X Seminario de RedMuni: Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios 13 y 14 de agosto de 2009.

Ttulo de la ponencia: Modernizacin, comunicacin y gestin. comunicacin gu"ernamental en tres municipios espa#oles Nombre del autor/a: $ranco %elle %onne Pertenencia institucional: &niversidad Nacional de (a Matanza. orreo electr!nico: )ranco.delledonne*uam.es utnoma de Madrid ' &niversidad n!lisis de la

Modernizacin, comunicacin y gestin.

n!lisis de la comunicacin

gu"ernamental en tres municipios espa#oles Resumen "a moderni#aci!n estatal en la actualidad ubica a los gobiernos locales $rente a un desa$o m%ltiple. "os municipios deben responder a nue&os est'ndares de gesti!n en los cuales se priori#an &alores como la e$iciencia( la transparencia y la participaci!n ciudadana. )*ora bien( estos &alores solo pueden ser e$ecti&amente percibidos por la ciudadana si el gobierno es capa# de comunicar sus acciones en pos de alcan#arlos. +sta %ltima tarea tambi,n *a su$rido la necesidad de una moderni#aci!n ya -ue la con$iguraci!n de un espacio p%blico *ipermediati#ado *a modi$icado las &ie.as l!gicas de la comunicaci!n gubernamental. "os gobiernos locales no pueden permitirse de.ar librado al a#ar sus estrategias comunicacionales( sino -ue por el contrario deben con&ertirse en comunicadores acti&os -ue estable#can la#os de comunicaci!n con sus ciudadanos para lograr de esta $orma un re$uer#o de la democracia en dos sentidos. Por un lado asegurando el acceso a la in$ormaci!n p%blica( y por otro dando lugar a un mecanismo de rendici!n de cuentas de los representantes electos. +n este conte/to( la presente ponencia anali#a la comunicaci!n gubernamental de tres municipios espa0oles: )ran.ue#( 1i&as 2aciamadrid y 3an#anares +l 1eal. +l ob.eti&o es anali#ar su capacidad de gestionar comunicacionalmente los incon&enientes -ue presenta la implementaci!n de polticas p%blicas con$licti&as -ue se contraponen a &alores tradicionales arraigados en sus respecti&as comunidades. )s( se pone de mani$iesto por una parte las resistencias sociales a algunos aspectos de la moderni#aci!n -ue en muc*os casos pueden per.udicar al propio municipio. 4 por otra( se e&idencia la necesidad de utili#ar estrat,gicamente a la comunicaci!n gubernamental para reducir el disenso en torno a una medida o una decisi!n poltica. +ntroduccin "a importancia de la comunicaci!n poltica en la sociedad actual *a aumentado de manera sustanti&a como consecuencia de una serie de cambios e inno&aciones en
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la $orma de *acer poltica. +l enorme poder -ue poseen los medios de comunicaci!n en tanto escenario de la &ida poltica actual *a pro&ocado -ue los polticos y sus partidos *ayan tenido -ue adaptarse a nue&as reglas del .uego. )ctualmente sus puntos de apoyo ya no son el programa o los ideales del partido( estos %ltimos *an perdido $uer#a $rente a la imagen del poltico y la con$ian#a -ue ella pueda generar 5 *eres6y7 20087 3anin7 1999:. +ste proceso( -ue 1ey 3orat! 51998: denomina la ;personali#aci!n< de la poltica( se puede identi$icar en muc*os pases del mundo y en distintos ni&eles de gobierno. +n tanto actores de la es$era p%blica( los gobiernos no est'n e/entos de esta situaci!n y es por ello -ue deben ocuparse de elaborar( construir y sostener su imagen con el ob.eti&o de aumentar o sostener su legitimidad. +sta tarea es posible a tra&,s de la b%s-ueda de acuerdos entre los distintos actores de la es$era p%blica -ue desembo-ue en una aceptaci!n generali#ada de cada una de sus polticas y decisiones( es decir en un consenso 51iorda7 2008:. +sta construcci!n es lle&ada adelante por lo -ue se conoce como la comunicaci!n gubernamental( -ue no es otra cosa -ue el con.unto de estrategias y acciones comunicacionales desplegadas por un gobierno con el $in de lograr construir ese consenso a tra&,s del cual se colabore con la tarea de gobernar 51iorda7 200=7 +li#alde7 2008:. ada gobierno( sin importar si es del ni&el nacional( pro&incial o municipal( debe en$rentarse a una situaci!n de sobree/posici!n p%blica -ue otorga una &isibilidad enorme a las acciones gubernamentales. +sto pro&oca -ue la capacidad de cuestionamiento por parte de una sociedad determinada de las decisiones de un gobierno se &ea aumentada. >entro de este escenario las acciones comunicacionales del gobierno no pueden de.arse libradas al a#ar( sino -ue por el contrario deben ser ob.eto de una plani$icaci!n y e.ecuci!n adecuadas. +sta es la labor de la comunicaci!n gubernamental y de a* deri&a su gran importancia en estos das. )*ora bien( si trasladamos esta situaci!n al plano de gobierno local podemos obser&ar -ue a la sobree/posici!n p%blica del gobierno se le agregan las propias caractersticas del 'mbito municipal. )-u( al reducirse el tama0o de la comunidad poltica se ele&a la &isibilidad de las acciones y decisiones del gobierno con lo cual se agudi#a esta problem'tica.

+l estudio de la comunicaci!n gubernamental( pese a ser un $en!meno de suma importancia para la comprensi!n del $uncionamiento de la comunicaci!n poltica( no *a sido muy desarrollado. +n e$ecto( si bien e/isten traba.os sobre comunicaci!n poltica local( la comunicaci!n gubernamental no *a sido ob.eto de inter,s. +n este sentido( a ra# de lo mencionado( resulta indispensable comen#ar a desarrollar este 'rea ya -ue a partir de ello ser' posible elaborar la materia prima necesaria para producir estudios comparados y de mayor en&ergadura -ue permitan e/plicar a la comunicaci!n poltica en el ni&el local de gobierno. ) partir de este planteo de la problem'tica de la comunicaci!n gubernamental en el ni&el local( esta ponencia se propone anali#ar el $uncionamiento de a-uella en tres municipios de la omunidad )ut!noma de 3adrid. +l inter,s principal se orienta *acia la $orma en -ue estos gobiernos gestionaron comunicacionalmente un disenso social. +n este sentido( teniendo en cuenta -ue la comunicaci!n gubernamental buscaba la reducci!n del disenso producido por una decisi!n poltica( este estudio intenta e/plicar las ra#ones del ,/ito o el $racaso de la estrategia desplegada por cada gobierno. +n consecuencia( este traba.o pretende entonces responder a la siguiente pregunta: ?Por -u, la comunicaci!n gubernamental no logra reducir el disenso social generado a partir de una acci!n poltica en el ni&el local de gobierno@. +n los casos seleccionados para responder a este interrogante se obser&a -ue en cada uno de ellos se *a desarrollado un disenso social. +ste responde a un rec*a#o *acia la decisi!n gubernamental de suspender las corridas de toros durante la celebraci!n de las $iestas locales. "a base del disenso( -ue *a sido &e*iculi#ado por di$erentes actores de la es$era p%blica 5oposici!n( grupos de presi!n( ciudadanos:( $ue la de$ensa del &alor de la tradici!n. Por su parte( los gobiernos municipales se apoyaban en una .usti$icaci!n de tipo econ!mica. +l gobierno de )ran.ue#( de 1i&as 2aciamadrid y de 3an#anares +l 1eal( tomaron a-uella medida y a partir de ella se gener! un con$licto -ue los oblig! a rede$inir su &isi!n del problema. Austamente es en esta rede$inici!n donde se puede *allar una e/plicaci!n para la continuidad o la disminuci!n del disenso social. Bi se tienen en cuenta los modelos sobre comunicaci!n gubernamental desarrollados es posible *allar una e/plicaci!n para este interrogante. +n e$ecto( 1iorda 5200=: sostiene -ue la co*erencia en la comunicaci!n gubernamental es una condici!n necesaria para -ue la aceptaci!n de polticas se &ea aumentada.
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+sto signi$ica -ue la capacidad de articular los ni&eles m's abstractos y los m's concretos de la comunicaci!n gubernamental resulta esencial para la e$icacia comunicati&a de un gobierno. Bin embargo( este modelo( -ue *ace re$erencia a las rutinas de la comunicaci!n gubernamental( no logra e/plicar por -u, el disenso social se mantiene en el 'mbito local luego de la rede$inici!n del problema. +n consecuencia( este traba.o pretende agregar a este modelo una nue&a &ariable -ue termine de e/plicar el $en!meno de la continuidad del disenso social en el ni&el local de gobierno. +n primer lugar( sostenemos la premisa de -ue la co*erencia es una condici!n necesaria pero no su$iciente para -ue la comunicaci!n gubernamental cumpla su $unci!n de aumentar la aceptaci!n de una decisi!n de gobierno. +n segundo t,rmino( consideramos -ue la incorporaci!n del $actor conte/tual cla&e -ue sostenga al disenso a la rede$inici!n del problema es la segunda condici!n necesaria para lograr una comunicaci!n gubernamental e$ica#. +n otras palabras( la &ariable -ue este estudio introduce es la $le/ibilidad de la comunicaci!n gubernamental a la *ora de rede$inir el problema en un conte/to de disenso social. "a ponencia presenta en primer lugar un bre&e estado de la cuesti!n seguido del desarrollo de la teora -ue e/plica el $uncionamiento de la comunicaci!n gubernamental en los casos seleccionados. +n segundo t,rmino se e/ponen los resultados del an'lisis de los tres casos y las conclusiones -ue de a-uel se desprenden. Estado de la cuestin. ,omunicacin pol-tica y gu"ernamental "a comunicaci!n gubernamental es una parte de un $en!meno muc*o m's amplio conocido como comunicaci!n poltica. +sta %ltima es entendida a-u como un proceso de intercambio de mensa.es y smbolos entre distintos actores del espacio p%blico -ue interact%an entre s( y -ue causan e$ectos y consecuencias en el proceso poltico. )-uel intercambio no se re$iere solo a las mani$estaciones de las elites *acia la poblaci!n( sino a todo proceso de comunicaci!n $ormal o in$ormal del -ue $orman parte los ciudadanos( las instituciones( los distintos grupos de presi!n y los medios de comunicaci!n en di$erentes conte/tos temporales y espaciales de una sociedad determinada.

