PAULA BERNASCONI

Custo-efetividade ecolgica da compensao de reserva legal entre propriedades no estado de So Paulo

Campinas 2013

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA

PAULA BERNASCONI

Custo-efetividade ecolgica da compensao de reserva legal entre propriedades no estado de So Paulo

Prof. Dr. Ademar Ribeiro Romeiro - orientador

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico, rea de concentrao: Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obteno do ttulo de Mestra em Desenvolvimento Econmico, rea de concentrao: Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA PAULA BERNASCONI E ORIENTADA PELO PROF. DR. ADEMAR RIBEIRO ROMEIRO.

Campinas 2013

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DISSERTAO DE MESTRADO

PAULA BERNASCONI

Custo-efetividade ecolgica da compensao de reserva legal entre propriedades no estado de So Paulo.

Defendida em 16/12/2013

COMISSO JULGADORA

AGRADECIMENTOS
Dissertar um trabalho um tanto quanto solitrio, porm, impossvel de ser feito sem a colaborao direta ou indireta de muitas mos, braos, pernas e abraos. Por isso, eu agradeo, ao Prof. Ademar Romeiro pelo acolhimento no Instituto de Economia, pela disposio quando precisei e pela oportunidade de participar do projeto Policymix, que foi fundamental em minha trajetria nesse mestrado; aos pesquisadores do Projeto Policymix pelos grandes aprendizados ao longo das reunies que inspiraram essa dissertao. E principalmente aos pesquisadores do NINA (Noruega): David Barton e Graciela Rusch, que coorientaram informalmente esse trabalho, e ao Stefan Blumentrath que com grande pacincia e dedicao me ensinou a manejar o Marxan e me ajudou nas anlises; aos tcnicos do Instituto de Economia Agrcola (IEA) pela disponibilidade da base de dados do Projeto LUPA e pela ajuda no manejo das informaes, principalmente ao Jos Alberto Angelo; aos Profs. Maria do Carmo Fasiaben e Alexandre Gori pelas muitas sugestes e contribuies no exame de qualificao e pela reviso cuidadosa do texto final; ao Prof. Bastiaan Reydon por me orientar na traduo das minhas inquietaes e vcios da "prtica" em hipteses e metodologias cientficas; Helena Carrascosa (SMA-SP) pelas conversas sobre a aplicao da compensao na prtica, pela inspirao com sua competncia e experincia no setor pblico e pela orientao na minha vontade de fazer um trabalho que contribusse para as polticas pblicas; aos amigos do Instituto Centro de Vida - ICV pelo companheirismo no trabalho e por terem acompanhado minhas primeiras anlises sobre esse tema em Mato Grosso. Principalmente ao Laurent Micol pelas orientaes visando excelncia na elaborao de textos e anlises, ao Ricardo Abad por ter sido meu mestre das anlises espaciais, ao Joo Andrade pela indicao do programa de mestrado e do orientador e por ter, junto com Karin Kaechele, me apresentado a economia ecolgica; aos colegas e professores do Instituto de Economia da UNICAMP pela convivncia e por me ajudarem em meu mergulho no universo complexo da economia. Principalmente Bibi (Beatriz Saez) e Bruno Puga, pela amizade e pela coorientao coletiva; aos amigos de longa data pela amizade mesmo distncia, e aos novos amigos de Campinas, principalmente Pancho e Dbora pela agradvel e sempre animada convivncia em nossa casa; minha famlia, que sempre me proporcionou muito amor, uma base slida e liberdade que me permitiram chegar at aqui; ao Marquinhos, pelo companheirismo e amor, pela evoluo conjunta, pelas deliciosas comidinhas e cervejas caseiras e pelas reflexes sobre as virtudes e incoerncias da academia; Sara, por me fazer to bem com seu amor incondicional, rabo balanando e lambidas; e CAPES pelo suporte financeiro. vii

RESUMO
O principal marco legal para conservao em reas privadas o Cdigo Florestal que, entre outras regras, exige que as propriedades rurais mantenham uma parte de sua rea sob cobertura de vegetao natural, chamada Reserva Legal. Essa rea destinada conservao da biodiversidade e manuteno da proviso de servios ecossistmicos. Apesar de apresentar um percentual de cumprimento muito baixo por parte dos proprietrios rurais, esperado um aumento na fiscalizao e no seu cumprimento. Isso porque houve recentes alteraes na lei que a tornaram menos restrita e trouxeram alguns instrumentos econmicos visando reduzir os custos de oportunidade da conservao. Um das opes para adequao ambiental a possibilidade de compensao da reserva legal em outra propriedade que possua um excedente de vegetao natural (ou rea em recuperao) alm do exigido por lei. Esse trabalho avalia o potencial de aplicao da compensao de reserva legal no estado de So Paulo atravs de uma simulao de impacto desse instrumento utilizando dados empricos, e tambm analisa os desafios de sua implementao no arcabouo de polticas pblicas do estado. A anlise foi feita com o uso do software de planejamento da conservao Marxan atravs da simulao de diferentes cenrios de combinao de polticas e restries ao mercado de compensao. O objetivo avaliar os possveis efeitos do instrumento de compensao em relao efetividade da conservao e reduo dos custos de oportunidade de adequao reserva legal, comparados a uma abordagem puramente de comando e controle. Os resultados mostram um claro potencial do instrumento de compensao de reserva legal de reduzir os custos de oportunidade de conservao de reservas legais. Porm, o resultado da alocao das reservas pelo mercado mostra que, potencialmente, no sero localizadas nas reas mais prioritrias para restaurao da biodiversidade. J a simulao da proposta de incluso de uma restrio no mercado focando em reas prioritrias resultou num cenrio com custos tambm menores que a opo puramente de comando e controle, porm com uma efetividade ecolgica muito maior. Os resultados ressaltam a importncia de anlises de impacto de polticas pblicas ex ante a fim de subsidiar com dados empricos os formuladores de polticas. PALAVRAS-CHAVE: poltica ambiental, reserva legal florestal, avaliao de custoefetividade, propriedade rural - aspectos ambientais, economia ecolgica

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ABSTRACT
Until today, direct regulation has been the most important type of policies for biodiversity conservation in Brazil. This resulted in conflicts with rural sector about compliance costs. The main command and control instrument for forest conservation is the Forest Code, which was newly amended in 2012. It requires that all private properties set aside parts of their properties for conservation, called Forest Reserve. This law has passed through many alterations and has been poorly enforced, resulting in a current very low compliance. However, the recent change in the law has made it less strict, and a higher level of enforcement and compliance is expected. In order to limit the economic impact of the Forest Reserve on landowners some mechanism of flexibility are being discussed. One of the options is the compensation of Forest Reserve in another farm, what is a kind of tradable development rights (TDR) scheme. The landowners who have deforested more than allowed by law can compensate their deficit in another farm which has more natural vegetation than required. The aim of implementing TDRs is to reduce the opportunity costs of conservation but it also opens to the possibility of improving ecological effectiveness if the instrument targets priority areas for conservation. In this paper we evaluated possible effects of the TDR on the conservation outcome with regards to opportunity costs and ecological effectiveness and compared this to a pure command-and-control approach. Using the conservation planning software Marxan with Zones we conducted an ex-ante policy evaluation by simulating different scenarios that combine policies and market constraints. We assess the hypothesis that the larger the geographical scope of TDR market and the fewer market constraints, the greater the opportunity cost differentials and the greater the economic arbitrage opportunities in a TDR market. We chose as a case study the state of Sao Paulo, the most industrialized and most populated in Brazil, which faces many ecological challenges. Our results showed a clear potential of the TDR to both reduce compliance costs and improve ecological effectiveness depending on different market restrictions on allocation of forest reserves. KEY WORDS: environmental policy - Brazil; ecological economics; land use, rural environmental aspects; spatial analysis

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LISTA DE TABELAS Tabela 1 rea de floresta no Estado de So Paulo (1910 2000) .............................................. 24 Tabela 2 - Localizao da vegetao natural, por bioma .............................................................. 24 Tabela 3 - Correspondncia entre categorias do banco de dados de Valor da Terra Nua (VTNIEA) com o mapa de Aptido Agrcola das terras ......................................................................... 61 Tabela 4 - Quantidade de dficits e de excedentes de reserva legal em UPA no estado de SP .... 71 Tabela 5 Distribuio de excedentes e dficits por UGRHI ........................................................ 72 Tabela 6 - Resultados de custos de oportunidade totais e mdios para os trs cenrios analisados ....................................................................................................................................................... 77

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LISTA DE FIGURAS Figura 1 - Contnuo de instrumentos de polticas para conservao da biodiversidade. ................. 7 Figura 2 - Alternativas de mecanismos de polticas para mudana de uso do solo em reas privadas .......................................................................................................................................... 13 Figura 3 Etapas de avaliao de POLICYMIX .......................................................................... 16 Figura 4 - Policyscape - um policymix espacial de instrumentos de conservao ........................ 18 Figura 5 Panorama da paisagem no Estado de So Paulo .......................................................... 22 Figura 6 reas com fragmentos florestais maiores que 10.000km2 na Mata Atlntica ............. 23 Figura 7 - reas indicadas para criao de novas Unidades de Conservao de Proteo Integral em SP ............................................................................................................................................. 26 Figura 8 reas prioritrias para restaurao da biodiversidade em So Paulo .......................... 26 Figura 9 reas prioritrias para realizao de inventrios biolgicos........................................ 28 Figura 10 - Detalhe mostrando a agregao das UPA em unidades de anlise ............................. 59 Figura 11 - Mapa com o agrupamento dos municpios em Escritrios de Desenvolvimento Rurais (EDR) ............................................................................................................................................ 60 Figura 12 - Mapa de aptido agrcola original (acima) e mapa digitalizado (abaixo)................... 61 Figura 13 - Esquema explicativo dos passos para composio do mapa de custo de oportunidade ....................................................................................................................................................... 63 Figura 14 - Esquema demonstrativo com o resumo dos cenrios ................................................. 70 Figura 15 - Distribuio de dficits de reserva legal no estado de So Paulo, por unidade de anlise ............................................................................................................................................ 73 Figura 16 - Distribuio de excedente de reserva legal no estado de So Paulo, por unidade de anlise ............................................................................................................................................ 73 Figura 17 - Grfico com distribuio de excedentes e dficits por UGRHI.................................. 74 Figura 18 Distribuio dos custos de oportunidade da terra em So Paulo ............................... 75 Figura 19 - Curvas de demanda por reserva legal (dficit) por bioma .......................................... 75 Figura 20a e 20b Frequncia de seleo de novas reservas legais nos Cenrios 2 e 3, respectivamente ............................................................................................................................. 78 Figura 21 - Alocao potencial das novas reservas legais em relao s prioridades do BIOTA. 79 Figura 22a e 22b - Grficos de custo, efetividade ecolgica e de custo-efetividade ecolgica dos cenrios .......................................................................................................................................... 80 xv

SUMRIO
Introduo ........................................................................................................................................ 1 Captulo 1 - Polticas Pblicas e a Economia Ecolgica ................................................................. 3 1.1 - Princpios da economia ecolgica e as polticas pblicas ambientais ........................... 3 1.2 - Polticas pblicas ambientais e seus instrumentos ......................................................... 6 1.2.1 - Instrumentos regulatrios ....................................................................................... 7 1.2.2 - Instrumentos econmicos ....................................................................................... 8 1.2.3 - Instrumentos de comunicao ................................................................................ 9 1.3 - Combinaes de polticas para conservao - Policymix ............................................ 10 1.3.1 - O Projeto POLICYMIX ....................................................................................... 13 1.3.1a - Metodologia de anlise POLICYMIX ........................................................... 15 1.3.1b - Avaliao espacial do policymix na paisagem - Policyscape ........................ 16 Captulo 2 - Conservao da biodiversidade no Estado de So Paulo .......................................... 21 2.1 - Contexto, desafios e status da conservao da biodiversidade .................................... 21 2.2 - Contribuies da cincia para a formulao de polticas pblicas .............................. 25 2.3 - Papel das principais polticas e instrumentos para conservao ambiental em SP ...... 29 2.3.1 - Cdigo Florestal .................................................................................................. 29 2.3.2- Lei de Crimes Ambientais..................................................................................... 36 2.3.3 - Lei da Mata Atlntica ........................................................................................... 37 2.3.4 - Iniciativas de Pagamentos por Servios Ambientais (PSA) ................................ 38 2.3.5 - ICMS ecolgico ................................................................................................... 39 Captulo 3 - O mecanismo de compensao de reserva legal entre propriedades rurais ............... 41 3.1 - Direitos negociveis (TDR) e a compensao de reserva legal ................................... 41 3.2 - Regras legais para funcionamento do mecanismo no Brasil ....................................... 43 3.3 - Desafios de desenho e implementao do instrumento econmico ............................. 45 3.3.1 - Eficcia para conservao da biodiversidade....................................................... 46 3.3.2 - Custo-efetividade do mecanismo ......................................................................... 49 3.3.3 - Legitimidade e impactos distributivos ................................................................. 50 3.3.4 - Restries e opes institucionais ........................................................................ 53 Captulo 4 - O potencial da compensao de reserva legal no Estado de So Paulo .................... 57 4.1 - Metodologia ................................................................................................................. 57 4.2 - Resultados .................................................................................................................... 70 4.2.1 - Anlise da oferta e demanda por reserva legal no Estado .................................... 70 4.2.2 - Custo de oportunidade ......................................................................................... 74 4.2.3 - Cenrios de simulao de alocao da reserva legal ............................................ 76 DISCUSSO ................................................................................................................................. 81 CONCLUSO ............................................................................................................................... 87 REFERNCIAS ............................................................................................................................ 88 xvii

Introduo
So Paulo um estado que possui condies ambientais altamente heterogneas com amplitudes latitudinais, longitudinais e de altitude que deram origem a dois biomas considerados hotspots de biodiversidade globais, a Mata Atlntica e o Cerrado. Ambos apresentam ndices altssimos de biodiversidade e outra caracterstica em comum a presso antrpica que sofrem. A rea de Mata Atlntica tem sido a mais populosa e degradada desde o incio da histria do Brasil, e hoje restam apenas cerca de 14% de sua vegetao natural no estado, enquanto que o Cerrado teve uma degradao mais recente, mas mais intensa, restando apenas 10% no estado. Essa degradao, porm, no ocorreu pela falta de leis de proteo aos biomas, que existem e visam manter a conservao em reas pblicas (Unidades de Conservao) e em reas privadas (propriedades rurais). At recentemente os instrumentos regulatrios baseados em comando e controle tm sido os mais importantes tipos de poltica para conservao da biodiversidade no Brasil. Isso tem gerado vrios conflitos e discusses com os setores ligados produo rural que questionam os altos custos de adequao s leis ambientais. O principal instrumento para conservao em reas privadas o Cdigo Florestal que, entre outras questes, exige que todas as propriedades mantenham uma parte de sua rea com cobertura de vegetao natural, chamada Reserva Legal, destinada para conservao da biodiversidade e manuteno da proviso de servios ecossistmicos. Essa lei passou por muitas alteraes desde a sua implementao, em 1965, e em geral foi pouco fiscalizada pelos rgos do governo resultando numa taxa muito baixa de cumprimento por parte dos proprietrios rurais. Porm, esperado um aumento na fiscalizao e no seu cumprimento devido a recentes alteraes na lei que a tornaram menos restritiva e devido combinao de alguns instrumentos econmicos para reduzir os custos de adequao reserva legal. Um das opes para adequao ambiental a possibilidade de compensao do dficit de reserva legal em outra propriedade que possua um excedente de vegetao natural (ou rea em recuperao) alm do exigido por lei. O principal objetivo do instrumento flexibilizar a alocao de reservas legais dentro do mesmo bioma, e dessa forma considerar melhor as heterogeneidades de aptido agrcola e fragilidade ambiental, contribuindo para a reduo dos custos de oportunidade da conservao das reservas legais. Esse instrumento, apesar de j estar presente na combinao de polticas brasileiras h alguns anos, tem implementao muito baixa e pode ser considerado mais um instrumento potencial que um existente. 1

Nesse contexto, algumas questes que permanecem sobre o potencial de implementao do instrumento so: - Em que extenso os custos de oportunidade da adequao da reserva legal so reduzidos com a introduo da compensao de reserva legal, em comparao com os custos de adequao sem o uso do instrumento? - Quais os potenciais resultados ecolgicos da alocao de reserva legal pelo mercado atravs da compensao? - De que forma a adio de um critrio ecolgico, restringindo o mercado, afetaria a relao de custo-efetividade ecolgica do instrumento? Esse estudo inicia com uma breve reviso terica no Captulo 1 sobre a viso da economia ecolgica do desenho e implementao de instrumentos de polticas pblicas ambientais e traz a apresentao de uma forma de abordagem de anlise de combinao de polticas e instrumentos, chamada Policymix. Em seguida o Captulo 2 contextualiza o status da conservao da biodiversidade no estado de So Paulo, com detalhamento dos objetivos e desafios de conservao, destacando as contribuies da cincia para a formulao das polticas pblicas. Esse captulo aborda tambm o papel dos principais instrumentos regulatrios de comando e controle e dos instrumentos econmicos para conservao no estado de So Paulo. O Captulo 3 traz uma explicao mais detalhada do funcionamento do instrumento de compensao de reserva legal e discute os desafios do seu desenho e implementao atravs de quatro parmetros: a eficcia para conservao da biodiversidade, o custo-efetividade do instrumento, a legitimidade e impactos distributivos e as restries e opes institucionais, usando reviso de literatura sobre o tema. O Captulo 4 traz uma anlise do potencial impacto do instrumento de compensao de reserva legal no estado de So Paulo, visando responder as perguntas elencadas anteriormente. A anlise foi feita atravs de uma simulao da adequao reserva legal em todas as unidades de produo agropecuria do estado em trs cenrios de alocao com diferentes combinaes de regras e polticas. A hiptese para as perguntas elencadas de que o instrumento tem alto potencial no estado de So Paulo devido heterogeneidade de aptido agrcola no estado e pode contribuir tanto para a reduo de custos de oportunidade para o proprietrio rural e para a sociedade quanto para uma maior efetividade ecolgica do instrumento caso seja includo um critrio de restrio no mercado. 2

Captulo 1 - Polticas Pblicas e a Economia Ecolgica

The global economy is now so large that society can no longer safely pretend it operates within a limitless ecosystem. Developing an economy that can be sustained within the finite biosphere requires new ways of thinking (DALY, 2005).

1.1 - Princpios da economia ecolgica e as polticas pblicas ambientais

A inadequao do modelo socioeconmico-ecolgico atual construdo sobre as premissas do capitalismo de livre mercado e de crescimento econmico ilimitado tem como consequncia, alm da degradao ambiental, crises econmicas como a mais recente em 2008 (ANDRADE et al. 2012). Em opinio publicada no jornal The New York Times, em 2009, Thomas Friedman, questiona:
what if the crisis of 2008 represents something much more fundamental than a deep recession? What if it's telling us that the whole growth model we created over the last 50 years is simply unsustainable economically and ecologically and that 2008 was when we hit the wall - when Mother Nature and the market both said: 'no more'? (FRIEDMAN, 2009).

Umas das principais caractersticas que define a economia ecolgica e a difere de outras linhas de pesquisa de economia e meio ambiente o reconhecimento de que a economia est dentro de um sistema maior que o sistema Terrestre, portanto, tem limites (DALY e FARLEY, 2010). Essa caracterstica to forte que segundo Martinez-Alier (2013), podemos definir a economia ecolgica como: "um campo de pesquisa transdisciplinar que v a economia como um subsistema de um ecossistema global finito." A partir dessas premissas, a questo central para a economia ecolgica como fazer para a economia funcionar considerando a existncia desses limites. Conforme expe Romeiro (2012), a economia ambiental convencional pressupe que, no caso de bens ambientais transacionados no mercado, a escassez crescente de um determinado bem eleva seu preo, o que induz a introduo de inovaes que permitem poup-lo e, no limite, substitu-lo por outros recursos mais abundantes. No caso dos servios ambientais no transacionados no mercado em razo de sua natureza de bens pblicos, o mecanismo de ajuste se baseia no clculo de custo e benefcio feito pelos agentes econmicos. O clculo feito visando a alocao dos recursos entre o que deve ser investido para evitar o impacto ambiental e o que deve ser gasto com os prejuzos gerados pelo impacto ocorrido (taxas, recuperao, etc), de modo a minimizar o custo total. O ponto de equilbrio, portanto, chamado de poluio tima, de equilbrio econmico, e no ecolgico. Porm, como observa Godard (1992) citado por Romeiro (2012), ecologicamente no

se pode falar em equilbrio quando a capacidade de assimilao do meio ultrapassada, j que pode resultar numa perda irreversvel. Romeiro (2012) explica que nesse mecanismo de ajuste a tecnologia e as preferncias so o que determinam a posio de equilbrio, onde as variveis fsicas das quantidades de bens e servios ambientais usados (a escala) devem se ajustar. Desse modo, a alocao dos investimentos em controle e pagamento pela poluio, de acordo com a tecnologia e as preferncias otimizadoras dos agentes, que determina a escala de uso dos recursos naturais, e no se leva em conta se essa escala final sustentvel, ou seja, se est dentro dos limites de capacidade de suporte do ambiente. Para a economia ecolgica preciso inverter esse processo, comeando pela determinao da escala sustentvel de uso dos recursos naturais. Desse modo, conforme aponta Romeiro (2012), o que eram variveis de ajuste do processo (quantidade de bens e servios ecossistmicos a serem usados) passam agora a ser tratadas como parmetros fsicos de sustentabilidade ecolgica, aos quais devero se ajustar s (agora) variveis no fsicas da tecnologia e das preferncias. Segundo Daly e Farley (2010), como estamos lidando frequentemente com limites biofsicos e como esses limites esto sujeito muita incerteza e a perdas irreversveis, devemos sempre deixar uma margem de segurana entre nossas demandas e a capacidade de suporte do ecossistema. Para esses autores, o objetivo de uma escala sustentvel requer um limite social ou coletivo no uso dos recursos naturais e na produo de resduos de forma que eles se mantenham dentro da capacidade regenerativa e de absoro do ecossistema. Uma das estratgias mais usadas em polticas pblicas para conservao a de definir como obrigatria a conservao de exemplos viveis de cada tipo de habitat natural, atravs da manuteno de uma proporo fixa de cada ecossistema (Soul e Sanjayan, 1998). Essa proporo seria o que a economia ecolgica chama de escala sustentvel, ou seja, um limite para o uso de determinado recurso natural calculado com base na capacidade de regenerao e/ou absoro deste (Daly e Farley, 2010). A definio da escala para uso em polticas pblicas deve ser feita por instituies cientficas e rgos tcnicos respeitados. (ANDRADE e CUNHA, 2006). A partir do momento que se reconhece a necessidade de um limite e fixa-se uma escala, surge imediatamente o problema da distribuio do direito de acesso aos bens ou servios 4

ecossistmicos que tiveram seu acesso limitado. No esquema analtico convencional no existe essa questo, uma vez que no h limites ambientais. O critrio bsico da distribuio deve ser aquele que a sociedade considera justo. Como apontam Daly e Farley (2010) o objetivo de justia distributiva requer certo grau de desigualdade distributiva socialmente definida e o mercado sozinho no capaz de atingir uma equidade distributiva nem uma escala sustentvel. Esses autores alertam para o fato de que a distribuio um fato crucialmente importante, no s socialmente mas tambm para o ambiente, e discutem alguns fatores: 1) Populaes muito pobres que no conseguem provimentos para suas necessidades mais bsicas podem ser foradas a atividades impactantes para garantir sua sobrevivncia, como minerao, desmatamento, superlotao de pastagens que podem ter consequncias alm do nvel local; 2) Pessoas excessivamente ricas tendem a consumir grandes montantes de recursos, e seu consumo de bens luxuosos tem uma utilidade marginal muito inferior ao consumo de pessoas que vivem na subsistncia; 3) A sustentabilidade deve levar em conta a distribuio intergeracional para impedir que o consumo de bens luxuosos das geraes atuais no impea o acesso a bens bsicos para geraes futuras; 4) O reconhecimento das limitaes globais no deve impedir que populaes pobres melhorem seu bem-estar. Assim, se necessrio "parar de fazer a torta crescer" mas ainda existem pessoas "sem torta", ento seremos eticamente obrigados a distribuir a torta existente. Nesse sentido, como assinalam Daly e Farley (2010), o objetivo de distribuio justa deve levar em conta um certo nvel de desigualdade da poltica pblica definida socialmente e imposta ao mercado. Uma vez garantida a escala sustentvel e definida a distribuio do direito de acesso por um critrio de justia aceito por todos, a sim a alocao dos recursos disponveis deve ser feita com base em critrios de mercado para uma alocao eficiente (ROMEIRO, 2012). Como destaca Daly e Farley (2010), a alocao eficiente, que o principal foco do pensamento econmico convencional, tem um papel tercirio na abordagem de poltica da economia ecolgica, mas no perde sua importncia. Os autores afirmam que um dos princpios das polticas pblicas deve ser manter o controle necessrio no nvel macro com o mnimo sacrifcio na liberdade e variabilidade no nvel micro. Isso porque os mercados so teis para garantir a variabilidade econmica no nvel micro, mas no conseguem promover o controle da escala e distribuio no nvel macro. 5

Se h flexibilidade em atingir as metas de conservao ento possvel promover conservao atravs da alocao mais eficiente de recursos em reas com baixos custos de oportunidade criando incentivo para os agentes afetados. Kaechele (2007) aponta que a alocao no eficiente quando a distribuio de direitos ou deveres pr-determina tambm a alocao correspondente, no dando margem de liberdade para os agentes econmicos. Portanto, para a economia ecolgica trs princpios so fundamentais para a definio de uma poltica pblica: em primeiro lugar, que ela promova a manuteno do uso ou conservao de um recurso respeitando a escala sustentvel; em segundo lugar que a distribuio do acesso a esses bens ou servios ecossistmicos seja dividida de forma justa e por fim, que a alocao seja feita de forma eficiente.

