Clara Ins Luna

Estrategias de comunicacin e impacto de las polticas pblicas.

Clara Ins Luna
Resumen: Este trabajo analiza la relacin virtuosa que se crea cuando se introducen estrategias de comunicacin, cuidadosamente elaboradas, al proceso de formulacin de las polticas pblicas. Aborda en primer lugar las definiciones de comunicacin y estrategias de comunicacin; luego hace un recuento de porqu los Estados deben comunicar, haciendo nfasis en la necesidad y el deber de un Estado moderno de acercar a los ciudadanos al ejercicio del poder de sus gobernantes. Posteriormente, formula algunas recomendaciones para la incorporacin de estrategias de comunicacin en cada una de las etapas de la formacin de las polticas pblicas. Concluye resaltando la importancia de incluir la comunicacin gubernamental dentro de las estrategias de las entidades pblicas para aumentar el impacto de sus polticas, as como para mejorar la imagen del gobierno, fomentar la participacin ciudadana, incrementar la confianza en las instituciones y fortalecer la democracia. Abstract: This article analyzes the virtuous relation that can be created when communication strategies, carefully elaborated, are introduced to the process of formulation of public policies. Firstly, the article approaches the definitions of communication and communication strategies. Then, it takes into account the reasons why States must communicate, making emphasis on the necessity and duty of modern States to make citizens aware of their governments exercise of power. Later, it formulates some recommendations for the incorporation of communication strategies in each one of the stages of the formation of public policies. Finally, it makes a remark about the importance of including the governmental or public communication strategies in the public sector organizations mission, to increase the impact of its policies, as well as improving the image of the government while stimulating the citizens participation, and thus increasing their confidence in their state institutions and fortifying democracy.

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Qu es la comunicacin?

La comunicacin es un proceso tan comn en la actualidad y tan extendido que se ha perdido el rigor de una definicin. Lo que se encuentra es la ubicuidad de la palabra y el concepto en cada aspecto de la vida. Casi cada obra que lleve por ttulo La Comunicacin tiene una definicin propia de este proceso. Ya en La Enciclopedia de 1753, Denis Diderot comenzaba por decir: Comunicacin: ese trmino tiene un gran nmero de significados. (Mattelart, 1997, 7). Para Diderot en la poca de Las Luces fue difcil concretar el significado de dicha palabra; dos siglos ms tarde, se ha llegado incluso a decir que la humanidad est en la era de la comunicacin o que el mundo se enfrenta a una revolucin de las comunicaciones (Gerstl, 1992). Segn Denis McQuail (1987), la palabra comunicacin proviene de la palabra latina Communis, que significa comn; es decir, al comunicar se establece una comunidad entre el emisor y el receptor. Por lo tanto, la comunicacin es el proceso en el cual se transmiten y se reciben diversos datos, ideas y actitudes que constituyen la base para el entendimiento o acuerdo comn. Por su parte, en el Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia, comunicacin significa Transmisin de seales mediante un cdigo comn al emisor y al receptor. Es importante para el presente trabajo la definicin de Lucien Sfez (2006), gur francs de la materia, quien dice que la comunicacin es un medio til para unir elementos atomizados, para obtener el vnculo poderoso que exige la vida en sociedad. Por otro lado, son pocas las definiciones que integran la finalidad de la comunicacin, entre ellas cabe resaltar la de Rafael Alberto Prez quien dice que la comunicacin no es neutral y s ejerce el poder de la influencia, y tiene la capacidad de modificar nuestra percepcin de la realidad y del conflicto, y movilizar a la accin; es porque en la comunicacin emergen, se configuran y coparticipan las jerarquas de valores que mueven el mundo (Prez 2001, 451). De modo que, se puede establecer una definicin que retoma varios elementos de las definiciones clsicas del concepto. La comunicacin es el proceso mediante el cual un emisor hace llegar a un receptor, individual o colectivo, un mensaje, a travs de un canal o varios canales, buscando una determinada actuacin o percepcin de ste ltimo. De esta definicin es importante excluir la transmisin involuntaria de informaciones1. Adems, debe resaltarse que la
1. La transmisin de informacin no se cataloga dentro del concepto de Comunicacin porque es un proceso de una sola va en el que el receptor no tiene la posibilidad de controvertir lo dicho o retroalimentar al emisor. En la comunicacin, todos los agentes tienen un papel activo, incluso cuando uno o varios de ellos renuncian a ese papel como es el caso del silencio administrativo o de la desobediencia civil que son actos que tambin comunican.

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comunicacin no slo sirve para comunicar2 sino que es un factor fundamental de la propia constitucin, desarrollo y eficiencia de las organizaciones (Ibd.). Qu es una estrategia de comunicacin?