No obstante( esta &isi!n de la comunicaci!n poltica tiene el problema de presumir la e/istencia de una igualdad en a-uel proceso interacti&o entre los actores -ue no es tal. +s decir( la relaci!n entre los tres actores principales 5polticos( periodistas y opini!n p%blica: es asim,trica por la propia naturale#a di$erenciada de los actores y de sus intereses. +n este sentido( esta concepci!n no logra aclarar c!mo $unciona el intercambio y tampoco especi$ica las di$erencias entre los tipos de in$ormaci!n -ue se transmiten entre los actores. +n e$ecto( no es lo mismo una editorial de un peri!dico -ue un discurso de un candidato poltico o -ue el resultado de una encuesta de opini!n p%blica 5Cerstl,7 200D: 19E1=:. Teniendo en cuenta estas crticas es e&idente -ue esta concepci!n puede y debe ser me.orada ya -ue posiblemente sea la -ue me.or de$ina a la comunicaci!n poltica. +n este sentido( la presente ponencia anali#a a uno de los actores -ue $orma parte de la comunicaci!n poltica y -ue( desde el punto de &ista comunicacional( no *a sido lo su$icientemente estudiado. +stamos *ablando del gobierno en tanto actor primordial de la comunicaci!n poltica( y m's precisamente( de sus acciones comunicacionales a tra&,s de las cuales emite continuamente mensa.es *acia toda la es$era p%blica. Marco terico (a campa#a permanente "a importancia de anali#ar la comunicaci!n gubernamental &iene dada no solo por la rele&ancia acad,mica arriba mencionada( sino -ue se enla#a con las nue&as din'micas -ue dirigen el escenario poltico actual. +n e$ecto( la &ida poltica obedece a lo -ue &arios autores denominan campa0a permanente 5Banders7 2009: 98E997 Noguera( 2003: =D:. +ste concepto considera -ue las necesidades -ue plantea la comunicaci!n poltica actual obligan a los gobierno a adoptar una actitud ;de campa0a< durante todo el perodo de gesti!n y no limitarla solo al perodo preelectoral 5Cerstl,7 200D: 1D9:. +s decir -ue durante todo el perodo de gesti!n de un gobierno( ,ste debe ocuparse de comunicar sus acciones y decisiones en pos de mantener los ni&eles de apoyo. "a campa0a permanente se con&ierte as en una parte integral de la estrategia gubernamental para lle&ar adelante sus polticas p%blicas( algo -ue logra sinteti#ar 1iorda 5200=: 13: de
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manera muy clara: ;la comunicaci!n no *a digerido a la poltica( pues es m's bien la poltica la -ue en la actualidad representa un estilo comunicacional<. +s por esta ra#!n -ue la importancia de la comunicaci!n gubernamental se &e aumentada ya -ue( como &eremos a continuaci!n( es preciso -ue e/ista una correlaci!n estrec*a entre *ec*os y palabras. +n resumen( un gobierno -ue no se comunica con sus ciudadanos se &e per.udicado en la misma medida -ue un gobierno -ue s!lo se basa en la demagogia y la condescendencia. (a comunicacin gu"ernamental ) partir del conte/to planteado en los p'rra$os anteriores podemos identi$icar a nuestro ob.eto de estudio( es decir a la comunicaci!n gubernamental desde un en$o-ue de tipo temporal de$ini,ndola como el con.unto de estrategias comunicacionales desarrolladas por un gobierno determinado a $in de &e*iculi#ar su discurso poltico durante un lapso temporal e/tenso y coincidente con el perodo de gobierno. +n otras palabras( la comunicaci!n gubernamental es la -ue $unciona entre( e incluso durante( las elecciones. +lla acompa0a a un gobierno durante todo su tiempo en el poder y tiene el $in de lograr el mayor apoyo posible para sus decisiones o polticas. 1iorda 52008: 34: de$ine la comunicaci!n gubernamental como ;un m,todo a tra&,s del cual un gobierno democr'tico intenta *acer e/plcitos sus prop!sitos u orientaciones a un amplio n%mero de personas( para obtener apoyo o consenso en el desarrollo de sus polticas p%blicas<. +n su estudio sobre la capacidad de la comunicaci!n gubernamental para generar consensos( 1iorda 52008: argumenta -ue e/iste una tensi!n irresoluble entre las di$erentes demandas -ue plantea la sociedad y las -ue el gobierno puede resol&er. +s decir( la acci!n poltica del gobierno al intentar resol&er algunos temas( necesariamente de.a otros a un lado. +sto sucede por-ue la agenda de un gobierno priori#a unos temas sobre otros ya -ue no puede abordar a todos simult'neamente 5Carnett7 1992: 1DE18:. )*ora bien( estas tensiones propias de la &ida poltica solo pueden ser sol&entadas mediante la construcci!n de un consenso -ue disminuya *asta el mnimo la porci!n de disidentes. +sta labor solo puede ser lograda mediante la legitimaci!n del actor -ue busca el consenso( el cual en nuestro caso es el propio gobierno 5+li#alde7 2008: 1=2E1=3:.
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+s posible entonces destacar tres $unciones $undamentales de la comunicaci!n gubernamental. Por una parte( se ocupa de sostener la calidad democr'tica al $omentar di'logo con los di$erentes actores polticos y sociales en una sociedad determinada. ) lo anterior se agrega -ue impulsa el acceso a la in$ormaci!n lo -ue re$uer#a las posibilidades de institucionali#ar mecanismos de rendici!n de cuentas. Por %ltimo( la comunicaci!n gubernamental posee el ob.eti&o de ;colaborar con el proceso poltico de administrar< 5+li#alde7 2008: 148:. +n consecuencia( la comunicaci!n gubernamental no es solo un canal de comunicaci!n entre la gesti!n y los otros actores 5ciudadanos( partidos polticos( otros gobiernos( grupos de presi!n( medios de comunicaci!n:. +lla tambi,n permite $ormular las polticas y la lnea discursi&a de un gobierno a $in de sostener la legitimidad de sus acciones. +sto es construir la imagen del gobierno en torno a dic*a lnea discursi&a elaborando un conte/to $a&orable -ue disminuya los ni&eles de demandas por parte de la poblaci!n. +n otras palabras( -ue colabore a construir el consenso 51iorda7 2008: 39E417 Cerstl,7 200D: 237 "e!n7 1992: 9:. +ste escenario es producto de lo -ue Friesi 52004: 1=4E1=8: describe como un crecimiento de la importancia de la es$era p%blica. Para$raseando a Neid*art( Friesi 52004:1=8: de$ine al concepto de es$era p%blica como la arena sobre la cual la comunicaci!n poltica tiene lugar. 4 .ustamente para este autor la comunicaci!n actualmente es indispensable para poder gobernar ya -ue es capa# de dotar de la legitimidad necesaria a las acciones gubernamentales en el conte/to social actual de sobree/posici!n p%blica. +n e$ecto( el gobierno pasa a ocupar un lugar de tanta &isibilidad -ue su accionar puede ser muc*o m's discutido y ob.etado por los otros actores de la es$era p%blica. )s( los ciudadanos( por e.emplo( esperan muc*o m's de un gobierno ya -ue se produce una politi#aci!n de los temas de agenda -ue ele&a el ni&el de e/igencia 5BGanson7 199D: 21E22:. +n consecuencia( en las sociedades democr'ticas actuales( la in$ormaci!n se con&ierte en un bien in&alorable ya -ue a tra&,s de ella es posible acti&ar los mecanismos de rendici!n de cuentas -ue ele&an la calidad democr'tica. +n resumen( podemos a$irmar -ue la comunicaci!n gubernamental tiene como $inalidad lograr construir un consenso. +ste consenso consiste en lograr establecer acuerdos entre los di$erentes actores -ue permitan una aceptaci!n mayoritaria de las polticas de un gobierno determinado. )s( pese -ue puedan e/istir algunos grupos por $uera de este consenso( si la amplia mayora lo apoya( es muc*o m's
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sencillo para el gobierno en cuesti!n e.ercer el poder e implementar sus decisiones polticas 51iorda7 200=: 1:. 1iorda 5200=: presenta un modelo destinado a operacionali#ar la comunicaci!n gubernamental. +l modelo se inscribe en el conte/to te!rico -ue *emos desarrollado pre&iamente y procura caracteri#ar la comunicaci!n gubernamental -ue se utili#a de manera cotidiana en los gobiernos. +ste en$o-ue sir&e de base para poder reali#ar este traba.o y es por esta ra#!n -ue se resumen a-u sus aspectos m's rele&antes. "a comunicaci!n gubernamental puede di&idirse entre tres ni&eles de comunicaci!n con distintas $unciones y ob.eti&os. +l primer ni&el( denominado ni&el sustanti&o de la comunicaci!n( es el -ue representa las grandes lneas argumentales del gobierno. )-u se mani$iesta el rumbo del gobierno y su $orma de &er el mundo( y -ue por lo tanto in$luye en su manera de actuar. 1iorda 5200=: 12: sinteti#a esto en lo -ue ,l llama el mito de gobierno -ue se apoya en una construcci!n determinada de la realidad y -ue es la marcada de$initoria del gobierno. Beg%n 1ey 3orat! 52009: 39E43:( los mitos polticos no crecen de $orma espont'nea sino -ue siguen un plan( por-ue son producto de una estrategia y de una t,cnica de elaboraci!n de mitos. +sa elaboraci!n se basa en el uso del lengua.e y de las im'genes a tra&,s de la comunicaci!n poltica( y en nuestro caso de la comunicaci!n gubernamental. )l mismo tiempo( el mito de gobierno da lugar a la de$ensa de determinados &alores -ue con ,l comulgan( y al rec*a#o de lo -ue representen lo opuesto. +n consecuencia( el mito de gobierno y la e&ocaci!n de &alores son los elementos del ni&el sustanti&o de la comunicaci!n gubernamental. +l segundo ni&el de comunicaci!n( denominado ni&el secundario( contiene los elementos -ue colaboran con la construcci!n del mito pero -ue por separado no son aspectos centrales para el gobierno. +n este sentido( este ni&el debe guardar co*erencia con el ni&el sustanti&o ya -ue de lo contrario re$le.ara una comunicaci!n gubernamental res-uebra.ada y susceptible de en&iar mensa.es con$usos e incluso contradictorios 51iorda7 200=: 12:. +l tercer ni&el es el ni&el incremental de la comunicaci!n. +n este punto la comunicaci!n gubernamental se ocupa de comunicar el accionar cotidiano del gobierno( es decir( las distintas acciones incrementales -ue apuntan a sostener el mito. +n este ni&el se inscribe la comunicaci!n gubernamental de la mayora de los gobiernos ya -ue consiste en la narraci!n e in$ormaci!n de lo -ue el gobierno
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*a *ec*o o decidido. )l igual -ue en el anterior( el ni&el incremental de la comunicaci!n precisa tener una co*erencia con el mito de gobierno ya -ue de esta $orma se genera un re$uer#o mutuo en ambos ni&eles en particular( y la percepci!n del accionar del gobierno se $ortalece en general 51iorda7 200=: 12E13:.
Higura 1. 3odelo de operacionali#aci!n de la comunicaci!n gubernamental cotidiana.