1.2 - Polticas pblicas ambientais e seus instrumentos

O avano da ocupao da sociedade humana sobre a terra tem resultado numa presso ecologicamente insustentvel pela degradao de recursos naturais e tambm pela destruio de ecossistemas terrestres e aquticos reduzindo a capacidade de suporte de ciclagem de nutrientes e de proviso de servios ecossistmicos. Conforme Lustosa et al. (2010), "a poltica ambiental o conjunto de metas e instrumentos que visam reduzir os impactos negativos da ao antrpica sobre o meio ambiente, e so necessrias para induzir os agentes econmicos a adotarem posturas e procedimentos menos agressivos ao meio ambiente". De acordo com suas caractersticas, os instrumentos usados nas polticas ambientais podem ser divididos em vrias categorias, de acordo com os autores e suas linhas de pesquisa. As categorias mais usadas na literatura (RING e SCHROTER-SCHLAACK, 2011; LUSTOSA et al., 2010) dividem em trs tipos: instrumentos de regulao direta (ou regulatrios), instrumentos econmicos (ou baseados em incentivos), e instrumentos de comunicao ou de facilitao de autorregulao. A Figura 1 ilustra as trs categorias em um contnuo que se estende da direta alocao pelo governo de recursos e reas para conservao ( esquerda) at intervenes mais indiretas visando corrigir falhas de alocaes de mercados ( direita).

Figura 1 - Contnuo de instrumentos de polticas para conservao da biodiversidade. Fonte: Adaptado de SchrterSchlaack e Ring (2011)

Uma melhor explicao sobre as categorias e suas caractersticas esto expostas nos itens a seguir.

1.2.1 - Instrumentos regulatrios

So tambm conhecidos como polticas de comando-e-controle pois implicam o controle direto por parte dos rgos reguladores atravs de normas, controles, procedimentos, regras e padres a serem seguidos, e tambm diversas penalidades caso os agentes no cumpram o estabelecido (LUSTOSA et al., 2010). Alguns exemplos desses instrumentos so: regulaes no uso de recursos (regras para uso do solo, regras para manejo florestal, proibio de uso de espcies endmicas e em extino, cotas para pesca e minrios), concesso de licenas para funcionamento de empreendimentos, regramento espacial (definio de zonas proibitivas para certas atividades econmicas - zoneamentos). Segundo SchrterSchlaack e Ring (2011), a regulao direta opera atravs da proviso pblica direta de conservao da biodiversidade (p.ex. reas protegidas) ou do estabelecimento de padres (limites de poluio, planejamento espacial - zoneamentos). Eles so os que normalmente definem a escala sustentvel e em algumas vezes tambm garantem os critrios de distribuio justa tambm. Porm, a desvantagem que tendem a falhar em promover a alocao eficiente e no proveem incentivos para ultrapassar uma meta (DALY e FARLEY, 2010). Por exemplo, caso um limite de emisses de poluentes seja fixada em uma quantidade que certa empresa ainda no ultrapassou, ela poder chegar at esse limite caso sua produo aumente j que no ter nenhum incentivo a manter os nveis mais baixos. Normalmente os instrumentos de regulao direta so os primeiros a serem implementados quando surgem problemas ambientais, principalmente por trs razes, como explicam SchrterSchlaack e Blumentrath (2011): 1) eles permitem uma resposta direta e imediata a uma ameaa ambiental; 2) os formuladores de polticas geralmente tem vasta 7

experincia nesse tipo de interveno; e 3) uma base regulatria pr-requisito para introduo de instrumentos de incentivo. Segundo os mesmos autores, esses instrumentos tem sido percebidos como altamente efetivos para a conservao ambiental por diversos motivos: 1) permitirem implementar em curto prazo a proibio de aes e o estabelecimento de padres mnimos de conservao; 2) a efetividade de um padro independe dos custos de oportunidade percebidos. Por exemplo, no caso de existir incerteza sobre o grau de impacto ambiental de uma ao, instrumentos de incentivo sero pouco efetivos, enquanto que a regulao estabelecendo padres pode aumentar os custos mas tambm aumentar a efetividade ecolgica; 3) podem ser mais facilmente adaptados para considerarem condies locais, ex: regras de zoneamento dependendo das aptides do solo).

1.2.2 - Instrumentos econmicos

Tambm conhecidos como instrumentos de mercado, tm sido objeto de intenso debate nos ltimos anos. Seu objetivo colocar preo em comportamentos que trazem impactos ao meio ambiente, internalizando externalidades negativas; e recompensar comportamentos que trazem benefcios conservao ambiental, internalizando externalidades positivas (RING e SCHROTER-SCHLAACK, 2011). Segundo SchrterSchlaack e Ring (2011), os instrumentos baseados em incentivos o fazem atravs de (des)incentivos financeiros aos agentes. Eles podem ser divididos entre os mecanismos baseados em preo e os mecanismos baseados em quantidades. Os primeiros incluem direitos negociveis, enquanto os ltimos incluem pagamentos por servios ambientais em diferentes nveis de governana (PSA, REDD, ICMS ecolgico) e benefcios fiscais. Segundo Broughton e Pirard (2011), sua ascenso motivada por trs razes que so fortemente baseadas em premissas: 1) eles corrigem falhas de mercado ao internalizar externalidades; 2) eles so responsveis por implementar a teoria dos incentivos; e 3) tem o potencial de serem autofinanciveis e assim, reduzirem demandas extras de recursos para conservao. Para Muradian et al. (2010) a identificao do escopo de aplicabilidade desses instrumentos ainda difcil porque a teoria est em desenvolvimento e no existe uma fronteira clara entre instrumentos de mercado e outros tipos de instrumentos. O fato de ser difcil desenhar essa linha reflete a prtica que cheia de combinaes de sistemas pblicos e privados, comandados pelo mercado e por regulaes (RING e SCHROTER-SCHLAACK, 2011). 8

Apresentando as vantagens da utilizao desses instrumentos, Lustosa et al. (2010) destaca que eles permitem que um agente cause um impacto acima de um padro mdio estabelecido (escala) desde que outros agentes decidam reduzir seu nvel de emisso por meio de compensaes financeiras diretas (vendas de certificados - cotas) ou indiretas (reduo de impostos). Eles permitem, portanto, que mantida a escala, seja possvel melhorar a eficincia da alocao e tambm a justia da distribuio. Alguns exemplos so: taxas sobre poluio, subsdios, pagamentos por servios ambientais, direitos negociveis (cap-and-trade), entre outros. O mecanismo de compensao de reserva legal, objeto de estudo nesse trabalho, um tipo de instrumento econmico que cria um mercado de direitos negociveis. Pela teoria, direito negocivel um mecanismo que busca melhorar o custoefetividade de uma regra ambiental atravs da definio de cotas mximas permitidas para o uso de recursos, sem o uso de taxas. Conforme explicam Daly e Farley (2011), de uma perspectiva econmica terica a cota ideal deveria ser definida de forma que o benefcio marginal de uma unidade adicional de uso do recurso (poluio, desmatamento) fosse igual ao custo marginal social e privado. Porm, incerteza, ignorncia em relao ao mercado e flutuao de preos torna isso inatingvel. Mesmo que pudssemos estimar os custos marginais nas escalas e preos existentes, o simples fato de definir as cotas (definir a escala) muda os preos usados para calcular os custos e os benefcios. Porm, o que certo que a escala para um sistema de cotas deve ser definida por restries biofsicas (ex: capacidade do sistema se renovar). Alm disso, a escala desejvel deve ser consideravelmente menor que a escala sustentvel j que no conhecemos totalmente o papel de servios e fundos ecossistmicos na garantia do bem-estar da sociedade (DALY e FARLEY, 2011).

1.2.3 - Instrumentos de comunicao

Esses instrumentos visam promover alteraes de preferncias e comportamentos individuais e coletivos para um enfoque mais ligado conservao, e informar ou educar pessoas sobre a relao de suas atividades e o ambiente. Alguns exemplos desses instrumentos so: selos e certificaes ambientais (ISO 14.001, FSC), lista de empresas que tem aes de respeito ao meio ambiente, etc. Segundo SchrterSchlaack e Ring (2011), essa categoria de medidas motivacionais e de informao visa prover conhecimento aos atores sobre as consequncias de seu 9

comportamento, dessa forma facilitando motivaes intrnsecas para autorregulao para conservao da biodiversidade ou de manejo de servios ecossistmicos. De acordo com Santos (1998), h dois tipos alternativos de rotulagem ambiental. O primeiro formado pelo rtulo ambiental ISO Tipo I (ecoseals), na forma de logotipo, ou seja, um smbolo, cujo objetivo orientar os consumidores sobre a performance ambiental do produto. Neste tipo, os produtos so classificados em categorias selecionadas e comparados com produtos destinados a fins semelhantes. O outro tipo de rotulagem ambiental o rtulo ISO Tipo II (environmental information sharing), que apresenta informaes ambientais qualitativas e quantitativas sobre o produto. Neste caso, o consumidor pode julgar os produtos segundo sua prpria escala de valores e preferncias. Neste tipo de rotulagem no h classificao por categorias, o que permite que possa abranger todos os produtos. As informaes so fornecidas pelo prprio fabricante, mas esto sujeitas ao controle de rgos certificadores e do prprio mercado.

1.3 - Combinaes de polticas para conservao - Policymix

To explain the world of interactions and outcomes occurring at multiple levels, we also have to be willing to deal with complexity instead of rejecting it. (OSTROM, 2009 Nobel Prize Lecture)

Policymix um termo que foi criado por volta dos anos 1960, por Jan Tinbergen, inicialmente para ilustrar em modelagem macroeconmica que, para atingir vrios objetivos definidos, so necessrios vrios instrumentos de polticas (TINBERGEN, 1956). Em relao ao uso para objetivos de polticas relacionados com conservao ambiental o termo definido como: "uma combinao de instrumentos de poltica que evoluiu para influenciar a quantidade e qualidade da conservao da biodiversidade e da proviso de servios ecossistmicos pelos setores pblicos e privados" (RING e SCHRTER-SCHLAACK, 2011). Segundo a OECD (2007) existem vrios motivos para o uso de um mix de instrumentos para abordar questes ambientais: - Em primeiro lugar, muitos problemas ambientais so do tipo "multiaspectos" - por exemplo, alm de se restringir a quantidade total de emisso de certos poluentes, tambm devem ser levados em conta onde as emisses ocorrem, quando elas ocorrem, como os produtos poluentes so aplicados, etc.

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- Em segundo lugar certos instrumentos podem reforar o efeito uns dos outros como quando um esquema de rotulagem melhora a responsabilidade de consumidores e produtores em relao a uma determinada taxa ambiental, enquanto que a existncia da taxa ajuda a chamar a ateno para o esquema de rotulagem. - Frequentemente, um mix de instrumentos necessrio para abordar falhas "no ambientais" de mercados onde instrumentos de polticas ambientais operam, como falta de informaes, direitos de propriedades pouco definidos, poder de mercado, etc. - s vezes, algumas combinaes podem tambm reduzir custos de adequao, melhorar as possibilidades de cumprimento da lei e reduzir custos administrativos. Refletindo sobre os princpios da economia ecolgica de escala, distribuio e alocao, Daly e Farley (2011) tambm discutem a questo da necessidade de uma combinao de polticas. Segundo eles, como so trs objetivos, a soluo de um deles no leva soluo dos outros necessariamente, mesmo eles no sendo objetivos isolados. Como um bom exemplo de poltica econmico ecolgica eles citam o caso das polticas de cap-and-trade. Nessas polticas em primeiro lugar definido um limite quantitativo de uso de um recurso, de emisses de gases, etc., para garantir a escala. Em segundo lugar, definida de que forma essa quantidade limitada de recurso/uso deve ser distribuda entre os agentes, atravs de uso de justia distributiva. Em terceiro lugar, ento, criado um esquema que permita a criao de um mercado que garanta a alocao eficiente desses direitos que foram distribudos. Dessa forma, eles argumentam, essas polticas deveriam ser chamadas de "cap, distribute, and trade" (defina um limite, distribua e comercialize). Levantamentos empricos que visam analisar instrumentos isolados tm reconhecido a importncia de sua interao com outros instrumentos existentes para seu sucesso. Aps avaliar programas de PSE (Pagamento por Servios Ecossistmicos) em vrios pases e regies (Costa Rica, Finlndia, Unio Europeia, Moambique, China), Santos e Vivan (2012) concluram que:
dada a natureza e diversidade dos objetivos a serem atingidos na poltica de conservao da biodiversidade, bem como a dificuldade de garantir o financiamento dos programas de PSE exclusivamente por meio do mercado, a discusso de casos que no configuram um PSE puro traz vantagens na medida em que exige que se considere a concepo e a aplicao de pacotes de instrumentos (policymixes) flexveis e articulados, que garantam o cumprimento de uma funo adequada a cada um dos instrumentos.

Quanto composio do mix de polticas, Hansjrgens et al. (2011) afirmam que os instrumentos regulatrios so os ingredientes mais importantes de um policymix para conservao

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da biodiversidade e uso sustentvel de servios ecossistmicos, e formam a espinha dorsal de qualquer poltica que tenha esses desafios. Para SchrterSchlaack e Blumentrath (2011) existe um escopo considervel de possibilidades de usar instrumentos regulatrios em etapas posteriores da formulao de um mix de polticas. Porm, uma estrutura regulatria forte, por exemplo direitos de propriedade garantidos e assegurados, constituem uma precondio bsica para a introduo de outros instrumentos, como esquemas de direitos negociveis, PSA ou taxas ambientais. Avaliando as opes de escolha de mecanismos e instrumentos de polticas pblicas, Pannell (2008) prope uma estrutura de regras para auxiliar nessa escolha. Segundo ele, os governos costumam apostar suas fichas em poucos programas ambientais visando provocar mudanas no uso do solo em reas privadas para a conservao da biodiversidade, enquanto poderiam usar uma combinao de instrumentos utilizada de acordo com a situao de cada lugar especfico. Em seu modelo Pannell (2008) divide os instrumentos de poltica em cinco categorias: (a) incentivos positivos (instrumentos regulatrios ou financeiros para incentivar mudanas), (b) incentivos negativos (instrumentos regulatrios ou financeiros para inibir mudanas), (c) extenso (transferncia de tecnologia, educao, comunicao, demonstraes, suporte rede de comunidades), (d) mudana tecnolgica (desenvolvimento de melhores opes de manejo do solo, proviso de infraestrutura para apoiar a nova opo de manejo), e (e) nenhuma ao. Segundo ele, a escolha entre esses instrumentos depende do nvel de benefcios lquidos pblicos e privados esperados como resultado da mudana no uso do solo proposta. "Benefcios lquidos privados" se referem aos benefcios menos custos revertidos aos proprietrios privados de terras como resultado das mudanas propostas e "Benefcios lquidos pblicos" significam benefcios menos custos resultantes para a sociedade. Sua estrutura de anlise est ilustrada na Figura 2. Por exemplo: incentivos positivos devem ser usados quando os benefcios lquidos pblicos forem positivos, e no devem ser usados em situaes onde os agentes adotariam as mudanas mesmo sem os incentivos, nem quando os custos lquidos privados forem maiores que os benefcios lquidos pblicos. Outro caso: a extenso s deve ser usada quando o sistema proposto for suficientemente atrativo aos proprietrios rurais para que a adoo continue mesmo quando o programa acabar.

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Figura 2 - Alternativas de mecanismos de polticas para mudana de uso do solo em reas privadas Fonte: Adaptado de Pannell (2008)

Com essa estrutura proposta possvel estimar para cada projeto os nveis de benefcios privados e pblicos esperados em relao situao atual (representada pelo centro zero zero) e plotar no grfico. Assim, dependendo da localizao, um tipo de poltica indicada.

1.3.1 - O Projeto POLICYMIX1

Indo ao encontro do debate sobre a importncia de uma combinao de polticas para conservao, um grupo de pesquisadores de nove instituies de oito pases se uniu para desenvolver o projeto POLICYMIX com estudos de caso em seis pases2. O objetivo do projeto, com durao entre 2010 e 2014, alterar o foco de anlise de polticas ambientais do 'custoefetividade de instrumentos individuais' para um entendimento de como os instrumentos interagem uns com os outros. As anlises desenvolvidas at agora concluram que os instrumentos econmicos no so uma alternativa ao comando e controle ou aos instrumentos de informao, mas sim dependentes e complementares a eles. Os instrumentos econmicos precisam estar alinhados com

Esse item, exceto onde mencionado outra fonte, foi baseado no Policy Brief - Alignment of economic instruments in policy mixes for biodiversity conservation and ecosystem services provision (Draft version) . A lista completa das publicaes do projeto est disponvel em: <http://policymix.nina.no>. 2 O Projeto POLICYMIX apoiado por recursos da Comisso Europeia, Diretoria Geral para Pesquisa, dentro do Programa Quadro 7 do RTD, Tema 2 Biotecnologia, Agricultura e Alimentos (Doao no. 244065).

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a combinao de polticas existente, e no substitu-la. Em resumo, os instrumentos econmicos precisam de uma 'casa' regulatria e uma 'famlia' de instrumentos de informao. Uma 'casa' regulatria deve ser construda com direitos claros de posse e uso da terra, e 'mobiliada' com instrumentos como disponibilidade de financiamento, capacitao e apoio associaes e organizaes coletivas. Isso de certa forma tem sido aplicado por formuladores de polticas e sociedade civil, porm muitas vezes ignorado por pesquisadores da rea de instrumentos de mercado para conservao. A avaliao de combinaes de polticas implica em reconhecer e avaliar a complexidade. Porm, o estudo de instrumentos econmicos frequentemente tem focado em aspectos nicos como os valores pagos nos projetos de PSA, discusso sobre custos de oportunidade, etc. O setor pblico tem um grande papel em estabelecer e financiar instrumentos econmicos baseados em mercado (VATN et al., 2011). Alm disso, os incentivos econmicos tambm podem existir entre instituies governamentais, como o caso do ICMS ecolgico, sem o envolvimento do mercado. Por essas razes, o projeto POLICYMIX definiu seu foco como a avaliao do papel dos instrumentos econmicos na combinao de polticas para conservao. A combinao de polticas estabelece e modifica redes de interaes mtuas entre produtores rurais, intermedirios, reguladores e consumidores, no contexto institucional em que esses atores esto inseridos. O reconhecimento disso est mudando a anlise de governana e de polticas pblicas em direo a um contexto de pluralidade de nveis e atores - um 'contexto de redes' (BRESSERS e OTOOLE, 1998). Os efeitos em rede combinados com a heterogeneidade de agentes e da paisagem que eles habitam, podem resultar em um nmero muito grande de situaes especficas. Isso faz com que no seja possvel uma recomendao geral a ser feita, portanto, a combinao dos instrumentos completamente dependente do contexto. Nesses casos, a anlise proposta pelo POLICYMIX pode proporcionar uma oportunidade de identificar quando a formulao de polticas convencionais deve dar lugar ao desenvolvimento de polticas adaptativas e experimentais.

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1.3.1a - Metodologia de anlise POLICYMIX3

A metodologia proposta pelo POLICYMIX de anlise do papel de instrumentos econmicos existentes e propostos numa combinao de polticas possui trs passos (RING e SCHRTER-SCHLAACK, 2011): Passo 1: identificao do contexto poltico e dos desafios do caso estudado. O contexto dos instrumentos econmicos envolve a identificao de dimenses relevantes da interao dos instrumentos - situaes de uso do solo, grupos de atores, escopo local e temporal da anlise. Uma matriz de instrumentos usada para definir tipos diferentes de interaes. A fase de escopo tambm inclui a anlise da viabilidade institucional de instrumentos propostos. Os desafios de poltica podem ser definidos nos termos dos seguintes objetivos de poltica mais amplos (VATN et al., 2011):
-

Ajuste institucional (PRIMMER et al., 2013; SIMIL e PRIMMER, 2012) Legitimidade do processo (justia procedimental, senso de justia) (GRIEG-GRAN et al. 2013),

Legitimidade dos resultados: o Equidade (justia distributiva) (GRIEG-GRAN et al., 2013)

o

Efetividade (prestao dos servios; adicionalidade; permanncia; vazamento) (RUSCH et al., 2013)

Eficincia (custo-efetividade; custos de transao e de oportunidade, benefcios dos servios ecossistmicos) (BARTON et al., 2013; BROUWER et al., 2013)

Passo 2 - Anlise de lacunas na legislao e identificao dos papis dos instrumentos. Instrumentos econmicos tem diferentes papis numa combinao de polticas, p.ex.: um pagamento por servio ambiental agindo em sinergia com uma regulao de reas protegidas proporciona um duplo incentivo para conservao. Em outros casos, PSA pode ser redundante, no tendo nenhum valor adicional. Ou, um PSA em uma parte da paisagem com caractersticas diferentes das reas protegidas pode ser complementar. Subsdios para construo de 'estradas-parque' podem ter conflitos com os objetivos de reas protegidas, etc. Passo 3 - Avaliao de impacto (ex post) ou anlise de cenrios (ex ante) de resultados de instrumentos especficos na combinao de polticas. Sinergias, conflitos, etc. podem ser avaliados em diferentes estgios do ciclo de desenvolvimento e implementao de
3

Esse item, exceto onde mencionado outra fonte, foi baseado em Schrter-Schlaack e Ring (2011).