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Comunicar es una necesidad de la vida en sociedad. Una institucin pblica como cualquier otra persona natural o jurdica, debe gestionar la informacin que emite para contribuir al alcance de sus objetivos. Por lo tanto, toda entidad que tenga como objetivo influir en la sociedad debe incorporar rganos de comunicacin y debe darles un lugar privilegiado en el organigrama de la entidad. Para comunicar eficientemente, las organizaciones, ya sean pblicas o privadas, deben establecer estrategias de comunicacin. De suerte que, se distingue la simple comunicacin3 de la comunicacin estratgica en la medida que la segunda tiene por fin provocar una respuesta especfica por parte del receptor, conforme al deseo del emisor, para lo cual ste toma decisiones acerca de: La audiencia o pblico-objetivo a la cual se debe dirigir [el a quin], la seleccin del contenido del mensaje [el qu], la creacin, codificacin y estructuracin formal de esos contenidos [el cmo] y la seleccin y planificacin de los soportes y medios [el cundo y el dnde comunicar] (Ibd., 458). La primera decisin, la audiencia, depende de los objetivos y la funcin de la organizacin en la sociedad. Para Lougovoy y Linon ... toda institucin, organismo, asociacin y empresa de nuestros das, necesita del soporte de la opinin y de la confianza de los diversos pblicos con los que se relaciona, si quiere seguir subsistiendo. Las decisiones que tomen dichos pblicos se basan en la opinin que se han formado de la institucin o empresa (Lougovoy y Linon, 1972, 5). Frente al mensaje, segundo aspecto de la comunicacin estratgica, se ha determinado que ste debe estar subordinado a la misin de la entidad y a los
2. Es decir, para cumplir la funcin bsica de trasmitir mensajes, crear significacin o poner en comunidad un concepto. Con la palabra Comunicacin, tambin se denomina la correspondencia entre dos o ms personas (Ej.: He recibido la comunicacin); la unin que se establece entre ciertas cosas (Ej.: Hay una sola va de comunicacin entre en punto A y el B); o el papel escrito en que se comunica algo oficialmente (Ej.: El Ministerio emiti esta tarde una comunicacin). Pero tambin es comn toparse con conceptos como vas de comunicacin, medios de comunicacin, comunicacin telefnica, tcnicas de comunicacin, comunicacin interpersonal, comunicacin no verbal, ciencias de la comunicacin, teoras de la comunicacin, comunicacin institucional, comunicacin poltica, comunicacin pblica, comunicacin de crisis, comunicacin interna, comunicacin externa, no comunicacin, comunicacin de gobierno, comunicacin organizacional, comunicacin de empresa, y muchas otras ms, que usan y abusan del concepto Comunicacin. 3. La comunicacin en su versin ms simple es el proceso natural que existe entre seres sociales, como los humanos.

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fines que sta persigue. Adems, debe ser claro, guardar coherencia interna y en el largo plazo. El mensaje, para ser estratgico debe trasmitir los valores, las ideas y las acciones que el emisor espera del receptor, ya sea de manera consciente o inconsciente. No obstante, se plantea el problema de la fidelidad con la cual el pblico recibe el mensaje emitido. Al respecto, son varias las teoras sobre el efecto de la comunicacin, que van desde la recepcin total (teora de la aguja hipodrmica4) hasta el agenda setting5. A partir de la frmula quin dice qu, por qu canal, a quin y con qu efectos que Harold Lasswell introdujera en los aos 40 se han desarrollado las teoras de la comunicacin. En las dcadas siguientes, cuando se adelantan estudios empricos ms amplios, en especial para medios como la radio y la televisin6, la teora evolucion hacia la formacin de dos escuelas, la de Frankfurt7, que asegura que realmente los mensajes no son recibidos por los pblicos tal y como son emitidos porque hay elementos externos que distorsionan el mensaje (Lazar, 2004, 90-92), y la de Chicago8, que piensa que los efectos de los medios son diferenciales en funcin de ciertas calidades del receptor, como su educacin, su inters por ciertos temas, su exposicin a los medios, su cultura poltica, entre otros (Ibd. , 80-83). El proceso de codificacin del mensaje, es tambin muy importante; por ejemplo, la seleccin del formato, de los colores, de las imgenes, son todos
4. Esta teora se desarrolla en la poca de la omnipresencia de la propaganda y de la utilizacin de los diferentes medios de comunicacin como instrumentos para manipular la opinin pblica; es decir, desde la Primera Guerra Mundial hasta el declive de la Alemania Nazi. Esta teora describe a los medios de comunicacin como agujas hipodrmicas que inyectaban mensajes en un pblico amorfo que no poda oponer resistencia. La obra ms clebre de esta teora es La violacin de las masas por la propaganda poltica de Serge Tchakhotine. 5. A partir de los aos 1970, se desarrolla, en diferentes escuelas de ciencia poltica de los Estados Unidos como las Universidades de Carolina del Norte, Chicago y Nuevo Mxico, la teora de agenda setting que basndose en los estudios anteriores establece que los medios pueden no ser buenos, la mayora del tiempo, dicindole a la gente qu pensar; pero que s son extremadamente buenos dicindoles en qu pensar. 6. Uno de los estudios ms importante que da origen a las teoras de efectos limitados es el adelantado por el socilogo americano Paul Lazarsfeld a comienzos de la dcada de 1940 en la Universidad de Chicago. 7. La escuela de Frankfurt tambin se ha conocido en la teora de la comunicacin como corriente crtica por no aceptar los postulados dominantes que excluan del anlisis elementos externos como la propiedad de los medios de comunicacin, la transferencia de tecnologa o la dominacin que se ejerce a travs del lenguaje. Los principales expositores de esta corriente son Adorno, Horkheimer y Marcuse. 8. La escuela de Chicago a la que tambin se le denomina corriente emprica bas sus teoras en estudios sobre las audiencias y los medios. Por lo tanto, inclua modelos matemticos que explicaban el efecto de los medios. Esta escuela recibi a muchos de los ms afamados tericos de la comunicacin de comienzos del siglo XX muchos de los cuales eran originarios de pases de Europa del Este y fueron perseguidos por los regimenes totalitarios de la poca. Sin embargo, la mayora de ellos no aceptaron las tesis de la Escuela de Chicago.