Nivel Sustantivo de la Comunicacin Coherencia

Coherencia

Nivel Segundario de la Comunicacin Coherencia

Nivel Incremental de la Comunicacin

Huente: 1iorda 5200=: y elaboraci!n propia.

+stos ni&eles est'n compuestos por acciones comunicati&as de dos tipos. Por un lado( las acciones de comunicaci!n del gobierno como entidad( y por otro las acciones de comunicaci!n de las polticas de un gobierno. +l primer grupo de acciones se re$iere a las -ue *ablan del gobierno en s mismo( de lo -ue es y de lo -ue representa. +l segundo con.unto de acciones est' relacionado a lo -ue el gobierno *ace o *a *ec*o y a la $orma de *acerlo 51iorda7 200=: 3:. (a comunicacin gu"ernamental y la de)inicin del pro"lema Beg%n Cerstl, 5200D: 23: y Banders 52009: 90E91: la comunicaci!n es un elemento $undamental para la determinaci!n de las polticas p%blicas de un gobierno. omo se *a mencionado( es a tra&,s de ella -ue se *ace posible construir un consenso amplio -ue permita a los gobiernos desarrollar su gesti!n y sus proyectos polticos. Tambi,n se *a *ec*o *incapi, en -ue la comunicaci!n gubernamental debe necesariamente priori#ar algunos temas sobre otros por &arias ra#ones. +n primer lugar( es preciso tener en cuenta -ue las demandas son
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tantas -ue sera imposible abordar a todas .untas 5Carnett7 1992: 1DE18:. +n segundo t,rmino( algunas demandas son e/cluyentes( es decir( la satis$acci!n de una puede per.udicar la de la otra y &ice&ersa. +n tercer lugar( e/isten intereses y moti&aciones di$erentes lo cual puede $a&orecer a algunas demandas $rente a otras. uarto( la urgencia de una demanda tambi,n es un $actor in$luyente. +sto de.a en claro -ue la agenda gubernamental debe seleccionar estrat,gicamente cu'les problemas resol&er y c!mo *acerlo. 4 a-u reside la importancia de saber comunicar dic*as elecciones ya -ue es a partir de esa comunicaci!n -ue el gobierno ser' capa# de construir y mantener el consenso( o bien gestionar un disenso. No obstante lo anterior( es preciso de.ar en claro -ue los problemas no son espont'neos( sino -ue se construyen p%blicamente. +s decir( los temas o issues -ue se posicionan en la agenda p%blica( y -ue los gobiernos deben obser&ar( llegan a ese lugar por-ue e/isten $uer#as interesadas o mo&ili#adas para -ue as sea. Para comprender esta idea es interesante la propuesta de Cerstl, 5200D( 22E 23: sobre este proceso de trans$ormaci!n de unas situaciones determinadas en problemas de$inidos -ue precisan de una decisi!n poltica para en$rentarlos. Cerstl, propone tres conceptos -ue delinean este proceso: primero( la publici#aci!n( lo cual se re$iere a la ubicaci!n de un tema en la agenda p%blica. oncretamente consiste en la creencia de la e/istencia de un problema entendido como la des&iaci!n de una situaci!n deseable. Begundo( una &e# -ue se *a conseguido la instalaci!n del issue en la agenda p%blica sobre&iene la politi#aci!n del tema. +ste concepto se re$iere a la atribuci!n de la responsabilidad de *acerse cargo de a-uel problema a una autoridad p%blica( -ue por e.emplo puede ser el gobierno. +n consecuencia( esta autoridad debe ser la -ue aporte y e.ecute la soluci!n al problema. Tercero( aparece la polari#aci!n( un t,rmino -ue indica la aparici!n de proyectos mutuamente e/cluyentes -ue se consolidan como de$iniciones y soluciones alternati&as para el problema en cuesti!n. abe destacar -ue no necesariamente se llega a la polari#aci!n( pero si es cierto -ue est' presente en los casos contro&ersiales -ue generan disenso. +l disenso es entendido a-u como dos o m's posicionamientos lo su$icientemente di$erenciados y $uertes como para impedir la consolidaci!n de un consenso en torno a una decisi!n %nica para de$inir o solucionar el problema.