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polticas. Mtodos quantitativos de avaliao de impacto e de anlise de cenrios focam em alocao de recursos e em produtos/resultados (custo-efetividade), enquanto mtodos qualitativos so usados para avaliar o processo de implementao. A Figura 3 a seguir ilustra esses trs passos descritos.

Figura 3 Etapas de avaliao de POLICYMIX Fonte: Adaptado de Schrter-Schlaack e Ring (2011)

Essa dissertao se baseou de forma geral nessa metodologia para avaliar o papel da compensao de reserva legal na combinao de poltica em So Paulo, com uma anlise de cenrios ex ante do impacto potencial da introduo desse instrumento.

1.3.1b - Avaliao espacial do policymix na paisagem - Policyscape4

O projeto POLICYMIX tambm traz a premissa que a combinao de polticas ao longo da paisagem gerada em interao com as caractersticas da paisagem. Uma 'policyscape'5 a distribuio espacial de uma combinao de polticas (policymix) e seus diferentes instrumentos de ordenamento legal (BARTON et al., 2013). Assim como o conceito de 'policymix' remete ao fato de que a avaliao do custo-efetividade de um instrumento particular dependente do mix de instrumentos que interagem com ele, o conceito de 'policyscape' remete ao fato de que o custo-efetividade condicionado s caractersticas biofsicas da paisagem e dos stakeholders que esto interagindo em resposta combinao de regras regulando suas aes.

4 5

Esse item, exceto onde mencionado outra fonte, foi baseado em Barton et al. (2013). Termo formado pelas palavras em ingls: policy (polticas) + landscape (paisagem).

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A Figura 4 traz uma ilustrao conceitual de uma policyscape com um mix de instrumentos de conservao florestal distribudos espacialmente em uma paisagem estilizada. No eixo horizontal os custos de oportunidade privados da conservao de florestas podem ser expressos em termos de retornos esperados de usos alternativos do solo (NAIDOO e ADAMOWICZ , 2006), ou em indicadores substitutos como classes de capacidade de uso do solo. No eixo vertical, os valores de conservao pblica podem ser representados por indicadores de biodiversidade (BD) e/ou servios ecossistmicos (SES). Na figura estilizada, so utilizados trs cones para ilustrar aspectos que tipicamente so usados como indicadores de biodiversidade e habitats, como biomassa, estrutura florestal e representatividade/raridade. A princpio, qualquer paisagem pode ser caracterizada nesses termos em um dado estado temporal. Na prtica, o 'valor pblico para conservao' representado em uma dimenso nica esconde a complexidade ao normalizar mltiplas e muitas vezes conflitantes metas para espcies, habitats e servios ecossistmicos em uma localidade especfica na paisagem. Estudos na rea de planejamento espacial de reas para conservao (reserve site selection - RSS, na sigla em ingls) tm abordado essa complexidade atravs da incluso de mltiplos aspectos de conservao, com objetivos individuais para cada um. Porm, estudos na rea de avaliao de impacto de polticas (impact evaluation - IE, na sigla em ingls) tem geralmente focado em uma dimenso nica de indicadores de conservao, como a cobertura florestal (com ou sem floresta), sem diferenciao. Esse raciocnio uma extenso ao nvel de paisagem da estrutura de anlise de benefcio pblico-privados para seleo de instrumentos proposta por Pannell (2008). Ao fazer essa extenso, a estrutura sugere que se os instrumentos possurem diferentes nveis de exigncia e incentivos para seu cumprimento, eles devem ocupar regies no sobrepostas e sim complementares na paisagem 'policyscape'. As sobreposies de funo podem ocorrer porque (1) existe incerteza sobre os valores de conservao pblicos ou sobre os custos de oportunidade privados na aplicao dos instrumentos; e/ou porque (2) os instrumentos foram propositadamente designados a sobrepor porque as autoridades querem oferecer um menu de opes de locais que podem ter caractersticas biofsicas ou de custos de oportunidade similares, mas permitir que a interpretao subjetiva e valorao varie com as preferncias dos proprietrios rurais.

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Figura 4 - Policyscape - um policymix espacial de instrumentos de conservao Fonte: Adaptado de Barton et al. (2013)

Na Figura 4 esto ilustrada essas sobreposies funcionais como Unidades de Conservao, PSA para proteo (REDD), PSA para manejo florestal, para agrofloresta e para restaurao florestal. A literatura sobre avaliao de impacto tem apontado que os parques nacionais geralmente se localizam 'alto e longe' (JOPPA e PFAFF, 2009), ou seja, em reas de baixos custos de oportunidade. Em lugares que so 'baixos e prximos', onde os custos de oportunidade de conservao permanente so altos, programas de PSA podem ser usados porque os custos de conservao de acordos voluntrios no permanentes so mais baixos. Em resumo, uma 'anlise de policyscape' pode incluir uma srie de diferentes estudos empricos: 1. Sobreposio de instrumentos: por exemplo PSA podem ocorrer em lugares com reas protegidas de uso sustentvel ou em lugares com regulao direta (ex: reserva legal ou rea de preservao permanente). 2. Sobreposio de funes de instrumentos em regies com custo-efetividade parecida: diferentes instrumentos podem existir em reas com valores para conservao e custos de oportunidade similares. 3. Direcionamento espacial dos instrumentos de forma complementar feita por modelos de seleo de reas (RSS): os modelos especificam os diferentes custos e efetividades

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dos instrumentos; quando essa proporo variar, os modelos iro alocar os instrumentos na paisagem de forma que eles no se sobreponham mas sim sejam complementares espacialmente. Apesar das propostas serem de uma complexidade muito maior que a realizada por esse estudo, as anlises realizadas foram inspiradas por essas ideias e so uma tentativa de iniciar a abordagem de policyscape para as polticas de conservao no Brasil.

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Captulo 2 - Conservao da biodiversidade no Estado de So Paulo 2.1 - Contexto, desafios e status da conservao da biodiversidade
A Mata Atlntica foi uma das maiores florestas tropicais do mundo em extenso, cobrindo originalmente cerca de 150 milhes de hectares no Brasil. Suas condies ambientais altamente heterogneas criam diferenas na composio da floresta devido sua amplitude latitudinal, em torno de 29, incluindo regies tropicais e subtropicais, e tambm devido sua escala longitudinal que influencia na precipitao. reas costeiras recebem grandes quantidades de chuva durante todo o ano, chegando a mais de 4.000 mm, enquanto as florestas do interior recebem cerca de 1.000 mm/ano (GALINDO-LEAL e CMARA, 2003). Estas caractersticas geogrficas, combinadas com a ampla variao de altitude, favorecem a alta diversidade e endemismo, incluindo mais de 20.000 espcies de plantas, 261 espcies de mamferos, 688 espcies de aves, 200 espcies de rpteis, 280 espcies de anfbios, e muitas outras que ainda no foram descritas (RIBEIRO et al., 2009). A Mata Atlntica contm aproximadamente 2% do total de espcies em todo o mundo, incluindo 8.000 plantas endmicas (2,7% do mundo) e 576 vertebrados endmicos (2,1% do mundo). Esse bioma, um dos mais biodiversos do mundo, tem sido tambm a rea a mais populosa e degradada desde o incio da histria do Brasil, responsvel por 80% do PIB nacional e abrigando mais de 100 milhes de habitantes (GALINDO-LEAL e CMARA, 2003). Por ter uma grande biodiversidade e endemismo em uma rea pequena sofrendo grande presso considerado um hotspot (MYERS et al., 2000). Somado com os outros top 4 hotspots compreende meros 0,4% da superfcie terrestre do planeta. O processo de desmatamento desse bioma no recente, teve incio com a expanso das plantaes de caf a partir de 1810 e se estendeu at o incio do sculo passado (KRONKA et al., 2005). A maior intensidade no desmatamento foi entre 1907 e 1934 quando foram destrudos 7,9 milhes de hectares em SP (DEAN, 1996). Por causa de sua importncia biolgica e ameaa foi considerado o mais hot dos hotspots (LAURANCE, 2009). O estado de So Paulo teve 83% de seu territrio originalmente coberto por Mata Atlntica (VICTOR, 1975). Hoje o percentual de floresta remanescente na Mata Atlntica apresenta enormes discrepncias dependendo da fonte utilizada. Ribeiro et al. (2009) encontraram vrias diferentes porcentagem de remanescentes: 7-8% segundo a SOS Mata Atlntica/INPE (2000) e Galindo-Leal e Cmara (2003); 21

10,6% segundo a SOS Mata Atlntica/INPE (2008); 11,7% segundo Ribeiro et al. (2009); e 27% segundo o IESB et al. (2007) e Cruz e Vicens (2010). As diferenas podem ser causadas por vrios fatores, incluindo diferenas nos mtodos como a incluso de florestas secundrias e pequenos fragmentos ou at erros de mapeamento. A maioria dos remanescentes da Mata Atlntica so pequenos fragmentos menores de 50 hectares isolados uns dos outros e compostos por matas secundrias em estgios mdios ou iniciais de sucesso. Os poucos fragmentos maiores sobreviveram em locais onde o terreno ngreme tornou a ocupao humana particularmente difcil (RIBEIRO et al., 2009). O outro Bioma de So Paulo o Cerrado, que tambm reconhecido como um hotspot de biodiversidade (MYERS et al., 2000). O Cerrado originalmente cobria 14% do territrio do estado e seu desmatamento mais recente, mas mais intenso. Perdeu 90% de sua rea entre 1960 e final de 2000, com a expanso da cana incentivada pela poltica de Prolcool na dcada de 1970 e da expanso de citros nos anos 1980 (Figura 5).

Figura 5 Panorama da paisagem no Estado de So Paulo Fonte: Elaborao prpria com dados de SMA-SP, EMBRAPA, IF, ANA, IBGE.

A fragmentao atual tem levado ameaa de extino uma grande proporo da vasta biodiversidade da floresta, mais de 70% das 199 espcies de aves endmicas esto ameaadas ou em perigo (RIBEIRO et al., 2009). Apesar da degradao, os hectares

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remanescentes ainda tm amostras significativas de sua flora originais que abrigam uma fauna diversificada, incluindo muitas espcies ameaadas (RODRIGUES e BONONI, 2008). No entanto, nem todas as espcies so capazes de serem preservadas em pequenos fragmentos. Os jaguares, por exemplo, exigem reas maiores do que 10.000 km2 para manter a viabilidade das populaes em longo prazo, o que exige mais de 500 indivduos. Na Mata Atlntica s duas reas alcanam esta extenso (Figura 6): o corredor da Serra do Mar, nos estados de So Paulo e Paran (Brasil), e as florestas que se estendem desde a provncia de Missiones na Argentina e o Parque Nacional do Iguau no Brasil (GALINDO-LEAL e CMARA, 2003).

Figura 6 reas com fragmentos florestais maiores que 10.000km2 na Mata Atlntica Fonte: Galindo-Leal e Cmara (2003)

Alm da perda de biodiversidade, o desmatamento traz tambm problemas em relao s emisses de CO2 e alteraes no clima. Como apontado por Leite et al. (2012) apesar das preocupaes internacionais quanto s emisses de carbono advindas do desmatamento na Amaznia, 72% das emisses do Brasil entre 1986 e 1995 vieram do desmatamento da Mata Atlntica e do Cerrado. A dinmica de desmatamento em So Paulo j est estabilizada e at mostra sinais de tendncia de reverso (Tabela 1). Farinaci e Batistella (2012) estudaram a hiptese da ocorrncia do fenmeno de transio florestal em So Paulo e encontraram aumento lquido da cobertura florestal a partir da dcada de 1990 em trs das quatro fontes de dados usadas. Porm, ainda existe ainda a necessidade de um esforo de restaurao mais intenso, e os prprios autores ressalvam que necessrio considerar a qualidade e localizao dessa floresta para saber se e at

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que ponto o incremento lquido pode estar mascarando a substituio de florestas primrias por vegetao menos densa e diversa.
Tabela 1 rea de floresta no Estado de So Paulo (1910 2000)

Ano 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1962 1970 2000

% de floresta 60 51 41 30 20 16 13,7 11,25 13,9

% flor. plantada (extica) 1,5 2,4 3,1

% total 60 51 41 30 20 16 15,2 13,7 17

Fonte: Compilado por Castanho Filho, 2008

A preocupao com a conservao da biodiversidade em propriedades privadas muito relevante porque grande parte dos remanescentes de vegetao natural de quase todos os biomas brasileiros esto em propriedades rurais sob gesto privada, excetuando-se a Amaznia, onde essa proporo cerca de 50%. Na Mata Atlntica e no Cerrado, cerca 90% dos remanescentes esto fora reas protegidas (SPAROVEK et al., 2011) (Tabela 2). Em So Paulo esse valor de 75% (RODRIGUES e BONONI, 2008), destacando a importncia das reas privadas no planejamento da conservao em So Paulo.
Tabela 2 - Localizao da vegetao natural, por bioma

Biomas Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampas Pantanal

Remanescente total (Mha*) 322 48 114 31 7 13

(*Mha de UC de

em reas protegidas (UC*/TI*) rea % (Mha*) 155 48% 1,1 2% 14 12% 3 10% 0,2 3% 1 8%

em reas privadas rea (Mha*) 167 46,9 100 28 6,8 12 % 52% 98% 88% 90% 97% 92%

milhes hectares, Unidades

Conservao, TI Terras Indgenas) Fonte: Adaptado de Sparovek et al. (2011)

Diante deste cenrio, os principais objetivos para conservao da biodiversidade e conservao da manuteno de servios ecossistmicos so garantir a conservao dos remanescentes florestais e investir na restaurao da vegetao natural, principalmente 24

localizados em reas privadas, focando na conexo entre os fragmentos. O item a seguir aborda como a cincia vem contribuindo em So Paulo para a formulao de polticas pblicas nesse sentido.

2.2 - Contribuies da cincia para a formulao de polticas pblicas

Um grupo de cientistas brasileiros motivados pelo desafio das ameaas que a rica biodiversidade do Brasil estava sofrendo (JOLY et al., 2010), fundou em 1999, o Instituto Virtual da Biodiversidade, o Biota-FAPESP. Eles foram apoiados pela FAPESP, a Fundao de Apoio Pesquisa do Estado de So Paulo, que uma fundao apoltica financiada pelo contribuinte, e uma das principais agncias de fomento pesquisa cientfica e tecnolgica no Brasil. Em mais de dez anos de pesquisa, foi produzida uma grande quantidade de informaes pelos pesquisadores do Biota, que resultou em mais de 151 mil registros de 9.405 espcies, bem como os parmetros da paisagem estruturais e ndices biolgicos de mais de 92.000 fragmentos de vegetao nativa (JOLY et al., 2010). At mais importante que o esforo na produo de informaes sobre a biodiversidade a interao de sucesso feita entre a cincia e a poltica. De acordo com Joly et al. (2008) o Biota representa, sem dvida, um novo conceito entre a imprescindvel etapa dos inventrios sobre a composio da biodiversidade paulista e um programa de pesquisas em conservao e uso sustentvel dessa biodiversidade. Esse link foi possvel devido a um esforo coordenado pelos pesquisadores do Biota para sintetizar dados e disponibiliz-los para uso na formulao de polticas pblicas, conduzido entre 2006 e 2008 (JOLY et al., 2010). O trabalho conjunto entre a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SMA-SP) e o Programa BIOTA produziu trs mapas que foram adotados como referncia pelo governo estadual para referncia nas polticas pblicas para conservao e restaurao da biodiversidade. O primeiro o de reas indicadas para criao e/ou ampliao de Unidades de Conservao que traz o mapeamento de fragmentos naturais amplos, bem conectados na paisagem, com uma alta riqueza de espcies-alvo e ainda no includos dentre as Unidades de Conservao de Proteo Integral j estabelecidas no Estado de So Paulo (Figura 7). Essas reas foram sugeridas para integrarem este sistema, atravs da desapropriao desses fragmentos pelo estado e sua posterior transformao em Unidades de Proteo Integral (METZGER e RODRIGUES, 2008).

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Figura 7 - reas indicadas para criao de novas Unidades de Conservao de Proteo Integral em SP Fonte: Metzger e Rodrigues (2008)

Figura 8 reas prioritrias para restaurao da biodiversidade em So Paulo Fonte: Metzger e Rodrigues (2008)

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O segundo mapa o de reas Prioritrias para incremento de conectividade e restaurao da biodiversidade (Figura 8). Ele aponta outras reas consideradas pelos autores menos ricas em biodiversidade, mas com presena de espcies relevantes, e que apresentam uma configurao paisagstica formada por fragmentos de tamanho e graus de conectividade intermedirios, no to bons como os anteriores, mas tambm no muito isolados na paisagem, que foram sugeridas para aes de incremento de conectividade pelo setor privado. A forma sugerida a alocao da Reserva Legal, ou a restaurao de corredores riprios que resultem num incremento significativo da conectividade desses fragmentos na paisagem (METZGER e RODRIGUES, 2008). Este grupo de aes sugerido pelos autores para fragmentos de relevante valor biolgico, mas que no justificavam sua proteo como Unidades de Conservao de Proteo Integral. O mapa apresenta uma variao de prioridade entre 0 e 8. Essa priorizao foi baseada no nmero de recomendaes feitas por mais de 160 especialistas pesquisadores do estado de So Paulo que foram divididos em equipes de especialistas em cada grupo taxonmico na rea (de um mximo de 7: criptgamas, fanergamas, insetos, anfbios, rpteis, pssaros e mamferos) e mais a avaliao de uma equipe de ecologia de paisagem. Quanto maior o nmero de grupos ou espcies que habitam a rea que se beneficiariam de aes de restaurao maior a pontuao. As decises foram baseadas particularmente na ocorrncia de aproximadamente 3.200 espcieschave (p.ex: raras, especialistas, endmicas, sensveis a distrbios e ameaadas de extino) e em algumas caractersticas de estrutura de paisagem, como reas fragmentadas e conectividade (JOLY et al., 2010). O terceiro mapa aponta as regies que ainda no dispunham de dados biolgicos suficientes que permitissem aos autores sustentarem a adoo de aes mais efetivas de conservao da biodiversidade remanescente, e foram sugeridas como regies importantes para intensificao de inventrios biolgicos. Essa intensificao pode ser feita atravs da adoo de programas integrados de coleta biolgica pelas instituies de pesquisa do Estado de So Paulo, envolvendo, por exemplo, os programas de ps-graduao, ou atravs do direcionamento de inventrios biolgicos para essas regies, promovido pelos rgos financiadores da pesquisa cientfica do Estado de So Paulo, com destaque para a FAPESP (Figura 9).

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Figura 9 reas prioritrias para realizao de inventrios biolgicos Fonte: Metzger e Rodrigues (2008)

Uma prova da importncia desse trabalho de sistematizao e interao com os formuladores de polticas que foram lanados 4 (quatro) Decretos Estaduais e 11 (onze) Resolues que seguem as recomendaes dos mapas do Biota-FAPESP. Antes dessa sistematizao a maioria das decises polticas eram baseadas em dados secundrios de qualidade heterognea, no avaliada por comits cientficos (JOLY et al., 2010). Entre essas leis, duas que merecem ser mencionadas so: a portaria da Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SMA-SP) de criao do Zoneamento Agro-Ecolgico de So Paulo6 que probe a expanso da cana de acar nas reas prioritrias para restaurao da biodiversidade. A outra a portaria7 conjunta entre a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SMA-SP) e a de Agricultura (SAA-SP) que define que qualquer supresso de vegetao nativa para parcelamento de solo ou qualquer construo em rea urbana deve ser baseada nas categorias de prioridade para restaurao definidas pelo BIOTA.

6 7

Portaria SMA n 14 de 2008. Portaria conjunta SMA-SAA n 04 de 2008.

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2.3 - Papel das principais polticas e instrumentos para conservao ambiental em SP

No contexto apresentado nos itens anteriores existe um grande nmero de polticas e instrumentos econmicos que visam garantir a conservao da biodiversidade e a proviso de bens e servios ecossistmicos. Nesse item descreveremos o papel de alguns dos principais existentes no estado de So Paulo, dando destaque ao de maior influncia na conservao em reas privadas. Inicialmente ser feito um resgate histrico do Cdigo Florestal e seu papel como principal instrumento regulatrio, em seguida sero detalhadas mais outras duas leis de comandoe-controle: Lei dos crimes ambientais e Lei da Mata Atlntica. Para finalizar ser mencionado dois exemplos de instrumentos econmicos, iniciativas de Pagamentos por servios ambientais e o ICMS ecolgico.

2.3.1 - Cdigo Florestal

O principal instrumento regulatrio sobre conservao ambiental em reas privadas, no Brasil e em So Paulo, o Cdigo Florestal, estabelecido em 1965. Entretanto, desde 19348 o Brasil j possua uma lei florestal que trazia a ideia de impedir o desmatamento integral dos imveis rurais: Art. 23 - Nenhum proprietrio de matas cobertas poder abater mais de trs partes da vegetao existente. A interveno direta na proteo florestal mesmo em terras privadas justificada pelo reconhecimento dessas reas como de interesse comum de todos os habitantes do pas pela prestao de servios de natureza pblica. Em 1965 foi editada uma nova verso da lei9 mantendo as premissas originais: impedindo a ocupao de reas frgeis, exigindo uma rea mnima de conservao da vegetao nativa para garantir o balano ecossistmico e encorajando o uso racional das florestas. Essa lei exigia a manuteno de uma rea de floresta para garantir suprimentos de carvo e lenha, que eram, na poca, importantes fontes de energia em reas urbanas e rurais. As plantaes de caf estavam expandindo-se, especialmente para o interior do Estado de So Paulo, promovendo o desmatamento e tambm demandando o uso de lenha para o transporte dos gros que se dava por trens movidos vapor. Vrias punies eram previstas para os retratores da lei, que incluam multas e at prises. Porm, essas exigncias foram pouco respeitadas e cumpridas pela sociedade e tambm pouco fiscalizadas pelo governo.
8 9

Decreto Federal n 23.793/34. Lei Federal n 4.771 / 1965.