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elementos que refuerzan el mensaje y que pueden mejorar la recepcin y la influencia de ste. Tambin hay que tener en cuenta que, en la difusin de un mensaje, tanto el fondo (lo que se dice) como la forma (cmo se dice) tienen su importancia. Por ltimo, la organizacin debe hacer frente a la cuestin del medio de difusin y a la pertinencia de la emisin del mensaje. Al respecto, se debe tener en cuenta que en la actualidad hay multiplicidad de canales, masivos y no masivos, de comunicacin. Otro factor a tener en cuenta es el costo de cada uno de los medios: por ejemplo, cuesta ms el espacio en televisin que en radio, pero la influencia de la televisin es mayor por combinar imgenes y sonidos. En definitiva, el mensaje est ligado al medio seleccionado y a las caractersticas del pblico objetivo de la estrategia de comunicacin. A las organizaciones no les basta con elaborar una estrategia de comunicacin, sino que es necesario concebir la comunicacin como un componente de la estrategia de la organizacin (Torrente Pons, 2006) porque cada una de sus acciones u omisiones comunica. Las estrategias de comunicacin gubernamental no son nuevas, para muchos autores stas nacen junto a las formas ms primitivas de organizacin poltica, la polis, con los objetivos de obtener la cooperacin activa de los ciudadanos, crditos presupuestarios, legitimidad y apoyo, y por ltimo, obtener votos para perpetuarse en el poder poltico (Lougovoy y Linon, op. cit., 388). Desde finales del siglo XIX, los Estados desarrollaron La propaganda. Aunque ligada a fines que hoy pueden ser interpretados como manipulacin, La propaganda es una verdadera estrategia de comunicacin estatal, no la primera, pero si la ms ampliamente documentada debido a su xito, desde el punto de vista de las comunicaciones (Mattelart, op. cit.). Sin embargo, la palabra Propaganda se revisti de una connotacin negativa muy temprano en el siglo XX, por lo que algunos Estados, y luego organizaciones, decidieron acuar el trmino Relaciones Pblicas, para los mismos fines; es decir, para el desarrollo de estrategias de comunicacin. Toda organizacin pblica que busque un cambio social debe comunicar eficientemente. En especial las instituciones que tienen afectada su imagen, porque sin una opinin pblica favorable las instituciones no pueden cumplir con su misin. Por qu debe comunicar el estado?

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A travs de la historia, el Estado ha visto la necesidad de comunicar; ms recientemente esto se le ha vuelto una obligacin. La necesidad est marcada por la opinin que pblicamente se tiene de la gestin del Estado. Desde,
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comienzos del siglo XVIII, los objetivos de la comunicacin pblica eran obtener recursos econmicos, logsticos y humanos, justificar la actuacin de los gobiernos y lograr la legitimidad y colaboracin de los ciudadanos. Ms adelante, se uni, la bsqueda de votos para perpetuarse en el poder. No obstante, se habla de obligacin, porque tras la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, surge el derecho de oponibilidad a la ley y a todo acto administrativo9, por lo que tambin se crea la obligacin de la administracin de comunicar sus actos y darles publicidad como parte del principio de legalidad (Zmor, 1999). Comunicacin pblica y Comunicacin poltica

