostumbrada a la estabilidad de los marcos avalados por el oro, puede percibirse en las memaf ras de Elias Canetti sobre su estancia en Francfort en 1923:
Lo que golpe a la gente fue mucho ms que un mero desorden, sfl trataba ms bien de explosiones diarias... Los eventos menores, m privados y ms personales, tenan siempre una y la misma causa: la viril lenta cada del valor del dinero... Yo haba entendido siempre el die# ro como algo aburrido y montono... Pero ahora, repentinamente, lo vea desde una perspectiva diferente y algo monstruosa, como un de* monio que posea un ltigo gigante que azotaba todas las cosas y que persegua a la gente hasta sus ltimos rincones y hendiduras 65.

Para algunos esta situacin fue demasiado traumtica: el gran his* toriador de arte Aby Warburg sufri una crisis nerviosa y desde en tonces se sinti asediado por visiones de devaluacin cultural, con re producciones de obras de arte que salan escupidas como billetes de la imprenta 66. Otros, sin embargo, recordaron a Goethe. El Nordwest-

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deutsche ZtungpubMc una parodia de la cancin de Mignon de WilhelmMeisters Lekrjahre (Los aos de aprendizaje de Wihelm Meisters): Conoces el lugar donde prospera la moneda, donde en la noche oscura brillan lasjuntas de tijeras? Un viento helado sopla desde el abismo cercano en donde se hunde el marco, y el dlar asciende 67. Sin embargo, com o se aprecia en el cuadro 4, la inflacin fue un fenmeno casi universal a partir de 19^4, que afect incluso a los pases neutrales. Adems de Alemania, otros cuatro pases Aus tria, Hungra, Polonia y Rusia sufrieron algo parecido a lo que puede denominarse hiperinflacin 68. Los momentos de estabiliza cin tambin variaron: en la mayora de los pases los precios deja ron de aumentar en 1921; sin embargo, en los casos ms extremos, la inflacin perdur hasta 1922 y 1923. Italia, Francia y Blgica fue ron bastante excepcionales por el hecho de que la inflacin continu hasta 1926, si bien nunca alcanz niveles hiperinflacionarios. La ex periencia francesa fue algo confusa, con una inflacin anual que lleg a un mximo del 50 por ciento en 1920 para luego volverse negativa en 1921 y volver a tener un mximo del 40 por ciento en 1926, retornando a un valor negativo una vez ms en 1927. Francia experiment deflacin durante la mayor parte del periodo trans currido entre 1930 y 1936, pero la inflacin volvi a elevarse a un 30 por ciento a mediados de 1937 69. Las causas de las inflaciones de la posguerra, si bien complejas, estuvieron sin lugar a dudas enraizadas en las peticiones de prsta mo a corto plazo de los gobiernos y su financiacin monetaria por parte de los bancos centrales. La inflacin slo lleg a detenerse cuando se hizo patente que dichas prcticas cesaran, lo que (espe cialmente entre los pases que sufran hiperinflacin) requera de un cambio de rgimen sustancial, es decir, de un cambio de rgi men de la poltica fiscal y monetaria. En el caso italiano hubo as mis mo un cambio de rgimen poltico 70. Las consecuencias del alto nivel inflacionario fueron tambin en gran parte fiscales. Sobre todo, los recorridos divergentes de la inflacin tuvieron efectos ra dicalmente distintos en lo que hace a las cargas de las deudas de los

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distintos pases afectados. En Gran Bretaa y Estados Unidos la d < fe | cisin de retornar al patrn oro con el tipo de cambio de la pregue^ rea requiri una deflacin. A pesar de que hubo cierto reembols de la deuda, el efecto combinado de cada de precios y crecimiento! reducido causaron considerables aumentos de la carga real de ia jj deuda. Entre 1920 y 1931, el valor nominal de la deuda naci britnica se redujo aproximadamente en un 5 por ciento; pero
CUADRO4
I n flacin
de precios en

Europa

du r an te la

I G uerra M u n d ial

Mximo depreos al por mayor segn el valor delpapel moneda (1914=1)


Suiza Espaa Holanda Dinamarca Reino Unido Suecia Noruega Italia Francia Blgica Finlandia Checoslovaquia Austria Hungra Polonia Rusia Alemania 2 2 3 3 3 4 4

Ao
1921 1920 1919 1920 1920 1920 1920 1926 1926 1927 1921 1921 1922 1922 1924 1923 1923

fi
7 7 12 14 14.300 23.466 2.484.296 4.146.849 1.261.600.000.000

Fuentes: K. Mitchell, European Historical Statistics; Bresciani-Turroni, Economa of Infla tion, pgs. 23 y ss., 161-165; Capie, Conditions in which Very Rapid Inflation has Occu rred , cuadro 6; Sargent, Ends o f Four Big Inflations , cuadros.

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carga real de la deuda, teniendo en cuenta la deflacin, creci un asombroso 60 por ciento. Durante el mismo periodo, en Estados Unidos, los reembolsos de la deuda y la deflacin se anularon mutua mente, dejando sin cambios el nivel de la carga real de la deuda. Sin embargo, los pases que descendieron por el camino inflacionario emergieron con gran parte de la deuda interna, si no la totalidad, li quidada. El caso extremo fue el alemn, cuya deuda pblica se redu jo virtualmente a cero en 1923. Si bien la legislacin que sigui a favor de la revaluacin intent compensar a los tenedores de bonos de la preguerra en alguna medida como les sucedi a las desventuradas mujeres sufragistas no hizo lo mismo con los tenedores de bonos de guerra 71. Como parodia del lema de la Cruz de Hierro del solda do, los alemanes dieron su oro al Estado a cambio de papeles sin va lor 72. Pases como Blgica y Francia estuvieron en un punto interme dio. En Francia, entre 1920 y 1929, el total de la deuda interna lleg a aumentar en trminos nominales en un 37 por ciento. Pero en rela cin al producto nacional neto cay en la misma proporcin 73. En muchos sencidos, esta historia se volvi a repetir durante la II Guerra Mundial y con posterioridad a ella. En Alemania se dio un aumento an mayor de la deuda pblica y del papel moneda, y solamente controles estrictos de precios pudieron prevenir una ex plosin inflacionaria durante los dos ltimos aos del conflicto. Cuando cay el rgimen, en 1945, el reichsmark tambin desapareci prcticamente al mismo tiempo y fue reemplazado con una rapi dez increble por la moneda de la ocupacin impresa por los esta dounidenses y (en cantidades excesivas) por los rusos, que forzaron tanto a vencedores como a vencidos a improvisar dinero con ciga rrillos y otros sustitutos hasta la reforma monetaria de junio de 1948. Otros pases que experimentaron altos niveles inflacionarios durante la posguerra fueron Grecia, China y Hungra; en dos de ellos, las guerras civiles fueron las causantes principales del proble ma 74. Gran Bretaa, en cambio, consigui mantener la expansin monetaria y la inflacin a niveles inferiores a los de la I Guerra Mundial: los precios aumentaron tan slo un 50 por ciento en rela cin con 1938 75. Entre 1914 y 1945, el mundo fluctu entre la inflacin y la defla cin. Luego, con unas pocas excepciones los precios al consumo

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en Estados Unidos cayeron levemente en 1949 y 1955 yjapn expe riment una leve deflacin menor al 0,5 por ciento en 1980,1995 y 1999 el mundo desde 1945 ha sido inflacionario, aunque con dis tintas fases de baja y alta inflacin. En los aos cincuenta y sesenta la mayora de las economas experimentaron una inflacin leve bajo los suaves controles del sistema de Bretton Woods (vase el ca ptulo XI). Durante los aos setenta y ochenta, sin embargo, el fracaso de ese sistema condujo a la adopcin ms o menos global del papel moneda. La consecuencia fue un incremento general de la inflacin, si bien se manifest una considerable variacin en los distintos pases, dependiendo del m odo en que las autoridades fis cales y monetarias reaccionaron a los precios ms altos de petrleo impuestos por la OPEP en 1973 y 1979. (Para darse una idea de dicha variacin, se pueden comparar las tasas medias de inflacin de Alemania, Estados Unidos, Gran Bretaa y Portugal entre 1961 y 1999, que fueron respectivamente del 3,3; 4,6; 7,1 y del 12 por ciento). Pero desde fines de los aos ochenta ha habido una cada marcada de las tasas de inflacin en la mayora de los pases. La in flacin portuguesa, que superaba el 50 por ciento en mayo de 1977', cay a un nivel inferior al 3 por ciento en 1999. La inflacin france sa, que alcanz un 14 por ciento en noviembre de 1981, cay a tan slo un 0,2 por ciento. Algunos crticos osados llegaron a hablar de la muerte de la inflacin.

R e g las y d isc r e c i n

Las grandes variaciones de inflacin en el tiempo y entre pases tal vez se expliquen tanto por cambios a nivel institucional com o por leyes econmicas universales tales com o la teora cuantitativa del dinero o sus derivaciones 76. El grfico 10 presenta evidencia de largo alcance sobre la inflacin de precios al consumo en Gran Bretaa desde 1871 y demuestra que en efecto existe una correla cin entre la tasa de inflacin y las tasas de crecimiento monetario (es decir, la tasa de crecimiento de la oferta de dinero, ya sea defini da en su sentido ms estricto, incluyendo tan slo billetes y mone das en circulacin, o en sentido amplio: incluyendo depsitos ban-

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carios) 77. Pero las relaciones han cambiado considerablemente a medida que la naturaleza del dinero y las instituciones que lo gene ran han ido evolucionando. Un ejemplo claro sobre las dificultades a las que se enfrenta una interpretacin monetarista demasiado es trecha de la inflacin consiste en la divergencia que existi entre el dinero en un sentido amplio y la inflacin a mediados de los aos ochenta, periodo en el que, irnicamente, la poltica gubernamen tal fue abiertamente monetarista.

Grfico 10. Oferta monetaria britnica e inflacin (tipos de crecimiento anual), 1871-1997 Fuente: G a o h a rt, Monelary Policy; Capie y W ebber, Monet/ijy Histmy.

Una perspectiva institucional pondra el nfasis en el papel cam biante que tuvieron los bancos centrales, en particular la diferencia fundamental entre reglas y discrecin. Al principio, como he mos visto, la mayor parte de los bancos pblicos emisores de dinero existieron para ayudar al gobierno a financiar los dficit en que ha ban cado fundamentalmente por la guerra. Sin embargo, el pa

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trn oro evolucion como sistema para limitar la discrecin de los bancos centrales a prestar demasiado libremente en pocas de paz. Slo gradualmente se gest la idea de que el banco central deba responsabilizarse de la administracin de la moneda y de la estabili dad del sistema bancario en su totalidad 78. Segn los economistas clsicos, la estabilidad de precios no era la raison dtre del patrn oro. El recurso de sostener una tasa fija entre el oro y la moneda haca que se mantuviera automticamen te el equilibrio entre la economa internacional y la interior al vin cular la oferta de dinero a nivel interno con la balanza externa de pagos. Segn la teora del mecanismo de precios y flujo de espe cie , propuesta por primera vez por David Hume, una salida de oro traera la cada de los precios a nivel domstico a la vez que aumen tara los precios internacionales, lo que conducira a un aumento de las exportaciones, reduccin de las importaciones y reflujo del oro 79. Segn estas nacientes reglas del juego (la frase se acu en 1930), se supona que el Banco de Inglaterra deba responder a la salida de oro con el aumento del tipo de descuento 80, restringien do de esa manera el crdito para mantener la proporcin entre bi lletes y oro. En teora, la restriccin monetaria que resultara de esto reducira los precios en Gran Bretaa en relacin con el resto del mundo y en suma aumentara la competitividad de las exporta ciones britnicas, al mismo tiempo que deprimira la demanda in terna de importaciones. Este era el concepto fundamental que es taba en la base de la ley bancaria de sir Robert Peel de 1844, que separ el departamento de emisin de billetes del Banco de Ingla terra de sus operaciones bancarias comerciales y fij una propor cin de uno a uno entre el oro y la emisin fiduciaria del papel moneda ms all de una determinada cantidad (que inicialmente fue de 14 millones de libras) 81. Es importante distinguir entre los estatutos formales que regu lan la reserva de oro y la emisin fiduciaria y las reglas del ju ego no escritas. Por lo general, se asumi que las reglas consistan sim plemente en que el banco aumentara su tipo de descuento cuando las reservas de oro disminuyeran y que lo bajara cuando aumenta ran. Pero esto no sucedi siempre as. En lo que concierne al Banco de Inglaterra, el tipo de descuento... [estaba] regulado fundamen

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talmente por la proporcin de las reservas 82con respecto al pasivo, nis que por cualquier otra consideracin 83. Los cambios de esta proporcin se controlaban diariamente, si bien el tipo de inters se anunciaba semanalmente cuando se reuna la Junta de Conse jeros. Sumado a esto, el gobernador del banco poda ordenar que se aumentara (o bajara) el tipo en cualquier momento, com o suce di durante la crisis de 1907. La investigacin moderna confirma que los cambios en las reservas de oro fueron en efecto los deter minantes principales de los cambios en el tipo de inters 84. Sin em bargo, la reaccin del banco a los cambios de su reserva no fue siempre simtrica. Como afirmaba en 1909 uno de sus portavoces en un informe dirigido a la Comisin monetaria norteamericana: El tipo del Banco se aumenta, ya sea para prevenir que el oro salga del pas, o para atraer la entrada del oro al pas, y se baja cuando est completamente al margen de los tipos del mercado y las circunstan cias no requieren la importacin de oro 85. Los consejeros deTlbaneo tomaron tambin en consideracin los movimientos de los tipos de cambio exterior (fundamentalmen te los europeos), ya que stos servan de indicadores de inminentes cambios en las reservas 86. Tampoco debe asumirse que el banco estableca los tipos de inters a corto plazo para todo el dinero del mercado. En su clsico relato Lombard Street (1873), Walter Bagehot pona en duda la in fluencia que el banco tena sobre el mercado: El valor del dinero, as como el de cualquier otro artculo, se esta blece por la ley de oferta y demanda... El principal propietario de un artculo podra, por un tiempo, influir poderosamente en su valor si fijara el precio mnimo y lo mantuviera obstinadamente. De esta misma manera se establece el valor del dinero en la calle Lombard. 1 Banco de Inglaterra... impone el precio de venta mnimo de sus ar tculos, y esto, por lo general, es lo que permite a otros negociantes obtener ese precio o uno que se le aproxime... La nocin de que el Banco de Inglaterra tiene el control sobre el mercado del dinero, y que puede fijar el tipo de descuento como le plazca, es una idea que ha so-

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brevivido desde la poca anterior a [la ley bancaria de] 1844... Pero in* cluso entonces, la nocin era errnea 87.

Bagehot pensaba que era deseable que el Banco aumentara su control sobre el mercado monetario. Pero durante la mayor parfc^i del periodo anterior a 1914, el Banco tuvo que luchar para que su! tasa fuera efectiva 88. La explicacin contempornea ms comn acerca de esto es que el tamao del banco ha disminuido en relacin con el resto del; sector financiero, en particular con el tamao de los bancos priva! dos. Entre 1826 y 1858, el monopolio inicial del banco com o nicos banco societario del pas se fue desvaneciendo, y fueron surgiendo^ los grandes bancos comerciales (que desarrollaron conjuntamen te el sistema de compensacin bancaria) y las casas de descuenta (que trabajaban en el mercado de las letras de cambio) 89. En teora*; el Banco de Inglaterra posea an a fines de siglo la mayor parte del capital desembolsado de todos los bancos del mundo (14,5 millo nes de libras, a los que habra que sumar otros 3 millones en con cepto de beneficios acumulados y no repartidos). Pero su capital no era mucho mayor que el del banco de negocios ms grandt de la City: el banco de N. M. Rothschild & Sons, que en 1905 posea 8,4 millones de libras. En efecto, el Banco de Inglaterra era ms pequeo que el Banco Rothschild incluyendo las sucursales de Londres, Pars y Viena, que formaban un consorcio de un capital, hasta esa fecha, de 37 millones de libras 90. Adems el crecimiento de los bancos comerciales privados, que raras veces pedan prsta mos al Banco de Inglaterra, redujo an ms su poder 91. Entre 1894 y 1901, la reserva del banco promediaba una cifra algo superior al 3 por ciento de los depsitos, cuentas corrientes y circulacin de billetes de todos los bancos del Reino Unido 92. Esto alarm a sus contemporneos. Palgrave fue uno de los numerosos crticos que exhortaba a que [el Banco de Inglaterra] obtuviera una reserva realmente suficiente. Pero fue en vano: la reserva continu siendo una delgada lmina de oro 93. Adems del tipo de inters, el Ban co se vio en la necesidad de desarrollar una variedad de instrumen tos suplementarios para hacer que ese tipo fuera efectivo: opera ciones de mercado abierto (que acabaran con el exceso de efectivo

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del mercado monetario mediante la venta de consols al contado y su recompra a plazo); peticiones de prstamo a los clientes principa les como, por ejemplo, la Oficina de la India, el Banco de Japn e incluso (com o en 1905-1906) a los bancos adscritos a la cmara de compensacin; reducciones de prstamos y facilidades de redes cuento para el mercado; la manipulacin de sus precios de compra y venta del oro extranjero (ya fuera en lingotes o monedas) 94. Existe an cierta evidencia de que el banco reaccion ocasionalmen te de manera anticclica, recortando los tipos con el fin de mitigar las recesiones comerciales 95. En ocasiones, hasta redujo su reserva mientras que los tipos aumentaban, lo que era exactamente lo opuesto a lo requerido por las reglas del juego 96. En todo esto, la es tabilidad de precios a largo plazo era un mero subproducto de la poltica monetaria. En efecto, la inestabilidad a corto plazo era un corolario de la poltica monetaria previa a 1914 (volveremos a esta cuestin en el captulo XI). La cuestin clave es que el banco continu ejerciendo mltiples funciones: el deber poltico de ocuparse de las necesidades finan cieras del gobierno, qu'en gran parte haba quedado suspendido durante la era victoriana; el deber reglamentario de mantener la convertibilidad del papel moneda en oro; y el deber comercial de pagar dividendos a sus accionistas. Aproximadamente en 1870 se le atribuy una cuarta funcin: la de prestamista de ltimo recur so para el sistema bancario en su totalidad. Que deba cumplir esta funcin fue la conclusin a la que lleg Bagehot a partir de la con ducta del banco durante las crisis financieras de 1825, 1839, 1847, 1857 y 1866, cuando fracas la gran caja de descuento de Overend Gurney 97. Ocasionalmente, el banco haba sacado de apuros en el pasado a ciertos bancos 98, pero en operaciones de salvamento, ta les com o el rescate de Barings en 1890; el banco pudo valerse de su relacin especial con el gobierno para garantizar la operacin con el concurso de los principales bancos de negocios 99 La crisis de ju lio-agosto de 1914 ampli an ms su funcin de prestamista de l timo recurso: despus de que se adoptaran las tradicionales medi das de emergencia (la suspensin de la Ley de 1844, la suspensin de la convertibilidad en o ro ), la moratoria de letras de cambio hizo que el banco se hiciera cargo de una gran cantidad (si bien su n

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mero es desconocido) de crditos incobrables; sta fue la forma de sacar de apuros a los intermediarios de efectos cuyas remesas ex* tranjeras se haban agotado com o resultado de la crisis diplomti* ca. La emisin de nuevos billetes del Tesoro de una y diez libras tambin sirvi para inyectar base monetaria100. Si bien las circuns* tandas de 1914 fueron sin lugar a dudas excepcionales, esto repre* sent una ampliacin significativa de la funcin pblica del Banco? mientras que antes todo se centraba en mantener la proporcin^ ahora deba ocuparse de la estabilidad general financiera y, en con* secuencia, de la macroeconmica ll. Fue slo gradualmente, a Id largo del siglo xx, que los economistas se hicieron conscientes del problema del riesgo moral que resultaba de esta nueva funcin del banco como prestamista de ltimo recurso. Si los bancos podan confiar en que las autoridades los sacaran de apuros porque eraij too big tofail (demasiado grandes para fracasar), entonces probable# mente disminuira su aversin al riesgo en los negocios. (Este mis* mo problema surgi cuando Estados Unidos introdujo en los aos treinta su sistema de seguro de depsito). El modelo britnico sintetizaba el principio de Peel y el pragma tismo de Bagehot. Pero es necesario subrayar que la evolucin de las funciones del Banco Central variaron considerablemente en lo distintos pases. Las reglas que regan las reservas de oro no fueron siempre las mismas, y no todos los pases aceptaban la conversin en monedas y lingotes 102. Algunos ya desde los inicios ampliaron las funciones de sus bancos centrales yendo ms all de la convertibili dad en metlico. Segn su estatuto de 1875, el Reichsbank alemn deba regular la oferta de dinero en toda el rea del Imperio, faci litar el equilibrio de los pagos y asegurar la utilizacin del capital disponible 103. El sistema de la Reserva Federal estadounidense, com o estableca la ley de diciembre de 1913, deba relacionar su poltica monetaria con el volumen de billetes, efectos de comercio y letras de cambio que surgieran de las transacciones comerciales existentes; lo que pareca un eco de la doctrina de las letras rea les, propuesta por quienes se oponan al bullionismo en la dca da de 1810 104. En algunos sentidos, la I Guerra Mundial y sus secuelas tendie ron, al menos en teora, a borrar estas diferencias. Para todos los

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combatientes, la guerra determin que las relaciones entre el Ban co Central y el Estado volvieran a ser com o fueron durante el si glo xvin: lo principal era el dficit gubernamental, mientras que la suspensin de la convertibilidad en oro era un medio no slo para evitar la crisis general de liquidez sino tambin para centralizar el oro necesario para financiar los dficit comerciales de gran magni tud. Ms novedoso fue el m odo en que los bancos centrales de toda Europa intentaron administrar sus tipos de cambio en ausencia del patrn oro. Los controles de cambio y las requisas de los activos ex teriores en las carteras privadas intentaban detener la depreciacin frente al dlar. Por otro lado, despus de la guerra, los bancos in tentaron reafirmarse independizndose del gobierno en trmi nos de la Conferencia de Bruselas de 1921, todos los bancos de emisin deberan estar libres de las presiones polticas 105 y pro clamaban su fe en las reglas del patrn oro restaurado. La Con ferencia de Gnova de 1922 hizo una potente llamada en pos de la independencia del Banco Central y la convertibilidad al oro, modelo que se adopt con las reformas monetarias de Austria (1922), Hun gra (1923) y Alemania^ 1924), as como tambin Chile (1926), Ca nad (1935) yArgentina (1936) 106. Por qu entonces la experiencia monetaria posterior a 1918 fue tan diferente, mostrando inflacin en algunos de los pases y de flacin en otros? La respuesta es que detrs de estas aparentes simi litudes las prioridades de los banqueros fueron diferentes. Rudolf Havenstein, presidente del Reichsbank durante los aos de infla cin, entenda el empleo y la produccin industrial alemana como objetivos principales y se despreocup, en cambio, de la estabilidad de la moneda, posiblemente porque comparta la nocin de que la depreciacin del marco hara eventualmente que Gran Bretaa y Estados Unidos redujeran los requisitos de reparaciones de guerra impuestos a Alemania, o tal vez porque crea verdaderamente en el legalismo de la teora monetaria estatal de Knapp (que, muy al es tilo prusiano, sostena que el papel moneda retendra su valor si el Estado lo mandaba) l07. Su sucesor, Hjalmar Schacht, si bien se pre sent com o un devoto del patrn oro y de la independencia del Banco Central, entendi tambin que la poltica monetaria poda servir de instrumento a la diplomacia revisionista, alinendose de

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esta manera con la opinin de Hitler108. En Gran Bretaa, en can| bio, la restauracin y defensa de la tasa de cambio de la preguerrjj fue entendida com o una condicin indispensable para que volvij| ra a generarse la confianza en Londres com o centro financierqj sta fue la misin de Montagu Norman como presidente del Banet de Inglaterra. Francia y Estados Unidos otorgaron ms importa^ cia a las condiciones internas que a las reglas del juego: ambos pal ses esterilizaron sistemticamente las entradas de oro con el fin < f| evitar que los considerables excedentes de sus balanzas de pagos| tradujeran en una mayor inflacin a nivel interno 109. En parte dj bido a esto aunque tambin porque la libra esterlina brevalorada luego del retorno al oro el intento britnico retrasar el reloj de la historia monetaria result en la gran crisis nanciera internacional de 1931, a partir de la que los distintos pa ses fueron abandonando uno tras otro el oro. En particular, el Banco de la Reserva Federal de Nueva York dijj sarroll una teora monetaria aberrante despus de la muerte* cj 1928, de su presidente, Benjamn Strong. Concentrndose en tipos de inters nominal y en el prstamo bancario, y con el conve^ cimiento de que en el decenio de 1920 se haba dado una expaffl sin monetaria excesiva, la Reserva Federal hizo repetidamente k que no debe hacerse: no detuvo la contraccin que result del d rrumbamiento de Wall Street (octubre de 1929); esteriliz las ei tradas de oro induciendo a una perversa contraccin monetaria aument los tipos de inters para frenar la salida del oro (en sep tiembre de 1931 y una vez ms, en febrero de 1933) y suspendi en 1932, aun cuando su coeficiente de reservas doblaba el mnimo re querido, la compra en mercado abierto de los valores del Estado 1 1 & . Si ha de identificarse la culpa por la gravedad de la Gran Depresin? en una nica accin humana, ha de localizarse en estas medidas.

De la no discrecinai.tdad a la independencia Una revolucin, una depresin y una nueva guerra mundial hi cieron que los bancos centrales quedaran subordinados prctica mente en todas partes a los gobiernos. Dado el desorden que oca

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sionaron en los decenios de 1920 y de 1930 se trat de un destino merecido por la mayora de ellos. El caso extremo fue el de la Unin S o v i tica , donde el crdito se centraliz completamente segn jos planes quinquenales. En Alemania, el Reichsbank, segn los S c h a c h t , impuso un conjunto de controles sobre el sistema finan ciero hasta que se vio sometido por Hitler, quien reaccion a las advertencias de Schacht sobre los efectos inflacionarios que resul taran del rearme con su despido. Pero esta erosin del poder de los bancos centrales se dio tambin entre los pases con sistemas demo crticos: aun antes de la II Guerra Mundial se nacionalizaron los bancos centrales de Dinamarca, Nueva Zelanda y Canad. Con el New Deal, el sistema de la Reserva Federal qued subordinado al Tesoro (si bien esta medida no logr prevenir una nueva e inevita ble recesin que tuvo lugar en 1936-1937 cuando el Banco Central a u m e n t innecesariamente la reserva obligatoria) m . Hacia fines de la II Guerra Mundial, el Banco de Inglaterra era tan claramente el ala encargada de emitir papel moneda del Tesoro que su nacio nalizacin prcticamente no present resistencia alguna112. Hoy en da la mayora de los bancos'centrales pertenecen a los estados 113. La lgica de la nacionalizacin descansaba en el hecho de que la propiedad privada de los bancos centrales era incompatible con sus responsabilidades a nivel macroeconmico, lo que en la prcti ca consista en mantener los tipos de inters a nivel bajo, y que la poltica fiscal hiciera un trabajo seriamente keynesiano destinado a lograr un nivel ideal de demanda. Segn el informe de la Comisin Radcliffe (1959): La poltica monetaria... no puede ser entendida como una forma de estrategia econmica enfocada hacia objetivos propios. Es parte de toda una poltica econmica del pas y debe planearse com o tal 1 1 4 En la prctica y ste fue especialmente el caso de Gran Breta a , lo que verdaderamente domin la poltica monetaria fue la lucha por mantener los sucesivos ajustes al dlar segn el sistema de Bretton Woods. El Banco de Inglaterra dej de depender del cambio del tipo de descuento; ahora tena una amplia gama de con troles de crdito a su disposicin. Los sucesivos ministros de Ha cienda intentaron valerse de ellos de distintas maneras con el afn casi imposible de mantener el empleo evitando el debilitamiento

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de la libra esterlina n5. La Reserva Federal de Estados Unidos, e$ cambio, cont con bastante libertad como para disear contraccin nes econmicas destinadas a reducir la inflacin (o navegar cont corriente): entre 1947 y 1979, lo llev a cabo en seis ocasiones, qi tuvieron como resultado efectos importantes y duraderos. De m|j dia, la desviacin hacia una poltica antiinflacionaria produjo ^ j| disminucin de la produccin industrial en un 12 por ciento y el aumento del 2 por ciento del desempleo 116. A esto se refera Wifc liam McChesney Martin gobernador de la Reserva Federal eb j| 1951 a 1970 cuando hablaba de quitar la ponchera justo cuan| do la fiesta est comenzando. Hubo dos acontecimientos que pusieron de manifiesto la imp tencia del Banco Central frente a los peligros de la inflacin: la Gu rra de Vietnam y el programa de asistencia social conocido cor Gran Sociedad, que incrementaron el dficit estadounidense (; bien no tanto como se afirma a menudo) 117; y la crisis del petrte desencadenada por la Guerra de Yom Kippur de 1973 y la Re\5 lucin Iran de 1979. El derrumbamiento del sistema de Brettc Woods que se origin por la negativa europea a revaluar contra^ dlar elimin el control externo sobre la expansin monet Segn los defensores de la teora del ciclo poltico de negocios, > no exista nada que impidiera que los polticos manipularan la p oli tica rnonetaria para asegurarse la reeleccin, con la excepcin de| rpido empeoramiento del trade-offentre inflacin y empleo por tijf gyuste de las expectativas populares y la subida de la tasa de desem^ pleo no aceleradora de la inflacin (nairu) (vase el captulo VIII) Hasta qu punto los altos niveles de inflacin de los aos seten* ta fueron responsables directos del bajo crecimiento es un ternas que sigue en discusin. Segn algunos economistas, la reduccin de la inflacin a nivel cero facilitara el crecimiento, ya que la in flacin favorece el consumo sobre el ahorro 118; segn otros, el em puje de la tasa de desempleo por debajo de la nairu trae tan slo niveles moderados de inflacin 119. Pero incluso si es cierto que la in flacin impide el crecimiento slo cuando sus tasas superan el 40 por ciento puede llegar a ser beneficiosa si la tasa es aproxima damente de un 8 por ciento 120 hubo otras razones de peso por las que fue necesario controlar la aceleracin de la inflacin, en

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tre ellas la cuestionable legitimidad de la redistribucin de renta y riqueza inducidas de esta form a121. Tres fueron las respuestas tericas a la crisis estanflacionaria. La primera fue que los bancos centrales deberan tener como obje tivo principal, si no como nico objetivo, la estabilidad de los precios. La segunda, que deberan lograrlo concentrndose en el crecimien to de la oferta de dinero. La tercera, que deberan estar ms libres de las presiones gubernamentales. Las reglas del juego nunca cambiaron tan vertiginosamente como lo hicieron en los aos setenta, cuando varios bancos centrales ex perimentaron abundantes objetivos (como el MO y el M3 en Gran Bretaa y las reservas en Estados Unidos) 12\ El monetarismo en s mismo fue desde sus inicios una revolucin con dificultades, pues los economistas desaprobaban que los banqueros se valieran de la antigua herramienta de los tipos de inters (deseaban que la base monetaria estuviera directamente controlada para lograr los objetivos monetarios). De todos modos, la desregulacin del siste ma financiero que acompa a la nueva poltica tuvo (especialmen te en Gran Bretaa) el efecto perverso de cambiar los agregados monetarios que se tenn por objetivo. Los polticos europeos, tan pronto com o abandonaron un sistema de tipos de cambio fijos, co menzaron a crear por su cuenta un nuevo sistema; es ms, los brit nicos y norteamericanos reconocieron a mediados de los aos ochenta que no se poda dejar que los tipos de cambio actuaran por sus propios y variables mecanismos. La verdadera relevancia del mo netarismo estuvo en que fue parte de un cambio de rgimen mu cho ms amplio simbolizado, polticamente, por las elecciones de Margaret Thatcher y Ronald Reagan y el ascenso al poder de Helmut Kohl en Alemania. Los shocks monetarios infligidos entre 1979 y 1982, cuando los tipos nominales de inters ascendieron abrupta mente, quebraron la espiral de expectativas inflacionarias. Pero este logro compens el fracaso a nivel terico: entre bam balinas las reglas se iban dejando a un lado en favor de la discre cin lo que equivala a depender de una multiplicidad de reglas, que no eran del todo explcitas ni tampoco coherentes entre s . El castigo que sobrevino por esta incoherencia fue mayor para Gran Bretaa, donde Nigel Lawson abandon la fijacin de objetivos

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monetarios y busc seguir de cerca al marco y formar parte Mecanismo de Tipos de Cambio comunitario en el momento ejjj que la reunificacin alemana determin la subida de los tipos d inters 123. Tras la ignominiosa salida de la libra esterlina del Meca| nismo, el Banco de Inglaterra sigui el ejemplo del Banco de Nuevsi Zelanda concentrndose ya no en el dinero ni en el tipo de cambi sino en la inflacin. A lo largo de los aos noventa, ms de cincuenta bancos tomaron esta misma actitud, con la excepcin de la Reservad Federal, que sigue su doble meta reglamentaria de mximo eni pleo y estabilidad de precios valindose de las operaciones dc mercado libre y teniendo por referencia una mezcla de variables Los noventa son vistos a veces como la era de los bancos central les 125. Debido al surgimiento de nuevas naciones, hubo ms bas eos centrales que nunca: de 18 en 1900 y 59 en 1950, su nmero asa| ment a 161 en 1990 y a 172 en 1999. Ms del 90 por ciento de k|| miembros de las Naciones Unidas tienen hoy sus propios bancM| centrales126. Por lo general, se le atribuye gran poder a la peques lite que maneja estas instituciones. Antes de la Unin Monetaria: Econmica, se sola describir al Bundesbank como el Banco qi rige Europa 12?. En Estados Unidos, primero Paul Volcker y luegfl Alan Greenspan tuvieron tanto xito en realzar el poder y prestig^ de la direccin del Consejo de Gobernadores de la Reserva Federa que ste lleg a tener mayor poder econmico que el mismo dente del pas. El hecho de que el nivel de inflacin fuera c mente ms bajo en los pases con bancos centrales independien! 2 8 convenci a muchos tericos, banqueros y polticos de que $df tes 1 separacin de los poderes econmicos era clave en la estabilidad de precios (si no en el aumento del crecimiento) 129. Esta era, como: ocurre generalmente con la historia de la poltica econmica, una vieja nocin bajo nuevas vestiduras. Ya en los aos treinta, el exper* to en cuestiones monetarias Otto Niemeyer (gran rival de Keynes desde los das de Cambridge) haba articulado este principio en un informe presentado en 1931 a la Cmara de Diputados de Nueva Zelanda:
El banco debe estar completamente libre no slo del hecho sino tambin del temor a la interferencia poltica. Si esto no puede asegu

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rrsele, su existencia ser ms daina que beneficiosa, ya que si bien el Banco Central debe servir a la comunidad, no puede llevar a cabo sus complejas funciones tcnicas y lograr establecer un lazo de conexin con otros Bancos Centrales si depende de presiones polticas u otras influencias no econmicas130.

El redescubrimiento de esta nocin otorg mayor autonoma a gran parte de los bancos centrales del mundo. En 1977, a menos de una semana de haber subido al poder, el nuevo gobierno labo rista otorg, inesperadamente, independencia de operaciones al B an co de Inglaterra, lo que significaba darle libertad para fijar ti pos de inters y poder alcanzar el objetivo inflacionario anuncia do pblicamente 131. Tan grande es el respeto que se le tiene al presidente de la Reserva Federal en la actualidad que se le exime de explicitar sus objetivos y se acepta en su lugar que acte com o el orculo de Delfos.

;Df. in d e p e n d e n c ia a

irrelevancia ?

/' No obstante, el poder que ejercen el ejecutivo y el legislativo so bre el Banco Central no debe perderse de vista: aun el banco central con mayor independencia del mundo debe, en ltima instancia, ceder a los designios del gobierno en casos de urgencia nacional. Y no se trata necesariamente de un estado de guerra, com o des cubriera con algo de molestia el Bundesbank en 1990, cuando el canciller Helmut Kohl invalid al presidente Karl-Otto Phl en cuestiones relativas a la reunificacin monetaria alemana. Resulta discutible que los bancos centrales hayan logrado una mayor inde pendencia exclusivamente porque haya habido una mayor volun tad poltica por lograr niveles de inflacin ms bajos. No existe evi dencia alguna de que los bancos centrales independientes logren niveles ms bajos de inflacin a menor coste en trminos de creci miento y empleo que los no independientes132. Ylo que es an ms importante, desde los ochenta, la expansin y evolucin de los mercados financieros han reducido significativa mente la influencia que los bancos centrales pueden ejercer sobre

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el crdito del sector privado. Como seal Benjamin Friedman, el volumen total de reservas que otros bancos e instituciones financie* ras mantienen con el Sistema de la Reserva Federal es inferior a los 50.000 millones de dlares, lo cual representa una mnima frac cin del PIB estadounidense (un 0,5 por ciento). En comparacin* el volumen de ttulos emitidos por el Tesoro es enorme, 3,7 billo nes de dlares; si le sumamos las emisiones de otras instituciones apoyadas o garantizadas por el Estado, el total es de 7,1 billones de dlares; es ms, si incluimos los bonos del sector privado, el total del mercado de bonos estadounidenses es de 13,6 billones de dla* res. Y el mercado de acciones es an mayor. Con todo, hay que con#ceder que el Banco Central es el proveedor monopolista (y tambin el que las retira) de las reservas bancarias; cambios bien pequec en su poltica pueden, en teora, tener un impacto sobre la tota% dad del sistema financiero. Pero las innovaciones con respecto al sistema de pagos el dinero electrnico y las tarjetas de crdito-* pueden hacer que se reduzca la necesidad de reservas bancarias y de sistemas de compensacin nacionales y centralizados Ya el crecimiento del crdito no bancario los prstamos otor-v gados por instituciones que no son bancos por tener obligaciones diferentes a las reservas bancarias tiende a limitar la importancia de las reservas bancarias. Los fondos de pensiones, las compaas aseguradoras y los fondos de inversiones no poseen reservas; y, sin embargo, su participacin en el mercado crediticio estadouniden se ha crecido continuamente. En 1950, los bancos comerciales rer presentaban ms de la mitad del total del mercado crediticio de Es tados Unidos, pero ya en 1998 su participacin haba descendido a menos de la cuarta parte. Esto refleja el desarrollo del proceso de datos y la tecnologa informtica, que han reducido significativa mente las asimetras en la informacin, la autntica raison dtre de los tradicionales bancos comerciales. Al mismo tiempo, el desa rrollo de la titulizacin, por la que se venden los tradicionales prstamos bancarios a inversores no bancarios en carteras agrega das, ha debilitado an ms la relacin entre el sistema de reservas del Banco Central y el sistema crediticio en general. Por todas estas razones, Friedman caracteriz al Banco Central de un futuro cerca no com o un ejrcito compuesto tan slo de un cuerpo de sealiza

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cin 134. De cualquier forma, los bancos centrales que dependen de cambios en los tipos de inters a corto plazo para mantener la estabilidad de precios se rigen por pronsticos de inflacin con dos aos al menos de antelacin 135. En consecuencia, las seales que envan pueden ser errneas si los pronsticos resultan ser errneos. Hay quienes sostienen que los bancos centrales sobrevivirn en tanto que las personas prefieran el anonimato del efectivo al dine ro electrnico que, por naturaleza, es ms rastreable; y en tanto ne cesiten bancos que les ayudan a distinguir entre los riesgos de un buen y un mal crdito en el momento de invertir sus activos; y en tanto los gobiernos deseen arriesgar el dinero de los contribuyen tes para intentar controlar los tipos de inters a corto plazo 136. Por otro lado, se ha reconocido ya desde hace tiempo que es posible des hacerse de los bancos centrales137. No olvidemos que ha habido ex periencias histricas de libertad bancaria: Estados Unidos lo hizo en el siglo xix, por ejemplo. No est en absoluto demostrado que esto no haya funcionado. Es cierto que el Sistema de la Reserva Fe deral se estableci tras la crisis financiera de 1907 con la conviccin de que el contar con un prestamista de ltimo recurso incrementa ra la estabilidad del sistema financiero norteamericano. Sin em bargo, es importante recordar que, como hemos visto, la peor crisis financiera estadounidense, que devast la economa norteamerica na en los aos siguientes a 1929, tuvo en gran medida que ver con el mal uso de poderes que hizo la Reserva Federal. Queda por dis cutir qu habra ocurrido si la poltica monetaria estadounidense no hubiera estado bajo el control de la Reserva Federal, si en ese caso la Gran Depresin no hubiera sido tan severa com o fue, y no slo en Estados Unidos. Para continuar reflexionando sobre estos temas, es necesario que nos centremos en un concepto que hasta ahora hemos deja do a un lado deliberadamente: se trata de la tasa de inters. De modo que cae el teln para el Fausto de Goethe y se abre al Shylock de Shakespeare.

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C a p t u l o

vi

S o b r e e l in t e r s

No creo en ningn principio Pero, ay, s que creo en el inters.


James R ussell L owell

E n El mercader de Venecia, nunca nos enteramos del tipo al que Shylock habra prestado a Bassanio tres mil ducados por tres meses, antes de que se le ocurriera la malvola idea de concederle el prsta mo con la garanta de una libra de la carne de Antonio. Pero una conjetura razonable lo fijara alrededor de un 10 por ciento. Durante el siglo xvi, los tipos de inters cayeron considerable mente en los centros comerciales italianos. En el primer cuarto de si glo, el inters de los prstamos forzosos de la ciudad-estado de Vene cia estaba entre el 6,75 y el 9,62 por ciento. Pero ya a fines de siglo, poca en que escriba Shakespeare, los tipos de inters de Gnova (de la que contamos con mejores datos) estaban entre el 1,88 y el 4,38 por ciento *. Ese era, por otra parte, el tipo de descuento sobre los dividendos declarados del Banco de SanJorge, una institucin semipblica de reputacin impecable. Bassanio, en cambio, intentaba obtener el prstamo de Shylock poniendo como seguridad la firme za del negocio de su amigo el comerciante Antonio. Antonio estaba seguro de que en dos meses, eso es, un mes antes/Este bono expira, y espero una ganancia/Tres veces el triple del valor del bono. Pero Shylock tena buenas razones para mantener su escepticismo:
Su fortuna no es segura: una nave rumbo a Trpoli, otra hacia las Indias; segn he escuchado en el Rialto, tiene una tercera en Mxico, una cuarta rumbo a Inglaterra, y otras empresas diseminadas por el extranjero. Pero las naves no son ms que tablas, y los marinos no ms

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Anon (English School), The National Parachute, or John Bull conducted to Plenty and Emancipation, 1802

que hombres: y hay ratas de tierra y ratas de agua, ladrones de agua y ladrones de tierra, es decir, piratas, y tambin est el peligro de los mares, de los vientos y de los arrecifes 2.

Pedirle a Antonio que dejara en prenda una libra de su propia car ne es decir, su propia vida para garantizar la deuda era, tal vez, demandarle demasiado como prima de riesgo. No obstante, Shylock estaba en lo cierto al reconocer que otorgar un prstamo teniendo como garanta las naves de Antonio era una propuesta bien diferente a la de otorgrselo al Estado de Venecia o al banco genovs.

R e n d im ie n t o s

Este captulo se ocupar de los tipos de inters, en particular de los tipos que pagan los estados a los propios ciudadanos, cuando el gobierno les solicita un prstamo. No nos ocuparemos de los tipos que, desde siempre, comerciantes com o Antonio debieron pagar por sus crditos, si bien es importante aclarar que ya desde el si glo xvi haba comenzado a surgir una diferencia entre los tipos que se esperaba pagara un estado financieramente bien establecido y los tipos aplicados al papel comercial o los bonos. El tipo de inte rs es decir, el rendimiento de un bono del gobierno es impor tante para nosotros porque constituye un determinante funda mental del coste del endeudamiento del gobierno. Es menester ofrecer, a este respecto, ciertas explicaciones para el lector no especializado. El rendimiento que recibe el inversor por la compra de un bono gubernamental de hecho, el tipo de inters a largo plazo raras veces equivale al cupn nominal que rinde el bono porque, generalmente, los bonos se venden a un pre cio inferior al de su valor nominal (a la par). De ah que el cupn del por ciento de un bono perpetuo tpico tal com o la rente del si glo representara de hecho un rendimiento del por ciento, habiendo sido el precio pagado por el bono equivalente al 80 por ciento de su valor nominal. Pero qu es lo que determinaba los rendimientos? Lo que intri ga a los economistas desde hace tiempo es la posibilidad de que exis

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3,75

229

ta una relacin positiva entre los tipos de inters nominal y la infla cin (se habla de la paradoja Gibson o del efecto Fisher) . La ex periencia de Gran Bretaa sugiere que fueron ms bien los efectos fiscales que resultaron de las guerras los causantes de tal relacin 3. Pero com o puede esperarse, hay tambin a nivel estadstico relacio nes significativas entre el rendimiento de los consols (el bono brit nico a largo plazo de mayor importancia) y las medidas del creci miento monetario. Una posibilidad que, sin embargo, parece puede dejarse de lado es que exista una relacin directa entre los coeficientes deuda/PIB y los rendimientos. Un anlisis estadstico de los datos britnicos del periodo 1727-1997 revela relaciones ne gativas o dbiles entre el rendimiento de los consols y los indicado res fundamentales de la poltica fiscal (el coeficiente deuda/PIB y . el coeficiente dficit/PIB). El nico indicador fiscal que a nivel es tadstico puede llegar a tener cierta relacin significativa con lo s! consols es el de la carga del servicio de la deuda 4. Si se divide el periodo en subperiodos, los resultados no son mucho mejores. Una < de las posibilidades es que haya sido el aumento del gasto asociado a las guerras, y no el aumento del prstamo, lo que haya determinadq ; que aumentaran peridicamente en Gran Bretaa los tipos de inte rs durante los siglos xviii y xix. De cualquier forma, es imposible separar los efectos de un gasto creciente y una deuda creciente ya que se han movido prcticamente en paralelo; y los mayores rendi mientos pueden, en parte, haber reflejado los cambios de la prima por incumplimiento de los bonos britnicos y las expectativas sobre la futura convertibilidad del dinero en oro 5. Una explicacin posible es que, simplemente, los contempor neos no tuvieron conocimiento de los coeficientes deuda/PIB. Si bien tenan un concepto de renta nacional o de riqueza 6, sus esti maciones eran muy imprecisas y poco frecuentes com o para calcu lar tales cifras de modo regular. Sin embargo, se han hecho clculos similares relativos a un grupo de pases semejantes para el periodo 1960-1999 y la correlacin entre el coeficiente deuda/PIB y el rendi miento del bono a largo plazo ha dado negativo en cinco de los sie te casos 7. El ejemplo ms significativo es el de japn, donde un cre cimiento acelerado de la deuda se vio acompaado por un declive casi igual de acelerado en los rendimientos. Entre 1990 y 1999, la

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deuda pblica brutajaponesa subi de un 61 por ciento del PIB a un 108 por ciento, y se esperaba que alcanzara el 130 por ciento para el ao 2000. Sin embargo, los rendimientos de los bonos a largo plazo japoneses cayeron de un 8 por ciento, en septiembre de 1990, a un mnimo del 1 por ciento en noviembre de 1998 8. Lo que explica la ausencia de una,correspondencia directa entre las cargas de la deu da y los rendimientos es que la suma actual de la deuda a pagar en relacin con la produccin total es una de las muchas medidas que influyen en la percepcin de los inversores; incluso, en algunos ca sos, puede no influirles en absoluto. Durante los aos noventa, en los pases industrializados, las expectativas de los inversores so bre la cada de la inflacin y en el casojapons de una clara defla cin ejercieron un impacto mucho mayor que el alza de los coe ficientes deuda/PIB. Segn la teora econmica, el rendimiento de un bono es el tipo de inters puro o real (que equivale a la eficiencia marginal del capital en la economa) ms la prima por incertidumbre, que incluye, en primer lugar, el riesgo por incumplimiento del presta tario y, en segundo lugar, las expectativas de inflacin y /o depre ciacin; la prima por lo general es mayor cuanto ms remota sea la fecha de liquidacin. Segn el modelo ms simple: las tasas de los bonos... reflejan la suma de las expectativas de crecimiento real y de inflacin 9. En verdad, los rendimientos se ven determi nados tambin por: la liquidez de los mercados, en particular por la disponibilidad y el atractivo de activos alternativos; las regula ciones legales y restricciones (com o la obligatoriedad de los fon dos de pensiones y compaas de seguros de vida de poseer bonos gubernamentales); y por latributacin sobre rentas no salariales. Pero, fundamentalmente, los rendimientos deben reflejar las ex pectativas de crecimiento e inflacin. Keynes lo explicaba del si guiente modo:
El tipo de inters... es una medida de la falta de inclinacin por parte de los poseedores de dinero a ceder su control lquido sobre ste... Es el precio que pone en equilibrio el deseo de retener rique za en lquido con la cantidad disponible de liquidez... La condicin necesaria sin la cual no podra existir la preferencia por la liquidez

231

com o forma de mantener la riqueza... es la existencia de la incertidum-

bresobre el futuro tipo de inters10. Las expectativas sobre el curso futuro de la inflacin y sobre las posibilidades de un futuro incumplimiento quedan reflejadas en la curva de rendimiento, que representa grficamente los ren dimientos de los bonos segn su plazo de vencimiento. Cuando (para dar un ejemplo obvio) la inflacin es anticipada, la curva de rendimiento sube, lo que significa que las tasas de inters a corto, plazo son ms bajas que las tasas a largo plazo 11. Si las expectativas son errneas, es decir, si se dan incumplimientos no anticipados o cambios del nivel de precios no previstos, la curva presentar una distribucin irregular. Tambin pueden surgir problemas cuando ; (com o ocurri en los aos ochenta) las expectativas de inflaciii' hagan que la tasa de inflacin anticipada supere la tasa obtenida12. La relacin clave en la administracin de la deuda es entonces laf de los tipos de inters, la inflacin y el crecimiento. En particular^ cuando el tipo de inters real (es decir, los rendimientos de los bo* nos a largo plazo menos la inflacin esperada) es superior a la tasa de crecimiento real de la economa, entonces el coeficiente deuda/ PIB se vuelve intrnsecamente explosivo 13. Si tomamos el ejemf po de Gran Bretaa desde 1831, el grfico 11 muestra la diferencia entre el crecimiento real y los tipos de inters real (calculada como la diferencia entre el rendimiento de los consols de un ao y la tasa media de inflacin de los cinco aos que le precedieron)14. Queda claro entonces que ha habido pocos periodos en que los tipos de inters real superaron consistentemente el crecimiento. El peor periodo fue el de 1920-1932 y su resultado fue el crecimiento rpi do de la deuda. (Comparemos con la experiencia francesa de 19211929, cuando el tipo de inters real tuvo una media del 2,8 por ciento y el crecimiento real medio fue, proporcionalmente, del 6,25 por ciento anual) l5. Los periodos en que el crecimiento super el tipo de inters real com o sucedi, por ejemplo, a principios de los aos cincuenta y a finales de los setentahan producido, sin duda, el efecto contrario. Un factor que complica esto y que puede hacer que la deuda sea potencialmente explosiva es la posibilidad de que las grandes

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Grfico 11. La tasa de crecimiento real menos el tipo de inters real de Gran Bretaa, 1831-1994

Fuenln: Goodhart, Monetary Policy.

deudas hagan en efecto aumentar los^tipos de inters real. Por ejem plo, durante el periodo 1970-1987, hubo correlaciones significati vas entre el crecimiento de los coeficientes deuda/PIB de las princi pales economas del mundo y el crecimiento de los tipos de inters real. El aumento de las cargas del servicio de la deuda tambin coincidi con el declive de la inversin del sector pblico 1 6 . Algu nos trabajos recientes sugieren la existencia de una relacin global entre las deudas pblicas y los tipos de inters real17, si bien esto no es universalmente aceptado18. Para ilustrar la interaccin entre la deuda, la inflacin y el creci miento, el cuadro 5 intenta distinguir el impacto que han ejercido estos tres determinantes clave sobre la deuda nacional britnica: la emisin de nuevos bonos (o la amortizacin), la inflacin (o la de flacin) y el crecimiento (o la recesin). Lo que llama la atencin es la diferencia entre los periodos. Durante el periodo 1822-1914 no hubo prcticamente reduccin de la deuda por inflacin, sino ms bien una dependencia de los reembolsos de la deuda nominal

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que se redujo en valores absolutos en una cuarta parte, as com o en el crecimiento econmico que la redujo en un 90 por ciento en tr minos reales durante ese mismo periodo. Entre 1915 y 1923 se sep. tuplic la deuda nominal, y el incremento fue slo levemente con trarrestado por la inflacin y apenas por el crecimiento. Entre 1924 y 1941, la deuda qued ms o menos estancada, tanto en trmino? nominales como reales, pero cay en un 31 por ciento en trminos re lativos gracias al aumento del crecimiento. Entre 1941 y 1946, la deuda volvi a subir 2,4 veces, y el aumento pudo mitigarse leve mente gracias al crecimiento y no por la inflacin. Pero entre 1947 y 1975 la inflacin, y en menor medida el crecimiento, anularon completamente los efectos del incremento del 79 por ciento del va lor nominal de la deuda. En trminos reales, se redujo un 61 por ciento y, en trminos relativos al PIB, se redujo un 82 por ciento. Entre 1976 y 1997 se dio una interaccin ms sutil entre estos tres factores. La deuda nominal aument siete veces, sin embargo la inflacin redujo el aumento hasta menos de dos veces, y el crec% miento recort el ascenso hasta el 20 por ciento. Se pueden hacei clculos similares para Estados Unidos; muestra una tendencia si milar aunque con picos y valles distintos. Entre 1969 y 1997, poi* ejemplo, la deuda federal norteamericana aument en trminos no* mnales 13 veces; en trminos reales, 3,5 veces; pero en relacin cot el PIB tan slo 1,6 veces19. Estas cifras revelan cm o los movimien* tos de precios y el crecimiento determinan el alcance y la persisten? cia de las cargas de las grandes deudas nominales en trminos reales. La facilidad con que, durante el siglo XX, se han podido reducir las cargas de la deuda real gracias a la inflacin nos inclina a afir* mar que esos jubileos peridicos constituyen una caracterstica recurrente de la economa poltica. Sin embargo, el impuesto inflacionista constituye un m odo efectivo de reducir la carga de la deu da slo bajo ciertas circunstancias. Cuando la estructura de la deuda se vuelca en instrumentos a corto plazo, los prestamistas pueden lle gar a anticipar o a reaccionar rpidamente a la inflacin aumentan do los tipos de inters que demandan 20. Aun cuando el gobierno se basa fundamentalmente en bonos a largo plazo, un aumento de la inflacin puede conducir al incremento de los rendimientos, al subir el coste de las nuevas peticiones de prstamo. Es ms, en situa

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ciones de gran endeudamiento pblico, es ms fcil que comience la inflacin a que se detenga. Es muy posible que fracase un banco central que intente detener la inflacin por medio del aumento del tipo de inters a corto plazo si el gobierno contina incurriendo en grandes dficit21.