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A verso de 1965 criou duas obrigaes legais em propriedades rurais: as reas de Preservao Permanente (APP) e a Reserva Florestal (RF). As APP compreendiam reas frgeis, como matas ciliares, lagos e lagoas, serras e chapadas, topos de morro e mangues. A proteo para as reas riprias variavam entre 5 a 150 metros, dependendo da largura do rio. A RF no tinha um tamanho definido, mas os proprietrios deveriam manter 20% da propriedade com vegetao natural e nas novas reas agrcolas s poderia ser desmatado 30% da vegetao. Porm, assim como a lei de 1934, a nova verso no foi acompanhada de outros instrumentos ou acordos polticos para garantir seu cumprimento. Em 1986 uma nova lei10 ampliou o tamanho mnimo da APP para 30 metros e nos rios com mais de 200 metros de largura a APP tornou-se equivalente sua largura. Em 1989, uma nova lei11 criou uma regulamentao mais detalhada para a RF, estendendo sua aplicao para o Cerrado, que era at ento restrita s reas florestais. Consequentemente, a "Reserva Florestal" foi substituda por "Reserva Legal" e deveria ser averbada na matrcula do imvel rural. O tamanho da RL foi definida como um percentual de 50% das propriedades nas regies Norte e Centro-Oeste e 20% para o resto do pas. O tamanho da APP foi alterado novamente, agora variando de 30 at ao mximo de 600 metros, e incluindo uma proteo de tamanho diferente para as nascentes, de 50 metros de proteo no seu entorno. Em 1996 foi editada a primeira12 de uma srie de Medidas Provisrias que aumentou a proteo do bioma Amaznia, permitindo apenas 20% de desmatamento em regies com tipologia florestal, ou seja, 80% de RL. A ltima Medida Provisria13 da srie foi editada em 2001 e exigiu 80% de RL das reas de floresta e 35% de Cerrado na Amaznia Legal, e 20% de RL nos demais biomas e regies o pas, que inclui a Mata Atlntica e Cerrado em So Paulo. De acordo com Hirakuri (2003), apenas entre 1965 e 1998 foram estabelecidos no Brasil 84 diferentes instrumentos jurdicos para regular a conservao ambiental e o reflorestamento. As motivaes para o seu estabelecimento variaram de acordo com o histrico do desenvolvimento econmico e das mudanas nas taxas de desmatamento. Entretanto, todas essas mudanas no foram suficientes para garantir a conformidade com a lei, estudos mostram que menos de 10% das propriedades alegaram ter a RL e mesmo

10 11

Lei Federal n 7.511 de 1986. Lei Federal n 7.803 de 1989. 12 Medida Provisria n 1.511 de 1996. 13 Medida Provisria n 2.166 de 2001.

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aquelas que tem, no mantm a rea mnima definida por lei (OLIVEIRA e BACHA, 2003). Segundo Irigaray (2007), desde sua instituio, a Reserva Legal permanece sendo um simulacro de conservao: os proprietrios rurais ignoram a limitao administrativa fixada no Cdigo Florestal e o poder pblico no dispe de estrutura para induzir o respeito lei. Mas, como argumentam Alston e Mueller (2007), a baixa adeso no significa que o Cdigo Florestal no absolutamente obrigatrio e no impe custos sobre os proprietrios de terras. Esses autores ressaltam que todos os esforos dedicados pelos proprietrios rurais para influenciar mudanas na legislao refletem o reconhecimento de que a legislao cria custos atuais e potenciais. Durante todo esse perodo, foram promulgadas vrias leis em nvel estadual que, no geral, eram complementares s leis no nvel federal. Uma das mais importantes recentemente o Decreto14 promulgado em 2009, que regula a manuteno, restaurao, regenerao natural, compensao e composio da rea de RL das propriedades rurais no estado de So Paulo. Frequentes reclamaes sobre a lei motivaram uma crescente demanda por parte de grupos ligados ao setor rural pela reduo das exigncias legais do Cdigo Florestal. Um dos principais argumentos em relao aos custos de adequao. Embora muitos outros pases tambm tenham restries quanto ao uso de reas particulares, a Reserva Legal excepcional, no s pelos nveis de exigncia (de 20% na Mata Atlntica e Cerrado at 80% na Amaznia), mas tambm porque os custos devem ser suportados exclusivamente pelo proprietrio, embora o benefcio tenha caractersticas pblicas (ALSTON e MUELLER, 2007). De acordo com o IEA (2009), a total conformidade com a lei (verso anterior) incluindo APP e Reserva Legal no Estado de So Paulo custaria R$5,6 bilhes de perda de renda, mais R$14,8 bilhes de custos da restaurao, somando R$20,4 bilhes, ou seja, 64,4% da riqueza gerada pela agropecuria paulista em 2005. Apesar da importncia para conservao ambiental e do potencial econmico da Reserva Florestal estarem na agenda de pesquisa (RANIERI, 2004; CASTANHO FILHO, 2008; POMPERMAYER, 2006) com reconhecimento da sua importncia como uma ferramenta para a conservao da biodiversidade, ainda existem barreiras culturais, regulamentares, tcnicas e econmicas para tais exigncias legais serem cumpridas pelos proprietrios (RODRIGUES, 2007).

14

Decreto Estadual n 53.939 de 2009.

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Em 2012, depois de muitos anos de discusso no Congresso Nacional e no Senado, a presidente, na poca, Dilma Roussef aprovou uma nova verso do Cdigo Florestal15. As razes subjacentes para a reviso da lei, segundo Sparovek et al. (2012), podem ser resumidas como:
(i) O longo histrico de no conformidade, que envolve um intenso desmatamento, fez com que grande parte dos produtores brasileiros ficasse em situao de ilegalidade; (ii) a conscincia nacional e internacional sobre a legalidade e as consequncias ambientais de uso da terra est aumentando e isso tem colocado o setor agrcola brasileiro em uma posio vulnervel e desconfortvel; (iii) o total cumprimento do Cdigo Florestal, se buscado pela restaurao da vegetao natural atravs de plantio, seria muito caro; e (iv) h uma percepo no setor rural que as restries ambientais em terras privadas so muito rigorosas e impedem o desenvolvimento da agricultura, e portanto a conservao da vegetao natural deve ocorrer principalmente em terras pblicas.

A nova verso traz vrias redues de exigncias, principalmente em reas que eram de proteo permanente, reduz as protees de reas frgeis como topos de morro e encostas, e reduz protees de matas ciliares de acordo com o tamanho da propriedade, fugindo totalmente da lgica da conservao, entre outras alteraes. Muitos cientistas alertaram para os riscos dessas alterao na lei. Segundo Metzger (2011), "simples anlises da relao espcie-rea projetam a extino de mais de 100 mil espcies, uma perda massiva que invalidar qualquer comprometimento com a conservao da biodiversidade". O autor tambm aponta que as alteraes podem jogar fora o alto potencial nico que o Brasil tem de alcanar o desenvolvimento sustentvel e conservar seu patrimnio biolgico. Os itens a seguir descrevem dois instrumentos criados pelo Novo Cdigo Florestal: o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Plano de Regularizao Ambiental (PRA), e as novas regras vlidas para o instrumento de Reserva Legal.

2.3.1a - Cadastro Ambiental Rural (CAR)

O Cadastro Ambiental Rural o registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais, com finalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento16. O cadastramento de imveis surgiu inicialmente nos estados da Amaznia (Mato Grosso e Par) por volta de 2005 como poltica estadual com o objetivo de verificar a adequao ambiental dos imveis rurais ao Cdigo Florestal e ser uma etapa inicial de licenciamento

15

16

Lei Federal n 12.651 de 2012, com alteraes pela Lei Federal n 12.727 de 2012. Art. 29 da Lei Federal n 12.651 de 2012.

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ambiental de atividades rurais. Em uma segunda fase, em 2008 j com o nome de Cadastro Ambiental Rural (CAR) ele evoluiu como um critrio de polticas federais de liberao do crdito rural para produtores de municpios com crdito embargado por serem considerados crticos no combate ao desmatamento da Amaznia. Com o novo cdigo florestal o CAR foi estendido para todo o territrio nacional e assumiu preeminncia como o ncleo de um programa de governana ambiental em terras privadas (MAY et al., 2012). A ideia do CAR de concentrar, em uma base de dados nica, informaes sobre todas as propriedades rurais, com identificao das coordenadas geogrficas e da localizao das APP, reas pblicas, reas de uso restrito, Reservas Legais, remanescentes de vegetao e reas consolidadas em cada propriedade (ELLOVITCH e VALERA, 2013). A inscrio no CAR ser obrigatria a todos imveis e posses rurais e dever constar: a identificao do proprietrio ou possuidor rural; a comprovao da propriedade ou posse; a identificao do imvel por meio de planta e memorial descritivo, contendo a indicao das coordenadas geogrficas com pelo menos um ponto de amarrao do permetro do imvel, informando a localizao dos remanescentes de vegetao nativa, das reas de Preservao Permanente, das reas de Uso Restrito, das reas consolidadas e, caso existente, tambm da localizao da Reserva Legal17.

2.3.1b - Programa de Regularizao Ambiental (PRA)

O Programa de Regularizao Ambiental (PRA)18, segundo a nova lei, deve ser criado pela Unio e os Estados com o objetivo de adequar posses e propriedades rurais s regras da lei e regularizar proprietrios autuados por infrao ambiental cometidos at 22 de julho de 2008. Segundo Ellovitch e Valera (2013),
a ideia do PRA, na teoria, possibilitar a anistia de multas e a extino de punibilidade por crimes ambientais, como forma de estimular a regularizao das propriedades rurais com intervenes ilcitas em reas protegidas. (...) Todavia, servir tambm como instrumento para consolidao de atos ilcitos e permisso para continuidade de atividades agrossilvipastoris em reas que eram protegidas pela legislao. Alm disso, ser instrumento para anistia de multas e crimes ambientais cometidos at 22 de julho de 2008, violando os princpios da isonomia, da separao dos poderes, da trplice responsabilidade ambiental, da preveno geral e da preveno especial.

17 18

Art. 29 da Lei Federal n 12.651 de 2012. Art. 59 da Lei Federal n 12.651 de 2012.

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Apesar do prazo concedido pelo Cdigo Florestal, a partir da data de sua aprovao, para que os estados criassem seus PRA ter vencido em maio de 2013, ele ainda no est sendo contado porque ainda no foi lanada a regulamentao do PRA a nvel federal. Tambm est dependendo da regulamentao a contagem do prazo para os imveis rurais se inscreverem no CAR, que de um ano aps o lanamento da regulamentao. Ou seja, a lei existe h mais de um ano e meio e ainda no foi regulamentada e portanto sua implementao no pode ser feita de forma integral, prejudicando o incentivo e a ao dos instrumentos de comando e controle.

2.3.1c - Novas regras para reserva legal

A nova lei ampliou muito a complexidade das regras sobre reas de conservao em propriedades privadas, incluindo APP e RL. A seguir sero detalhadas as principais regras atuais para a Reserva Legal, que so de principal interesse para o objeto desse estudo. Em relao a Reserva Legal que deve ser mantida em cada propriedade, os percentuais continuam os mesmos da lei anterior, ou seja, em So Paulo o montante de 20%. As opes de regularizao para os proprietrios que detinham, em 22 de julho de 2008, rea de Reserva Legal em extenso inferior ao exigido tambm se mantm praticamente as mesmas19: I - recompor a Reserva Legal; II - permitir a regenerao natural da vegetao na rea de Reserva Legal; III - compensar a Reserva Legal. Uma primeira diferena a possibilidade que a recomposio seja realizada com o plantio intercalado utilizando at 50% de espcies exticas em sistema agroflorestal. Sem dvida o objetivo foi possibilitar a reduo dos custos de recomposio (muitas vezes proibitivos) atravs da a possibilidade de explorao econmica posterior da madeira. Outra importante alterao na lei em relao ao cmputo das reas de APP no clculo do percentual de RL do imvel, transformando o que era exceo na lei anterior em regra geral20. Segundo o Art. 15:
Ser admitido o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo do percentual da Reserva Legal do imvel, desde que o benefcio previsto neste artigo no implique a converso de novas reas para o uso alternativo do solo; a rea a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao, conforme comprovao do proprietrio ao rgo estadual integrante do Sisnama; e o proprietrio ou possuidor tenha requerido incluso do imvel no Cadastro Ambiental Rural - CAR, nos termos desta Lei.

19 20

Art. 66 da Lei Federal n 12.651 de 2012. Art. 15 da Lei Federal n 12.651 de 2012.

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Alm disso, o cmputo de que trata o caput aplica-se a todas as modalidades de cumprimento da Reserva Legal (regenerao, recomposio e compensao)21. Sobre a terceira opo de regularizao, a compensao, por ser o objeto desse estudo, ter seu funcionamento detalhado no Captulo 3. Outra novidade dessa lei foi a diferenciao das exigncias de acordo com o tamanho dos imveis rurais22. Segundo o Art. 6723:
Nos imveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, rea de at 4 mdulos fiscais e que possuam remanescente de vegetao nativa em percentuais inferiores ao previsto no art .12, a Reserva Legal ser constituda com a rea ocupada com a vegetao nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas converses para uso alternativo do solo.

Ou seja, trazendo a iseno de recuperao de dficits de reservas legais sem vegetao at 22 de julho de 2008, para esses imveis rurais. Essa iseno veio responder as solicitaes de reduo de exigncias ambientais para pequenos produtores por um motivo de justia social. Porm, ao estender esse benefcio somente levando em conta o tamanho da propriedade sem qualquer preocupao com a condio social do proprietrio ou com a possibilidade de desmembramento dos imveis, esse benefcio se esvazia e pode se transformar em prejuzos para a sociedade. Segundo Ellovitch e Valera (2013), ao permitir o registro de Reservas Legais em percentual inferior a 20% da rea do imvel e a consolidao de desmates ilcitos, a lei "viola os mandamentos constitucionais de reparao de danos ambientais (art.223, 3de recuperao de processos ecolgicos essenciais (art.225, 1, I) e a vedao de utilizao inadequada de reas especialmente protegidas (art.225, 1, III)." Por um lado essas novas regras foram muito criticadas pelo grande retrocesso em relao s regras anteriores. Por outro lado, a flexibilizao das regras (tamanho de APP e RL) como sempre foi uma demanda de grupos do setor rural e uma desculpa para a no conformidade, traz agora a expectativa de um cenrio futuro de maior aplicao e cumprimento do Cdigo Florestal no Brasil, j que mesmo com as menores exigncias da nova lei, a maioria das propriedades rurais ainda continua longe da total adequao lei.

Art. 15 da Lei Federal n 12.727, de 2012. Mdulo fiscal a unidade de medida agrria criada pela Lei n. 6.746/79, para fins de clculo do Imposto Territorial Rural (ITR). A extenso definida para cada municpio pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), podendo variar entre 5 e 110 hectares. 23 Art. 67 da Lei Federal n 12.651 de 2012.
22

21

35

2.3.2- Lei de Crimes Ambientais

A Lei de Crimes Ambientais24 (LCA) foi publicada em 1998 e considerada uma grande inovao na combinao brasileira de polticas para a conservao, ampliando significativamente a responsabilidade para os infratores ambientais. Apesar do nome, a lei no se restringe s penalidades estabelecidas para os crimes ambientais, mas tambm aborda violaes administrativas e de cooperao internacional (IPEA, 2011). Seu lanamento foi uma tentativa de aumentar a aplicao do Cdigo Florestal (RL e APP), transformando diversas infraes administrativas em crimes. A lei visa aumentar a capacidade das agncias de aplicarem sanes administrativas; estabelece as responsabilidades das empresas por violaes ambientais e danos; transforma violaes ambientais, como extrao ilegal de madeira, em crimes com penas mais elevadas (at R$32 milhes), e fornece procedimentos judiciais mais rpidos para muitos crimes ambientais. Em 2008, foi publicado um Decreto25 para regulamentar as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente previstas na LCA e estabelecer o procedimento administrativo para a verificao desses crimes. Uma das infraes previstas no decreto, e a mais relevante para a conservao em reas privadas, a falta de averbao de RL das propriedade rurais. Por esta infrao, o artigo 55 desse Decreto impe uma multa diria de R$ 50,00 a R$500,00 por hectare, e um prazo de 180 dias para apresentar um termo de compromisso para regularizao da RL atravs de um dos procedimentos alternativos previstos na lei. Se implementada, a punio do artigo 55 afetaria milhares de propriedades que no tm suas RL averbadas, e pode ser um instrumento muito poderoso para melhorar o cumprimento do Cdigo Florestal. No entanto, a forte presso do setor rural brasileiro (Sindicatos, Confederaes e seus representantes no senado e cmara federal) pressionaram o executivo a adiar cinco vezes a validao desse artigo, e a infrao s passou a valer em junho de 2012. Porm, o novo Cdigo Florestal lanado no mesmo ano substitui a obrigatoriedade de averbao da RL na matrcula pelo registro no Cadastro Ambiental Rural (CAR), que ainda no foi implementado a nvel federal nem estadual e carece de regulamentao. Como pode ser visto pelo histrico dos instrumentos legais que tratam sobre a RL, esse foi um ponto dado como

24 25

Lei n 9.605 de 1998 Decreto n 6.514 de 2008.

36

ganho por um grupo com interesses de reduzir as garantias legais de exigncia da aplicao dos percentuais de RL.

2.3.3 - Lei da Mata Atlntica

Em 2006 foi estabelecida a primeira lei brasileira especfica para um nico bioma, que ficou conhecida como Lei da Mata Atlntica26. O projeto de lei foi proposto em 1992, quatro anos depois de a Mata Atlntica ser reconhecida como Patrimnio Nacional pela Constituio Federal e gerou 14 anos de debates entre ambientalistas e ruralistas. A Lei da Mata Atlntica tem o papel de garantir a conservao da vegetao nativa remanescente porque determina critrios de utilizao e proteo, alm de impor critrios e restries de uso, diferenciados para estes remanescentes, considerando a vegetao primria e os estgios secundrio inicial, mdio e avanado de regenerao. Segundo Calmon et al. (2011), essa lei impe restries drsticas sobre qualquer remoo ou degradao de vegetao natural remanescente no bioma. Com a aprovao dessa lei, o bioma passa a ser nico que tem o corte ou supresso de sua vegetao primria sendo autorizados somente em carter excepcional, quando necessrios realizao de obras, projetos ou atividades de utilidade pblica, pesquisas cientficas e prticas preservacionistas. J para as vegetaes em outros estgios de regenerao existem outros critrios, mas em modo geral a lei torna qualquer tentativa de corte ou supresso mais difcil e exige uma justificativa embasada. Isso porque o bioma sofre grande presso e a lei busca incentivar ao mximo o uso de reas j convertidas e a proteo de toda a vegetao remanescente. Dessa forma, a lei foi de grande valia para a proteo do Bioma ao reduzir consideravelmente o custo de oportunidade da conservao ao praticamente proibir a possibilidade de substituio da vegetao por cultivos agrcolas ou pastagens. Esse papel importante porque o Cdigo Florestal uma lei mais geral feita para ser aplicada em todos os biomas do pas e menos restritiva, portanto no suficiente em regies com altos custos de oportunidade mdios como nas regies sudeste e sul, onde a Mata Atlntica predominante. Conforme visto na descrio prvia dos contextos e desafios, a existncia de instrumentos de regulao direta existentes em So Paulo e no Brasil no garante que seus

26

Lei Federal n 11.428 de 2006.

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objetivos sejam alcanados, especialmente no caso da conservao em reas privadas onde as decises so tomadas primariamente com base em consideraes de custo-benefcio (OOSTERHUIS, 2011). Assim, diante do fato de que existe um contexto histrico de no conformidade com a legislao que, por sua vez foi alterada muitas vezes, necessrio considerar o papel de outros instrumentos complementares, a fim de apoiar o cumprimento das metas de conservao em So Paulo. Esta complementao pode ser feito por meio de instrumentos econmicos, discutidos no Captulo 1, item 1.2.2. Os principais instrumentos econmicos existentes em So Paulo esto discutidos nos prximos itens.

2.3.4 - Iniciativas de Pagamentos por Servios Ambientais (PSA)

As iniciativas de PSA apresentam um grande potencial de preencher a lacuna de incentivos financeiros promoo da conservao em reas privadas para adequao ao Cdigo florestal atravs do oferecimento de compensaes e pagamentos para a conteno da degradao e para a promoo de atividades de conservao, recuperao e uso sustentvel de ecossistemas naturais. Porm, sua implementao ainda est dissipada em inmeras iniciativas dispersas que enfrentam dificuldades de ampliao da escala. Um estudo identificou e avaliou 78 iniciativas promissoras de PSA no contexto da Mata Atlntica (GUEDES e SEEHUSEN, 2011). O estudo mostrou que apesar do PSA estar se difundindo rapidamente na regio os principais gargalos para o ganho de escala so: os altos custos tanto de investimentos em atividades de campo quanto de transao relacionados elaborao e gesto de projetos de PSA; a capacidade tcnica das entidades interessadas na elaborao e execuo de projetos de PSA; e a falta de compreenso sobre os conceitos chave e metodologia de implementao de projetos de PSA. Santos e Vivan (2012) avaliaram 101 projetos de PSA no Brasil relacionados com gua e carbono, sendo 18 no estado de So Paulo. Eles concluram que os casos analisados funcionam bem localmente, s vezes em nvel comunitrio, porm para que gerem impactos de conservao da biodiversidade e reduo do desmatamento em escala nacional, ser necessrio haver maior coordenao de iniciativas, coerncia entre instituies e, principalmente, vontade poltica. Nesse contexto, von Glehn (2012) alerta para o risco de uniformizao de procedimentos e critrios, que no seria uma estratgia adequada. A autora sugere que uma poltica nacional no inviabilize os projetos em andamento, mas seja flexvel, permitindo a coexistncia de projetos 38

com caractersticas diferentes, que considerem as especificidades das reas por eles abrangidas e dos servios ecossistmicos que se pretende incentivar. Alm dessas questes referentes s iniciativas, o ganho de escala poderia ser alavancado com a consolidao do PSA como poltica pblica atravs da integrao (no subordinao) das diversas iniciativas municipais e regionais de programas e projetos de PSA ao programa estadual. Segundo von Glehn (2011) a coordenao dos esforos das diversas instituies possibilitar maiores avanos no desenvolvimento de estratgias e metodologias e na reduo dos custos de monitoramento e avaliao mas ainda permanece o desafio de como assegurar o alinhamento dos programas e projetos respeitando-se as especificidades locais.

2.3.5 - ICMS ecolgico

O ICMS Ecolgico foi um instrumento econmico criado pelo Brasil que surgiu no nvel estadual com o objetivo de encorajar e compensar financeiramente municpios pelas perdas econmicas advindas das restries ao uso do solo advindas da existncia de reas protegidas no mbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) (MAY et al., 2002). Seu funcionamento se d atravs de um critrio de distribuio da cota-parte do ICMS a que os municpios tm direito, de acordo com o artigo 158 da Constituio Federal, materializado pela existncia, em seus territrios, de mananciais de abastecimento para municpios vizinhos e unidades de conservao ou terras indgenas (LOUREIRO, 2002), dependendo da regulamentao estadual especifica. Hoje esse instrumento visto como detentor de um papel que vai alm da simples compensao e inclui o incentivo para criao de novas reas protegidas (MAY et al., 2002) alm de ter adquirido um novo papel de incentivador para a reduo do desmatamento em reas privadas. Esse ltimo papel para o instrumento foi criado recentemente pelo estado do Par, que inovou ao inclui em sua legislao estadual27 de ICMS Ecolgico critrios de desmatamento evitado e de planejamento territorial para definir a distribuio dos recursos. Segundo Smeraldi (2013), o instrumento no formato criado pelo Par inaugura uma nova gerao de polticas pblicas por trs razes: 1) ele sinaliza para o pas que a gestao de polticas baseadas originalmente no enfrentamento de uma emergncia pode e deve se transformar na incubao de polticas de desenvolvimento; 2) em segundo lugar, por usar o

27

Decreto Estadual (Par) n 771 de 2013, que regulamenta a Lei Estadual n 7.638 de 2012.

