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NOTA CRTICA SOBRE CIDADANIA NO BRASIL

Para Jorge, meu neto

Josu Pereira da Silva1

Introduo
Vivenciamos nas ltimas dcadas um interessante debate sobre cidadania no Brasil. Embora o debate recente sobre cidadania no se restrinja ao Brasil,2 este artigo pretende concentrar-se no caso brasileiro. A emergncia de tal debate entre ns coincide com a luta por democratizao nos ltimos anos do regime militar e nos primeiros do novo regime democrtico, inaugurado com a eleio (indireta, verdade!) de um civil para a presidncia da Repblica; apesar de os eventos mais importantes da transio democrtica serem, sem dvida, a Constituio de 1988 conhecida como constituio cidad e a Constituinte que lhe deu origem. Essa coincidncia das lutas por cidadania e por democracia sugere, pelo menos primeira vista, uma primazia da dimenso poltica em relao s demais. Ou seja, partindo do modelo tripartite de cidadania de T. H. Marshall, formado por direitos civis, polticos e sociais, tem-se a impresso de que no debate brasileiro recente sobre cidadania a questo dos direitos polticos emergiu com mais fora que as outras.3 Considerando o contexto
Professor do Departamento de Sociologia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas. 2 Ver a respeito do debate mais amplo sobre cidadania, Silva, 2008. 3 Ver, por exemplo, Durham (1984), Dagnino (1994), Saes (2001), e Souza (2003), entre outros.
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histrico marcado pela sada recente de um regime poltico que cerceava as liberdades democrticas, no surpreendente que a questo dos direitos polticos tenha se tornado prioridade nos debates; e a despeito da diversidade em suas pautas de reivindicaes, o mesmo pode ser dito em relao s aes dos movimentos sociais, cujas atividades de organizao, manifestao e participao esto intrinsecamente ligadas ao exerccio das liberdades democrticas.4 Mas essa primazia da dimenso poltica sugere, a meu ver, a existncia de uma tenso no conceito de cidadania, principalmente se este concebido como sendo formado por diferentes conjuntos de direitos como o fez Marshall. Para este ltimo, no entanto, a cidadania plena devia contemplar os trs conjuntos de direitos; e se tenso havia, no era entre os elementos da cidadania, mas sim entre uma lgica da cidadania e uma lgica da economia de mercado, pois enquanto a primeira promove a igualdade social, a segunda estimula a desigualdade.5 Em tal concepo, portanto, a suposta tenso entre as partes do conceito de cidadania falsa; mas a tenso entre as lgicas da cidadania e da economia de mercado real. Ambas as tenses esto presentes no debate brasileiro sobre cidadania; e com elas em mente que pretendo, neste texto, fazer minha incurso nesse debate. Ou seja, pretendo discutir, de um lado, a relao ambivalente que grande parte da bibliografia brasileira mantm com a teoria de T. H. Marshall e, de outro, abordar o tema da especificidade da cidadania brasileira, tambm bastante contemplado por essa bibliografia.

Na verdade, a prioridade geralmente dada dimenso poltica da cidadania baseia-se na idia de que os direitos polticos, diferentemente dos civis e dos sociais, so os nicos que no podem ser outorgados ou concedidos, pois sua outorga contraria a prpria noo de democracia. Ver a respeito, Habermas, 1996. 5 Ver Marshall, 1967; Silva, 2008.
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Cidadania no Brasil: crtica de um debate recente Por isso, a partir destas consideraes preliminares, formulo duas hipteses de trabalho que me serviro de guia na anlise subseqente. A primeira hiptese sugere que uma leitura atenta, ainda que seletiva, da bibliografia sobre cidadania no Brasil permite vislumbrar, primeiro, uma preferncia de parte de alguns estudiosos pelo que T. H. Marshall denominou elemento poltico da cidadania e, segundo, o desconforto que alguns autores demonstram ao lidar com o modelo de cidadania de Marshall. As duas coisas, acredito, esto relacionadas. Talvez isso decorra da idia, partilhada por muitos autores, de que uma concepo de cidadania adequada realidade brasileira deveria priorizar na construo da cidadania mais seu momento processual, procedimental, do que propriamente a implementao dos direitos. Da a precedncia que do dimenso poltica ao mesmo tempo que reservam dimenso social (qui tambm civil) da cidadania uma posio subordinada. Embora essa viso parea mais evidente nos textos publicados nos primeiros anos do regime democrtico do que nos de agora, creio que ela ainda predomina.6 A segunda hiptese mais especulativa; por isto, apresento-a na forma de uma indagao, que emerge da primeira hiptese: ser que esse suposto lugar subordinado atribudo dimenso social da cidadania no dificulta, em vez de ajudar, a elaborao de uma concepo crtica de cidadania? Em outras palavras, ser que uma noo de cidadania social, reelaborada e adequada s condies atuais, no seria tambm um instrumento eficiente para se abordar de forma mais efetiva as iniqidades sociais existentes no Brasil?7 A bibliografia brasileira sobre cidadania bastante ampla e bem distribuda ao longo de todo o perodo ps-ditadura militar. Alm disso, nela o tema discutido a partir de chaves as mais