CUADRO 5
A umento o disminucin de la deuda nacional britnica
porsubperiodos,

1822-1997
Cambio porcentual

Mltiple

C o m o porcentaje Nominal Real delPIB Nominal Real

C o m o porcentaje delPIB

1 8 22 -1 914 1915 -1 923 1 9 24 -1 940 1 9 41 -1 946 1947 -1 975 1976 -1 997

0,7 7,0 1,0 2,4 1,8 7,4

0,8 5,0 1,0 2,3 0,4 1,9

0,1 4,9 0,7 1,9 0,2 1,2

-2 6 598 3 138 79 642

-2 4 396 -1 133 -6 1 88

-9 0 388 -3 1 94 -8 2 23

------------------------------------------------------------------------------------------------- 1------------------------------Fuentes: Calculado a partir de las cifras que aparecen en Goodhart, Monetaiy Policy

El problema es que el incremento del tipo del Banco Central y las expectativas de menor inflacin tienden tambin a aumentar el tipo de inters real de la deuda pblica, aumentando el coste del servicio de la deuda y ampliando el dficit presupuestario y, de este modo, socavando la credibilidad de la poltica del banco. Los tipos de inters ms altos tienden tambin a reducir el seoreaje, dismi nuyen los ingresos y aumentan los gastos por sus efectos negativos sobre el crecimiento 22. Sin duda, todo esto depende en gran medida de la naturaleza de las expectativas. Si stas son adaptativas si slo hay una res puesta gradual al cambio de poltica monetaria porque los trabaja

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dores y las empresas basan sus expectativas en el promedio de la inflacin actual y la pasada entonces una poltica antiinflacio naria tendr inevitablemente efectos negativos sobre la produce cin y el empleo. Por otro lado, si las expectativas son racionales es decir, si los agentes econmicos infieren, inmediatamente! del cambio de poltica una inflacin futura ms leve entonce es posible controlar la inflacin a m enor coste, siempre que el cambio de la poltica sea entendido y aceptado por todos de una vez y para siempre... y por ende, que sea muy poco probable que se revierta 23. Debido a la innecesaria aleatoriedad que caracteriza al ii> cumplimiento parcial va inflacin, algunos economistas llegaron a la conclusin de que la deuda nominal no era una buena idea y que eran preferibles los bonos ajustados al efecto de la deprecia* cin (es decir, a prueba de inflacin) 24. Sin embargo, dicha tesis n < $ fue demasiado adoptada, fundamentalmente porque comenzaron | mermar los temores a la inflacin en los noventa. En lugar de esti muchos gobiernos eliminaron la posibilidad de un incumplimien to por inflacin emitiendo una gran proporcin de deuda a cortil plazo. El cuadro 6 ilustra que la deuda a corto plazo representa unf parte relativamente pequea de los totales de las deudas de Aus* tria, Alemania y Holanda, pero que constituye ms de la tercer^ parte de las deudas italiana, francesa y espaola. En Gran Bretaa, cerca de la cuarta parte del total de la deuda nacional tena, en 1997* un plazo de vencimiento de cinco aos, mientras que para ms de la quinta parte el plazo de vencimiento era superior a los quince aos 25. Pero en Estados Unidos aproximadamente un tercio de la deuda federal en manos privadas tena un plazo de vencimien to inferior al ao, y un 72 por ciento prcticamente las tres cuar tas partes menor de cinco aos 26. Esta dependencia de bonos a corto plazo marca un gran contras^ te con el siglo xix. Adems de disuadir a los gobiernos para no re ducir sus deudas mediante la inflacin, hace que los costes por la deuda gubernamental sean mucho ms sensibles a las fluctuacio nes de los tipos de inters. Esto puede resultar ventajoso cuando los tipos descienden como ocurri en los aos noventa : segn un clculo, en 1999, los bonos gubernamentales britnicos a largo pla

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zo costaron a los contribuyentes 3.000 millones de libras ms de lo que deberan haber pagado si hubieran sido bonos a corto plazo 27. pero la deuda a corto plazo puede rpidamente traer problemas si los tipos ascienden.

E x p e c t a t iv a s

pasadas y presentes

Ya sean adaptativas o racionales, las expectativas se basan en gran medida en la experiencia histrica. Sin duda, la mayora de los mer cados financieros son poco eficientes en su estructura: la secuen cia de los precios pasados no da informacin til sobre la secuencia de movimientos de los precios futuros, sino que ellos siguen lo que los economistas llaman un paseo aleatorio 28. Pero aun los mo delos economtricos ms complejos as como tambin los mode los ms o menos informales sobre los que los inversores fundan sus decisiones necesitan procesar datos del pasado. En esto descansa la importancia de los incumplimientos e inflaciones descritos ante riormente y en captulos previos.
CUADRO 6

La estru ctura de la s d eu d a s n a c io n a le s e u ro p e a s, h . 1993

Pas

Deuda a corto plazo de las deudas nacionales europeas, h. 1993

Austria Blgica Finlandia Francia Alemania Italia Holanda Espaa Noruega Suecia Reino Unido

0,4 21,1 27,9 42,4 3,9 39,4 4,9 52,7 35,4 15,3 29,6

rali; Eichengreen y Wyplosz, Stability Pact, pg. 103.

237

Desde el punto de vista de los inversores, la razn principal por la que debe temerse el incumplimiento o la depreciacin de la mo neda es el hecho de que esto ha ocurrido en el pasado. Lo cual ex plica por qu los beneficios a corto plazo del incumplimiento o la depreciacin para reducir la carga de la deuda gubernamental de ben contrapesarse con los costes por la prdida de reputacin que puede surgir a largo plazo, que habitualmente aumenta el coste d los prstamos futuros. Esta es una cuestin fundamental para com* prender por qu algunos pases han sido capaces de soportar nive les absolutos mucho ms elevados de deuda que otros. \ Datos de principios de la era moderna confirman la relacin en? tre las malas actuaciones del pasado y los tipos de inters del pre* sen te. No hay duda de que las ciudades-estado en buena condicin crediticia podan pedir prstamos a tipos de inters inferiores qud aquellos monarcas propensos al incumplimiento. Los rendimierti tos de la deuda consolidada de Gnova durante la segunda mitad del siglo xiv fluctuaron entre el 5 y el 12 por ciento 29. Esto no fuq tampoco infrecuente en Florencia durante el siglo XV, cuando lo rendimientos fluctuaron entre el 5 y el 15 por ciento 30. Los aides de los Habsburgo, en cambio, llegaron a rendir en Amberes un 20 pos ciento en 1520 y 1530 (si bien cayeron a un 10 por ciento en 1550). Los rendimientos de los asientos a corto plazo aumentaron de ma nera continua durante el siglo x v t cuando la reputacin crediticia del rgimen de los Habsburgo declin como resultado de sucesivos incumplimientos: de un 18 por ciento en el decenio de 1520 subie ron a un 49 por ciento en el de 1550 31. El sistema de finanzas pblicas holands demostr ser el ms exitoso disminuyendo los tipos de inters. Los rendimientos h o -, landeses descendieron de m odo continuo de un 8 por ciento en el decenio de 1580 a un 5 por ciento en el de 1630, y de un 3 por ciento en el de 1670 a tan slo un 2,5 por ciento en el de 1740 32. Y esto ocurri cuando las Provincias Unidas aumentaban constan temente su deuda, lo que confirma que no existe una correlacin directa entre el tamao absoluto de la deuda y el rendimiento de los bonos que la constituyen. Lo mismo ocurri con las deudas y los rendimientos de los cantones de Suiza durante la mayor parte del siglo XVI 33.

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En cambio, los rendimientos franceses de los siglos xvm y xix re velan claramente cm o la falta de fiabilidad fiscal ejerce un impac to sobre la confianza del inversor. Las dificultades institucionales de Francia sobre todo el mal hbito del Antiguo Rgimen de de jar de pagar regularmente pasadas unas dcadas no slo limita ron la suma que Francia pudo pedir en prstamo, sino que deter minaron tambin la subida del coste de las peticiones de prstamo a niveles muy superiores en relacin con las cifras equivalentes de Holanda y Gran Bretaa. Debido a la compleja estructura de la deu da francesa, es posible calcular una variedad de rendimientos dife rentes. Las rentes eran consideradas biens immeubles com o la tierra y no se comerciaba con ellas tan fcilmente. Las anualidades vitalicias la mayor parte de la deuda en 1789 no se compraban ni ven dan despus de especificar sus fechas de vencimiento. El tipo dis ponible que puede compararse mejor con el britnico es probable mente el emprunt doctobre (prstamo de octubre) creado por la nueva Compagnie des Indes en 1745, si bien debemos recordar que re presentaba slo una pequea fraccin del total de la deuda france sa. Sin embargo, las cifras demuestran claramente el nivel de la di ferencia fiscal entre Francia y Gran Bretaa. Entre 1745 y 1780 hubo una diferencia significativa entre los rendimientos de los bonos del gobierno francs y los del gobierno britnico que estaba entre los 100 y los 200 puntos bsicos (uno o dos puntos porcentuales). Como muestra el grfico 12, la diferencia es muy marcaba a principios de la dcada de 1770, cuando el rendimiento del prstamo de octu bre francs super el 10 por ciento mientras que los rendimientos del consol se mantuvieron firmes en un 3,5 por ciento. Otros bonos franceses ofrecan an ms rendimientos 34. Pero es cierto que en tre 1780 y 1785, el diferencial cay por debajo de los 100 puntos b sicos y desapareci completamente en marzo de 1785. Si calcula mos el promedio de las cifras del periodo 1754-1789, resulta claro que el coste del endeudamiento fue mucho mayor para Francia que para su rival del otro lado del canal: de unos 244 puntos bsicos o aproximadamente de un 2,5 por ciento. Estos diferenciales se basaban en las experiencias de incumpli mientos pasados: haba un elemento de prepago por eventual re pudio 35. Tambin se dio un claro salto en los rendimientos como

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20
............. Rendimiento ajustado del emprunt d octobre Rendimientos del 5 por ciento de Ja rente Rendimiento de los consols M xim o registrado de los rendimientos franceses de agosto de 1 7 99 : 63,5 por ciento

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Grfico 12. Rendimientos de los bonos britnicos y franceses, 1752-1815 Fuentes: Neal, R ise o f F in an cial Capitalism , pgs. 241-57, para los precios de los consols; los datos franceses han sido cordialmente facilitados por Franois Velde.

consecuencia de los incumplimientos de 1759 y 1770, lo que sugie re que el mercado no haba sido tan clarividente36. Es ms, la suma que tuvo que pagar el gobierno francs por los nuevos prstamos emitidos durante el periodo fue casi siempre significativamente mayor que el rendimiento que debi pagar por el prstamo de oc tubre. El emprstito a diez aos emitido en mayo de 1760 daba un rendimiento del 9,66 por ciento, mientras que el rendimiento del prstamo de octubre era del 6,87 por ciento. Las anualidades vi talicias que fueron el instrumento ms comn de los nuevos prs tamos daban en 1771 un rendimiento del 11 por ciento 37. Estos ti pos fueron mucho ms altos que los que tuvo que pagar el gobierno britnico por sus antiguos y nuevos prstamos. Dado que desde 1726 hasta la dcada de 1790 ambos pases se rigieron por un patrn de especie fijo para los britnicos fue el oro, mientras que para los franceses fue bimetlico la diferencia reflejaba principalmente que haba mayor riesgo de incumplimiento en Francia (aunque la mayor liquidez del mercado britnico desempe tambin un pa-

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pe importante) 38 . Esto es lo que quiso decir el obispo Berkeley cuando seal que la ventaja principal que tena Gran Bretaa so bre Francia era el crdito 39. Es ms, com o afirmara Isaac de Pinto en 1771 cuando los rendimientos franceses estaban por las nubes: No es el crdito lo que arruin la economa francesa... Por el con trario, fue la falta de crdito en momentos de necesidad lo que ocasion el dao 40. La diferencia fundamental entre Francia y Gran Bretaa duran te el siglo x v iii no fue entonces cuestin de medios. Francia tena ms medios. Realmente se trat de una cuestin de instituciones. Gran Bretaa tena un sistema de recaudacin impositiva muy superior, el Exse. Tras la Revolucin Gloriosa, Gran Bretaa tuvo tambin un gobierno representativo que tendi a elaborar presu puestos ms transparentes y que tambin lo que es ms impor tante redujo la posibilidad de incumplimiento, pues los tene dores de bonos de la Deuda Nacional pertenecan a los sectores mejor representados en el Parlamento 41. La deuda nacional esta ba ampliamente consolidada (sobre todo a largo plazo) y adminis trada de manera transparente (especialmente despus del adveni miento del consol). Y el Banco de Inglaterra que no tena smil en Francia garantizaba tambin la convertibilidad del dinero en oro (salvo en casos de extrema urgencia) reduciendo as, o eliminando completamente, el riesgo de incumplimiento mediante la infla cin. Fueron estas instituciones las que permitieron-que Gran Bre taa pudiera soportar un coeficiente deuda/PIB mucho mayor que el de Francia al lograr que el inters pagado sobre la deuda fuera mucho menor que el francs. Si ha de buscarse una explicacin fis cal del triunfo de Gran Bretaa sobre Francia en su competencia global, aqu la tenemos. Pero lo crucial es que la efectividad de las instituciones depende fundamentalmente de la credibilidad. Es significativo sealar en este contexto que cada vez que surgi la oportunidad de la Restau racin de los Estuardo por ejemplo, el levantamiento jacobino de 1745 los rendimientos de los bonos subieron tambin 42. Se gn los contemporneos, no haba garanta alguna de que el cam bio de rgimen instaurado por la Revolucin Gloriosa pudiera per durar y que los descendientes directos de los Hannover reinaran

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en Gran Bretaa por ms de trescientos aos despus de la deposi cin de Jacobo II. La posibilidad de que los franceses en el exterior y los escoceses de las Tierras Altas restauraran a los Estuardo no poda descartarse completamente, ni siquiera tras de la derrota de Culloden en el 45. Pero comparados a los riesgos de incumplimiento que tenan los inversores franceses, estos peligros eran ms remotos. A primera vista y en este contexto, es llamativo que la crisis polr tica de 1789 no haya ejercido un impacto mayor sobre los rendi mientos franceses. Si bien los rendimientos de los prstamos que se pusieron en circulacin en 1782 y 1784 subieron al 11 por ciento, esto ocurri un ao antes, en 1788. Entre 1780 y 1790 fluctuaron en torno al 9 por ciento, y descendieron a un 5 o 6 por ciento en los primeros seis meses de 1791. Como muestra el grfico 12, el prestar mo de octubre se vio an menos afectado por la primera fase de la Revolucin, nunca super el 8 por ciento y estuvo lejos de alcanzar el pico de rendimiento de 1771 43. Lo que esto sugiere es que el meiv cado inicialmente recibi bien al gobierno constitucional, en gran parte porque la alternativa era claramente un nuevo gran incum plimiento 44. No obstante, a lo largo de 1790 el trauma de la guerra, del Terror y del incumplimiento elevaron los rendimientos france ses enormemente, del 6 por ciento superaron el 60 por ciento 45. Las guerras revolucionarias francesas pudieron financiarse nicamen te por la nueva impresin de papel moneda: durante la mayor parte de 1790 la posibilidad de pedir un prstamo a largo plazo estaba completamente descartada. El crdito francs pudo recuperarse de estos terribles impactos slo paulatinamente. Durante el gobierno de Napolen, los rendi mientos declinaron de un mximo del 12,5 por ciento en 1802 a menos del 6 por ciento a fines de 1807, y se mantuvieron en un 6 por ciento hasta el invierno de 1812, cuando la derrota de Rusia asest un duro golpe a la ambicin de Napolen. El decisivo revs de Leipzig en octubre de 1813 hizo que los rendimientos franceses subieran repentinamente a un 10 por ciento, y su recuperacin sub siguiente se vio interrumpida, en marzo de 1815, por la noticia del regreso de Napolen de Elba y los Cien Das que culminaron en Waterloo. La derrota de Napolen y las duras compensaciones que se le exigieron a Francia mantuvieron altos los rendimientos: en

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tre 1816-1817, promediaron entre el 8 y el 9 por ciento. Pero con la retirada de las tropas aliadas y la normalizacin de las relaciones entre el nuevo rgimen Borbn y los vencedores de Waterloo, los rendimientos declinaron de modo continuo y llegaron en 1825 a estar por debajo del 5 por ciento por primera vez desde 1753 46. Pau latinamente, las instituciones francesas se fueron asemejando ms a las britnicas: tanto la Revolucin com o el Imperio reformaron el sistema impositivo; la Cmara de Diputados fue a partir de 1830 mucho ms representativa; la emisin de rentesperpetuellesa un 3 o 5 por ciento fueron la base del prstamo pblico; y el Banque de France, otro legado de Bonaparte, se encarg de administrar moneda convertible. No obstante, los recurrentes episodios revolucionarios de 1830, de 1848 y finalmente de 1870-1871, traan peridicamen te a los inversores los recuerdos del decenio de 1790. Hasta 1901 los rendimientos franceses nunca fueron inferiores a los britnicos. Pero la experiencia francesa de incumplimientos y depreciacio nes pasadas como causa del alza de los rendimientos est lejos de ser nica. Para dar una perspectiva de largo alcance, el grfico 13 describe los rendimientos desde 1700. El periodo transcurrido en tre la dcada de 1920 y la de 1950 es otro ejemplo obvio en el que un gran incumplimiento genera una prima de riesgo permanente sobre los bonos de un pas. Como la experiencia francesa del dece nio de 1790, la hiperinflacin alemana de 1919-1923 dej una marca en la conciencia de los inversores que pudo leerse en los rendimien tos de los bonos alemanes durante muchos aos. Ylos grandes rendi mientos de los bonos alemanes posteriores a 1923 ocasionaron efec tos profundos. Por ejemplo, la contraccin del mercado de bonos de finales de la dcada de 1920 ocasion cortes en la inversin de los go biernos locales en nuevas viviendas y esto fue un elemento clave de la inminente Gran Depresin47. Es ms, una respuesta keynesiana a la Gran Depresin en el mbito del Imperio qued desestima da por miedo a que un nuevo dficit financiero alimentara temores persistentes entre el pblico frente a una segunda gran inflacin 48. Slo mediante la emisin encubierta de las llamadas Mefo-bills que eran obligaciones gubernamentales a muy a corto plazo a travs de la falsa Oficina de Investigaciones Metalrgicas pudo Schacht financiar la primera fase del rearme nazi 49. Es necesario

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Grfico 13. Rendimientos de los bonos principales desde 1700 (medias anuales) Fuentes: Francia 1746-1793: Velde y Weir, Financial Market ; Francia, Alemania, Italia hasta 1959: Homer, History oflnterestR otes; desde 1960: OCDE; Gran Bretaa 1700-1800: Global Financial Data ; 1800-50, 1914-59: Mitchell y Deane. British H istrical Statistics; 1850-1914: Klovland, Pitfalls , pg. 185; desde 1960: ONS; Estados Unidos: Global Fi nancial Data. N ota :Reino Unido: amsols (rendimiento rectificado); Francia: 1797-1824: 5 por ciento renten; 1825-1949: 3 por ciento rentes; 1950-59:5 por ciento rentes; Alemania: Hasta 1869: prusianos 4 por ciento, 3,5 por ciento; 1870-1908: Imperio 3 por ciento; 1909-1926: obligaciones societarias de alta calidad; 1927-1944: prstamos gubernamentales; 19481953: bonos de alta calidad; 1956-1959: prstamos gubernamentales; Italia: 1924-1949: 3,5 por ciento; 1950-69:5 por ciento. Todos los pases excepto Gran Bretaa 1960-1999: bonos a largo plazo (medida tipificada por la O CD E).

aclarar, sin embargo, que no fue slo la hiperinflacin lo que trau matiz a los tenedores de bonos limitando as la futura poltica fis cal. Las conversiones forzosas italianas de 1926 y 1934, que fue ron defacto un incumplimiento, trajeron efectos similares: elevaron el coste de las peticiones de prstamo del rgimen fascista e hicie ron necesario que se crearan instrumentos ilegales como los prs tamos secretos obtenidos de las ciudades de Miln y de Roma 50. La alta inflacin experimentada por los franceses que no lleg a ser una hiperinflacin parece haber sido la poltica ptima de la pos guerra, si bien dicha experiencia fue una de las razones por las que

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Francia se aferr al patrn oro durante los treinta, mientras que los britnicos pudieron valerse de los beneficios de la devaluacin 51. Volveremos a esta cuestin en el captulo XI.

Los HECHOS, JOVEN, LOS H ECH OS Sera errneo sugerir que la conducta del pasado constituye el nico determinante de los diferenciales en los rendimientos. Los que invierten en bonos estn tan interesados en los indicadores so bre la futura poltica fiscal y monetaria del gobierno que ofrece la actualidad com o en las polticas que se dieron en el pasado. Este fenmeno hace que la teora econmica tenga que enfrentarse a un extrao problema, pues los inversores no se fundan exclusiva mente en datos econmicos para formar sus expectativas sobre la poltica futura. Estn igualmente interesados en los acontecimien tos polticos. Para ilustrar esto en el contexto de un gran mercado lquido de deuda interna he calculado los aumentos porcentuales anuales del rendimiento de los consols desde 1754 52. Este tipo de medida di fiere de la que se emplea generalmente, que ofrece los aumentos o disminuciones absolutos de los rendimientos en puntos bsicos. Usamos el cambio porcentual porque un aumento de 100 puntos bsicos eleva ms el coste del prstamo en trminosj:elativos cuan do los rendimientos aumentan de 2 a 3 que cuando aumentan de 7 a 8. Segn nuestro criterio de medicin, el siglo XX ha sido leve mente ms voltil que el siglo x v iii , y con el x ix como un interludio bastante estable. El problemtico ao 1974 ocupa un lugar especial en la cima del grfico de los incrementos en el rendimiento de los bonos, pues el rendimiento promedio anual de los bonos a largo plazo alcanz el 38 por ciento. El segundo lugar de la lista de in crementos en el rendimiento lo ocupa el ao 1797, en el que el Banco de Inglaterra suspendi los pagos en oro: fue la era del embeleso poltico de T he Od Lady o f Threadneedle Street de Pitt53. El ao 1998, por el contrario, fue testigo del mayor descenso anual de rendimientos, siendo uno de esos hechos histricos fun damentales y menos comentados que respondieron en parte a la

245

a c c a t c W w ri u J wW

c c c c w w m m

c c c c c a c c W WWWWWU J W

Grfico 14. El rendimiento de los consols (cifras de finales de m es), 1754-1998 Fuentes: 1753-1823: Neal, F in ancial Capitalism , pgs. 241-57; 1824-42: Spectator (pre cios de cierre del ltimo sbado de m es); 1843-1849: The Econom ist; 1850-1914: Klovland, Pitfalls , pgs. 184 y ss.; 1914-62: Capie y W ebber, M onetary History, pgs. 514527:1963-98: O N S, Financial Statistics. ola: Exista la posibilidad de que los consols alcanzaran los 100 y pudieran amorti zarse. Esto crea dificultades para calcular las cifras correctas de los rendimientos de finales del siglo xix, que han sido estudiadas por Klovland.

transicin exitosa del Banco de Inglaterra hacia su independen cia operativa 54. Podemos llegar a conclusiones algo ms slidas sobre los cau santes polticos de dichos cambios si realizamos el mismo clculo con cifras mensuales (vase el grfico 14) 55. Los meses destacados son noviembre de 1792, marzo de 1778 y marzo de 1803, mostran do en cada uno de ellos el rendimiento de los consols un ascenso su perior al 14 por ciento. Junio de 1974 ocupa el cuarto lugar (con un incremento prximo al 13 por ciento), y le sigue marzo de 1814 (con un 12 por ciento). Es posible que todas estas fluctuaciones se hayan debido a factores monetarios: en todos los casos, con la ex cepcin de uno, Gran Bretaa estaba fuera del patrn oro. Por

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otro lado es, al menos, sugerente que cada salto en los rendimien tos coincida con alguna crisis poltica de envergadura, ya sea a nivel internacional o interno. El 6 de noviembre de 1792, las fuerzas francesas vencieron al ejrcito austraco en Jemappes e invadieron ]os Pases Bajos austracos (Blgica en la actualidad). El 19 de no viembre la Convencin Nacional de Francia ofreci apoyo a todos los pueblos que desearan derrocar sus propios gobiernos. De ma nera similar, en marzo de 1778 sobrevino un colapso de los precios de los bonos com o consecuencia de la firma por Estados Unidos de dos tratados con Francia que hicieron que Gran Bretaa declarara la guerra a este pas. En marzo de 1803 la anexin de territorios ita lianos por parte de Napolen y la interferencia en cuestiones pol ticas de Suiza causaron gran preocupacin en Londres, y la guerra con Francia volvi a desatarse en mayo. El aumento de los rendi mientos de marzo de 1814 es la nica excepcin, ya que coincidi con las derrotas de Napolen en Laon y Arcis-sur-Aube, y con la ca da de Boulogne (12 de marzo) y de Pars (31 de marzo). Sin em bargo, el 13 por ciento de aumento en junio de 1974 result de una serie de reveses polticos para el nuevo gobierno laborista: el fraca so del acuerdo de Sunningdale en Irlanda del Norte (28 de mayo) y la explosin de una bomba en las puertas de Westminster Hall (17 de junio) marcaron el serio deterioro de la crisis del Ulster, al tiempo que el gobierno sufra una serie de derrotas parlamentarias que le llevaron en ltima instancia a disolverse por .segunda vez , lo que ocurri el 20 de septiembre, tan slo siete meses despus de su eleccin. ' Esta relacin entre los acontecimientos polticos y el mercado de bonos se hace an ms patente si uno considera la experiencia francesa de los aos de entreguerras (vase el grfico 15). El mayor aumento de rendimientos en las rentes ocurrido en toda la historia de la III Repblica fue en agosto de 1925, cuando el tipo subi en ms de un 10 por ciento 56. Esto puede parecer llamativo, ya que en junio se haba firmado un acuerdo preliminar con Alemania que confirmaba las fronteras del Oeste europeo actualmente exis tentes, acuerdo que finaliz en octubre del mismo ao en Locarno. Y el 13 de julio las tropas francesas ya haban evacuado el Rhineland. Sin embargo, los acontecimientos eran mucho menos pacfi-

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eos en muchos otros lugares. En mayo de 1925 estall una revuel ta contra el dominio poltico espaol y francs en Marruecos. El gobierno francs decidi aplastarla mandando al general Ptain a cargo de una potente fuerza para luchar contra los rebeldes. La gue* rra continu hasta mayo de 1926 57. Las otras grandes crisis ocurrii das en el mercado francs de bonos son an ms fciles de desen traar. En cuatro ocasiones, entre 1933 y 1939, los rendimientos ascendieron entre un 8,5 y un 10 por ciento: en marzo de 1933, en marzo de 1935, en abril de 1937 y en enero de 1939. Es posible el deterioro de las relaciones franco-alemanas y la posibilidad d*j una nueva gran guerra hayan estado detrs de estos aumentos. El 5 de marzo de 1933, los nazis consolidaron su poder en Alemania con una victoria electoral arrasadora. Once das despus el nuevo gobierno rechazaba el ltimo plan britnico de desarme en Guie? bra al insistir en que las tropas de asalto nazis de camisa marrn (las SA) no deban contarse com o parte de las fuerzas armadas ale? manas. Yla Ley de Autorizacin del 23 de marzo otorg a Hitler poj deres dictatoriales. El 1 de marzo de 1935 el Sarre fue devuelto Alemania. Dos semanas despus Hitler repudi las clusulas sobre el desarme del Tratado de Versalles y reintrodujo el servicio militai obligatorio. En abril de 1937, Blgica se libr de las obligaciones que impona el Tratado de Locarno y Guernica fue bombardeada por las fuerzas areas alemanas. La crisis de enero de 1939 difiri solamente por relacionarse con Italia en lugar de con Alemania (el 6 de diciembre de 1938, Francia y Alemania haban firmado un pacto que confirmaba la inviolabilidad de las fronteras existentes). Pero el 17 de diciembre, Italia desafi el acuerdo de 1935 firmado con Francia sobre Crcega y Tnez, incitando al primer ministro francs Edouard Daladier a realizar una desafiante visita a ambos lugares. El 10 de enero Daladier sinti que la tierra se mova bajo sus pies cuando Chamberlain y Halifax visitaron Roma con el fin de mantener conversaciones con Mussolini. Resulta clarificador comparar las fluctuaciones del mercado ale mn de bonos durante el mismo periodo, aunque no contamos con datos completos por las disrupciones causadas por la hiperinflacin de 1923, la crisis bancaria de 1931 y la ley de 1935 que impuso tipos de inters mximos. Cuando finalmente el mercado pudo

que

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13
Cottso/s britnicos ren te s francesas del 3 p or ciento

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A le m a n ia (c d u la s h ip o te c a ria s en o ro ) Alem ania (p blicos, fuera del o ro ) Estados U nidos

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Grfico 15. Rendimientos mensuales de los bonos, 1914-1948 Fuente: NBER, excepto los datos alemanes que han sido cordialmente facilitados por Joachim Voth.

volver a funcionar con cierta normalidad, volvieron a ejercer in fluencia los acontecimientos polticos en este caso, se trat funda mentalmente de hechos internos . Los dos grandes saltos de los rendimientos tuvieron lugar en junio de 1932 (8 por ciento) y en julio de 1934 (9 por ciento). El primero coincide con la inestabi lidad poltica que result de la decisili de Papen de disolver el Reichstag y de llamar a nuevas elecciones, decisin que cay en ma nos de los nazis disparando una ola de violencia sin precedentes en las ciudades alemanas. En 1934, la gran convulsin poltica de la noche de los cuchillos largos del 30 de junio result en el asesinato de 170 radicales nazis e individuos polticamente sospechosos, en tre ellos el lder de las SA, Ernst Rohm, y el antiguo canciller general Schleicher 58. La reaccin del mercado de bonos al nombramiento de Hitler como canciller fue bastante ambivalente: los rendimientos cayeron un 6 por ciento en enero de 1933 pero volvieron a subir al mes siguiente; y volvieron a caer en marzo y abril, aunque subieron un 4 por ciento en mayo, el mes del boicot antijudo.

249

En lo que respecta al resto del periodo nazi, es necesario busca* la fuente de las expectativas de los inversores fuera de la econo ma controlada de Alemania. Un estudio muy esclarecedor rastre las fluctuaciones de precios de los bonos alemanes comercializado^ en Suiza; esto sugiere un alto nivel de pesimismo por parte del in* versor en lo que respecta a las posibilidades de victoria del Terceif Reich en la II Guerra Mundial. El mercado suizo para los bono alemanes cay un 39 por ciento en septiembre de 1939; ste ya h # ba descendido un 17 por ciento com o consecuencia de la invasiii de Checoslovaquia en marzo. Pero hubo ms cadas com o consf cuencia de los reveses sufridos por la guerra: en particular, fueron importantes la entrada de Estados Unidos en la guerra despus <f Pearl Harbor (menos 5 por ciento) y la contraofensiva rusa en Sta lingrado de noviembre de 1942 (menos 7 por ciento). Los precio! finalmente se derrumbaron (un 34 por ciento) despus de que k| fuerzas aliadas resolvieran demandar la rendicin incondicional en la Conferencia de Yalta 59. Se puede hacer un ejercicio similar analizando los rendimieni| tos estadounidenses desde 1919. Sobre todo, los cinco grandes a| mentos de los rendimientos de los bonos norteamericanos a largi^ plazo ocurrieron entre 1979 y 1984 (vase el grfico 16). Es disci# tibie que el mercado de bonos haya seguido simplemente los au mentos de la Reserva Federal en los tipos de inters a corto plazol Esto fue lo que ocurri en octubre de 1979, cuando Paul Volcke introdujo la nueva poltica de control sobre las reservas no toma# das en prstamo y aument los tipos de inters a un 12 por ciento Durante ese mismo mes los rendimientos de los bonos a largo pial zo aumentaron un 9 por ciento, o 76 puntos bsicos. Sin embargad en febrero de 1980 los rendimientos subieron el doble (un 18 po# ciento, 152 puntos). Se trataba acaso de una nueva respuesta a la rigidez monetaria? O fue en realidad una reaccin a la tensin ocasionada por la invasin sovitica de Afganistn? Dicha invasin haba comenzado en las Navidades del ao anterior y haba sido denunciada por el presidente Crter el 8 de junio com o la mayor amenaza a la paz mundial desde la II Guerra Mundial. El 23 de ene ro, un da despus de que se proclamara la ley marcial en Kabul, Crter fue an ms lejos, y advirti a los rusos contra toda interfe-

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-enca en el golfo Prsico. Una coincidencia similar entre la polti ca y el mercado de bonos se dio en enero de 1982. El 29 de diciem bre de 1981, el presidente Reagan impuso sanciones econmicas a la Unin Sovitica en represalia por la introduccin de la ley mar cial en Polonia. Los rendimientos de bonos subieron en un 10 por ciento (85 puntos bsicos). En agosto de 1981 y mayo de 1984 hubo alzas algo menores de los rendimientos, si bien fueron considera bles: ambas del orden del 8,7 por ciento. El 9 de agosto de 1981, Reagan anunci la decisin de llevar adelante la fabricacin de la bomba de neutrones, y diez das ms tarde aviones estadouniden ses derribaron dos cazas libios. El 24 de mayo de 1984, dos aviones iranes atacaron los tanques de petrleo frente a la costa de Arabia Saud, lo que incit a que Estados Unidos enviara a los saudes misi les antiaviones Stinger. No parece justificado entender la relacin entre estos fenmenos como una mera coincidencia: ms adelante presentaremos una de mostracin formal de que existe una relacin causal entre los acn-

C C w wd wC d C a C i Ca w wS wG u G J C m Cw Cw

Grfico 16. Rendimientos de los bonos a largo plazo en E E .U U ., 1979-1989 Fuente: Federal Reserve Bank o f St. Louis.

251

tecimientos polticos y las crisis del mercado de bonos. Sin embarg es posible fortalecer la hiptesis valindonos de datos semanales | comparndolos con los comentarios financieros del moment^ Con vistas a este fin, he calculado las fluctuaciones semanales de lqjj rendimientos de los consols del periodo 1845-1910 y analizado los agi tculos de fondo sobre el mercado de Londres de la publicacin The Economist. Debido a que en este periodo los rendimientos fu, ron estables, haba liquidez en el mercado, Gran Bretaa estaba ed el patrn oro, tena un presupuesto con excedente y no exista v$ dadero riesgo de incumplimiento, las fluctuaciones semanales fud ron relativamente leves. Sin embargo, se dieron movimientos sigu| ficativos y The Economist sigui de cerca dichos movimientos por 4| importancia que el mercado de consols tena para sus lectores. Una vez ms, es llamativo que los saltos ms importantes de to rendimientos ocurrieron en fechas ms significativas para el histo> riador poltico que para el historiador econmico. La sacudida ml fuerte del mercado de bonos ocurri durante el periodo inm| diatamente posterior al estallido de la revolucin de 1848 en Pars (haba comenzado el 22 de febrero, demasiado tarde como para iij^ fluir en los mercados britnicos de la semana que terminaba el 24 de febrero). Entre esta fecha y el 3 de marzo, el rendimiento de lo consols subi en un 7,6 por ciento 6l. Como en 1830, una revolucin en Francia fue factor de preocupacin para los inversores britnfc eos, ya que el recuerdo de los aos noventa del siglo xviii los llevaba a pensar en una guerra con una Francia revolucionaria. El 31 de mar zo, The Economist describi la nueva alza de los rendimientos del 2,4 por ciento com o consecuencia de la probabilidad de que estalle una nueva guerra 62. Las guerras parecen tambin explicar el se gundo y tercer gran salto de los rendimientos de las semanas que fi nalizaron el 31 de marzo de 1854 (un 4,2 por ciento) y el 29 de abril de 1859 (un 6 por ciento). El 28 de marzo de 1854 Gran Bretaa haba declarado la guerra a Rusia. El 17 de noviembre la revista hizo notar una nueva cada fuerte de los precios de los consols, atribuyn dosela a la impresin de que haba mucho ms trabajo por hacer para las tropas de Crimea de lo que se haba previsto 63. Las fuerzas austracas cruzaron la frontera de Cerdea el 29 de abril de 1859, diez das despus del ultimtum dado al gobierno del conde de Cavour

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para que se desarmara: com o sealaba The Economist, las esperan zas de paz se haban abrigado hasta el ltimo momento 64. Si el anlisis se hubiera extendido al periodo de los siete aos siguientes, el segundo lugar habra sido ocupado por la semana que finaliz el 31 de julio de 1914, cuando los rendimientos del consol aumentaron un 6,6 por ciento. Si e mercado de valores hubiera permanecido abierto despus del 1 de agosto de 1914, la semana siguiente habra visto an una mayor subida de los rendimientos que la de 1848. La cada del precio de los bonos en un 5 por ciento, el da en que Ale mania declar la guerra a Rusia (el 1 de agosto), no tuvo segn The Economist precedentes histricos, as como tampoco la ampliacin del diferencial entre la oferta y la demanda hasta un punto por centual completo, en comparacin con su promedio histrico de un octavo . Pero cm o es posible asegurarnos de que estas coincidencias entre crisis polticas y econmicas no tengan un carcter excep cional? El cuadro 7 presenta un anlisis de los comentarios de fon do de la publicacin The Economist sobre los movimientos ms sig nificativos del mercado del consol. Por motivos de claridad, he distinguido 22 explicaciones diferentes ofrecidas por la revista y relativas a los aumentos de los rendimientos del Reino Unido, adoptando las distinciones realizadas durante la poca aun cuan do stas, segn los estndares modernos, pueda parecer que se su perpongan. No es necesario aclarar que esta estadstica debe considerarse con cierto cuidado. Pero ofrece cierta clarificacin sobre el m odo en que se pens en ese momento y en particular sobre el m odo en que entonces se formaron las expectativas. El resultado ms llamativo es la gran proporcin de movimien tos del mercado de consols que The Economist atribuye a aconteci mientos polticos exgenos: fundamentalmente, a la posibilidad de una guerra, o algn otro acontecimiento internacional. En con junto, dichos acontecimientos representan ms de la cuarta parte de las explicaciones ofrecidas por la revista con respecto a los mo vimientos ms significativos del mercado. La proporcin de las re ferencias a los cambios de poltica fiscal y monetaria es tan slo su perior en algn factor concreto, siendo la accin del Banco de

2 53

CUADRO 7
Determinantes de las fluctuaciones del precio de los
1845-1900, segn T h e E c o n o m is t
c o n so ls ,

Acontemientn

Nmero

Porcentaje total

Guerra Poltica interior Poltica exterior

Poltica fiscal Conversin de la deuda Comisionistas de la deuda nacional Banco de Inglaterra Medida poltica Mercado monetario Da de liquidacin Ferrocarriles Mercado de valores Industria Especulacin Inversin Cobertura de riesgo cambiario Incumplimientos Mercados internos Balanza de pagos Oro Bonos extranjeros Mercado de letras Mercado extranjero
M e r c a d o s ex tr a n je r o s

Poltico

237 32 134 403 43 12 34 318 407 192 76 28 5 6 51 9 19 450 1 90 65 3 45 204 48 2 1514


64

Clima Agricultura
TOTAL

15,7 2,1 8,9 26,6 2,8 0,8 2,2 21,0 26,9 12,7 5,0 1,8 0,3 0,4 3,4 4,2 0,6 1,3 29,7 0,1 5,9 4,3 0,2 3,0 13,5 3,2 0,1 100,0

Nota: La metodologa empleada aqu fue la de tomar apuntes de cada nmero de The Economist, donde se publicaron explicaciones de los cambios (o ausencia de cambios)

del precio de los consols y dividir, finalmente, las explicaciones en categoras. El total re presenta el nmero de menciones de los diferentes factores. El n m e r o total de edito riales de donde se extrajeron las notas fue de 889. Con frecuencia, un mismo editorial ofreca ms de una explicacin. La suma de los porcentajes puede fallar debido a que se han redondeado las cifras.

254

Inglaterra la explicacin ms frecuente de los cambios en los rendi mientos. (Resulta interesante que The Economist haya distinguido, por lo general, los cambios de los tipos de inters a corto plazo que surgan espontneamente en el mercado del dinero de los cambios que resultaban de una accin especfica del Banco de Inglaterra.) El cuadro intenta ilustrar la amplia gama de influencias que se ejer cieron sobre el mercado de bonos, incluyendo el clima (fundamen talmente por su impacto en la agricultura). No obstante, no hay duda de que los acontecimientos polticos fueron los causantes ms in fluyentes. Segn los tericos del determinismo econm ico, los cambios econmicos configuran los acontecimientos polticos. Pero en los mercados financieros tambin los acontecimientos polticos traen consecuencias econmicas. De hecho, la relacin de causalidad si gue ambas direcciones. Cuando una crisis poltica determina la subida de los rendimientos tanto com o 178 puntos bsicos (como ocurri en Gran Bretaa en junio de 1974), las consecuencias eco nmicas van ms all del mercado de bonos pues cambia toda la estructura de los tipos de inters en la economa. Fundamental mente, el gobierno debe enfrentarse al aumento del coste de las pe ticiones de prstamo no slo en trminos nominales sino tambin en trminos reales. Esto es importante cuando, como ocurra enton ces, tanto el dficit como el inters de la deuda representan ms del 4 por ciento del PIB. Cuando se le pidi a Harold Macmillan que mencionara la amenaza principal a la que deba enfrentarse cual quier gobierno dio la siguiente respuesta: Los hechos, joven, los hechos. El dictum.se aplica a todos los que piden prstamos, como not Antonio cuando los hechos causaron el hundimiento de sus naves. Pero se aplica fundamentalmente a los gobiernos cuando poseen una gran suma de deuda a corto plazo.

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T e r c e r a s e c c i n

P o l t ic a e c o n m ic a

V jA F H U L U

V il

P e s o s m u e r t o s y c o n s u m id o r e s d e im p u e s t o s : LA HISTORIA SOCIAL DE LAS FINANZAS

ste es el modo en que nuestra tripulacin dobleg a la gente de Francia. Invirtieron, en primer lugar, seiscientos millones que los franceses tomaron en prstamo, y por los que hipotecaron los ingresos de la nacin. Luego contraje ron un peso muerto de ciento cincuenta millones. Luego despojaron a la clase trabajadora de sus vveres, de sus ho gares, de sus ropas, de sus barriles de cerveza y, en suma, los hicieron caer en la pobreza, fijando as sobre la nacin una carga permanente de 8 o 9 millones anuales, es decir, una deuda bruta de 200.000.000 de libras. Por estos medios, con estos anticipos, nuestra tripulacin hizo lo que pens que oprimira definitivamente a la nacin francesa durante aos; y lo que crean que les permitira mantener el valor de sus diezmos y dems en Inglaterra. Pero la tripulacin no pens en las consecuencias de los anticipos...! Y esas consecuencias... estn llegando...
C obbett, Rural Rides1

N o es necesario suscribir el marxismo para entender que la con secuencia social ms importante del capitalismo fue la divisin de clases. En La taberna (1877) Emile Zola describe memorablemente cmo los trabajadores iniciaban la gran cabalgata social que co menzaba diariamente a las seis en el bulevar de la Chapelle, en las proximidades de la Gare du Nord: Era posible distinguir a los cerrajeros por sus trajes de faena azules, a los albailes por sus guardapolvos blancos, a los pintores por los abri gos que mostraban por debajo de sus blusones. A distancia esta multi tud se vea del color indefinido y uniforme del yeso, de un tono neutro mezcla de un plido azul y un gris sucio. De tanto en tanto se detena

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A n o n (E nglish S c h o o l), T h e T r e e o f T a x a tio n , 1 8 3 8

algn trabajador para encender su pipa, pero los otros continuaban marchando pesadamente a su lado sin esbozar sonrisa ni decirle pala bra a nadie; rostros pastosos dirigindose a Pars, y que la ciudad ab sorba uno a uno...

A las ocho, sin embargo, el escenario cambiaba:


Despus de los obreros venan las jvenes mujeres de limpieza, modistas y floristas que se amontonaban con vestidos ligeros, dndose golpecitos a modo de saludo por los bulevares exteriores en grupos de tres o cuatro, parloteando y rindose, y echndose intensas miradas entre ellas . Luego llegaban los oficinistas, soplndose los dedos o mascando panecillos de un centavo al andar; jvenes delgados en tra jes demasiado pequeos... o viejos empequeecidos de paso tamba leante y rostro plido y cansado por las largas horas de oficina, que mi raban los relojes para regular la velocidad en uno o dos segundos. Y finalmente... los ricos del lugar... dando su paseo al sol2.

Los verdaderamente ricos familias com o los Rothschild, que financiaron la construccin de esa magnfica Gare du Nord apa recan pocas veces por esos lares. Como deja ver claramente la descripcin de Zola, haba nume rosas gradaciones dentro de la clase trabajadora, segn la ocupa cin, el sexo y la edad: es ms, estos diferentes estratos podan lle gar a distinguirse por la hora en que se levantaban de la cama. Sin embargo y esto es lo que deseaba destacar Marx , estas diferen cias eran poco importantes comparadas con la distincin funda mental entre la mayora desposeda y la lite propietaria. Tampoco hay duda de que la industrializacin y la urbanizacin abrieron to dava ms la brecha: los mercaderes, los empresarios, los propie tarios y los rentistas concentraban, en 1820, el 53 por ciento de la riqueza de Pars. Yen 1911 la cifra alcanzaba el 81 por ciento 3. Lo mismo ocurra en otras partes. Entre 1850 y 1880, la economa bri tnica creci en trminos reales cerca de un 130 por ciento. Pero segn investigaciones ms recientes, los salarios reales promedio aumentaron tan slo un 25 por ciento 4. Durante ese periodo, en Gran Bretaa hubo treinta y nueve individuos que, al morir, lega

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ron bienes de un valor prximo al milln de libras: dieciocho in dustriales, doce banqueros, cuatro terratenientes, dos comercian tes, dos propietarios navales y un constructor. El valor conjunto de sus bienes 57 millones de libras equivala aproximadamente a las dos quintas partes del producto nacional bruto 5. Pero a pesar de su obvia utilidad y de su resonancia desde un punto de vista subjetivo 6, las categoras de clase tienen sus limitacio nes. En particular, las clases no explican eficazmente el papel del Estado como instrumento de redistribucin, a menos que de modo simplista entendamos al Estado (como sugiri Heine alguna vez ir nicamente) como unajunta supervisora... de la sociedad burgue sa 7. En efecto, las grandes deudas pblicas generaron conflictos de inters entre los tenedores de bonos y los contribuyentes desde los inicios de la Revolucin Industrial: grupos que raramente pu dieron distinguirse tan claramente com o los de la clase propietaria y la no propietaria. Indudablemente, los conflictos fiscales pueden traducirse al len guaje de clases usando el modelo tripartito utilizado por los econo mistas desde Ricardo, y adoptado en particular por Marx: segn este modelo, la sociedad se divide en rentistas, capitalistas y trabajadores, Pero tal perspectiva, si bien es tericamente eficaz, presupone una separacin no muy realista de los grupos sociales y, por ende, de las diferentes polticas fiscales. El aumento del nmero de acreedores estatales que incluye no slo a los tenedores de bonos sino tam bin a los pensionistas crea complejas superposiciones que no pueden dejarse de lado. Es ms, las deudas pblicas transfieren tam bin los recursos de generacin en generacin porque, como ya he mos visto en el captulo IV, la peticin de prstamo actual del gobier no implica recortes sobre los gastos o aumentos de los impuestos futuros. Dado que las generaciones futuras no votan y que tienen por ende solamente una representacin poltica indirecta (en uno o dos legisladores con previsiones fuera de lo comn), las antiguas re laciones de los contribuyentes actuales con los que reciben bene ficios tendieron a ser la preocupacin principal de los polticos durante gran parte del siglo xx. No obstante, hoy existe una mayor conciencia de que los conflictos generacionales no dejan de ser im portantes, y que pueden ser la clave de las futuras finanzas pblicas.