En el campo de la comunicacin, por razones prcticas, se ha distinguido entre la comunicacin poltica y la comunicacin pblica10. La primera es aquella que hacen los hombres y mujeres polticos y los partidos con fines expresamente electorales, tanto en tiempo de campaa como fuera de l. En palabras de Jacques Gerstl, el uso de marketing, publicidad y medios para llegar al poder o mantenerse en l, se denomina comunicacin poltica. Mientras que, la comunicacin pblica11 es un dominio mucho ms amplio que comprende toda comunicacin formal que tiende al intercambio de informaciones de utilidad pblica, as como a mantener la unin entre los ciudadanos y en la que la responsabilidad recae en las instituciones pblicas (Zmor, op. cit. , xx). Algunas de las caractersticas de este tipo de comunicacin son el inters general, la subordinacin de las funciones de la institucin a los contenidos de los mensajes emitidos, la presuncin de legalidad y el cargo al erario pblico. Paralelo a la evolucin del concepto comunicacin, las oficinas de comunicaciones gubernamentales han ascendido jerrquicamente dentro de las entidades pblicas, pasando de ser la simple dependencia encargada de emitir mensajes, para convertirlas hoy, en ejes fundamentales de toda decisin que
9. Aunque no se encuentra expresamente establecido en la Constitucin o la legislacin panamea, la publicidad es un principio rector de las actuaciones pblicas y actos administrativos. Al respecto, puede observarse la Ley 53 del 28 de diciembre de 2005 (Ley de modernizacin de la Gaceta Oficial) y el ttulo I, libro II de la Ley 38 del 31 de julio de 2000 (Estatuto orgnico de la Procuradura de la Administracin, Procedimiento Administrativo General y otras disposiciones). 10. Esta separacin se hace especialmente en Europa, donde se entiende que la comunicacin pblica o comunicacin de gobierno no tiene fines electorales sino que se sustenta por el inters general. En Estados Unidos, sin embardo, se sostiene que toda actividad pblica tiene directa o indirectamente fines polticos y por lo tanto, electorales, por lo que ellos no hacen distinciones y estudian ambos campos de la comunicacin como politic communication. 11. Jacques Gerstl define como comunicacin publica, el uso de los medios, marketing y publicidad para informar sobre los productos, servicios, derechos y deberes de los usuarios-ciudadanos frente a las instituciones pblicas.

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toma la entidad. Esto es, porque las modernas oficinas de comunicaciones no slo emiten, sino que escuchan y se valen de diferentes medios y canales para difundir la imagen y el mensaje que el dirigente y la organizacin quieren. Por lo tanto, las oficinas de comunicaciones condicionan la informacin pblica a fin de eliminar mensajes que puedan irritar a ciertos pblicos y coordinan toda emisin de informacin para evitar contradicciones. Se puede concluir que, las instituciones tienen obligacin de comunicar y deben hacerlo porque necesitan obtener la cooperacin activa de los ciudadanos, obtener crditos presupuestarios y obtener legitimidad y apoyo. Comunicacin y polticas pblicas: El crculo virtuoso

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En Panam, la comunicacin poltica es utilizada casi exclusivamente en poca electoral y la comunicacin pblica sigue siendo escasa en comparacin con otros pases Francia, Estados Unidos o Mxico. Dado que no existen estrategias de comunicacin pblica coherentes y de largo plazo, la mayor parte de las informaciones emitidas por los medios de comunicacin, son negativas, enfatizan el conflicto, son espectaculares o amarillistas y no hacen sino crear desafeccin de la ciudadana por las instituciones y sus gobernantes. Para Mario Alfredo Cantarero (2002), la incomunicacin es una de las causas del desencanto poltico de la ciudadana que se materializa en la falta de confianza en las instituciones democrticas fundamentales. Segn Latinobarmetro 2008, slo 56% de los panameos apoya la democracia, mientras que tan poco como el 25% tiene mucha o algo de confianza en el gobierno, la cifra se reduce a 18% para la Asamblea Legislativa y a 16% para los partidos polticos; datos que parecen confirmar que en Panam hacen falta estrategias de comunicacin pblica. La importancia de Comunicar