39

instrumento tributrio de forma criativa, valorizando a chamada funo extrafiscal do imposto que serve para orient-lo no sentido de transformar a sociedade e no apenas ter finalidade arrecadatria desprovida de estratgia; 3) e em terceiro lugar por inaugurar uma forma promissora de implementao do novo cdigo florestal que alia o Cadastro Ambiental Rural (CAR) a instrumentos econmicos. visando a reduo do desmatamento e planejamento ambiental Resta avaliar qual ser a efetividade desse novo desenho do instrumento e se ele incentivar os demais estados a qualificarem mais os critrios de acordo com suas estratgias de conservao locais. Apesar de So Paulo ter sido o segundo estado a criar sua lei de ICMS Ecolgico, hoje ela considerada desatualizada por no incluir vrias categorias de reas protegidas e excluir as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), ao contrrio de outros estados (ROMEIRO et al., 2012).

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Captulo 3 - O mecanismo de compensao de reserva legal entre propriedades rurais 3.1 - Direitos negociveis (TDR) e a compensao de reserva legal
Uma das opes para a adequao das propriedades rurais com dficit de reserva legal propostas pelo Cdigo Florestal a compensao em outra propriedade rural. O proprietrio rural que desmatou a reserva legal de sua propriedade mais do que o permitido pode compensar seu dficit em outra propriedade que tenha mais vegetao natural do que o exigido por lei. Esse mecanismo tem o mesmo funcionamento que o que tem sido chamado pela literatura como os direitos de desenvolvimento negociveis (TDR, na sigla em ingls: tradable development rights), que funcionam da mesma forma que os mecanismos cap-and-trade. De acordo com EFTEC (2010) "programas de TDR separam o direito de desenvolver a terra com construes, por exemplo, de outros direitos, como o uso e locao. Como o direito de desenvolver a terra vendido, aquela parcela de terra torna-se protegida de desenvolvimento, muitas vezes como uma servido de conservao. A parcela de terreno para a qual os direitos so transferidos ento passa-se a ter o direito de desenvolver, em alguns casos, a um grau maior do que normalmente seria permitido pelas leis." Na prtica a compensao de reserva legal uma poltica do tipo cap-and-trade, porm ao invs de ser definido um limite de uso de um recurso ou emisso, definido um limite de obrigao de conservao, ou seja, um limite mnimo que deve ser deixado sob forma de vegetao natural para fins de conservao ambiental e uso sustentvel. Dessa forma, o que deve ser distribudo de forma justa no so os direitos de uso, e sim os deveres de conservao, quanto cada proprietrio deve proteger em sua propriedade. A comercializao ento, feita sobre cotas de reservas ambientais (CRA), que so as cotas referentes obrigao de conservao da reserva legal. O potencial do mecanismo de compensao como um instrumento de mercado de contribuir em um mix de polticas para conservao da biodiversidade foi recentemente avaliado e recomendado por muitos estudos (SANTOS et al., 2011; BOVARNICK et al., 2010; EFTEC, 2010; BARTON et al. 2011). Sobre o uso da compensao de reserva legal no Brasil, alguns estudos so mais gerais em um contexto de escala nacional (MADSEN et al. 2010; BOVARNICK et al. 2010; EFTEC, 2010; SPAROVEK et al., 2011), outros focam na simulao do instrumento em nvel local (CHOMITZ et al., 2005; CHOMITZ, 2004, BERNASCONI e 41

ROMEIRO, 2011) e outros com uma abordagem mais terica (HERCOWITZ, 2009; BERNARDO, 2010; BARTON et al., 2011). Gonalves et al. (2009) destacam os impactos econmicos negativos do cumprimento da legislao ambiental e mas tambm os benefcios positivos da compensao e este trecho resume as caractersticas que fizeram o setor rural e os ambientalistas concordarem no potencial do instrumento:
Do ponto de vista tcnico, a ocupao de uma propriedade rural deveria ser feita, de acordo com a classe de capacidade de uso de suas terras e a aptido da derivada, que pode variar desde a utilizao com cultura anual at a preservao absoluta (...). Num exemplo hipottico, onde se comparam propriedades com condies de solos diametralmente opostas as vantagens seriam evidentes para todos os envolvidos: a propriedade essencialmente agrcola teria custos muito menores para ter a sua reserva florestal (no precisaria desativar 20% da sua atividade, nem plantar essa rea com floresta a um custo estimado de R$4 mil por ha). Essa reserva, no limite, poderia estar numa propriedade localizada numa regio montanhosa. Esta por sua vez, alm da sua prpria reserva, ainda auferiria renda para manter a reserva da outra, criando empregos atravs de atividades novas como sequestro de carbono e turismo temtico. Por ltimo ganharia o Estado, logo sua populao, que teria o seu percentual de florestas e outras formas de vegetao nativa observado, garantido e aumentado, alm de aproveitar melhor as potencialidades das suas terras, gerando mais empregos, produo e renda, dentro de um marco de equilbrio ambiental consistente com os desgnios modernos da competitividade econmica.

Em um cenrio de total falta de exigncia do cumprimento das leis florestais, Hercowitz (2009) aponta que um fator que poderia incentivar a busca pela adequao reserva legal a presso de mercado de compradores de produtos como soja e algodo, principalmente de produtores rurais exportadores. Quando compradores internacionais exigem algum tipo de padro ambiental mnimo, que normalmente a adequao ao Cdigo Florestal, os proprietrios se tornam mais propensos a cumprir as exigncias com a expectativa de obter preos melhores para seus produtos, mesmo sem a fiscalizao pelo governo. Essa posio enfatiza o importante papel do mercado e reflete o que est acontecendo em alguma extenso com produtores de cana no estado de So Paulo. Na literatura inexistem estudos com dados empricos que faam anlise ex post do mercado de compensao de reserva legal, ou seja, anlises que estudam o impacto que o instrumento teve em uma regio. Em uma anlise ex ante, simulando o mercado em escala nacional apenas restrito pelo bioma e no pelas fronteiras estaduais, Sparovek et al., (2011) mostra que so necessrios 235 milhes de hectares de Reserva Legal para cumprir o Cdigo Florestal em todo o Brasil (verso antiga), considerando a hiptese otimista de todos os fazendeiros destinarem os remanescentes que ainda existem em suas propriedades para esta 42

finalidade e utilizarem os mecanismos de compensao local para arrematar o que lhes falta nas prprias terras, faltariam 42 milhes de hectares de vegetao natural para atender as exigncias do Cdigo Florestal. Ou seja, a compensao poderia solucionar mais de 80% do problema. O mesmo estudo, quando analisou apenas a rea do bioma Mata Atlntica, encontrou que o dficit de reserva legal hoje de 9 milhes de hectares e seria reduzido a zero caso fossem usadas as reas de excedente de floresta para a compensao e no houvesse restrio para os mercados fora dos estados. Isso possibilitaria a proteo legal de 9 milhes de hectares de florestas remanescentes que hoje no possuem proteo e correm risco de desmatamento legal. Bernasconi e Romeiro (2011) avaliaram o potencial do mercado de reserva legal com o levantamento de dficits e excedentes em um municpio de Mato Grosso, Marcelndia, e concluram que o instrumento seria muito til para auxiliar a adequao de propriedades e poderia resolver pelo menos um tero dos dficits considerando um mercado somente dentro do municpio. Isso porque na regio a exigncia de reserva legal de 80% (rea de floresta na Amaznia Legal) e existiam muitas propriedades utilizando 100% sua rea para produo agropecuria, enquanto que outras possuam 100% de sua rea com cobertura florestal sendo exploradas por manejo florestal sustentvel. Em uma abordagem para o contexto local do Estado de So Paulo (GONALVES et al. 2009), foram encontradas diferentes realidades de demanda por adequao de reserva legal em bacias hidrogrficas. Algumas bacias demandariam recuperao em grande parte de sua rea como as bacias do: Peixe (25%), Aguape (23%), Baixo Tiet (23%), Pontal do Paranapanema (23%) e Mdio Paranapanema (22%). J outras exigiriam menor rea de recuperao: Tiet/Sorocaba (3,0%), Alto Tiet (0,3%) e ainda h casos de algumas que tem excesso de vegetao natural: Ribeira de Iguape/Litoral Sul (4,8%), Litoral Norte (14,5%) e Baixada Santista (16,2%).

3.2 - Regras legais para funcionamento do mecanismo no Brasil

Um aspecto interessante do instrumento de compensao de reserva legal no Brasil que ele no uma poltica separada, e sim, surgiu incorporado ao Cdigo Florestal durante seu processo de desenvolvimento. A primeira vez que ele apareceu foi em 200028, em uma da srie de

28

Medida Provisria n 1.605-30 de 1998.

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Medidas Provisrias sobre o tema editadas entre 1996 e 2001, a princpio apenas autorizada para as regies Norte e na parte Norte da regio Centro-Oeste. Ela dizia em seu Art. 44:
Na regio Norte e na parte Norte da regio Centro-Oeste, a explorao a corte raso s permissvel desde que permanea com cobertura arbrea pelo menos cinquenta por cento da rea de cada propriedade.(...) 4 Em se tratando de reserva legal a ser instituda em reas j comprometidas por usos alternativos do solo, o proprietrio poder optar, mediante aprovao do rgo federal de meio ambiente, pela sua compensao por outras reas, desde que pertenam aos mesmos ecossistemas, estejam localizadas dentro do mesmo Estado e sejam de importncia ecolgica igual ou superior a da rea compensada.

Muitas outras verses vieram posteriormente mas a implementao da compensao foi muito pouco realizada. A nova verso do Cdigo Florestal aprovada em 2012 trouxe o maior detalhamento sobre o instrumento, criando at um ttulo normativo representativo de um hectare de rea com vegetao nativa, existente ou em processo de recuperao (Cota de Reserva Ambiental - CRA)29 para facilitar o mercado. Como explicado no Cap. 2 item 2.3.1c, o proprietrio rural pode escolher trs opes para regularizar seu dficit de reserva legal, sendo a terceira delas a compensao de reserva legal. A lei tambm prev30 que as propriedades, desde que inscritas no CAR, com reas de reserva legal conservada que ultrapassem o mnimo exigido em lei podero utilizar a rea excedente para fins de constituio de reserva ambiental ou Cota de Reserva Ambiental. As possibilidades para compensao dadas pelo Art. 66, 5, so:
A compensao dever ser precedida pela inscrio da propriedade no CAR e poder ser feita mediante: I - aquisio de Cota de Reserva Ambiental - CRA; II - arrendamento de rea sob regime de servido ambiental ou Reserva Legal; III - doao ao poder pblico de rea localizada no interior de Unidade de Conservao de domnio pblico pendente de regularizao fundiria; IV - cadastramento de outra rea equivalente e excedente Reserva Legal, em imvel de mesma titularidade ou adquirida em imvel de terceiro, com vegetao nativa estabelecida, em regenerao ou recomposio, desde que localizada no mesmo bioma.

Porm, a lei esclarece que os critrios para as reas a serem usadas para compensao so: I- equivalncia em extenso rea da Reserva Legal a ser compensada; II- estar localizadas no mesmo bioma; III- se fora do Estado, estar localizadas em reas identificadas como prioritrias pela Unio ou pelos Estados. Em relao s propriedades de at 4 mdulos e aos assentamentos da reforma agrria, mesmo que no tenham mais a obrigao de recuperao de dficits de reserva legal, podem

29 30

Art. 44, da Lei Federal n 12.651 de 2012. Art. 15, 2 da Lei Federal n 12.651 de 2012.

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participar no mercado como ofertantes de CRA j que toda a rea de vegetao nativa em sua rea, mesmo em percentual menor que 20%, poder gerar CRA31. Um ponto que merece destaque o fato de que a possibilidade de compensar a reserva legal em outra propriedade somente vale para propsitos de adequao de desmatamentos passados (ocorridos at 2008). Ou seja, no um mecanismo de offset comum j que as medidas de compensao no podero ser utilizadas como forma de viabilizar a converso de novas reas para uso alternativo do solo32.

3.3 - Desafios de desenho e implementao do instrumento econmico

Apesar da compensao de reserva legal existir como opo h cerca de 15 anos, o instrumento muito pouco usado e existe uma taxa de implementao muito baixa em todo o pas. Bernardo (2010) verificou que pelo menos 11 estados possuam em sua legislao estadual a opo de realizar a compensao (Bahia, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Santa Catarina, So Paulo e Tocantins), apesar de que em alguns isso no efetivamente possvel, de fato. A autora investigou a implementao do instrumento em trs estados (Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Paran) e encontrou uma adeso muito baixa. A taxa de registro de propriedade no sistema de cadastro rural estadual variou entre 1 e 4% do total das propriedades, e a taxa das propriedades que fizeram compensao de reserva legal representaram entre 7 e 9% das propriedades registradas. Algumas das possveis razes para a baixa taxa de implementao pode ser a falta de demanda para esse mercado devido baixa presso de fiscalizao para cumprimento dos requisitos de reserva florestal. Alm disso o antigo Cdigo Florestal exigia que a compensao fosse feita dentro da microbacia hidrogrfica e do mesmo bioma. Isso possivelmente trazia grandes limitaes espaciais e portanto restries para o mecanismo de mercado que deve ser impulsionado por diferenciais de custo de oportunidade entre comprador e vendedor. Como apontado por Sparovek et al., (2012), havia geralmente uma falta de excedente de terra com vegetao natural elegveis para compensao nas bacias hidrogrficas onde os dficits ocorrem.

31 32

Art.44 4 da Lei Federal n 12.651 de 2012. Art.15 9 da Lei Federal n 12.651 de 2012.

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Muitas limitaes e sugestes para uma melhor implementao da poltica foram encontrados na reviso da literatura conduzida por Bernardo (2010), e os mais importantes esto listados abaixo: - Restries impostas ao mercado limitam a utilizao do instrumento; - Um mercado de compensao com escopo muito amplo dificulta um controle social do seu cumprimento e pode trazer menos transparncia ao processo; - Devem ser definidos os critrios tcnicos para o funcionamento do mercado, bem como mecanismos processuais, operacionais e tecnolgico para as transaes. Alm disso, o desenvolvimento de um sistema de monitoramento de reservas legais para um melhor desempenho da gesto territorial e ambiental dos estados; - Para uma gesto mais eficiente do instrumento o escopo do mercado deve ocorrer em reas menores, no mximo nos estados, para melhorar a viabilidade de monitoramento para garantir que as reas tero semelhanas nas estruturas e funes ecossistmicas; - Deve ser assegurado que exista uma comunicao generalizada sobre o funcionamento do instrumento, a fim de no beneficiar apenas os proprietrios mais capitalizados e com mais acesso informao; Os itens seguintes trazem uma breve avaliao do instrumento utilizando quatro critrios: efetividade para conservao da biodiversidade, custo-efetividade, legitimidade e impactos distributivos e fatores institucionais. Os dois primeiro so critrios tradicionais usados em anlises de polticas e os outros dois so contribuies sugeridas pelo Projeto POLICYMIX, segundo o qual so critrios essenciais para complementar a anlise de performance de instrumentos em combinaes de polticas (Ring e Schrter-Schlaack, 2011).

3.3.1 - Eficcia para conservao da biodiversidade

A compensao de reserva legal pode melhorar a eficcia da conservao da biodiversidade criando incentivos para que os esforos de restaurao sejam concentrados e haja a promoo da conectividade entre os fragmentos. Isso porque poder permitir que a reserva florestal seja alocada onde mais relevante para melhor cumprir as funes ecossistmicas que a ela pode desempenhar, como promoo da melhoria da quantidade e qualidade da disponibilidade hdrica, proteo do solo contra eroso e tambm habitat para espcies de fauna e flora.

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O instrumento tambm permite que o planejamento seja feito ao nvel de paisagem, atravs da consolidao de atividades agrcolas em reas abertas e do aumento da quantidade de reas de florestas sob a proteo da lei. Como aponta Sparovek et al. (2012), a reduo das exigncias de conservao estritamente dentro de cada propriedade, combinada com a proteo de uma rea em outra propriedade com compensao, podem promover o desenvolvimento onde a agricultura poder se aproveitar das atuais reas agrcolas enquanto contribui para a proteo de reas remanescentes de vegetao natural ainda no protegidas. Porm, a demanda que permite a existncia e estimula o mercado de compensao criada pela exigncia de rea mnimas de reserva legal e de diferenas nos custos de oportunidade entre compradores e vendedores (BARTON et al., 2011). Assim, a eficcia da conservao ambiental da escala mnima sustentvel atravs desse sistema depende da exigncia do cumprimento desse limite de reserva legal (VATN et al., 2011). Portanto, o mecanismo de mercado por si s no traz garantia de proteo ambiental j que se no houver a combinao com polticas de comando e controle e fiscalizao, no existir a demanda pelo mercado. Outro detalhe importante sobre a implementao para a garantia da eficcia o escopo do mercado. A verso atual do Cdigo Florestal permite que sejam usadas para compensao reas que estejam fora do Estado, desde que estejam localizadas em reas identificadas como prioritrias pela Unio ou pelos Estados, e no mesmo bioma. Dado que o Brasil dividido em seis extensos biomas, isso significa que os produtores rurais podero compensar seu dficit com reas que esto localizadas a milhares de quilmetros de distncia de suas propriedades rurais. Como resultado, grande parte da compensao ir se estabelecer em locais onde a presso para desmatamento baixa, e pouco tender a se estabelecer em regies que apresentam expanso das reas agrcolas ou em reas consolidadas onde a compensao poderia contribuir mais efetivamente para a proteo da biodiversidade (SPAROVEK et al., 2012). Porm, conferida aos estados a escolha de permitir a compensao fora dos limites dos seus territrios e uma deciso que deve ser tomada levando-se em conta os objetivos de conservao de cada estado em seu contexto e no por razes meramente polticas. Em So Paulo, o governo sinaliza33 que ir restringir o mercado de compensao somente dentro do

Helena Carrascosa, Coordenadora de Biodiversidade e Recursos Naturais (CBRN) da Secretaria de Estado de Meio Ambiente de So Paulo em comunicao pessoal, Dezembro de 2012.

33

47

estado para garantir uma rea mnima de reserva legal que garanta a proteo ambiental e incentive o reflorestamento para aumento da cobertura de vegetao natural do estado. Alm da restrio em relao ao bioma e em relao ao nvel estadual como discutido anteriormente, existe tambm a discusso de que necessrio se levar em conta critrios ecolgicos adicionais para direcionar o mercado a escolher reas mais prioritrias para conservao. Em So Paulo, a lei estadual que traz as regras para compensao recomenda que:
(...) preferencialmente devem ser escolhidas reas de compensao que levem formao de corredores interligando fragmentos remanescentes de vegetao nativa, reas de preservao permanente, Unidades de Conservao e reas consideradas prioritrias para a conservao da biodiversidade indicadas pelo Ministrio do Meio Ambiente ou pelo Projeto Diretrizes para a Conservao e Restaurao (grifos nossos).

Porm esses critrios so apenas recomendaes, e como o mecanismo de mercado, caso esses critrios no sejam restries, dificilmente o produtor rural escolher preferencialmente essas reas caso seu custo seja maior que o de outras. Ao permitir o mercado entre rea com diferentes custos de oportunidade, o mecanismo tender a incentiva a recuperao da cobertura florestal em reas de baixa aptido agrcola, por terem tambm menores custos de oportunidade. Em relao a isso, pode ser questionado se as reas com baixa aptido agrcola so ecologicamente equivalentes quelas com alta aptido agrcola. Alguns estudos mostram que a aptido agrcola baixa em reas ricas em biodiversidade. Gorenflo e Brandon (2005) realizaram uma avaliao mundial nos hotspots e concluram que a maioria das terras valiosas para conservao tem baixa aptido para culturas agrcolas. Os autores argumentaram que nas florestas das regies mais ricas em biodiversidade do mundo a manuteno de habitat natural no feita em detrimento da produo agrcola e salientou a importncia do planejamento para permitir a coexistncia da agricultura e da biodiversidade sem que haja competio entre elas. Bonnet et al. (2006) ao estudarem o instrumento TDR para reservas legais extrapropriedade no Estado de Gois, relatam que o mecanismo pode ser eficiente na unificao de grandes fragmentos, mesmo porque, conforme os autores, para se tornar economicamente vivel, o sistema de oferta e demanda de reas para reservas legais extrapropriedades requer reas espacialmente maiores. No entanto, sob o ponto de vista dos recursos hdricos, no caso estudado, este instrumento no evita a reduo de vegetao florestal nativa nas bacias sob intensa demanda de gua. 48

Em um estudo no Mxico, Brandon et al. (2005) verificaram que a potencial produo agrcola em muitas reas propostas para conservao da biodiversidade baixo. Como o estudo foi realizado em um pas em desenvolvimento como o Brasil, eles afirmam que a conservao em longo prazo s ter sucesso quando as espcies forem protegidas em reservas interligadas que possam atender aos requisitos das espcies, minimizando os custos de oportunidade da conservao para os residentes rurais. Os autores sugerem que a escolha de reas de reservas deve incorporar critrios ecolgicos e dados sobre o setor rural, como a aptido agrcola, e isso pode ajudar os planejadores a cumprir as metas de conservao com menores conflitos em relao propriedades rurais, uso da terra, ou futuro desenvolvimento agrcola. No entanto, Gorenflo e Brandon (2005) reconhecem a necessidade de anlises mais detalhadas em locais com contextos especficos, onde existem reas com uma biodiversidade muito rica e ao mesmo tempo grande produtividade, como o Cerrado brasileiro. Nesses casos, o sucesso de conservao vai exigir ateno especial no planejamento do uso do solo agrcola.