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E l n a c im ie n t o d e l ren tista

Cuando los monarcas dependan de los banqueros para obte ner prstamos y esto continu practicndose en muchos estados alemanes hasta fines del siglo x v iii los banqueros eran, com o he mos visto, verdaderamente vulnerables al incumplimiento, que se disfrazaba a menudo en procesamientos por supuesto fraude. En 1451, por ejemplo, el financiero Jacques Coeur se vio forzado a huir de Francia cuando fue acusado de desfalco 8. Rpidamente, estas peridicas purgas de acreedores de la corona se institucionaliza ron en las chambres dejusice. Los financieros continuaron siendo vc timas de este tipo de trato aun entrado el siglo x v iii , especialmente si eran judos, com o ilustra el caso de Josef Sss Oppenheimer. De agente de la corte del duque de Wrttemberg (Hoffaktor), Oppen heimer pas a ser su consejero privado y en 1733 fue enviado especial en Francfort. Cuatro aos despus fue ejecutado, tras ser declarado culpable de haber tenido demasiada influencia y haber socavado la posicin de los estados de Wrttemberg (Stnde). Contemplando el poder an mucho mayor que tenan los Rothschild en su propia poca, Thomas Carlyle evocaba con maligna nostalgia el uso que el reyjuan le haba dado al garrote:
El Estado le demanda hoy, seor, algunos de los millones que ha venido acumulando como consecuencia de sus actividades financie ras. No est decidido a hacerlo? Muy bien, y el inquisidor le daba un giro al garrote con la mueca. Se ha decidido a hacerlo ahora?, y le daba otra vuelta, hasta que por fin ceda los millones 9.

No obstante, cuando los acreedores pblicos llegaron a formar una clase ms numerosa pudieron alcanzar un poder formidable a nivel poltico. Ya en el Renacimiento, los complicados sistemas de la deuda pblica de las ciudades-estado italianas permitieron la emer gencia de grupos al estilo de los rentistas. En la Gnova de 1323, los comperisti consiguieron tener una representatividad poltica perma nente gracias a los protectores comperarum elegidos por ellos mismos10.

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En la Florencia de 1380 haba unos 5.000 acreedores del Monte que formaban el decilo superior de propietarios de riqueza n . Ej equivalente ms cercano de la Inglaterra medieval lo representaba el grupo de los comerciantes londinenses. En efecto, se ha suger do que la prdida de poder de Enrique VI se vincul a la decisin de los comerciantes de dar por terminado su apoyo financiero rgimen de los Lancaster 12. La prdida de poder de Carlos I se des bi tambin en parte a la denegacin de crdito. Si bien algundi historiadores explicaron la Guerra Civil inglesa a partir de conflij tos de clase y el recuerdo del arrebato contra la nobleza no desaparecido la incapacidad de los Estuardo de ganarse la cotM fianza del grupo relativamente pequeo de acreedores constituy un factor mucho ms importante. La Revolucin Gloriosa prese.* ci la transformacin del deudor soberano de la Corona en Khl^ in-Parliament (Rey avalado por el Parlamento). Y la emergencia C ^ los tenedores de bonos como grupo parlamentario influyente redus jo el riesgo del incumplimiento estatal e increment la capacidad del gobierno britnico para endeudarse a menor coste 13. En la Francia del Antiguo Rgimen, el elenco de inversores en lu deuda de la corona fue ms amplio: se deca que la clase de los reifj tistas inclua a nobles y burgueses, a obispos y eclesisticos, a ftm| cionarios y otros servidores del Estado, a comerciantes y artesanos,^ aun a los sirvientes 14. Sin embargo, gran parte de estos sector! sociales carecan de voz poltica a nivel institucional, lo que ex* plica la frecuencia de los incumplimientos ocurridos en Francia durante el siglo XVlli. Este fenmeno puede explicar tambin la re nuencia caracterstica de la Asamblea Nacional revolucionaria en, la que los sectores s estaban representados a no pagar abier tamente la deuda real a largo plazo. La Asamblea Nacional se con centr en otras obligaciones pblicas, com o los cargos venales y los anticipos a corto plazo que los arrendatarios impositivos le otorga ban a la corona. Los esfuerzos de Necker por convertir la deuda a corto plazo en algo semejante a una deuda moderna a largo plazo' transformando la Caisse d Escompte en un banco pblico termina ron fracasando ante los virulentos ataques de los diputados aris tcratas a la nueva plutocracia (plutonarchie). Nunca pude com prender, declaraba el conde de Custine, cul es la necesidad de

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contar con una corte de banqueros y agentes fiscales para realizar pagos... y proveer fondos. Son las sanguijuelas del cuerpo polti co... que acumulan sus fortunas gracias al sudor y la sangre del pue blo. Temedle al capital, exhortaba Mirabeau, que desde hace tiempo busca oportunidades de lucro en las necesidades del Esta do 15. El origen de la crtica revolucionara contra el parasitismo financiero se hallaba ya en los philosophes. Montesquieu y Hume de saprobaban las deudas pblicas porque incrementaban la clase ociosa de los rentistas 16. En vsperas de la Revolucin, la expresin contra las finanzas era el lema de los panfletistas parisinos. Si bien el sistema britnico de la deuda pblica posterior a 1688 fue considerado como un verdadero xito institucional en compara cin con el francs I7, tambin recibi crticas antifinancieras por las consecuencias distributivas que ocasion despus de las Guerras Napolenicas. En la obra Rural Rides que Cobbett comienza a es cribir en 1822 y publica en 1830, el autor recogi las quejas de la agricultura inglesa oprimida por la deuda de las Guerras Napole nicas. Descalificando a economistas contemporneos como Ricar do l mismo un ex agente de bolsa por haber apoyado los prs tamos adquiridos durante la guerra, Cobbett se concentr en sus consecuencias polticas y sociales. El objetivo poltico, sostena, con sisti en aniquilar la libertad de Francia y en contener la reforma de Inglaterra 18; pero el efecto principal fue redistributivo. Una deuda nacional, y toda la tributacin y especulacin que conlleva, extrae grandes sumas de riqueza... que van a parar a una minora. La Deuda, la sagrada Deuda colgaba com o un lastre del cuello de la nacin. Los fondos eran un vrtice que absorba el dinero de los pobres para la nueva plutocracia. Y la decisin del gobier no de retornar al patrn oro empeoraba an ms las cosas, porque incrementaba la deuda en trminos reales. Astutamente, Cobbett vio en la proliferacin de pensiones estatales otorgadas durante y despus de la guerra el vnculo que conectaba a la antigua lite con la nueva. Estas pensiones, este peso muerto sobre el presupuesto, era lo que reconciliaba a la aristocracia con el nuevo poder de los tenedores de bonos. Los temerosos terratenientes se dieron cuen ta demasiado tarde de que tambin se perjudicaran si mermaban sus rentas. Era necesario que se diese una lucha entre la tierra y los

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fondos, conclua Cobbett. Pues si esto no llegaba a ocurrir, estado por estado, el pas caera en manos de los que tomaron el dinero prestado del pueblo para mantener esta monstruosa maquinaria.,, es decir, de los intermediarios de prstamos y valores... en los ju dos y en toda esa tribu de comedores de impuestos 19. Como gran parte de los radicales, Cobbett entenda que la solu cin era la reforma parlamentaria y no la revolucin. Despus de todo, la Cmara [de los Comunes] haba creado los prstamos que formaban la deuda: haba adquirido el peso muerto, suspendien do los pagos en oro en 1797: y finalmente, haba aprobado por unanimidad el Proyecto de Ley de Peel [para volver al oro] 20. La reforma de los Comunes diluira la Antigua Corrupcin con su clientela real y la nueva corrupcin de tenedores de valores y pen*. sionistas. Como Carlyle, Cobbett era un conservador romntico d corazn: lamentaba el declive de la vida rural del sureste y la in# parable expansin del Tumor londinense. Pero su anlisis refleja tambin elementos que aparecern en el socialismo temprano. Desr pus de todo, Cobbett fue quien identific el nexo causal entr# la deuda nacional, la concentracin de la riqueza y el desarrollo de la manufactura industrial21. Marx se hizo eco de ello cuando vincu l en El capital la deuda nacional britnica con la emergencia de [esa] camada de tecncratas bancarios, financieros, rentiers, agen tes de bolsa e intermediarios de valores, etc.. La deuda acorda ban Marx y Cobbetthaba sido el preludio del capitalismo indus trial 22. Heine un revolucionario alemn menos consagrado que Marx comparti tambin esta opinn, al sostener que los tenedo res de bonos reemplazaran a la tradicional nobleza terrateniente. El sistema de bonos estatales, deca Heine, destruy la prepon derancia de la tierra... al movilizar la propiedad y la renta y otorgar le al dinero los privilegios anteriores de la tierra 23. El carcter antisemtico de Cobbett volvera a aparecer en la de recha cuando sta empez a distinguirse de la izquierda socialista en 1848. Prcticamente todos los lderes del movimiento antisemi ta alemn denunciaron el capital rapaz del mercado cambiario e hicieron un llamamiento al Volk alemn para que se liberara de la esclavitud del inters impuesta por los financieros judos 24. El tema volvera a aparecer en la propaganda nazi. El discurso de Die-

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trich Eckart Para el Pueblo Trabajador (1919) era una denuncia contra los Rothschild y los suyos, que pudo muy bien haber prove nido de los antisemitas de la dcada de 1880:
Slo necesitan administrar su riqueza, ver que est bien invertida, no precisan trabajar, al menos en el sentido en que nosotros lo enten demos. Pero quin les proporciona a ellos y a sus semejantes esas enormes sumas de dinero?... Quin? Vosotros, nadie ms que voso tros! Es vuestro dinero, el que os habis ganado con cuidado y preocu pacin, el que termina mecnicamente en las arcas de esta gente insa ciable 25.

Y, sin embargo, la invectiva de Cobbett contra los judos tan ofensiva para el lector moderno que sabe a qu condujo finalmen te este tipo de discurso no debera distraernos de la validez esen cial de su argumento sobre los efectos redistributivos de la deuda 26. En Gran Bretaa, en los aos veinte del siglo xix, el servicio de la deuda estaba fundamentalmente financiado por una tributacin sobre el consumo regresiva, de modo que se dio, en efecto, una trans ferencia de dinero que parta de una mayora no propietaria e iba a parar a una pequea lite enriquecida.

Los COMEDORES DE IMPUESTOS No es fcil decir cunta gente posey bonos del Estado en Gran Bretaa. Pero sabemos el nmero de cuentas de las distintas accio nes estatales. Segn clculos reeientes, hubo aproximadamente 300.000 en 1804, 340.000 en 1815 y 300.000 en 1822. Si excluimos las anualidades vitalicias del Ministerio de Hacienda, hubo unas 296.500, 334.500 y 290.000 cuentas, respectivamente. En 1850, el nmero descendi a 274.000; y en 1870 se mantuvo en unas 225.000. No obstante, cada individuo poda poseer ms de una cuenta, de modo que para saber la cantidad de tenedores de bonos precisamos reducir estos totales en aproximadamente un 10 por ciento. Esto sugiere que en 1815 cerca de 300.000 personas fueron tenedores de bonos; y que cincuenta aos despus el nmero se redujo a 200.000.

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Como porcentaje de la poblacin de Inglaterra y de Gales, los tee* dores de bonos constituyeron una lite diminuta y menguante: re# presentaron un 2,7 por ciento de la poblacin durante la derrota de Napolen I y un 0,9 por ciento cuando la derrota de Napolen III27. Cobbett tena razn cuando hablaba de las ventajas de las que gozaba esta pequea lite. El grfico 17 muestra cun elevados fueron los rendimientos de los bonos britnicos en la poca d RuralRides. Entre 1820 y 1829 superaron el 9,6 por ciento. El mifrmo fenmeno volvi a ocurrir en 1870, en tiempos de la llamacbl! Gran Depresin gran deflacin habra sido un trmino apropiado , cuando la cada de precios dispar los rendimientof reales de los bonos que llegaron a alcanzar en Estados Unidos C 12 por ciento. Las transferencias fiscales implcitas fueron profundamente r& ; gresivas. Como demuestra el cuadro 8 , el valor nominal de la riqut za en bonos equivala a ms del 200 por ciento de la renta nacional britnica en 1804. El total de los pagos anuales por inters que red| ban los tenedores de bonos por sus inversiones representaba m del 7 por ciento de la renta nacional. Y com o proporcin del gast! los pagos de intereses representaron la cuarta parte del gasto pbl| co en 1815, prcticamente la mitad en 1822, las dos quintas partef en 1850 y la tercera parte en 1870. Como ya hemos visto, la mayor proporcin del ingreso pblico britnico del decenio de 1820 pro vena de la tributacin indirecta: en 1822 el ingreso proveniente d la tributacin indirecta representaba un 69 por ciento de la recau dacin total, cifra que descendi muy levemente durante los siguien tes cincuenta aos. La tributacin norteamericana tambin fue re gresiva en el decenio de 1870, momento en que el valor real de los rendimientos de los bonos alcanzaron un mximo28. Estas cifras re flejan un alarmante sistema desigual de transferencias que iban de una mayora pobre a una minora de obligacionistas. Es ms, el siglo xix, lejos de presenciar la muerte de esa monedocracia tan ansiada por Cobbett y otros radicales, otorg a los tenedores de bonos mayor seguridad frente a posibles incumpli mientos u otras formas de expropiacin. Se ha argumentado que la propagacin del patrn oro reflej la preferencia de esta bur guesa tenedora de bonos por mantener precios estables y tipos de

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Grfico 17. Rendimientos reales de los bonos britnicos y estadounidenses desde 1700 (promedios de cada diez aos)

Fuente: Global Financial Data.

cambio fijos que protegieran sus inversiones 29. De modo similar, la estabilidad del sistema monetario internacional anterior a 1914 puede vincularse a la persistencia de sistemas de representacin parlamentaria no democrticos ni proporcionales, que aseguraban la influencia de los rentistas en el Parlamento 30. Pero el poder de los tenedores de bonos no descansaba exclusi vamente en la influencia que ejercan sobre los parlamentos y las lites polticas. La posesin de la-deuda nacional les daba un claro poder econmico sobre los gobiernos, pues las variaciones de pre cios de los bonos estatales existentes producto de la poltica fiscal pasada estn, com o hemos visto, muy vinculados a la poltica fis cal presente y futura. Dicho de m odo simple, si el gobierno desea pedir ms prstamo emitiendo ms bonos, la cada de precios de los bonos en circulacin puede constituir un importante desalien to, pues significa que los rendimientos de las nuevas emisiones ten drn que aumentar, es decir, que el gobierno percibir menos por cada 100 libras nominales de deuda que venda al pblico. En efec

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to, una reduccin de los precios de los bonos estatales puede inter pretarse como un voto del mercado contra su poltica fiscal, o cualquier otra poltica que, segn el mercado, aumente las posibili dades de incumplimiento, inflacin o depreciacin. Los precios de los bonos y de los rendimientos tienen entonces una significacin poltica que raramente aprecian los historiado res. Constituyen el producto de una multiplicidad de evaluaciones hechas por inversores privados o institucionales sobre la situacin econmica en general. Pero son tambin, en algn sentido, una es pecie de sondeo de la opinin diaria, una manifestacin de con-: fianza en los regmenes de emisin de los bonos. Es indudable que, segn estndares democrticos, el sondeo de opinin est basado en un muestreo poco representativo de la sociedad. Slo los ten dores de bonos (actualmente, los administradores de fondos) lie-, gan a votar y a expresar su opinin sobre aquel pas del que han decidido comprar o vender bonos. Pero por otro lado, en el siglo este tipo de sondeo no fue tan poco representativo, pues el tipo d gente que compraba o venda bonos estatales era, en la mayora de los pases durante gran parte del siglo, la nica gente que esta*] ba polticamente representada, por no mencionar a los polticos] mismos 31. Dicho de m odo simple y en palabras que toda perso* na de la poca habra comprendido , si se pujaba al alza por el; precio de los bonos estatales, entonces el gobierno poda sentirs^ seguro; pero si la gente haca lo contrario, significaba que el go bierno posiblemente estaba viviendo de prestado: de tiempo y d dinero prestado. Es irnico para ofrecer un ejemplo britnico que uno de los grandes golpes asestados a favor de la reforma electoral haya sido la cada de precios de los bonos, posterior a la temeraria decla racin del duque de Wellington de 1830, acerca de que el sistema electoral existente era lo ms perfecto que poda idear el hombre. En ese momento, los precios de los consols descendieron de 84 a 77,5 (equivala a un aumento de los rendimientos de unos 30 pun tos bsicos); esto sugera que los rentistas, aun si no apoyaban la reforma, comprendan cules eran los peligros que implicaba re sistirla 32. Por otro lado, cuando Lloyd George se enfrent a los grandes de la City de Londres en 1909-1910 con su Presupuesto

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Fuentes:]. F . Wright, informacin e n privado; Mishkin y Deane, Abstract o f British Historical Statistics, pgs. 8 y ss., 392-399; 402-403; O Brien, Power with Profit, pgs. 3 4 y ss.; Mitchell, European Historical Statistics, pg. 408.

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del Pueblo fue la estabilidad de los rendimientos lo que contribu, y a que lograra la victoria. Ms all de las declaraciones espontr neas de portavoces de la City en contra de los aumentos en los im puestos sobre la renta y sucesiones propuestos por Lloyd George, el mercado de bonos en su totalidad los apoy com o paso necesario para equilibrar el presupuesto 33. Pero el poder de los rentistas del siglo xix no debe exagerarse; Con la excepcin de los inversores en consols (o cualquier bono ga rantizado por el Estado), la posicin del tenedor de bonos no fue mucho ms segura en los poco democrticos cincuenta aos del si glo anteriores a 1880 que en los ms democrticos cincuenta aos que siguieron a 1914. En ambos extremos de la breve era dora? da que queda en medio, las guerras, los incumplimientos y las de* valuaciones perturbaron peridicamente la calma de los cortado res de cupones, y considerar estos eventos com o emergencias bien entendidas equivale a minimizar su imprevisibilidad 34. Si bien no se cumplieron los deseos de Cobbett de implemerttar algn tipo de ley para reducir la deuda nacional, la carga de la sagrada deuda se suaviz mediante amortizaciones, reduccin de los tipos reales de inters y un mayor crecimiento econmicos Como muestra el cuadro 8, entre 1850 y 1870 se dieron bajas sus tanciales de la carga de la deuda y del coste del servicio relativos a la renta nacional. En 1870, el inters de la deuda consolidada re* present una proporcin inferior al 2 por ciento del PIB. En otros lugares, la amplia adopcin del patrn oro no slo contribuy a que se redujera el riesgo por inversin en bonos de pases con his toriales de incumplimiento y depreciacin sino que, precisamen te por esta razn, disminuyeron los rendimientos. Debido a que la tendencia descendente perdur despus de que el crecimiento y la inflacin se dispararan a mediados del decenio de 1890 35, el efecto fue com o muestra el grfico 17 la significativa reduc cin de los rendimientos reales de los bonos. Tanto en Gran Bre taa com o en Estados Unidos, los rendimientos reales de los bonos descendieron a un 3 por ciento en la dcada de 1890 y se acerca ron a cero en la que comenz en 1900. En suma, la era dorada de los rentistas haba finalizado al menos diez aos antes de que el patrn oro entrara en crisis.

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e u t a n a s ia d e l r e n t is t a ?

Este proceso por el que los derechos de los tenedores de bonos se fueron reduciendo gradualmente mediante el crecimiento, la moderada inflacin y los bajos rendimientos lleg a un abrupto fi nal en 1914. La I Guerra Mundial condujo a toda Europa a la situa cin en la que se haba encontrado Gran Bretaa haca cien aos. En 1918, todos haban contrado enormes deudas la deuda brit nica y la estadounidense se multiplicaron nueve veces, la alemana seis, la italiana cuatro y la francesa tres y todos vieron cmo se du plicaban o triplicaban sus precios a consecuencia de la suspensin del patrn oro y de la mayor circulacin de billetes durante la gue rra. No obstante, slo unos pocos optaron por favorecer a la mino ra de rentistas con una poltica deflacionaria similar a la adoptada por Gran Bretaa desde 1815; entre esos pocos est Gran Bretaa nuevamente. Pero a qu se debi esto? En un anlisis que le debe mucho al trabajo pionero de Charles Maier sobre las experiencias francesa, italiana y alemana posterio res a la I Guerra Mundial36, Alberto Alesina elabora un esquema que facilita la comprensin de estos conflictos redistributivos. Segn este esquema muy familiar al modelo de clases existen tres gru pos que mantienen tres perspectivas diferentes respecto a la deuda nacional. Naturalmente, los rentistas se oponen al incumplimiento y a los altos niveles inflacionarios, y favorecen los aumentos impo sitivos que recaigan fundamentalmente sobre el consumo y no sobre las grandes rentas (pues los rentistas tienden a ocupar los es calones impositivos ms altos) SLos empresarios, en cambio, prefie ren la inflacin y aun los incumplimientos, si bien concuerdan con los rentistas en que la tributacin debe ser regresiva y no progresi va. La ventaja de la inflacin radica en que no solamente reduce el valor real de la deuda pblica sino que tambin reduce las deudas de las empresas. Igualmente, disminuye los salarios reales y, si est asociada a un debilitamiento del tipo de cambio puede estimular la exportacin. Naturalmente, los empresarios tambin se oponen a los impuestos sobre la riqueza si se extienden al capital fsico. Por

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ltimo, los trabajadores favorecen el incumplimiento de la deuda al no ser tenedores de bonos y favorecen el impuesto progresivo so bre la renta, as com o tambin los impuestos sobre cualquier forma de riqueza. Son ambivalentes en lo que respecta a la inflacin: sta puede disminuir los salarios reales si los trabajadores no alcanzan a negociarlos de manera conveniente; pero por otro lado, puede aso* ciarse a polticas fiscales y monetarias expansivas que estimulen e empleo 37. Esto ltimo explica los elevados niveles de inflacin de: Italia, Francia y Alemania posteriores a la I Guerra Mundial; enton ces, los trabajadores socialistas fueron lo suficientemente fuerte^ como para representar una verdadera amenaza para... los renti| tas y los empresarios, quienes no pudieron imponer medida^ demasiado severas sobre la clase trabajadora por temor a eventual* les insurrecciones comunistas 38. En Alemania, particularmente* hubo un consenso inflacionario entre las grandes empresas y lo* sindicatos apoyado por el Estado: se trat del clsico acuerdo que autores ms recientes caracterizan com o corporatismo 39. Per' esto no sucedi en Gran Bretaa. Los rentistas y empresarios un& dos por una especie de saber com n apoyaron la ortodoxia fiscal y lograron imponer los costes de la deflacin sobre los trabajado* res, en la forma de un elevado nivel de desempleo 40. Parte de la literatura moderna sobre la hiperinflacin aleman tiende a considerar lo que Keynes llam la eutanasia del rentista? positivamente. En su Tract on Monetary Reforrn (1923), Keynes soste na que aunque la inflacin era peor que la deflacin en cuanto que alteraba la distribucin de la riqueza, la deflacin era an ms peijudicial en cuanto que retardaba la producn de la riqueza1 ^ por tanto, Keynes favoreca la inflacin, pues es peor provocar de* sempleo en un mundo empobrecido que desilusionar a los rentis tas 41. Este tipo de anlisis condujo a muchos historiadores a afirmar que la balanza de prdidas y ganancias materiales de la hiperin flacin alemana se haba inclinado hacia el lado de las ganancias 42. Tal vez una historia econmica ms compleja de la inflacin con1 cuerde con esta conclusin, al demostrar que la inflacin condujo a una distribucin ms igualitaria de la renta, y tal vez tambin de la riqueza 43. La inflacin pareca ser una versin moderna de la seisachthda de Soln: una especie de jubileo por el que se cancelaban

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todas las deudas, incluidas las del Estado, beneficiando as a la ma que estaba endeudada 44. Los que elaboraron la poltica britnica fueron muy conscientes de que una poltica deflacionaria producira consecuencias regre sivas a nivel social. Ya en enero de 1918, el Tesoro elabor un trabajo s o b r e T he Conscription o f Wealth (El llamamiento de la riqueza) que prevea con ansiedad el conflicto de intereses que caracteriza ra a la posguerra:
En tanto contemos con una deuda interna que oscile entre seis mil millones y ocho mil millones de libras con una carga anual de tres cientos millones a cuatrocientos millones de libras, el rentista ser el foco perpetuo de envidias y de ataques: los propietarios de otras for mas de riqueza cuyos bienes estn destinados, por lo menos segn gran parte de la opinin pblica, a satisfacer la demanda de los rentis tas, sern tambin vulnerables a los ataques. Cuanto ms lentamente se restaure la prosperidad general, mayor ser la presin tributaria y mayor el descontento pblico 45.

Como en la dcada de 1820, la deflacin implicaba el rpido au mento del valor real de la carga de la deuda y del coste de su servi cio. Como en esa poca, los tenedores de bonos consitituan la lite rica: en 1924, prcticamente las tres cuartas partes del total de los valores emitidos por el gobierno britnico con posterioridad a 1914, y que estaban en manos privadas, pertenecan a individuos cuyos bienes superaban las 10.000 libras 46. Las ganancias reales con que se beneficiaban por sus inversiones eran excepcionalmente eleva das. Como demuestra el grfico 17, representaban un 9,5 por cien to en la segunda dcada del sigjp xx y tan slo un 1 por ciento me nos en la de 1930. Por otro lado, el nmero de tenedores de bonos en proporcin a la poblacin fue mucho mayor que en 1815; esto se debi al xito de los esfuerzos durante la guerra por venderles bonos a los peque os inversores, y tambin a la importancia que haban ganado las instituciones de ahorro. En 1924, aproximadamente un 12 por cien to de la deuda interna britnica estaba en manos de pequeos in versores. An ms, gran parte de los grandes propietarios de bonos

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de guerra fueron instituciones y no inversores privados comps as de seguros, cajas de ahorro, etctera cuyas grandes compras en pocas de guerra se haban hecho en nombre de los pequeos ahorradores. Por ejemplo, un 5,5 por ciento de la deuda britnica de 1924 haba sido adquirida por compaas de seguros 47. Tam* bin, el sistema de tributacin posterior a 1918 result ser muchc* ms progresivo de lo que haba sido despus de 1815 48. Ypor lti^ mo, es importante recordar los beneficios de los que pudieron go* zar todos aquellos pases que retornaron al patrn oro a travs de tipos de inters ms bajos 49. Tampoco debemos minimizar los riesgos que supone una trayec toria inflacionaria. Considerando aquella reputacin (caricaturiza da) de la inflacin com o paloma de la inflacin, es importante re* cordar que pocas personas de la poca describieron tan vividamente los peligros de esta poltica como John Maynard Keynes. En su obra, Economic Consecuences of the Peace (Consecuencias econmicas de la paz),: de 1919, el autor desarrolla una dura crtica sobre los efectos produ-r cidos por una inflacin elevada sobre la distribucin de la riqueza
Gracias a un continuo proceso inflacionario, los gobiernos pueden llegar a confiscar, secreta e inadvertidamente, gran parte de la riqueza de los ciudadanos. Por este mtodo, no slo confiscan, sino que con* fiscan arbitrariamente; y mientras que el proceso empobrece a muchos* enriquece slo a unos pocos. El panorama de esta reordenacin de riqueza no slo daa la seguridad, sino tambin la confianza en la equidad de la distribucin de la riqueza existente. Aquellos que se benefician con las ganancias inesperadas del sistema... se convierten en aprovechados y en objeto de odio de la burguesa, a quienes la in flacin ha perjudicado tanto como al proletariado. Al continuar la inflacin... todas esas relaciones permanentes entre deudores y acree dores, que constituyen la base del capitalismo, se desordenan de tal forma que terminan perdiendo su significado... No existe modo ms sutil ni seguro de trastornar lo que constituye la base de la sociedad 50.

Como Keynes expresa en su Tract: La inflacin... empobrece... a aquella clase media de la que han surgido gran parte de las cosas provechosas... [y] destruye el equilibrio psicolgico que permite la

276

perpetuacin de las recompensas desiguales 51. Aparte de los cos tes y beneficios que trajo a nivel macroeconmico, mucho queda por decir sobre ese dao fatal ocasionado por la hiperinflacin so bre la confianza burguesa en las instituciones liberales durante la era de Weimar 52. Resulta significativo que Keynes no haya suaviza do su hostilidad hacia la economa inflacionaria durante la II Gue rra Mundial, cuando recomendaba el pago aplazado frente al ahorro voluntario. Descansar en el sistema tradicional de pe ticin de prstamo gubernamental, sostena Keynes, conducira, como en la I Guerra Mundial, a una ridicula y viciosa espiral in flacionaria 53. Es irnico, entonces, que las polticas que produjeron la infla cin de los aos setenta se hayan estigmatizado com o polticas keynesianas. Porque si bien se rechaz de manera decisiva la eu tanasia del rentista britnico durante el periodo de entreguerras, despus de 1945 se adopt una poltica de aniquilacin gradual. Durante todas las dcadas del periodo transcurrido entre 1949 y 1979, el rendimiento real de los bonos del gobierno britnico fue negativo: en promedio, estuvo en un -4 por ciento 54. A los tene dores de bonos estadounidenses no les fue mucho mejor. En este mismo periodo el valor real de las deudas contradas durante las guerras mundiales se redujo de m odo espectacular no slo por el crecimiento sino tambin por la inflacin. En efecto, valindonos de una expresin poltica actual, los tenedores de bonos pagaron un impuesto sigiloso, que fue el ms elevado de la historia. Tal vez, lo ms llamativo sea cun tarde reaccionaron frente a los escasos rendimientos. Los rentistas de la Alemania de Weimar com o las sufragistas alemanas, cuya condicion crtica mencionamos en el ca ptulo V podan reclamar, con cierta justicia, que haban sido vctimas de una rpida e imprevisible hiperinflacin. Los rendi mientos nominales de los bonos fueron tambin escasos en los dece nios de 1950 y 1960, lo que hace pensar que haya entrado enjuego una ilusin monetaria (o inercia institucional) que persuadi a los inversores para entrar en la inflacin de los setenta con valores del Estado y bonos del Tesoro.

LOS NUEVOS CONSUMIDORES DE IMPUESTOS

Pero la eutanasia del rentista no fue el nico modo de hacer que la poltica fiscal de mediados del siglo xx fuera ms igualitaria en sus efectos distributivos. Como hemos visto, la tributacin en la ma yora de los pases industrializados se volvi ms progresiva hacia 1900 y hubo un aumento de la inversin del gobierno en polticas sociales, lo cual, directa o indirectamente, redistribuy la renta entre ricos y pobres. A fines de la I Guerra Mundial estas tendencias se aceleraron. Durante el periodo de entreguerras, el bienestar re present esencialmente esta transferencia de dinero de ricos (mi nora de contribuyentes de impuestos directos) a los pobres (de sempleados o personas de edad empobrecidas, quienes constituan tambin una minora). No obstante, los sistemas universalistas de bienestar surgidos en Europa occidental despus de la II Guerra Mundial tuvieron el potencial de ajustar las rentas de prcticamen te la totalidad de la poblacin. En 1948, un milln de ingleses dependan de la asistencia nacio nal (un 2 por ciento de la poblacin); y a mediados de los aos no venta ms de cinco millones lo hacan de una institucin equiva lente, el Income Support Apoyo a la Renta (cerca de un 9 por ciento). En la actualidad, la mitad de la renta de los pensionistas proviene de la seguridad social 55. De toda la renta familiar de los hogares incluidos en el quintil ms bajo de la poblacin britnica, un asombroso 74 por ciento consiste en beneficios sociales en efec tivo o en especie (sin impuestos) 56. En otras palabras, la quinta par te de los hogares britnicos depende de que el Estado les provea de las tres cuartas partes de su renta (vase el cuadro 9). Pero sta es tan slo una minora dependiente. El objetivo del Estado de bienestar consiste en lograr una provisin universal de medios por la que prcticamente todos reciban algn tipo de transferencia. En 1993, el Departamento de la Seguridad Social calcul que el nmero de personas que reciban al menos un beneficio de la seguridad social ascenda a 46 millones, cerca del 80 por ciento de la poblacin, es decir, cuatro de cada cinco britnicos. Fue Frdric Bastiat, un liberal francs del siglo xix, quien llam al Estado esa gran entidad ficticia de la que todos esperan vivir a

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costa de los dems 57. Lo que pareca una hiprbole en tiempos de Bastiat describe perfectamente el Estado de bienestar de fines del siglo xx. A la vez, sin embargo, casi toda la poblacin tambin es contribuyente, al menos por impuestos indirectos. De quin a quin? fue la famosa pregunta que Lenin hizo en su momento. Para el Estado de bienestar la pregunta sera: quin paga a quin? Debido a la ausencia de un sistema integrado de tri butacin y de seguridad social, no es nada fcil para los individuos saber si son ganadores netos o perdedores. Un clculo sugiere que un 46 por ciento de los hogares son ganadores netos, mientras que un 54 por ciento son perdedores netos; sin embargo, resulta dudoso que la mayor parte de las familias sepan a qu categora per tenecen. Consideremos, por ejemplo, el quinto de los hogares lo calizados en la mitad de la escala segn su renta disponible. El cuadro 9 permite ver que reciben prcticamente lo mismo en beneficios en efectivo y especie de lo que pagan en impuestos. Dos crticos del siste ma de bienestar britnico expresan lo siguiente: Habiendo llegado
CUADRO9
R e d istr ib u c i n R e in o U n id o ,
de l a r e n ta m edian te im pu esto s yb e n efic io s ,

1992, en c in c o c ate g o r a s de e c o n o m a s d o m stic as


( en
libras a n u a le s )

Inferior

Siguiente

Media

Siguiente

Superior

Todas

Total de la renta original Beneficios brutos Impuestos brutos Contribuciones neto del Estado Renta final Porcentaje de la renta final de (para) el Estado

1.920 8.060 2.500

5.020 7.350 3.150

12.860 6.110 5.800

20.850
4.410 8.320

39.37 0 3.140 14.220

16.000 5.810 6.790

\
5.560 7.480 4.200 9.220 310 13.190 -3 .9 1 0 16.940 -1 1 .0 8 0 28.270 -9 8 0 15.020

74

46

(23)

(39)

(7)

Fuente: Sodai Trends 1995, cuadro 5.17. Cifras correspondientes a 1993.

279

al colm o del absurdo, la tributacin ha logrado finalmente fusio nar en un solo cuerpo a esquiladores y esquilados 58. Esta poltica de tributar al bolsillo izquierdo para llenar el bolsillo derecho no slo carece de sentido sino que adems es costosa. Como demues tra la ltima columna, el gasto de toda esta redistribucin deja a la familia media en peores condiciones en trminos netos, con una prdida en torno a las mil libras anuales. Y lo que parece an ms perverso, con el sistema de bienestar el monto de beneficios in cluyendo todos los subsidios pblicos para la salud, la educacin y el transporte no recae sobre los pobres sino los ricos. Segn un clculo, el sector ms rico de las cinco categoras de la poblacin del Reino Unido recibe un 40 por ciento ms de la inversin pbli ca en salud que el sector ms pobre; con respecto a la educacin se? cundaria, la cifra es del 80 por ciento, a la educacin universitaria del 500 por ciento y a los subsidios para los ferrocarriles de un irlf creble 1.000 por ciento 59. Y, sin embargo, principalmente debido a los efectos de la tribu* tacin progresiva, el Estado de bienestar europeo reduce sustancial-; mente las desigualdades. Como ilustra el grfico 18, sin la existen cia de impuestos y transferencias, la mayor parte de las economas i industrializadas generaran una considerable proporcin de lo que se llama extrema pobreza [relativa] . En once de los quince pases que aparecen en el grfico, ms de un quinto de las familias perci biran ingresos inferiores al 40 por ciento de la renta familiar me diana de no existir el sistema de bienestar. El grfico demuestra que en todos los pases del continente europeo, los impuestos y transferencias reducen la proporcin de familias en extrema po breza a un 5 por ciento o menos. Gran Bretaa y sus antiguas co lonias, Canad y Australia, muestran un poco ms de pobreza des pus de la redistribucin fiscal. Pero Estados Unidos sobresale, ya que aun con los impuestos y transferencias, prcticamente un 12 por ciento de las familias estn todava en condiciones extremas de pobreza. Dicho de otro modo, todos los sistemas fiscales que aparecen en el grfico, con la excepcin de uno, logran reducir la pobreza extrema en ms de dos tercios; el belga la reduce en ms del 90 por ciento. Y el sistema estadounidense la reduce solamen te en un 44 por ciento.

280

Pero trae la igualdad alguna desventaja? Son acaso los sistemas de bienestar ms igualitarios de Europa los que explican el creci miento relativamente ms lento de sus ltimos aos? La evidencia emprica respecto al tema es algo ambigua 60. A pesar de la amplia brecha que se abri entre Estados Unidos y Europa en trminos de crecimiento de la productividad desde 1994, no hay an una prue ba contundente que justifique la afirmacin de que los sistemas ms igualitarios son ms lentos 61.
A n te s d e im p u e s to s /tr a n s fe r e n c ia s D e s p u s d e im p u e s to s /tr a n s fe r e n c ia s

Grfico 18. Tasas relativas de pobreza antes y despus de impuestos y transferen cias, 1991

Puente: Solow, Welfare, pg. 21. N ota: Las tasas de pobreza se definen com o el porcentaje de las familias con una renta inferior al 40 por ciento de la media.

Lo que es innegable es que los sistemas universales de bienestar son propensos a crear incentivos perversos; alimentando patrones de conducta que requieren, en ltima instancia, una mayor inver sin del Estado. El fracaso por parte de los conservadores ingleses para limitar la duracin del subsidio por desempleo fue un error costoso, ya que la evidencia emprica indica que los derechos ilimi tados desalientan la bsqueda de empleo. Otro ejemplo destacable es el modo en que la poltica fiscal ha penalizado durante las lti

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mas dcadas a las parejas casadas con hijos, en relacin con las pa rejas sin hijos, o a los padres o madres solteros/as. Si tenemos en cuenta todos los impuestos y beneficios, los ingresos reales mensua les de una madre soltera con dos hijos perteneciente al decil ms bajo de renta aumentaron en un 145 por ciento entre 1971 y 1993. La cifra equivalente aplicada a un hombre casado con esposa no empleada y dos hyos fue del 38 por ciento 62. Las presiones sobre el parque de viviendas y la seguridad social han aumentado en propor cin a los incentivos a permanecer soltero o a divorciarse. Entre 1981 y 1995 el gasto en padres solos aument cuatro veces y media 63. En algn sentido, no es demasiado importante si estos u otros in centivos ms sesgados retardan de manera directa el crecimiento. La verdadera cuestin es en qu medida tales sistemas pueden man tenerse desde el punto de vista fiscal. Dados sus expansivos costes y los modos en que son financiados (o dejan de ser financiados), hay razones para dudar de que puedan lograr mantenerse. Entre 1960 y 1992, las transferencias y subsidios se elevaron de un 8 por ciento del PIB de los pases industrializados a un 21 por ciento. Como hemos visto, una gran proporcin de este crecien te coste fue financiada mediante prstamos. Pero el aumento de la deuda pblica reintroduce una vieja variable dentro de la ecuacin redistributiva (que fue omitida en el cuadro 9): la tradicional trans ferencia de contribuyentes a tenedores de bonos en la forma de in tereses por la deuda. Una consecuencia imprevista del Estado de bienestar ha sido la del retorno del rentista, con lo que han resulta do exagerados los rumores sobre su fallecimiento. Pero el tenedor de bonos de principios del siglo xxi ha aprendi do algo del pasado. Mucho ms que durante el siglo xix, hoy disfru ta de la seguridad que le da el nmero, ya que una gran proporcin de las deudas internas estn a su nombre, en manos de institucio nes tales como los fondos de pensiones. Las compaas de seguros, los fondos de pensiones y los fondos de inversiones posean, en 1975, un 29,5 por ciento del total de valores del Estado. En 1999, la proporcin haba aumentado a un 62,3 por ciento. Las posesiones individuales, por otra parte, haban descendido de un 18 por cien to a menos del 9 por ciento M. Es cierto que las inversiones en bo nos del Estado representan una fraccin declinante con respecto al

282

total de la riqueza del sector privado, por la extensin de a propie dad de la vivienda y de las acciones. En Gran Bretaa, los valores del Estado representaban el 40 por ciento de la riqueza en 1970; veinti cinco aos despus, la proporcin haba descendido a la cuarta parte 65. Sin embargo, la creciente proporcin de poblacin de fi nales de los aos setenta que posea bonos indirectamente a travs de las instituciones puede llegar a explicar, en trminos de econo ma poltica, por qu se dio un retorno a tipos de inters real positi vos en los aos ochenta y noventa. Los tipos reales de los rendi mientos de los bonos britnicos superaron el 9 por ciento durante la primera mitad de los aos noventa: equivalan aproximadamen te al valor que haban tenido en los decenios de 1820 y 1920 (vase el grfico 17). El ciudadano britnico que haba invertido en valo res del Estado a principios de 1997 pudo gozar de un rendimiento total del 14,85 por ciento durante el ao 66. Y, sin embargo, todava hoy los tenedores de bonos organizados institucionalmente deberan sentir cierto resquemor. Pues la ex pansin de las deudas pblicas puede, en ciertas economas desa rrolladas, llegar a constituir un proceso no del todo sostenible. Pero la amenaza para el rentista no surge hoy en da de una poderosa coalicin inflacionaria entre trabajadores y empresarios. Surge de aquellos grandes grupos de la sociedad que carecen de represen tacin poltica en las democracias de hoy: los jvenes y los an no nacidos.

Ju e g o s

g e n e r a c io n a l e s

La teora ricardiana de la deud^ pblica plantea, com o hemos visto, que una peticin de prstamo gubernamental en la actuali dad se ve compensada por lo general por un aumento del ahorro privado, pues la generacin actual sabe que, sin dicho ahorro, la prxima generacin deber reembolsar la deuda del Estado a cos ta de los propios ingresos. Aun cuando los individuos cuenten con un horizonte infinito de planificacin, el hecho de que las genera ciones se asocian mediante testamentos debera bastar. Sin embar go, la experiencia sugiere que ste no es el m odo en que el mundo

283

funciona en la realidad 67. Ya sea por una ilusin fiscal o por indi ferencia respecto al destino financiero de la generacin siguiente, las generaciones actuales no parecen actuar de modo altruista con sus herederos. Ms bien tienden a pasar por alto las obligaciones futuras y a asumir que los servicios pblicos financiados por la deu da son gratuitos 68. Haciendo esto, le dejan a la generacin siguien te cuentas sin pagar, cuyos montos superan lo que podra justificaiv se por la suavizacin impositiva. Expresado de m odo diferente, la masa de deuda consiste en la suma acumulativa de transferencias que los contribuyentes del pasado han recibido de los contribuyentes futuros 69. El m odo de captar de la mejor manera el alcance de di cho fenmeno es mediante el uso de una nueva tcnica, ya mencio nada en el captulo IV, denominada contabilidad generacional70. La contabilidad generacional consiste simplemente en el total de los impuestos netos de un periodo de vida completo ms pre*cisamente, consiste en la suma de todos los impuestos futuros que los ciudadanos nacidos en un ao especfico llegarn a pagar a lo largo de sus vidas, segn la poltica fiscal actual, menos las transfe rencias que recibirn . La comparacin entre las cuentas genera*cionales de los actuales recin nacidos con las cuentas de los futuros recin nacidos realizando los debidos ajustes por el crecimien to econmico y poblacional nos brinda una medida precisa del equilibrio o ausencia de equilibrio generacional71. Si las gene raciones futuras deben enfrentarse a cuentas generacionales ms elevadas que las de los actuales recin nacidos, ello implica que la poltica actual est desequilibrada generacionalmente y, en conse cuencia, no es sostenible. Debido a la inquebrantable restriccin pre supuestaria intertemporal, el gobierno no puede pretender reunir de las generaciones futuras los mismos impuestos netos que reuni ra, segn la poltica actual, de los recin nacidos del presente. El clculo del desequilibrio generacional es tan slo un contrafactual informativo y no un probable escenario poltico, ya que im pone el ajuste fiscal necesario para satisfacer la restriccin presu puestaria intertemporal del gobierno sobre las generaciones futuras. No obstante, el clculo expresa claramente la necesidad de que se realicen ajustes en la poltica. La cuestin entonces es cmo lograr el equilibrio generacional sin cargar todo el yuste a las generacio

284

nes futuras. Como ejemplo, podemos calcular la disminucin del total de las compras futuras del gobierno que seran necesarias para rebajar el tamao de las cuentas generacionales de las generacio nes futuras a fin de lograr un equilibrio generacional. Cualquiera que sea la disminucin deseada en trminos porcentuales, sera posible implementar dicha poltica mediante un corte inmediato y permanente del flujo anual de esas compras en un porcentaje equi valente. De manera alternativa, podra implementarse un aumento inmediato y permanente de la recaudacin tributaria anual. Me diante esto se lograra aumentar las cuentas generacionales colecti vas de todos los que viven en la actualidad, y de ese m odo reducir las de las generaciones futuras. La elaboracin de estas cuentas generacionales permite ver claramente que, en la mayora de los pases desarrollados, la poltica fiscal de la actualidad est permitiendo a los miembros de las ge neraciones actuales morir en estado de insolvencia dejando deudas a sus descendientes 72. El grfico 19 se basa en los resultados de la contabilidad generacional de diecinueve pases. Y muestra los dos caminos excluyentes que pueden tomar los diferentes pases para lograr un equilibrio generacional: incrementando todos los impues tos o cortando todas las transferencias. Cada una de estas medidas se describe en el grfico com o ajustes porcentuales requeridos de modo inmediato y permanente. La magnitud de estos distintos ajus tes nos proporciona una medicin indirecta de los niveles de dese quilibrio generacional que caracterizan a los distintos pases. El grfico demuestra que para lograr un equilibrio generacio nal, siete de los pases precisan incrementar todos sus impuestos en ms de un 10 por ciento. En Austria y Finlandia, el aumento que se precisara se aproxima al 20 por ciento. Si Alemania tuviera que de pender exclusivamente de subidas globales de impuestos, entonces debera aumentar inmediatamente los tipos impositivos de todos los niveles del gobierno (federal, regional y local) y de todos los im puestos (sobre el valor aadido sobre las nminas, sobre los bene ficios sociales, sobre la renta de las personas fsicas, sobre el consu mo, sobre las ventas, la propiedad, el patrimonio y las donaciones) por encima de un 9 por ciento. La cifra equivalente para Estados Unidos es del 11 por ciento; y paraJapn del 16 por ciento. Si los pa

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ses dependieran exclusivamente del aumento de los impuestos sobre la renta, entonces Austria, Finlandia y Francia deberan ai*, mentar sus tasas de impuestos sobre la renta por encima del 50 por ciento 73. Algunos pases podran llegar a un equilibrio generado, nal mediante aumentos impositivos relativamente moderados por debajo del 5 por ciento: es el caso de Australia, Blgica, Canad, Di^ namarca, Portugal y Gran Bretaa. Los nicos pases que no precia saran aumentar sus impuestos para lograr un equilibrio generacin nal son Irlanda y Nueva Zelanda. Irlanda podra incluso recortar sus tasas impositivas sobre la renta en un 5 por ciento sin tener que preocuparse por la carga sobre las generaciones futuras. No es necesario aclarar que el aumento de los impuestos es muy pocas veces una medida poltica que cuente con aceptacin gene* ralizada. Qu pasa entonces con la va alternativa, con la reducciik de las transferencias gubernamentales (las que han sido, despus dtt todo, una fuente fundamental del alza del gasto pblico y del eitj deudamiento)? El grfico 19 muestra cm o cinco de nueve pases precisaran realizar recortes de ms de la quinta parte del total sus transferencias gubernamentales para lograr un equilibrio gene* racional: Austria, Finlandia, Japn, Holanda y Estados Unidos. Jam pn es el que est en peores condiciones, precisara realizar reca*! tes en una proporcin superior al 25 por ciento. Una vez ms Irlanda es la que est en la mejor situacin, ya que podra legtima^ mente aumentar sus transferencias en un 4 por ciento. Nueva Zelanda tambin podra afrontar un leve aumento. Estos datos dan que pensar. Las cifras demuestran que slo dos o tres de las economas desarrolladas del mundo poseen polticas fiscales equilibradas a nivel generacional. Las dos economas ms grandes del mundo Estados Unidos y Japn estn entre aque llos pases ms alejados de un posible equilibrio. Entre otras cosas, esto demuestra que los supervit presupuestarios conseguidos y los proyectados con optimismo por Estados Unidos desde 1998 son en verdad ilusorios. Mientras que los candidatos presidenciales debatan entre ellos la cuestin del futuro empleo de estos supuestos supervit, la reali dad era que las cuentas generacionales de Estados Unidos estaban entre las peores del mundo: eran peores, segn los criterios de me-

286

3
R e d u c c i n de las tran sferen cias d el E sta d o A u m e n t o d e t o d o s lo s im p u estos

*5
2 .0

1 5
IO 5 o -5

-io

g 3

Grfico 19. Dos alternativas para lograr equilibrios intrageneradonales (aumentos porcentuales requeridos)

Fuentes: Kotlikoff y Raffelheuschen, G enerational A ccounting. Las dos medidas polticas alternativas son consideradas segn una definicin de gasto pblico que trata la edu cacin com o una transferencia y no com o una compra gubernamental. Ha de notarse que las cifras se aplican a todos los niveles del gobierno. Para consultar una versin metodolgicamente ms detallada, vase Kotlikoffy Leibfritz, International Comparison o f G enerational A ccounts.

dicin empleados aqu, que las de Italia 74. La situacin estadouni dense puede llegar a mejorar nicamente si las proyecciones oficia les de crecimiento resultan pesimistas. Si esto no ocurre, ser sin duda necesaria la reforma del sistema estatal de pensiones, descri to reveladoramente por el vicepresidente Al Gore com o el pacto solemne entre las generaciones. Resulta tambin llamativo que la contabilidad generacional pre sente una clasificacin muy diferente a la de debilidad fiscal de los distintos pases europeos, muy distinta a la que se obtiene de clcu los ms convencionales, basados en deudas y dficit como coeficien tes del PIB, y que fueron especificados en el Tratado de Maastricht y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997. Segn los coefi cientes deuda/PIB (que el Tratado de Maastricht estipulaba, vana mente, que no deban superar el 60 por ciento si el pas deseaba participar en la Unin Econmica y Monetaria), Blgica, Italia y