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+n este conte/to de construcci!n y de$inici!n de problemas -ue demanden la acci!n de un gobierno es donde .uega un papel importantsimo la comunicaci!n gubernamental. omo *emos destacado pre&iamente entonces( las posibilidades de -ue la comunicaci!n gubernamental logre su cometido de aumentar la aceptaci!n de sus polticas depende en gran medida de su capacidad de de$inir un issue y por lo tanto de lograr construir el problema y las alternati&as para solucionarlo. >e esta manera( el gobierno se *ace con un instrumento de poder muy importante ya -ue mediante esa de$inici!n del problema puede tomar la iniciati&a e instalar en la agenda la interpretaci!n -ue dic*o gobierno cree con&eniente. ) esa instalaci!n le corresponder' una alternati&a -ue solucione el problema y as el gobierno podr' tener la posibilidad de e.ecutar su poltica p%blica 51oc*e$ort y obb7 1994: DE=:. "a de$inici!n del problema entonces se basa en la trans$ormaci!n de una situaci!n 5o condici!n: dada en una sociedad en un problema -ue es preciso resol&er( y para el cual e/isten una serie de alternati&as. "a elecci!n de una de ellas obedece a posicionamientos distintos de los actores -ue pueden seguir moti&os racionales( econ!micos( ideol!gicos o emocionales( entre otros 51oc*e$ort y obb7 1994: =:. )s( la comunicaci!n gubernamental es la encargada de generar un punto de &ista de un problema determinado -ue lo de$ina seg%n las intenciones y capacidades de acci!n del gobierno. on esa base consigue preparar el terreno para plantear la alternati&a 5o policy: ;correcta< -ue el gobierno pretende implementar para solucionar o abordar el problema. Hinalmente( debe comunicar cada acci!n lle&ada a cabo en $unci!n de la consecuci!n de ese $in y relacionarlo con la &isi!n general de gobierno y los &alores -ue esta de$iende. Biguiendo entonces este mecanismo es como la comunicaci!n gubernamental colabora con el proceso poltico de administrar( y por consiguiente de gobernar( aceptaci!n de las decisiones de un gobierno. )simismo( la comunicaci!n gubernamental tambi,n se ocupa de la gesti!n del disenso social. +s decir( $rente a una situaci!n de con$licto( en el cual se produ#ca una situaci!n de polari#aci!n entre dos posturas $uertes( la comunicaci!n gubernamental procura reducir la posici!n antag!nica o di$erente a la -ue sostiene el gobierno. +n este sentido( cuando el disenso se genera a partir de una acci!n de gobierno( lo -ue *ace la comunicaci!n gubernamental es rede$inir el problema para neutrali#ar las posturas -ue apuntalan el con$licto.
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al incrementar la

+n estos casos( la comunicaci!n gubernamental no solo debe poseer la caracterstica de ser co*erente -ue *emos mencionado p'rra$os atr's( sino -ue debe agregar una segunda caracterstica -ue denominamos $le/ibilidad. Para comprender a -u, se *ace re$erencia con este concepto es preciso destacar pre&iamente -ue el disenso social generalmente se apoya en uno o dos $actores cla&e. +n e$ecto( la posibilidad de -ue se genere una polari#aci!n est' asociada a la e/istencia de una contraposici!n de elementos -ue en$renta la &isi!n del gobierno con una &isi!n alternati&a con sus propios &alores. "a $le/ibilidad consiste entonces en la capacidad de incorporar el $actor conte/tual -ue sostiene al disenso al ni&el incremental de la comunicaci!n gubernamental. No obstante( para -ue dic*a incorporaci!n tenga ,/ito debe reali#arse dentro de los lmites del ni&el sustanti&o de la comunicaci!n. +ste es el aporte -ue pretende reali#ar esta ponencia y -ue se comprueba mediante el an'lisis de tres casos -ue responden a los tipos de comunicaci!n de la siguiente tabla:
Tabla 1. Tipos de comunicaci!n gubernamental ,o.erente $le/i"le omunicaci!n gubernamental e$ica# omunicaci!n gubernamental ine$ica# +nco.erente omunicaci!n gubernamental ine$ica# omunicaci!n gubernamental ine$ica# Huente: 1iorda 5200=: y elaboraci!n propia.