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Ver, a respeito, a nota de rodap nmero 2. Ver, a respeito, Silva, 2008.


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diversas. 8 Minha inteno, porm, no fazer um balano bibliogrfico sobre o tema nem tampouco contar a histria das lutas por cidadania. Por isso, ainda que corra o risco de cometer injustia por omisso, resolvi escolher alguns textos que melhor se prestam discusso que pretendo empreender aqui. Mas a escolha no arbitrria; alm da qualidade dos textos escolhidos, ela leva em conta tambm o momento de publicao dos mesmos. Assim, luz destes dois critrios, escolhi alguns textos que englobam o perodo de 1984 a 2009, com destaque para o ano de 1994, que testemunhou a publicao de diversos textos importantes, trs dos quais eu discuto aqui9. Os textos publicados em 1994, seis anos depois de promulgada a Constituio, j podiam contemplar pelo menos em parte o impacto da nova carta constitucional. Cabe salientar ainda que, alm de ter sido um ano de eleies para a presidncia da repblica, 1994 foi tambm marcante por assinalar, com o plano real, a transio para uma economia com relativa estabilidade monetria, contrastando com a conturbada situao inflacionria anterior.10 A relao entre cidadania e movimentos sociais , conforme afirmei, um dos temas caros ao debate brasileiro sobre cidadania. Em 1984, Eunice Ribeiro Durham publica um artigo intitulado

Ver Scherer-Warren, 2004, para a diversidade dos assuntos que aparecem nos debates em conexo com o tema da cidadania. 9 Refiro-me aqui aos textos de Teresa Sales, de Marcelo Neves e de Evelina Dagnino. 10 No mesmo sentido, vale salientar o importante conjunto de textos sobre cidadania publicados entre 2001 e 2004. Como os textos de 1994, eles foram publicados em um momento de eleies gerais e de uma mudana de governo com importante significado simblico; mas, alm disso, eles tambm puderam tirar proveito de um mais longo perodo de estabilidade monetria e dos experimentos de transferncia direta de renda iniciados em 1995. Mas, respeitado o perodo da democratizao, minha escolha dos textos analisados fundou-se mais nas teses provocativas dos textos escolhidos do que propriamente no momento de publicao dos mesmos (Saes, 2001; Telles, 2001; Carvalho, 2001; Suplicy, 2002; Souza, 2003; Cohn, 2003; Scherer-Warren, 2004).
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Movimentos sociais: a construo da cidadania, no qual j coloca em pauta, a partir da discusso sobre movimentos sociais, os principais temas que dez anos depois catalisam o debate sobre cidadania no Brasil. Ao lidar com a multiplicidade de movimentos sociais, Durham chama a ateno para sua indubitvel importncia poltica e tambm para a dificuldade de interpretao do fenmeno, decorrente, segundo a autora, da heterognea base de classe dos movimentos e do fato de se constiturem como formas de mobilizao que ocorrem fora do espao dos partidos polticos e dos sindicatos (Durham, 1984:24).11 Para Durham, a despeito da eventual frustrao de estudiosos e de militantes polticos pelo fato desses movimentos no se enquadrarem nos esquemas tradicionais de transformao poltica partidos e sindicatos e de navegarem em espao prprio, eles no so formas inferiores de mobilizao. Da ela sugerir que esses movimentos, a exemplo do feminista e do ecolgico, sejam analisados no como decorrncia da crescente pauperizao das classes trabalhadores, mas sim como a expresso de novas necessidades. Com suas razes no no processo produtivo, mas na esfera do consumo e da cultura, essas novas necessidades ou carncias comuns so o que define, pelo menos no plano interno dos movimentos, as coletividades ou comunidades, das quais emerge uma noo mtica de igualdade, que se contrape heterogeneidade e desigualdade urbanas. A noo de carncia coletiva , portanto, o articulador da heterogeneidade: A igualdade da carncia recobre a heterogeneidade das positividades de forma que no movimento, face mesma carncia, todos se tornam iguais:
Essa vivncia da comunidade, isto , da coletividade de iguais criada pela ao conjunta de todos, se d numa
preciso no perder de vista aqui, no entanto, que tanto a heterognea base de classe quanto o aspecto extra-sindical e extra-partidrio das mobilizaes so caractersticas tpicas daquilo que se convencionou chamar de novos movimentos sociais (Offe, 1985; Gohn, 1997; Fraser, 1995).
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dimenso prpria que implica uma novidade muito importante: o reconhecimento da pessoa num plano pblico e no privado (Durham, 1984:28).12