La comunicacin es un arma poderosa que permite obtener recursos econmicos, logsticos y humanos; justifica la actuacin de los gobiernos; logra la legitimidad y colaboracin de los ciudadanos; permite el correcto funcionamiento del Estado y fortalece la democracia, siempre que el gobierno sea quien la controle. Pero la comunicacin debe ser una actividad de importancia permanente, que requiere del concurso de profesionales y del uso de los instrumentos adecuados para su direccin y produccin. Dado que la comunicacin no es neutral, es importante su manejo estratgico para que la influencia y la
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persuasin que esta crea sea en beneficio de las instituciones y por ende, de la sociedad. Slo as es posible tener una opinin pblica favorable y participativa, de lo contrario, la poblacin seguir juzgando, criticando negativamente, castigando el actuar de los funcionarios pblicos y disminuyendo su confianza en el Estado. Como consecuencia, aumentar la evasin de impuestos, disminuir la participacin poltica y menos ciudadanos colaborarn con las autoridades. Es decir, sin comunicacin, las organizaciones pblicas limitan el impacto de sus actuaciones. Por otro lado, cuando una institucin pblica utiliza la comunicacin como herramienta, gana valor frente a otras y es percibida como profesional y hasta cientfica en contraposicin a las entidades que no comunican y que parecen altamente politizadas y corruptas. Adems, el mensaje que se trasmite es concebido por los ciudadanos como verdadero, neutro y de inters general. Segn Caroline Ollivier-Yaniv (1997), autora de LEtat communicant, el uso continuo de la comunicacin ayuda a la institucionalizacin de la imagen de la entidad emisora. De modo que, las instituciones no slo deben limitarse a ejecutar las polticas pblicas y programas a su cargo, sino que tambin deben mantener una buena imagen y comunicar sus logros de forma que el pblico tenga argumentos para apoyar su gestin o para criticarla. Segn Andr-Nol Roth, las polticas pblicas son un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 2006, 49). Es decir, son las respuestas que la administracin da a las demandas ciudadanas mediante sus atribuciones legales y presupuestarias. Muchos autores han descrito la elaboracin de las polticas pblicas como un ciclo. Ente ellos el ms conocido es Charles O. Jones que distingue cinco etapas en la vida de una poltica pblica: identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (Ver grfica 1). Este proceso se asemeja mucho al marketing que es una forma de comunicacin en la cual se escucha a los consumidores, sus satisfacciones e insatisfacciones, frustraciones y expectativas y se disean, idealmente, los productos y servicios que l anhela. El papel de la publicidad en este proceso es decirle aqu tienes, este producto que t queras y que nosotros hemos hecho para ti dice Rafael Alberto Prez (op. cit, 372). De forma anloga, la comunicacin pblica es la estrategia mediante la cual las instituciones le dicen al ciudadano aqu tienes el programa que la sociedad necesita, aqu estn invertidos los impuestos que paga, esta es la ruta para acceder a este nuevo servicio que se ha creado o estos son los resultados alcanzados por la administracin luego de
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tanto tiempo de ejecucin de esta poltica pblica. Pero la potencialidad de la comunicacin en las polticas pblicas no se reduce slo a publicitar el producto de stas sino que puede vincularse a cada una de las etapas de la formulacin dotndola de legitimidad y aumentando su impacto. GRFICA 1: Ciclo de las Polticas Pblicas

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Fuente: Elaborado por la autora con base en informacin de Charles O. Jones citada por Roth, Andr-Nol, 2006, 50.

La comunicacin, tratndose de polticas pblicas, es una exitosa maniobra poltica, puesto que estrecha los lazos entre los grupos de inters, la ciudadana y las instituciones, persuadindolos para que sean ms sensibles y tomen una actitud ms responsable frente a los problemas de la sociedad. No puede olvidarse, en ese orden de ideas, que la comunicacin es una forma de ejercicio del poder con la cual se puede responder a las necesidades polticas, rendir cuentas, asegurar la coordinacin con otras agencias y asegurar el apoyo del pblico. Comunicacin y demandas ciudadanas

La primera etapa en la formulacin de una poltica pblica es saber qu quieren los gobernados, qu esperan del Estado y cules son sus necesidades. Con el fin de responder a estas inquietudes, los mtodos ms ampliamente difundidos son las encuestas de opinin y el censo, tambin asimilable a una
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encuesta a gran escala. No obstante, las buenas encuestas y los censos son sumamente costosos si es que quieren considerar una muestra lo suficientemente representativa. De modo que, se han desarrollado otros mtodos de escucha y recepcin de las demandas ciudadanas en los cuales, en lugar de ser los hacedores de polticas los que buscan las respuestas, es la ciudadana la que expresa sus requerimientos. Algunos de estos mecanismos son la Internet, las lneas calientes o los buzones de sugerencias. Estos ltimos son uno de los mtodos ms antiguos de escucha de los ciudadanos, aunque tambin sirven para medir la satisfaccin en la prestacin de un servicio o para realizar denuncias. Con la difusin del telfono, por medio de lneas, generalmente gratuitas, el pblico poda contactar a la administracin desde cualquier punto del pas. La Internet facilit mucho ms el proceso, puesto que las pginas de las entidades oficiales permiten escribirle correos electrnicos a los Ministros e incluso al Presidente de la Repblica; hacer denuncias, sugerencias y participar en encuestas desde cualquier lugar del mundo, 24 horas al da. Adems, se puede participar en foros en los cuales se jerarquizan las necesidades de la poblacin. Sin embargo, la mayora de estos canales de escucha no son utilizados masivamente por los ciudadanos posiblemente por que creen que los gobernantes no dan seguimiento a sus cuestiones o que las polticas pblicas se elaboran segn con base en los intereses de grupos de presin. Por esto, en un intento por llegar a la fuente, se ha incursionado en otra forma de escucha ms directa. En Panam, actualmente se les llama Consejos Consultivos Comunitarios. Esta forma de democracia semi-directa no supone el abandono del poder decisorio del gobierno, sino un intercambio de ideas que posibiliten a la administracin buscar soluciones ms flexibles y mejor adaptadas a las necesidades y a la psicologa de los administrados (Prez, op. cit.). Pero esta otra forma de escucha tambin es costosa puesto que supone el traslado del gobierno a sitios apartados de la geografa nacional; por lo tanto, muchas de las polticas pblicas se formulan a partir de lo que se supone es el inters general, en otras palabras, con base en la agenda de los medios de comunicacin, proceso llamado por los tericos de la comunicacin, agenda setting (Ver grfica 2).