No )le/i"le

+sta incorporaci!n del concepto de $le/ibilidad al modelo de comunicaci!n gubernamental desarrollado por 1iorda 52008: tiene dos $unciones principales: en primer t,rmino( se intenta adaptar el modelo a la comprensi!n de una situaci!n de disenso producto de una acci!n o decisi!n gubernamental. +n segundo lugar( se pretende tambi,n adecuarlo a la comunicaci!n gubernamental de gobierno local -ue( como se &e a continuaci!n( posee caractersticas di$erentes a otros ni&eles de gobierno pero a%n conser&a una importancia sustanti&a en el desarrollo de la &ida poltica.
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"ang 52004: 1DD: se0ala -ue el n%mero de estudios sobre el tema muy ba.o( y los -ue se *an reali#ados se concentran en pases de +uropa occidental 5)lemania( Hrancia y 1eino Inido: o en +stados Inidos. "a $alta de estudios sobre el tema se debe a lo -ue "ang 52004: 1D3: considera como un pre.uicio e incluso como una subestimaci!n de los &erdaderos e$ectos de la comunicaci!n poltica a ni&el local. +n primer lugar( se cree -ue el 'mbito local es algo cerrado -ue empie#a y termina dentro del propio municipio( lo cual es $also y -ueda demostrado a partir de los resultados de algunos traba.os -ue *an estudiado las relaciones -ue se establecen entre la in$ormaci!n originada a ni&el local y la -ue pro&iene de otras es$eras( de tipo local( regional( nacional o internacional. ) ello es posible sumarle el papel de la Ini!n +uropea en tanto entidad promotora del desarrollo regional -ue inter&iene en el 'mbito local y genera nue&as din'micas polticas y econ!micas. +n segundo t,rmino( la comunicaci!n poltica local posee cuatro dimensiones -ue la con&ierten en una unidad de an'lisis espec$ica y di$erenciada de la nacional y la global. "a dimensi!n cogniti&a( relacionada con la *istoria del espacio p%blico en com%n7 la simb!lica( re$erida a los &alores locales compartidos y la cultura local7 la interacti&a( &inculada a la interacci!n cara a cara( es decir la comunicaci!n interpersonal -ue es muc*o mayor -ue en la comunicaci!n poltica en otros ni&eles7 y la dimensi!n democr'tica( en relaci!n al potencial democr'tico in*erente del 'mbito local de gobierno debido a las mayores posibilidades de acceso a la participaci!n y a las propias din'micas de la comunicaci!n poltica. +ste %ltimo aspecto se debe a -ue el tama0o de un municipio es en general pe-ue0o( lo -ue permite establecer una relaci!n m's cercana entre gobernantes y gobernados 5"ang7 2004: 1D4:. "os argumentos mencionados procuran demostrar la importancia de a&an#ar en la in&estigaci!n sobre la comunicaci!n poltica local. )*ora bien( es necesario aclarar las ra#ones por las cuales se *a optado por anali#ar la comunicaci!n gubernamental local entendida como una porci!n de esa comunicaci!n poltica local caracteri#ada en los p'rra$os precedentes. Para ello es $actible subrayar -ue el actor principal en la comunicaci!n poltica local es el gobierno 5"ang7 2004: 192:. +l gobierno municipal es el -ue dicta la agenda p%blica local( es el -ue genera los temas de manera predominante. No obstante( antes de continuar es preciso reali#ar una aclaraci!n sobre este car'cter de los gobiernos locales. "a mencionada predominancia no signi$ica -ue
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el gobierno sea capa# de controlar absolutamente cu'les son los issues( y c!mo se desarrollan durante el lapso temporal -ue duran en la agenda. +s decir( si bien es cierto -ue el gobierno es un actor primordial de la comunicaci!n poltica local( ,l no es el %nico -ue go#a de poder para in$luir en la agenda p%blica sino -ue e/isten otros actores( tales como los medios de comunicaci!n y los grupos de presi!n -ue( aun-ue sea en menor medida( tambi,n poseen esa capacidad de in$luenciar en dic*a agenda 5Jlien( >ono*ue y Tic*enor7 199D: 303E3047 Fingdon7 199D: 294:. Para reali#ar este an'lisis de la comunicaci!n gubernamental propia del ni&el local de gobierno. on esto nos re$erimos concretamente a la comunicaci!n desarrollada por tres municipios de la comunidad aut!noma de 3adrid -ue se *an &isto obligados a lidiar con un disenso pro&ocado por una decisi!n de gobierno. +n este sentido( la pregunta -ue este traba.o se propone responder es la siguiente: ?Por -u, la comunicaci!n gubernamental no logra reducir el disenso social generado a partir de una acci!n poltica en el ni&el local de gobierno@. ) partir de esta pregunta( el ob.eti&o de este traba.o consiste en a&an#ar en la in&estigaci!n sobre comunicaci!n poltica en el ni&el local de gobierno( 'rea en la cual la producci!n cient$ica es mnima. Para ello se toma en cuenta el modelo de comunicaci!n gubernamental descrito pre&iamente a los -ue se suman los aportes -ue se deri&an de la siguiente *ip!tesis de traba.o: la posibilidad de disenso est' correlacionada con una de$inici!n del problema por parte de la comunicaci!n gubernamental -ue prescinda de incorporar elementos conte/tuales. "os elementos conte/tuales $altantes en la de$inici!n del problema act%an como pie#as disrupti&as de la comunicaci!n gubernamental y $a&orecen la e/istencia de una polari#aci!n entre la &isi!n del gobierno y otras &isiones alternati&as( es decir( $acilitan la posibilidad de disenso social $rente a la acci!n poltica. )*ora bien( consideramos a esta incorporaci!n como una condici!n necesaria pero no su$iciente para -ue la comunicaci!n gubernamental logre sus ob.eti&os de control del disenso. +n e$ecto( la necesidad de una co*erencia entre los tres ni&eles de la comunicaci!n es tambi,n condici!n necesaria tal como enuncia el modelo de las rutinas de la comunicaci!n gubernamental 51iorda7 2008:. +n consecuencia( se *an seleccionado como casos de estudio a tres municipios de pertenecientes a la omunidad )ut!noma de 3adrid: )ran.ue#( 1i&as 2aciamadrid y 3an#anares +l 1eal. "os tres gobiernos locales *aban decidido suspender las corridas de toros -ue se reali#an anualmente durante sus $iestas
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tradicionales respecti&as. "a .usti$icaci!n -ue e/pusieron $ue de ndole econ!mica aun-ue con di$erentes matices en cada uno de ellos. In dato interesante -ue tambi,n comparten los tres municipios es -ue sus gobiernos est'n con$ormados por partidos o coaliciones de partidos de i#-uierda o centroEi#-uierda( los cuales poseen una postura -ue rec*a#a o al menos no comulga con el mundo taurino espa0ol de corte m's conser&ador. "a decisi!n deri&! en un disenso -ue la comunicaci!n gubernamental de estos gobiernos *a tenido rede$iniendo la construcci!n del problema -ue *aban desarrollado pre&iamente. Por lo tanto( esta ponencia a*ondar' en cada uno de estos casos para e/plicar por-u, la comunicaci!n gubernamental es m's o menos e/itosa. Para la reali#aci!n de dic*o an'lisis se *an tomado como unidades de obser&aci!n a los boletines in$ormati&os( los artculos periodsticos y la in$ormaci!n disponible en Knternet -ue se *ayan re$erido a las acciones polticas mencionadas y a sus consecuencias. abe destacar -ue *emos de.ado a la radio y la tele&isi!n local $uera del estudio ya -ue su in$ormaci!n se re$le.a en los medios digitales. Por otra parte( "ang 52004: 1DDE1D=: asegura -ue a ni&el local la prensa escrita es predominante ya -ue la lee m's gente y las noticias -ue se imponen en la agenda p%blica son las -ue priori#a este tipo de medio. 0reve conte/tualizacin de los casos estudiados Bemanas antes de la celebraci!n de las $iestas de mayo el gobierno municipal de )ran.ue# decisi!n suspender los espect'culos taurinos a causa de un &eto impuesto por la omisi!n Nacional Taurina. +ste organismo pretenda cobrar una importante deuda al ayuntamiento antes de permitir la celebraci!n de las corridas de toros. Por su parte( el gobierno local argumentaba -ue la deuda no corresponda al municipio sino al empresario -ue posea la licencia para e/plotar la pla#a de toros de )ran.ue#. Bin embargo( &arios sectores salieron a criticar la medida( incluyendo a los grupos polticos opositores -uienes argumentaron la $alta de pericia y seriedad por parte del gobierno para solucionar esta situaci!n. Hinalmente( las $iestas se celebraron sin toros y el ayuntamiento .usti$ic! su decisi!n diciendo -ue de$enda el inter,s de todos los contribuyentes al no utili#ar dinero p%blico para pagar una deuda ilegtima.
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Por su parte( el gobierno de 1i&as 2aciamadrid decidi! eliminar las corridas de toros de las $iestas de mayo sosteniendo -ue el ele&ado costo de dic*o espect'culo sumado a la crisis econ!mica impeda -ue el gobierno a$rontase la organi#aci!n de a-uel espect'culo. In grupo de &ecinos del asco List!rico ultura agrupados en una asociaci!n desaprob! la medida e inici! una campa0a contra ella -ue desemboc! en algunos *ec*os de &iolencia contra la conce.ala de y Hiestas del gobierno en principio( y contra las personas -ue mani$estaron en las $iestas. >urante el desarrollo del con$licto se pidi! la con&ocatoria a un re$er,ndum para decidir la suspensi!n o la conser&aci!n del espect'culo taurino. "uego de las $iestas el alcalde anunci! -ue se celebrara un re$er,ndum pr!/imamente para determinar si la medida se deba sostener el siguiente a0o. Hinalmente( en 3an#anares +l 1eal sucedieron algunos *ec*os similares al caso anterior. +n e$ecto( la crisis econ!mica sumada a los ele&ados costes del espect'culo taurino lle&aron al gobierno a con&ocar a un re$er,ndum a la poblaci!n del municipio para decidir si se suspendan los toros( se reducan sus costes( o se de.aba todo como estaba. +l resultado de la consulta popular $ue a $a&or de la cancelaci!n de las corridas( pero a causa del ba.o ni&el de participaci!n se decidi! mantener la $iesta pero a costes reducidos y con la colaboraci!n de empresas pri&adas. El pro"lema del e1uili"rio entre co.erencia y )le/i"ilidad de la comunicacin gu"ernamental Beg%n el modelo de rutinas de la comunicaci!n gubernamental 51iorda7 200=:( la necesidad de una co*erencia entre los tres ni&eles de la comunicaci!n es b'sica para la consecuci!n de los ob.eti&os de a-uella. +n este sentido( podemos de$inir entonces al concepto de co*erencia como la articulaci!n arm!nica entre los ni&eles de la comunicaci!n. )*ora bien( como &eremos a continuaci!n( pese a -ue la condici!n de la co*erencia puede estar presente en la comunicaci!n gubernamental de un municipio( el disenso no necesariamente se &e controlado. 4 es en este punto donde cobra importancia un segundo concepto -ue denominamos $le/ibilidad( y -ue se re$iere a la capacidad de incorporaci!n de un $actor conte/tual al ni&el