Mas o reconhecimento mtuo apenas no plano interno dos movimentos tem, segundo a autora, suas limitaes, exigindo, como complemento necessrio, o reconhecimento do movimento pela sociedade e pelo Estado (Durham, 1984:29). Segundo Durham, para que o reconhecimento seja completo necessrio ento que o movimento coloque suas reivindicaes perante o Estado. Com isso, as reivindicaes passam a ser consideradas como instrumentos da mobilizao, em vez da mobilizao ser o instrumento da reivindicao (Durham, 1984:28-9). na resposta (mesmo negativa) dada pelo Estado, que o reconhecimento do movimento se completa, adicionando-se dimenso interna uma dimenso externa que lhe faltava; e nesse mesmo processo, o Estado tambm legitimado. Mas, acrescenta a autora, a passagem do reconhecimento da carncia para a formulao da reivindicao mediada pela afirmao de um direito (Durham, 1984:29). E essa transformao de necessidade e carncia em direitos... pode ser vista como um amplo processo de reviso e redefinio do espao da cidadania; de uma nova forma de cidadania (Durham, 1984:29). A concluso dela de que se trata de uma nova forma de cidadania sugere, a meu ver, duas indagaes. A primeira querer saber em que consiste precisamente essa nova forma de cidadania. A resposta a esta primeira indagao pode ser encontrada na prpria anlise da autora, principalmente quando ela fala das novas necessidades, qui de natureza poltico-culturais, e tambm das novas formas de mobilizao, em contraposio s antigas demandas sindicais, que tinham como referencial o processo produtivo; neste ltimo caso, talvez se possa falar em necessidades scio-econmicas. J o emprego da palavra

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Itlico no original

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reconhecimento aqui sintomtico, pois indica a passagem de uma poltica voltada para questes de igualdade para uma poltica centrada em demandas por identidade, guardando semelhana com o diagnstico que Nancy Fraser faria anos mais tarde para outro contexto.13 Neste aspecto, o texto de Durham continua bastante atual. A segunda indagao vem do fato de que a suposio de uma nova forma de cidadania implica reconhecer que antes havia outra forma de cidadania, antiga. Mas esta ltima indagao no encontra resposta clara no texto de Durham. Por isso, passo a outro texto, publicado dez anos mais tarde, e que tambm fala em uma nova noo de cidadania. Trata-se do texto Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania, de Evelina Dagnino. Por considerar que a palavra cidadania vinha sendo empregada nos debates com sentidos e intenes diferentes, Dagnino fala, j no incio de seu texto, da necessidade de precisar e delimitar o seu significado, deixando claro seu objetivo de preciso conceitual: Minha apresentao ser uma tentativa nessa direo, um esforo de marcar o terreno, de indicar alguns parmetros do campo terico e poltico onde essa noo emerge, especialmente a partir da dcada de 1980 (Dagnino, 1994:103). Da ela se prope dupla tarefa de precisar o significado original da noo contempornea de cidadania e tambm a indicar o que h de inovador no debate que justifique falar-se de uma nova cidadania. Diferentemente de Durham no texto anterior, Dagnino anuncia de forma explcita a existncia de uma idia precedente de cidadania qual ela contrape a nova concepo emergente. Porm, ela s analisa a noo precedente ou original de cidadania de forma indireta, como uma espcie de outro da nova cidadania. A partir da noo de estratgia poltica14, que considera como marcador dos dois sentidos de cidadania, ela destaca ento os
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Fraser, 1995