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GRFICA 2: Elementos del proceso de agenda setting

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Fuente: Traducido y elaborado por la autora a partir del esquema de agenda-setting de McQuail y Windhal, 1993.

En general, entre ms comunicacin y participacin ciudadana haya en el proceso de formulacin de una poltica pblica, menos comunicacin ser necesaria para la difusin de la misma en vista de que el pblico buscar informacin y har seguimiento a la propuesta. No obstante, la mayora de las polticas pblicas provienen de iniciativas gubernamentales por lo que debe usarse la persuasin y la publicidad para su adopcin. Comunicacin y el estudio de las opciones

Aunque la mayora de las polticas pblicas se encuentra a cargo de un solo sector, los problemas de la sociedad no son unidimensionales; es decir, no son slo econmicos, de seguridad, laborales, de infraestructura. Las necesidades son interdependientes y en ellas influyen muchas variables. Por eso, para adoptar una poltica pblica que ataque un problema integralmente deben estudiarse muchas opciones con el concurso de muchos sectores del ejecutivo, de la ciudadana, de los gremios y el visto bueno de los organismos de control. El estudio de las opciones para dar solucin a una demanda ciudadana tambin es un proceso de escucha, pero es mucho ms cibl [enfocado] que en la etapa anterior. Los pblicos ms importantes a tener en cuenta son el interno y el sectorial. El interno es definido como los funcionarios de cierta institucin que deben elaborar la poltica, ejecutarla, evaluarla y realizarle los ajustes pertinentes. El pblico sectorial es el conjunto de personas que se puede afectar por la poltica o las personas expertas en el tema. En fin, son acadmicos, grupos de presin, asociaciones de usuarios, congresistas, sindicatos. Nuevamente, la comunicacin dota a todo el proceso de elaboracin de la poltica pblica de legitimidad y de un halo de transparencia.

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Comunicacin y toma de decisin

Toda poltica pblica implica la toma de decisiones; de hecho, una de las atribuciones del poder poltico es la facultad de tomar decisiones que vinculen a toda la sociedad incluso sin su consentimiento. Pero, para mantener una buena imagen y la legitimidad del gobierno, de las Instituciones y del Estado, las decisiones pblicas se toman con base en el inters general, en anlisis costo-beneficio y en las transacciones entre grupos de inters. En esta etapa del proceso, se debe utilizar comunicacin de proximidad o lobby con todos aquellos que puedan influir en la decisin que se va a tomar. Especialmente, se debe comunicar con congresistas y partidos polticos, otros jefes de sector del gabinete y lderes de grupos de presin, para que se acoja la proposicin que cuente con el aval de la administracin. Sin embargo, en algunas ocasiones el lobby no es suficiente por lo que las entidades pblicas pueden utilizar la comunicacin masiva para vender su decisin al pblico general y presionar a los tomadores de decisiones. Es igualmente importante comunicar internamente sobre la poltica pblica que se va a ejecutar. La comunicacin interna debe preocuparse porque los miembros de una institucin, sean dentro de lo posible, los primeros en ser informados sobre un cambio institucional, y no que estos se enteren de las decisiones que les conciernen por terceros. Los funcionarios pblicos son los primeros emisores de la realidad de una entidad pblica. Comunicacin y ejecucin de las polticas pblicas

Luego de tomada la decisin, la comunicacin masiva es la herramienta para informar a la opinin pblica sobre las condiciones y particularidades del programa que acaba de aprobarse. En esta etapa, la comunicacin debe ser altamente informativa sin perder su capacidad persuasiva. Debe conservarse la persuasin porque las polticas pblicas representan un costo para ciertos sectores de la sociedad, puede tratarse de una reubicacin, de una mayor contribucin, el cumplimiento de mayores requisitos para acceder a un servicio; por lo tanto, si las instituciones pblicas no muestran la finalidad social de una medida crecern voces en contra de sta y sus efectos sern limitados o completamente opuestos a los deseados. En palabras de Felipe Noguera, si un gobierno propone una poltica pblica, ya sea un cambio en el sistema de seguridad social, un ajuste econmico, etc., sin que sta se refiera a un problema que ya haya sido aceptado en gran medida por la sociedad como un problema, la poltica va a ser rechazada
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y slo recibir crticas (Izurieta, et al., 2003, 93). Para lograr la aceptacin de una medida controversial, la comunicacin gubernamental debe apelar a la legitimidad de todo el proceso de elaboracin de la poltica pblica, mostrando que los efectos de dicha poltica son deseables, que el beneficio social es mayor que el sacrificio de unos cuantos, que la actuacin de administracin es resultado de una demanda ciudadana prioritaria y que la decisin tomada ha respetado el juego democrtico. Comunicacin y evaluacin de las polticas pblicas