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Holanda tienen los problemas fiscales ms serios 75. Pero segn loa desequilibrios generacionales, son Austria, Finlandia, Espaa y Suecia los que estn en apuros. Entre las economas desarrolladas, Gran Bretaa y sus antiguas colonias Australia, Canad, Irlanda y Nueva Zelanda pueden preocuparse menos. En efecto, el dese quilibrio generacional de Gran Bretaa se suprimira completa mente si la productividad laboral llegara a elevarse un 0,25 por cien to ms de lo proyectado, y si el gasto gubernamental no aumentara a la par que el aumento de la base impositiva. Por otro lado, si no s da tal mejora de la productividad, ni tampoco un endurecimiento fiscal, es posible que la situacin britnica se deteriore. Si el gobier no intentara lograr el equilibrio generacional solamente mediante el aumento de los impuestos sobre la renta lo que, admitamos, ej bastante improbable entonces debera implementarse en 199 una inmediata y permanente subida del impuesto sobre la renta del 9,5 por ciento. Si esta medida se retrasa a 2004, el aument n'l cesario sera del 11 por ciento, y, en diez aos ms, debera ser de 15 por ciento 76. Pero qu explica estas diferencias entre los pases? En parte : 1| respuesta es la diferencia entre sus polticas fiscales, aunque funda* mentalmente se trata de las diferencias de la estructura demografi! ca actual y futura de cada pas. El cuadro 10 presenta cifras que ri flejan los coeficientes de dependencia es decir, las proporcione* de la poblacin que est por debajo o por encima de la edad de trai bajar (menores de quince aos o mayores de sesenta y cuatro) cori respecto a la poblacin que est entre los quince y sesenta y cinco aos; o (en las dos ltimas columnas) con respecto a la poblacin ac-r tiva empleada. Dichas cifras demuestran que en la actualidad, con* trariamente a algunas predicciones ms alarmistas, los coeficientes de dependencia son ms bajos en la mayora de las grandes econo mas (con la excepcin de Francia) de lo que eran hace cien aos. La diferencia radica en que en 1900 los dependientes eran prin cipalmente nios: en proporcin, la tercera parte de la poblacin > de estos pases tena menos de quince aos. Hoy la proporcin es tan slo del 17 por ciento, mientras que la proporcin de la pobla cin que tiene o supera los sesenta y cinco aos ha aumentado del 5,6 por ciento a un 16 por ciento. Y lo que verdaderamente distin

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gue las contabilidades generacionales es el incremento proyectado del envejecimiento de la poblacin en los prximos cincuenta aos. En los seis casos del cuadro 10, el envejecimiento esperado de la poblacin para el ao 2050 har que aumenten los coeficientes de
CUADRO 10
C oeficientes
d e d epend en cia , a c tu a le s y p r o y e c t a d o s ,

1 9 0 0 -205 0

Coeficientes de dependencia*

Coeficientes de dependencia econmica efectiva**

1900

1938

1950

2000

2050

2000

2050

Estados Unidos Japn Alemania Francia Reino Unido Italia

0,62 0,63 0,61 0,52 0,59 0,68

0,47 0,71 0,42 0,52 0,44 0,62

0,51 0,48 0,52 0,57 0,56 0,55

0,52 0,47 0,47 0,53 0,53 0,48

0,66 0,86 0,69 0,73 0,69 0,78

0,72 0,63 0,75 0,91 0,77 0,91

0,93 1,16 1,11 1,26 0,99 1,47

Fuente: Economist, World in Figures, pg. 17; McMorrowy Roeger, 'Economic Consequences

of Ageing Populations. * de 0 a 14 y ms de 65 respecto a 15-64 ** de 0 a 15 y ms de 65 respecto a personas con empleo activo

dependencia a niveles sin precedentes. Si empleamos el coeficien te de dependencia econmica efectiva, la poblacin dependiente exceder a la poblacirt- en edad de trabajar en Japn, Alemania, Francia e Italia 77. En estos pases, ms de la quinta parte de la pobla cin superar, en tan slo una dcada, los sesenta y cinco aos. La situacin alemana se ve empeorada por el alcance de la jubilacin anticipada que, en los setenta y ochenta, se crey inocentemente que contribuira a la apertura de empleos para los ms jvenes. En la actualidad, slo un 39 por ciento de los alemanes que estn entre los cincuenta y cinco y sesenta y cuatro aos trabajan 78. Tailandia es, en comparacin, un pas increblemente joven: para el ao 2010,

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la proporcin de la poblacin que supere los sesenta y cuatro ao*, ser tan slo del 10 por ciento 79. Este fenmeno, sumado alas carac tersticas particulares del sistema impositivo tailands, explica por qu su desequilibrio generacional es positivo, es decir, que benefi cia a las generaciones futuras 80. Lo que demuestran las cifras es que un nuevo tipo de conflicto distributivo est reemplazando al modelo tradicional basado en cases que ha dominado el siglo XX. En cierto sentido, el Estado de bie nestar ha sido diseado para dar fin a la lucha entre rentistas, empre sarios y trabajadores, objetivo que en gran parte ha conseguido. Pero el coste de dicho xito ha sido la creacin de un sistema de dere chos universales que se ha vuelto imposible de financiar. Si las con* tabilidades generacionales terminan quedando desfasadas lo que de hecho est sucediendo en gran parte de Europa, Japn y Esta* dos Unidos sern inevitables futuros recortes del gasto pblico o aumentos de la tributacin. Una de las posibilidades es que la prf xima generacin termine pagando impuestos mucho ms elevados para financiar las pensiones y otras transferencias de la generacin actual, incluyendo los intereses de los bonos (gran parte de su pensiones privadas). La otra posibilidad es que se reduzcan los be* neficios de las personas de edad, por ejemplo mediante un recort de las pensiones estatales, el incumplimiento de los bonos, o un gran aumento inflacionario no anticipado; de esta manera se ps la factura a la generacin que incurri en dicho gasto aos antes, Pero la cuestin de la redistribucin entre generaciones no es, por cierto, una novedad. Las grandes deudas pblicas y pensiones pblicas no consolidadas han sido siempre modos de transferir dinero de los jvenes y no nacidos a los mayores, del mismo modo que la inversin pblica en educacin ha transferido recursos de los mayores a los jvenes 81. Sin embargo, la dimensin actual de los de sequilibrios generacionales carece de precedentes. En la mayora de los sistemas fiscales del primer mundo, los beneficiarios netos son las personas de edad, no slo por sus pensiones sino tambin porque constituyen los principales consumidores de la asistencia sanitaria subvencionada. Por esto, obviamente, constituyen por lo general el foco de atencin de las polticas que se plantean como objetivo reducir los gastos. Pero a diferencia de los jvenes y los no

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nacidos, dicho sector de la poblacin es votante. La pregunta que se deriva de esto, entonces, es en qu medida los conflictos objeti vos de intereses entre generaciones pueden convertirse en conflic tos subjetivos a nivel poltico. Hasta hoy, las generaciones han tendido a enfrentarse ms por cuestiones polticas, artsticas o por la longitud del cabello que por los efectos redistributivos de la poltica fiscal. Bazarov tena mu chos motivos de queja en la novela de Turgueniev Padres e hijos; no obstante, el coste de la manutencin de la generacin anterior no aparece entre ellos. An hoy, el conflicto generacional por las fi nanzas es bastante limitado debido a que quienes cuentan con las mayores desventajas carecen de derechos electorales. Como expre saba el economista italiano Guido Tabellini: Si los jvenes pudie ran votar sobre la decisin de emitir ms deuda, todos ellos se opon dran 82. Es posible, sin embargo, que el debate sobre la reforma de las pensiones explicite en el futuro los aspectos financieros de los conflictos generacionales. Un buen ejemplo de la importancia cambiante de la edad en la poltica lo ilustran los debates que se han venido desarrollando en Gran Bretaa desde 1979. El gobierno de Thatcher hered un sis tema dual de pensiones estatales: la pensin bsica tradicional, que aumentaba anualmente a la par que el mayor de uno de los siguien tes ndices: el ndice de precios al por menor y el ndice de los in gresos promedio. Sumada a sta, exista tambin una nueva pensin estatal relativa a los ingresos que haba sido introducida en 1978 83. En el primer presupuesto, el nuevo gobierno reform la ley que re ga los aumentos de la pensin bsica aumentndola slo de acuerdo con el ndice de precios al por menor, y rompiendo as el vnculo con los ingresos promedio^ Seis aos despus, el gobierno de Thatcher convirti tambin la pensin adicional en un instrumento menos generoso. El ahorro fiscal a corto plazo logrado por dichas medi das fue verdaderamente sustancial, ya que desde 1980, la subida de los ingresos fue considerablemente ms elevada que la subida de la inflacin (lleg a ser de un 180 por ciento, frente a un 120 por cien to) . Y el ahorro a largo plazo fue an mayor: las obligaciones no con solidadas derivadas de las pensiones estatales del Reino Unido son notablemente menores que las de las pensiones de la mayora de los

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gobiernos continentales: es tan slo de un 5 por ciento para el pe riodo que se extiende hasta el ao 2050, en comparacin con el 70 por ciento de Italia, el 105 por ciento de Francia y el 110 por ciento de Alemania 84. En palabras de Nigel Lawson, quien fuera ministro entre 1983 y 1989, esta valerosa decisin poltica... contri buy de manera crtica a que se recuperara el control sobre el gasto pblico 85. Y lo dicho es indudable. Sin embargo, la medida con llev tambin una considerable transferencia intergeneracional que perjudic a los jubilados del momento as com o tambin a los que estaban a punto de jubilarse. Lo que resulta llamativo es la lentitud y moderacin con que reaccionaron los perdedores. En la poltica britnica, la edad no se ha considerado un deter minante poltico. Sin embargo, es notable que los jvenes hayan ten dido claramente a votar por los laboristas, mientras que las personas de edad lo hacan por los conservadores. Segn un politlogo des tacado de Gran Bretaa, la baja de la edad mnima requerida para votar que descendi de los veintin a los dieciocho aos fue probablemente lo que determin la cada del 60 al 30 de la mayo ra [conservadora] en 1970, y lo que marc la decisiva diferencia de las dos elecciones de 1974, ganadas por los laboristas 86. Es ms, los que desertaron en mayor nmero del Partido Conservador para unir se al Laborista en 1997 fueron los menores de treinta 87. Sorprenden temente, las personas de edad, a pesar de los recortes de las pensiones pblicas implementados por el gobierno de Thatcher, continua ron fieles a los conservadores. En 1992, prcticamente la mitad de los votantes mayores de sesenta y cuatro aos eligieron a los tories, un 4 por ciento ms que la cifra correspondiente al electorado en su totalidad. En 1997, y comparado con el declive a nivel nacio nal del voto conservador que cay del 43 por ciento a un 31 por ciento, dicho porcentaje descendi tan slo en un 3 por ciento. Los jubilados fueron, de hecho, el nico grupo de edad que apoy ms a los toes que a los laboristas 88. Sin embargo, resulta significativo que uno de los temas principales de la campaa electoral de 1997 haya sido la crtica laborista al secretario de Seguridad Social, Peter Lilley, porque estaba considerando abolir completamente la pen sin estatal. Segn las encuestas y los grupos de analistas conser vadores, este ataque dirigido a los planes de reforma de Lilley fue

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seguido por una abrupta tendencia, entre los mayores de sesenta y cinco aos, a votar por los tories, si bien las agresivas refutaciones previas al da de elecciones pueden haber cambiado el efecto 89. En el ao 2000, Al Gore intent desplegar una tctica similar. Sera lla mativo que este tipo de juego con los temores de los mayores no se vuelva un tema de campaa electoral con tina importancia cre ciente en otros pases durante las prximas dcadas. Un informe de la Comisin Europea publicado en noviembre de 1999 seala al respecto: Dada la creciente proporcin de recursos nacionales que son trans feridos a la poblacin jubilada, resulta difcil... calcular en qu medida dichas transferencias de los recursos de la sociedad de los empleados a la poblacin dependiente podrn resolverse evitando crisis graves o conflictos intergeneracionales... La Comunidad no podr soportar... el impacto econmico del envejecimiento de la poblacin en los prximos 50 aos... si sus mercados laborales, y por ende, sus sistemas impositivos y de seguridad social continan mantenindose en la con dicin presente...9 0

n a respuesta m o lesta

Una solucin obvia para el problema del envejecimiento de las poblaciones que no menciona el informe de la CE citado an teriormente consiste, naturalmente, en aumentar la inmigra cin, pues por lo general los inmigrantes tienen edad de trabajar y cuentan tambin con una motivacin econmica que supera la me dia. Este fenmeno ^st ocurriendo. Se calcula que a principios de los aos noventa cerca de 80 millones de personas vivan fuera de su pas de origen, y esta cifra ha aumentado a 120 millones, lo que equivale al 2 por ciento del total de la poblacin mundial en el ao 2000 91. El flujo enorme de nuevos inmigrantes que ha entrado en Estados Unidos desde los ochenta y que est cerca de los 850.000 anuales posiblemente represente la mayor esperanza para el sis tema de seguridad social norteamericano, con la condicin, por cierto, de que los recin llegados se integren rpidamente en el sis

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tema impositivo 92. Es probable que Alemania tambin se beneficie (como le ocurri en los aos cincuenta) de esta inmigracin a gran escala: en el pas residen actualmente 7,3 millones de extranjeros* es decir, aproximadamente un 9 por ciento de la poblacin 93. Por desgracia, el gran nmero de pases que tienen una mayor necesidad de inmigrantes son los menos propensos a admitirlos* El sistema fiscal austriaco sufre uno de los desequilibrios genera* cionales ms serios de Europa. Y, sin embargo, en ningn lado las polticas antiinmigratorias han tenido mayor aceptacin popular que all, hasta el punto de que el abiertamente xenfobo Partido Liberal asumi el gobierno en el ao 2000. Es ms, las leyes antiin migratorias conllevan efectos perversos: dado que es imposible ce rrar la mayora de las fronteras, crean grandes grupos de inmigran tes ilegales que quedan fuera del sistema impositivo y que por ende no son contribuyentes directos del sistema fiscal. Se calcula que en la Unin Europea viven 3 millones de inmigrantes ilegales; en Esta dos Unidos se hallan en condiciones ilegales aproximadamente 2 de los 7 millones de residentes nacidos en Mxico. Se calcula que el total de los inmigrantes ilegales en Estados Unidos se acerca a los 6 millones 94. Si el pasado puede servirnos de gua, no hay razn, sin embargo, para pensar que dichas leyes no del todo ejecutables vayan a relajarse en un futuro cercano. Precisamente, durante el apogeo de la ltima globalizacin, pases como Estados Unidos y otros importadores de fuerza laboral restringieron la inmigracin, empezando con la exclusin de personas procedentes de China y Japn antes de la I Guerra Mundial95. La promulgacin de una legislacin antiinmigratoria constituye un buen ejemplo del m odo en que una preferencia democrtica puede ir en contra de los intereses econmicos a largo plazo de la sociedad. (Como regla general, la inmigracin tiende a erosionar los salarios reales de los trabajadores no cualificados, pero bene ficia, en cambio, la economa total del pas anfitrin.) Del mismo modo, gran parte de los defensores de la contabilidad generacio nal se muestran pesimistas con respecto a las posibilidades de que sus recomendaciones ya sea en lo que se refiere al aumento impo sitivo o al recorte del gasto sean tomadas en cuenta. Los polticos tendemos a asumir son incapaces de tener una visin que vaya

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ms all de la fecha de las prximas elecciones. Desde luego, es improbable que favorezcan polticas que sean del inters de los votantes an no nacidos y que supongan sacrificios para los votan tes actuales. Para continuar desarrollando este tema, el prximo captulo abandona el reino de los conflictos distributivos para entrar en la arena poltica. Cobbett crea, com o hemos visto, que la democrati zacin mejorara la poltica fiscal: la ampliacin del sufragio deten dra el reinado de los comedores de impuestos al forzar a los po lticos (por medios no especificados) a que redujesen la sagrada Deuda. En la prctica, sin embargo, las deudas han seguido acu mulndose y la clase de los comedores de impuestos, lejos de achi carse, ha seguido expandindose. Por qu?

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L>APri u ix ) v in

El

s n d r o m e

S il v e r b r id g e :

LA ECONOMA ELECTORAL *

... Lo que me importa es el juego. Porque si se acaba el juego, jams podr recuperarse; jams. Yentonces quin dar algo por las elecciones?
T rollope,

Can YouForgive Her1

G u a n d o el joven hroe de la novela de Anthony Trollope, el ga llardo Phineas Finn, se present com o candidato liberal en las elec ciones parlamentarias, el resultado ya estaba escrito. Haba sola mente 307 electores registrados y los habitantes del lugar estaban tan alejados del mundo y tenan tal desconocimiento de las cosas buenas de la vida que no saban nada de lo que era un fraude. Se dio el caso, sin embargo, de que el hombre fuerte de la localidad, el conde de Tula, retir su apoyo al candidato conservador, que era su hermano, por haber tenido un'clisputa con l 2. Pero Trollope no tuvo la misma suerte que su hroe cuando l mismo se convirti en candidato parlamentario un ao despus de haber terminado Phineas Finn. Se present por Beverley, en el East Riding de Yorkshire, uno de los distritos electorales de Inglaterra ms famosos por la corrupcin. Desde que haba entrado en escena en 1857 el miembro conservador sir Henry Edwards haba comprado siste mticamente los votos de los electores hasta el punto de que las cla ses trabajadoras fque en 1867 habn adquirido derechos electora les] consideraban el privilegio del voto slo como un medio para obtener dinero 3. Edwards pagaba a los taberneros para que repar tieran cerveza gratuita. Incluso en las elecciones municipales, ha* Este captulo ha sido escrito conjuntamente con Glen O Hara.

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Cheftns, King Cash! The Boss of Every Election, de Ilustrated Bits, 1885

ca que los agentes de los conservadores se sentaran en la taberna Golden Ball, cuyo nombre por cierto es adecuado, para repartir monedas y anotar cuidadosamente en un libro los nombres de los receptores. Trollope invirti 400 libras en su campaa y qued el ltimo en los resultados electorales con 740 votos, mientras que Edwards venci con 1.132 votos. El fraude result ser tan descarado que organizaron una Comisin Real para investigarlo. La comisin pudo demostrar que se haban comprado ms de 800 votos y abo li a su debido tiempo el distrito electoral de Beverley4. Cuando leemos las versiones noveladas por Trollope de esta ex periencia, en The Prime Minister y TheDukes Children, nos damos cuenta de que la vida poltica de Inglaterra no vari demasiado en tre 1750 y 1860. En el imaginado distrito electoral de Silverbridge los candidatos deben entregar a los fiscales locales cheques de 500 libras y los honestos ciudadanos solicitan con descaro una peque a contribucin econmica a cambio de sus votos, el protege del aristcrata local vence al cervecero local y uno de los candidatos de rrotados amenaza con una fusta a uno de sus rivales 5. Aun con la promulgacin de dos leyes de Reforma en 1832 y 1867, el Silverbrid ge de Trollope parece ser slo algo menos deshonroso que aquella eleccin hannoveriana tan vividamente pintada por William Hogarth en 1753. Uno poda pensar que en el Silverbridge moderno no ocurrira esto. Hoy en da, es posible llegar a expulsar de la Cmara de los Co munes al diputado del que pueda probarse que se ha pasado por po cas libras del mnimo legal fijado para gastos de campaa. Es ms, el dinero que gastan los candidatos no termina nunca en los bolsillos de los votantes. Sin embargo, la poltica de principios del siglo xxi nos recuerda en otros sentidos a la era de Trollope. En las democra cias modernas no hay una compra directa de votos; pero, no obstan te, es preciso invertir mucho dinero para asegurarse las elecciones.

E st

u s t e d e n u n a s it u a c i n m s d e s a h o g a d a ?

Para la poltica moderna, la relacin causal entre economa y popularidad del gobierno se ha vuelto axiomtica: ms precisa

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mente, se entiende que el funcionamiento de la economa tienj una relacin directa con el xito electoral del gobierno que ocupa el poder. Una buena ejemplificacin de este nuevo determinismo econmico es la difundida explicacin del fracaso del impeachmem de Clinton por perjurio y obstruccin a la justicia en relacin cdfl sus delitos sexuales. En febrero de 1999, la mayora de los estado* unidenses crean que Clinton era culpable de las acusaciones; sip embargo, slo una escasa minora deseaba que Clinton renunciar^ a la presidencia. Segn el senador Robert Byrd y muchos otrol comentaristas polticos , la razn era simple: Nunca se destituir a un presidente del cargo... si la economa est a su mxima altuf ra. La gente responde a las encuestas con el bolsillo 6. Esta haba sido la diferencia, sugera un corresponsal de Thi Finanal Times, entre Clinton y Richard Nixon, a quien habarf obligado a abandonar la Casa Blanca en agosto de 1974. Durante el ao y medio anterior a la cada de Nixon, el grado de apoyo la gestin de su gobierno haba descendido de un 60 por ciento,^ a menos del 30 por ciento... Durante ese mismo periodo, la produc cin haba sufrido el peor estancamiento desde la II Guerra Murtf dial, el desempleo haba aumentado prcticamente en un milln d| personas y la tasa de inflacin se haba duplicado... En Wall Street, e mercado de valores haba cado en un tercio. En cambio, la apro* bacin de la gestin del gobierno de Clinton haba aumentado de un 40 por ciento (en 1994, cuando Kenneth Starr fue nombra* do fiscal especial) a ms del 70 por ciento a fines de 1999, ao do* minado por el escndalo Lewinsky. Segn un periodista de The Fi nancial Times, esto se debi a que cuando el asunto Lewinsky se hizo pblico... Estados Unidos haba creado ms de tres millones de puestos de trabajo, su tasa de desempleo haba cado a niveles que no se haban visto desde haca cuarenta aos y el crecimiento haba logrado el mayor y ms sostenido nivel de toda la dcada. En Wall Street, el promedio del ndice Dow Jones de valores in dustriales haba aumentado en ms del 15 por ciento. A primera vista, el grfico 20 parece reflejar dicho anlisis. Es decir, la p ro pia experiencia del gobierno de Clinton parece haber justificado aquel lema de su campaa electoral de 1992: Se trata de la eco noma, estpido.

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Pero la nocin de la primaca de la economa en la poltica nor teamericana surge con anterioridad a la era de Clinton. En 1980, Ronald Reagan declaraba en un debate televisado con Jimmy Crter lo siguiente: Cuando uno toma su decisin [en las elecciones], debe preguntarse si se siente en la actualidad mejor situado econ micamente que hace cuatro aos... Hay ms o menos desempleo en el pas que hace cuatro aos? 7. Los polticos britnicos tambin han sido desde hace tiempo deterministas econmicos: la idea de que la economa determina el xito electoral del gobierno se pue de rastrear incluso a mediados de la era victoriana. Un folleto liberal publicado en Manchester en 1880 comparaba la cantidad de in ternos y de beneficiarios de ayuda externa a cargo del asilo de Salford cuando Lord Gladstone ocup su puesto y cuando se reti r con las cifras que se dieron cuando Lord Beaconsfield ocup su puesto y el primero de enero de 1880. Los nmeros haban descendido con los liberales y aumentado abruptamente con los tories. La conclusin del folleto era verdaderamente irnica: Ya basta del r g i m e n t o r y con sus Malos Negocios, y sus Pesadas Tasas e Im puestos. SI NO HA TENIDO SUFICIENTE, VOTE POR LOS TORIES 8. Disraeli mismo estaba tan impresionado por esta clase de argumentos que le manifest a Salisbury lo siguiente: Desde que tengo memoria, los tiempos difciles han sido siempre nuestros enemigos y sin duda son la causa de nuestra cada 9. En 1930, cuando la depresin internacional se volvi an ms profunda, Winston Churchill declaraba lo siguiente: Ya no se trata de un partido luchando contra otro, tampoco de un grupo de pol ticos eliminando a otro. Se trata de una serie sucesiva de gobiernos que han tenido que enfrentarse a problemas econmicos y a quie nes se ha evaluado por sus resultados en el duelo 10. Harold Macmillan, el poltico conservador ms exitoso de los aos cincuenta, fue bastante explcito al sealar que la inflacin moderada y los ba jos niveles de desempleo eran las bases del xito poltico conserva.dor. Seamos honestos, les dijo a los conservadores de Bedford en julio de 1957, la mayora de nuestra gente no ha estado nunca en me jores condiciones n . Dos aos despus, el eslogan de la campaa del partido era el siguiente: La vida es mejor con los Conservado res: No permita que el Laborismo la arruine.

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Grfico 20. Sondeo del apoyo al presidente Clinton e ndice Dow jones, 1993-2000 Fuentes: Gallup Organization; Economagic. Nota: El cierre diario del ndice D ow jon es de valores industriales. Aprobacin: por centaje de los encuestados que respondieron lo apruebo cuando se les haca la si guiente pregunta: Aprueba o desaprueba el m odo en que Clinton est desarrollando su gestin presidencial?

Cuando los liberales triunfaron en la eleccin parcial de Orpingf ton en marzo de 1962, Macmillan culp de esto a su ministro de Hacienda por su poltica econm ica12. A su vez, el Partido Laboris ta no tard demasiado en adoptar este mismo m odo de operar. En 1968, Harold Wilson manifestaba a un periodista de TheFinanral Times lo siguiente: La historia poltica demuestra que la condicin del gobierno y su capacidad de contar con la confianza del electo rado en las elecciones generales dependen del xito de su poltica econmica 13.

3 02

Ya en los aos setenta, la idea de que la popularidad del gobierno

dependa del funcionamiento de la economa y de que la eco noma no slo poda sino que tambin deba ser manipulada para conseguir el apoyo de la poblacin se haba convertido en algo axiomtico. En julio de 1975, por ejemplo, Barbara Castle llegaba con cierto pesar a la conclusin de que con los niveles de desem pleo en un 3 por ciento hasta 1978-1979 se dara un escenario para otra victoria tory que recoger los frutos de nuestro amargo sacrifi cio previo 14. En septiembre de 1978, el sucesor de Wilson,Jim Callaghan, conclua la reunin del gabinete diciendo lo siguiente: No olvidis que a los gobiernos les va bien cuando la gente cuenta con dinero en el bolsillo. Ahora bien, cmo lo logramos? u\ Si bien los conservadores de la era de Thatcher tuvieron poco en comn con sus predecesores en el gobierno, ellos igualmente creyeron que la economa era la llave que conduca al triunfo pol tico. Con sus eslganes de 1979 y 1992: El laborismo no funciona y La bomba impositiva del Laborismo, las cuestiones econmicas se convirtieron en temas centrales de las campaas electorales de los taes organizadas por los hermanos Saatchi. Por cierto, el nfa sis de la campaa de 1979 sobre la cola para cobrar el subsidio del paro demostr ser un arma de doble filo, ya que el desempleo se dispar con los presupuestos deflacionarios de Geoffrey Howe al canzando un mximo de 3,2 millones de personas, es decir, que lleg a ser dos veces y medio ms alto que lo que los taes haban heredado. En sus memorias, Margaret Thatcher explica su propia impopularidad en trminos econmicos 16. No tena dudas de que los resultados de la eleccin de 1983 dependeran en ltima ins tancia de la economa. De la misma manera, cuando se aproxima ba la fecha de la eleccin de 1987 entendi que la recuperacin econmica constitua un blsamo efectivo para aliviar heridas polticas tales como la del caso Westland: Nuestras polticas traan crecimiento con una baja inflacin, niveles de vida ms altos y... una continua cada del desempleo. Cuando en 1986 la conferencia del Partido Conservador coincidi con un claro incremento de la pros peridad, adems de la cada del desempleo, esto nos levant la moral y tambin las encuestas las cuales... nos abran el paso a la vic toria en las prximas elecciones 17. Prcticamente todos los cole

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gas del gabinete de Thatcher compartieron este anlisis. El escrit| de su ministro de Hacienda, Nigel Lawson, sobre las elecciones d (| 1987 se titulaba simplemente: Una eleccin que le fue ganada a| economa 18. En efecto, segn Nicholas Ridley, Margare t Thatchej no slo haba vivido para la economa sino que tambin hahj muerto por ella:
Las encuestas sobre su popularidad personal alcanzaron un nive muy byo en el otoo [de 1989]... El nico atributo electoral de los fij ries se les vea como el mejor partido en el manejo de la economa^ se volvi repentinamente discutible. Parece existir histricamenS una relacin directa entre el tipo de inters y la popularidad de iy gobierno. A lo largo del tiempo, cuanto ms elevado se vuelve el tipj^ de inters menos popular es el gobierno segn las encuestas de api nin, y viceversa19.

U n p r o b le m a p a ra l a t e o r a

Y, sin embargo, para los polticos citados anteriormente, que e$j taban a punto de presenciar las elecciones de mayo de 1997, los r| sultados de las elecciones no fueron fciles de explicar. La victoria arrolladora del laborismo signific la ruptura completa de esta st puesta relacin tradicional entre la economa y la popularidad d i un gobierno 20. El captulo inicial del manifiesto conservador se # tulaba: Duplicando los niveles de vida 21. El eslogan fundamental de la campaa del partido: Britain is booming (Gran Bretaa est eri pleno apogeo econmico) se basaba en la hiptesis de que la pros peridad econmica conducira a los votantes a la reeleccin un vez ms 22. Y de hecho Gran Bretaa gozaba de prosperidad. Desde abril de 1992, fecha de las anteriores elecciones, los tipos de inters de referencia haban descendido de un 10,5 a un 6 por ciento; la in flacin haba cado de un 4,3 a un 2,6 por ciento; el desempleo ha ba disminuido del 9,5 al 7,2 por ciento; el producto interior bruto real haba aumentado en un 15,8 por ciento; y el crecimiento pro medio anual estaba en un saludable 2,4 por ciento. Y es ms, los vo tantes de 1997 saban que la economa iba bien. Una encuesta de

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opinin publicada el 24 de abril, una semana antes de las eleccio nes, demostraba que prcticamente la mitad del electorado soste na que el Gobierno haba fundado fuertes bases para la recupe racin de Gran Bretaa. Sin embargo, por desgracia para los taes, solamente un quinto de los encuestados creyeron que stos m erecan la victoria 23. Si bien lograron disminuir bastante el mar gen d e ventaja de los laboristas entre diciembre de 1994 y la fecha d e elecciones, la proporcin de los votos para los conservadores cay prcticamente en un 11 por ciento, y cont con 170 escaos menos en la Cmara de los Comunes. En febrero de 1999, el ante rior viceprimer ministro, Michael Heseltine, declaraba que las re cesiones... destruyen a los gobiernos 24. Y, sin embargo, queda cla ro que no fue la recesin lo que derroc al gobierno de Major. Como era de esperar, los comentaristas econmicos intentaron hacer que sus modelos se ajustaran a los hechos. Segn el Instituto de Estudios Fiscales, si bien era cierto que las rentas haban aumen tado desde 1992, no haban llegado a los niveles alcanzados du rante los periodos electorales previos. Despus de deducir los im puestos, la renta real de una familia media con dos hijos haba crecido en 765 libras anuales entre 1991 y 1996. Pero la cifra corres pondiente al periodo 1983-1987 haba sido el doble y para el perio do 1987-1992 el triple. En suma, en 1997 no haba habido suficiente gasolina para poner en marcha el factor bienestar 25. El periodista Will Hutton sostena que el xito econmico que haba comen zado a manifestarse en 1992 haba sido superficial: nada haba cam biado en lo que haca al funcionamiento subyacente de la econo ma y el electorado as lo entendi 26. Una tercera teora sostena que no se les haba perdonado a los conservadores la mala adminis tracin de la economa que haba desembocado en la recesin de 1990 y la salida de la libra esterlina, en 1992, del Mecanismo de Ti pos de Cambio 27. La explicacin que daba el arquitecto principal de la campaa conservadora era la siguiente: Slo una cosa haba cambiado entre la derrota en las elecciones de 1997 y las cuatro victorias electorales previas. Haba 40 puntos que se nos haban vuelto en contra, de +20 a -20 en respuesta a la pregunta: Con Gran Bretaa en dificultades econmicas, cul de los partidos

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posee las polticas ms adecuadas para administrar la economa?. | | nico que determin el cambio de la victoria a la derrota fue la percepci que se tuvo sobre la competencia relativa en asuntos econmicos d los partidos 28.

Como veremos, esta distincin entre realidad econmica y pej| cepcin es algo crucial. Para colocar la eleccin de 1997 en perspectiva, el grfico compara la popularidad del gobierno segn las encuestas de op| nin con el ndice de miseria que simplemente suma el deseo! pleo y las tasas de inflacin. A nivel superficial, aparecen trazos q<| reflejan esa relacin inversa que plantea el modelo de bienestar; gj decir, que los aumentos del desempleo y la inflacin hacen que 1 | gobiernos pierdan popularidad. Cuando el ndice de miseria al ment abruptamente en 1951, el gobierno de Attlee perdi popejj laridad, prdida que lo llev a su decisiva derrota en las eleccin^) de octubre. Las bajas posteriores del ndice de miseria paree! coincidir con los picos de popularidad de los conservadores del'V|| rano de 1955 y el otoo de 1960, mientras que la subida del ndk| de miseria por encima de 7, en mayo de 1962, vino acompaad de un retroceso del liderazgo tory. A partir de mediados de los affl| sesenta en adelante, la relacin se vuelve menos clara. En una relf nin de gabinete que tuvo lugar el 14 de julio de 1966, Wilson nifest su sorpresa sobre la encuesta, que colocaba al laborisml con una ventaja de 16 puntos con respecto a los conservadores: Ni logro comprender por qu y cm o es que sucede esto! Parecerf que cuanto ms impopulares son las medidas que tomamos, ml popularidad ganamos 29. Y, sin embargo, cuando la ventaja del go> bierno se colapso inmediatamente despus, su prdida de popula? ridad estaba completamente fuera de proporcin con el aument* de miseria reflejado por el ndice. El colapso comparable que tuve? lugar entre 1974 y 1977 puede explicarse mejor en trminos eco*; nmicos; en cambio, el elevado nivel del ndice de miseria parece haber tenido un efecto mucho menor en la popularidad del gobier no de Thatcher en 1980 y 1981. Por tanto, la popularidad del go bierno parece correr de manera bastante independiente con res pecto al ndice de miseria.

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Valindonos de mtodos estadsticos ms complejos para distin guir los efectos del desempleo, la inflacin y las tasas de inters 30, podemos precisar mejor la prdida de importancia del factor bie nestar (vase el apndice B ). Sin duda dicho factor estaba presente a principios del periodo, como bien sugiere el grfico 21. Con los gobiernos conservadores de los cincuenta, el aumento del desem35

2-5

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Grfico 21. Ventaja del gobierno (eje de la izquierda) e ndice de miseria (eje de la derecha), 1948-2000

Fuentes: Buder y Buder, British Political Facts; Oficina Central de Estadsticas, Monthly Digest o f Statistics; ibut. RetailPrces 1914-1990; H M S O , Ministry o f LabourGazette ;lo s da tos ms recientes provienen de las siguientes websites: Bank o f England y H M Treasury, www.statistics.gov.uk, excepto los datos de las encuestas de opinin que provienen de Gallup Organizaron (publicadas en The Daily Tekgraph). Nota: Los indicadores usados en el anlisis son los siguientes: ventaja del gobierno: por centaje de las personas que respondieron que votaran por el partido del gobierno si hubiera elecciones al da siguiente menos el porcentaje de los que votaran por el prin cipal partido de la oposicin. IPC: ndice de precios ai consumo, porcentaje de cambio con respecto al ao anterior. Las cifras correspondientes al desempleo (estimado des de enero de 1971 por los demandantes de empleo) carecen de ajuste estacional.

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pleo en un 1 por ciento se asoci a la cada de casi un 5 por ci de la popularidad del gobierno; y el efecto del aumento de ] ilacin y de las tasas de inters fue asimismo negativo, si bier nos daino. Durante el primer gobierno de Wilson, el efecto subida del desempleo fue todava ms serio: el aumento de de* sempleo en un 1 por ciento redujo la popularidad del gobierno eig un 10 por ciento. El aumento de las tasas de inters se asoci tanv bin a la prdida de popularidad del gobierno; por el contrario| el alza de la inflacin no parece haber producido consecuencia significativas. Es de destacar que las cifras durante el gobierno de Heath fueroij semejantes a las de sus predecesores conservadores. Y el desem^ pleo estuvo asociado a las grandes prdidas de popularidad entre 1974 y 1979 de los gobiernos de Wilson y Gallaghan. No obstante, solamente el desempleo mantuvo una relacin veidaderamente significativa a nivel estadstico con la popularidad los gobiernos de Wilson y Callaghan. En efecto, con respecto a tQ j; dos los gobiernos que les sucedieron slo uno de los indicadores resulta ser verdaderamente significativo: las tasas de inters en e| caso de los conservadores, y el desempleo en el del laborismo. Estq, puede significar que Thatcher logr desviar la atencin de los vo tantes del desempleo, que mantuvo una relacin ligeramente posi-j tiva pero poco significativa con la popularidad del gobierno entres 1979 y 1992. Tal vez resulte ms llamativo dada la retrica antiinflacionaria de Thatcher que la relacin entre la inflacin y la po pularidad del gobierno no haya sido ms importante. En cambio, la ley de Ridley, segn la cual cuanto ms alto es el tipo de inte rs menor es la popularidad del gobierno segn las encuestas de opinin parece haberse cumplido: todo aumento de un 1 por cienr to de los tipos bsicos se correspondi con una baja de popularidad del gobierno del 3 por ciento. Pero qu pas durante el periodo que finaliz con las eleccio nes de 1997? Dado el abierto compromiso de John Major con la es tabilidad de precios que se entenda com o una ganancia que compensaba el sacrificio no sorprende que la correlacin en tre la inflacin y la popularidad del gobierno haya sido claramente negativa entre 1992 y 1997. Sin embargo, la cifra ms llamativa de

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los aos 1992-1997 fue la que reflej la perversidad de la correla cin entre las tasas de inters y la percepcin del gobierno segn las encuestas. Extraamente, el aumento de un 1 por ciento de la tasa bsica del Banco de Inglaterra qued asociado a un incremen to de la popularidad del gobierno de un 8 por ciento; o para ser ms preciso, la cada de los tipos de inters desde septiembre de 1992 coincide con el colapso del apoyo al gobierno. Fue justamente la inversin del modelo de bienestar sobre el que basaron fielmen te su campaa lo que llev a los conservadores a la derrota. Y lo que causa an ms perplejidad es la relacin positiva que existi entre el desempleo y la popularidad del gobierno desde 1997, que muestra cm o el apoyo del pblico al gobierno de Blair ha des cendido a pesar de que el nivel de desempleo ha continuado mer mando, lo que supone un fenmeno sin precedentes en la historia del Partido Laborista moderno. En otras palabras, slo durante un periodo relativamente breve durante el apogeo de las polticas de demanda keynesianas de los aos sesenta la relacin pareci concordar con la teora del bienestar. Con la excepcin de dicho periodo, pocas veces se dio un lazo causal entre el xito econm ico y el poltico. Esto puede deberse a dos razones. Primero, que los intentos polticos por ma nipular el ciclo econmico han tendido a producir consecuencias negativas no previstas: fue bastante obvio durante los setenta, cuan do (como hemos visto en el captulo V) las polticas fiscales y mone tarias que pretendan aunentar el empleo terminaron acelerando la inflacin. En segundo lugar, los votantes no parecen premiar simplemente a los candidatos cuando hay crecimiento econmico y castigarlos cuando ste no se da: sus respuestas a los cambios eco nmicos parecen ser mucho ms complejas.

E l CICLO ECONMICO DE LA POLTICA

Hay dos modos de explicar por qu los resultados electorales pueden no estar determinados al menos no siempre por la eco noma. Uno de ellos es que los polticos carecen de la destreza ne cesaria para manejar con xito la economa.

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Anthony Downs, en su Economic Theory ofDemocracy, publicar^ en 1957, sostiene que los partidos formulan polticas con el de ganar las elecciones, en lugar de ganar las elecciones para frtp i mular sus polticas y que, una vez elegidos, la conducta racin^ de los gobiernos democrticos responde al deseo de maximizar el apoyo poltico 31. Esta tesis est en la base de la teora del ciclq econmico de la poltica de William Nordhaus, que sugiere qu| los gobiernos tienden a manipular la economa de modo tal que e| ciclo de los negocios alcance su punto ms alto poco antes de qmj el gobierno se presente com o candidato para la reeleccin. all de que lo admitan o no los polticos, hay cierta evidencia de c rcter emprico que parece probar esta tesis. Al menos en algunojj pases en Estados Unidos, Alemania y Nueva Zelanda, por eje po el desempleo parece haberse regido por un ciclo econmfe co, segn el cual ascenda durante los dos primeros aos del gobiea no y caa en los dos ltimos aos 32. Como hemos visto, los datoS de Gran Bretaa no reflejan este patrn. Sin embargo, se ha demos trado, mediante mtodos algo diferentes, que en las dos tercera partes de los aos de elecciones hasta los setenta el ao previo a 1 convocatoria mostraba un aumento de la renta disponible que sv fc peraba la media 33. El problema de estas polticas expansionistas dirigidas a dismk nuir el desempleo ha sido que, sin duda, generan una inflacin si# perior a la esperada. A medida que los polticos intentaban con m1 yor frecuencia una reactivacin cebando la bom ba, la curva d Phillips la supuesta estricta relacin entre empleo e inflacin mostraba pendientes ms escarpadas. La conclusin de muchos co mentaristas fue que, despus de todo, el ciclo econmico de la pol tica pareca ser insostenible porque en palabras de Samuel Brittan daba lugar a polticas de expectativas excesivas 34. Segn Peter Jay, manifestndose al respecto a mediados de los setenta, la crisis de la poltica econmica pareca ser inminente 35. En Gran Bretaa y Estados Unidos, bajo los gobiernos de Thatcher y Rea gan, la crisis se manifest con una reaccin antiinflacionaria. La polarizacin de la poltica ocurrida a fines de los aos setenta dio lugar a modificaciones partidistas de la teora del ciclo econ mico de la poltica. Tal vez esto se debi a que los partidos tenan

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preferencias polticas diferentes: mientras que los polticos de iz quierda se preocupaban ms por el desempleo debido a la impor tante proporcin de votantes con que contaban entre la clase tra bajadora, los conservadores se preocupaban ms por la inflacin por el apoyo que tenan entre los rentistas. Una investigacin reali zada en 1977, que fue bastante influyente, calculaba que, en prome dio, el nivel de desempleo de la posguerra haba sido ms elevado en Gran Bretaa con los gobiernos conservadores que con los go biernos del Partido Laborista 36. En Estados Unidos, los demcra tas tambin tendieron a reducir ms que los republicanos los niveles de desempleo a costa de una mayor inflacin 37. Por tanto, la elec cin de gobiernos conservadores en muchos pases no signific el fin de una poltica de manipulacin de la economa sino ms bien la comprensin por parte de la gente de que los costes de la infla cin superaban sus beneficios. De este m odo, Brittan se lamentaba en los ochenta, porque los gobiernos conservadores continuaban regulando el ciclo de los negocios ajustando los tipos de inters en funcin de los posibles impactos polticos las memorias de los polticos confirman que se trat de un error . No cabe duda de que durante el periodo 1983-1987, los taes manipularon la oferta de dinero... para ejercer una influencia sobre la opinin pblica y que reaccionaron a la prdida de popularidad con un relajamien to de la poltica monetaria 38. Otra explicacin terica que se da a la oportuna prodigalidad de algunos de los administradores conser vadores es que posiblemente aumentaron los dficit fiscales (me diante recortes impositivos) para obstaculizar la labor de sus rivales de izquierda en caso de que llegaran al poder forzndolos a limitar o incluso a efectuar recortes en el gasto pblico 39. Sin embargo, todo este juego poltico con los indicadores nominales podra haber ocasionado efectos menos visibles si los votantes hubieran reconocido las verdaderas intenciones de los polticos. En dicho caso, el ciclo ecnm ico de la poltica habra aparecido ms en el presupuesto y en la poltica monetaria que en los datos de crecimiento, empleo o inflacin. Los estudios que comparan a todos los pases de la OCDE parecen corroborar esto 40. As, una de las posibles razones por las que el factor bienestar puede haber de clinado despus de los setenta es la desilusin del pblico ante el

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surgimiento sucesivo de nuevos motivos de agravio ocasionados por las polticas gubernamentales. En otras palabras, cuanto ms se concentraba el gobierno en una variable, ms probable era la falta de correlacin con su popularidad, pues surgan nuevos proble mas en algn otro sector de la economa; sta es una versin de la famosa tesis de Goodhart, para quien basar la poltica en algn in dicador en particular socavaba su poder de prediccin. Pero se le puede dar tambin una segunda explicacin a la au sencia o declinacin de este ciclo de negocios implementado por la poltica. Esta explicacin se vincula a otra y mucho ms com pleja variable humana de la ecuacin electoral: es decir, a los votantes.

La

f u n c i n v o t o

El experto en ciencias polticas Helmut Norpoth ha escrito que: Prcticamente en todos los pases, la economa constituye una preo cupacin que ata al electorado con los gobiernos tan rgidamente como a hermanos siameses unidos por la cadera... En las democrar cias, el voto econmico... funciona com o resorte fundamental en la mente de los ciudadanos 41. Sin embargo, la evidencia sugiere que el mecanismo de resortes es muy complejo y que ocasionalmente puede haber rupturas. En efecto, toda concepcin simplista que plantee la existencia de una relacin causal entre la prosperidad y la popularidad debe abandonarse ante la gran cantidad de investi gacin emprica producida por el mundo democrtico 42. Valindose de datos provenientes de treinta y ocho pases, aun que comparando tan slo el voto a favor del partido principal del gobierno durante las elecciones ms recientes con las cifras del cre cimiento del PIB del periodo previo y contemporneo a las eleccio nes, Norpoth concluye (mediante regresin simple) que por cada punto porcentual de crecimiento real del PIB durante el ao de elecciones, el partido principal que se presenta com o candidato gana aproximadamente un 1,5 por ciento de votos por encima de su cuota normal 43. Otro estudio encontr una evidencia similar sobre el voto econmico en Europa y Estados Unidos a principios

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de los aos ochenta 44. Sin embargo, el informe realizado en 1991 por Paldam sobre la funcin voto en diecisiete pases de la OCDE a lo largo de cuatro dcadas encontr relaciones tan slo superfi ciales entre los votos a favor de los partidos en el poder y una va riedad de indicadores econmicos (los cambios de la tasa de de sempleo, el aumento de precios y el crecimiento del PIB). Y una vez sometidas a criterios estadsticos ms rigurosos en los que entra ban enjuego la complejidad poltica de los gobiernos, la cantidad de partidos polticos y el tamao del pas, las relaciones se volvan ms dbiles 45. Slo era posible identificar relaciones significativas entre la economa y las elecciones cuando se realizaban ajustes considerando los distintos niveles de responsabilidad de los parti dos polticos con respecto al funcionamiento econmico (teniendo en cuenta, la diferencia de los sistemas polticos), y cuando se valo raba la inflacin y el desempleo en trminos comparativos ms que absolutos 46. Investigaciones ms detalladas sobre algn pas en especial (gran parte de ellas, cabe destacar, se concentraron en Estados Unidos) elaboraron ocho preguntas sobre el m odo en que se relacionan la economa y la conducta de los votantes: 1. Les importa a los votantes la inflacin, el desempleo o alguna otra medida econmica de bienestar? 2. Se sienten los votantes motivados por su inters propio o se preo cupan por elbien comn? 3. Tienen una perspectiva diferente de la economa dependiendo del partido con el cual se identifican? 4. Entienden a la economa de modo diferente, en funcin de la clase a la que pertenecen? 5. Se comportan de manera asimtrica, es decir, castigan el fracaso ms de lo que premian el xito? 6. Hacia dnde se dirige la mirada de los votantes, hacia el pasado o hacia el futuro? 7. Cmo es su perspectiva, miope o racional? 8. Es para ellos el bienestar es decir, la percepcin de prosperi dad ms importante que, de hecho, encontrarse en una buena situacin econmica?

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Los prrafos siguientes resumen las conclusiones ms importan-i tes a las que llegaron los expertos en ciencias polticas.

1) Indicadores econmicos. Resulta claro de los estudios sobre nt$j merosos pases que hay una enorme variedad de indicadores eco$ nmicos que son importantes para los votantes. Por ejemplo, un e tudio sobre las elecciones parlamentarias estadounidenses durant! el periodo que transcurre entre 1896 y 1964 encontr que existI una significativa correlacin entre los cambios de la renta real y ll resultados electorales, y una relacin algo ms dbil y negativa e|l tre los precios y el voto, aunque no haba relacin alguna con el d < sempleo 47. Analizando las elecciones presidenciales del siglo Ray Fair encontr que los cambios del PNB real y la tasa de dese pleo del ao previo a las elecciones parecan ser significativos: i particular, el 1 por ciento del aumento del PNB real daba al cantf|j dato un 1,2 por ciento adicional de votos, mientras que el aumen| equivalente de la tasa de desempleo le costaba un 2,3 por ciento votos 48. Una versin actualizada de este modelo, basada exclusi mente en los datos de crecimiento previos a las elecciones, consol tuy la fuente de consuelo de los partidarios de Gore en los inicial de su campaa del ao 2000 cuando, segn los sondeos, estaba cl ramente en desventaja 49. En Gran Bretaa se prest ms atencin al compromiso infliti cin-desempleo. Un estudio pionero sobre las elecciones de Gra# Bretaa publicado en 1970 demostraba que ambos indicadores h| ban tenido gran influencia sobre la popularidad de los gobierno^ del periodo de la posguerra (teniendo en cuenta un desfase de seii meses para observar los efectos de las variaciones del desempleo, l l j j euforia por la eleccin de un nuevo gobierno y la mirada retros*' pectiva sobre quien ejerce el poder anterior a las elecciones) 50. Se han alcanzado resultados semejantes sobre el gobierno de That* cher 51. No obstante, otros analistas han llegado a la conclusin de que durante este periodo la inflacin ha sido el indicador ms im portante en Gran Bretaa 52. La creciente preocupacin de la gente por la inflacin puede explicar por qu en los aos ochenta se dio en Gran Bretaa una

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reaccin conservadora ms radical que en otros pases europeos. Con respecto a Alemania Occidental, en cambio, hay evidencia de que entre 1971 y 1986 fue el desempleo ms que la inflacin lo que persuadi a los votantes para cambiar de partido 53. Y en Francia, entre 1978 y 1987, ambos indicadores estuvieron estrechamente re lacionados con el apoyo poltico al partido que estaba en el poder 54. No obstante, la inflacin nunca alcanz en estos pases los niveles de Gran Bretaa durante los aos setenta. La tasa mxima de infla cin de Gran Bretaa fue, en agosto de 1975, de un 27 por ciento y durante esta poca la de Francia fue de un 11 por ciento y la de Ale mania inferior al 6 por ciento. Por otro lado, los conservadores bri tnicos debieron hacer grandes esfuerzos para defender su poltica antiinflacionaria, que tena com o principal efecto colateral la du plicacin del nivel de desempleo. Si bien la mayora de los estudios sobre la funcin voto se con centran en la renta real, la inflacin y el desempleo, existen tam bin otras posibilidades. Es probable que la poltica impositiva me rezca mayor atencin, dada la importancia reciente de promesas tales com o la infame de George Bush: Lea mis labios: no habr nuevos impuestos de agosto de 1988 55. La poltica comercial tam bin puede tener un papel importante en las elecciones (com o lo tuvo durante el siglo x ix ): pensemos en las extraordinarias vacila ciones manifestadas por los distintos partidos en vsperas de las elecciones generales canadienses por la decisin que haban to mado los liberales de detener la aprobacin del Acuerdo de Li bre Comercio para Amrica del Norte (NAFTA)56. Tambin hay evidencia de que los conservadores britnicos atrajeron nuevos votos con la privatizacin de los aos ochenta 57. Otra posibilidad es que los indicadores vayan cambiando de tiempo en tiempo (y por cierto, de lugar en lugar) 58. En Estados Unidos, por ejemplo, la relacin entre renta familiar y popularidad del gobierno fue muy importante en los Cincuenta, se debilit en los sesenta y gan fuerza de nuevo a principios de los setenta 59. Es este tipo de vo latilidad precisamente lo que hizo que en Gran Bretaa el bie nestar se convirtiera despus de los sesenta en un m odelo poco fiable.