Estratgia poltica, segundo a autora, porque ela expressa e responde (...) a um conjunto de interesses, desejos e aspiraes de uma parte sem
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elementos da nova noo de cidadania: o vnculo com a experincia concreta dos movimentos sociais em sua luta por direitos e a nfase na construo da democracia. E a partir destes dois elementos, ela extrai um terceiro elemento ou caracterstica da nova noo de cidadania: o fato de que ela organiza uma estratgia de construo democrtica, de transformao social, que afirma um nexo constitutivo entre as dimenses da cultura e da poltica (Dagnino, 1994:104).15 Mas as trs caractersticas da nova cidadania elencadas por Dagnino o vnculo com os movimentos sociais, a luta pela construo da democracia e sua articulao com cultura e poltica j estavam presentes, como vimos, na definio de Durham. Resta ento como novidade em Dagnino a noo de estratgia poltica, como marcador de sua concepo da nova cidadania, cuja definio eu cito a seguir:
Afirmar a cidadania como estratgia significa enfatizar o seu carter de construo histrica, definida portanto por interesses concretos de luta e pela sua contnua transformao. Significa dizer que no h uma essncia nica imanente ao conceitos de cidadania, que o seu contedo e seu significado no so universais, no esto definidos e delimitados previamente, mas respondem dinmica dos conflitos reais, tais como vividos pela sociedade num determinado momento histrico. Esse contedo e significado, portanto, sero sempre definidos pela luta poltica (Dagnino, 1994:107).

Com base nesta definio, ela sustenta a necessidade de distinguir a nova cidadania dos anos 90 da viso liberal que (...) acabou por essencializar a noo de cidadania (Dagnino, 1994:107).
dvida significativa da sociedade, mas que certamente no se confunde com toda a sociedade (Dagnino, 1994:103). 15 Itlicos no original.
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Aps se referir s questes da democracia e dos direitos, ambas comuns s duas noes de cidadania, ela passa a falar de cada um dos itens ou pontos que lhe permitem fazer uma distino terica e poltica entre elas, sem perder de vista que h um claro vnculo entre diferenas polticas e diferenas conceituais. O primeiro deles a noo de direitos. Embora considere que a noo de direitos seja comum s duas acepes de cidadania, Dagnino sustenta que a nova cidadania redefine a noo de direitos ao tomar como seu ponto de partida a idia arendtiana de direito a ter direitos. Com isso, ela afirma que essa concepo de direitos extrapola os limites da conquista legal, do acesso e da implementao dos direitos formais abstratos definidos previamente, incluindo ainda na nova noo de cidadania as dimenses da inveno e de criao de novos direitos; estes ltimos, por sua vez, contemplam tanto o direito igualdade quanto o direito diferena. Em relao a este ponto, cabe perguntar se conquista legal, acesso e implementao de direitos predefinidos significam a inexistncia de uma luta que lhes precedeu. Creio que no, a no ser que se esteja pensando em direitos meramente outorgados, cuja real existncia outro problema a se discutir, coisa que no farei neste artigo. O segundo item diz que a nova cidadania, ao contrrio da concepo liberal, no se vincula a uma estratgia das classes dominantes e do Estado para incorporao progressiva dos setores excludos (Dagnino, 1994:108). Ao contrrio, ela requer (...) a constituio de sujeitos sociais ativos, ou seja, uma estratgia dos no-cidados, dos excludos, uma cidadania de baixo para cima (Dagnino, 1994:108).16 Neste item, Dagnino faz tambm uma velada restrio ao conceito de integrao social, dando a entender que este conceito no contempla estratgias de baixo para cima; isto seria, a meu ver, um equvoco.
Ser, por exemplo, que a legislao social e trabalhista, implementada por Vargas a partir de 1930, pode ser desvinculada das lutas dos movimentos sociais, principalmente o movimento operrio, durante as dcadas anteriores? Ver a respeito Silva, 1996.
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O alargamento do mbito da cidadania obtido no processo de constituio dos sujeitos referido acima o terceiro elemento a diferenciar a nova concepo de cidadania da concepo liberal que a precede:
Esse alargamento do mbito da cidadania no Brasil de hoje pode tambm ser pensado em termos de uma simultaneidade da conquista dos direitos civis, polticos e sociais, a que se refere Marshall, uma situao bastante distinta da que o prprio Marshall considera ter sido aquela dos pases avanados, onde essas conquistas se deram em momentos distintos (Dagnino, 1994:108).