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La evaluacin de las polticas pblicas es tanto el fin como el comienzo del ciclo de las polticas pblicas. Es el fin porque todo programa debe estar inscrito en el tiempo y disponer de recursos finitos para su aplicacin; pero es el comienzo, porque a partir de ella se introducen ajustes o el programa es radicalmente cambiado, incluso eliminado. Al momento de evaluar las polticas pblicas se emiten juicios de valor sobre el gobierno como un todo, por lo tanto, se mezclan la funcin poltica y pblica de la comunicacin. La decisin de prolongar una poltica pblica o de invertir los recursos del Estado en otra gestin depende mucho de la opinin que el gran pblico se ha formado de sta. Y como se sabe, la opinin pblica se moldea a partir de los mensajes de los medios de comunicacin, de la comunicacin interpersonal y de la comunicacin de los actores polticos; de modo que, la sola emisin de mensajes por parte del gobierno no crea una opinin favorable a su gestin. Son igualmente importantes los hechos o efectos tangibles producto de la administracin, porque finalmente los gobiernos son elegidos para resolver los problemas de los ciudadanos, no para comunicar. Las agencias gubernamentales tienen la responsabilidad de ofrecer primero servicios y productos de calidad que llenen las aspiraciones del pblico. La buena comunicacin no puede compensar una mercadera o servicio de inferior calidad o que el pblico no desea anota James Garnett (Ibd., 109). El riesgo de la multiplicacin de mensajes es la prdida de eficacia de los mismos. Adems, el uso indiscriminado del inters general para legitimar el mensaje pblico no hace ms que desgastar la nocin de bien comn, que en las sociedades latinoamericanas se encuentra en jaque por la creciente intromisin de intereses puramente particulares. Por lo tanto, la evaluacin de una poltica pblica debe hacerse con relacin a sus objetivos y a indicadores de la realidad, sin descuidar la imagen que en cada programa se plasma del gobierno y del Estado.

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En fin, como dice Jaime Durn Barba, el gobernante moderno investiga primeramente la realidad, se comunica directamente con los gobernados a travs de los medios, investiga nuevamente sus opiniones, se comunica nuevamente y genera un proceso sin fin de investigacin y comunicacin, dilogo que est en la base del xito de la comunicacin de un gobierno (Ibd., 34). Parece, en tal caso, correcto, en una sociedad democrtica, usar la comunicacin para mantener a los ciudadanos informados, percibir sus deseos y preferencias, justificar la actuacin de los gobiernos, reafirmar los valores institucionales y finalmente, consolidar el sistema poltico, por lo que se entra en un crculo virtuoso, tambin conocido como teorema de Thomas12, en el que la percepcin se convierte en realidad. Conclusin

La necesidad de comunicar y de estar constantemente informado no es solamente un derecho de los ciudadanos, sino que adems es un deber de la administracin. La comunicacin pblica permite potenciar el efecto de las polticas pblicas cuando hace parte de su estrategia porque logra modificar el comportamiento de los individuos y su percepcin. Una estrategia de comunicacin es un plan de largo plazo compuesto por la correcta segmentacin de los pblicos objetivos, la cuidadosa elaboracin del mensaje, la seleccin de los soportes o medios y la capacidad de medir su impacto. En cualquier sector pblico la comunicacin genera inters de los ciudadanos y tomadores de decisiones por el tema, legitima las decisiones tomadas y permite la movilizacin de recursos para su desarrollo, elementos todos ligados con el impacto de las polticas pblicas. Por lo tanto, se puede afirmar que la elaboracin de una estrategia de comunicacin ayuda a aumentar el impacto de las polticas pblicas del Estado. Algunos principios que debe considerar toda entidad pblica para la implementacin de su estrategia de comunicacin, son: Primero, toda institucin debe propender por mantener una buena imagen y por obtener la legitimidad del pueblo en vista que ellas plasman la nocin de Estado. La aceptacin pblica de las instituciones y su actuar genera buenas
12. El teorema de William I. Thomas, en su definicin ms pura dice que una determinada imagen de la realidad, produce efectos reales [if men define situations as real, they are real in their consequences]. Sin embargo, en sociologa se le asimila ms con el concepto de la Profeca autocumplida; es decir, la capacidad de un grupo de convertir en reales las situaciones sociales que suponen como tales, al adecuar su conducta a esa situacin. La comunicacin es una herramienta muy importante en la socializacin de las percepciones y por lo tanto en la multiplicacin de conductas que materialicen los anhelos de los ciudadanos. Por eso se habla de crculo virtuoso entre la comunicacin y la realidad.