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2) Inters propio o bien comn ? Algunas investigaciones sobre Es tados Unidos sugieren que los votantes tienden a sentirse ms influi dos por las condiciones generales de la economa que por sus pro pias circunstancias econmicas cuando deciden su voto, lo que implica que o bien los votantes son sociotrpicos, es decir, que su conducta tiende a ser altruista, o que por su carcter esencialmente individualista no le atribuyen al gobierno los xitos econmicos personales 60. En 1984, por ejemplo, slo un 5 por ciento de los vo tantes estadounidenses atribuyeron a la poltica impositiva del gobierno el cambio de las circunstancias econmicas propias 61. De todos modos, no es nada fcil discriminar lo personal y la influen cia de la economa en general en las decisiones electorales 62. Mu* chos analistas polticos entienden que la pregunta: se siente usted en la actualidad mejor situado que el ao anterior? es un indicador fiable de la intencin de voto63. 3) Asimetra partidista. Pero existe adems otra complicacin: los votantes pueden tener diferentes expectativas econmicas acerca de los distintos partidos; pueden esperar de los gobiernos de derecha una inflacin ms baja y un desempleo ms elevado, y de los goL biernos de izquierda, lo contrario 64. Este argumento sirvi de base para explicar la razn por la que los votantes no dieron la espalda a los gobiernos de Thatcher y Reagan cuando stos aumentaron las tasas de desempleo a principios de los ochenta 65. No obstante, an lisis ms precisos han sugerido la necesidad de ser ms cautelosos respecto a esta conclusin: por ejemplo, los datos sugieren que, en 1979, los votantes britnicos crean que los laboristas podran ma nejar la inflacin mejor que los conservadores, tema que segn encuestas del momento constitua una de las cuestiones princi pales discutidas en las elecciones. Pero aun as, perdi el laborismo. Es ms, durante los tres aos siguientes aument el desempleo y los votantes en lugar de recurrir al laborismo se volcaron en el nuevo Partido Social Demcrata 66. 4) El voto de clase. Se ha tendido a imaginar que los votantes cons tituyen un grupo homogneo. Pero los expertos en ciencias polti cas intentan demostrar desde hace tiempo que las preferencias eco

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nmicas de los votantes estn, en alguna medida, en funcin de la clase social a la que pertenecen. Sin embargo, se afirma con frecuen cia que la relacin entre clase social y preferencia por algn parti do especfico se ha venido debilitando desde su apogeo en los aos cincuenta 6 7 Partidarios de la poltica del bienestar com o Antho ny Crosland, por ejemplo, han compartido esta visin argumentan do que cuando los votantes abandonaron sus antiguos partidos se volcaron hacia cualquiera de ellos que ofreciera niveles ms bajos de precios y ms elevados de empleo. En la actualidad se sostiene que existen otros atributos que han suplantado a la clase en nues tros das, la etnicidad y la profesin religiosa parecen ser ms im portantes (si bien no es fcil distinguir algunos de los nuevos de terminantes, como la asociacin a un sindicato o la propiedad de la vivienda, de la determinacin de clase) 68. Todo esto parece sugerir que las fuertes correlaciones entre economa y poltica caractersti cas de los cincuenta y los sesenta se vinculaban a la lealtad que la gente senta por su clase, y que desde 1970 la disolucin de estas identidades de clase redujo la importancia de los indicadores eco nmicos. No obstante, hay quienes mantienen que la clase todava es importante. Cuando nos valemos de criterios simples de medida como el ndice Alford que mide la diferencia entre el porcen taje de obreros manuales y el de otros trabajadores que votan por el laborismo la importancia de este tipo de determinacin parece haber decado. Sin embargo, mtodos ms complejos, como los que miden la disminucin porcentual de los obreros manuales en el con junto de la poblacin, parecen demostrar que las afinidades polti cas determinadas por la clase todava persisten. Una gran cantidad de estudios muestran que en la actualidad el aumento del desem pleo todava tiende a incrementar el apoyo a la izquierda entre los trabajadores ms que entre los otros sectores de la sociedad 69. 5) No hay gratitud... Algunos expertos en ciencias polticas sostie nen que los votantes se Comportan asimtricamente y que casti gan ms a los polticos por el mal funcionamiento de la economa que lo que los premian cuando las cosas van bien 70. Entre los votan tes britnicos encuestados en 1963 y 1964, los que crean que su si tuacin haba empeorado con respecto al ao anterior eran doble

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mente propensos a volcarse contra el gobierno en comparacin con la actitud favorable de los que crean que su situacin haba me jorado 71. El rpido crecimiento de la economa desde la entrada de los taes en el gobierno en 1951 pareca garantizar que los perde dores constituiran una minora. No obstante, al observar la drsti ca prdida de popularidad del gobierno en los aos sesenta, Ha rold Macmillan lleg a preguntarse si acaso la gente no se haba aburrido de diez aos consecutivos de prosperidad 72. En otras pa labras, los ganadores, los que nunca antes haban estado tan bien, se mostraban menos propensos a premiar al gobierno, que la mi nora a castigarlo.

6) iCampesinos o banqueros? Todo esto parece indicar que los vo* tantes juzgan retrospectivamente a los polticos, es decir, segn su actuacin previa, y que no lo hacen prospectivamente, o sea, segn lo que se espera de ellos. Para expresarlo valindonos de lajerga aca dmica diramos: miran los votantes hacia atrs, com o los campesir nos, o hacia delante, como los banqueros? En Estados Unidos hay evidencia de voto retrospectivo 73, si bien es ms caracterstico de las elecciones presidenciales que de las elecciones al congreso, y puede confundirse con otros factores: como el de la antigua fidelidad pol tica (En esta familia/calle/ciudad, siempre hemos votado por los Republicanos) 74. Indudablemente, el voto sera mucho ms inteli gente si los votantes se comportaran segn lo que piensan que pue de llegar a hacer el gobierno en lugar de basarse en el pasado. Y al gunas investigaciones sobre los estadounidenses de hecho sugieren que lo que motiva a los votantes son los pronsticos ms que la me moria del pasado 75. Las elecciones de 1992 en Gran Bretaa pue den considerarse tambin como un ejemplo de voto prospectivo: en lugar de castigar a los conservadores por la recesin previa se los reeligi ante las crecientes expectativas financieras 76. Segn algunos, los que votaron por los lories en los ochenta lo hiceron prospectiva mente, mientras que la evaluacin del laborismo continu siendo retrospectiva 77. De ah que la pregunta: Quin cree usted que puede llegar a ser el mejor primer ministro futuro? pueda ser un indicador ms fiable de las intenciones de voto que los sondeos de aprobacin aparentemente fundados en las experiencias pasadas 78.

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Pero cabe aclarar que sta puede ser una falsa dicotoma, pues toda expectativa se funda necesariamente en la experiencia pasa da 79. Incluso los modelos basados tanto en el pasado como en el futuro pueden llevar a error. La gran esperanza de los conserva dores ante las elecciones de 1997 se basaba en que el incremento de la renta real disponible del ao anterior hara que creciesen las expectativas netas de las familias respecto a su futura situacin eco nmica, y esto favorecera el voto por el Partido Conservador 80. Sin embargo, esto no ocurri as. 7) El engao de la gente. Pero la alternativa campesinos o ban queros da lugar a una divisin terica ms importante entre los que creen -junto a los tericos del ciclo econmico de la poltica que los votantes son miopes y no prevn los costes inflacionarios de los sobornos preelectorales 81; y los que asumen que los votan tes se comportan racionalmente y con precaucin, y no se dejan engaar tan fcilmente por el gobierno. A esto ltimo se debe, ar gumentan algunos, la tendencia norteamericana a cambiar de pre ferencias polticas en la mitad de un mandato presidencial82. 8 ) Sensaciones versus estados. Una ltima posibilidad es que el sentirse bien no equivalga a estarefectivamente mejor situado: en palabras de Maurice Saatchi: son las percepciones econmicas y no los hechos econmicos los que cuentan 83. Si esto es as, pare cera que engaar a la gene sera ms importante que llenarles los bolsillos. Dadas las mltiples interpretaciones a las que da lugar el anlisis del comportamiento electoral y que sobre todo se fundan en al gn tipo de evidencia emprica no resulta entonces sorpren dente que la historia de la economa y la poltica se hayan presenta do como algo catico, es decir, que la conducta electoral aparezca como un proceso estocstico e impredecible. Lo que queda claro es que las ecuaciones polticas no son lineales 84. 0 dicho de otra ma nera, que las relaciones econmicas, aun teniendo algn elemento de linealidad, quedan ahogadas por los acontecimientos polti cos. Tres acontecimientos de la historia britnica reciente que ejem plifican esto son la Guerra de las Malvinas, una victoria que contri

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buy a evadir la derrota, conservadora de 1983 85; la crisis, verdade ramente evitable, que surgi por la introduccin del impuesto de capitacin de 1990, medida que desafi tanto la racionalidad pol tica com o la racionalidad econmica; y la salida de la libra esterlina del Mecanismo de Tipo de Cambio de 1992, que se debi a la subida de los tipos de inters europeos causada por la reunificacin alema* na. Elaborar una ecuacin que relacione el funcionamiento de la economa con la victoria electoral en Gran Bretaa requiere que se incorporen variables polticas instrumentales diseadas para cuantificar el impacto de este tipo de acontecimientos 86. Pero conseguimos mediante este mtodo salvar la teora del fac tor bienestar? Parece ms bien dudoso. De los ocho componentes de la ecuacin elaborada por David Sanders para explicar el voto conservador entre 1979 y 1997 solamente dos constituyen variables econmicas el cambio del ndice impositivo y el balance entre expectativas financieras positivas y negativas de las economas do mesticas, mientras que cuatro son variables polticas (las tres variar bles citadas anteriormente y el surgimiento de Tony Blair com o un lder laborista con credibilidad) 87. Por cierto, no hay razn por l que el cientfico no pueda incluir, a discrecin, ms variables polti cas ant la necesidad de ajustar las predicciones del modelo a una realidad inconvenientemente divergente.

POUTIKVERDROSSENHEIT

Si los publicistas y expertos de la imagen que dominan hoy la poltica britnica y estadounidense estn en lo cierto, la ruptura de la relacin entre los indicadores econmicos reales y la popularidad del gobierno puede no acarrear demasiada importancia. Si lo nico que cuenta son las percepciones, los polticos precisarn solamente concentrarse en comprar la campaa electoral ms convincente, de la cual el lema ideal debera ser el siguiente: Se ha sentido bien bajo nuestro gobierno durante estos ltimos aos; se sentir an mejor si nos reelige para el siguiente. Pero hay tres razones por las que es improbable que dicha es trategia de persuasin funcione a largo plazo. La primera, smple-

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mente, es que los incrementos marginales en la satisfaccin huma na provenientes del crecimiento econmico parecen estar sujetos a rendimientos decrecientes. Puede que los ms ricos sean ms feli ces que los ms pobres de acuerdo con ciertos sondeos; pero si se los vuelve a encuestar al cabo de cinco aos de rpido crecimiento econmico, la felicidad resultante no habr aumentado en propor cin a la subida de sus rentas. En Japn, por ejemplo, las rentas rea les se quintuplicaron desde los aos cincuenta, pero los informes sugieren que no hubo cambio alguno en el nivel de felicidad 88. Tam poco son los pases ricos los lugares donde habita la poblacin ms feliz: segn una investigacin destinada a cuantificar la felicidad glo bal, Estados Unidos ocupaba el lugar decimotercero de la lista mun dial. Islandia era el pas que contaba con la poblacin ms feliz. No obstante, en trminos de PNB por habitante, Estados Unidos esta ba en sptimo lugar mientras que Islandia estaba en el decimosexto. Una explicacin es que el crecimiento econmico dispara la cre dibilidad del gobierno, pero que luego el efecto se desvanece o se equilibra cuando la prosperidad se convierte en norma. Es de cir, es posible que la novedad del crecimiento de los aos cincuenta y sesenta haya sido lo que caus impacto sobre las elecciones de es tas pocas; la esencia de esta experiencia no fue sentirse bien sino ms bien estar mejor m. Otra explicacin ms radical es que pasa do cierto punto, el aumento de la renta no incrementa necesaria mente el bienestar; en palabras del psiclogo Donald Campbell, los ricos terminan entrampados en una carrera hedonista de con sumo insatisfactorio 90. Y un ritmo de vida ms frentico debido al rpido crecimiento de la economa puede generar sensaciones de inseguridad 91. Otra explicacin es que los indicadores convencio nales que usamos para cuantificar la prosperidad no logran captar los elementos desagradables los efectos colaterales negativos producidos por el crecimiento, por ejemplo la contaminacin o la aglomeracin del trfico 92. La segunda razn por la que los votantes pueden ser menos pro pensos a creer en promesas polticas que los hagan sentirse mejor descansa en el fenmeno de la desilusin general ante la poltica. Los alemanes la han llamado Politikverdrossenheit, trmino que pue de traducirse com o fatiga poltica. Uno de sus sntomas es la baja

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participacin en las elecciones. Hay quienes sostienen que dicha baja se debe a la percepcin anticipada del resultado, y que si la elec cin le pareciera al pblico importante y percibiera que el voto pue de tener peso en el resultado, los votantes no se quedaran en casa. Sin embargo, esta posicin pasa por alto el hecho de que en general el resultado de las elecciones parece ser menos evidente en la actualidad de lo que lo fue hace treinta aos 93. La asistencia a las elecciones generales britnicas cay de un 85 por ciento en 1959 a un 70 por ciento en 1997 94. Y declin an ms en las elecciones lo cales y en las elecciones europeas: en estas ltimas, la concurren cia cay de un 57 por ciento en 1994 a tan slo un 49 por ciento en 1999 95. Pero a la vez se ha dado un marcado aumento de la volatilidad electoral: se habla de la inconstancia de los votantes. La proporcin de los votantes britnicos con fuertes afinidades partidarias era del 47 por ciento en 1964, mientras que en 1987 fue tan slo de un 16 por ciento 96. En Irlanda, en 1981, un 24 por ciento de los votantes manifestaba que no simpatizaba con ningn partido en especial; ocho aos despus la proporcin se haba duplicado y llegaba al 58 por ciento 97. En el continente europeo tambin aument la volati lidad durante los aos noventa. El ndice Pederson de volatilidad aplicado a trece sistemas europeos (que sma el cambio de la pro porcin de los votos de cada partido entre las elecciones y divide la suma por dos) prueba que la volatilidad aument de un 8 por cien to en 1948-1989 a un 14 por ciento en 1990-1994 98. Valindose de un mtodo alternativo de medida, basado en la suma neta de los cambios de los votos entre una eleccin y la siguiente (que equivale a la ganancia total de los partidos victoriosos), las elecciones italia nas de 1994 reflejaron una volatilidad del 37 por ciento, siendo sta una de las cifras ms elevadas de todas las elecciones europeas ocu rridas entre 1885 y 1989 " . (Para Alemania el ao posrevoluciona rio de 1919, la cifra fue del 48 por ciento, y para Francia, tras el fin de la ocupacin nazi, del 36 por ciento.) El fenmeno de la fatiga poltica preocupa especialmente a los alemanes por razones histricas obvias; de aqu que tenga inters considerar los datos referidos al caso alemn ms detalladamente. Sera errneo poner demasiado nfasis en la cada del porcentaje

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del 57 por ciento en 1990 al 40 por ciento en 1997 de los alemanes que afirmaban estar interesados en poltica, pues fue la reunifica cin alemana lo que impuls el inters poltico despus de 1989, efecto que se fue desvaneciendo hacia 1992, si bien todava se deja ba sentir en 1994 y 1995. En todo caso, en los aos cincuenta y se senta, el inters en la poltica haba estado muy por debajo de ese 40 por ciento (en junio de 1952 slo un 27 por ciento de la pobla cin se declaraba interesada en poltica) 10. No obstante, se mani festaron indudables cambios de actitud frente a los polticos como grupo a lo largo de los ltimos veinte aos. En 1972, un 63 por cien to de los alemanes del oeste respondieron afirmativamente a la pre gunta: Cree usted que para ser diputado del Bundestag en Bonn se precisa una gran capacidad?. Tan slo un 23 por ciento respon di negativamente. El proceso de desilusin se aceler an ms en los antiguos estados de Alemania del Este tras la reunificacin con la Repblica Federal. En 1991, un 44 por ciento de los antiguos ale manes del Este respondieron afirmativamente a la pregunta sobre la capacidad especial de los diputados del Bundestag; pero ya en 1996, la cifra haba descendido a un 22 por ciento 101. Ms de las dos terceras partes de los alemanes encuestados en 1995 pensaban que la funcin fundamental de los diputados del Bundestag consis ta en representar los deseos e intereses de los ciudadanos; no obs tante, slo la tercera parte de los encuestados crean que sus repre sentantes daban prioridad a esta funcin. Prcticamente la misma proporcin de encuestados cre^a que sus diputados estaban igual mente interesados en la realizacin de ideas propias y objetivos personales. Y ms de la mitad de los encuestados del mismo son deo pensaba que se les pagaba demasiado; es ms, un 78 por ciento estaba en contra de que se aumentaran los salarios de los parlamen tarios, cuestin a la que volveremos ms adelante 102. Las peridicas oleadas de desilusin hacia los cuatro partidos principales resultan tambin llamativas. En 1983, slo un 29 por ciento de los votantes de Alemania Occidental se manifestaba de silusionado con los grandes partidos; diez aos despus la cifra alcanzaba un mximo del 57 por ciento. Si bien el nivel de desilu sin declin abruptamente en 1993 y 1994, ste volvi a superar el 50 por ciento en abril de 1997. Ylas actitudes de Alemania del Este

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se movieron prcticamente de forma idntica a partir de 1990 1 0 3 Tal vez lo ms llamativo haya sido la progresiva falta de compren sin del pblico acerca del funcionamiento de la representacin proporcional alemana, que otorga a cada votante dos votos, uno para el candidato del distrito electoral y otro para la lista de un parti do; este ltimo es el que determina el balance de partidos en el Bundestag. En 1980, un 54 por ciento de los votantes comprenda este hecho bsico. Segn censos recientes, solamente la cuarta par te de la poblacin de votantes son conscientes de que el segundo voto es el decisivo 104. Sera exagerado describir estos fenmenos com o nuevos snto mas de Weimar. A la mayora de los alemanes se les ha enseado, y han aprendido del pasado, a rechazar opciones polticas antidemo crticas, especialmente las que aparecen bajo vestiduras nacionalis tas o racistas. Y en todo caso, el fenmeno del Politikverdrossenht no es exclusivamente alemn. Cuando se les pregunt a los franceses, en noviembre de 1999, cmo reaccionaban por lo general frente a la poltica, un 57 por ciento respondi que con desconfianza, un 27 por ciento con aburrimiento y un 20 por ciento con desagra d o . Tan slo un 25 por ciento se senta adecuadamente represen tado por su partido poltico o lder105. No obstante, es preciso tener muy en mente que todo colapso espectacular de la democracia se ha visto generalmente precedido por al menos uno de estos sntomas enfermizos: la volatilidad electoral, la descomposicin de partidos o las percepciones de corrupcin poltica por parte del pblico. Existe, por ltimo, una tercera razn por la que se hace cada vez ms difcil a los gobiernos persuadir a los votantes de que se sien ten bien gracias a su poltica. Descansa en el simple hecho de que para lograrlo, especialmente ante los rendimientos decrecientes del materialismo y el aumento de la fatiga poltica, se precisen cam paas publicitarias mucho ms caras de lo que los partidos polti cos modernos pueden afrontar. En 1956, el candidato presidencial de los demcratas, Adlai Ste venson, declar en la convencin de su partido lo siguiente: La idea de que se puede vender a los candidatos para los altos puestos oficia les com o quien comercializa paquetes de cereales para el desayuno y de que se pueden acumular votos com o se acumulan las tapas

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de estas cajas para obtener premios es el colmo del envilecimien to al que puede llegar el proceso democrtico 106. Stevenson re tuvo su dignidad, pero perdi dos elecciones sucesivas frente a D w i g h t Eisenhower. Tal vez, com o planteara la teora del factor bienestar, Ike le debi la victoria al gran crecimiento de la econo ma estadounidense de los aos cincuenta. Pero la posibilidad de que se debi ms bien a una campaa superior y mejor elaborada no puede descartarse. Es hacia ese nuevo nexo del dinero el vnculo entre las finanzas del partido y el xito electoral hacia donde nos dirigiremos a continuacin.

La

p o l t ic a e n t e n d i d a c o m o n e g o c i o e m p r e s a r ia l

En la maana siguiente a la victoria electoral del Partido Labo rista de mayo de 1997, el International Herald Tribune aclamaba la victoria de Blair & Co.. Tres meses despus, el nuevo primer mi nistro daba a entender su propia visin al justificar el uso de jura dos formados por ciudadanos para obtener un muestreo de la opinin pblica sobre polticas especficas de la siguiente mane ra: Cuando uno tiene que administrar empresas com o Sainsbury o Marks & Spencer necesita someter a prueba lo que est hacien do. Como se afirmaba en The Guardian: El director ejecutivo, Tony Blair, desea mantener su puesto, de ah que ofrezca a sus clientes lo que demandan 107. Por su parte, The Observer solicitaba a Blair que dirigiera su partido como quien dirige una compaa moder na, es decir, dndole a cada uno participacin en la empresa gu bernamental. Esta retrica se vio rpidamente acompaada por la prctica. Nunca antes hubo tantos ministros laboristas provenien tes del sector empresarial com o en el gobierno de Tony Blair de 1997. Los conservadores, indiscutiblemente vinculados a los ne gocios britnicos desde los tiempos de Stanley Baldwin, se apresu raron a imitar este nuevo m odelo de partido entendido com o em presa. En vsperas de su demoledora derrota, los conservadores recurrieron a uno de los antiguos consultores administrativos de McKinsey y al director de la cadena de supermercados Asda. William Hague y Archie Norman intentaron dar al partido una

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nueva estructura de direccin otorgndole poderes mximos de decisin a un consejo 108. Pero ste no fue un fenm eno particularmente britnico. En todo el mundo el lenguaje de la direccin empresarial tendi a converger con el de la poltica. Los intentos de Ross Perot, en 1992 y 1996, por ganar la presidencia se basaron en la nocin de que slo un empresario podra reformar Estados Unidos, tratando al pas com o si fuera una enorme compaa improductiva. En julio de 1999, el director ejecutivo de Siemens inst al canciller ale*mn Gerhard Schrder a que basara su poltica fiscal en la comparacin de rendimientos... concepto familiar entre las compaas... aunque desconocido en el mundo de la poltica 109. Durante ese mismo mes, el director del Consejo de Seguridad ruso, Boris Bera zovsky, explicaba por qu crea que un mayor nmero de ejecutivos deberan aspirar al Parlamento: Expresado crudamente, el capital contrata a las autoridades que harn el trabajo. La forma de contra^ tar son las elecciones. Y en tanto se lleven a cabo de m odo compet* tivo, esta opcin ser racional no. El mismo Berezovsky logr reu nir una fortuna millonaria con la venta de automviles y con la publicidad antes de entrar en la poltica. El Wall StreetJournal refle jaba una opinin semejante cuando describa las ideas polticas com o las nicas mercancas del mercado de la poltica... Las mejo res ideas son las que se venden y los consumidores son los votantes que realizan su eleccin en la cabina de votacin m . El gran supuesto es que los empresarios pueden brindar a l poltica la destreza adquirida en la esfera de la economa, tambin aplicable al gobierno: esto esencialmente explica la atraccin polti ca que tiene en Italia el magnate de los medios de comunicacin Sil vio Berlusconi. En su forma ms extrema, se reduce a la nocin de que la poltica en s misma no es ms que un negocio. Pero en qu sentido puede la victoria electoral ser un negocio com o cualquier otro? Tal vez la mejor manera de comprender esta analoga sea imaginando las elecciones com o batallas por el con trol de algn servicio pblico fundamental; dada la naturaleza del negocio, podramos llamar a la empresa Bienestar S. A.. Bienes tar S. A. es un gigante con problemas, a pesar de tener prcticamen te el m onopolio en unos cuantos mercados de masas y una base

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amplia de clientela (sus contribuyentes y dependientes), la mayo ra de los cuales es accionista (los votantes), y muchos de los cuales perciben dividendos (beneficios). La compaa provee a los clien tes con una vasta variedad de servicios. Administra hospitales, escue las y una inmensa red de carreteras. Es tambin una compaa de se guros que dirige la polica, la prisin y el ejrcito. Y posee grandes intereses en una gran gama de otros negocios, desde universidades a compaas de medios de comunicacin. El problema con Bienes tar S. A. para valernos del ejemplo britnico es que prctica mente desde 1973 ha dado prdidas todos los aos. Para continuar pagando los dividendos se ha visto forzada a: a) recortar la inver sin de capital; b) realizar un aumento lineal de precios por los ser vicios; c) congelar los pagos a su inmenso sector laboral; d) reducir el valor real de sus dividendos y dejar de pagarles a ciertas clases de accionistas, y e) aumentar el control central sobre sus sucursales re gionales y locales. De ah que no sorprenda que los consumidores (cerca de 58 millones), los accionistas (43 millones) y los emplea dos (3,6 millones) estn insatisfechos. Pero consideremos ahora a los partidos polticos. Son entidades mucho ms pequeas, cuyo objetivo principal consiste en ganar y retener el control sobre Bienestar S. A. Para lograrlo, el principal partido opositor debe implementar una prolongada campaa de adquisicin que destaque los puntos flacos de la actual adminis tracin. El objetivo de dichas campaas consiste en convencer a los accionistas (a los votante^ de que se inclinen por su oferta en la prxima reunin quinquenal (en las elecciones generales). Si el partido de la oposicin lo consigue, se da entonces una fusin entre ste y Bienestar S. A. por la que se reemplaza la junta actual de Bienestar S. A. por otra formada por la oposicin. Tambin es posible que la oposicin gane, mediante la campaa, control sobre las filiales de Bienestar S. A. (los gobiernos locales) y que in filtre all a sus trabajadores; si bien en los ltimos aos la centrali zacin de las finanzas pblicas y la prdida de fuerza de los sindi catos del sector pblico han hecho que estas tcticas sean menos efectivas. Una de las diferencias ms obvias entre el negocio de la poltica y los negocios reales es el carcter poco convincente que tienen las

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ofertas pblicas de adquisicin de los partidos polticos. Cuando ocupa la oposicin, el partido poltico es poco ms que una mezcla de gabinete de estrategias, agencia publicitaria y club de tiempo li* bre (si bien esta ltima funcin ha ido desapareciendo). A menos que posea considerable poder a nivel local o regional, el partido de la oposicin est muy p oco involucrado en el negocio de gober nar del cual arguye saber tanto. No obstante, cuando est en el po der, debe administrar esa gran corporacin que es el Estado modei* no. Como ocurra durante el siglo xix, se hace necesario persuadir los votantes de que abandonen sus antiguas lealtades, pero a dife rencia de entonces, esto no puede lograrse repartiendo cerveza grat tuita durante las campaas. En su lugar, se hace necesario seducir^ los con promesas sobre el futuro mejoramiento de la direccin de Bienestar S. A., ya sea prometiendo mayores inversiones, precio ms bajos (impuestos ms bajos), mejores condiciones para sus era pleados, mayores dividendos (beneficios) o algn tipo de reestru turacin que mejore la eficiencia de la empresa. El partido que go bierna, sin embargo, puede ofrecer inmediatamente estas mismas promesas; es ms, cuenta con muchos ms medios para realizar sus sondeos y difundir las nuevas polticas. Es aqu en el campo de las finanzas donde se encuentra la diferencia fundamental entre la poltica y los negocios. Tal vez una de las caractersticas ms llamativas de la democracia moderna sea la gran discrepancia que existe entre los presupuestos de los parti dos y el presupuesto del Estado que pretenden administrar. Mien tras que este ltimo, com o ya hemos visto, tendi a aumentar en relacin con el producto interior bruto durante el ltimo siglo, los primeros han cado de modo espectacular. El gasto total de los canr didatos, durante la eleccin de 1880, super la cantidad de 1,7 mi llones de libras 112. Con precios de 1997, esto equivale a ms de 20 libras por voto, en comparacin con la cifra de 1997, que fue de 42 peniques. En relacin con el PIB, el gasto de los candidatos en las elecciones generales cay, desde 1880, en un increble 98 por ciento (grfico 22). No obstante, a lo largo de las dos ltimas dcadas se ha dado un innegable aumento de los costes operativos de los partidos. En la actualidad, los partidos ya no dependen de voluntarios que traba

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jan gratuitamente sino que dependen, cada vez ms, de administra dores profesionales y de consultores. Esta fue la razn principal por la cual las elecciones de 1997 fueron considerablemente ms costo sas que las de 1992. Los conservadores gastaron 24 millones de li bras, el laborismo 17 y los demcratas liberales poco menos de 3; en total se gastaron 44 millones de libras, a diferencia de los 32 millo nes gastados por los tres partidos principales cinco aos antes113. El grfico 23 deflacta las cifras y muestra el considerable aumento real del gasto de los partidos principales que se ha manifestado a partir de los aos setenta. En 1997, los conservadores as com o tambin los laboristas prcticamente triplicaron el gasto de febrero de 1974. Yel gasto total de los partidos desde 1979 aument en propor cin del PIB, en un 55 por ciento. Es ms, dichas cifras no incluyen el aumento de los costes por la administracin diaria del partido.

Grfico 22. El coste real de las elecciones: candidatos, gastos declarados en las eleccio nes generales, 1880-1997

Fuentes: Pinto-Duchinsky, British PoliticalFinance, pg. 27; Buder y Butler, British PoliticalFacts, pg. 241; Butler y Kavanagh, General Election o f 1997, pg. 223.

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Cuando se analizan las cifras del gasto central de los partidos, que incluye los pagos ordinarios no vinculados a las elecciones (grfii co 24), la trayectoria ascendente de los gastos queda confirmada, y de m odo ms obvio para el Partido Laborista, si bien tambin los conservadores experimentaron una clara subida de los gastos ord narios, desde mediados de los aos ochenta. El problema no es slo de Gran Bretaa. En Europa ocurri algo similar. Los gastos de la campaa austraca se duplicaron en tre 1975 y 1990; y lo mismo ocurri en Suecia entre 1982 y 1988 Los partidos irlandeses tambin vienen gastando ms y ms en propaganda electoral: entre 1969 y 1989, el presupuesto del Fin Gael se cuadruplic en trminos reales 114. (Holanda es la excepr cin a la regla: las campaas all parecen haberse vuelto algo ms baratas) 115. El caso estadounidense merece especial atencin. Segn clcu los de mediados de 1999, la campaa electoral para la sucesin del

Grfico 23. Gasto total en las elecciones generales de los tres partidos principales de Gran Bretaa, 1964-1997 (en miles de libras de 1997) Fuentes: Paul D. W ebb, Party Organizational Change in Britain: T he Iron Law o f Cen tralization? , en Katz y Mair, H ow Parties Organize, pg. 112; Butler y Kavanagh, General Election o f 1997, pgs. 223, 242. Cifras reducidas segn el ndice del coste de vida.

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presidente Clinton puede llegar a costar un 50 por ciento ms que la campaa de 1995-1996116. Los candidatos para el Congreso y el Senado gastaron 459 m illo n e s de dlares durante el ciclo bianual de elecciones de 1987-1988, el doble de lo que se haba gastado diez aos antes. Los candidatos para las elecciones primarias presidenciales gas taron otros 250 millones de dlares y los candidatos para la pre s id e n c ia gastaron 90 u7. Las cifras equivalentes para 1995-1996 fueron de 765 millones, 244 y al menos 153 118. Segn estndares europeos, estas cantidades son amedrentadoras. El coste de las elecciones generales britnicas para los tres partidos principales fue aproximadamente de 66 millones de dlares, mientras que el coste del proceso electoral federal norteamericano de 19951996 (que incluye las primarias, la campaa presidencial y las elecciones al Congreso y al Senado) super los 2.000 millones de dlares.

Grfico 24. Partidos Conservador y Laborista, gasto central (ordinario y eleccin), 1900-1992 (en miles de libras de 1997) Fuentes: Pinto-Duschinsky, BritishPoliticalFinance, cuadros 1 1 ,15, 2 1 ,2 3 , 25, 28, 31, 38; ibid., TreruU m Bntish Party Funding, cuadros 1 y 2; Butler y Butler, BritishPoliticalFacts, pgs. 13 3,151.

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Como en el caso britnico, conviene adoptar una perspectiva d$' largo plazo en lo que hace a las elecciones en Estados Unidos. En trl minos nominales, el coste total del ciclo electoral presidencial pa rece haber aumentado, entre 1987-1988 y 1995-1996, en ms de la cuarta parte. Pero en trminos reales e incluyendo los ajustes infla., cionarios, el coste no vari demasiado. Es ms, en relacin con ei PNB, el coste del ciclo electoral presidencial descendi de un 0,016 por ciento a un 0,014 por ciento. Estas pequeas cifras sugieren que en verdad el coste de la democracia norteamericana no cons#. tuye una carga tan pesada como generalmente se afirma. Es impor tante tener en mente, por ejemplo, que la suma total invertida en las elecciones de 1996 fue levemente menor que el presupuesto publi* citario de la compaa de tabaco Philip Morris del ao anterior No obstante, el coste de la poltica norteamericana ha tendido^ en muchos otros sentidos, a aumentar. Incluyendo los ajustes in& cionarios, entre 1983-1984 y 1995-1996, el gasto total de los dos paf| tidos principales para las elecciones federales ascendi en ms de una quinta parte. Dicho aumento fue facturado prcticamente en; su totalidad por los demcratas, cuyos gastos ajustados por la in flacin subieron en un 86 por ciento. Tambin en trminos rea-les, la suma de los fondos federales invertidos en los candidatos pre sidenciales subi, entre 1980 y 1996, en un 28 por ciento. Y aunque el total de los gastos por las elecciones al Senado se mantuvieron ms o menos constantes en trminos reales durante los aos no venta, la disminucin de la cantidad de escaos disputados encu bre el rpido aumento del gasto por escao. Tambin aument, en trminos reales, el gasto de los Comits para la Accin Poltica: las contribuciones para los candidatos a la Cmara Baja se elevaron en un 54 por ciento y para los candidatos al Senado en un 64 por cien to 12. Hubo tambin un aumento de soft money ( dinero bonda doso) ocasionado por los Comits del Partido Nacional para las llamadas actividades para la construccin del partido: el gasto as cendi de 86 millones de dlares en 1992 a 262 en 1996121. La dificultad radica en que los partidos intentan ganar votos y no vender un producto que genera ingresos. Por eso dependen de fuentes de financiacin que, desde un punto de vista empresarial, son anormales. Las cuotas de afiliacin pueden, por cierto, vincu

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larse a las suscripciones a peridicos, pero ni los partidos ni los pe ridicos pueden depender exclusivamente de ellas (y los partidos no pueden vender publicidad). Adems, la afiliacin a los parti dos polticos es un fenmeno en declive en casi todas partes. En 1953 com o indica el cuadro 11 los conservadores brit nicos podan afirmar que contaban prcticamente con tres millo nes de afiliados. Pero a fines de los noventa, la cifra haba descen dido en un 86 por ciento y equivala a tan slo 400.000 afiliados. El nmero de individuos afiliados al Partido Laborista lleg en 1952 a un mximo de 1.015.000; adems, contaba con ms de cinco millo nes de miembros corporativos (fundamentalmente de los sindica tos) 122. A pesar de los xitos del movimiento de reclutamiento del Nuevo Laborismo, en la actualidad la afiliacin individual equivale a dos quintas partes de su mximo de 1953 123. La dimensin de la crisis puede calibrarse mejor calculando la afiliacin individual a los partidos com o porcentaje de la poblacin del Reino Unido. El grfico 25 muestra que, en trminos relativos, la afiliacin al Partido Laborista en los ochenta haba cado a nive les nunca vistos desde los veinte.
C U A D R O 11

A filiacin

in d iv id u al a l o s tres pa r tid o s p o l t ic o s principales de

G r an B r e ta a , 1 9 53 -199 7

Partido Laborista *

Partido Conservador

Liberales/Alianza

1953 I960 1969 1974 1983 1987 1992 1997

1.005.000 790.192 681.000 691.889 295.344 288.829 279.530 420.000

2.805.832 2.800.000 1.750.000 1.500.000 1.200.000 1.000.000 500.000 400.000

s /d 243.600 s /d 190.000 s /d 137.500 100.000 103.000

* Excluye a los miembros corporativos.


Fuentes: Webb, Party Organizational Change, pg. 113; Butler y Butler, British PoliticalFacts.

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Grfico 25. Afiliacin individual al Partido Laborista com o porcentaje de la poblacin del Reino Unido, 1928-1997 Fuente: Butler y Butler, BritishPoliticalF'acts, pgs. 14 6y ss., 323.

Se puede comprobar un proceso similar en el continente. En Austria, por ejemplo, la afiliacin a los principales partidos lle g, en 1980, a un mximo y comenz a decaer desde entonces. A pe sar de que el Partido Liberal (FP) supo atraer de manera efectiva a nuevos afiliados, el total de las afiliaciones a los partidos, como porcentaje del electorado, cay de un 29 por ciento en 1962 a un 23 por ciento en 1990124. En Dinamarca, la afiliacin a los cuatro partidos principales de cay de 600.000 en 1960 a 220.000 a fines de 1990; y los cuatro nue vos partidos que consiguieron surgir durante el periodo llegaron a reclutar tan slo 28.000 miembros, lo que equivala a un escaso 0,7 por ciento del electorado 125. En Holanda tambin se manifest una cada de la afiliacin: de 745.000 en 1960 a 320.000 a principios de los noventa: es decir, de un 15 por ciento del electorado en 1946 a menos del 4 por ciento 126. En Italia se dio tambin un colapso de las afiliaciones.a los tres partidos principales a partir de 1993, colapso

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que no pudieron compensar nuevas organizaciones, com o la Liga del Norte. Los niveles de afiliacin a los Partidos Laborista y Con servador son tambin bajos en Noruega; y la mayor parte de los que continan afiliados no pagan sus cuotas 127. A medida que se multiplican las distracciones en la vida moderna, la actividad polti ca parece ir perdiendo su atractivo social y econmico. A los afilia dos polticos ya no les interesa asistir a alguna reunin de partido para pegar sellos o escuchar a alguna figura poltica menor; tampo co desean pasar su tiempo libre solicitando el voto por las calles l28. Las nicas excepciones son Suecia y Blgica. En Suecia, el to tal de afiliados permaneci constante en 1,5 millones, es decir, que la proporcin con respecto a la poblacin ha descendido tan slo levemente (de un 21 por ciento en 1960 a un 18 por ciento en 1989) 129. Y lo que es ms notorio, los socialdemcratas sue cos pueden an afirmar que la afiliacin al partido equivale al 46 por ciento del total de sus votos 13. Tambin en Blgica la afilia cin poltica com o porcentaje del total del electorado se ha man tenido constante, a pesar de su nivel mucho menor, que est en un 8-10 por ciento 131. El efecto producido por el declive de la afiliacin poltica en las finanzas de los partidos no es difcil de imaginar. En el caso del Par tido Conservador britnico, los ingresos provenientes del electora do propio (es decir, de los miembros del partido) cayeron de un 14 por ciento de sus ingresos totales en 1988-1989 a menos del 6 por ciento en 1994-1995 l32.VEn Austria, las cuotas por afiliacin como porcentaje de los ingresos totales del SPO descendieron de un 43 por ciento (1975-1978) a un 36 por ciento (1986-1989) 13 3 Eso s, en Alemania las cuotas por afiliacin al Partido Socialdemcrata representan todava la mitad de sus ingresos, un 40 por ciento en el caso de los democristianos y un 25 por ciento en el caso de la CSU de Baviera estas proporciones son superiores a las de los aos sesenta 134. Sin embargo, no hay partido europeo que pueda de pender por mucho tiempo de las cuotas por afiliacin com o fuente principal de ingresos. El declive de la afiliacin poltica, que coincidi con el aumento de los costes de las elecciones, hizo que muchos partidos cayeran en graves crisis financieras. El dficit acumulado por los conservadores

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se elev de 500.000 libras en 1975 a 19 millones en 1992, aunque des de entonces se redujo a 10 millones. En 1999 se calculaba que el labo* rismo haba contrado deudas de 3,5 millones de libras, adems de un crdito en descubierto de 4,75 millones, y esto a pesar de que un nmero considerable de expertos en marketing de la agencia Sha* dow Communications no cobraron por sus servicios. En 1992-1993 se calculaba que los partidos polticos irlandeses contaban con deudas de aproximadamente 15,5 millones de libras, una suma inmensa considerando el tamao mucho menor de sus organizaciones135. Todo esto explica la dependencia creciente de muchos partidos polticos de las donaciones privadas. Recientemente, los velos que tradicionalmente cubrieron a las finanzas del Partido Conservador han sido apartados. En 1987, por ejemplo, el partido lleg a reunir 15 millones de libras: 4 provenan de compaas pblicas, otros 4 de compaas privadas y aproximadamente 6 de particulares136. Como proporcin de los ingresos del partido tory, se estima que las donar ciones de compaas y particulares se elevaron de un 78 por ciento en 1988-1989 a un 83 por ciento en 1994-1995 137. Para el ao se guiente, contamos con un desglose ms detallado de las donaciones realizadas por las compaas pblicas; ste revela que los conserva dores recibieron 120 donaciones por un total de 2,88 millones de li bras, siete de las cuales eran superiores a las 100.000 138. Entre 1979 y 1993, United Biscuits estuvo a la cabeza, al entregar a los conser vadores ms de un milln de libras I39. Un informe ms completo facilitado en noviembre de 1998 por el mismo Partido Conservador da a conocer una lista de treinta y tres donantes que otorgaron al partido sumas de ms de 5.000 libras, si bien los totales no quedan es pecificados en el informe. Despus de su derrota en 1997, el partido fue prcticamente rescatado por su tesorero, el magnate de Belice Michael (hoy lord) Ashcroft140. La dependencia del dinero extran jero tampoco era nueva: el partido ya haba recibido aproximada mente 7 millones de libras provenientes de donantes extranjeros con anterioridad a las elecciones de 1992. Entre estos donantes ex tranjeros figuraban el magnate de los astillerosJohn Latsis, de Gre cia, y el sospechoso por fraude Asil Nadirl41. Una novedad surgida durante la ltima dcada ha sido la impor tancia creciente de las donaciones empresariales al Partido Labo

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rista, el cual, com o hemos visto, dependi tradicionalmente de los sindicatos para recaudar gran parte de sus fondos (un 92 por cien to en 1974) 142. En 1986, el Partido Laborista no contaba prctica mente con fondos provenientes de empresas, mientras que nueve aos despus Labour Research identific 12 donaciones empresaria les que sumaban 1,25 millones de libras. Ya en 1996, la cifra supera ba los 6 millones de libras, mientras que 8 millones provenan toda va de los sindicatos 143. En total, entre junio de 1996 y marzo de 1997, el partido lleg a recaudar gracias a las donaciones empresa riales hasta 15 millones de libras 144. A pesar de que se habla de au mentar las contribuciones de los sindicatos en el ao 2000, es impro bable que el partido pueda volver a depender, com o antiguamente, de esta fuente. En muchos sentidos, el hecho de que los partidos britnicos de pendan de grandes donaciones de particulares representa una regre sin organizativa: una vuelta, por parte de las instituciones polticas, a la era de Trollope 145. No obstante, las donaciones polticas britnicas son calderilla para los estndares estadounidenses. Segn el Center For Responsive Politics, con sede en Washington, los partidos federa les y los candidatos llegaron a reunir cerca de 1.500 millones de dla res en concepto de contribuciones individuales, donaciones a los Co mits para la Accin Poltica y dinero bondadoso para el ciclo electoral 1997-1998, periodo en el que no hubo elecciones presiden ciales. Solamente las contribuciones provenientes de los sectores fi nanciero, de seguros^ inmobiliario sumaron ms de 154 millones de dlares146. Aunque la mayor parte de este dinero proviene de un n mero relativamente pequeo de grandes instituciones, hay seales de que el nmero de los pequeos inversores polticos est tambin aumentando. En julio de 1999, cerca de 160.000 particulares realiza ron donaciones para las campaas de George W. Bush y AI Gore 147. La pregunta es: Por qu no?

La e c o n o m a

p o l t ic a d e l a s o r d id e z

Gibbon llamaba irnicamente a la corrupcin el sntoma ms infalible de la libertad constitucional 148. Y en efecto, los aos no

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venta presenciaron, en prcticamente todas las grandes democra cias, una serie de escndalos por corrupcin. A fines de 1996, dos tercios del electorado britnico consideraban que el Partido Conser vador era srdido y vergonzoso 149. Y all donde el poder cambia de manos ms regularmente que en Gran Bretaa, tales opiniones se extienden a los polticos en general. Por ejemplo, una encuesta de 1989 realizada en Austria mostr que un 69 por ciento de la gen te estaba de acuerdo en que los polticos eran corruptos o sobornables, proporcin que duplicaba la cifra de la dcada anterior 150. En noviembre de 1999, el 61 por ciento de los votantes franceses es taban de acuerdo con la afirmacin de que los lderes y los polticos elegidos de Francia son por lo general corruptos. La afirmacin fue apoyada por un 75 por ciento de votantes que estaban entre los dieciocho y los veinticinco aos 1 5 Pero es la poltica moderna particularmente venal? Suponga mos que se hiciera pblico que el primer ministro britnico tom una decisin por la cual los valores de una compaa subieron en un 25 por ciento. Este tipo de cosas no le son desconocidas al pblico. Pero supongamos entonces que nos enterramos de que el primer ministro posea acciones de la empresa cuyo valor de mercado an tes de la decisin era de 17 millones de libras, y que, com o resulta do de dicha decisin, sus propios valores aumentaron en 7,5 millo nes. Es difcil pensar que incluso el popular seor Blair superara tal escndalo. Pues bien, a fines de 1875 William Ewart Gladstone tom parte en el emprstito de 1871 garantizado por el Ottoman Egyptian Tri bute por 45.000 libras (en valor nominal) a un 38 por ciento de la par (17.100 libras). Como revelara el editor de su diario personal, en 1878 ao del Congreso de Berln adquiri 5.000 libras ms (valor nominal) y, en 1879 otras 15.000 libras adicionales del mis mo emprstito. En 1882, estos bonos representaban el 37 por cien to de su cartera (51.000 libras, en valor nominal). Incluso antes de la ocupacin militar britnica de Egipto de 1882 (que haba sido ordenada por l mismo) se trat de una buena inversin, pues el precio haba aumentado del 38 al 57 por ciento en el verano de ese ao. Pero la invasin britnica report al primer ministro an ma yores ganancias: en diciembre, el precio de los bonos haba ascen

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dido al 82 por ciento; esto equivala a un incremento total de su ca pital de aproximadamente 20.000 libras con respecto a la inversin inicial de 1875 152. Asumiendo un 25 por ciento de aumento en el valor de sus posesiones totales de estos bonos en la segunda mitad de 1882, Gladstone gan 12.785 libras por su decisin de ocupar Egipto. En precios actuales, esto alcanza el medio milln de libras. Y tomando en cuenta el crecimiento y la inflacin, la cifra equiva lente actual a la ganancia de Gladstone por la invasin llegara a los 7,5 millones de libras. La creencia en que los polticos de hoy son ms corruptos que los del pasado es casi universal. La campaa electoral britnica de 1997 se vio dominada, y en cierta medida se gan, por alegatos de sordidez dirigidos contra los conservadores por parte de los partidos de la oposicin. No obstante, segn estndares Victorianos, los polticos britnicos son notoriamente escrupulosos al separar su funcin pblica de sus intereses privados. Es importante, cuando se habla de sordidez, distinguir entre las transgresiones sexuales, que son parte de la condicin humana; las venalidades sin importancia, que tambin son parte de la condi cin humana; y la autntica corrupcin, es decir, cuando la poltica del gobierno se ve constreida o determinada por los intereses per sonales de los donantes o de los mismos ministros. Si bien las dos primeras clases de escndalo no escasearon durante el gobierno de John Major, puede decirse que la tercera clase se caracteriz por su ausencia. Dejando a un lado la primera categora, por su carcter cmico y esencialmente trivial, gran parte de los escndalos financieros de los conservadores estuvieron de hecho vinculados a los esfuerzos de los diputados por aumentar sus propios salarios, planteando, por ejem plo, cuestiones en el Parlamento a cambio de dinero o actuando di rectamente en apoyo de algn inters privado 153. Las venalidades de este tipo son bastante tentadoras para los polticos profesionales, porque sus salarios fijos estn por debajo los equivalentes en otras profesiones. Los salarios de los parlamentarios britnicos se duplica ron en trminos reales entre 1911 y 1964; sin embargo, en los lti mos treinta aos han quedado estancados y se sitan, por trmino medio, en menos de 30.000 libras anuales (en precios de 1997).