3.3.2 - Custo-efetividade do mecanismo

A relao custo-efetividade do instrumento sua principal caracterstica citada pela literatura. Alguns dos argumentos encontrados por Bernardo (2010) so: -Incentiva a preservao de remanescentes florestais criando valor para eles e reduzindo os custos de oportunidade de sua manuteno; -Permite remunerar proprietrios rurais que mantiveram reas de floresta nativa; -Reduz os custos de oportunidade de adequao s exigncias de reserva legal; -Traz bons incentivos para a preservao de remanescentes florestais, aumentando o seu valor e reduzir o custo de sua manuteno. De acordo com o princpio de alocao eficiente da economia ecolgica, a melhor forma de dividir as reas rurais entre reas de produo agropecuria e reas para conservao ambiental seria de acordo com a aptido agrcola. Fasiaben et al. (2011) apontam que a possibilidade de que a Reserva Legal fosse compensada em locais onde o custo de oportunidade do uso da terra fosse menor, faria com que houvesse uma melhor eficincia alocativa. Com o objetivo de avaliar os custos e benefcios econmicos de diferentes opes para adequao s exigncias de reserva legal, Hercowitz (2009) conduziu uma anlise detalhada com foco na regio da bacia hidrogrfica do Xingu, na regio de fronteira amaznica. Ele 49

desenvolveu um modelo para que cada proprietrio rural calcule quais das opes de adequao a mais barata (recuperao ou compensao). O modelo exige onze variveis: rea da propriedade, atual rea de reserva legal, rea exigida de reserva legal, preo da terra com floresta, rentabilidade econmica da atividade rural, renda das atividades florestais, custos de arrendamento, custos de reflorestamento, tempo at a adequao e taxa de desconto. O resultado do modelo depende das variveis de cada propriedade rural, mas a compensao apontada como uma tima alternativa em relao a sua custo-efetividade principalmente para propriedades rurais com alta produtividade e altos custos de oportunidade. O potencial de reduo de custos com o uso do instrumento de compensao enfrenta de certa forma um trade-off em relao efetividade ecolgica. Conforme colocado por Chomitz (2004), quanto maior o escopo do mercado de negociao das compensaes de reserva legais, maior a chance de melhores resultados econmicos. Isso porque em um escopo maior, maiores as possibilidades de diferenas nos custos de oportunidade entre as propriedades e ento, menores sero os custos de oportunidade totais do cenrio. Por outro lado, rea menores de abrangncia da compensao provavelmente melhoram a viabilidade do monitoramento ambiental e aumentam a homogeneidade da vegetao. Sparovek et al. (2011) apontam que caso exista um mercado consolidado de compensao de reserva legal a floresta valer mais que a opo tradicional atual que se d por desmatamento seguido de produo extensiva de gado, e baixa lucratividade por rea. O valor da floresta tambm pode ser reforado por outros instrumentos potenciais como Pagamentos por Servios Ambientais e Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD), que podem ser complementares compensao.

3.3.3 - Legitimidade e impactos distributivos

Em relao legitimidade e aos impactos distributivos do mecanismo de compensao de reserva legal h muito pouca discusso na literatura, porm, duas questes podem ser destacadas. A primeira em relao ao impacto da exigncia de reserva legal em diferentes tipologias de produtores rurais. Estudando esse assunto com produtores em uma microbacia Fasiaben et al. (2011) concluram que importante garantir que as polticas de conservao promovam uma distribuio mais equitativa dos custos da conservao entre os diferentes 50

agentes da sociedade. Seus resultados, destacaram o potencial de uso da reserva legal como alternativa econmica para os pequenos produtores de baixa tecnologia tendo em vista o processo de envelhecimento que este tipo de produtores vem enfrentando e a consequente busca de alternativas de baixo uso de mo de obra. J para os citricultores, fica claro que a melhor opo seria a compensao fora da propriedade, e prioritariamente fora da microbacia, uma vez que a predominam terras de elevada aptido agrcola, com elevado custo de oportunidade. Segundo Kaechele (2007), ao determinar linearmente que todas as propriedades devem ter a mesma quantidade de reserva legal o Cdigo Florestal determina, simultaneamente, a escala e a distribuio, e assim penaliza alguns e favorece outros em funo das condies de cada propriedade. A autora aponta que a proposta de flexibilizao da alocao das reservas legais com a compensao fora da propriedade visa tornar a distribuio mais justa do percentual do recurso natural (terra) a ser usada para produo em cada propriedade. A imposio da responsabilidade de preservar e abrir mo de parcela igual em cada propriedade fere o princpio da distribuio justa, na medida em que as propriedades apresentam condies fsicas diferenciadas para produo agrcola, incluindo fertilidade de solo, relevo, condies climticas e tamanho. H que se considerar tambm as condies sociais dos produtores. Fasiaben et al. (2011) mostram que o Cdigo Florestal tenta abordar essa questo atravs, por exemplo, de benefcios conferidos pequena propriedade, como averbao gratuita e permisso de plantio de rvores exticas em sistemas intercalares. A iseno para recuperao da reserva legal conferida pelo novo Cdigo Florestal para propriedades de at 4 mdulos fiscais foi introduzida com o objetivo de reduzir o impacto econmico da adequao ambiental produtores rurais mais carentes e menos capitalizados. Isso foi visto por muitos como uma conquista social, porm, como observado por Ellovitch e Valera (2013), o disposto no artigo 67 gerar uma verdadeira concorrncia desleal em favor do degradador. Os autores alertam para o fato de que:
o produtor rural que cumpriu a lei, recuperou, demarcou e averbou sua Reserva Legal, teve uma diminuio de rea produtiva, realizou gastos que oneraram seu produto e dever manter os 20% de rea de Reserva Legal conservados. J o produtor degradador que deixou de cumprir a lei at 22 de julho de 2008, no recuperou reas de vegetao nativa, evitou despesas e aumentou sua rea produtiva, gozar do benefcio de constituir Reserva Legal em percentual menor do que o definido como regra geral. um evidente vilipndio ao princpio da isonomia.

Portanto, esse novo benefcio da lei visando uma maior justia social pode ter causado uma situao muito injusta com os pequenos proprietrios que sempre seguiram a lei. 51

Alm disso, uma questo que permanecem em aberto como garantir a equidade social junto com a escala sustentvel j que existem metas diferentes para as pequenas propriedades rurais que podem comprometer a manuteno e restaurao das reas mnimas viveis ecologicamente para os biomas. Outro problema que, com a iseno conferida pela lei, alguns proprietrios de reas acima de 4 mdulos esto dividindo suas propriedades a fim de tambm se livrarem da obrigao (AVIALLI, 2011; NEVES e PITELLA Jr., 2011). O potencial de participao dos produtores de at 4 mdulos no mercado de compensao de reserva legal um tema que demanda estudos mais avanados que possam beneficiar esse grupo de produtores. Algumas das principais questes envolvem o tamanho da oferta de reas potenciais desse grupo, a viabilidade econmica deles participarem desse mercado, quais as necessidades em termos de apoio tcnico e operacional que esse grupo teria para participar do mercado e quais as adaptaes institucionais necessrias para viabilizar sua participao. Em relao ao acesso ao uso do instrumento, Oliveira (2007) analisou as propriedades rurais da microbacia hidrogrfica do Crrego dos Pires e Marmelada no municpio de Natividade da Serra (SP) e chegou a concluso da impossibilidade dos produtores rurais com baixo poder aquisitivo organizarem-se para, mesmo de forma associativa, atender a legislao por meio da compensao de RL. Segundo o autor, a compensao uma possibilidade somente ao alcance de propriedades rurais com maior poder econmico e que a legislao excludente nesse aspecto. Ele sugere que este cenrio poderia ser alterado por meio da implementao de subsdios para que o pequeno produtor rural atenda as normas legais. Para Martins e Chaves (2006), citado por Bernardo (2010), a existncia de cobertura florestal est em geral associada ao baixo desempenho econmico das regies. Assim, o mecanismo de compensao de RL possibilitaria a transferncia de renda entre regies, auxiliando, portanto, em alguma medida na reduo das desigualdades regionais, alem de auxiliar na aglomerao de fragmentos florestais. O estudo de Gonalves et al. (2009) aponta que, em regies onde a atividade pecuria tem baixa produtividade, os impactos econmicos e sociais das obrigaes de reserva legal podem at ser positivos, caso seguidos de polticas pblicas que ajudem a melhorar a qualidade de vida de populaes rurais de baixa renda. Isso porque essas regies tem um custo de

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oportunidade muito baixo e podem ser usadas para serem destino das compensaes e isso pode trazer transferncia de renda para essas populaes. A outra questo que pode ser levantada quanto impactos distributivos a distribuio justa entre as reas de conservao ambiental e produo tendo em vista a aptido agrcola das terras. J discutimos o potencial desse instrumento em trazer uma eficincia econmica em relao isso, porm, se pensarmos nos benefcios para a sociedade, aceitar e promover a manuteno da produo de alimentos em reas com alta aptido e produtividade enquanto deixamos a restaurao ambiental para reas de baixa aptido uma abordagem muito mais tica e justa tambm.

3.3.4 - Restries e opes institucionais

Algumas das maiores preocupaes sobre a implementao da compensao de reserva legal esto relacionadas s questes institucionais. Apesar das oportunidades potencialmente promissoras apresentadas pelo mecanismo de compensao, Fearnside (2000) observa que o Brasil enfrenta considerveis problemas de implementao e fiscalizao das leis que garantam sua eficcia e no levem a resultados perversos. Esses problemas podem incluir dificuldades na regulao e monitoramento de reas compensados, a falta de diretrizes claras quanto ao que determina uma "equivalncia ecolgica" na escolha de reas adequadas para compensaes, e a falta de uma autoridade em cada estado, para julgar o mrito de casos individuais (MADSEN et al., 2010). O sucesso da compensao de reserva legal est vinculado a uma boa estrutura institucional dos rgos responsveis por sua implementao. Analisando aspectos de Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e dados empricos de trs Estados brasileiros, Bernardo (2010) concluiu que aquelas que detinham maior eficincia em seus aspectos organizacionais (sistema de informaes completo, sistema integrado de padronizao e bons processos de comunicao internos e externos) foram as que atingiram maior nmero de cadastros de propriedades em seus sistemas de monitoramento e tambm as que tiveram maior nmero de compensaes entre propriedades. O papel do governo tambm um ponto de ateno, pois a utilizao de instrumentos econmicos baseados em mercado parece levantar expectativas de um papel reduzido do Estado em comparao a outros instrumentos chamados "tradicionais" ou comando e controle", que so 53

caracterizados como regulatrios. O Estado , no entanto, o ator central na concepo e implementao de polticas pblicas que visam um objetivo pr-definido (como a definio do limite de reserva legal, por exemplo) e esse papel pode ser expresso atravs de prticas materialmente identificveis, como o monitoramento, a manuteno de infraestruturas ou a alocao de subsdios, ou atravs de prticas mais imateriais, como campanhas institucionais de comunicao, discursos de conscientizao, e a difuso de normas e estruturas cognitivas (BROUGHTON e PIRARD, 2011). Conforme mostrado por EFTEC, (2010) essencial que mecanismos de trocas (como compensao de reserva legal) sejam desenvolvidos lado a lado com a regulamentao adequada e a criao de capacidades administrativas adequadas j que o produto desses mecanismos vem inteiramente das regulaes que o estabelecem. Ou seja, sem a exigncia do cumprimento da reserva legal atravs de fiscalizao entre outras medidas no existe mercado de compensao de reserva legal. Ferreira et. al. (2007) discutiram questes pertinentes simulao dos mercados de RL em Gois e apresentaram alguns cenrios com aes e estratgias voltadas a aspectos como a definio de mecanismos legais para a implementao dos mercados de cotas de reserva florestal e desenvolvimento de um sistema de gesto territorial e ambiental. No trabalho, os autores concluram que necessria a definio de critrios tcnicos para o funcionamento de um mercado de cotas de reserva florestal e regras claras de permuta dos certificados florestais. Alem disso, necessrio implantar um sistema de monitoramento ambiental de reservas legais e o desenvolvimento de um sistema para a gesto territorial e ambiental para o Estado, tendo por base a integrao de trs outros sistemas: Licenciamento Ambiental, Sistema de monitoramento da evoluo da cobertura florestal e sistema de Gerenciamento de RL extra propriedade. Segundo Broughton e Pirard (2011), o link entre certos instrumentos econmicos, como esquemas de TDR, e os organismos governamentais chega a ser to forte, principalmente em relao a questes de monitoramento, definio de objetivos, escolha de instrumentos, etc. que esses autores afirmam que chega ao ponto de poder questionar se esses instrumentos econmicos no seriam uma nova forma de regulao. De fato, aps estudar vrios instrumentos econmicos e mecanismos financeiros e suas limitaes e oportunidades, Vatn et al. (2011) concluram que em todos os sistemas as instituies governamentais tem um papel fundamental, no apenas definindo direitos de 54

propriedade ou cotas limites, mas tambm funcionando como comprador e garantindo que os servios sero entregues. Alm disso, instituies pblicas podem ser necessrias para contornar problemas de free-rider, ou aproveitadores de mercado. Os autores observaram que no possvel apenas "deixar o problema" para os mercados, as autoridades pblicas frequentemente tem que criar os mercados elas prprias e ainda prover suporte e estabelecer programas pblicos para mant-los.

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Captulo 4 - O potencial da compensao de reserva legal no Estado de So Paulo

Como apontado por Drechsler e Watzold (2009), mercados de crditos negociveis certamente no so uma panaceia para conservao da biodiversidade, porm eles podem melhorar as polticas atuais sob certas circunstncias ecolgicas e socioeconmicas especficas. O objetivo desse estudo verificar se o estado de So Paulo tem essas circunstncias ecolgicas e socioeconmicas que possam fazer a compensao de reserva legal um instrumento til para complementar a combinao de polticas para conservao. Conforme explicado na introduo, esse estudo de caso teve o objetivo de responder a trs perguntas: Em que extenso os custos de oportunidade da adequao da reserva legal so reduzidos com a introduo da compensao de reserva legal, em comparao com a adequao sem o uso do instrumento? Quais os potenciais resultados ecolgicos da alocao de reserva legal pelo mercado atravs da compensao? De que forma a adio de um critrio ecolgico, restringindo o mercado, afetaria a relao de custo-efetividade ecolgica do instrumento?

4.1 - Metodologia
Para responder as perguntas elencadas, foi feito um estudo emprico com dados do estado de So Paulo e a metodologia foi dividida em quatro etapas: 1) Estimativa e mapeamento da situao de demanda e oferta para o mercado de compensao de reserva legal 2) Clculo da distribuio espacial dos custos de oportunidade do uso do solo 3) Desenho e simulao de cenrios de adequao reserva legal em diferentes combinaes de instrumentos e restries de mercado 4) Anlise e comparao do custo-efetividade ecolgica dos cenrios O detalhamento da metodologia e dos dados utilizados em cada uma dessas etapas ser feito nos prximos itens. Os softwares usados nesse estudo foram: Marxan with Zones v.2.1

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para alocao das reservas legais e ArcView v.9.2, Quantum GIS v1.7.3 e GRASS v.6.4.2 para as demais anlises envolvendo dados especializados. 4.1.1 - Estimativa e mapeamento da situao de demanda e oferta para o mercado de compensao de reserva legal A base de dados utilizada foi a do censo agropecurio estadual da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de So Paulo (SAA-SP) chamada Levantamento Censitrio de Unidades de Produo - LUPA (SAO PAULO, 2008) disponibilizado pelo Instituto de Economia Agrcola (IEA). Essa base teve como referncia o perodo agrcola de 2007/2008 e a mais recente sistematizada. Sua unidade de levantamento a Unidade de Produo Agropecuria (UPA), que definida como: "conjunto de propriedades agrcolas contguas e pertencente ao(s) mesmo(s) proprietrio(s); localizadas inteiramente dentro de um mesmo municpio, inclusive dentro do permetro urbano; com rea total igual ou superior a 0,1ha; no destinada exclusivamente para lazer" (SAO PAULO, 2008). O LUPA possui em seu banco de dados declaraes dos produtores rurais acerca das reas de vegetao natural e das reas de brejo ou vrzea presentes em suas UPA. Entretanto, o LUPA no especifica se a rea de vegetao natural se refere a rea de Proteo Permanente ou a Reserva Legal, nem se as reas de brejo ou vrzea estariam ou no preservadas. Por esse motivo considerou-se como rea vegetao natural o somatrio das variveis Vegetao natural e Vegetao de brejo e vrzea declaradas pelos produtores ao LUPA. O primeiro passo aps a organizao do banco de dados foi calcular a rea de vegetao natural em cada UPA do Estado de So Paulo, em seguida calculando o dficit e excedente em relao aos 20% exigidos pela legislao para os biomas da Mata Atlntica e Cerrado. Como no estava disponvel uma malha hidrogrfica em escala estadual com o detalhamento necessrio para se calcular a APP por UPA, no clculo de dficit e excedente foi considerada a vegetao natural como a somatria de APP e reserva legal, conforme a regra vigente pelo Novo Cdigo Florestal explicada no Cap. 2 item 2.3.1c. Devido a requisitos de confidencialidade, as mais de 320 mil UPA foram agregadas utilizando uma grade de hexgonos gerados aleatoriamente no software ArcView, de 500 hectares cada, representando cada hexgono como uma unidade de anlise, resultando em 50.600 unidades de anlise (Figura 10).

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500 hectares 500 hectares

Figura 10 - Detalhe mostrando a agregao das UPA em unidades de anlise (hexgonos de 500 ha cada) Fonte: Elaborao prpria

Conforme abordado no Cap. 2 item 2.3.1c, os imveis rurais com menos de 4 mdulos fiscais entram no mercado de compensao somente como ofertantes de reas excedentes. Devido s questes de confidencialidade e de conceituao na construo do banco de dados no foi possvel separar esses imveis do banco de dados para diferenciar a aplicao do percentual de reseva legal como exige a legislao.Dessa forma, para efeitos desse estudo, todas as UPA foram consideradas como tendo o dever de ter 20% de reserva legal, e o direito de ofertar no mercado apenas o excedente desse montante. Para facilitar a diferenciao entre rea de vegetao natural no protegida e rea de vegetao natural protegida como reserva legal e facilitar a escrita, esse trabalho considerar a segunda como apenas 'reserva legal'. Portanto esse trabalho considerou que cada UPA deve manter 20% de rea de vegetao natural como reserva legal, como proxy do exigido por lei, que "cada imvel rural deve manter 20% de reserva legal". Para uma melhor representao da heterogeneidade do estado de So Paulo tambm em relao distribuio da oferta e demanda de reserva legal, foram elaborados clculos e mapas que mostram a distribuio regional desses dficits e excedentes, assim como a quantificao deles por Unidade de Gerenciamento Hdrico (UGHRI). 59

4.1.2 - Clculo da distribuio espacial dos custos de oportunidade do uso do solo Para calcular o custo de oportunidade da conservao das novas reservais legais foi usado o Valor da Terra Nua (VTN)34 por hectare, um banco de dados que coletado semestralmente (SAO PAULO, 2012) e traz trs valores de terra nua (mximo, mnimo e mdio) para cada categoria e para cada grupo de municpio (EDR Escritrios de Desenvolvimento Rural). Para possibilitar a espacializao dessa base de dados foi feita uma anlise considerando vrias informaes secundrias. - EDR: No primeiro passo um mapa com os EDR foi obtido atravs do agrupamento dos municpios em cada EDR35 (Figura 11).

Figura 11 - Mapa com o agrupamento dos municpios em Escritrios de Desenvolvimento Rurais (EDR) Fonte: Elaborao prpria com dados de IEA (SAO PAULO, 2012)

Categorias: no segundo passo foi buscado um mapa que ilustrasse as categorias de terra correspondentes s da base de dados de VTN. Como no havia nenhum mapa com a legenda exatamente igual a das categorias de terra nua do IEA foi buscado o mapa que mais se aproximava para possibilitar a espacializao os dados. O mapa escolhido foi o de Aptido Agrcola, produzido pelo Ministrio da Agricultura, Secretaria Nacional de Planejamento Agrcola na escala de 1:1.000.000 (BRASIL, 1979). Como se trata de uma informao referente a classes de aptido do solo no h desatualizao da informao. Esse mapa somente estava disponvel em formato impresso (no digital). Procedeu-se, ento, a digitalizao dos grandes grupos de Aptido Agrcola para o formato de shapefile para possibilitar o cruzamento com as

34 O Valor da Terra Nua reflete o preo de mercado da terra, coletado por municpio e apresentado por grupos de municpios atravs de Escritrios de Desenvolvimento Rural (EDR), e por diferentes categorias. Descrio da metodologia disponvel em: http://ciagri.iea.sp.gov.br/nia1/Precor_Sistema_Sobre.aspx?cod_sis=8 35 Tabela com a diviso de municpios por EDR disponvel em: http://www.iea.sp.gov.br/out/banco/distrib.php

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demais informaes digitalizadas (Figura 12). A correspondncia entre as categorias foi feita de forma a melhor combinar as descries de ambas, conforme descrito na Tabela 3.

Figura 12 - Mapa de aptido agrcola original ( esquerda) e mapa digitalizado ( direita)

Fonte: BRASIL (1979) e elaborao prpria

Tabela 3 - Correspondncia entre categorias do banco de dados de Valor da Terra Nua (VTN-IEA) com o mapa de Aptido Agrcola das terras Categoria (Valor da Terra Nua -VTN-IEA) Aptido Agrcola das Terras Terra de cultura de primeira: potencialmente apta para culturas anuais, perenes e outros usos, que suporta manejo intensivo de prticas culturais, Grupo I: Aptido boa para lavoura em preparo de solo, etc. terra de produtividade mdia e alta, mecanizvel, pelo menos um dos nveis de manejo (A, B ou C). plana ou ligeiramente declivosa e o solo profundo e bem drenado. Grupo II: Aptido regular para lavoura em Terra de cultura de segunda: apesar de potencialmente apta para culturas anuais e perenes e para outros usos, apresenta limitaes bem pelo menos um dos nveis de manejo (A, B ou C). mais srias do que a terra de cultura de primeira. Pode apresentar problemas de mecanizao, devido declividade acentuada. Porm, o Grupo III: Aptido restrita para lavoura solo profundo, bem drenado, de boa fertilidade, necessitando, s vezes, em pelo menos um dos nveis de manejo de algum corretivo. (A, B ou C). Terra para pastagem: imprpria para culturas, mas potencialmente apta Grupo IV: Aptido boa, regular ou restrita para pastagem e silvicultura. terra de baixa fertilidade, plana ou para pastagem plantada. Considerada com acidentada, com exigncias, quanto s prticas de conservao e manejo, um tipo de utilizao de manejo B. de simples a moderadas, considerando o uso indicado. Grupo V: Aptido boa, regular, restrita ou Terra para reflorestamento: imprpria para culturas perenes e sem aptido para silvicultura e/ou pastagem pastagens, mas potencialmente apta para silvicultura e vida silvestre, cuja natural, consideradas como tipos de topografia pode variar de plana a bastante acidentada, podendo apresentar utilizao dos nveis de manejo B e A, fertilidade muito baixa. respectivamente. Grupo VI: Sem aptido para uso agrcola, Terra de Campo: terra com vegetao natural, primria ou no, com a no ser em casos especiais. Indicado para possibilidades restritas de uso para pastagem ou silvicultura, cujo melhor preservao da fauna e da flora o upara uso para o abrigo da flora e da fauna. recreao Fonte: Elaborao prpria, com dados de IEA e BRASIL (1979)

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- Preos mnimos, mdios e mximos: para aproveitar o detalhamento das trs classes de preos de terra nua do banco de dados de VTN (mnimos, mximos e mdios) foi assumido que essa variao de preos, alm da regio (EDR) e da categoria de terra, est correlacionada com a proximidade de infraestrutura, facilidade de acesso e com a declividade do terreno (ou seja, em uma mesma EDR e em uma mesma categoria de terra quanto mais prximo de estradas e quanto mais plano, maior ser o preo da terra) . Para representar essa acessibilidade, a distncia estradas e rodovias e a declividade foram usadas como proxy. A espacializao dessa informao foi feita atravs da gerao de um mapa de "custo de distncia", que calcula quo distante cada ponto no mapa est das estradas, sendo que os rios foram tratados como barreiras e a frico do terreno foi definida como o quadrado da declividade em graus. Esse mapa foi gerado atravs do mdulo r.cost do GRASS GIS 6.4.2, que especializado para esse tipo de clculo. Com o mapa resultante, os preos de terra mdios, mximos e mnimos foram distribudos da seguinte forma: - os preos mnimos foram atribudos aos 25% da rea mais distante da infraestrutura e com maior declividade; - os preos mximos foram atribudos aos 25% da rea mais prxima infraestrutura e com menor declividade; - os valores mdios de preos de terra nua foram atribudos rea restante com distncias e declividades intermedirias. Aps o mapeamento dos trs critrios atravs de informaes secundrias como explicado acima, as informaes do banco de dados de VTN do ano de 2012 (ms de junho) foram espacializadas para constituir o mapa de custo de oportunidade mdio por hectare do solo no Estado de So Paulo (Figura 13). O mapa resultante foi utilizado como critrio econmico de custo de oportunidade no clculos de custo-efetividade ecolgica de cada cenrio (descrito no item 4.1.4).