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conductas como el pago de impuestos, la colaboracin con las autoridades, la solucin pacfica de controversias, el voto, la solidaridad ciudadana, entre otras. Adems, es valioso reconocer que las entidades que comunican son percibidas como tcnicas y transparentes en contraposicin a aquellas que no lo hacen y son vistas como corruptas. En segundo lugar, la comunicacin gubernamental es una herramienta de informacin, de escucha y de disuasin que se vale de elementos de la comunicacin masiva y de la comunicacin de proximidad para generar en el receptor una actitud o una actuacin determinada. Tercero, las polticas pblicas son el resultado de una administracin que acta y se manifiesta en beneficio de la sociedad. Sin embargo, para que la comunidad acepte las polticas pblicas, participe y se beneficie de ellas, es importante incorporar estrategias de comunicacin en cada etapa de su elaboracin. Adems, se ha sealado que entre ms participacin ciudadana logre la comunicacin en las primeras fases de la elaboracin de las polticas pblicas menos comunicacin persuasiva ser necesaria en las etapas de toma de decisin y ejecucin de las mismas. Como cuarto principio cabe resaltar que, la comunicacin gubernamental empleada de forma estratgica y basada en la transparencia y el inters general tienen un gran efecto en el cambio de imagen de las instituciones y contribuyen positivamente a aumentar el impacto de las polticas pblicas a su cargo. Por lo tanto, la comunicacin pblica debe ser integrada cuanto antes a las instancias de toma de decisin de las entidades pblicas y sus directrices deben iluminar el accionar de toda la organizacin, no limitndose a reaccionar a los sealamientos de la prensa, de la oposicin o a situaciones de crisis, como sucede actualmente en muchas instituciones pblicas. Esto ltimo evidencia el carcter utilitarista y reducido que la mayora de lderes siguen atribuyendo a la comunicacin. Para que la comunicacin haga parte de la estrategia global de una entidad, todas sus actuaciones y las de su personal deben propender por mejorar su imagen y, evidentemente, contribuir al cumplimiento de su misin. Por ltimo, para slo mencionar algunos de los elementos que deben tener en cuenta todas las instituciones al momento de estructurar una estrategia de este tipo, la comunicacin gubernamental debe ser muy cuidadosa de las costumbres de la ciudadana, de sus rutinas y de sus deseos. Debe haber mucho respeto por la nocin de inters general porque sta no es ms que la masificacin de los intereses de un grupo, porque es un concepto cambiante y porque su uso excesivo desgasta su poder unificador y legitimador de los actos de la administracin.

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De la rutina, debe mencionarse que todo hecho que altere la normalidad del pblico es susceptible de ser rechazado y de generar apata. Inundar los medios con mensajes espordicos, escandalosos y antagnicos es menos eficiente que entrar en la rutina de los ciudadanos por medio de espacios institucionales que mezclen informacin con entretenimiento. Respecto de los contenidos y las formas del mensaje estos deben adaptarse al pblico al que esperan llegar. Un problema comn de la comunicacin de gobierno en pases de Amrica Latina es realizar producciones demasiado tcnicas, inspiradas en las del primer mundo, que las personas perciben como burocrticas, acartonadas y elitistas. Una verdadera estrategia de comunicacin debe poder transmitir mensajes a los campesinos, a los nios, a los ancianos, a los iletrados y tambin a la poblacin urbana con mayor escolaridad. Por lo tanto, los mensajes deben recrear la cotidianidad de los interlocutores, estar enfocados a dar soluciones prcticas a sus problemas y recrear sus costumbres, sin entrar a subestimar al auditorio. Sin embargo, la implementacin de estrategias de comunicacin en las instituciones pblicas panameas para cambiar la imagen de stas y del Estado frente a la ciudadana y la comunidad internacional debe primero ser reglada por el Congreso de la Repblica para establecer con claridad los lmites entre comunicacin pblica y comunicacin poltica, para no incurrir en limitaciones a las libertades de prensa y para garantizar el derecho de los ciudadanos a mantenerse bien informados. Todava hoy en Amrica Latina est latente el debate sobre la intromisin del Ejecutivo en los medios de comunicacin y sobre la conveniencia de que haya medios de propiedad estatal. En la regin todava no se olvidan los aos de totalitarismo en los que los medios eran utilizados para manipular al pblico, exaltar el nacionalismo y crear personalidades carismticas y redentoras. De suerte que, debe haber controles estrictos a la comunicacin de gobierno para que sea una actividad realmente provechosa para la institucionalidad, para la sociedad y que fortalezca la democracia. Estos controles pueden ser motivo de posteriores estudios, teniendo en cuenta las experiencias de otros pases que vivieron etapas igualmente intensas de propaganda y corrupcin y que hoy tienen pblicos mejor informados, ms analticos y ms democrticos.

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