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incremental de la comunicaci!n pero dentro de los lmites del ni&el sustanti&o -ue se *a desarrollado. Bi se obser&a la comunicaci!n gubernamental de )ran.ue# y de 1i&as 2aciamadrid es posible a*ondar un poco m's en la comprensi!n del $uncionamiento de estos dos conceptos. +n primer lugar( el caso de )ran.ue# nos muestra una comunicaci!n gubernamental ine$ica# a causa de una $alta de co*erencia entre los mensa.es pre y post con$licto. +n el ni&el de sustanti&o comunicaci!n se *aba implantado un cambio en el slogan de gobierno -ue *aba pasado de ;3's )ran.ue#< a ;3's con 3enos<. +sta modi$icaci!n se deba a un inter,s del gobierno sobre comen#ar a posicionar al gobierno $rente a las repercusiones de la crisis $inanciera internacional. )s( se anunciaba -ue la austeridad y la e$iciencia seran de &ital importancia( pero se segua sosteniendo -ue la tradici!n y en especial las corridas de toros no iban a &erse a$ectadas se&eramente por este nue&o es-uema de gastos. +sto se obser&a en los meses de mar#o y abril cuando la comunicaci!n gubernamental *ace especial *incapi, en la apertura de un museo taurino y en la ad.udicaci!n a una nue&a empresa de la organi#aci!n de los espect'culos taurinos de mayo 5)ran.ue#. Kn$ormaci!n y Ber&icios7 20097 )yuntamiento de )ran.ue#( 2009b:. Bin embargo( en el mes de mayo cuando el gobierno decide suspender de$initi&amente las corridas de toros a causa de la negati&a de abonar deudas a la omisi!n Nacional Taurina( el mensa.e no sostiene la lnea argumental de los meses pre&ios sino -ue cambia su discurso y apela a los ciudadanos .usti$icando su decisi!n en dos sentidos. Primero( esgrime -ue su acci!n intenta de$ender el dinero de los contribuyentes7 segundo( legtima su resoluci!n al anunciarla como producto de la decisi!n un'nime del onse.o Taurino de )ran.ue# -ue posee representaci!n de todos los colecti&os sociales y polticos. +l siguiente e/tracto del sitio Meb del )yuntamiento de )ran.ue# ilustra lo anterior: ;"a decisi!n adoptada en )ran.ue# de no ceder a estas imposiciones es el primer paso para denunciar esta ;situaci!n de abuso<( por-ue ;por encima de la tradici!n taurina( en )ran.ue# estar' siempre la legalidad &igente<( a$irm! *oy el alcalde ribere0o( Aes%s >ionisio< 5)yuntamiento de )ran.ue#7 2009a:.

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"a comunicaci!n gubernamental del municipio de.a a un lado el discurso mantenimiento de los &alores tradicionales pese a la necesidad de mayor austeridad econ!mica( y opta por una recon$iguraci!n de los &alores -ue de$iende. +n e$ecto( decide priori#ar a la .usticia por encima de la tradici!n argumentando -ue( pese a la importancia de las tradicionales corridas de toros( el municipio no puede ni debe *acerse cargo de pagar deudas in.ustas con el dinero de los contribuyentes. +sta inco*erencia comunicacional( -ue se dispara en el momento de mayor con$licto es decir cuando se anuncia e$ecti&amente la suspensi!n de los toros( re$le.a -ue el gobierno utili#! nue&os argumentos para de$inir al problema. Pese a no *aber sido parte del ni&el sustanti&o de comunicaci!n del municipio( se utili#! al concepto de .usticia en tanto &alor a de$ender con lo cual la construcci!n de la de$inici!n del problema -ued! parcialmente aislada del ni&el sustanti&o de la comunicaci!n 52er $igura 2:.
Higura 2: Itili#aci!n del ni&el sustanti&o de la comunicaci!n gubernamental para la de$inici!n del problema.

Nivel Sustantivo de la comunicacin

Definicin del Problema

Tradicin

Incoherencia

"usticia

Austeridad e!iciencia econmica

Coherencia

Austeridad e!iciencia econmica

Huente: +laboraci!n propia.

>ic*o aislamiento parcial pro&oca un debilitamiento de la de$inici!n del problema ya -ue el gobierno utili#a argumentos nue&os y poco traba.ados. +n otras
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palabras( al no apoyarse en su ni&el sustanti&o y generar en el ni&el incremental una comunicaci!n basada en &alores distintos( su capacidad argumentati&a pierde potencia y *abilita un espacio para -ue los disidentes puedan e/plotar. ) ra# de esta contradicci!n entre la de$inici!n del problema y el ni&el sustanti&o de la comunicaci!n -ue se &ena desarrollando otros actores saltaron a escena con mayor capacidad de maniobra. +n e$ecto( la oposici!n plante! como de$inici!n del problema -ue la suspensi!n $ue producto de la negligencia gubernamental por no *aberse ocupado del tema de manera seria. +n conclusi!n( el disenso tu&o su punto m's $uerte cuando se *i#o clara la polari#aci!n entre las dos de$iniciones del problema en cuesti!n. 3ientras -ue el gobierno sostena -ue la suspensi!n de los toros era un sacri$icio .usto en pos de la .usticia( grupos opositores argumentaban -ue se deba a una mala gesti!n del tema. "a de$inici!n del problema no prosper! ya -ue la comunicaci!n gubernamental *aba agitado durante bastante tiempo la necesidad de sostener los &alores tradicionales pese a los nue&os criterios de austeridad anunciados. Kncluso el ni&el incremental de comunicaci!n de los meses pre&ios daba cuenta de la intenci!n del gobierno de no renunciar a la celebraci!n del e&ento taurino. Bin embargo( el &eto de la omisi!n Nacional Taurina arrincon! al gobierno -ue no supo reelaborar su de$inici!n del problema. )s( se desperdici! la comunicaci!n incremental -ue se &ena desarrollando en torno desarrollar una e$iciencia econ!mica pero sin recortar los &alores tradicionales propios del 1eal Bitio. "a comunicaci!n gubernamental ocult! el &alor de la tradici!n detr's de la .usticia( y dic*a acci!n contradi.o el ni&el sustanti&o de comunicaci!n -ue &ena elaborando cotidianamente( y degener! en un debilitamiento de la capacidad argumental del gobierno. Por su parte( el gobierno de 1i&as 2aciamadrid no su$ri! este problema sino -ue $ue capa# de sostener una misma lnea argumental. +n e$ecto( el gobierno municipal construy! e intent! sostener a lo largo del tiempo su de$inici!n del problema -ue .usti$icaba su decisi!n de suspender las corridas de toros en mayo. +n este sentido( la comunicaci!n gubernamental $ue co*erente con los &alores del ni&el sustanti&o de la comunicaci!n. No obstante( el disenso -ue gener! su poltica $ue bastante intenso ya -ue desemboc! en algunos sucesos &iolentos. >e esta manera( la simple co*erencia entre los mensa.es lan#ados por el gobierno no $ue su$iciente( con lo cual &eremos a continuaci!n -ue el problema de la comunicaci!n

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gubernamental del municipio $ue la ausencia absoluta en su discurso de un elemento conte/tual de gran importancia. +n primer lugar es preciso se0alar c!mo la comunicaci!n gubernamental construy! la de$inici!n del problema. +l tema de la crisis econ!mica y la necesidad de mantener una poltica austera y e$iciente $ueron las bases de los argumentos del gobierno para eliminar las corridas de toros: ;"a ra#!n -ue prim! en la toma de decisi!n *a sido el alto coste -ue supone la contrataci!n de dos encierros( dos capeas y dos no&illadas 598.000 euros:( una cantidad muy similar al presupuesto total de las Hiestas 59=.D00 euros:. ;Tenamos -ue optar entre programar los toros o celebrar las $iestas<( argumenta Tania B'nc*e#( conce.ala de ultura y Hiestas -ue *a terminado decidiendo suprimir los $este.os taurinos< 5+ste de 3adrid7 2009:. +n segundo t,rmino( el discurso tambi,n reconoci! la e/istencia de un grupo re$ractario de la medida. omo se &e en el siguiente e/tracto del boletn in$ormati&o del ayuntamiento( se intent! descali$icar a dic*o grupo al relacionar su postura con una &isi!n incapa# de &er la realidad econ!mica de los municipios espa0oles: ;"a decisi!n de prescindir de los $este.os $ue comprendida por todos los colecti&os culturales y &ecinales del del asco )ntiguo( a e/cepci!n de la )sociaci!n de 2ecinos asco )ntiguo( -ue no comparte la medida pese a la complicada situaci!n

econ!mica -ue su$re el )yuntamiento( como el resto de administraciones espa0olas< 51i&as al >a. 1e&ista de in$ormaci!n municipal7 2009:. No obstante( el tema se polari#! cuando los grupos opuestos a la decisi!n descartaron a la economa como causa de ella y esgrimieron -ue la &erdadera ra#!n de la suspensi!n de los espect'culos taurinos era la tendencia ideol!gica del partido gobernante y su rec*a#o *acia la cultura taurina. )s( se intentaba establecer una relaci!n entre el &alor de la tradici!n y las corridas de toros. Lasta a-u entonces se puede obser&ar la polari#aci!n clara del con$licto entre dos de$iniciones del problema -ue e/plican la decisi!n de eliminar las corridas de

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toros. Por un lado( el gobierno alude a la economa( y por otro( los -ue se oponen a la medida aseguran -ue e/isten ra#ones ideol!gicas 52er $igura 3:.
Higura 3. Polari#aci!n del tema. >os de$iniciones del problema de eliminar las corridas de toros.