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Alm dessa anlise, os dados de custos de oportunidade mdios por hectare foram
Figura 13 - Esquema explicativo dos passos para composio do mapa de custo de oportunidade Fonte: Elaborao prpria

cruzados com as reas de dficits para criar um grfico mostrando a distribuio da demanda por reserva legal de acordo com os custos de oportunidade, dividido por bioma. Para fazer o grfico inicialmente foram separadas as unidades de anlise por biomas. Depois as unidades de anlise foram ordenadas pelo custo de oportunidade por hectare, crescente. Em seguida, iniciando pela unidade de maior custo, foi criada uma coluna com a rea acumulada de dficit representada por aquele custo como mximo. O grfico resultante trouxe no eixo X as reas acumuladas de dficit, e no eixo Y os custos de oportunidade mdios por hectare. Dessa forma podemos analisar em uma certa quantidade de dficit, at qual valor de custos de oportunidade seria mais barato restaurar na prpria rea do que compensar em outra propriedade.

4.1.3 - Desenho e simulao de cenrios de adequao reserva legal em diferentes combinaes de instrumentos e restries de mercado
Aps o clculo de dficit e excedentes foram criados trs cenrios para simular a adequao aos percentuais exigidos de reserva legal (20%). Em cada cenrio foram testados diferentes configuraes de polticas e restries de mercado para a alocao das novas reservas legais visando suprir o dficit por bioma. Dois dos cenrios simulam a alocao pelo mercado atravs de solues de alocao quase timas e parte do clculo, que ser detalhado nos prximos itens, foi feito usando o software Marxan with Zones (WATTS et al. 2009; BALL et al., 2009). Marxan o software mais usado no mundo para planejamento de conservao ambiental e tambm usado como ferramenta de suporte deciso em problemas complexos de conservao em paisagens terrestres e aquticas (WATTS et al., 2009). Inicialmente o Marxan foi criado para resolver problemas de seleo de reas para conservao conhecido como "the minimun set", onde a meta era atingir uma representao mnima de uma varivel de biodiversidade no menor custo possvel. Para isso o Marxan ajuda a determinar a contribuio de reas individuais para os objetivos de conservao escolhidos (Ardron et al. 2010). Em sua funo de otimizao o Marxan usa algoritmos heursticos, que resultam em mltiplas solues alternativas quase timas, ao invs de utilizar algoritmos exatos (que s resultam em uma soluo tima). Isso porque a maioria dos problemas de planejamento 63

de conservao so complexos e ao oferecer uma srie de solues alternativas torna sua utilizao para tomada de deciso mais coerente com os desafios sociais e polticos. Uma limitao encontrada com alguns algoritmos heursticos que eles no exploram muito bem o espao de solues e podem ficar 'presos ' em solues que no esto perto do ideal. A tcnica de 'recozimento simulado' (simulated annealing, em ingls) usado pelo Marxan oferece uma maneira de contornar isso, pois possui duas fases (explorao e refinamento) que superam este problema, tornando-se um algoritmo mais til para fins de planejamento de conservao (Watts, 2013). Aps analisar a reviso feita no mbito do projeto POLICYMIX que avaliou diferentes softwares de otimizao disponveis para conservao ambiental (BLUMENTRATH, 2011) o Marxan foi escolhido para esse trabalho porque ele: capaz de encontrar solues de alocao de reserva legal a custos mnimos, que representa o comportamento esperado do mercado, e; Tem a capacidade nica de prover mltiplas solues quase timas para atender as metas de conservao (LESLIE et al., 2003). Isso porque o algoritmo utilizado pelo software no produz uma nica soluo tima mas sim muitas formas diferentes que o mercado pode alocar a quantidade exigida de reserva legal baseadas nos custos. Foi assumido que essa caracterstica pode resultar em solues mais realistas do que uma simulao que produza apenas uma nica soluo tima. Alm disso, os resultados com mltiplas solues do Marxan fornecem informaes adicionais sobre a existncia ou no de muitas alternativas com custos semelhantes (flexibilidade) e, portanto, o quo provvel o mercado ir se comportar de forma similar soluo encontrada no modelo, tanto em termos de custos e quanto em termos de conservao. Apesar da otimizao entre vrias metas para diferentes critrios ser uma das funes essenciais do Marxan, nos cenrios foi selecionada uma meta fixa para quantidade de reserva legal em cada bioma. Neste caso, o Marxan realizou a alocao espacial dessa meta de acordo com as restries por diferentes critrios espaciais (restries do mercado diferentes em cada cenrio) com a condio de minimizar os custos totais de cada cenrio.

4.1.3a - Cenrio 1 - Comando e controle:

Este cenrio simula a adequao s exigncias de reserva legal baseado apenas no instrumento de comando e controle, ou seja, sem nenhuma possibilidade de compensao ou uso de outro instrumento econmico. Isso significa que toda a rea de dficit de reserva legal nesse cenrio dever ser reflorestada na prpria UPA. 64

Alocao das novas reservas legais: Para isso, toda a rea de dficits nas unidades de anlise (hexgonos) foi considerada restaurada e definida como novas reservas legais. As reas de excedente de reserva legal nas UPA no foram consideradas porque a simulao foi feita sem a possibilidade do mercado nesse cenrio. Pelo mesmo motivo, neste cenrio no foi utilizado a alocao pelo Marxan. Composio dos custos: O clculo do custo de oportunidade desse cenrio foi feito multiplicando as reas de dficit em cada unidade de anlise (hexgonos) pelo custo de oportunidade mdio por hectare da regio em que as reas se localizavam.

4.1.3b - Cenrio 2 - Policymix atual

Esse cenrio simula a adequao reserva legal incluindo a opo de compensao entre as UPA. Ele reflete a atual situao de combinao de polticas no Brasil, com a exigncia de 20% de reserva legal pelo instrumento regulatrio do Cdigo Florestal e o instrumento de compensao permitindo o mercado de reserva legal, apenas restrito pelo bioma. Nesse caso a demanda do mercado formada pelos dficits de reserva legal em cada bioma e a oferta composta pelo excedente de rea de vegetao natural acima dos 20%. Como as reas de excedente em So Paulo no so suficientes para compensar todo o dficit do estado, o dficit lquido deve ser compensado por reas em restaurao, que podem ser alocadas na mesma UPA que possui o dficit ou em outra UPA. Alocao das novas reservas legais: foi feita em duas etapas, num primeiro passo toda a rea de excedente de reserva legal nas unidades de anlise (hexgonos) em cada um dos dois biomas foi considerada como usada para compensao dos dficits. Essas reas compem a primeira parte das novas reservas legais desse cenrio. A rea de dficit lquido (ou seja, o dficit total menos a rea compensada pelos excedentes) deve ser recuperada dentro ou fora da UPA, portanto tiveram sua alocao pelo mercado simulada atravs do Marxan. Para isso, os valores de dficit lquido em cada bioma foram usados como meta para as novas reservas legais e a rea disponvel para alocao foi definida como a rea total de cada bioma excluindo as reas urbanas, corpos d'gua, remanescentes florestais existentes e reas protegidas existentes. O mapa com a rea disponvel para a seleo pelo Marxan tinha dois atributos: o custo de oportunidade (por hectare) e o tipo de bioma (Mata Atlntica ou Cerrado). O Marxan ento alocou as novas reservas legais buscando minimizar o custo total de atingir as metas em cada bioma, simulando o

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comportamento do mercado. O resultado trouxe 100 possveis solues de alocao das novas reservas legais com os menores custos de oportunidade. Composio dos custos: o custo de oportunidade total desse cenrio foi composto do custo de oportunidade de proteo do excedente de reserva legal usado para compensao mais o custo de oportunidade das reas a serem restauradas selecionadas pelo Marxan para as novas reservas legais.

4.1.3c - Cenrio 3 - Policymix proposto:

A ideia desse cenrio propor um novo instrumento visando restringir o mercado para garantir que as novas reservas legais a serem restauradas sejam alocadas nas reas prioritrias para conservao/restaurao (BIOTA), para melhorar a efetividade ecolgica da compensao. Para isso, foi simulada a incluso de uma restrio que exige que as reas a serem restauradas para compensao sejam alocadas apenas em reas mais prioritrias para conservao/restaurao, categorias 5 a 8 definidas pelo BIOTA. Alocao das novas reservas legais: nesse cenrio foram repetidos as duas etapas do cenrio anterior: em primeiro lugar a alocao de parte do dficit nas reas excedentes e em segundo lugar a alocao pelo Marxan do dficit lquido nas reas a serem restauradas de menor custo de oportunidade. A nica diferena nesse cenrio foi a incluso de uma nova restrio nas reas disponveis para alocao pelo Marxan. Somente as com categoria de prioridade entre 5 e 8 (mais prioritrias) foram disponibilizadas para alocao, as reas de categorias 0 a 4 foram excludas das reas disponveis para alocao. As metas de novas reservas legais permaneceram as mesmas do cenrio anterior, e o critrio de otimizao de custos tambm. Da mesma forma, o resultado trouxe 100 possveis solues de alocao das novas reservas legais com os menores custos de oportunidade com a nova restrio colocada. Composio dos custos: o custo total do cenrio foi calculado da mesma forma que o anterior (custo de oportunidade das reas de proteo do excedente de reserva legal mais o custo de oportunidade das reas a serem restauradas definidas pelo Marxan para as novas reservas legais).

A diferena entre os cenrios 2 (policymix atual) e 3 (policymix proposto) a incluso da restrio de alocao somente nas reas prioritrias e a consequente localizao das novas reas de reservas legais no cenrio proposto. O termo utilizado foi novas reservas legais 66

mesmo para as reas de vegetao natural remanescentes que esto como excedente florestal nos cenrios 2 e 3 porque apesar de j existirem e cumprirem sua funo ecolgica elas no esto legalmente protegidas com reserva legal e como so reas de excedente podem estar sujeitas a desmatamento legal. Nos cenrios onde a compensao permitida (2 e 3), os proprietrios com dficits tm duas opes, de acordo com o Cdigo Florestal: compensar a reserva legal em outras propriedades com florestas excedentes ou compensar em propriedades que esto fazendo reflorestamento acima dos 20% exigidos de reserva legal. A segunda opo especialmente importante em estados como So Paulo, onde a rea do excedente menor do que a rea de dficits e a restaurao necessria para permitir o cumprimento da meta total. No que se refere importncia ecolgica, uma rea remanescente , na maioria das vezes, mais rica em biodiversidade e no provimento de funes ecolgicas do que uma nova floresta plantada. Alm disso, pesquisadores defendem que mesmo exigncias rigorosas sobre metodologia de plantio so claramente insuficientes para verificar se um projeto de reflorestamento seria bem sucedido, ou seja, autoperpetuar, no mdio ou longo prazo (ARONSON et al., 2011). A fim de melhorar a estimativa e minimizar o erro na avaliao de custo do reflorestamento e para beneficiar a opo de proteo dos remanescentes de reas excedentes que no so protegidos por lei, foi usada nas simulaes a premissa de que a opo de alocar os dficits em uma rea de excedente de reserva legal ser sempre prefervel opo de alocar em uma rea de restaurao. Assim, os modelos de simulao primeiro alocaram os dficits nas reas excedentes disponveis e, em seguida, alocaram o restante dos dbitos em reas a serem restauradas.

4.1.4 - Clculo de custo-efetividade ecolgica

A anlise de custo-efetividade muito utilizada na avaliao de impacto de programas e polticas pblicas. Seu objetivo comparar os custos para atingir um dado resultado e seu clculo se d dividindo os custos pelas "unidades de efetividade". Diferente das anlises custo-benefcio, que dividem custos pelo valor econmico dos resultados (portanto R$/R$), esse mtodo compara custos com efetividade (R$ / unidade de efetividade), portanto no requer o uso de tcnicas de valorao para estimar valores econmicos dos benefcios esperados. Esse mtodo muito utilizado em avaliaes de procedimentos de sade, por ser difcil a valorao econmica de benefcios na sade (CELLINI e KEE, 2010). 67

Por esse motivo essa ferramenta foi utilizada nesse estudo, para avaliar o custo de cada hectare de novas reservas legais alocadas em rea prioritrias, sem a necessidade de valorao. Para a avaliao do custo-efetividade ecolgica de cada cenrio foram utilizados dois critrios: custo total do cenrio de adequao e efetividade ecolgica de cada cenrio. Para o clculo do primeiro critrio, custo de oportunidade do cenrio, foi usada a frmula abaixo: Custo de custo de oportunidade das custo de oportunidade das oportunidade = + reas excedentes reas restauradas do cenrio onde: Custo de oportunidade das reas excedentes = a rea de reservas legais excedentes foi multiplicada pelos Valores de Terra Nua (VTN) correspondentes categoria do IEA descrita como: Terra de campo: terra com vegetao natural, primria ou no, com possibilidades restritas de uso para pastagem ou silvicultura, cujo melhor uso para o abrigo da flora e da fauna., que tem valores variando de acordo com a regio do Estado. Essas so as reas excedentes que sero compradas para compensar os dficits de outras UPA. Seu custo de oportunidade muito menor do que o do outro componente porque apesar de serem florestas excedentes elas esto protegidas pela Lei da Mata Atlntica, e sua supresso total muito difcil de ser autorizada pela sua importncia. Custo de oportunidade das reas a serem restauradas = Esse custo corresponde ao custo de oportunidade das reas que sero restauradas para compensao dentro ou fora da UPA com dficit. Ele foi calculado usando as reas de novas reservas legais selecionadas pelo Marxan multiplicadas pelo custo de oportunidade por hectare do mapa de Custo de Oportunidade, descritos no item 4.2.2. Como explicado anteriormente, esse valor equivale apenas ao custo de oportunidade de uso daquela rea, e no inclui os custos de recuperao da rea. Para o Cenrio 1, todo o dficit de reserva legal ser recuperado na prpria UPA portanto as reas excedentes em outras UPA no sero consideradas e seu custo de oportunidade no ser somado ao custo do cenrio. Como critrio de efetividade ecolgica para representar as melhores reas para alocao das novas reservas legais sob o ponto de vista ecolgico, foi escolhido o mapa de reas prioritrias para restaurao da biodiversidade em SP (BIOTA), j citado no Captulo 2 (Figura 8). Esse mapa foi escolhido como critrio porque alm de compilar 20 anos de experincia e 68

coleta de dados, ele guia no momento as prioridades de conservao para formuladores de polticas e para profissionais da rea. At 2010 foram publicados 4 decretos e 11 resolues estaduais em So Paulo que incluam as recomendaes explcitas feitas pelos mapas do BiotaFAPESP (JOLY et al., 2010). Quanto maior a categoria de prioridade, maior a importncia ecolgica e essa escala foi usada para medir a efetividade ecolgica das reas selecionadas como novas reservas legais. A fim de destacar as reas de maior prioridade definidas pelo BIOTA, foi considerado como critrio para verificar a efetividade ecolgica de cada cenrio o nmero de hectares de novas reservas legais alocados nas categorias 5 a 8 (maiores prioridades). Efetividade ecolgica do cenrio rea total (em hectares) de novas reservas legais alocadas em reas prioritrias para conservao/restaurao da biodiversidade (categorias 5 a 8)

Por fim, a frmula usada para calcular o custo-efetividade ecolgica foi: Custo-efetividade ecolgica do cenrio Custo de oportunidade do cenrio Efetividade ecolgica do cenrio

O esquema da Figura 14 ilustra os passos e critrios de cada cenrio.

69

Figura 14 - Esquema demonstrativo dos passos adotados na metodologia em cada cenrio Fonte: Elaborao prpria

4.2 - Resultados 4.2.1 - Anlise da oferta e demanda por reserva legal no Estado
Os resultados mostram que, considerando a rea total de UPA no estado de So Paulo, cerca de 13% est coberto por vegetao natural. Isso significa que se a rea rural do estado fosse uma propriedade nica teria um dficit de 6,7% de reserva legal, cerca de 1,3 milhes de hectares. A rea de dficits de reserva legal das UPA soma cerca de 2,3 milhes de hectares (Tabela 4). Desses, 1,5 milhes de hectares de dficit so de UPA localizadas na rea de Mata Atlntica e 800 mil de UPA localizadas no bioma Cerrado. Por outro lado, as UPA do estado 70

apresentam total de 930 mil hectares de reserva legal excedente, distribudos da seguinte forma: 762 mil hectares em reas de Mata Atlntica e 166 mil hectares em reas de Cerrado. Isso significa que mesmo que toda rea de reserva legal excedente seja usada para compensar os dficits ainda restariam cerca de 1,3 milhes de hectares de dficit, sendo 734 mil hectares em UPA na Mata Atlntica e 635 mil hectares em UPA no Cerrado.
Tabela 4 - Quantidade de dficits e de excedentes de reserva legal em UPA no estado de SP

Biomas Mata Atlntica Cerrado Total - SP

Reserva Legal (mil hectares) Dficits Excedentes Dficit lquido 1.496 762 734 801 166 635 2.297 928 1.369

Fonte: elaborao prpria com resultados desse estudo

Essa rea de dficit lquido dever ser restaurada na prpria rea da UPA com dficit ou em outra UPA, atravs de compensao. Os dados mostram que as UPA em rea de Mata Atlntica possuem um dficit maior, porm, tem um excedente relativamente maior, o que deixa o bioma com uma relao de 1:2 (um hectare de excedente para dois hectares de dficits) enquanto que as reas de Cerrado tm um dficit total menor, mas uma rea de excedente muito menor, com uma relao de 1:5 (um hectare de excedente para 5 hectares de dficit). Como explicado na metodologia a anlise considerou que todas as UPA deveriam manter a reserva legal na mesma meta de 20% devido a restries nos dados usados apesar da legislao isentar as propriedades de at 4 mdulos de recuperao de dficits. O mdulo fiscal em So Paulo varia entre 5 e 40 hectares, e tem mdia de 20 hectares (LANDAU et al. 2012). Portanto uma propriedade de at 80 hectares em mdia est isenta de recuperao de reserva legal, e est isenta de dficit. Estima-se que no estado de So Paulo cerca de 20% da rea total seja de UPA de at 50 hectares (SAO PAULO, 2008). A distribuio da vegetao muito desigual entre as diferentes regies do estado. Algumas reas esto totalmente cobertas por vegetao natural, enquanto outras possuem 100% destinadas produo agropecuria. Essas reas de dficits e excedentes esto distribudas de forma muito desigual pelo territrio do estado. Os mapas nas Figuras 15 e Figura 16 apresentam a distribuio das reas de excedente e dficits pelo estado, por unidade de anlise e os nmeros no mapa representam as Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHI), e por biomas.

71

As UGRHIs constituem unidades territoriais com dimenses e caractersticas que permitam e justifiquem o gerenciamento descentralizado dos recursos hdricos36 e, em geral, so formadas por partes de bacias hidrogrficas ou por um conjunto delas. Para se obter uma melhor estimativa da distribuio espacial dos dficits e excedentes de reserva legal foram calculados os valores por UGRHI (Figura 17 e Tabela 5).
Tabela 5 Distribuio de excedentes e dficits por UGRHI

No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Total

UGRHI Mantiqueira Paraba do Sul Litoral Norte Pardo Piracicaba/Capivari/Jundia Alto Tiet Baixada Santista Sapuca Grande Mogi-Guau Tiet/Sorocaba Ribeira de Iguape/Litoral Sul Baixo Pardo Grande Tiet/Jacar Alto Paranapanema Turvo/Grande Tiet/Batalha Mdio Paranapanema So Jos dos Dourados Baixo Tiet Aguape Peixe Pontal do Paranapanema

Excedente (ha) 3.881 97.497 14.645 23.547 26.550 11.753 21.289 18.622 35.215 32.561 370.344 7.434 25.272 101.238 10.528 14.963 26.523 7.010 12.942 12.476 13.243 40.866 928.409

Dficit (ha) 2.497 90.503 880 78.529 131.073 4.364 220 91.786 148.561 92.378 16.062 87.740 131.463 170.167 186.337 149.015 185.190 81.137 186.743 170.600 134.825 156.980 2.297.059

Fonte: elaborao prpria com resultados desse estudo

36

Art.20 da Lei Estadual 7.663 de 30/12/1991.

72

Figura 15 - Distribuio de dficits de reserva legal no estado de So Paulo, por unidade de anlise Fonte: elaborao prpria com resultados da pesquisa

Figura 16 - Distribuio de excedente de reserva legal no estado de So Paulo, por unidade de anlise Fonte: elaborao prpria com resultados da pesquisa

73

Hectares

400.000 350.000 300.000 250.000 200.000

150.000

Excedente Dficit

100.000 50.000 0

Figura 17 - Grfico com distribuio de excedentes e dficits por UGRHI

Fonte: elaborao prpria com resultados desse estudo

Os resultados mostram que a maior parte das UGRHI tem uma quantidade de dficit maior que a de excedente, acompanhando a mdia estadual. Porm, quatro delas tem mais excedente que dficit: Mantiqueira, Paraba do Sul, Litoral Norte e Ribeira de Iguape/Litoral Sul, sendo que essa ltima sozinha concentra 40% de toda a rea de excedente no Estado.

4.2.2 - Custo de oportunidade

O mapa de custos de oportunidade de uso da terra resultante apresenta custos variando entre R$1,2 mil a R$50 mil por hectare. O mapa abaixo (Figura 18) ilustra a distribuio dos custos de oportunidade por hectare mdios no estado de So Paulo. Os valores de custo resultantes dessa distribuio espacial so baseados em uma proxy de custos de oportunidade de potenciais retornos agrcolas e no esto previstos os valores potenciais advindos de uso econmico da reserva legal que podem ser obtidos nas propriedades. O cruzamento dos custos de oportunidade com as reas de dficit (demanda por reserva legal) mostrou uma distribuio bem heterognea (Figura 19). No caso da Mata Atlntica, cerca de um milho de hectares de dficit de reserva legal tm custos de oportunidade por hectare em valor igual ou maior que R$10 mil. J no Cerrado, com custo de oportunidade igual ou maior a esse mesmo valor existem cerca de 700 mil hectares de reas de dficit.