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Si bien los subsidios por gastos oficiales se incrementaron en tr minos reales desde su introduccin en 1969 de hecho supera ron el salario bsico en 1986 , stos no pueden considerarse una paga I54. Incluso el aumento de los salarios del 26 por ciento apro bado en 1996 no llega a hacer que este tipo de empleo sea atractivo a nivel econmico, aunque siempre puede uno tambin pregun tarse qu tipo de trabajo en el sector privado equivale al de un le gislador. Es ms, la mayor severidad de las reglas que requieren la declaracin de los intereses propios de los diputados les ha hecho ms difcil aceptar cargos retribuidos en posiciones directivas o consultoras para complementar los salarios. Trollope se hubiera quedado perplejo ante este modelo de parlamentario carente de intereses e ingresos externos. Todava ms difcil de justificar es la diferencia entre los salarios ministeriales y los de los grandes ejecutivos que administran presu puestos comparables. Cuando el Snior Salaries Review Body se concentr en esto, compar explcitamente el puesto del primer ministro con el de una enorme compaa multinacional de un sec tor tal com o el petrleo que requiere inversiones masivas de capital y ejerce una clara influencia sobre la economa mundial. Segn este criterio, se debera pagar al primer ministro al menos 450.000 libras y a los colegas de su Gabinete, com o a los directores ejecuti vos de esa misma compaa, por lo menos 375.000 libras. En lugar de esto, dicho organismo recomend que los salarios de los minis tros del gabinete subieran de 69.651 libras a 103.000, y que el del primer ministro aumentara de 84.217 libras a 143.000. Como presi dente de Unilever, sir Michael Perry, quien encabezaba este orga nismo de revisin de salarios, haba recibido el ao anterior una re 5 5 De aqu que no sea muneracin anual de 2,94 millones de libras1 llamativo que los polticos busquen complementar sus salarios asu miendo puestos com o directivos o consultores. Pero insistamos una vez ms: el trmino corrupcin, para que sea verdaderamente significativo, debe implicar que intereses pri vados influyan en la poltica gubernamental, y que presumible mente si bien esto se asume con mayor frecuencia de lo que se prueba ello va en detrimento del inters pblico. Por ello, el pago a ministros causa mayor preocupacin que el pago a parla

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mentarios, ya que la funcin de estos ltimos consiste en represen tar intereses. La nica objecin que puede imputrsele a un dipu tado que acepte dinero a cambio de hacer alguna averiguacin en nombre de una compaa es que, cuando lo hace, est descuidan do al resto de sus electores, quienes com o contribuyentes de im puestos pagan por su salario. Pero entonces cualquier pregunta que haga un diputado en nombre de algn elector implica el des cuido de los intereses de los otros. La idea de que todos los intere ses pueden ser representados por igual es (como entendieron los parlamentarios del siglo xvill en su momento) una ficcin. Cuando los ministros aceptan efectivo o alguna otra gratificacin, la cues tin es diferente. La estancia gratuita de Aitken en el Ritz de Pars de 1993 difiri fundamentalmente de la de Neil Hamilton, que tendra lugar algunos aos despus, porque Aitken era en la poca subsecretario de Defensa y el gobierno saud, que estaba interesa do en el arrendamiento de submarinos britnicos, haba pagado la cuenta156. De m odo semejante, cuando se hizo pblico, en 1998, que Peter Mandelson haba comprado su vivienda de Londres con un prstamo de 373.000 libras no declaradas otorgado por su cole ga, el ministro George Robinson, el verdadero escndalo consisti en que el departamento de Mandelson estaba investigando los ne gocios de Robinson cuando aqul le deba el dinero 157. En nin guno de los casos, sin embargo, parece la poltica haberse visto in fluenciada de alguna manera: el dao consisti en la denegacin y encubrimiento de la(s transacciones. Una de las razones por las que la compra abierta de favores pol ticos ha sido poco frecuente en la historia britnica reciente se debe al papel desempeado por el sistema de ttulos honorficos. La ven ta de ttulos fue decretada ilegal por la Ley (Prevencin del Abuso) de Ttulos de 1925, tras la descarada subasta de ttulos de nobleza ofrecidos a 50.000 libras cada uno puesta en marcha por Lloyd George. Sin embargo, la prctica an persiste. Slo un 6 por ciento de las compaas otorgan donaciones al Partido Conservador, y la mitad de los ttulos de caballera y nobleza han sido otorgados a los directores de dichas empresas 158. Por otro lado, est lejos de ser evi dente que dicha compensacin sea inaceptable, en particular cuan do se trata de ttulos puramente honorficos. Como forma de re

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compensar donaciones polticas, las condecoraciones y los ttuU no los escaos de la Cmara Alta parecen ser poco objetable^ algo que pocas veces consideran los crticos del sistema de ttulos, fi Estados Unidos no existe este sistema, aunque la oferta de pasar unjj noche en el dormitorio de Lincoln en la Casa Blanca por 250.00(1 dlares puede considerarse como algo prcticamente anlogo. La venta del acceso a miembros del ejecutivo, en cambio, es una prctica menos inocente. En ello, Bill Clinton ha sido un pionero^ com o revelan los vdeos del caf de las maanas en la Casa Blanca para los donantes de dinero. En 1998 se lleg a saber que los asesoj; res de los ministros de Trabajo tambin estaban vendiendo el acce so a sus superiores a cambio de donaciones en efectivo para el pas*: tido 159. Pero beber una taza de caf con el lder del ejecutivo es tart slo eso: granos molidos con agua caliente y no implica asumir con# premisos polticos que deban cumplirse. La cuestin fundamental consiste en considerar en qu medida las donaciones implican c o l# premisos polticos especficos. Parece haberse descubierto, por ejemplo, que el presidente Clinton otorg licencias de exportacin de alta tecnologa para China a compaas que haban financiad a los demcratas, lo que implicaba una potencial amenaza para li! seguridad nacional estadounidense. Este tipo de transaccin se hac de m odo bastante abierto con ciertos intereses agropecuarios: afr, gunos aranceles y subsidios proteccionistas norteamericanos (fun damentalmente los relacionados con la produccin de azcar y ca cahuetes) existen an hoy debido a las donaciones condicionales. Esta prctica es menos abierta en Gran Bretaa, si bien muchos empresarios (y lderes sindicales) han intentado quin sabe cori qu frecuencia garantizarse ciertos compromisos polticos a cam bio de dinero. Antes de las elecciones de 1997, por ejemplo, Bernie Eccleston intent asegurarse mediante una donacin de un mi lln de libras al Partido Laborista de que se exceptuara a la Fr mula Uno de la propuesta de eliminacin de la publicidad de taba co en el deporte presentada por el partido 160. Esjustamente aqu donde la analoga entre los negocios y la po ltica deja de funcionar. Pues existe una incompatibilidad funda mental entre el modo adecuado de actuar de la democracia moder na y el de los negocios modernos en lo que se refiere a los resultados

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e una inversin. En teora, una donacin para un partido polti co es un obsequio que se le da al partido, y que no difiere, en cuanto a su objetivo, de las donaciones que puede recibir una sociedad ca ritativa para distribuir medicamentos entre los pobres de Africa. El beneficio por dicho obsequio no es ms que la satisfaccin intan gible que resulta de haber respondido a un deber moral. En la prc tica, sin embargo, gran parte de los donantes polticos esperan una retribucin; en este sentido, consideran que los pagos a los polti cos son una forma de inversin, o al menos primas de seguros, y que no consisten simplemente en un obsequio. Precisamente es esta idea de retribucin a la inversin poltica lo que la mayora de los tericos liberales de la poltica consideran ilcita, posicin que comparte tambin el electorado. Esta es la razn fundamental por la que la mayora de las democracias introdujeron una legisla cin dirigida a regular las finanzas polticas. Sin embargo, dicha le gislacin ha distorsionado el mercado poltico de tal modo que a los partidos se les ha vuelto imposible comportarse del modo en que lo hacen las empresas en otros sectores.

De l a

c o r r u p c i n p r iv a d a a l a c o r r u p c i n e s t a t a l

Los polticos desean que se reduzcan los costes de las maniobras electorales. El pblico desea que se reduzca la influencia de los do nantes adinerados en l^ i poltica 161. Estas parecen ser propuestas lgicas dirigidas a regular las finanzas de la poltica. Pero ambas pro puestas precisan ms aclaraciones. A los polticos, los costes de las campaas les presentan un clsico dilema terico semejante al fa moso dilema del prisionero. Si dos partidos rivales cooperaran en limitar los gastos de las campaas sera posible controlar el gasto to tal de la eleccin, lo cual beneficiara tanto al ganador com o al per dedor. Pero la tentacin de no cooperar es demasiado grande, ya que el beneficio de la victoria el poder supera el coste, incluso de unas elecciones caras. Ms all de lo que indiquen las reglas de juego, es posible que ambos prisioneros renieguen de cualquier convenio, pensando que de esta manera pueden asegurarse la vic toria. A la vez, el pblico tambin desea cargar a otro con el coste

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por la organizacin de los partidos polticos. La reticencia de los in dividuos a formar parte de los partidos polticos parece sugerir que tienen una total falta de inters en esta forma de representacin. Si individuos adinerados y corporaciones se mostraran dispuestos a pagar las cuentas de las campaas electorales, la mayora de los vo tantes podra llegar a no objetarlo, aun si de ello resultara que los representantes elegidos terminaran empeados frente a los do* nantes-inversores. stos son los dilemas que hacen que la regula cin de las finanzas polticas sea tan difcil de lograr. La mayora de las democracias cuentan en la actualidad con al gn sistema legal de control sobre las finanzas de las campaas elec torales, con la excepcin de Holanda, Suecia y Tailandia. La mar yora de las democracias han intentado regular las finanzas de los partidos de tres maneras: intentando restringir los gastos polti cos; intentando restringir las donaciones privadas; y ofrecindoles financiacin estatal a los partidos como alternativa al dinero priva? do. En Gran Bretaa, los lmites impuestos a los gastos locales se re montan a la Ley sobre Prcticas Corruptas de 1882, la cual impuso un techo a los gastos de los candidatos en elecciones individuales (que exclua los honorarios de los escrutadores) segn el nmero de electores de cada distrito. Esto redujo a la mitad las sumas pro medio gastadas por la disputa de los escaos. El lmite del gasto de fines de los aos ochenta que se impuso tras sucesivos aumentos desde los sesenta fue de 3.240 libras, ms 3,7 peniques por votan te de los condados y 2,8 peniques por votante de los municipios162. Tambin se prohibieron cierto tipo de gastos realizados por los candidatos, com o las transmisiones de radio, los carteles, el trans porte a los sitios de votacin y el soborno en efectivo o especie 163. Slo recientemente se ha planteado la posibilidad de imponer l mites al gasto central. En octubre de 1998, el Committee on Standards in Public Life, presidido por lord Neill, recomend que el gasto en las elecciones generales nacionales se redujera a 20 millo nes de libras por partido; y que los costes por las campaas realiza das por grupos de presin en nombre de los partidos no excedieran el milln. Adoptar dichas medidas significara seguir el ejemplo de Canad, donde la Ley de Gastos Electorales de 1974 impuso rgi dos lmites al gasto central y por distrito de los partidos polticos 164.

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La experiencia canadiense demuestra, sin embargo, que dichas res tricciones de gastos no disminuyen necesariamente las diferencias en el poder financiero de los distintos partidos. Los lmites sobre el gasto electoral forzaron simplemente que los partidos controlaran mejor sus costes operativos ordinarios 165. La mayora de los pases imponen hoy tambin restricciones indirectas sobre el gasto, al eli minar de la televisin la publicidad poltica pagada (segn encues tas recientes, nicamente 12 de los 45 pases encuestados permiten este tipo de publicidad, mientras que Francia ha eliminado tam bin la publicidad en la prensa, los carteles e incluso las lneas tele fnicas gratuitas). Esto ha trado como efecto el desvo de dinero en lugar de su contencin. Los intentos por reducir el gasto en Estados Unidos han sido ms limitados. Las enmiendas a la Ley de la Campaa Electoral Fe deral de 1974 buscaron imponer restricciones sobre el gasto; sin embargo, dos aos despus la Corte Suprema las dej sin efecto (por el caso Buckley contra Valeo) argumentando que limitaban la libertad de expresin y por tanto violaban la Primera Enmienda. Debido a esto, el control fundamental sobre las finanzas polticas es el tope de 25.000 dlares anuales sobre las donaciones polticas individuales sta era la disposicin fundamental de la Ley de 1974 y la reciente eliminacin de las donaciones provenientes del extranjero I66. En teora, la ley prohiba tambin la contribucin de compaas y sindicatos, aunque la contribucin voluntaria de ac cionistas y empleado fue declarada legal en 1975 167. Y lo que es ms importante, los Conlts Nacionales de los dos partidos princi pales han logrado reunir cientos de millones de dlares en dinero bondadoso para la construccin del partido, para resolver el voto y otros propsitos supuestamente no dirigidos a las campa as especficas de candidatos particulares. En la prctica, la pu blicidad sobre determinados financiada con dinero bondadoso no se diferencia de otras propagandas de campaa. En suma, el nico control real sobre las finanzas polticas esta dounidenses surge del hecho de que resulta relativamente fcil ob tener la informacin sobre las fuentes de los fondos para las cam paas: todas las donaciones que superen los 250 dlares deben declararse. Otros pases (incluyendo a Gran Bretaa y Canad) des

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cansan tambin fundamentalmente en la posibilidad de acceder a la informacin y no tanto en topes destinados a regular las donaciones privadas. A causa de ello, lord Neill recomend que se eliminaran solamente las contribuciones a los partidos polticos britnicos pro* venientes del extranjero y que todas las donaciones nacionales que superaran las 5.000 libras fueran declaradas. En Alemania cualquier obsequio superior a los 20.000 marcos alemanes (10.300 dlares) debe hacerse pblico, lo que afecta en Francia a toda contribucin que supere los 1.000 francos. Los franceses tambin limitan las d o naciones para los candidatos de la Asamblea a 50.000 francos. Pero esta regulacin o limitacin impuesta sobre las donacionei polticas privadas forma parte de una transformacin de las finara zas de los partidos mucho ms amplia. Prcticamente todas las de mocracias han dado un paso adelante al ofrecer directamente a los partidos una financiacin sustancial del Estado. Slo unas siete democracias no dan en la actualidad subsidios directos a los parti dos, si bien los sistemas varan (el sistema ms comn consiste en entregarles a los partidos dinero en funcin de sus votos o sus esca* os). Llamativamente, en la actualidad, slo en tres grandes demo cracias la financiacin privada de los partidos supera a la estatali en Holanda, en Gran Bretaa y en Estados Unidos 168. Es ms, trece sistemas otorgan adems subsidios indirectos (tales com o recortes impositivos como modo de contribucin, ste es el caso de Estados Unidos, Canad y Alemania), mientras que al menos veintitrs de* mocracias brindan a los partidos espacio gratuito en la televisin. Incluso en Gran Bretaa esta forma de financiar a los partidos est evolucionando. Entre 1979 y 1992, los principales partidos de la oposicin recibieron ms de 9 millones de libras en short money (dinero rpido) para apoyar su trabajo parlamentario: de dicha suma, el laborismo recibi 7,2 millones de libras169. Con esto se in tenta compensar la ventaja de la que disfruta el partido que est en el poder por los recursos con que cuenta de la Administracin. Su mado a esto, durante las pocas de elecciones, el Estado otorga gra tuitamente lugares de reunin, servicio postal y espacios televisivos; adems, ciertas donaciones para los partidos estn libres de im puestos 1/0. En Estados Unidos tambin la financiacin estatal es mayor de lo que se reconoce generalmente. El Fondo para la Cam

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paa de Eleccin Presidencial iguala los primeros 250 dlares de cada contribucin individual que se realiza para algn candidato principal a cambio de que el partido se comprometa a reunir dine ro para la campaa hasta un lmite ajustado a la inflacin; adems, se da a los candidatos presidenciales una suma global a cambio de que no acepten ms donaciones privadas. En 1996, los dos candida tos principales recibieron unos 13,5 millones de dlares cada uno en Fondos Compensatorios Federales. Cada partido principal tie ne tambin derecho a un subsidio pblico (de 11 millones de dla res en 1992) para cubrir los costes de la convencin destinada a de signar al presidente 171. El papel del Estado es, en proporcin, ms importante en Euro pa. Ya en 1989, el pago estatal a los partidos irlandeses era de 4 mi llones de libras irlandesas, mientras que los ingresos provenientes de otras fuentes ascenda a 2,7 millones172. En Holanda, la financia cin estatal com o proporcin de los ingresos de los partidos oscila entre el 14 y el 31 por ciento l73. A los partidos alemanes que obtie nen ms del 2 por ciento de los votos se les reembolsa automtica mente los gastos, a la vez que el Estado paga crecientes sumas de di nero a las fundaciones prximas a los partidos como, por ejemplo, la Fundacin Friedrich Ebert de los socialdemcratas. El nmero de empleados temporales de los partidos pagados por el Estado ha su bido de 115 en la dcada de 1960 a 619 a fines de la de 1980, y los diputados del Bundestag contribuyen con una proporcin de sus sa larios, lo que debe considerarse, en realidad, com o una forma de fi nanciacin estatal l74./Tras una serie de escndalos relacionados con la venta de armas, los franceses introdujeron el reembolso esta tal para los candidatos presidenciales, que lleg a ser de 6 millones de francos si atraan a menos del 5 por ciento del voto en la prime ra ronda electoral y de 30 millones si eran capaces de reunir ms del 5 por ciento de votos. Los partidos centrales reciban sus propios subsidios, que en 1991 llegaron a ser de 262 millones de francos l75. Prcticamente en todos los pases de Europa la historia es la misma: En Dinamarca, el total del subsidio estatal directo para los prin cipales partidos aument de 57.262 coronas en 1965 a 72,4 millones en 1990 176.

En Austria, los subsidios nacionales y regionales para los par tidos han aumentado durante los ltimos veinte aos de me? nos de 400 millones de chelines a cerca de 1.750 millones 177. En Italia, la financiacin estatal para los grupos parlamenta* ros y los fondos para la campaa electoral subieron de 60.000 millones de liras a 183.000 millones entre 1974 y 1985 178. En Noruega, el total del subsidio estatal destinado a los parti dos se ha elevado de 8 millones de coronas en 1970 a 58,7 mi1 * llonesen 1991 179. En Espaa, la recaudacin de dinero proveniente del sector privado est limitada al 5 por ciento del subsidio estatal 1 8. En efecto, no es exagerado afirmar que los partidos polticos de Occidente se estn nacionalizando gradualmente. Y que corren el peligro de convertirse en apndices del Estado. Pero es acaso la financiacin estatal un remedio genuino con* tra la corrupcin (o para ser ms preciso, contra las donaciones privadas condicionales)? O no es acaso (como alguna vez dijo Kar Kraus sobre el psicoanlisis) una enfermedad que pretende ser el remedio? En primer lugar, la financiacin estatal no parece despla zar a la financiacin privada. Posiblemente la complemente, aun cuando se impongan restricciones sobre la financiacin privada; Adems de los subsidios estatales, se estima que los partidos polti cos italianos, por ejemplo, recibieron, entre 1979 y 1987, un total de 60.000 millones de liras anuales (en precios de 1986) de finan ciacin ilegal. Otro clculo de 1993 de los tangenti sugiere que al canzaron los 3,4 billones de liras anuales, es decir, que eran diez ve ces los ingresos oficiales de los partidos 181. La financiacin estatal tampoco parece haber sido suficiente para los democristianos ale manes: recordemos las sumas ilegales reunidas por el partido du rante el gobierno de Helmut K ohl182. Incluso pudiendo prevenir estos procedimientos ilegales, resul ta dudoso que esta creciente identificacin entre los partidos pol ticos y el Estado constituya algo positivo. Si consideramos al Estado moderno como lo entenda Weber en su teora social, es decir, como rbitro imparcial, entonces dicha identificacin puede significar avanzar hacia el nirvana de la poltica despolitizada. Pero si se con

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sidera al Estado como una especie de mano arrebatadora es de cir, com o guardin de sus propios intereses en lugar de constituirse en guardin del inters pblico , entonces la prdida de esa tradi cional autonoma de los partidos polticos se vuelve algo preocu pante. En la antigua Repblica Democrtica Alemana haba una variada oferta de partidos cuando la gente concurra a elecciones, pero en realidad todos eran parte integral del Estado, es decir, que no constituan una verdadera alternativa al Partido Socialista Uni ficado. Europa occidental terminar recreando una democracia algo diferente aunque casi artificial si los partidos polticos termi nan dependiendo de los Ministerios de Finanzas. Y qu habr de pensar entonces el electorado de estos nuevos polticos que buscan ganar las elecciones para conseguir el dinero... que les permita ob tener una eventual reeleccin?

a c ia e l m e r c a d o d e l a p o l t ic a

Queda claro que, por mucha regulacin que se implemente, no podr revertirse esta evolucin organizativa de los partidos que sur gi de una afiliacin masiva voluntaria y se dirige a la formacin de cuasiempresas que compiten con complejas y costosas campaas por Bienestar S. A. Es probable que la mayor regulacin de las fi nanzas de los partidos sirva nicamente para incrementar la hipo cresa y la pobreza de la vida poltica. Una consecuencia posible es que debido en parte a las regu laciones impuesta^ los partidos tengan que enfrentarse al desafo, o a verse directamente reemplazados, por grupos de presin dedi cados a alguna causa poltica en particular, o sea, enfrentarse a las llamadas organizaciones no gubernamentales (ON G). Actualmen te, en Gran Bretaa, una proporcin veinte veces mayor que la can tidad de personas afiliadas a los partidos polticos pertenece a gru pos de voluntarios o de autoayuda 183. El nmero de miembros de la Real Sociedad de Proteccin de las Aves (un milln en total) su pera al de los tres partidos polticos principales tomados en su con junto 184. El prolongado debate britnico acerca de si deba o no suprimirse la caza de zorros ilustra claramente las diferentes for

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mas que pueden tomar estas organizaciones de base popular: poj un lado, se organizan en un nmero relativamente pequeo, aunj que muy activo, de grupos defensores de los derechos de los anima', les; por otro, en una alianza menos definida de cazadores, granje* ros, gente del campo y simpatizantes de las zonas residenciales. Yh^j que ha de tenerse en cuenta tambin es que la comunicacin eleo* trnica hace que la movilizacin de personas en apoyo de alguna causa particular sea ms fcil. Sin embargo, resulta llamativo que, an hoy, los adversarios de la caza hayan estado cerca de conseguir su objetivo la supresin a ni vel nacional de la caza con perros gracias a la donacin, al puro estilo Eccleston, de un milln de libras al Partido Laborista. Este tipo de interaccin entre las organizaciones extraparlamentariasy 1 q $ :< partidos no es una novedad: la Liga contra la Ley de Cereales de mei| diados del siglo XIX, las campaas antialcohlicas de Gran Bretaa y Estados Unidos que perduraron hasta la dcada de 1920, y la Campa a por el Desarme Nuclear o sus equivalentes continentales de ls anos cincuenta y ochenta tuvieron una funcin similar. Sealar que los grupos dedicados a una causa poltica desempearn un papell importante en la democracia del futuro equivale a decir, una vez que el futuro ser como el pasado. La diferencia radica en que los grupos de presin actuales, como los partidos de la actualidad, debe*, rn organizarse de una manera ms empresarial de como se hizo en el pasado. Si bien cuentan en el presente con ms apoyo voluntarioque los partidos polticos oficiales, las ONG descubrirn, tarde o tem prano, que los costes de una presin eficaz en un mercado poltico cada vez ms caro superan los ingresos provenientes de las cuotas d afiliacin y de las cuestaciones eventuales. En trminos estrictamente econmicos, no resulta eficiente crear una organizacin poltica nue va, con todos los gastos generales que conlleva, cada vez que uno de see que se ponga en efecto una poltica especfica. Una de las razones por las que se form el Partido Liberal en el siglo xix fue precisamen te porque un buen nmero de grupos Victorianos defensores de cau sas polticas aisladas tuvieron la visin de poner en comn sus re cursos para poder asegurarse el poder en la legislatura185. Pero la cuestin principal consiste en definir si los partidos ofi ciales deberan liberarse de las actuales, y en gran medida perver

m&

ms|

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sas, restricciones impuestas sobre sus actividades. Cul sera el efec to de deshacerse no slo de las restricciones impuestas sobre la fi nanciacin privada de la actividad poltica sino tambin de las ano malas propias del sistema de financiacin estatal? Supongamos que en lugar de pagarles a todos los candidatos parlamentarios con el dinero de los contribuyentes se realizara una redistribucin de los recursos que contribuyera a equiparar los salarios ministeriales con los de los empleos equivalentes del sector privado. Es posible que estos salarios ministeriales ms elevados atrajesen a personas con ms talento a seguir la carrera poltica, y redujesen, a la vez, la pre sin que sienten los ministros por actuar en nombre de partidarios adinerados cuando desempean sus cargos. Podamos suponer tam bin que la nica regulacin sobre las finanzas polticas consistiera en la obligacin de informar sobre las fuentes de las donaciones y hacer pblicas las ventas, lo cual se ajustara al estndar esperado de las empresas pblicas. El argumento ms convencional es que tal mercado libre apli cado a la poltica beneficiara a los ricos e impedira que los pobres tuviesen influencia. Tal vez esto sea cierto, aunque no modificara el hecho de que todos los accionistas del Estado, ms all de sus contribuciones a las finanzas de los partidos, cuentan en una demo cracia con los mismos derechos electorales. Un partido que propon ga en su plataforma el recorte de impuestos para el 0,5 por ciento superior de los grandes contribuyentes probablemente llegue a recaudar una verdadera fortuna por las donaciones de los ricos, pero seguramente perder frente al partido que base su campaa en la mejora de los servicios pblicos sin alterar la carga impositiva esto con la condicin de que este segundo partido se asegure una donacin de al menos una libra de todo beneficiario de la me dida . Tomando en consideracin los distintos factores, los ries gos de un mercado libre aplicado a la poltica parecen ser meno res que los riesgos que conlleva una regulacin excesiva. La cuestin fundamental es que mediante esas reglas que inten tan controlar la influencia privada se niega a los partidos polticos -instituciones esenciales para el funcionamiento de la democra cia la financiacin que necesitan, y se los fuerza a depender, de modo insano, del Estado. Adems, la estigmatizacin de las dona-

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dones privadas es, en muchos sentidos, irracional; equivale a decir algo as com o que no debera permitrseles a los ricos que compra ran ms valores de una compaa que los que pueden comprar los pequeos inversores, o que ellos no deberan donar ms dinero a las fundaciones de caridad que aquellos que perciben un salario medio. Ylo que es peor, la nacionalizacin de los partidos amenaza con reemplazar esa genuina competencia que se da entre las dife rentes asociaciones polticas independientes por las maquinacior nes de un aparato estatal homogneo. Un mercado poltico sin restricciones sobre las donaciones pri vadas realizadas abiertamente y que contara con subsidios estatales mnimos no necesariamente alimentara la corrupcin puede lle gar hasta a reducirla al poner a un lado la necesidad de subterfut gios . Esto no equivale a recomendar que retornemos al Silverbridge de Trollope. Lo que intentamos sugerir es que la poltica d Occidente se est acercando peligrosamente a un nuevo tipo de co rrupcin que es tan perjudicial para la democracia como aquel que frustr las ambiciones polticas de Trollope.

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C u a r t a s e c c i n

P oder global

L jA F U U L O I X

A m os y plancton: LA GLOBALIZACIN FINANCIERA

Los Amos del Universo eran unos espeluznantes y rapa ces muecos de plstico con los que le gustabajugar a su hija, que, aparte de eso, era perfecta... Incluso dentro del campo de los juguetes de plstico, su vulgaridad era extraordinaria. Pero un da, en un arranque de euforia, despus de haber descolgado el telfono para aceptar una peticin de bonos que haba supuesto para l una comisin de 50.000 dlares, as desmallo, aquellas palabras haban brotado en su mente. En Wall Street, l y unos pocos ms, cuntos?, trescientos, cuatrocientos, quinientos a lo sumo... se haban convertido precisamente en eso, en Amos del Universo.
Tom W o lfe , La hoguera de las vanidades1

A t e r r o r iz a n d o a ^ todos

E n los inestables primeros cien das de Bill Clinton como presi dente, James Carville, su director de campaa, asegur que, si la re encarnacin exista, querra regresar no com o el presidente o el papa, sino com o el mercado de bonos, porque era ste quien go bernaba el mundo. As puedes aterrorizar a quien quieras, deca Carville 2. Estaba haciendo alusin a la (algo) nerviosa reaccin del mercado frente a la llegada a la Casa Blanca del primer presidente demcrata desde Jimmy Crter. Durante los dos meses previos a la eleccin de Clinton, y mientras aumentaban sus posibilidades de xito, los mercados hicieron subir los rendimientos de los bonos nor teamericanos a largo plazo en 35 puntos bsicos 3, al tiempo que los rendimientos descendan en casi todas las principales economas.

Thomas Derrick, Sentiment on the Stock Exchange, de Punch, 1938

Las primeras iniciativas de Clinton sobre sanidad y soldados homo sexuales no eran tranquilizadoras para los amos del universo. El mercado de bonos mundial es, desde luego, aterradoramen te grande. Entre 1928 y 1997, su tamao creci seis veces, alcanzan do alrededor de los 25 billones de dlares 4. A mediados de 1999, el valor total de los bonos a pagar equivala a 34 billones de dlares. Esto no slo exceda la capitalizacin total de todas las bolsas (27,5 billones de dlares en 1999) sino tambin el PIB de todos los pases del mundo (30,1 billones de dlares en 1997). Ms de la mitad de la totalidad de los bonos de 1999 fueron emitidos por gobiernos u otras agencias del sector pblico. Y casi la mitad de esos bonos eran de origen norteamericano. El surgimiento (o ms bien, el renacimiento) del mercado de bo nos en el decenio de 1980 se asocia, con frecuencia, a la trayectoria de Salomon Brothers 5. Despus, la estrella de Salomon ha perdido brillo, pero las instituciones norteamericanas han continuado sien do en el decenio de los noventa los principales artfices del mercado. En 1997, alrededor del 90 por ciento de la emisin total de bonos fue realizada por unas veinte firmas (Merril Lynch, Morgan Stan ley yJ. P. Morgan se encargaron de alrededor de la quinta parte de la emisin) 6. Pero la clave del comentario de Carville era que, a pe sar de la dominacin de los bancos norteamericanos, el mercado de bonos no deba estar regido por el presidente, ni siquiera por un presidente que ^cababa de ganar una decisiva victoria electoral. Hay demasiados inversores individuales e institucionales con mu cho dinero y muchos de ellos no son norteamericanos . En el momento de la ceremonia inaugural del gobierno del presidente Clinton, ms del 13 por ciento de los bonos del gobierno federal norteamericano estaban en manos extranjeras. El crecimiento extraordinario del mercado de bonos debe verse en el contexto de un proceso ms amplio de globalizacin finan ciera. En los ltimos veinte aos, los flujos de capitales han aumen tado de m odo espectacular. En 1980, las transacciones en bonos y acciones (valores emitidos por compaas) que traspasaban las fronteras equivalan tan slo al 8 por ciento del PIB japons, pero ya en 1998 la cifra representaba el 91 por ciento. Y en Estados Uni dos el incremento fue incluso mayor: del 9 por ciento, haba ascen

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dido al 230 por ciento. Las transacciones transfronterizas alemanas subieron del 7 por ciento al 334 por ciento del PIB 7. Y el prstamo bancario internacional tambin se expandi de manera exponen cial. Entre 1993 y 1997, la deuda bruta con la banca internacional aument de 315.000 millones de dlares a 1,2 billones de dlares. Si bien el crecimiento del prstamo fue menor en 1998, la suma de bida a la banca internacional todava alcanzaba un rcord de 11 bi llones de dlares a finales de ese ao 8. La facturacin diaria en los mercados de divisas del mundo se elev de 1,6 billones de dlares en 1995 a 2 billones de dlares en 1998, lo que supona flujos anua les que superaban los 400 billones de dlares 9. Y el crecimiento de los mercados internacionales de derivados financieros fue an ms rpido. La cifra total de futuros y opciones comercializados subi de 7,8 billones de dlares a finales de 1993 a 13,5 billones a finales de 1998. Yla cifra de los llamados instrumentos overthe counter (OTC), que se comercializan al margen de los mercados establecidos, subi de 8,5 billones de dlares a la sorprendente suma de 51 billones de dlares 10. El mercado de derivados negociados por OTC es hoy, sin lugar a dudas, el mayor mercado financiero del mundo; es incluso ms aterrador que los 34 billones de dlares que representa el mercado de bonos. En realidad, slo alrededor del 14 por ciento de los bonos son in ternacionales: en 1999, unos 29 billones de dlares fueron clasifica dos como bonos nacionales, lo que significaba que haban sido emi tidos en el pas donde se haba solicitado el prstamo (vase el apndice C ). Adems, la proporcin de bonos internacionales que le corresponde al sector pblico es menor que la tercera parte. Pero la proporcin de bonos gubernamentales que est en manos de in versores extranjeros es todava considerablemente elevada. Como se puede ver en el cuadro 12, hasta principios del decenio de los noven ta, las deudas externas representaban entre la mitad y la sexta parte de las deudas pblicas de las mayores economas. En Gran Bretaa y Estados Unidos la tendencia fue, desde finales del decenio de los se tenta, claramente ascendente. En 1999, los no residentes posean el 19 por ciento de los bonos britnicos a largo plazo (gilts), comparado con el 6 por ciento que tenan en 1979. En 1998, los extranjeros po sean el 23 por ciento de la deuda federal bruta norteamericana,

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proporcin que doblaba prcticamente la de quince aos antes. Esto representa ms del 14 por ciento del PNB norteamericano. Durante gran parte del decenio de los noventa, las compras extranjeras de bo nos norteamericanos a largo plazo (conocidos normalmente como treasuries) desempearon un papel crucial en la financiacin del dfi cit de la balanza de pagos norteamericana: en 1999, alcanzaron su mximo desde 1960 (3,9 por ciento del PNB). Ylas inversiones ex tranjeras netas en Estados Unidos llegaron tambin a un nivel r cord en 1999 al representar el 14,6 por ciento del PNB n . Se trata de una globalizacin financiera sin precedentes, como quieren hacernos creer los simpatizantes de la nueva economa? 1 2 Es la montaa de bonos una amenaza latente para el sistema fi nanciero global, com o algunos han advertido? 1 3Yfinalmente, es importante que la nica superpotencia mundial est tan endeuda da con los extranjeros, a diferencia de la posicin de acreedor neto que caracteriz a Gran Bretaa en su apogeo?
CUADRO 12
D euda
p blic a de lo s pases d e sa r r o lla d o s en p o d e r de extranjero s

( h . 19 9 3 )
Deuda extranjera como porcentaje Pas Austria Blgica Finlandia Alemania Italia Holanda Espaa Noruega Suecia Estados Unidos Reino Unido \ del total de la deuda

19,1 15,8 65,1 48,7 14,5 21,3 17,0 29,9 50,5 14,2 16,6

Fuente: Eichengreeri y Wyplosz, Stability Pact, pg. 103, excepto Estados Unidos (Federal

Reserve Bank o f St. Louis) y Reino Unido (Banco de Inglaterra).

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Este captulo muestra cm o las instituciones de la administracin de la deuda pblica descritas en la Segunda seccin se fueron internacionalizando a lo largo del siglo xix; nos brinda asimismo algunas lecciones histricas sobre el m odo en que el mercado de bonos internacional funcion (y luego dej de funcionar) en la primera poca de la globalizacin.

Los FLUJOS DE CAPITAL: ENTRE LA POLTICA V EL MERCADO Los flujos de capital a nivel internacional no constituyen un fen meno nuevo. Han tenido lugar siempre que ha habido movimien tos a gran escala de personas y de bienes. Durante gran parte de la historia moderna, la exportacin de capital ha estado motivada por una mezcla de economa y de polti ca. El fundamento econmico de la exportacin de capital era el de asegurar ganancias ms elevadas que las que podan lograrse con una inversin nacional. Durante la Edad Media, los comerciantes extranjeros no habran recibido siquiera crditos a corto plazo de no haber existido la posibilidad de mayores ganancias en compara cin a las que se obtenan por el comercio interno. Pero desde la Guerra de los Cien Aos (si no antes), las campaas militares de ul tramar precisaron de un mayor flujo transfronterizo de capital. Los reyes ingleses que reclamaban la totalidad o parte de Francia envia ron ejrcitos a travs del canal para hacer valer su demanda. Debi do a que slo una fraccin de los vveres poda enviarse por barco desde Inglaterra era mucho ms fcil transportar dinero y comprar provisiones en el lugar de accin. Incluso como se dieron cuenta los gobiernos ulteriores, poda ser mejor pagarle a otro estado situado en la orilla derecha del canal para que peleara en tu lugar. Ambas operaciones requeran la transferencia de fondos desde Londres a un escenario blico en el extranjero. En efecto, gran parte de la his toria del mercado internacional de capitales est ligada a esta exi gencia militar bsica. En teora, debera poder distinguirse entre la exportacin de ca pital motivada por un inters de ganancia privado y la exportacin de capital motivada estratgicamente por un inters pblico. Pero

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en la prctica las categoras tienden a solaparse. A menudo las in versiones privadas en el extranjero han sido sancionadas a nivel ofi cial quedando, por tanto, sujetas a los hilos de la poltica. Existen numerosos casos de prstamos realizados para contribuir a la refor ma de los gobiernos extranjeros, cuando menos para convertirlos en aliados ms dependientes. Los ejemplos ms obvios fueron los enormes prstamos franceses a Rusia de finales del siglo X IX, que tuvieron por objeto no solamente financiar la red ferroviaria rusa sino tambin garantizar una posible alianza en caso de guerra con Alemania 14. Para los inversores, el respaldo de su propio gobier no tiene, por otro lado, el atractivo de reducir el riesgo de incum plimiento del prestatario extranjero. Sir Ernest Cassel deca de los Rothschild (que posean entre 1845 y 1914 prcticamente la cuarta parte de todas las emisiones de bonos de los gobiernos extranjeros en Londres) que difcilmente cogan algo sin la garanta del go bierno britnico 15. Esto era una exageracin, aunque perdonable. Cuando el gobierno japons pidi al banquero alemn Max War burg que emitiera un prstamo en 1904 durante la guerra ruso-japonesa, ste hizo lo que cualquier banquero sensato hubiera he cho en tal caso: fui al Ministerio de Asuntos Exteriores en Berln 16. Hay tres problemas fundamentales con la inversin extranjera (a diferencia de la nacional) com o propuesta puramente econmi ca, si bien son tambin parte de su encanto. Es ms difcil asegurar que un prestatario extranjero cumpla con sus obligaciones que ase gurar el pago de intereses y capital de un prestatario que viva en la misma jurisdiccin nacional que el prestamista. Los incumplimien tos son ms problemticos para los obligacionistas extranjeros que para los locales, ya que los primeros no estn representados en las instituciones y pueden estar ms atados a la hora de usar el sistema legal para hacer valer sus reclamaciones contra el gobierno 17. Tam bin es ms difcil estar seguro de que el prestatario extranjero har buen uso de los fondos de ultramar: lo que los economistas deno minan asimetras de informacin son generalmente mayores cuan to ms lejos est el prestatario del prestamista. Finalmente aunque no ha sido siempre un problema , prestar ms all de las fronte ras puede conllevar riesgos adicionales bastante diferentes del de incumplimiento: el tipo de cambio de las monedas del prestamista

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y del prestatario puede variar inesperadamente y dejar en desventaja a una de las partes dependiendo de los trminos del contrato. Y hay tambin tres problemas fundamentales con la idea de la concesin condicional del prstamo extranjero com o influencia poltica. El primero es que, como con el problema bsico del prs tamo, es muy difcil obligar a un prestatario extranjero a que lleve a cabo cualquiera de las reformas prometidas u obligaciones inter nacionales. Es ms, una vez que el dinero ha sido entregado, pue de darse pie a que un mal gobierno reanude o incluso empeore sus malos hbitos. (Este fue el eterno problema de los prstamos para el sultn otomano.) El segundo problema es que los costes por el servicio de la deuda pueden generar, sobre todo cuando el sistema impositivo es regresivo, acontecimientos polticos revolucionarios en el pas prestatario bien diferentes de los deseados por el pres tamista. En tercer lugar, existe la posibilidad de que por razones pu ramente econmicas como las descritas anteriormente, el capital sea retirado con poca antelacin pese a los argumentos polticos a favor del prstamo continuado. Los efectos perjudiciales por las re pentinas salidas de capital pueden llegar a eliminar los beneficios causados por las afluencias de capital anteriores. Unicamente cuan do se nacionaliza el prstamo com o ocurri cuando el gobier no de Estados Unidos absorbi las deudas de guerra de Gran Bre taa de J. P. Morgan en 1917 pueden las justificaciones polticas prevalecer sobre las econmicas. Basada en este anlisis est, por cierto, la suposicin de que ha br una o ms potencias exportadoras de capital con un programa estratgico o poltico. Como veremos, normalmente ste ha sido el caso. Pero lo que hace extrao al siglo xx es la ausencia de tal po tencia hegemnica a nivel financiero.

Los o r g e n e s d e l m e r c a d o

de b o n o s

Si bien los monarcas medievales recurrieron, a menudo a ban queros extranjeros para pedir prstamos 1 8 y algunas ciudades ita lianas permitieron la venta de obligaciones a extranjeros 19, el mer cado de bonos internacional, tal com o lo entendemos hoy en da,

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no surgi hasta el siglo xvi 20. Felipe II y Felipe III no financiaron simplemente sus guerras trasladando lingotes de Amrica a los Pa ses Bajos va Espaa; tambin confiaron en el desarrollo de un mer cado internacional de asientos yjuros que cubriera la perenne bre cha existente entre la recaudacin impositiva y el gasto militar 21. Ya desde el reinado de Isabel I, gran parte de la deuda de la corona inglesa era financiada en Amberes 22, aunque Londres comenz a desarrollarse com o un centro financiero internacional con derecho propio en el siglo xvil. A mediados del siglo XVlli exista gran integracin entre los mer cados de Londres y de Amsterdam. Las acciones de las Compaas de las Indias Orientales de Holanda y Gran Bretaa, el Banco de Inglaterra, la Compaa de los Mares del Sur y ms tardamente los consols britnicos se comercializaban en ambos centros con dife rencias mnimas de precio y de tiempo. Las burbujas del decenio de 1720 se inflaron y explotaron con sorprendente sincronizacin en todos los grandes centros financieros 23. La evidencia de la inte gracin del mercado puede verse tambin en los registros de los nombres de los accionistas. En 1750, el total de las participaciones extranjeras en las tres\grandes compaas britnicas se situaba por encima del 19 por ciento. Y una proporcin significativa del total de la deuda nacional aproximadamente el 14 por ciento per teneca tambin a extranjeros, principalmente a inversores holan deses, cifra que super el 16 por ciento en 1776 24. Mientras tanto, Francfort jugaba un papel similar financiando la deuda del impe rio de los Habsburgo y encauzando el capital del poderoso elector de Hesse-Kassel hacia una variedad de bonos europeos 25. Los bo nos austracos tambin se vendan y comercializaban en Amberes, Amsterdam, Londres, Ginebra y Gnova 26. La Inglaterra hannoveriana haba hecho durante largo tiempo la guerra de m odo indirecto subsidiando a los aliados continentales. Entre 1757 y 1760, por ejemplo, Federico el Grande haba recibido unas 670.000 libras anuales en concepto de subsidios britnicos 27. Pero la escala, la duracin y el coste de las guerras del periodo trans currido entre la Declaracin de Independencia norteamericana y la batalla de Waterloo hicieron que estas transferencias se dispara ran. Entre 1793 y 1815, Gran Bretaa pag 65,8 millones de libras

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en subsidios para los aliados: la mitad de la suma durante los lti mos cinco aos de la guerra 28. Esto representaba entre la quinta y la cuarta parte de la renta nacional de un ao. En 1823, slo los an ticipos para Austria alcanzaban los 23,5 millones de libras, de los cuales el gobierno tuvo que amortizar prcticamente la totalidad ya que Austria liquid nicamente unos 2,5 millones de libras 29. El coste por los pagos y por la necesidad de enviar ejrcitos britnicos ms numerosos al campo de batalla hicieron que aumentara consi derablemente el nmero de las transacciones a travs de la frontera, Estas no podran haberse llevado a cabo de no haber existido dos mercados complementarios: el mercado para los bonos guber namentales y el mercado para los efectos comerciales 30. Si bien con los bonos era posible reunir fondos a nivel interno com o anticipo de los impuestos, no podan vendrseles a los ex tranjeros en cantidades suficientes com o para facilitar las transfe rencias a los actuales escenarios de guerra. Durante la Guerra de los Siete Aos, el Ministerio de Hacienda compr letras de cam bio a los comerciantes de Londres que se giraban a los correspon sales en el extranjero; luego se enviaban a los oficiales que estaban en el campo de batalla, quienes las usaban para pagar a las tropas y comprar alimentos. Los extranjeros estaban felices de recibir letras emitidas sobre Londres ya que podan cambiarlas por pro ductos britnicos y coloniales muy codiciados. El sistema conti nental de Napolen intent frustrar dicho intercambio obstruyen do las exportaciones britnicas al continente. Pero los comerciantes continentales estaban contentos de mantener letras sobre Lon dres, o de invertir sus saldos en consols, pues esperaban la victoria final inglesa 31. Cuando las letras no pudieron ya utilizarse en for ma de pago salvo con ruinosos descuentos, intervino Nathan Rothschild con su extensa red de crdito y acapar todos los lingotes que pudo para prestrselos luego al gobierno britnico. En 1815, Rothschildy sus cuatro hermanos prestaron al gobierno 9,8 millo nes de libras, que se utilizaron para pagar al ejrcito britnico y a los aliados 32. Tan pronto com o la operacin dej de ser rentable, invirtieron los ingresos en consols; crean (correctamente) que los precios subiran cuando se restaurara la libra y se estabilizara el pre supuesto.

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Los enemigos de Inglaterra fueron capaces de realizar transac ciones similares aunque no pudieron igualar la escala de las ope raciones de los Rothschild. De los 77 millones de dlares en bonos al 6 por ciento que emiti Alexander Hamilton para financiar el dficit de los incipientes Estados Unidos, los inversores extranjeros compraron 12 millones de dlares; en 1803, prcticamente la mitad de la deuda norteamericana estaba en manos extranjeras. De hecho, la compra de Luisiana habra sido imposible de no haber aceptado Napolen estos bonos com o forma de pago 33 El emperador tam bin invirti un milln de francos propios en un prstamo estatal prusiano; y en 1811 invirti tres millones en bonos sajones 34. Pero Napolen prefera conquistar y gravar con impuestos en lugar de pedir dinero prestado del exterior; esto limit sus recursos del mis mo modo en que ms tarde limitara los de Hier. Se dio cierta cua lidad complementaria entre el sistema francs y el britnico, pues los ingleses prestaron dinero a los austracos, stos perdieron y Napolen pudo entonces tomar algunos de los fondos originaria mente britnicos al imponer una indemnizacin 35. Pero Napo len pudo haberse beneficiado ms de sus victorias: por ejemplo, acudiendo al mercad^ de capitales de Amsterdam en lugar de intentar asfixiarlo. En 1803, los impuestos por habitante de la Re pblica de Batavia (nombre que recibieron los Pases Bajos una vez conquistados) eran cuatro veces ms elevados que los de Francia; pero la bolsa, que en su tiempo haba sido la mayor del mundo, se encontraba postrada 36.

Los VERDADEROS AM OS DE EUROPA A partir de 1815 se dio una gradual propagacin de lo que los contemporneos consideraban com o el sistema financiero britni co. Como hemos vistp, las caractersticas que definan a dicho siste ma eran las siguientes: una burocracia recaudadora de impuestos profesional, control parlamentario y pblico de los presupuestos, una deuda nacional consolidada que estaba garantizada por el Par lamento y un banco central que tena m onopolio parcial sobre la emisin de billetes. El patrn oro y el libre comercio fueron ele

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mentos ms tardos y opcionales que se agregaron al sistema. En cambio, el movimiento libre del capital fue desde el comienzo par te integral de ste, pues slo mediante el mercado de bonos londi nense los sistemas fiscales del continente europeo adems de las repblicas de Amrica del Norte y del Sur, que haban ganado la in dependencia durante los aos de la guerra lograron estabilizarse en los aos de la posguerra. Entre 1818 y 1832 se emitieron en Londres veintisis prstamos para gobiernos extranjeros con un valor nominal de 55,8 millones de libras 37. Uno de los primeros, el prstamo prusiano de 1818, ilustra el m odo en que se intent exportar no solamente el capital sino tambin el modelo institucional britnico 38. Desde el comien zo de las negociaciones, Nathan Rothschild sostena que los prs? tamos deban estar asegurados por una hipoteca sobre los domi nios reales de Prusia garantizada por los estados representativo^ de los dominios en cuestin. Cuando los prusianos pusieron repa ros, Rothschild explic en detalle las razones por las que exiga esta garanta: Para inducir a los Capitalistas britnicos a que inviertan su dinero en un prstamo para un gobierno extranjero con condiciones razonan bles, ser de vital importancia que el plan del prstamo est integrado lo ms posible al sistema de prstamos para el servicio pblico de In glaterra, y sobre todo que se les extienda a los prestamistas alguna se guridad, aparte de la mera buena fe del gobierno... Sin una seguridad de ese tipo, todo intento de reunir en Inglaterra una suma considera ble de dinero para una Potencia extranjera ser intil; las inversiones ms recientes de algunos sbditos britnicos en los Fondos franceses se han basado en la creencia de que gracias al sistema representativo ahora establecido en ese Pas, la aprobacin por parte de la Cmara de la deuda nacional del Gobierno da una garanta al Acreedor Pblico que no poda encontrarse en un Contrato con cualquier Soberano que careciera de controles sobre el ejercicio de su poder 39. En suma, Londres consideraba que una monarqua constitucio nal supona un menor riesgo crediticio que los regmenes neoabsolutistas 40.

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En realidad, Rothschild estaba dispuesto a negociar por mucho menos que por un control parlamentario en el caso prusiano: el contrato final deca simplemente que para garantizar la seguridad de los acreedores habra una hipoteca especial sobre los dominios reales, totalmente disponible, segn lo dispuesto por la Ley del 6 de noviembre de 1809 de la Casa Real, promulgada por Su Majes tad el Rey de Prusia y los prncipes y con el consentimiento de los estados provinciales 41. Esto estaba bien lejos del control parla mentario al estilo britnico. Por otra parte, hay un lazo obvio entre las negociaciones de Rothschild y la clusula 2 del Decreto para la Futura Administracin de la Deuda Estatal de enero de 1819 que impona un techo sobre la deuda estatal, que destinaba ingresos de los dominios reales al servicio de la deuda, y que declaraba lo si guiente: Si el Estado precisara, ya sea por su futuro mantenimiento o para lograr el avance del bien comn, emitir un nuevo prstamo, esto slo podr hacerse consultando y contando con la garanta de la futura asamblea de los estados imperiales 42. Eso significaba que cualquier nuevo prstamo del Estado prusiano conducira autom ticamente a la convocatoria de los otros estados; en otras palabras, con el decreto se estableca un lazo entre los prstamos pblicos y la reforma constitucional. El decreto de 1819 explica por qu de todos los estados germanos, Prusia fue la que pidi menos prsta mos en los decenios de 1820 y 1830, y por qujas consecuencias del fracaso de las polticas restrictivas del decenio de 1840 fueron revolucionarias. Como agente clave del mercado ms importante del mundo, Rothschild era el prototipo de amo financiero del universo. En mayo de 1818 envi una carta al director del Tesoro prusiano que recoge a la perfeccin el sentido que tena de su propio poder, es decir, del poder del dinero: La camarilla de all [los que se oponan al prs tamo de los Rothschild en la corte prusiana] no pueden hacer nada contra N. M. Rothschild; mientras que l tiene el dinero, el poder y la fuerza, la camarilla es impotente. El rey de Prusia... debera estar satisfecho y agradecerle a Rothschild por enviarle el dinero que au menta el crdito de Prusia 43. De ah que no fueran extraos los comentarios carvillescos sobre el poder de los Rothschild y sus ri

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vales que aparecan con frecuencia en la correspondencia de los polticos del siglo xix y en los escritos de periodistas, novelistas y poetas de la poca. En el canto XII de Don Juan (1823), Byron se preguntaba: Quin sostiene el equilibrio del mundo?.
Quines reinan Sobre el congreso, ya sea realista o liberal? Quines levantan a los descamisados patriotas de Espaa? (Que hacen que los peridicos de la vieja Europa chillen y farfullen atropelladamente). Quines proveen al viejo y nuevo mundo, de dolor O de placer? Quines hacen de la poltica un parloteo? La sombra del noble atrevimiento de Bonaparte? Eljudo Rothschild y su colega cristiano, Baring. Aqullos, y el autntico liberal Laffitte, Son los verdaderos amos de Europa. No es meramente Cada prstamo un golpe de especulacin, Sino adems el asiento de una nacin o la zozobra de un trono.