Definicin del problema para el gobierno de Rivas

Definicin del problema para detractores

Costos elevados e innecesarios

Causa

%deolo&$a antitaurina del &o'ierno

#conom$a saneada

Consecuencia

()rdida de las tradiciones

Huente: +laboraci!n propia.

Hrente a esta situaci!n( el gobierno intent! agregar a su discurso elementos como participaci!n( di'logo y consulta a $in de re$or#ar su soluci!n al problema construido. Paralelamente procur! re$utar los argumentos de los -ue rec*a#aban la decisi!n y cali$icarlos de grupo reducido. Bin embargo( el problema no se encontraba en la participaci!n( sino en la no incorporaci!n del concepto de tradici!n en la comunicaci!n gubernamental. +n e$ecto( el punto $uerte de la contraargumentaci!n de los opositores era el *ec*o de ignorar los &alores tradicionales -ue en este caso se &ean representados en el toro. 4 precisamente( el gobierno no logr! desarticular ese elemento incorpor'ndolo a su discurso y dot'ndolo de un sentido -ue se conecte con su de$inici!n del problema. "a eliminaci!n del elemento de la tradici!n de la comunicaci!n gubernamental permiti! -ue los sectores opuestos a la medida de suspender los toros se *icieran con algunas armas discursi&as poderosas. +stos sectores pudieron atacar al gobierno acus'ndolo de destruir las tradiciones por moti&os ideol!gicos. "uego( cuando el gobierno intent! neutrali#arlos mani$estando -ue la decisi!n se tom! por
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los cauces institucionales normales( se e/igi! -ue la medida sea re&isada en un re$er,ndum mediante el cual los &ecinos puedan optar por tener o no las corridas de toros. +n resumen( pese a -ue la co*erencia entre el ni&el sustanti&o y el ni&el incremental de la comunicaci!n se mantu&o( no $ue su$iciente para impedir -ue el disenso siguiera creciendo. +n e$ecto( los &alores -ue sostena el ni&el sustanti&o tales como la e$iciencia y la austeridad se correspondan con la acci!n -ue se comunicaba en el ni&el incremental( en este caso la suspensi!n de los toros( por sus costos y por la $alta de p%blico. ) pesar de ello( la polari#aci!n no desapareci!( sino -ue aument!( lo cual se puede &er re$le.ado en las sucesi&as mani$estaciones en contra de la medida y en los actos de &iolencia. ) ello se agregaba la propia di&isi!n en la coalici!n de gobierno. +ste aumento del disenso se puede relacionar entonces con la $alta de $le/ibilidad para incorporar a la de$inici!n del problema al $actor conte/tual en el -ue se apoyaban los detractores de la medida. +ste tema de la in$le/ibilidad de la comunicaci!n para rede$inir el problema es anali#ado posteriormente. Por tanto( la pregunta -ue surge es cu'l es el elemento -ue *ace -ue ambos sigan sin poder controlar el disenso( pese a -ue uno de ellos cumple con la condici!n de co*erencia entre los ni&eles de comunicaci!n y el otro no. +s decir( la comunicaci!n de )ran.ue# no *aba logrado desarrollar la co*erencia necesaria( con lo cual el disenso $rente a su poltica segua en pie( sin embargo( la de 1i&as 2aciamadrid si *aba construido un andamia.e comunicacional co*erente( y a%n as la polari#aci!n era m's -ue e&idente. +se elemento $altante es el de la $le/ibilidad y adaptaci!n de la estrategia comunicacional a las contingencias -ue presenta el medio. +n este aspecto( mientras -ue )ran.ue# abandon! el ni&el sustanti&o de comunicaci!n para intentar adaptar su discurso e imponer su de$inici!n del problema7 el gobierno de 1i&as 2aciamadrid se empe0! en sostener la .usti$icaci!n de su decisi!n bas'ndose en datos y estadsticas p%blicas. )s( este %ltimo opt! por no $le/ibili#ar su &isi!n al no incorporar el concepto de tradici!n a su discurso( pese a -ue el disenso no decreca. +n consecuencia( es $actible obser&ar la mani$estaci!n de una dicotoma entre la $le/ibili#aci!n y la co*erencia de la comunicaci!n gubernamental. omo ilustra la $igura 4( la comunicaci!n gubernamental de ambos municipios mane.! el $actor
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conte/tual de la tradici!n desde dos posturas e-uidistantes respecto del e.e central en el cual se ubicara un tipo ideal de comunicaci!n gubernamental. +ste tipo ideal combinara la co*erencia entre los ni&eles de comunicaci!n( -ue precisa el modelo te!rico -ue *emos descrito pre&iamente 51iorda7 200=:( con una construcci!n de la de$inici!n del problema $le/ible y sensible a los elementos contingentes del conte/to. >e esta $orma( la comunicaci!n gubernamental no se $osili#a en una estructura s!lida sin capacidad de amoldarse a las &icisitudes del medio pero tampoco pierde entidad en tanto elemento representati&o del propio gobierno.
Higura 4. Ibicaci!n de la comunicaci!n gubernamental de los casos respecto al tipo ideal Alta Comunicacin &u'ernamental de ,ivas -aciamadrid .a/a

*le+i'ilidad

Coherencia

Comunicacin &u'ernamental ideal

.a/a

Comunicacin &u'ernamental de Aran/ue0

Alta

Huente: +laboraci!n propia.

)*ora bien( ?c!mo es posible a$irmar -ue estas dos &ariables son causas su$icientes para construir una comunicaci!n gubernamental e$ica#@ ?+s $actible -ue e/ista una tercera &ariable cuyos e$ectos se *ayan trasladado a una ambas de las anteriores@ +stos interrogantes son de suma importancia( y para responder a ellos se *a anali#ado el caso de la comunicaci!n gubernamental de 3an#anares +l 1eal. +ste municipio su$ri! un disenso importante( pero a la *ora de rede$inir el problema -ue .usti$i-ue su decisi!n de gobierno( y por lo tanto pro&ocar una reducci!n del ni&el de polari#aci!n( desarrollo una estrategia e$ica#. +l gobierno municipal logr! combinar una co*erencia entre sus ni&eles de comunicaci!n con
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una $le/ibilidad su$iciente para incorporar el $actor conte/tual -ue alimentaba el disenso( en este caso dic*o $actor era la tradici!n. +l ni&el incremental de la comunicaci!n basado en austeridad econ!mica y en el di'logo poltico segua apareciendo en la rede$inici!n del problema. )l estar con$ormado por cuatro partidos polticos 5PBJ+( K#-uierda Inida y dos partidos locales:( el gobierno municipal estableci! desde sus inicios -ue la necesidad de e$iciencia y austeridad econ!mica era primordial( y esto no podra lograrse sin un clima de di'logo social y entendimiento. Por tanto( el di'logo poltico y la economa austera con$ormaban los &alores principales del gobierno. +n la rede$inici!n del problema( cuando el disenso *aba llegado a un punto de $uerte polari#aci!n( la comunicaci!n gubernamental sigui! argumentando -ue la economa del municipio deba continuar por el camino de la austeridad y la reducci!n del gasto. +n consecuencia( el alto coste -ue supona montar el espect'culo taurino en las $iestas era e/cesi&o. ;+l propio )yuntamiento de esta localidad argumenta Nel alto costeN -ue les supone la celebraci!n de los cuatro $este.os -ue componen su $eria taurina del mes de agosto( en torno a los 12D.000 euros( un 29(D3O del total de dinero anual disponible para di$erentes acti&idades programadas en los apartados de cultura( deporte( .u&entud y ser&icios sociales< 53adridiario7 2009:. Bin embargo( en este discurso -ue *asta a*ora parece ser similar al del gobierno de 1i&as 2aciamadrid( se le agreg! una cuota de $le/ibilidad al incorporar al mismo el elemento conte/tual cla&e de la tradici!n. >e este modo( el gobierno de 3an#anares +l 1eal( propona una consulta popular a los &ecinos para decidir sobre la economa del municipio. omo se &e a continuaci!n el mensa.e remarcaba -ue el problema no era de ndole poltica( sino econ!mica( con lo cual se reconoca el &alor de los toros en tanto tradici!n( pero se planteaba el tema en t,rminos econ!micos y al mismo tiempo se con&ocaba al &ecino para -ue participe en el policy-making: ;+l alcalde Jscar 3adrid Norte7 2009:.
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ere#uelo insiste en -ue la consulta se *i#o por moti&os