74

Figura 18 Distribuio dos custos de oportunidade da terra em So Paulo Fonte: Elaborao prpria, com base em VTN (IEA, 2012), Modelo de elevao (SRTM- GLCF), Estradas (IBGE), reas urbanas (EMBRAPA).

Curvas de demanda por bioma

60.000 Demanda Mata Atlntica

Custo de oportunidade (R$/hectare)

50.000 40.000

Demanda Cerrado

30.000
20.000 10.000 0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

Dficit (em milhares de hectares)

Figura 19 - Curvas de demanda por reserva legal (dficit) por bioma Fonte: Elaborao prpria com resultados desse estudo

75

Os dados nesse grfico permitem uma viso ampliada da potencial demanda para o mercado de Cotas de Reserva Ambiental (CRA) e tambm podem ajudar a tomada de deciso de custo-benefcio para produtores rurais com a inteno de destinarem reas para recuperao e gerao de CRA como investimento. Por exemplo, esses produtores podem calcular quanto custaria a gerao de CRA em sua propriedade computando todos os custos envolvidos (oportunidade, restaurao, manuteno) e depois comparar quais potenciais compradores desse CRA que teriam custos de oportunidade maiores que isso e talvez preferissem comprar a CRA ao invs de recuperar na propriedade.

4.2.3 - Cenrios de simulao de alocao da reserva legal

Nos trs cenrios a rea total identificada como dficit de reserva legal foi considerada como conforme com a legislao e com o incremento desse mesmo montante considerado como "novas reservas legais". O Cenrio 1 (Comando e Controle) foi o que teve o maior custo total, no valor de R$37 bilhes. O Cenrio 2, com a incluso da possibilidade de compensao da reserva legal, resultou em um custo de R$8,9 bilhes, e o Cenrio 3, com a incluso da restrio maior ao mercado de compensao teve um custo total de R$17,4 bilhes (Tabela 6). Esses valores no representam o valor que os proprietrios tero que pagar para se adequarem (comprando as cotas de reserva legal). Eles so apenas uma proxy dos custos de oportunidade da terra, e no incluem os custos de transao e custos de recuperao, por exemplo. O mais importante a comparao relativa entre os cenrios, e no o valor absoluto. Outro resultado importante so os custos de oportunidade mdios por hectare em cada cenrio. No primeiro com a recuperao na prpria rea, o custo mdio por hectare ficou em R$16 mil, no Cenrio 2 ficou em R$ 3,8 mil e no Cenrio 3 em R$7,5 mil. Os custos calculados para o segundo e terceiro cenrios refletem o resultado de melhor alocao calculado pelo Marxan, considerando os menores custos possveis com as restries elencadas ("best run"). Porm, esperado que a soluo real de resultado de mercado no seja a soluo tima. Por essa razo, interessante analisar a frequncia de seleo de cada rea alocada como novas reservas legais, entre as 100 possveis solues fornecidas pelo Marxan.

76

Tabela 6 - Resultados de custos de oportunidade totais e mdios para os trs cenrios analisados

Novas Reservas Legais Adequao usando Cenrio 1 Comando e controle Somente reflorestamento Excedente Cerrado Mata Atlntica Reflorestamento Cerrado Total Cenrio 3 Policymix proposto Mercado restrito ao bioma e s reas prioritrias Total 2.297 17.438 7.591 Reflorestamento Excedente Cerrado Mata Atlntica Cerrado 166 734 635 1.121 13.675 6.743 9.992 Mata Atlntica 635 2.297 762 8.900 2.642 3.874 3.466 166 734 5.137 3.753 1.121 6.743 Reflorestamento Cerrado Total Mata Atlntica Cenrio 2 Policymix atual - Mercado restrito ao bioma 801 2.297 762 15.701 37.052 2.642 19.601 16.130 3.466 Excedente Cerrado Mata Atlntica no considerado 1.496 x 21.351 X 14.272 Bioma Mata Atlntica rea (mil ha) no considerado Custos Totais (milhes R$) x Custos mdios (R$/por hectare) X

Fonte: Elaborao prpria com resultados desse estudo

Nas Figuras 20a e 20b possvel visualizar que as reas selecionadas no Cenrio 2 esto concentradas em poucas reas com grande frequncia de seleo na parte oeste e leste do estado de So Paulo, e em algumas reas na regio central. J o Cenrio 3 apresenta uma frequncia um pouco mais distribuda em diferentes regies. Alm disso, outro fato interessante de notar que dos 1,37 milhes de hectares selecionados nos dois cenrios para restaurao, apenas 218mil (16%) so reas coincidentes, ou seja, foram selecionadas em ambos cenrios na melhor alternativa que o Marxan calculou (best run - menor custo).

77

Figura 20a e 20b Frequncia de seleo de novas reservas legais nos Cenrios 2 e 3, respectivamente Fonte: Elaborao prpria com resultados desse estudo

78

Quanto representao das novas reservas legais em relao s categorias de prioridade do BIOTA, o Cenrio 1 teve 38% das novas reservas legais concentradas na prioridade 3, e 19% nas prioridades 2 e 4 (Figura 21). Somente 12% das novas reservas legais desse cenrio foram alocadas nas classes de prioridades mximas (5 a 8).
1.000

800

Comando e controle Policymix atual Policymix proposto

mil hectares

600

400

200

0 0 1 2 3 4 5 6 7 8

Classes de prioridade para conservao / restaurao (BIOTA)

Figura 21 - Alocao potencial das novas reservas legais em relao s prioridades do BIOTA Fonte: elaborao prpria com resultados desse estudo

O cenrio 2 teve um resultado parecido em relao quantidade de reservas legais alocadas nas reas de prioridade 5 a 8 (14%), mas teve uma pior distribuio nas outras classes, aumentando o montante de reas alocadas na classe de prioridade zero, de 0,1% para 9%. Por outro lado, o cenrio 3 resultou em mais de 64% das novas reservas legais localizadas nas reas de maior prioridade. Em relao aos custos, comparado com o Cenrio 1 (Comando e Controle), o Policymix atual mostrou uma reduo em custos de 76%. O Policymix proposto tambm mostrou reduo, porm menor, de 53%.

79

4.2.4 - Comparao do custo-efetividade ecolgica dos cenrios analisados

O Cenrio Comando e Controle apresentou os maiores custos e a menor efetividade ecolgica dos trs cenrios, e sua relao custo-efetividade ecolgica foi a maior dos trs cenrios, cerca de R$134mil/ha efetividade ecolgica. O Cenrio Policymix atual avanou pouco na efetividade ecolgica porm apresentou uma grande reduo dos custos, resultando numa relao custo-efetividade ecolgica de R$26,4 mil/ha efetividade ecolgica, uma reduo de 507% em relao ao Cenrio Comando e Controle (Figura 22Figura 22a e 22b). J o Cenrio 3, Policymix proposto, apresentou maiores custos que o Cenrio 2, mas mesmo assim ainda teve cerca de metade dos custos do Cenrio Comando e Controle. Por outro lado, sua efetividade ecolgica foi a maior dos trs cenrios, mais de trs vezes maior que o Cenrio Comando e Controle e Policymix Atual. Sua relao custo-efetividade ecolgica portanto foi a melhor dos trs, cerca de R$11,7 mil/ ha efetividade ecolgica, cerca de 11 vezes menor que a do Cenrio Comando e menos que a metade do Cenrio 2, Policymix atual.

40

2.000

160.000

Custos totais Novas reservas legais em prioridades 5 a 8

30 1.500 140.000

Custo-efetividade

R$/ha de efetividade ecolgica

120.000
100.000

Bilho de R$

20

1.000

Mil hectares

80.000 60.000 40.000 20.000

10

500

Comando e controle

Policymix atual

Policymix proposto

Comando e controle

Policymix atual

Policymix proposto

Figura 22a e 22b - Grficos de custo, efetividade ecolgica e de custo-efetividade ecolgica dos cenrios Fonte: elaborao prpria com resultados desse estudo

80

DISCUSSO
Os resultados mostraram que o instrumento de compensao de reserva legal reduz a relao de custo-efetividade ecolgica da adequao de reserva legal e tem um alto potencial de tanto reduzir os custos de adequao ambiental s metas de reserva legal quanto de alocar as novas reas de reserva legal de forma a atingir uma melhor efetividade ecolgica. A incluso do instrumento econmico permitindo a flexibilidade de alocao de reserva legal num mercado restrito ao bioma reduziu 76% os custos de oportunidade da adequao ambiental comparada com o Cenrio Comando e Controle, onde a recuperao deve ser feita na prpria UPA. Indo alm, apesar da incluso de uma restrio ao mercado focando nas reas prioritrias ter feito os custos quase dobrarem de valor ao comparados com o cenrio do mercado restrito somente pelo bioma (Policymix atual), o Policymix proposto ainda apresentou custos de oportunidade 50% mais baixos que o cenrio de Comando e Controle. Alm de ter o custo de oportunidade de adequao mais alto e o resultado com menor efetividade ecolgica o cenrio de Comando e Controle teve a desvantagem de deixar 762 e 166 mil hectares de vegetao remanescente de mata atlntica e cerrado, respectivamente, sem a proteo da legal atravs da reserva legal. Ou seja, esse cenrio entre os trs foi o que resultou numa maior rea de vegetao natural (considerando as restauradas), porm as reas de excedente caso no sejam valorizadas atravs do seu uso para compensao podem sofrer um alto risco de desmatamento. Essas reas geralmente so reas marginais com baixo custo de oportunidade ou reas com custos de oportunidade mais altos mas que ainda no foram desmatadas por falta de capitalizao ou outro motivo. Porm, elas so cruciais para conservao da biodiversidade remanescente e muito importantes por suas funes ecolgicas na paisagem. Alm disso, o reflorestamento de extensas reas para adequao ambiental em outras regies pode deslocar a demanda por reas para uso alternativo (agrcola ou pecuria) e essas reas com vegetao natural podem sofrer uma crescente presso por desmatamento. A proposta de incluso de uma restrio ao mercado utilizando como critrio as reas prioritrias definidas pelo BIOTA simulada no cenrio 3 apresentou ganhos de efetividade de conservao substancialmente grandes relativamente ao aumento dos custos, o que leva a concluso dele ser a opo de melhor custo-efetividade ecolgica para a adequao s metas de reserva legal em So Paulo.

81

De acordo com os resultados da frequncia de seleo as reas selecionadas para novas reservas legais nos cenrios 2 e 3 tm pouca sobreposio. Esse resultado indica que as reas mais prioritrias so tambm as com o custo de oportunidade mais alto e um mercado restrito apenas pelo bioma tem um potencial de produzir um resultado que no reflete completamente as prioridades de conservao. O resultado ilustra tambm a importncia de um mix de polticas que combinem instrumentos de mercado e instrumentos regulatrios para regularem os mercados, j que as foras de mercado tendero a selecionar e reforar uma distribuio tendenciosa da distribuio de reas para conservao ambiental nas reas agrcolas marginais (com baixo custo de oportunidade). O cenrio proposto no estudo (Cenrio 3, Policymix proposto) aponta uma possibilidade de critrio de restrio que pode, especificamente, focar as reas prioritrias sem trazer muito aumento para os custos e sem inviabilizar as possibilidades de mercado. Porm existe a necessidade de mais estudos que possam simular a incluso de outros critrios de restrio que possam focar em outras prioridades de conservao e restaurao, alm de estudos que incluam os custos de transao e de recuperao. Os custos de transao no foram considerados nesse estudo, e eles podem variar de acordo com o cenrio e com a complexidade das regras estabelecidas. O cenrio 1 apesar de ter o maior custo de oportunidade final de adequao ambiental para os proprietrios e para a sociedade, provavelmente o de menor custo de transao, j que no envolve a criao do novo mercado de CRA nem tudo que ele demandar em termos de regulamentaes, sistemas operacionais, etc. Geralmente maiores restries impostas ao mercado podem levar a maiores custos de transao. No caso do Cenrio 3, a restrio visando maior efetividade ecolgica pode dificultar a comercializao dos excedentes porque pressupe que devem ser identificados quais excedentes esto em reas prioritrias, que dependendo de como o mecanismo for desenhado pode elevar os custos de transao. Outra ressalva a ser feita em relao aos custos de restaurao florestal. Nos cenrios 2 e 3 o dficit lquido das novas reservas legais que no puderam ser compensadas pelas reas excedentes deve ser restaurado. Porm, no clculo do custo do cenrio s foi considerado o custo de oportunidade das reas a serem restauradas e o custo de restaurao no foi includo. Isso foi feito porque ainda no regulamentada por lei os detalhes sobre os critrios que a restaurao deve ter para poder ser considerada vlida para gerao da CRA, e algumas questes 82

em discusso no nvel estadual so: quais sero os indicadores (ou quanto tempo aps o plantio) necessrio para uma rea de reflorestamento ser considerada "reflorestada" e vlido para compensao? Qual ser a tcnica de reflorestamento exigida (nmero mnimo de espcies, a proporo de espcies nativas x exticas)? Somente estas duas dvidas fazem o levantamento de custos dessa opo muito difcil, porque a metodologia escolhida e o histrico de degradao da rea podem fazer os custos de reflorestamento variarem entre R$1,2 mil (semeadura direta) e R$33 mil (plantio de mudas) por hectare (RODRIGUES et al., 2009). Um ponto a ser destacado em relao s reas de excedente florestal que para que elas sejam passveis de gerao de CRA e serem usadas para compensao de reserva legal necessrio que o imvel rural possua a documentao fundiria completa (titulao). Algumas regies que possuem grande concentrao de excedente florestal, como o Vale do Ribeira, apresentam muitos problemas na documentao da terra. Como no h um mapeamento da situao da titulao das terras em nvel estadual no foi possvel considerar isso na anlise, portanto possvel que algumas reas de excedentes consideradas tenham dificuldades de gerar CRA e estejam superestimadas. Outra limitao do estudo em relao aos valores usados para calcular os custos de oportunidade. O nico dado disponvel em escala estadual que possua detalhamento por regio e por tipo de uso da terra o de VTN (Valor da Terra Nua). Porm, esse valor obtido atravs dos preos mdios das transaes comerciais registradas em cartrio e sabe-se que muitas vezes so registrados valores menores que os reais para que o imposto a pagar seja menor. Dessa forma, possvel que a base de VTN tenha valores subestimados, e portanto que os valores de custo de oportunidade tambm estejam subestimados. Como o mais importante a comparao interregional e no os valores absolutos, esse fato no compromete a anlise relativa entre as regies. Houve a tentativa de utilizar o banco de dados de Valor da Produo total por produto no estado, cruzado com os dados de rea de produo por produto em cada UPA. Porm, o resultado mostrou-se insatisfatrio devido existncia de erros no banco de dados que distorciam muito os valores resultantes. Por esse motivo, foi escolhida a utilizao do VTN como proxy do custo de oportunidade apesar das limitaes j mostradas, por falta de outra opo melhor. As concluses dos resultados de simulao desse estudo podem no ser aplicadas a outros estados e biomas do Brasil j que o pas tem uma diversidade grande de contextos econmicos, ecolgicos e sociais. Como a regulamentao deve ser feita em nvel estadual, para 83

uma melhor abordagem dessa diversidade de contextos, novos estudos empricos devem ser realizados em outros estados para simularem possveis impactos e subsidiarem as definies para essas regulamentaes. Em relao discusso terica sobre os mecanismos de TDR e cap-and-trade importante destacar que o modelo adotado no Brasil de compensao de reserva legal apresenta uma caracterstica interessante que o difere de outros mecanismos do tipo TDR. A lei exige que proprietrios rurais em dficit comprem reas para se adequarem (ou que recomponham a reserva legal). Porm permite que proprietrios com reas excedentes desmatem at o limite de 20% sem exigir que comprem ou recomponham o que desmataram. Alm disso, no permitem que proprietrios que possuam vegetao no limite exigido de reserva legal atualmente desmatem e compensem em outro lugar, porque o mecanismo s vlido para fins de recomposio (no offset). Dessa forma, o mecanismo de compensao no Brasil poderia ser definido como um instrumento que se tornou hbrido devido a negociaes polticas e ao desenvolvimento histrico (path-dependency) da legislao brasileira de conservao. Os resultados mostraram um excelente potencial do instrumento de compensao de reserva legal combinado legislao de comando e controle para a reduo do custo-efetividade da adequao reserva legal. Porm, alguns pontos de ateno devem ser destacados na implementao do instrumento de compensao. Eles podem ser resumidos em trs aspectos principais. Primeiro, a escolha entre um mercado com escopo amplo e pouca regulao e entre um mercado restrito e muito regulado deve ser considerada com muito cuidado. Como o estudo mostra, a implementao de um instrumento de mercado sem regulao pode reduzir os custos de adequao ambiental sem, porm, trazer junto um resultado mais efetivo ecologicamente. Por outro lado, caso os critrios sejam muito restritos (como no Cdigo florestal anterior que exigia que a compensao ocorresse na mesma microbacia) podem reduzir a heterogeneidade de custos de oportunidade e reduzir as possibilidades de escolha atravs do mercado fazendo com que se percam as margens necessrias para incentivar e manter os intermedirios interessados em fazer o mercado funcionar. Um segundo ponto so as restries institucionais que instrumentos de mercado desse tipo requerem, e os custos associados. O governo federal deve prover atravs de regulamentao uma melhor definio de critrios gerais para que os rgos estaduais possam ento delinear suas regulamentaes tendo uma base mais clara, principalmente em relao s formas de 84

funcionamento do mercado, ao papel do estado como intermediador, ao papel das bolsas de comercializao, etc. Por sua vez, para o sucesso do mecanismo os rgos estaduais devem assumir o protagonismo como promotores do mercado, e principalmente como reguladores e como responsveis pelo monitoramento do mercado. Alguns estados j desenvolveram sistemas locais de gesto de dados das propriedades que se mostraram fundamentais para permitir o planejamento da conservao e uso do solo, principalmente para garantir que os custos de transao da compensao no sejam proibitivos para os proprietrios. De qualquer forma, estima-se que os custos de transao da criao e manuteno de um sistema que permita o funcionamento do mercado sejam altos (Barton et al., 2011) e mais estudos sobre esse tema so necessrios para verificar at que ponto no so proibitivos tambm para o setor pblico. O terceiro e talvez mais importante ponto a criao da demanda. Os instrumentos de mercado como o TDR s funcionam se houver uma demanda estimulada por uma regulao que defina o limite mximo ou exigncias mnimas, como o limite de reserva legal do Cdigo Florestal. O que garante a proteo da escala sustentvel essa definio, no o instrumento de mercado, portanto a compensao s ser viveis em um contexto onde os instrumentos de regulao direta (monitoramento, fiscalizao, responsabilizao) funcionem de forma plena. No caso do instrumento analisado essa uma questo fundamental j que sua baixa implementao atualmente se d, entre outros motivos, pela falta de demanda causada por falhas na exigncia do cumprimento da reserva legal. A ltima alterao do Cdigo Florestal trouxe a tona a expectativa de um aumento da exigncia do cumprimento da lei e de uma maior presso pela adequao. Isso torna mais urgente a necessidade de um melhor desenho e planejamento da implementao do instrumento de compensao para que ele seja um potencializador dessa maior adequao. Esses pontos destacam a importncia de uma abordagem de combinao de polticas (policymix) para o desenho e implementao de instrumentos de conservao da biodiversidade e servios ecossistmicos com melhor custo-efetividade ecolgica. Nessa abordagem os formuladores de polticas tm um papel chave no planejamento da combinao de diferentes instrumentos para atingir os diferentes objetivos almejados e tambm para garantir sua viabilidade econmica. No estudo de caso analisado, foi discutido como uma legislao de comando e controle, que objetiva garantir uma escala mnima de conservao de habitats em reas privadas (reserva legal), pode ser complementada com um instrumento econmico que

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possibilite reduzir os custos econmicos e sociais da poltica atravs de uma alocao mais eficiente e com uma distribuio mais justa. A simulao da incluso de uma restrio no mercado feita no Cenrio 3, policymix proposto, mesmo obtendo pouco incremento no custo de oportunidade final do cenrio, pode ser de difcil implementao e trazer aumento nos custos de transao. Uma possvel soluo seria criar um instrumento misto de PSA e TDR. Por exemplo, o governo estadual poderia incentivar a alocao de reserva legal em reas prioritrias no restringindo o mercado em si, mas sim pagando a diferena do custo de oportunidade de compensar nessas reas e no em outras menos prioritrias. Ou uma outra opo seria o governo estadual comprar reas de alta prioridade para restaurao e criar nelas Unidades de Conservao e ento emitir Cotas de Reserva ambiental sobre essas reas e vender no mercado a preos competitivos. Dessa forma o governo poderia deixar o mercado sem restrio mas atuar influenciando o mercado atravs da ampliao da oferta de reas mais prioritrias. Enfim, as possibilidades de combinaes precisam ser planejadas e testadas pelos formuladores de polticas, dependendo dos objetivos de conservao e do contexto em que esto inseridas a fim de encontrar as possibilidades que sejam de melhor custo-efetividade e mais viveis para cada regio.

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CONCLUSO
Os resultados do estudo mostram que o instrumento de compensao de reserva legal tem um grande potencial tanto de reduzir os custos quanto de melhorar a efetividade ecolgica da adequao ambiental s exigncias de reserva legal, comparadas com uma poltica pura de comando e controle. Isso porque a combinao do comando e controle com o instrumento de mercado permite que a escala sustentvel seja mantida (20% de reserva legal) e que haja uma distribuio justa e alocao mais eficiente, com a possibilidade das comercializaes de reas. A simulao da incluso da compensao de reserva legal permitindo o mercado dentro do bioma (Cenrio 2) reduziu em 76% os custos de adequao reserva legal mantendo a mesma quantidade de reas de novas reservas legais comparadas ao Cenrio Comando e Controle. E ainda possibilitou a proteo legal de 762 e 166 mil hectares de vegetao remanescente de mata atlntica e cerrado, respectivamente, remunerando e premiando os proprietrios que conservaram reas acima do exigido pela legislao. No Cenrio proposto (Cenrio 3), apesar da incluso de restrio ao mercado com foco nas reas prioritrias ter quase dobrado os custos, comparados com o Cenrio 2, seu custo total foi ainda menos de metade do custo do Cenrio Comando e Controle (Cenrio1). O cenrio de Policymix proposto mostrou tambm ganhos de efetividade ecolgica muito maiores que os aumentos de custos, que levou esse cenrio a ser o de melhor custo-efetividade dos trs analisados. Os resultados indicam que garantir a conservao das reas de maiores prioridades ecolgicas pode implicar em custos maiores, portanto restringir apenas aos biomas pode no garantir que essas reas sejam selecionadas pelo mercado. Isso ilustra a importncia de uma combinao de polticas que inclua instrumentos econmicos para permitir certa flexibilidade e alocao eficiente; e de comando e controle, a fim de garantir a efetividade ecolgica e a manuteno da escala sustentvel. Alm disso, o estudo mostra que o mecanismo de compensao de reserva legal apresenta uma srie de vantagens para os produtores rurais e para a sociedade, o que o torna fundamental para a consolidao da implementao do Cdigo Florestal e da conservao ambiental em reas privadas.

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