Y en Coningsby, Disraeli describe al viejo Sidonia com o aquel que haba previsto en 1815 que tras el desgaste de una guerra de 25 aos, Europa precisara capital para mantener la paz. El haba cosechado la recompensa merecida por su sagacidad. Europa ne cesitaba dinero y Sidonia estaba dispuesto a prestarlo. Francia nece sitaba un poco, Austria ms, Prusia no mucho y Rusia unos pocos millones. Sidonia era capaz de satisfacer a todos. Como resultado se convirti en el amo y seor del mercado monetario mundial y, por ende, en el amo y seor de todo lo dems. l posea, literalmen te, todos los ingresos del sur de Italia en prenda; y los monarcas y ministros de todos los pases peleaban por sus consejos y se dejaban guiar por sus recomendaciones 44 La clave del poder de los Rothschild es que constituan una ver dadera sociedad multinacional con casas en Londres, Francfort (su ciudad natal), Viena, Npoles y Pars. Pero no solamente Nathan generaba fascinacin entre sus contemporneos: l era el primus

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interpares de los cinco Bonapartes de las Finanzas (la frase haba sido acuada por el secretario de Metternich, Friedrich von Gentz). Nucngen, el personaje de Balzac, se inspira claramenente en James, el hermano de Nathan: un Luis XIV de la oficina de contabilidad, un elefante de las finanzas, que vende diputados a los ministros y griegos a los turcos; en suma, la personificacin de la era de oro en la que vivimos 45. Para el joven Heine, que escriba en el decenio de 1820, James y sus hermanos mayores eran el baluarte del orden reaccionario que sigui al Congreso de Viena:
Sin la ayuda de los Rothschild, los apuros financieros de la mayora de los estados habran sido explotados por subversivos dispuestos a in citar al populacho a trastornar todo orden o desorden establecido por el statu quo. Por lo general, la escasez del dinero es lo que desencadena las revoluciones; es posible que el sistema de los Rothschild, al haber prevenido estas deficiencias, haya contribuido a preservar la paz de Europa 4 .

C a l c u l a n d o e l riesgo p o l t ic o , h .

1830-1870

Pero a pesar de las valoraciones contemporneas sobre el poder de los Rothschild, el mercado de bonos caa en violentas e imprevi sibles crisis que estaban ms all, incluso del control de su agente principal. A comienzos del decenio de 1820, el mercado de Londres estaba inundado de bonos emitidos por los estados suramericanos (incluso por algunos que ni siquiera existan); es as que el endurecimiento de la poltica monetaria y fiscal de Gran Bretaa y la inestabilidad poltica de los estados deudores condujeron a la desastrosa quiebra de 1825. Los bonos brasileos que los Rothschild haban emitido a 85 cayeron a 56; los bonos mexicanos, colombianos y peruanos ca yeron todos por debajo de 20 47. Ylas monarquas latinas fueron tan poco fiables com o las repblicas. Portugal y Espaa atrajeron inver sores en el decenio de 1830, pero demostraron ser tan incumplidoras com o los estados latinoamericanos durante el decenio de 1820. A finales del decenio de 1830, los hermanos Rothschild se referan

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en su correspondencia privada a los bonos ibricos llamndolos basura. Pero no solamente los estados hispnicos dejaron de pa gar. Entre 1837 y 1843, ocho estados norteamericanos hicieron lo mismo 48. Como resultado de las malas cosechas y de la revolucin, los aos 1847-1849 presenciaron la peor crisis financiera europea del siglo. Y la recuperacin en el decenio de 1850 fue precaria. La serie de guerras que comenz con la Guerra de Crimea y sigui con las guerras por la unificacin alemana e italiana generaron nuevas emisiones de bonos en Europa, pero al mismo tiempo au mentaron los riesgos para los inversores. Debido a que fueron po cos los pases que junto a Gran Bretaa adoptaron el patrn oro antes del decenio de 1870, los riesgos no eran nicamente de in cumplimiento sino tambin de depreciacin. Cuando los inversores modernos evalan los bonos soberanos, tienden a consultar en primer lugar los indicadores ms recientes de la poltica fiscal y monetaria: los dficit presupuestarios como porcentaje del PIB, por ejemplo, o los tipos de crecimiento moneta rio mensuales; adems, sus valoraciones se basan en cierta medida en las cifras de los aos previos. Segn uno de los ms clebres ven dedores de bonos, el mercado de bonos norteamericano... se tam balea cada vez que el Ministerio de Comercio de Estados Unidos da a conocer algn dato econmico importante... Los mercados deci den qu datos son importantes y cules no. Un mes es el dficit co mercial norteamericano; al siguiente, el ndice de precios al consu m o 49. En el pasado, sin embargo, haba menos datos econmicos en los que basar los posibles riesgos de incumplimiento, inflacin o depreciacin. Los inversores del siglo xix contaban con informa cin bastante buena y regular sobre los precios de ciertos productos, las reservas de oro, los tipos de inters y los tipos de cambio, pero la informacin fiscal, con la excepcin de los presupuestos anuales, era escasa y poco frecuente y adems no podan contar con clcu los fiables y regulares sobre la renta nacional. En las monarquas no parlamentarias ni siquiera estaban a mano los presupuestos anua les y, de publicarse, no eran demasiado fiables. Antes de la I Guerra Mundial, los anuncios del ndice del coste de vida no existan. En su lugar, com o parecen sugerir ciertas fuentes contempor neas, los inversores de mediados del siglo xix tendan a inferir los

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cambios de la poltica monetaria y fiscal de los acontecimientos po lticos. Cuatro eran los supuestos principales que servan de base para realizar tales inferencias:
1. Todo giro poltico hacia la izquierda, oscilando entre una revolu cin abierta y un cambio de ministro por elecciones tenda a relajar la poltica fiscal y monetaria. 2. Todo gobierno nuevo y ms radical era ms propenso a realizar una poltica exterior ms agresiva, la cual, a su vez, poda desembocar en guerras. 3. Toda guerra interrumpira el comercio y, por tanto, reducira la recaudacin fiscal de los gobiernos (a mediados de la dcada de 1820, el primer ministro francs Villle deca: El caoneo es malo para el dinero) 50. Y por ltimo: 4. La participacin directa en la guerra aumentaba el gasto estatal, adems de reducir los ingresos impositivos, lo que conduca a la nece sidad de solicitar nuevos e importantes prstamos.

Si bien algunos de los supuestos son realistas, queda claro que estos principios debieron mucho a la experiencia vivida entre 1793 y 1815: una guerra que involucrara a la Francia revolucionaria, por ejemplo, constitua la peor pesadilla de los mercados. En efecto, la experiencia del decenio de 1790 cuando la revolucin, la gue rra, el incumplimiento y la inflacin hicieron que se dispararan los rendimientos de los bonos franceses alzndolos del 6 al 60 por cien to 3 1 reson com o La Marsellesa durante casi un siglo: en 1830, en 1848 y en 1871. Segn Metternich, cada vez que estornudaba Pars los mercados europeos se resfriaban (pues aunque Londres se constituy en la capital, dej que Pars continuara siendo el merca do ms seguro del otro lado del canal). Hasta finales de la crisis pro movida por el boulangerismo (1887-1888) no haban desaparecido los temores sobre una posible convulsin poltica interna en Fran cia que pudiera desencadenar una guerra europea. El grfico 26 nos permite rastrear de m odo bastante preciso (se manalmente) las fluctuaciones en el mercado de Londres de los rendimientos de los bonos de cuatro de las cinco potencias entre 1843 y 1871 (los precios de los bonos prusianos no estaban inclui

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dos en la fuente original de nuestros datos) 52. Las historias son bien diferentes. Los rendimientos britnicos fueron ms bajos que otros a lo largo de todo el periodo. Los rendimientos austracos tendie ron a aumentar, mientras que los franceses y los rusos siguieron rumbos marcadamente diferentes en los subperiodos. Lo que ex plica en parte las diferencias es, obviamente, la divergencia que existi en los tipos de cambio, pues nicamente Gran Bretaa se basaba entonces en el patrn oro, mientras que Francia era bimet lica, y tanto Rusia com o Austria se regan (aunque no siempre) por la plata. Sin embargo, los regmenes cambiarios slo pueden expli car en parte la volatilidad de los rendimientos que ocurri durante este periodo formativo. De igual importancia, aunque no entera mente independientes del primer criterio, fueron los acontecimien tos polticos, en especial las guerras y las revoluciones. En efecto, cualquier persona con un conocimiento bsico de la historia europea ser capaz de formular una explicacin primafae bastante convin cente de casi todas las grandes alzas de los rendimientos que apa recen en el grfico. El cuadro 13 resume la magnitud de las crisis del mercado de bonos causadas por las principales guerras y revoluciones del pe riodo. De aqu podemos derivar una serie de conclusiones impor tantes. Por ejemplo, que la mayor crisis vivida por el mercado de bonos europeo en el siglo xix tuvo lugar durante los dos meses pos teriores a la revolucin de 1848 en Pars. En Londres, los bonos austracos y franceses resultaron gravemente perjudicados: los ren dimientos de los bonos austracos subieron hasta 662 puntos bsi cos y los franceses, hasta 505 puntos bsicos. Incluso los bonos rusos se vieron afectados, si bien ninguna revolucin tuvo lugar all. Uni camente los rendimientos britnicos cayeron durante este periodo, fenmeno que refleja no solamente la recuperacin del mercado monetario britnico de la crisis financiera de 1847, sino tambin el reemplazo por parte de los inversores de los bonos continentales por los consols, que eran ms seguros. Quedaba claro que el merca do en su totalidad no esperaba que ocurriera una revolucin en Londres, de ah que fuera considerado por muchos inversores con tinentales como un refugio seguro 53. El comienzo de la Guerra de Crimea tuvo, por razones obvias, grandes consecuencias sobre to

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dos los bonos principales, incluidos los consols; pero lo interesante es que los rendimientos austracos subieron incluso ms rpida mente que los rusos (243 puntos bsicos frente a los 175 puntos b sicos rusos). Este diferencial entre el claramente sobreexpandido rgimen de los Habsburgo y sus rivales se ampli de m odo desas troso durante las guerras de 1859 y 1866; la derrota de Austria a manos de Francia e Italia dispar los rendimientos por encima de los 400 puntos bsicos, y la derrota frente a Prusia, levemente por debajo de los 300 puntos. (Los rendimientos de los consols tambin se elevaron en 1866, pero he omitido las cifras debido a que la crisis financiera haba sido, en verdad, producto del colapso del banco de descuento Overend Gurney.)

Grfico 26. Rendimientos no ajustados de los bonos europeos, 1843-1871. Datos a n de semana y precios de Londres

Fuente: The Economist. Nota: Las interrupciones se deben al cierre de los mercados ( en 1847-1848) o a que los precios no cotizaron en Londres (ste fue el caso de Austria antes de 1870).

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Los rendimientos austracos se mantuvieron elevados debido a que despus de mayo de 1870 fueron formalmente excluidos de la Bolsa de Londres por la operacin de conversin de 1868, a la que se le haba sumado la creacin de un impuesto sobre los obligacio nistas nacionales y extranjeros 54.
CUADRO 13
G u er r as , r e v o lu c io n e s
y m e r c a d o de b o n o s ,

1830-1914
Austria

Acontecimiento Fecha de comienzo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 27/7/1830 22/2/1848 2/6/1853 19/4/1859 7/6/1866 2/7/1870 24/4/1877 4/2/1904 28/6/1914

Gran Bretaa Fecha del mximo 8/2/1831

Francia

Rusia

Fecha del Fecha del Fecha del Aumento mximo Aumento mximo Aumento mximo Aumento 67 2/4/1831 7/4/1848 273 505 106 50 9 181 12 27/4/1877 10/5/1906 60 129 52 31/7/1914 42 27/4/1877 59 7/4/1848 24/3/1854 27/5/1859 8/6/1866 172 175 46 29 28/4/1848 31/3/1854 24/6/1859 26/4/1867 662 243 426 298

31/3/1854 29/4/1859

52 18

7/4/1854 20/5/1859 8/6/1866 31/3/1871

4/5/1877

27/4/1877

31/7/1914

22

31/7/1914

31/7/1914

Numeracin de los acontecimientos: 1. Revolucin de 1830: rebelin contra las cinco ordenanzas de Carlos X. 2. Revolucin de 1848: rebelin en Pars tras la prohibicin de los banquetes. S. Guerra de Crimea: la flota britnica enviada a los Dardanelos. 4. Guerra austro-italiana: ultimtum austraco a Cerdea para que se desarme. 5. Guerra austro-prusiana: las tropas prusianas ocupan Holstein. 6. Guerra franco-alemana: Leopoldo de Hohenzollern acepta el trono espaol. 7. Guerra ruso-turca: Rusia declara la guerra a Turqua. 8. Guerra ruso-japonesa y revolucin de 1905: comienzo de la guerra. 9. Advenimiento de la I Guerra Mundial: asesinato en Sarajevo.
Fuente: The Economist (excepto para las cifras de 1830, que se basan en los datos del Archivo Rothschild y en The Spectator). Nota: Todos los aumentos en puntos bsicos (1 por ciento = 100 puntos bsicos). Las cifras de

1914 no son estrictamente comparables debido al cierre del mercado desde el 31 de julio.

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El hecho de que los inversores del siglo xix fijaban los precios de los bonos no slo en funcin de los (no muy disponibles) indicado res fiscales y monetarios, sino tambin com o respuesta a los aconte cimientos polticos no es muy difcil de demostrar. De ah que nos encontremos a un James de Rothschild evaluando, en octubre de 1830, las consecuencias de la revolucin en Francia del siguiente modo: No podemos ni imaginarnos lo que ocurrira, Dios no lo permita, si entrramos en guerra; porque si ste fuera el caso, los valores caeran de tal m odo que sera imposible vender algo 55. Un mes despus intent cuantificar el riesgo: Poseemos 900.000 ren tes; si preservamos la paz valdrn un 75 por ciento, pero en caso de guerra caern a un 45 por ciento... Estoy convencido de que si se mantiene la paz las rentes mejorarn en tres meses al menos en un 10 por ciento... 56. Ya desde el principio, lo que ms le preocupaba era la posibilidad de la guerra ms que el cambio de dinasta. Des pus de todo, com o hiciera notar amargamente el poeta y periodis ta Ludwig Borne, las relaciones del nuevo rey con la banca (haute banque) eran tan estrechas que se haba ganado el ttulo de Empe rador del cinco por ciento, Rey del tres por ciento y Protector de los banqueros y agentes de cambio. Salomon, el hermano de James, se sinti aliviado al ver que Luis Felipe tomaba juramento en su co ronacin apoyando una Constitucin que haba sido slo levemente revisada: Gracias a Dios, hemos ido tan lejos como para que todo termine bien; de no haber sido as, las rentes no se habran manteni do en 79 sino que habran cado a 39. Dios no lo permita! 57. Pero exista siempre el peligro de que Luis Felipe no pudiera dominar a sus ministros, algunos de los cuales recordaba el decenio de 1790 con embriaguez. Como dijera el sobrino de James, Nat, tras la lti ma crisis francesa: En general, cuando las tropas se movilizan, co mienzan tambin los temores de los obligacionistas... 58. Hacia finales de su carrera, la tendencia de James de Rothschild a valorar de este modo los acontecimientos polticos se haba con vertido en material de leyenda burstil. Entonces, M. le barn, le dijo el primer ministro piamonts Cavour ajames de Rothschild en 1859 un mes antes de que su pas le declarara (con el apoyo de Fran cia) la guerra a los austracos, es verdad que la Bolsa subir en dos francos el da que yo renuncie como primer ministro? Oh, M. le

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comt, le contest Rothschild, usted se subestima demasiado! 59. Rothschild reaccion de modo similar ante la arenga de Napolen III en Auxerre, el 6 de mayo de 1866, en la que el emperador denun ciaba los tratados de 1815. En su momento Napolen haba dado garantas a los vecinos de Francia: L E mpire, cest la paix, haba di cho. Pero ahora, sostena Rothschild, LEmpire, cest la baisse: literal mente, el imperio es un mercado a la baja 60. Pero no slo los banqueros pensaban de este modo. En 1840, cuando Palmerston rechazaba intransigentemente las ofertas de Thiers, el primer ministro francs, para lograr un compromiso que salvara las apariencias en la cuestin de Oriente, el rey Leopoldo de Blgica deca lo siguiente a su sobrina la reina Victoria: La poltica ocupa un lugar primordial en la mente de la gente, y con la cada estrepitosa de los fondos y otros valores todos han estado ms o menos perdiendo. Veo con cierta satisfaccin que los fondos in gleses, que antes de la Convencin [la malograda convencin anglofrancesa] estaban en 91, ahora estn en 87 y estuvieron an ms bajos; espero que esto anime a nuestro amigo Melbourne [el primer minis tro britnico] 61. Disraeli fue otro eminente Victoriano que comprendi las interrelaciones entre las crisis blicas y las financieras. En enero de 1859, en vsperas del desafo franco-italiano a Austria, le escribi al conde de Derby lo siguiente: La alarma en el mercado londinense es grande: el comercio por el Mediterrneo ha quedado completa mente detenido. La reduccin del valor de los ttulos es de unos 60 millones de libras esterlinas, y la mayor parte ha ocurrido en Fran cia. Una semana ms com o sta terminar con la Bolsa de Pars. Y todo porque un hombre [Napolen III] ha decidido perturbarlo todo 62 Incluso el marqus de Salisbury lleg a caer en el lengua je de la bolsa cuando observaba amargamente (respecto a la esca sez de inversiones extranjeras en Irlanda) que los capitalistas pre fieren la paz y el 3 por ciento en lugar del 10 por ciento con balas en el com edor 63. Pero sta no era solamente una peculiaridad del caballeroso ca pitalismo britnico. Reflexionando en enero de 1865 sobre el p o

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sible resultado de la batalla por el dominio de Alemania, un diplo mtico francs coment con sagacidad, aunque errneamente, que Prusia estaba por encima de la par, tanto en la poltica com o en la bolsa 64. Bismarck reconoci tambin la importancia del mercado de los bonos. Se deleitaba recordando la reaccin de Amschel von Rothschild al or las noticias sobre la retirada del embajador ruso en Pars. Consider a quin podra asustar ms con la noticia. Y mi mirada cay sobre [Amschel] Rothschild. Se puso blanco com o la tiza cuando le di a leer las noticias. Su primer comentario fue: Si lo hubiera sabido esta maana ; y su segundo comentario: Hara un pequeo negocio conmigo maana?; declin la oferta amigable mente, se la agradec, y lo dej con sus agitadas reflexiones 65. Pero Bismarck mismo se convirti ms adelante en tema de especulacio nes. En 1882, el embajador britnico lord Ampthill llam a Gerson Bleichrder al ver un telegrama (de los Rothschild de Pars) solici tando noticias inmediatas sobre la salud del kiser. Le pregunt a Bleichrder qu efecto pensaban los financieros franceses que po dra tener la muerte del Emperador sobre la Bolsa de Pars. Una cada general de un 10-15 por ciento, contest, por la incertidumbre que generara la continuacin del gobierno de Bismarck bajo un nuevo emperador 66.

E l im perio

A menudo olvidamos que hasta finales del decenio de 1860, Fran cia y Gran Bretaa iban ms o menos parejos como prestamistas ex tranjeros. Entre 1861 y 1865, el valor de los prstamos guberna mentales emitidos en Pars equivala casi de m odo exacto al de los prstamos emitidos en Londres 67. Fue tras la derrota de Francia a manos de Alemania en la guerra de 1870-1871 cuando Gran Breta a se puso decisivamente a la cabeza. Si Europa era, como dijera Herbert Feis, el banquero del mundo, entre 1870 y 1914, Gran Bretaa se convirti en la oficina central del banco 68. Entre el decenio de 1870 y la I Guerra Mundial hubo dos gran des oleadas de exportacin de capital britnico. Entre 1861 y 1872, la inversin britnica neta en el extranjero se elev de un 1,4 por

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ciento del PNB al 7,7 por ciento, para caer despus, en 1877, a un 0,8 por ciento. En 1890 volvi a alcanzar el 7,3 por ciento, para si tuarse luego, en 1901, por debajo del 1 por ciento. En su segunda oscilacin ascendente, la inversin extranjera alcanz en 1913 un mximo sin precedentes del 9,1 por ciento, nivel que no pudo su perarse hasta el decenio de 1990 69. En trminos absolutos, esto lle v a una acumulacin de activos extranjeros que subieron ms de diez veces, de 370 millones de libras en 1860 a 3.900 millones de li bras en 1913, lo cual equivala a ms del 140 por ciento del PNB 7o. Dicho de otro modo, la proporcin de la riqueza inglesa invertida en el exterior subi de un 17 por ciento en 1870 a un 33 por cien to en 1913 71. Ningn otro pas alcanz este nivel de inversin en el extranjero: el ms cercano fue Francia, que tena activos en el ex tranjero por la mitad del valor del total britnico, y la proporcin alemana equivala slo a la cuarta parte. Gran Bretaa contaba con casi el 44 por ciento de todas las inversiones en el extranjero en vis* peras de la I Guerra Mundial72. Lejos de matar de hambre a la in dustria britnica por falta de inversiones, com o se ha dicho aveces, este flujo de capitales se sostena a s mismo. En el decenio de 1890, la inversin neta en el exterior supona el 3,3 por ciento del pro ducto nacional bruto, en comparacin con la renta neta percibida de las propiedades en el extranjero que era de un 5,6 por ciento. En el decenio siguiente, las cifras fueron del 5,1 y del 5,9 respecti vamente 73. Las razones de la salida de capital han sido debatidas incesante mente desde quej. A. Hobson publicara su Imperialism, en 1902, don de argumentaba que la desigual sociedad britnica estaba gene rando ms ahorros de los que podan invertirse en el pas. Pero esto no parece haber sido as 74. El argumento de Lenin durante la guerra era que la inversin extranjera haba sido una respuesta a la cada de los rendimientos nacionales; y la investigacin si guiente parece haberlo confirmado. Los beneficios de las inver siones nacionales fueron, entre 1897 y 1909, bastante ms bajos de lo que haban sido en el decenio de 1870. Es ms, incluso te niendo en cuenta el mayor nivel de riesgo implicado, los benefi cios de los ttulos extranjeros eran bastante mejores (entre el 1 y el 2 por ciento) que los de los ttulos nacionales cuando se los prome

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dia en el periodo de 1870-1913 75. Pero la media esconde fluctua ciones sustanciales. En efecto, los valores nacionales fueron aveces una mejor inversin que los valores extranjeros comparables: por ejemplo, entre 1887 y 1896 y en los tres aos anteriores a la gue rra76. Una interpretacin ms reciente relaciona los flujos de capi tal con los coeficientes de dependencia ms elevados del Nuevo Mundo, donde las parejas se casaban jvenes y tenan ms nios y ms saludables que las parejas del pas de origen: las tasas de ahorro eran en consecuencia bajas 77. Como sugiere el ttulo del libro de Hobson, los escritores han asumido desde hace tiempo que exista un lazo entre la exporta cin de capital britnico y el imperialismo britnico. No hay duda de que el auge de los prstamos de Londres al extranjero coinci di con una fuerte expansin del dominio colonial britnico. En 1909, la extensin territorial del Imperio britnico era de 12,7 mi llones de millas cuadradas, en comparacin con los 9,5 millones que haba tenido en 1860: el incremento fue exactamente de un tercio. En vsperas de la I Guerra Mundial, unos 444 millones de personas vivan bajo alguna forma de dom inio britnico: esto equivala a la cuarta parte de la poblacin mundial. En otras pala bras, slo uno de cada diez sbditos britnicos viva en las islas Bri tnicas. Pero tambin es cierto que entre 1865 y 1914 slo la cuarta parte del total de las inversiones britnicas fue al Imperio, mientras que un 45 por ciento lleg a otras economas extranjeras. Es ms, los ti pos de beneficio sobre las inversiones en el Imperio parecen ha ber declinado en trminos relativos: antes de 1884 superaban en cerca de dos tercios los beneficios sobre las inversiones nacionales, pero de ah en adelante slo los superaron en dos quintos 78. A fina les del siglo xix las consideraciones estratgicas tenan mayor peso que las consideraciones econmicas a la hora de extender las fron teras del Imperio. Esto no significa, sin embargo, que la inversin en el extranjero al margen del Imperio no tuviera significado poltico. Entre 1865 y 1914, cerca del 35 por ciento de todas las inversiones britnicas en el exterior en ttulos cotizados se concentraba en bonos del sector pblico, mientras que gran parte del resto estaba localizada en sec

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tores de gran inters gubernamental, o intervenidos por el Estado, com o por ejemplo, los trenes, las minas y las empresas de servicios pblicos. Slo un 4 por ciento estaba en la industria 79. En 1862 se calculaba que el capital de las deudas nacionales del mundo aleanzaba los 2.600 millones de libras, y que ms de la cuarta parte se co tizaba en la bolsa de valores de Londres. Diez aos despus, el total haba subido a 4.600 millones de libras y la proporcin cotizada en Londres era del 53 por ciento 80. Las emisiones de los gobiernos co loniales o extranjeros subieron alrededor del 6 por ciento del valor total de los ttulos cotizados en la Bolsa de Londres en 1853 al 26 por ciento en 1883 (vase el grfico 27). Haba muchos pases que Gran Bretaa no poda gobernar directamente pero que depen dan, sin embargo, de los inversores britnicos. La relacin entre la exportacin de capital y el imperialismo bri tnico formal e informal se ve bien ilustrada en los ejemplos opuestos de Egipto y Turqua. Despus de la Guerra de Crimea tanto el sultn de Constantinopla com o su vasallo el virrey o jedive de El Cairo acumularon enormes e insostenibles deudas naciona les y externas. Entre 1855 y 1875, la deuda otomana subi de aire? dedor de 9 millones de liras turcas a unos 251 millones. En relacin con los recursos financieros del gobierno otomano sta era una suma colosal: com o proporcin de los ingresos corrientes, la carga se elev del 130 por ciento a cerca del 1.500 por ciento; como por centaje de los gastos, los pagos de intereses y las amortizaciones su* bieron del 15 por ciento en 1860 a un mximo del 50 por ciento en 1875 81. En 1877, la deuda turca haba alcanzado los 251 millo* nes de liras, aunque por las comisiones y descuentos, el Tesoro de Constantinopla haba percibido nicamente 135 millones. Pero adems no se hizo un buen uso del dinero. El sultn Abdul Mejid despilfarr millones en el nuevo palacio de Dolmabah^e, un serra llo que tena las proporciones de la Gare du Nord. Y el caso egipcio fue similar: entre 1862, la fecha del primer prstamo extranjero a Egipto, y 1876, el total de la deuda pblica subi de 3,3 millones de libras egipcias a 76 millones, siendo prc* ticamente diez veces superior al total de la recaudacin impositi va; adems, el jedive Ismail deba unos 11 millones de libras de su propia cuenta.

380

Grfico 27. Bonos del gobierno en porcentaje sobre todos los valores cotizados en la Bolsa de Londres, 1853-1990 Fuente: Michie, The London Stock Exchange, 1850-1914, pgs. 88 y ss., 175, 184, 320, 3 2 2,36 0 y ss., 419, 421, 440, 473,52 1 y ss., 589 y ss. Nota: Desde 1883, las cifras incluyen los bonos de gobierno extranjeros a pagar en el exterior aunque cotizados en la Bolsa de Londres. Hasta 1993, valores nominales; des de 1939, valores de mercado.

En el presupuesto de 1876, los cargos de las deudas representa ban ms de la mitad (el 55,5 por ciento) del total de los gastos 82. Comparados con otros prestatarios importantes del mercado in ternacional (como Brasil o Rusia, por ejemplo), Turqua y Egipto estaban fuera de control. Las deudas de Brasil y de Rusia nunca fueron tres veces mayores que el total de la recaudacin impositiva, y los servicios de la deuda representaron comnmente menos que el 15 por ciento del total de sus gastos. De hecho, el paralelo ms cercano a la experiencia de Oriente Medio fue la experiencia de Espaa, que dej tambin de pagar en la dcada de 1870. La transformacin gradual de Egipto de feudo otomano en de pendencia britnica comenz con la declaracin de la quiebra de Turqua en octubre de 1874. Esto fue lo que oblig aljedive a ofre

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cer al gobierno britnico sus acciones en el canal de Suez por 4 mi llones de libras se trataba de una suma enorme, equivalente a ms del 8 por ciento del presupuesto britnico sin los gastos de la deuda, pero que los Rothschild pudieron avanzarle a Disraeli en pocos das, si no horas 83 . Inmediatamente despus de este golpe se abri una nueva Caisse de la Dette Publique para que representantes de Gran Bretaa, Francia, Italia y Austria (los principales pases acree dores) supervisaran las finanzas egipcias. Se fij la deuda consoli dada en 76 millones de libras (que no inclua los 15 millones de libras en deudas privadas garantizadas por las tierras del jedive ni una considerable deuda flotante que posiblemente alcanzaba los 6 millones de libras) 84. En 1878, la Caisse recomend que se nom brara un gobierno internacional con un ingls como ministro de Finanzas y un francs com o ministro de Obras Pblicas 85. Pero en abril de 1879, el jedive expuls al gobierno internacional que, como era de prever, se haba vuelto impopular entre los contribuyentes egipcios. Las potencias volvieron a imponer su autoridad reempla zando al jedive por su hijo Tewfiq, pero una rebelin militar nacio nalista liderada por Arabi Pasha provoc finalmente que el gobierno britnico recurriera a la intervencin militar. En julio de 1882 ata caron Alejandra, y en septiembre, Arabi fue expulsado. Se trataba del comienzo de una prolongada, aunque nunca abiertamente de clarada, ocupacin. Entre 1882 y 1922, Gran Bretaa se vio obliga da a prometerles a las otras potencias no menos de sesenta y seis veces que finalizara la ocupacin de Egipto. Pero las tropas brit nicas no se retiraron hastajunio de 1956 y volvieron breve e igno miniosamente en noviembre siguiente en un vano intento de pre venir la nacionalizacin del canal. Si bien la ocupacin de Egipto fue, en parte, una respuesta estra tgica a las actividades francesas en Tnez, tras las acciones britni cas se ocultaba tambin una razn financiera. En 1884, el ministro de Marina, lord Northbrook (un miembro de la familia banquera Baring), fue enviado a Egipto para indagar sobre las finanzas del pas; su primo Evelyn Baring (lord Cromer) estaba en El Cairo como cnsul general. Este Baring hizo mucho por la estabilizacin de las finanzas de Egipto 86. El valor absoluto de la carga de la deuda cay de 106 mi

3 82

llones de libras en 1891 a 94 millones de libras en 1913, y los au mentos simultneos de los impuestos hicieron que el coeficiente deuda/ingresos quedara reducido a la mitad. Adems, Cromer fue capaz de reunir suficiente dinero extranjero com o para empren der sustanciales inversiones en infraestructuras 87. Esto no poda ser perjudicial para los egipcios. Y era indudablemente beneficioso para los tenedores de bonos extranjeros. La ocupacin britnica de Egipto de 1882 no slo se anticip a un incumplimiento total sino que garantiz adems un tipo real de rendimiento sobre los bonos egipcios excepcionalmente elevado 8S. Las acciones del canal tam bin fueron una muy buena inversin para el Tesoro britnico. En enero de 1876 haban subido de alrededor de 22 libras a ms de 34, tratndose de un aumento que superaba el 50 por ciento. Y el valor de mercado de la participacin del gobierno fue de 24 mi llones de libras en 1898, de 40 millones de libras en vsperas de la I Guerra Mundial y de 93 millones de libras en 1935 (unas 528 libras por accin) 89. Entre 1875 y 1895, el gobierno reciba de El Cairo sus 200.000 libras anuales, y de ah en adelante pagaron bue nos dividendos: subieron de 690.000 libras en 1895 a 880.000 libras en 1901 90. Pero los intereses rusos y ms tarde los intereses alemanes en Constantinopla hicieron imposible que pudiera irse ms all de una supervisin de las finanzas turcas a cargo de las potencias (las oficinas de la Administracin internacional de la Dette Publique, que se asemejan a una pagoda, pueden verse todava hoy en Es tambul) . A consecuencia de esto, las finanzas y el gobierno turco continuaron siendo com o antes. En 1889, tras la gran reestructu racin de la deuda de 1881, el coeficiente deuda/recaudacin impositiva fue de 8,7, pero ya en 1909 haba vuelto a situarse en 10 como en 1879. En porcentaje del gasto, el servicio de la deuda subi del 12 por ciento en 1890 al 33 por ciento en 1910, el ao de la Rebelin de los Jvenes Turcos 91. Y los rendimientos reales de la deuda otomana fueron proporcionalm ente bajos (de 1,6 por ciento, comparado con un rendimiento esperado del 7,4 por ciento). El problema con el imperialismo informal (es decir, con las in versiones sin un control poltico directo) era que hacan ms difcil

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la imposicin de controles financieros y, por tanto, el riesgo de in cumplimiento era alto. Entre 1880 y 1914, casi todos los grandes incumplimientos, con la excepcin de Turqua, ocurrieron en Am rica Latina (en Argentina en 1890, en Brasil en 1898 y en Mxico en 1910). Como ilustra el cuadro 14, los pases que estaban bajo con trol britnico Australia, Canad y Egipto ofrecan a los inver sores extranjeros rendimientos reales mucho ms elevados que los estados independientes, como por ejemplo, Japn, Rusia y Turqua. En promedio, los estados latinoamericanos estaban aproximada mente en el medio, si bien Mxico fue una excepcin por sus conti nuos incumplimientos.

La paradoja de l a c o n v e r g e n c ia , 1870-1914 Desde la dcada de 1870 hasta 1914 hubo una marcada conver gencia en los tipos de inters a largo plazo de la mayora de las grandes economas. Los diferenciales entre los rendimientos d los consols britnicos y los rendimientos de los bonos a largo plazo equivalentes franceses, alemanes, rusos, italianos y norteamerica** nos tendieron a reducirse. Por ejemplo, los rendimientos italianos, cuyo valor duplicaba prcticamente el de los britnicos en 1894; haban cado en 1907 y superaban tan slo en 54 puntos bsicos a los primeros 92. El grfico 28 presenta datos mensuales de las dife rencias en los rendimientos en relacin con los consols de una mues tra de siete pases. Si bien esta convergencia se debi en cierta medi da a la subida de los rendimientos de los consols desde su mnimo de 2,25 en julio de 1896 al 3,6 por ciento en julio de 1914, la razn principal de la convergencia fue la cada en los rendimientos de los bonos de las otras grandes potencias. Los historiadores econmicos han ofrecido tres explicaciones distintas, aunque no mutuamente excluyentes, de este fenmeno. Una es simplemente el gran nivel de integracin de los mercados mundiales de capital global. Algunos estudios han demostrado que en el periodo transcurrido entre 1880 y 1914 se dio una extraordi naria (y todava inigualada) desconexin entre el ahorro y la inver sin debido a los flujos financieros internacionales, la disminucin

3 84

CUADRO 14
P rimas
reales y an tic ipa d a s de a l g u n o s b o n o s in ter n ac io n a les ,

18 50 -198 3

1850-1914

1915-1945

1945-1983

Cifra total prestada durante elperiodo Millones de USD de 1913

ex ante

ex post

ex ante

ex post

ex ante

expost

Argentina Brasil Chile Mxico Australia Canad Egipto Japn Rusia Turqua TOTAL

2,15 1,91 2,42 2,87 1,34 1,30 4,07 1,47 2,01 4,23 2,36

1,71 0,88 1,48 -2,72 1,01 1,27 2,92 1,25 -1,63 -1,56 -0,13

2,05 3,34 3,30

1,95 1,48 -1,90

4,93

4,70

1.943 1.278 501

2,39 1,16 0,64 -0,65 3,24 1,21 0,65 -0,73 2,26 2,91 0,95 2,23

2,31 0,72 2,25

565 4.874 969 409

2,25

1.346 3.341

1,00 1,75

-0,88 1,21

0,11 1,38

-0,34 1,3

919 16.145

Definiciones: prima: diferencia entre el tipo de rendimiento de un bono extranjero y el tipo de rendimiento de los bonos a largo plazo britnicos o norteamericanos (segn el pas donde se haya emitido el bono extranjero) durante un periodo de posesin equivalente; ex ante: tipo de rendimiento interno que resulta del precio de emisin del bono y de los trminos del reembol so; ex post: tipo de rendimiento real obtenido rebajado segn el ndice de precios al consumo del pas prestamista.

Fuente: Lindert y Morton, How Sovereign Debt Has Worked , cuadros II y III. El muestreo de Linderty Morton consista en 1.557 bonos externos emitidos por los sectores pblicos de diez pases grandes. Incluye las obligaciones en circulacin de 1850 y todas las que fueron emitidas entre 1850 y 1970.

de los costes de la transaccin y el arbitraje sin restricciones 93. De hecho, una comparacin de los precios de bonos equivalentes en diferentes mercados durante las siete crisis financieras ocurridas entre 1745 y 1907 sugiere que la integracin financiera fue algo me nor a comienzos del siglo xx respecto a lo que haba sido a media-

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dos del siglo xvill 94. Pero es posible que estos datos se hayan visto distorsionados por problemas de liquidez del mercado asociados a los periodos de crisis. Dado el crecimiento en volumen del arbitraje de activos posterior a 1870 95 y el desarrollo de las comunicaciones

1.550

Alemania Rusia Estados Unidos Argentina Italia Espaa Francia

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Grfico 28, Diferenciales de rendimientos respecto a los consols, 1870-1915 Fuente: Batley yFerguson, Event Risk.

que result de la introduccin y expansin del telgrafo ^ el pro ceso gradual de integracin financiera internacional parece ser indiscutible, a pesar de haberse visto afectado por crisis severas y ocasionales. Una segunda explicacin posible de la convergencia ilustrada en el grfico 28 se vincula a la poltica fiscal. Segn una posicin, los diferenciales en los tipos de inters estaban vinculados a los coe ficientes deuda/PIB: pueden ser vistos, por tanto, com o una me dida clara del riesgo de incumplimiento, si bien los pases deban sumergirse profundamente en la deuda antes de empezar a sentir

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el dolor ocasionado por los rendimientos elevados 97. De cualquier modo, los coeficientes deuda/PIB nos dicen bastante poco. Algu nos de estos pases contaban con grandes proporciones de deuda a largo plazo, mientras que otros tenan una considerable propor cin de obligaciones a corto plazo 98. Algunos pases (Rusia, en par ticular) cargaban con considerables deudas externas, mientras que la deuda de otros (com o Gran Bretaa y Francia) era fundamental mente interna. Y algunos tasaron gran parte de su deuda en oro, mientras que otros no. En todo caso, los coeficientes deuda/PIB eran desconocidos para los inversores contemporneos ya que com o hemos visto en el captulo IV el producto interior bruto es un concepto del siglo X X y con anterioridad a la I Guerra Mundial slo se haban realizado unos pocos intentos de estimar la riqueza y los ingresos nacionales. El apndice D nos da algunos de los criterios de medida con los que los inversores de finales del siglo X IX pudieron haber estado ms familiarizados. Aqu la deuda est relacionada con los ingresos del gobierno y las exportaciones (el segundo coeficiente era especial mente importante para los pases de Amrica Latina o de Oriente Medio, con enormes proporciones de la deuda en manos y moneda extranjeras). Adems, las deudas han sido ajustadas para tomar en cuenta los cupones de inters ms elevados sobre bonos de pases pe rifricos, as como tambin los activos estatales que aparecan al otro lado de la hoja del balance (esto era importante en el caso de los pa ses que haban financiado su red ferroviaria a travs de emisiones de bonos del gobierno). Para dar una idea del nivel de globalizacin al canzado durante el siglo xix, el cuadro incluye a todos los pases ana lizados en Fenn Compendiumde 1889, uno de los manuales de mayor amplitud para los inversores de finales de siglo. El enfoque del Com pendium parece haber sido tpico del periodo. Hay similitudes meto dolgicas entre los clculos de Fenn y las clasificaciones de deuda/ri queza nacional realizadas por Michael Mulhall en la dcada de 1890; el Crdit Lyonnais, por su parte, basaba sus anlisis de crdito en el servicio neto de la deuda en proporcin a la recaudacin impositiva, teniendo en cuenta los pasados episodios de incumplimiento Pero pueden tales cifras explicar mejor las diferencias de los rendimientos y sus fluctuaciones que los anacrnicos coeficientes

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deuda /PIB? Un m odo de responder a la pregunta es examinando estadsticamente la relacin entre los rendimientos de los bonos y las medidas fiscales de la poca. Pero los resultados son, desgracia damente, ambiguos: slo uno de los seis pases de los que contamos con datos disponibles para el periodo 1880-1913 muestra una mar cada relacin positiva entre el coeficiente dficit/ingreso y el ren dimiento de los bonos (Francia); y en dos casos (Gran Bretaa y Alemania) la relacin es negativa 1 0 . Esto quiz no sea tan sorpren dente. El tipo de medidas descrito anteriormente exageraba las cargas de las deudas de pases industrializados tales como Francia e Inglaterra, que tenan grandes deudas pero tambin grandes eco nomas. Sobre la base del coeficiente deuda/ingresos, nicamente dos pases en la dcada de 1880 (o cuatro, si tomamos en cuenta so lamente el gobierno central de Alemania y Suiza) contaban con una solvencia equivalente a la de Gran Bretaa en la dcada de 1980; y en el caso de otros dos (China y Bulgaria) la leve carga de la deu da reflejaba fundamentalmente su incapacidad para acceder al mercado de bonos nacional o internacional101. Del mismo modo, las clasificaciones del Crdit Lyonnais colocaban a Rusia (el mayor deudor del mundo 102) en la primera categora junto a Estados Unidos y, de haber aplicado su criterio rigurosamente, habra situa do a Gran Bretaa en la segunda categora junto a Rumania, Egip to, Austria, Hungra y Espaa103. La tercera explicacin de la convergencia de los rendimientos es que el aumento del nmero de estados en el patrn oro reduca el riesgo de cambio com o factor de clculo entre los inversores 104. Segn esta perspectiva, la adopcin del patrn oro era una seal de rectitud fiscal que facilitaba el acceso de los pases perifricos al capital de los pases principales de Europa occidental. La adopcin del patrn oro indicaba que un pas segua polticas monetarias y fiscales prudentes. La excepcin que confirmaba la regla eran las urgencias bien entendidas como, por ejemplo, alguna guerra im portante; y si un pas abandonaba el patrn oro en una urgencia de este tipo, el pblico entenda que la suspensin era temporal. El patrn oro era, por tanto, una regla contingente o una regla con clusula de escape que otorgaba com o beneficio tipos de inters ms bajos que el coste admisible de presupuestos equilibrados en

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pocas de paz. En otras palabras, un compromiso con el oro redu ca el rendimiento de los bonos gubernamentales en oro en cerca de 40 puntos bsicos105. Existe, no obstante, una dificultad con dicho anlisis: suponer que las guerras constituyen urgencias bien entendidas. La reali dad histrica indica que el periodo 1890-1914 se caracteriz por el peligro inminente de una guerra de magnitudes sin precedentes y de una duracin imprevisible entre todas las grandes potencias. Y esto difcilmente era desconocido para los inversores. El financie ro polaco Ivan Bloch profetizaba ya en 1899 que la consecuencia inmediata de una [gran] guerra sera la baja de los valores a nivel global entre un 25 y un 50 por ciento y en un mercado tan agitado sera difcil otorgar prstamos 106. Pero cm o podemos explicar la paradoja de que existiera una convergencia en los rendimientos a un nivel significativamente inferior a la media de la dcada de 1870 en un momento en que creca la tensin a nivel internacional? Una posibilidad es que los inversores simplemente se hubieran olvidado de lo que poda ocasionar una crisis poltica generalizada en los mercados finan cieros internacionales l07. Despus de todo, en la dcada de 1980, el principio rector de Salomon Brothers en el departamento de servicios para el cliente era que el cliente [tena] muy poca me moria 108. El cuadro 15 nos brinda algunas indicaciones sobre el m odo en que dichos olvidos pudieron haber sido alimenta dos durante las cuatro dcadas y media transcurridas entre 1870 y 1914. Si comparamos el periodo con los cuarenta aos que le precedieron, las crisis polticas ms severas de esa etapa tuvieron un impacto mucho ms leve sobre los rendimientos de los bonos internacionales. El desastre francs de 1870-1871, por ejemplo, no ejerci prcticamente influencia sobre los bonos de los otros pases. Tampoco la crisis de Oriente de 1876-1878 tuvo un gran impacto sobre los rendimientos (si bien es cierto que los bonos turcos se vieron duramente golpeados por los incumplimientos). Tambin la alarma entre los inversores ocasionada por posibles revoluciones pareca haber disminuido; lo atestigua la subida en 129 puntos bsicos de los rendimientos rusos durante la crisis de 1904-1906.

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Teniendo en cuenta esta tendencia de las crisis polticas a reper cutir en menor medida sobre las finanzas, una hiptesis plausible es que los inversores se hubieran vuelto excesivamente confiados. Como el periodista liberal Norman Angel, los inversores llegaron a creer que nada (ni la revolucin ni la guerra) podra interrumpir prolongadamente el negocio de las bolsas de valores mundiales. La delicada interdependencia de las finanzas internacionales, se alaba Angel en su libro de mayores ventas The Great Illusion, haca que una posible guerra entre las grandes potencias fuera un fen meno prcticamente imposible 109. Pero la ilusin, por supuesto, era la de Angel. El significado histrico de su libro consiste en que demuestra cun poco comprendida fue la I Guerra Mundial en vs peras de su comienzo. El 23 de julio de 1914, el ministro de Asuntos Exteriores britni co, sir Edward Grey, advirti al embajador austraco de que una gue rra de envergadura supondra el gasto de tal suma de dinero y una interferencia tan grave del comercio, que se vera acompaada o se guida de un colapso completo del crdito y la industria europea no. Una guerra continental, le dijo al embajador alemn al da siguien te, producira un empobrecimiento y agotamiento completos; la industria y el comercio se arruinaran y el poder del capital que dara destruido. El colapso de las actividades industriales traera com o resultado movimientos revolucionarios semejantes a los del ao 1848 111. La prediccin del colapso comercial se cumpli muy a corto plazo; Grey intuy tambin lo que ocurrira en los pases de Europa central y del este. Lo que l y otros no llegaron a prever fue que la suspensin de la convertibilidad oro y la expansin de los mercados de bonos nacionales e internacionales seran suficientes para financiar un conflicto global por ms de cuatro aos112.

La c r i s i s d e l

m e r c a d o in t e r n a c io n a l d e b o n o s :

U N A LECCIN PARA NUESTROS DAS?

La convulsin que sacudi a casi todos los mercados financieros en 1914 forz a que todas las bolsas de valores del mundo cerraran. Incluso la Bolsa de Valores de Londres no volvi a abrir entre la fes

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tividad bancaria del 3 de agosto de 1914 y finales de ese ao. Pero esto no signific la muerte del mercado internacional de bonos. Por el contrario, la I Guerra Mundial se decidi tanto en trminos de los flujos de capital como por los derramamientos de sangre. Al rededor de 1917, Rusia deba a acreedores extranjeros unos 824 millones de libras113. E Italia y Francia tambin fueron deudores ex tranjeros netos de importancia 114. En 1919, Gran Bretaa haba prestado a sus dominios y a sus aliados de guerra 1.800 millones de libras, equivalentes al 32 por ciento del PNB, y haba solicitado prstamos por 1.300 millones de libras (un 22 por ciento del PNB) a Estados Unidos y otros pases extranjeros 115. Estados Unidos era un acreedor neto por nada menos que 7.000 millones de dlares, lo que equivala a un 9 por ciento del PNB. Los aos 1914-1918 cons tituyeron, segn ciertos clculos, el mximo histrico para los prs tamos internacionales. Es ms, estas inmensas transacciones de pocas de guerra fue ron seguidas, durante la dcada de 1920, por una nueva oleada de prstamos internacionales. El valor medio de las inversiones netas extranjeras com o porcentaje del ingreso nacional de diez econo mas principales cay slo levemente de su mximo del 5,5 por cien to de 1915-1919 al 4 por ciento en 1920-1924, cifra que superaba la de 1910-1914 116. Los flujos del capital internacional alcanzaron, entre 1924 y 1930, los 9.000 millones de dlares. Pero ahora era Es tados Unidos el banquero del mundo. El total de los prstamos ex tranjeros a largo plazo de Estados Unidos entre 1919 y 1928 fue de unos 6.400 millones de dlares, de los cuales ms de la mitad fue ron a parar a los gobiernos nacionales y provinciales 117. As como los Rothschild haban sermoneado a los prestatarios extranjeros del siglo X IX sobre la necesidad de que dieran una forma inglesa a sus instituciones, los doctores del dinero, com o Edwin Kemmerer, por ejemplo, viajaban por el mundo recomendando la ameri canizacin a cambio de prstamos en dlares118. Pero las seales de una crisis inminente comenzaban ya a mani festarse. El rgimen bolchevique en Rusia caus posiblemente el mayor incumplimiento de la historia despus de la revolucin de octubre de 1917; afect a bonos por un valor de 800 millones de li bras. Como en las revoluciones mexicana y turca siete aos antes,

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los acreedores extranjeros constituan el blanco fcil del nuevo r gimen radical, sobre todo considerando que se caracterizaba por haberle declarado la guerra a la burguesa. Los inversores difcil mente eran indiferentes a las promesas de Trotsky de exportar la revolucin rusa al resto del mundo. En segundo lugar, la nueva Re pblica alemana haba defraudado tanto a los inversores naciona les com o a los extranjeros al haber permitido que su moneda, y por ende todos los bonos gubernamentales emitidos en marcos, se de preciaran al punto de no valer prcticamente nada. El flujo de ca pital neto en Alemania entre 1919 y 1923 posiblemente alcanz a representar el 6 o 7 por ciento del producto nacional neto; pero gran parte del dinero que los extranjeros invirtieron en ttulos y moneda alemanes qued eliminado por la inflacin: una forma de reparaciones de guerra norteamericanas para Alemania U9. En tercer lugar, gran parte de los principales prstamos internaciona les de la dcada de 1920, como revelan los anlisis ms detallados, fueron diseados para refinanciar los prstamos en libras esterlinas de la poca de preguerra en prstamos de posguerra en dlares 12. En cuarto lugar, los flujos provenientes de los prestamistas princi pales (Estados Unidos, el Reino Unido y Francia) eran significativa mente ms bajos en trminos reales: en precios de 1913, la media anual de la salida fue, entre 1924 y 1928, de tan slo unos 550 millo nes de dlares, comparado con los 1.400 millones de dlares del periodo 1911-1913. Por ltimo, los prstamos a corto plazo hot money fueron significativamente ms importantes de lo que ha ban sido antes de 1914; y entre los mayores deudores a corto plazo estaban los principales acreedores netos a largo plazo 121. Pero lo ms sorprendente acerca de los flujos de capital del periodo de entreguerras es la rapidez con la que se revirtieron, y las consecuen cias devastadoras que esto produjo122. A corto plazo, las retiradas de capital intensificaron las recesiones que haban comenzado a ma nifestarse en los principales pases productores de materias primas a mediados de la dcada de 1920. Pero a partir de 1931, los incum plimientos y las devaluaciones produjeron grandes redistribucio nes de recursos que iban de los pases acreedores a los deudores 123. Turqua, China, la mayora de los pases de Europa del Este y toda Latinoamrica dejaron de pagar124. Bolivia lo hizo en enero de 1931,

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y fue seguida por Per, Chile, Cuba, Brasil y Colombia. Hungra, Yugoslavia y Grecia dejaron de pagar al ao siguiente, y Austria y Alemania en 1933 125. Alrededor de 1934, todos los pases deudo res, a excepcin de Argentina, Hait y la Repblica Dominicana, haban suspendido el servicio de la deuda126. El propsito del captulo no consiste en explicar la razn por la que se colapso el sistema financiero global; la respuesta a esta pre gunta est tan vinculada al funcionamiento del sistema monetario internacional que en realidad pertenece al prximo captulo. La cuestin aqu radica simplemente en afirmar que la globalizacin financiera en efecto se hundi. Y esto suscita dos preguntas. La pri mera: puede volver a ocurrir? La segunda: existi una conexin entre el colapso de las finanzas globales, la guerra y el declive de la capacidad britnica para actuar com o potencia hegemnica, ase gurando polticamente la estabilidad financiera internacional me diante un imperialismo formal e informal?