econ!micos y no para crear el eterno debate de toros si o toros no< 5 adena BerE

+n consecuencia( el

gobierno municipal

supo mantener su co*erencia

comunicacional pero al mismo tiempo incorpor! una cuota de $le/ibilidad -ue permiti! reducir el ni&el de disenso social en su comunidad. ,onclusiones "a comunicaci!n gubernamental local -ue los municipios estudiados *an desarrollado *a dado cuenta de la importancia de este $en!meno tanto por su rele&ancia social como acad,mica. +n cuanto a la primera( se *a podido obser&ar la acti&idad de los di$erentes actores 5gobierno( medios de comunicaci!n( grupos y ciudadanos en particular: en pos de discutir( participar y $ormar parte de la es$era p%blica y del proceso de toma de decisiones polticas. +sta din'mica permite un desarrollo de la calidad democr'tica en cuanto al aumento del compromiso c&ico de los ciudadanos de estos municipios. Por otra parte( el gobierno *a debido .usti$icar sus acciones y comunicar sus pretensiones lo cual tambi,n re$uer#a este proceso de $ortalecimiento democr'tico en el cual el rol de la in$ormaci!n es esencial. on respecto a los aspectos acad,micos( este traba.o *a intentado aportar nue&os elementos al estudio de la comunicaci!n poltica en general( pero tambi,n *a procurado sumar una &isi!n m's pormenori#ada sobre la -ue se desarrolla a ni&el local( en particular la -ue se relaciona con el gobierno. +n este sentido( la necesidad de construir una de$inici!n del problema por parte de la comunicaci!n gubernamental es esencial y *a estado presente en los tres casos anali#ados. "os gobiernos locales no pueden de.ar de tener en cuenta a la comunicaci!n pese a -ue se crea -ue es un elemento demasiado so$isticado para aplicarlo a ese 'mbito. Bin una comunicaci!n gubernamental plani$icada( con ob.eti&os claros y congruentes con el plan de gobierno y sus correspondientes &alores( el gobierno local de *oy corre el peligro de generar disensos -ue pongan en riesgo no solo su condici!n de gobierno sino la propia estabilidad del municipio. "a co*erencia entre los distintos ni&eles de comunicaci!n es &ital. "a articulaci!n arm!nica entre los di$erentes elementos de la comunicaci!n gubernamental es una condici!n necesaria para -ue e/ista la posibilidad de controlar una polari#aci!n social $rente a un disenso. )*ora bien( este estudio incorpora un segundo concepto como otra condici!n necesaria para e/plicar la continuidad o la
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reducci!n del disenso social producido por una decisi!n gubernamental. 1esulta $undamental para lograr construir una comunicaci!n gubernamental e$ica# incluir en la de$inici!n del problema a los $actores conte/tuales -ue alimentan al n%cleo del disenso. )un-ue al igual -ue la anterior( ,sta es una condici!n necesaria pero no su$iciente. "a incapacidad de gestionar de manera correcta este elemento *a pro&ocado -ue las acciones comunicacionales de los municipios estudiados no *ayan tenido el ,/ito esperado. "os municipios anali#ados *an tenido -ue en$rentar un disenso -ue opona la &isi!n del gobierno a los &alores tradicionales representados en la cultura taurina. +sta situaci!n $ue mane.ada de manera pr'cticamente opuesta por dos de esos gobiernos. 3ientras -ue el de 1i&as 2aciamadrid omiti! toda re$erencia al tema( el de )ran.ue# intent! minimi#arlo mediante una readaptaci!n e/cesi&a de ni&el sustanti&o de la comunicaci!n. )s( el municipio -ue opt! por la $le/ibili#aci!n de sus &alores perdi! $ortale#a argumental para de$ender su postura( mientras -ue el -ue pre$iri! e/cluir el tema de su discurso re$or#! los argumentos de las &oces opositoras a la medida. Por su parte( el tercer caso anali#ado( el gobierno de 3an#anares +l 1eal( $ue capa# de combinar ambas &ariables y logr! de esa manera reducir el disenso -ue se *aba producido tras su decisi!n de suprimir las corridas de toros. >e esta manera( es posible argumentar -ue la e/plicaci!n para la continuidad del disenso de&iene de la $alta de una o ambas &ariables en la rede$inici!n del problema tras la polari#aci!n social. Bin embargo( tambi,n es menester a$irmar -ue es preciso reali#ar una mayor cantidad de an'lisis para poder aumentar la &alide# de la *ip!tesis a-u comprobada. +sto ayudar' a re$or#ar las propuestas a-u presentadas( y al mismo tiempo a seguir aportando la materia prima necesaria para construir y me.orar modelos y teoras -ue permitan a&an#ar en el estudio de la comunicaci!n poltica( en particular de la -ue se desarrolla en el 'mbito local. 0i"liogra)-a )ran.ue#. Kn$ormaci!n y Ber&icios. 2009( 1eabre sus puertas el museo taurino( Aranjuez. Informacin y Servicios( abril( 11( )ran.ue#. )yuntamiento de )ran.ue#. 2009a( )ran.ue# no cede a las NpresionesN de la omisi!n Nacional Taurina para tener $este.os el 30 de mayo( 18 de mayo(
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*ttp://GGG.aran.ue#.es/Noticias/2erNoticia.asp/@idPnoticiaQ40RidPtipoPnoticia Q1( ultimo acceso el 19 de .unio de 2009. )yuntamiento de )ran.ue#. 2009b( +l Cobierno ad.udicar' el martes 31 de mar#o la gesti!n de la Pla#a de Toros de )ran.ue#( 2D de mar#o( *ttp://GGG.aran.ue#.es/Noticias/2erNoticia.asp/@idPnoticiaQ22RidPtipoPnoticia Q1( ultimo acceso el 19 de .unio de 2009. adena BerE3adrid Norte. 2009( 3an#anares +l 1eal reducir' el gasto en el toro( 31 de mar#o( *ttp://GGG.sermadridnorte.com/noticias/man#anaresEelErealE *eres6y( K. 5+d.:( La reduciraEelEgastoEenEelEtoroP2431/( %ltimo acceso 29 de mayo de 2009. *eres6y( K. 2008( "a poltica despu,s de los partidos( en: poltica despus de los partidos( Prometeo "ibros( Suenos )ires. +li#alde( ". 2008( "a comunicaci!n gubernamental: problemas y soluciones estrat,gicas( en: +li#alde( ".( >. Hern'nde# Pedemonte y 3. 1iorda( La construccin del consenso. ru.a( Suenos )ires. +ste de 3adrid. 2009( "as Hiestas de mayo en 1i&as suprimen los $este.os taurinos por ra#ones econ!micas( 1D de abril( *ttp://GGG.estedemadrid.com/noticiaPampliada.asp@idQ1294D( %ltimo acceso 2= de mayo de 2009. Carnett( A.( ". 1992( "ommunication for results in government# a strategic approac$ for pu!lic managers% AosseyESass( Ban Hrancisco. Cerstl,( A. 200D( La comunicacin poltica% "om( Bantiago de "ongman( NeG 4or6. Friesi( L. 2004( Btrategic political communication: mobili#ing public opinion in ;audience democracies<( en: +sser( H. y P$etsc*( S.( "omparing political communication# t$eories% cases% and c$allenges% ambridge. "ang( B. 2004( "ocal political communication: media and local publics in t*e age o$ globali#ation( en: +sser( H. y P$etsc*( S.( "omparing political communication# t$eories% cases% and c$allenges% ambridge Ini&ersity Press( ambridge. "e!n( A.". 1992( &ersuasin de masas psicologa y efectos de las comunicaciones sociopolticas y comerciales% >eusto( 3adrid. ambridge Ini&ersity Press( *ile. Fingdon( A.M. 199D( Agendas% alternatives% and pu!lic policies% 2 ( 1epr 2003 edn( estin de la comunicacin gu!ernamental( "a

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