El

p a sa d o y e l presen te d e l a g l o b a l iz a c i n

Los historiadores econmicos no se ponen de acuerdo sobre si la globalizacin actual es mayor o no a la de la dcada anterior a la I Guerra Mundial. La respuesta a la pregunta depende de los indi cadores que consideren, y posiblemente tambin de sus pases de procedencia. El anlisis de los coeficientes deuda externa/PNB de los grandes deudores internacionales tales com o India y Rusia parecera indicar que existe una extraordinaria similitud entre el presente y el pasado: los coeficientes anteriores a 1913 estaban entre el 25 y el 30 por ciento, y volvieron a estarlo en 1997 127. No obstan te, pocas son las grandes economas actuales que dependen tan fuertemente del capital extranjero com o lo hizo Argentina antes de 1914, momento en que prcticamente la mitad del stock de ca pital perteneca a extranjeros y los dficit por cuenta corriente lle garon al 10 por ciento del PIB. Entre 1870 y 1890, las importacio nes argentinas de capital representaban prcticamente el 20 por ciento del PIB, en comparacin con tan slo el 2 por ciento de la dcada de 1990 l28. Como hemos visto, el cnit de las exportacio

393

nes de capital fue, de hecho, la I Guerra Mundial, cuando la media por cuenta corriente lleg a representar el 5 por ciento del PIB, comparado con un mnimo del 1,2 por ciento de los aos 19321939. La cifra para el periodo 1989-1996 fue todava slo del 2,3 por ciento 12g. El cuadro 15 ofrece indicadores algo ms completos de la globalizacin. Tomando en cuenta estas medidas, queda claro que los mercados globales de bienes y capital estn hoy ms abiertos que nunca. En 1913, las exportaciones de mercancas alcanzaban com o 1 mximo el 9 por ciento del PIB mundial; la cifra en 1990 fue 13 y posiblemente en la actualidad sea an ms alta 130. Esto refleja que ; las barreras arancelarias internacionales son hoy ms bajas de lo , que fueron a principios de la dcada de 1900: fue la cada de los

CUADRO 15

I n d ic a d o r e s d e l a g l o b a l iz a c i n

c o m e r c ia l

y f in a n c ie r a

Exportaciones de mercancas en porcentaje sobre el PIB mundial

Activos extranjeros en porcentaje sobre el PIB mundial

1870 1890 1900 1913 1930 1945 1950 1960 1970 1980 1990 1995 13,0 7,0 8,0 10,0 9,0 6,0

6,9

18,6 17,5 8,4 4,9

6,4

17,7

56,8

Fuente: Crafts, Globalization and Growth in the Twentieth Century, pags. 26,27.

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costes de los fletes y no tanto los principios econmicos liberales lo que impuls el comercio antes de 1914131. Los activos extranjeros equivalan a alrededor del 18 por ciento del PIB mundial en 1913, y en 1995 la cifra alcanzaba un sorprendente 57 por ciento. El cua dro ilustra tambin que las exportaciones de capital disminuyeron mucho ms drsticamente que las exportaciones de mercancas desde la dcada de 1930 hasta la dcada de 1960. En 1945 (el ni vel ms bajo registrado) los activos extranjeros representaban me nos del 5 por ciento del PIB mundial. Tambin en otros sentidos, la globalizacin actual excede a la de hace un siglo. La inversin di recta (y no la inversin de cartera realizada en las bolsas) es en la actualidad m ucho mayor debido al crecimiento de las corpora ciones multinacionales 132. Los flujos de informacin son ms r pidos y mayores en volumen, lo que facilita mucho la decisin de realizar inversiones transfronterizas. Es ms, este proceso puede an evolucionar ms. Segn el FMI, en 1997 todava 144 pases ejer can controles de capital sobre la inversin directa exterior, y 128 todava regulaban todas las transacciones financieras internacio nales 133. Si se desmantelaran esos controles, los movimientos transfronterizos de capital seran an mayores. Por otro lado, el mercado laboral global es, casi con seguridad, menos abierto en la actualidad que hace un siglo. La primera era de la globalizacin presenci dos olas masivas de emigracin, la pri mera forzada y la segunda voluntaria. En 1820, unos 8 millones de africanos fueron embarcados com o esclavos hacia Amrica y el Ca ribe. Y en el siglo siguiente, emigraron no menos de 60 millones de europeos, las tres quintas partes a Estados Unidos > ?A . El total neto de la emigracin del Reino Unido entre 1881 y 1890 super los 3,2 millones de personas y representaba el 7 por ciento de la poblacin media 1 : , La emigracin alemana 1,3 millones durante el mismo periodo alcanz mximos anuales en 1854 y 1881 del 7 y el 5 por ciento de la poblacin; en la dcada de 1880 representaba en total alrededor del 3 por ciento de la poblacin 136. Irlanda fue, induda blemente, el gran exportador de gente: la emigracin total en la dcada de 1880 equivali al 14 por ciento de la poblacin. A pesar del relajamiento de las restricciones norteamericanas entre 1980 y 1990, la inmigracin no ha alcanzado an el nivel de la dcada pos

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terior a 1900 cuando el total de la inmigracin fue equivalente a cer ca del 10 por ciento de la poblacin. (En Argentina, durante el mis mo periodo, la cifra alcanz un increble 29 por ciento 137). La tasa de inmigracin norteamericana de 1990 era menor que la tercera parte de lo que habla sido un siglo antes. Esta constituye una diferencia fundamental entre el pasado y el presente, ya que fue la migracin lo que ms contribuy a reducir las desigualdades de ingresos entre los pases en la primera poca de la globalizacin. Cuando predominan los flujos de capital, la brecha entre los pases ricos y pobres tiende a abrirse. Esto se debe a que cuando la gente se mueve, los pobres van a pases ms ricos donde el trabajo es relativamente escaso. Pero cuando el capital se mueve, ste tiende a evitar a los pases verdaderamente pobres, en parte por la baja productividad de sus trabajadores138. Segn muchos comentaristas, la globalizacin es un movimien to que tiende al bien, y que promete nada menos que un futuro perfecto 139. El socilogo Anthony Giddens aprueba la forma en que la globalizacin econmica subvierte no slo el estado-nacin sino tambin las culturas tradicionales e incluso la familia140. Sin embargo, es indudable que el libre comercio y el movimiento de ca pital sin un volumen proporcional de emigracin internacional es tn produciendo niveles de desigualdad sin precedentes por todo el mundo. En 1999, Naciones Unidas calcul que los activos de los tres grandes millonarios del mundo superaban el PNB conjunto de los pases ms pobres del planeta con 600 millones de habitantes. En la dcada de 1960, la quinta parte de la poblacin mundial ms rica contaba con un ingreso total treinta veces mayor que la quinta parte de la poblacin mundial ms pobre; en 1998 el coeficiente fue 74:1 141. Segn el Banco Mundial, unos 1.300 millones de per sonas viven hoy en la ms absoluta pobreza, con un ingreso menor a 1 dlar diario. Y tal como va el mundo, la brecha entre las nacio nes ricas y las pobres puede ensancharse an ms 142. Si en la pri mera poca de globalizacin se presenci un nivel considerable de convergencia en la renta, en la actual se est viendo una pronun ciada divergencia. Algunos trabajos acadmicos recientes sobre la primera era de la globalizacin previa a 1914 se preguntan lo si guiente: Podra darse, a comienzos del siglo xxi, un nuevo retroce

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so violento que tomara la forma de proteccionismo, xenofobia o incluso de un conflicto internacional? 143. Pero esto implica presu poner que tal reaccin provendr de las economas desarrolladas. Otra diferencia se vincula a los diferentes papeles representados por las potencias hegemnicas en las dos eras de globalizacin. Sig nificativamente, los que creen que el presente es ms global que el pasado tienden a ser norteamericanos que se basan fundamental mente en datos norteamericanos 144. Pero como ilustra el cuadro 16, los datos britnicos cuentan una historia bastante diferente; y dado que Gran Bretaa era en efecto la potencia hegemnica de la glo balizacin de comienzos del siglo X X , estas cifras probablemente sean una referencia ms apropiada. En 1913, las exportaciones bri tnicas de mercancas equivalan aproximadamente al 30 por cien to del PIB o al 76 por ciento del valor aadido de las mercancas, comparado con las cifras de Estados Unidos de 1990 que, respecti vamente, eran 8 y 36 por ciento. Los economistas norteamericanos sostienen que las exportaciones de los servicios son ms importan tes en la actualidad que entonces, pero si esto es cierto para Estados Unidos no lo es para el Reino Unido 145. La poltica comercial nor teamericana es indudablemente ms liberal que nunca, pero no tanto com o lo fue la poltica comercial britnica anterior a 1914. Gran Bretaa, adems, fue un exportador neto de gente antes de 1914, mientras que Estados Unidos es hoy, una vez ms, el gran im portador, aunque no al nivel en que lo era durante las primeras d cadas del siglo. Quiz la diferencia ms significativa entre entonces y la actuali dad es que Gran Bretaa fue un exportador neto de capital mien tras que Estados Unidos, hoy en da, es lo opuesto. Estados Unidos ha usado su dominio del mercado internacional de bonos no para exportar capital que en trminos netos s lo hizo hasta alrededor de 1972 sino para importarlo. Esto reduce enormemente la in fluencia financiera de su poltica extranjera: ya que no se puede te ner una diplomacia basada en el dlar sin dlares. En suma, el pas hegemnico de la poca actual de la globalizacin tiene mu cha menos influencia financiera que el de la primera poca. Y sta es una de las razones por las que si bien Estados Unidos ha conse guido algunas dependencias cuasi coloniales, no puede ejercer el

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Fuente: Crafts, Globalization an d Growth in the Twentieth Century, pgs. 26, 27, 30, excepto para la s cifras d e la emigracin britnica que provienen de Mitchell, European Historical Statistics, 1750-1975, pgs. 5, 8, 47; Social Trends, 1995, pg. 23, cuadro 1,14.

d e dos pases iie g e m n ic o s ,

tipo de control formal e informal sobre la economa mundial que ejerca Gran Bretaa durante su apogeo imperial.

Pl a n c t o n

Per tiene esto importancia? Algunos dirn que no. En 1999, el periodista norteamericano Thomas Friedman imagin una conver sacin entre el ex ministro de Hacienda norteamericano Robert Rubin y el primer ministro malasio, Mahathir bin Mohamad, inspirada en la denuncia dirigida contra la globalizacin realizada por este l timo durante la reunin del Banco Mundial en Hong Kong de 1997:
Mis disculpas, Mahathir, pero en qu planeta vive? Usted habla de la participacin en la globalizacin como si se tratara de algo que uno puede elegir. La globalizacin no es una eleccin. Es una realidad. Hoy existe nicamente un mercado global y el nico modo de crecer a la velocidad que desea su pueblo es aprovechndose de los mercados globales de acciones y de bonos, buscando a multinacionales que in viertan en su pas y vendiendo en el sistema comercial global los pro ductos que se producen en su regin. La verdad fundamental de la glo balizacin es la siguiente: Que nadie es responsable de esto, ni George Soros, ni las grandes potencias, ni yo. Yo no comenc la globalizacin. Y no puedo detenerla, como tampoco lo puede hacer usted...1 4 6

Aqu, com o al comienzo del captulo, nos encontramos con la idea de que los mercados financieros internacionales constituyen un poder que va ms all de la intervencin humana por lo pron to, que va ms all del control del gobierno norteamericano . Se gn Friedman, esto es bueno: constituye un control sobre los polti cos, y representa, por tanto, una considerable mejora con respecto a la primera etapa de la globalizacin imperialista. (En este mismo li bro, Friedman se jacta de haber ayudado a subir al poder al primer ministro de Tailandia al vender acciones en los mercados emergen tes de Asia del este, contribuyendo de ese modo a que se depreciara la moneda tailandesa y por tanto a socavar la posicin del predece sor del primer ministro) 147.

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Pero se puede pensar que los enormes y voltiles mercados del presente poseen poder? Un banco de plancton puede ocupar ma yor espacio que una ballena macho. Pero decir que los mercados fi nancieros rigen el mundo equivale a decir que el plancton rige los mares. El movimiento del plancton es incierto, del mismo modo en que lo es el producto de una nica voluntad consciente. Friedman se vale de una metfora similar: describe a los inversores internacio nales y a los supuestos amos del universo que los representan como un rebao electrnico. El problema es que un rebao especial mente aquel que no cuente con un pastor puede desbandarse con facilidad. Los prximos dos captulos consideran, en primer lugar, el im pacto que ha tenido la movilidad del capital en la historia de los mer cados de acciones y, en segundo lugar, los diversos intentos que se han realizado por reducir el riesgo de las desbandadas de la reti rada sbita de capitales y de las crisis de divisas mediante la cons truccin de vallas monetarias.

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VjAl'll u l u a

B u r b u ja s y q u ie b r a s : LAS BOLSAS A LARGO PLAZO1

Como bien saben los hombresjuiciosos de la generacin, el trfico de Acciones es la nica cosa que hacer en este mian do. Puedes carecer de antecedentes, de buena reputacin, de educacin, de ideas, de modales distinguidos; pero debes poseer Acciones. Poseer suficientes Acciones para ser miem bro en maysculas de alguna Junta Directiva, para estar en Londres o en Pars ocupndote de asuntos complejos, para ser una persona importante. De dnde es? Acciones. Cul es su objetivo? Acciones. Cules son sus gustos? Acciones. Tiene principios? Acciones. Cmo se introduce en el Par lamento? Acciones. Ha tenido acaso algn xito, ha creado o producido alguna cosa? La respuesta es slo una: Acciones. Oh sagradas Acciones! Colocar esas imgenes resonantes tan por encima nuestro, y obligarnos a nosotros, pequeos insec tos, como bajo la influencia del beleo o del opio, a suplicar da y noche: Libradnos del dinero, distribuidlo por noso tros, compradnos y vendednos, arruinadnos, slo os solicita mos que seis poderosas en la tierra y que engordis gracias a nosotros!. D ic k e n s , Our MutualFriend 2

C u n t o

h a s u b id o e l

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El 29 de marzo de 1999, el ndice Dow Jones de valores industria


les cerr por primera vez por encima del totmico 10.000 (grfico 29). El Dow, por cierto, haba tenido sus momentos de baja, particu larmente entre 1929 y 1932, cuando cay en un 89 por ciento des de su mximo hasta tocar fondo. Pero la tendencia a largo plazo de

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George Cruikshank, The System that Works so Well!! or The Boroughmongers Grinding Machine, 1831

la Bolsa norteamericana desde los orgenes del ndice en 1897 ha sido claramente ascendente 3. Cualquier treintaero que hubiera tenido la paciencia de seguir el ndice en las profundidades de la Gran Depresin habra aumentado sus ingresos aproximadamente diez veces para cuando se retirara en 1957. Si su hijo de treinta aos se hubiera quedado con su herencia y seguido el ndice, habra ce lebrado sus setenta y dos aos en 1999 habindose apuntado unas ganancias veinte veces mayores. /

Pico: 11.723

Grfico 29. Precio de cierre diario m edio del ndice Dow Jones, 1896-2000 (escala logartmica)

Fuente: www.economagic.com

Como dijo Keynes alguna vez, a largo plazo moriremos todos; pero si seguimos al Dow, parecera que al menos lo haremos ricos. El mercado alcista de 1995-1999 de Estados Unidos hizo mucho por minar la creencia en que las finanzas podan analizarse desde una perspectiva histrica y por reivindicar aquella famosa frase de Henry Ford de que la historia es un absurdo. Ya en abril de 1997, los comentaristas advertan de que, segn cualquiera de los criterios

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histricos, el mercado norteamericano estaba sobrevalorado 4. En agosto de 1998 se lleg a creer por un momento que los pronsti cos de los agoreros podan estar justificados, pero el relajamiento de la poltica monetaria acall los temores generados por las cri sis de Asia y de Rusia 5. El 14 de enero de 2000, el ndice del mer cado alcanz un mximo histrico de 11.723. Ymuchos analistas sostienen hoy (septiembre de 2000) que continuar subiendo. En abril de 2000, Abbyjoseph Cohn, de Goldman Sachs, predijo que el Dow terminara el ao en 12.600 6. Y el Instituto Americano de la Empresa pronostic que podra alcanzar el 36.000 en un futuro no muy lejano 7. Estas prometedoras predicciones han recibido numerosas jus tificaciones. Una es simplemente com o sugiere el grfico 29 que el ascenso a largo plazo de la Bolsa norteamericana se vio se riamente interrumpido solamente una vez: con el crash de 19291932. Comparada con la historia de otras bolsas, la historia de la Bolsa norteamericana es excepcional. El estudio de William Goetzman y de Philippe Jorion sobre 39 bolsas durante el siglo XX de mostr que ese 4,73 por ciento anual de inters compuesto real que percibieron los inversionistas de la Bolsa norteamericana en tre 1921 y 1995 no pudo igualarse en ninguna otra parte. De he cho, la cifra media de las 39 bolsas analizadas era negativa: -0,28 por ciento. Diecisis de las 39 bolsas (incluyendo a Blgica, Italia, Espa a y Nueva Zelanda) dieron un beneficio a largo plazo que estaba por debajo de cero8. El lema acuado por Jeremy Siegel La bolsa es para el largo plazo debe interpretarse, por tanto, adecuadamen te: se trata de una recomendacin para los inversores en Wall Street y no para los inversores con una cartera global es ms, resulta tentador agregar que se trata de un consejo para los inversores en Wall Street de entre veinte y cien aos atrs, y no necesariamente para los de la actualidad 9 . En muchos otros pases la estrategia de comprar y mantener durante el siglo xx habra sido decepcio nante, si no desastrosa. Los norteamericanos que invirtieron en Ale mania o en Japn antes de la Gran Depresin tuvieron probable mente que comenzar de nuevo al haber perdido hasta el ltimo cntimo afnales de la II Guerra Mundial. Como ilustra el grfico 30, el ascenso a largo plazo de la Bolsa norteamericana ha sido ms con

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tinuo que el de las Bolsas britnica, francesa, alemana o japonesa. Las Bolsas de estos pases (y de muchos otros) experimentaron du rante la II Guerra Mundial un colapso mucho ms severo que cual quier otro que pudiera haber sufrido Wall Street. En efecto, nada desagrada ms a una bolsa que la invasin extranjera. Pero esta verdad histrica se oye con mucha menor frecuencia que las explicaciones ahistricas que intentan poner el nfasis en las novedades del presente. El economista Robert Shiller hace una lista de los argumentos ms convencionales con los que se inten ta explicar las elevadas cotizaciones del mercado: 1. La llegada de Internet: un cambio tecnolgico con implcitas ventajas de productividad y rentabilidad; 2. El triunfalismo y la cada de los rivales econmicos extranjeros: no slo la culminacin de la Guerra Fra sino tambin las penu rias de Japn; en otras palabras, la paz y la seguridad interna cionales; 3. Un Congreso republicano y la reduccin de los impuestos sobre las plusvalas y La expansin de los planes privados de pensiones: es de cir, cambios en la poltica fiscal que favorecen la inversin en acciones; 4. El baby boom: es decir, las tendencias demogrficas favorables a la inversin en acciones, en este caso el impacto causado por un gran nmero de personas en sus treinta, cuarenta o cincuen ta aos que contribuyen para un retiro prolongado; 5. El desarrollo de losfondos de inversiones y La expansin del volu men comercial: en otras palabras, las innovaciones en los servicios financieros; 6 . Los cambios culturales quefavorecen los negoos: pueden resu mirse com o una nueva forma de materialismo; 7. La expansin de los medios de comunicadn encargados de trans mitir noticias de negoos y Los pronsticos cada vez ms optimistas de los analistas: se trata del crecimiento del volumen de la informa cin y de la publicidad financieras; 8. La cada de la inflacin y los efectos de la ilusin monetaria: lo que aumenta la confianza en los activos financieros en general; y, por ltimo,

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IO O O O

Grfico 30. Los ndices de las bolsas desde 1800 (escala logartmica en dlares, 1 9 6 9 = 100)

Fuente: Global Financial Data.

9. El aumento de las oportunidades dejuego: alientan el compor tamiento especulativo en otras esferas10. Debemos destacar que estas explicaciones no son en absoluto fantsticas. En la actualidad ya no se duda de que hubo algunas me joras en la productividad laboral norteamericana durante el dece nio de 1990, si bien algunos clculos indican que la tasa de creci miento anual de la productividad total de los factores se mantiene an por debajo de la de los decenios de 1950 y 1960 Ii. El fin de la Guerra Fra redujo, indudablemente, el riesgo para los mercados fi nancieros de una confrontacin entre superpotencias 12. Adems, los factores fiscales y demogrficos tendieron a alentar las inversio nes de los norteamericanos de mediana edad que anticipaban un retiro prolongado. Tal com o sucedi en Japn durante el decenio de 1980, en los Estados Unidos del decenio de 1990 existi tam bin una correlacin entre la proporcin de poblacin entre los

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treinta y cinco y los sesenta y cuatro aos y los precios de las accio nes 13. Los mercados financieros se volvieron ms lquidos, los cos tes de transaccin descendieron y los inversores pudieron reducir el riesgo, diversificando y cubriendo sus posiciones mucho ms f cilmente que en el pasado. Pero Shiller no encuentra que esto sea suficiente para explicar la pronunciada subida de las Bolsas norteamericanas desde 1995. Esto lo atribuye a una combinacin de ignorancia de los inversores y de propaganda de los medios que resultaba en circuitos de retroalimentacin o un proceso de amplificacin, por el cual las ga nancias de capital a corto plazo alentaban a los inversores a espe rar ganancias futuras de capital. Se trataba de una profeca que por su propia naturaleza contribua a cumplirse, aunque no para siem pre. Shiller llega a comparar el aumento de las Bolsas norteameri canas con un esquema Ponzi que ocurre naturalmente. (Segn el esquema Ponzi, los inversores ingenuos se sienten persuadidos a ceder su dinero ante la tentadora promesa de recibir futuros bene ficios verdaderamente altos, que estn en realidad financiados por una nueva cohorte de inversores an ms ingenuos. Este esquema slo puede mantenerse si la cantidad de inversores contina cre ciendo en mayor proporcin que los beneficios que se promete a los inversores14.) Pero aun sin tratarse de un esquema Ponzi, la Bolsa norteameri cana estaba, segn la mayora de los criterios histricos, considera blemente sobrevalorada. Consideremos, por ejemplo, lo siguiente:

1) En 1999, el coeficiente precio/ingresos de los valores del n dice Standard & Poors (el precio de las acciones dividido por sus dividendos) alcanz un rcord del 33,4; el nivel ms alto desde la Gran Depresin, y duplicaba el promedio posterior a 1945 15. Pero este clculo subestima el nivel de la sobrevaloracin porque no tie ne en cuenta la inflacin. Segn Shiller, el coeficiente entre el pre cio real y los ingresos promedio reales de diez aos alcanz en el ao 2000 un inigualado 45, mientras que el mximo de 1929 haba estado en 33. Segn el ndice S&P 500, en febrero de 2000 el coefi ciente precio/ingresos del sector tecnolgico se situ aproximada mente en 64 16.

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2) Dicho de otro modo, el rendimiento de los dividendos (en tendiendo stos como porcentaje del precio de las acciones) cay a su nivel ms bajo desde 1871: el 1,14 por ciento17. La cifra britnica de 1999 era aproximadamente del 2,1 por ciento. Esto es excepcio nalmente bajo. Tanto en Estados Unidos com o en Gran Bretaa, los beneficios a largo plazo de las acciones han sido, por lo general, mucho ms elevados que los rendimientos de los bonos por la pri ma de riesgo de la accin: el beneficio extra que las compaas de ban ofrecerles a los inversores en acciones para compensarlos por el mayor riesgo que suponan en comparacin con los bonos gu bernamentales. Segn un estudio, la prima de riesgo de la accin norteamericana se situ, como promedio, el 5,8 por ciento en 19251999; la cifra britnica fue levemente ms baja (del 5 por ciento) 1 8. Sin embargo, los rendimientos de los dividendos actuales pueden considerarse sostenibles slo si creemos que la prima de riesgo del capital o el coeficiente rendimiento de las acciones (divi dendos) / rendimiento de los bonos, medida preferida por algunos analistas manifiesta una direccin descendente 19. Se ha sugeri do que la prima de riesgo del capital est llamada a desaparecer por que los inversores comienzan a entender que las acciones, con sus histricos altos beneficios, constituyen una inversin tan segura com o la de los bonos gubernamentales. Pero ste no es un argu mento plausible. Por lo general, los estados perduran ms que las compaas, pues las funciones principales que desempean son perennes y sus fuentes de ingresos (los impuestos) son relativamen te estables. Las compaas, en cambio, son vulnerables a la cada en desuso de sus tecnologas y a la competencia de otras compaas. Nada ha cambiado en los ltimos diez aos: los estados son tan pro pensos a los incumplimientos com o las compaas a defraudar a los inversores. Esta es la razn por la que la prima de riesgo de la accin ex ante probablemente no desaparezca. sta no debe con fundirse con el diferencial ex post entre los beneficios de las accio nes y los beneficios de los bonos que como ilustra el grfico 31 ha variado notablemente en el tiempo y no ha sido siempre positi vo. Los beneficios de los bonos del Reino Unido fueron ms eleva dos que los beneficios de los valores del Estado no solamente en el decenio de 1990, sino tambin en 1710-1729,1810-1839,1890-1909

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y en el decenio de 1930. En Wall Street, los rendimientos de los bonos fueron ms altos durante toda la primera mitad del siglo xix y nuevamente en los decenios de 1870 y 1930. 3) El coeficiente conocido com o la Q d e Tobin (que debe su nombre al economista James Tobin) es la relacin entre la valora cin de las compaas en el mercado y su valor neto o coste de re emplazo. Histricamente, este coeficiente ha tendido a una media de 1, pero fue ms elevado en el 2000 que en 1929 20. En la actua lidad, Q. equivale aproximadamente a 2, lo que implica que a me diados de 2000 era dos veces ms caro comprar una compaa en la bolsa que crear una rplica de ella desde cero. Ni siquiera el creci miento de los activos intangibles no medidos puede justificar las va loraciones presentes. 4) Las ganancias futuras deducidas de valoraciones recientes parten de improbables altos beneficios esperados. Segn encues tas de 1999, muchos analistas de acciones anticipaban subidas de las ganancias de las compaas del orden del 13 por ciento anual, lo que equivala al doble del rendimiento nominal general previs to por el FMI, y al doble del crecimiento esperado del PIB nomi nal 21. En el sector de la tecnologa, los medios de comunicacin y las telecomunicaciones, las valoraciones actuales implican benefi cios del 21 por ciento al ao para el prximo decenio22. Segn un informe de 133 compaas de Internet que ofrecieron sus accio nes al pblico en 1995, stas precisaran expandir sus ingresos en ms del 80 por ciento anual durante los prximos cinco aos para estar a la altura de sus valoraciones de finales de 1999 23. Sin em bargo, en 1999, el sector de Internet cotizado en Wall Street por encima del billn de dlares perdi 3.400 millones de d lares 24. 5) Si acaso la demografa desempe algn papel en la subi da del mercado, sta slo puede tener el efecto contrario cuando los baby boomers se retiren y comiencen a vivir de los activos acu mulados 25. Estas son slo algunas de las razones de escepticismo sobre la posible duracin del Dow a 11.000, y sobre el logro de cotizaciones an ms elevadas en la bolsa.

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Grfico 31. La prima de riesgo de la accin del Reino Unido (ganancias exp ost por las acciones menos ganancias por los b on o s), 1700-1995

Fuente: Global Financial Data.

Otro hecho bastante sorprendente es que la subida de ndices como el S&P 500 o el Dow Jones ha terminado por depender del rendimiento excepcional de unas pocas compaas, casi todas per tenecientes al sector tecnolgico. Prcticamente dos tercios de la ganancia total del S&P 500 en 1999 se deriv solamente de diez compaas. Entre ellas, Microsoft y Cisco Systems, que aportaron un quinto del total, mientras que ms de la mitad de las acciones del ndice tuvieron prdidas durante el ao 26. Desde 1998, la dife rencia diaria entre el nmero de acciones en alza y el nmero de ac ciones en baja ha estado descendiendo. Gran parte del mercado al cista de 1999 se debi al rendimiento de unos pocos gigantes de la informtica, Internet y las telecomunicaciones. A medida que el avance de la bolsa se ha ido reduciendo, el n mero de inversores se ha ampliado. Ms de la mitad de las familias norteamericanas poseen hoy acciones, mientras que en 1987 la pro porcin era slo de la cuarta parte. Muchos norteamericanos han considerado una proporcin de sus 10 billones de dlares en plus

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valas ganadas desde 1994 com o dinero para gastar: el llamado efecto bienestar puede haber aadido desde 1996 un punto por centual al tipo de crecimiento anual27. Pero tal proceso puede fun cionar en sentido inverso, con cadas en los precios de las acciones que lleven a reducciones del consumo privado y a la recesin. La volatilidad creciente de los precios, unida al claro crecimiento de la frecuencia anual con que la media de las acciones pasa de mano en mano, hace que la posibilidad de una sbita cada del mercado sea an mayor que en 1987 28. Por todas estas razones, los inversores con buena memoria o co nocimiento histrico temen que el Dow Jones, lejos de dispararse hasta el 36.000, pueda caer en picado tal com o ocurri entre 1929 y 1932. Este ha sido un miedo recurrente: basta recordar los titulares de los peridicos sobre el colapso del Dow Jones del 19 de octu bre de 1987 29. La experiencia de Japn a comienzos del decenio de 1990 cuando el ndice Nikkei cay de 38.000 a 14.000 anuncian do un decenio de estancamiento econmico hizo que algunos pesimistas previeran una segunda Gran Depresin para 1992 30.

La

som bra de

1929

Una segunda Gran Depresin podra llevar al Dow, si la historia financiera se repitiera de m odo exacto, de 10.631 (donde se situaba el 26 de septiembre de 2000) a alrededor de 1.275 en julio de 2003. Pero es sta una posibilidad real? Aparentemente existen seme janzas entre los decenios de 1920 y 1990. Entonces, com o ahora, in dicadores tales com o el coeficiente precio/ingresos y el rendimien to de los dividendos divergan de sus medias a largo plazo. Haba asimismo mucha opinin de color de rosa sobre la nueva econo ma basada en las novedades tecnolgicas (la energa elctrica, el motor de combustin interna y los productos qum icos), que mu chos historiadores consideran que estaba ms justificada que la ms reciente sobre el impacto econmico de los ordenadores e Inter net. Y el nmero de inversores creci rpidamente, ya que los com pradores de acciones primerizos se vieron atrados por el mercado ante la promesa de obtener ganancias fciles. La prensa ceb la es

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peculacin del mismo m odo en que lo hizo en un pasado ms re ciente. Adems, los flujos transfironterizos de dinero caliente (prs tamos e inversiones a corto plazo) magnificaron tanto la posibilidad del boom com o del crash burstiles. Por ltimo, la violenta reaccin general contra la globalizacin econmica condujo a que aumenta ran los aranceles y a que se tomaran otras medidas que empeoraron ms que mejoraron la situacin 31. Pero a pesar de las semejanzas, es importante no perder de vista las diferencias que existieron entre los decenios de 1920 y 1990. Vale la pena poner de relieve dos. En primer lugar, que la poltica reciente de la Reserva Federal se ha basado conscientemente en las lecciones aprendidas durante la Gran Depresin. Es casi inconce bible que Alan Greenspan pueda cometer errores comparables a los que perpetr el Banco de la Reserva Federal de Nueva York du rante el periodo de entreguerras. Con esto no deseamos sugerir (com o pretendieron en 1999 al gunos agentes de un banco londinense) que la Fed es Dios. Sin embargo, es indudable que lo que explica en parte la estrepitosa subida de la Bolsa norteamericana desde mediados del decenio de 1990 es la poltica monetaria relativamente laxa seguida por la Re serva Federal. La oferta monetaria norteamericana (M3) creci a un ritmo vertiginoso entre 1995 y 1999, alcanzando un mximo del 10 por ciento anual. La deuda del sector privado subi de menos del 80 por ciento del PIB al 130 por ciento a finales de 1999. Hubo lazos estrechos entre esta expansin del crdito debida en parte a los efectos de la desregulacin bancaria y la subida de la bolsa. En 1998, los negocios no financieros incrementaron su deuda en ms de 400 millones de dlares; significativamente, ms de la mitad del dinero se us para financiar rescates de acciones, lo que produ jo obvios impactos sobre los precios de las acciones cuando que d reducida la oferta de las acciones comercializables. Los prsta mos burstiles (crditos que se daban a los inversores con la garanta de las acciones que compraban) subieron tambin: de 100.000 mi llones de dlares en 1997 a 173.000 millones de dlares en 1999. Yel dficit financiero del sector privado (los ahorros de las empresas y de las familias menos las inversiones) alcanz en 1999 un mximo del 5 por ciento del PIB haba estado muy pocas veces sobre cero

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desde 1960 . La deuda del sector privado representa en la actua lidad el 165 por ciento de la renta privada disponible 32. Adems, la poltica de la Reserva Federal ha alimentado la creen cia entre los inversores que, de ocurrir un crash, las autoridades monetarias acudirn al rescate. El modo en que la Fed inyect li quidez para apuntalar el mercado en octubre de 1987 fue un im portante precedente. La idea de que esta medida haba evitado un segundo 1929 molde, sin lugar a dudas, el m odo en que la Fed manej las dos crisis financieras internacionales de 1997 y 1998 33. En septiembre de 1998, cuando el incumplimiento parcial del go bierno ruso paraliz las operaciones de arbitraje del fondo Long Term Capital Management, la Fed organiz una exitosa operacin de rescate por un consorcio de bancos europeos y norteamericanos, y redujo despus tres veces los tipos de inters. Los que critican a la Fed dirn que Greenspan utiliz la poltica monetaria para apoyar la Bolsa, al darles a los inversores la impresin de una poltica asi mtrica que disminuye rpidamente los tipos cuando cae el merca do, pero que es ms lenta para elevarlos cuando el mercado est en alza. La reticencia que muestran las autoridades monetarias a aceptar una importante quiebra bancaria nos lleva al problema del riesgo moral. El mejor argumento del otro lado es que la funcin del banco central no es pinchar las burbujas. Cmo podemos saber, se pre guntaba Alan Greenspan el 5 de diciembre de 1996, cundo la exuberancia irracional ha hecho crecer indebidamente los valores de los activos... y cm o hemos de afrontar el fenmeno con la pol tica monetaria? 34. Desde que Greenspan se hizo esta pregunta (apa rentemente retrica), el ndice Dow Jones subi en dos tercios. Pero la pregunta no se ha vuelto ms fcil de contestar. Segn algu nos economistas, los bancos centrales deberan incluir la inflacin del precio de los activos en la tasa inflacionaria que controlan 35. Pero es ms fcil decirlo que hacerlo, dada la dificultad tcnica de integrar los precios de las mercancas y los precios de los activos. (Adems, los precios del activo estn basados en suposiciones so bre los futuros tipos de inters, por lo que hay cierta circularidad si los usamos com o gua para establecer lo que deberan ser los tipos de inters). Pero lo que no queda claro es si la Fed habra efectua

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do una mejor poltica monetaria en el decenio de 1920 de haber te nido como objetivo los precios de los activos 36. Cuando el Reichsbank alemn intent controlar la inflacin del precio de los activos a mediados del decenio de 1920 no logr gran cosa. Por otro lado, ha quedado bastante demostrado que la poltica de la Fed ha sido uno de los determinantes fundamentales de las recesiones del pe riodo de posguerra 37. La pregunta implcita en la poltica de Greenspan es si la Fed hace bien en retirar la ponchera cuando no hay seales de un aumento de la inflacin segn criterios de medida convencionales. Y, sobre todo, es el papel del capital internacional lo que hace di* fcil la tarea de las autoridades monetarias en estas situaciones. Los inversores extranjeros han desempeado un papel importante en la burbuja del decenio de 1990: basta observar el crecimiento de los pasivos extranjeros netos en Estados Unidos hasta 1,5 billones de d lares (el 20 por ciento del PIB) y la sbita cada del euro desde su lanzamiento a comienzos de 1999, que se ha debido en parte a los flujos sustanciales de capital europeo hacia la Bolsa norteamericana. El problema es que todo intento de las autoridades monetarias na cionales de explotar las burbujas subiendo los tipos de inters puede tener el efecto perverso de atraer a inversores extranjeros. Esto nos lleva a una segunda diferencia importante entre 1929 y 1999. Un mecanismo crucial de transmisin durante la Gran Depresin fue el patrn oro: hoy, por el contrario, los inversores extranjeros operan en un mundo de tipos de cambio flotantes, y para protegerse de los riesgos de cambio de la moneda tienen que confiar ms en los meca nismos de cobertura que en la vinculacin de los tipos.

O t r o s bo om s y c o la p s o s

Si 1929 no es el parmetro ideal con el que comparar el mercado burstil de hoy, qu otras analogas podemos establecer? Desde lue go, no hay escasez de booms ni de colapsos en el pasado con los que pudiramos realizar comparaciones. Charles Kindleberger ha enu merado las veinte crisis financieras en las que estuvo envuelta Gran Bretaa entre 1700 y 1990:1720,1763,1772,1793,1797,1810,1815-

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1816, 1819, 1836, 1847, 1857, 1866, 1890, 1920-1921, 1931-1933, el decenio de 1950, el decenio de 1960 (sic), 1974-1975, 1979-1982 y 1982-1987 38. Desde el punto de vista monetarista, las cadas de las bol sas no constituyen por s mismas crisis financieras: solamente las con tracciones de la oferta de dinero se califican como crisis, especial mente si estn asociadas a quiebras ban carias. Por tanto, Schwartz entiende que despus de 1866 no hubo verdaderamente crisis finan cieras en Gran Bretaa; las crisis potenciales siguientes pudieron evi tarse con polticas monetarias adecuadas en 1873,1890,1907,1914 y 1931 39. Bordo, sin embargo, identifica severas contracciones mone tarias en el Reino Unido en 1872-1878,1890-1893,1900-1901, 19021903,1907-1908 y 1928-1931 40. Mishkin ha sugerido fechas bastante semejantes para las crisis financieras norteamericanas: 1857, 1873, 1884,1890,1893,1896,1907 y 1929-1931 41. En sus anlisis de las cri sis financieras previas a 1914, Goodhart y Delargy destacan las de 1873,1890-1891,1893 y 1907 42. Y podran citarse ms listas como s tas. Todas estas contracciones monetarias fueron acompaadas, sin excepcin, por correcciones a la baja de los precios de los activos. Pero dejando un momento de lado la dimensin monetaria, con centrmonos en los precios de las acciones, especficamente, en el precio de los grupos selectos de acciones que constituyen los ndi ces. El grfico 32 muestra el ndice compuesto anual de la Bolsa bri tnica desde 1700 ajustado por la inflacin. Vale la pena destacar tres cuestiones. La primera es una advertencia: al juntar ndices tan diferentes estamos ignorando los cambios profundos que ocurrie ron en la composicin de la bolsa durante ese largo periodo. En se gundo lugar, llama la atencin que (tomando en cuenta la inflacin) el incremento de los valores de las acciones haya sido mucho me nor en Gran Bretaa que en Estados Unidos durante el decenio de 1990. Segn un clculo, el incremento real del ndice de la Bolsa norteamericana entre 1994 y 1999 fue de alrededor del 165 por cien to. La cifra equivalente britnica estuvo prcticamente en la mitad: un 86 por ciento 43. Yen tercer lugar, que hasta 1999, el ndice de ac ciones ordinarias del Financial Times no logr volver a su nivel de 1968 en trminos reales. Un ndice de tan prolongada duracin nos sirve fundamental mente para comparar a largo plazo las burbujas y los colapsos fi

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nancieros. Segn las cifras, la mayor subida real anual de la Bolsa britnica (ajustada por la inflacin) tuvo lugar en 1720 (93 por cien to) ; y la cada real ms severa ocurri al ao siguiente (-57 por ciento). Aun en los desastrosos aos de 1974 y 1826 los precios de los activos manifestaron cadas ms leves que cuando estall la bur buja de Mares del Sur. El grfico 33 refleja lo mismo que el 32, pero se vale de los ndi ces mensuales ajustados por la inflacin disponibles y posteriores a 1885: a) porque no contamos con los datos de la inflacin mensual del periodo previo, y b) porque la inflacin a largo plazo durante este periodo fue nula. Las mayores subidas mensuales de la bolsa desde 1811 (omitien do el periodo que transcurre entre 1935 y 1962, del que no contamos con cifras) ocurrieron en enero de 1825 (71 por ciento) y en febre ro de 1975 (41 por ciento); el tercer y cuarto lugar lo ocupan no viembre y diciembre de 1824, fechas que reflejan la notoria magni tud de los aumentos de precio de los activos durante la burbuja de

Grfico 32. ndice del m ercado de valores britnico ajustado por la inflacin, 1700-1998

Fuentes: Mitchell, British Historical Statistics, pgs. 687-689; O NS, Fin anal Statistics.

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1824-1825. Las mayores cadas ocurrieron en noviembre de 1987 (-22 por ciento) y en diciembre de 1973 (-18 por ciento), seguidas por las de abril de 1825 en tercer lugar. La fecha de agosto de 1914 debera figurar al comienzo de la lista, pero la bolsa cerr por pri mera vez desde su fundacin el 31 de julio, lo que impidi que el colapso total del crdito comercial se dejara sentir en los precios de los activos 44. Pero se puede dar alguna explicacin obvia de estas cifras ex tremas? La definicin de Michael Bordo en diez puntos de una crisis financiera seala, en primer lugar, que es un cambio general de expectativas vinculado al temor a una alteracin del entorno eco nmico. Como l mismo observa, tal cambio de expectativas se de sencaden a menudo por algn acontecimiento concreto, com o una guerra o un revs en las cosechas, pero tambin por aconteci mientos monetarios tales com o la devaluacin de la moneda 45. Y por cierto, muchos de los llamados acontecimientos monetarios tienen su origen en acontecimientos reales, entendiendo por tales los polticos ms que los asociados al clmax. Como hemos visto an teriormente, los acontecimientos polticos (especialmente las gue rras) han funcionado con frecuencia com o desencadenantes de la inestabilidad en el mercado de bonos. Pero las conexiones son me nos evidentes en el caso de los mercados de acciones. Aunque a menudo se asume que los movimientos ms importantes de los n dices del precio de las acciones son causados por las noticias, los es tudios empricos no han encontrado una correlacin significativa entre las noticias polticas y econmicas y los grandes movimientos del mercado. A veces, un hecho importante no causa grandes im pactos, mientras que otras veces ocurren grandes cambios sin que existan grandes acontecimientos 46. Pero esto no es sorprendente. Un ndice burstil se compone de acciones de una gran muestra de compaas, muchas de las cuales no se vern igualmente afectadas por los asuntos especficos que encierran las noticias internaciona les y nacionales, mientras que otras pueden verse muy afectadas por alguna informacin relacionada con alguna compaa espec fica o con algn sector. El precio de los bonos gubernamentales, en cambio, tiende a estar muy correlacionado con aquellas noticias vinculadas a la poltica fiscal y monetaria futura del gobierno. Tc-

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Grfico 33. ndices de las acciones britnicas desde 1811 (ajustados segn la infla cin del siglo xx) Fuentes: 1820-1868: Gayer, Rostow y Schwartz, Growth and Fluctuation, vol. I, pg. 456; 1868-1914: London and Cambridge Economic Services, (LCES), SpecialMemorndum; N e 37, pgs. 8-19; 1914-1918: Bankers Magazine (registrado por NBER); 1919-1935: London and Cambridge Economic Service, Special Memorndum, N " 33, pg. 14; 19301935: NBER; 1963-1998: O NS, Financial Statistics. Nota: El ndice mensual de 1935-1962 no est disponible.

nicamente, tanto los precios de las acciones com o los de los bonos siguen un camino aleatorio un tipo de movimiento financiero browniano por el que los precios, com o las partculas en fsica, se mueven com o resultado de innumerables y diminutas colisiones aleatorias . La diferencia radica en que es ms fcil identificar las grandes colisiones en los mercados de bonos. Pero sera un error pensar que las bolsas no estn influidas por la poltica. Una razn importante por la que no debe subestimar se la relacin entre la poltica y los precios de los activos es el simple hecho de que las bolsas deben su origen a las finanzas pblicas. Debido a que el mercado de las acciones se ha beneficiado de la expansin de aquellas instituciones encargadas de la financia cin estatal, y al mismo tiempo ha competido con el mercado de

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bonos para conseguir recursos de los inversores, ambos no pueden verse por separado. Dado el modo en que, com o hemos analizado, los acontecimientos polticos han determinado a menudo los mo vimientos de los tipos de inters nominales, y dada la importancia vital de los tipos de inters para calcular el valor de las corrientes de beneficios futuros de las compaas pblicas, lo extrao sera que la poltica no ejerciera un impacto sobre las bolsas.

La

p r im e r a b u r b u ja

En un principio, es cierto, no existi gran conexin entre las fi nanzas empresariales y las finanzas pblicas. Las primeras socieda des con acciones transferibles pueden rastrearse en la Italia del si glo xv, donde ya se reconoca la distincin entre las acciones (carpo), que participaban en los beneficios de las compaas (o sus prdi das) , y el sopracorpo, constituido por obligaciones que reciban ni camente intereses garantizados 47. En 1600 existan ya en Inglaterra una docena de sociedades por acciones, si bien eran todava peque as y primitivas. Pero el verdadero despegue ocurri en el siglo xvil con la constitucin de la Compaa de las Indias Orientales holan desa: se trat de la primera de una serie de compaas comercia les que se haban establecido para explotar los monopolios de los mercados de ultramar 48. A medida que un nmero creciente de compaas comerciales fueron emitiendo ms y ms acciones con valores nominales bayos y accesibles se fue haciendo posible la emer gencia de un mercado regular de valores. La Bolsa de Amberes del siglo xvi fue, en sus orgenes, un centro para realizar liquidaciones en efectivo, contratos de mercancas e incluso opciones; ms tarde se desarroll un mercado secundario dedicado a comercializar bonos gubernamentales com o las rentes y las anualidades 49. Fue verdaderamente la bolsa rival de Amsterdam la que desarroll por primera vez un mercado para las accio nes de las compaas. Amsterdam fue el centro de lo que se llam la primera burbuja, la de la mana de los tulipanes de 1636-1637, si bien se bas en especulaciones sobre mercancas futuras y no so bre acciones 50. La complejidad del mercado de Amsterdam del si

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glo xvii (all se podan comercializar opciones y futuros) puede lle gar a apreciarse en el atractivo ttulo de la obra de Josef Pens de la Vega Confusin de confusiones (1688) 51. La publicacin regular de peridicos financieros tales como el Course of theExchange de John Castaing del decenio de 1690 contribuy a ampliar el crculo de participantes en el mercado y mejor el flujo de informacin. A co mienzos del siglo xviil exista ya un notable nivel de integracin fi nanciera a nivel internacional. En la Bolsa de Pars (fundada en 1724) las acciones podan comercializarse en el margen o median te opciones de venta (put) y de compra (cali), lo que aumentaba la liquidez en el mercado y reduca los costes de transaccin 52. Tam bin era posible cubrirse en mercados de futuros para reducir el riesgo 53. En Londres y en Nueva York existieron bolsas informales mucho antes de que se fundaran oficialmente en 1801 y 1817 54. Pero, a pesar de las apariencias, fue principalmente el mercado de la deuda gubernamental el que estimul el crecimiento de las bolsas europeas. Las compaas cuyas acciones se convirtieron en objeto de especulacin en 1719-1720 constituan nominalmente monopolios comerciales, pero su verdadera funcin consisti en convertir (o engraft) anualidades gubernamentales en acciones para reducir el coste del servicio de la deuda pblica. Esto ocurri con la Compaa del Misisipi francesa y con la Compaa de los Mares del Sur inglesa. El gran fracaso de este experimento tan catastr fico para el desarrollo del sistema financiero francs en particu lar contribuy a que emergiera en Gran Bretaa el mercado de bonos moderno; gracias a ste, los gobiernos financiaban sus dfi cit con la venta de bonos a largo plazo o perpetuos con intereses fi jos. Hasta finales del siglo xix, y debido a la inmensa deuda que contrajo Gran Bretaa por las Guerras Napolenicas, este mercado fue mucho mayor en volumen que el mercado para las acciones de las compaas. En efecto, durante gran parte de la segunda mitad del siglo xvili, el mercado para las acciones estuvo bastante parali zado 55. Hasta 1853, el 70 por ciento de los valores cotizados en la Bolsa de Londres eran bonos gubernamentales. Pero hacia 1913 la cifra cay por debajo del 10 por ciento, aunque el efecto de las guerras mundiales en el aumento de la emisin de deuda guberna mental y el ahogo de la privada volvi a colocar la proporcin en

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el 64 por ciento para 1950. An en 1980, ms de la quinta parte del valor de mercado de todos los ttulos de la Bolsa de Londres y el 60 por ciento de su valor nominal estaba en valores del Estado 56. El fracaso de los incipientes mercados de acciones para absorber con xito los pasivos financieros de Gran Bretaa y Francia tuvo con secuencias profundas y duraderas en la historia financiera. En lugar de anticipar con cierto pesimismo un nuevo 1929, los analistas del mercado de acciones deberan estudiar lo que pas hace doscientos diez aos. Como ilustra el grfico 34, en 1719-1720 no solamente se dio la primera gran burbuja del mercado de valo res sino que, puede decirse, fue la mayor burbuja de la historia, an mayor que la burbuja norteamericana del decenio de 1920. Aun que los mercados de capital europeos eran incipientes en esta po ca, sus circunstancias pueden compararse en muchos sentidos con las d e finales del siglo XX: 1. El escenario econmico era el de una rpida expansin co mercial facilitada por las mejoras en la tecnologa naval y la colo nizacin de los mercados de ultramar. 2. Hubo un intento (patrocinado por el gobierno) de despla zar el inters de los bonos hacia las acciones. 3. Un pequeo nmero de grandes empresas dominaban el mercado de valores. 4. Los futuros ingresos de dichas empresas se haban exagera do al suponerse que seran capaces de mantener posiciones mo nopolistas en sus mercados. 5. Los administradores de estas compaas especuladoras te nan intereses propios en el alza de los precios de las acciones. 6. Los inversores primerizos fueron carne de can en la especulacin. 7. La expansin monetaria desempe un papel crucial a la hora de inflar la burbuja especulativa. 8 . El dinero caliente extranjero ayud tanto a inflar com o a desinflar las bolsas de Pars y de Londres. En efecto, casi todos los factores presentados por Robert Shiller como condiciones previas de la burbuja del decenio de 1990 tuvie

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ron sus equivalentes en la Europa occidental de 1719: la mejora de la tecnologa de las comunicaciones; la paz internacional que si gui a la Guerra de Sucesin espaola en 1713; un cambio discer nible (por lo menos en Gran Bretaa) hacia una cultura ms capi talista; el control de la poltica fiscal por una lite rica (tambin en Gran Bretaa); los comienzos de una revolucin demogrfica; el desarrollo de la prensa financiera; el desarrollo de nuevas institu ciones financieras, com o los mercados de bonos y acciones; la esta bilizacin de la moneda (britnica) en el patrn oro y la propaga cin de una cultura de especulacin. El hombre que ejemplific claramente la fusin entre la especula cin y las finanzas fue John Law 57. Hijo de un exitoso orfebre de Edimburgo (y por tanto de un p