O texto citado no terceiro item suscita algumas indagaes. Se no item anterior a autora se refere noo precedente de cidadania como liberal, neste a nova cidadania equiparada ao modelo de Marshall, desde que os direitos civis, polticos e sociais se realizem simultaneamente. A cidadania de Marshall ou no liberal? Ou s liberal pela no simultaneidade na implementao dos trs conjuntos de direitos? O texto citado acima deixa entrever que a autora daria uma resposta positiva segunda questo. Por outro lado, para Dagnino, uma das principais caractersticas da nova cidadania reside no fato de ser uma construo histrica, mas a descrio da evoluo dos direitos de cidadania na Inglaterra mostrada por Marshall tambm um processo histrico e no exclui as lutas sociais, inclusive e principalmente classistas, de baixo para cima.17 O quarto elemento distintivo da nova concepo se refere inteno de transcender o foco privilegiado da relao com o Estado, ou entre o Estado e o indivduo, para incluir fortemente a relao com a sociedade civil, enquanto o quinto diz respeito

Isto vale tambm para o texto de Saes (2001), que em sua reconstruo da evoluo da cidadania poltica no Brasil prope-se a desenvolver uma abordagem classista.
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ao objetivo de ir alm da cidadania como mero pertencimento, reivindicando o direito de participar da definio do sistema onde sero includos, ou seja, o direito de inventar uma nova sociedade (Dagnino, 1994:109). Por fim, em sexto lugar, a nova cidadania pode constituir um quadro de referncia complexo e aberto, que, segundo ela afirma, seria capaz de incorporar tanto a noo de igualdade como a da diferena (Dagnino, 1994:112). At que ponto essa noo de cidadania como estratgia poltica de Dagnino seria estranha viso de Durham vista anteriormente? Para esta ltima, conforme se pode ver no texto a seguir, j citado antes, as reivindicaes passam a ser consideradas como instrumentos da mobilizao, em vez da mobilizao ser o instrumento da reivindicao (Durham, 1984:28-9). Este texto sugere que, em relao nova estratgia de luta dos movimentos sociais, h proximidade entre as duas formulaes, com Durham e Dagnino partilhando posies semelhantes. bem evidente, por exemplo, a importncia que, no processo de construo da chamada nova cidadania, as duas autoras do ao fato de ele ser caracterizado por demandas polticoculturais e, principalmente, por sua natureza agnicoprocedimentalista. Por fim, cabe tambm indagar se essa nova cidadania ou no uma especificidade brasileira. Cultura e poltica tambm esto na base da argumentao de Teresa Sales em seu artigo Razes da desigualdade social na cultura poltica brasileira, de 1994, no qual ela define a cidadania brasileira como concedida. claro que, conforme indica o ttulo desse texto, seu objeto no propriamente aquilo que Durham e Dagnino denominam nova cidadania, mas tambm no se trata da concepo liberal de cidadania, qual Dagnino se refere. O que a investigao de Sales procura revelar , na verdade, o que ela considera uma especificidade brasileira na questo da cidadania. Em suas palavras:
O conceito de cidadania concedida tem (...) o propsito de realar caractersticas importantes da nossa cidadania pretrita e atual, e que so, ao mesmo tempo, parte

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constitutiva da construo de nossa cidadania. Pois aqui, como alhures, a cidadania no alguma coisa que nasce acabada, mas construda pela adio progressiva de novos direitos queles j existentes. A cidadania concedida est na gnese da construo de nossa cidadania (Sales, 1994:29-30).

D para ver no texto acima citado que para Sales, assim como para Dagnino, a cidadania no pode ser concebida como algo acabado, mas sim como um processo. Mas tambm h diferenas entre as concepes dessas duas autoras. Neste sentido, alm do fato de Dagnino defender uma concepo mais afim com a teoria poltica e Sales ter uma perspectiva mais sociolgica, pode-se dizer tambm que a primeira defende uma concepo de nova cidadania em contraposio concepo precedente que ela denomina liberal, ao mesmo tempo que aproxima sua viso de uma nova cidadania a uma espcie de realizao simultnea da tipologia marshalliana. Sales, por sua vez, concentra a ateno mais na gnese do caso brasileiro do que nos desenvolvimentos recentes, alm de no criticar abertamente a chamada viso liberal e de tampouco fazer qualquer restrio descrio de Marshall sobre a adio progressiva de novos direitos. A noo de cidadania concedida de Sales , na verdade, um dos trs pilares de sua tese a respeito das razes da desigualdade brasileira; tendo, por isso, de ser completada por outras duas noes, que articuladas com a primeira completam o trip. As duas outras pernas desse trip so a cultura da ddiva18, entendida como favor, e o fetiche da igualdade19, que d uma aparncia de encurtamento nas distncias sociais. s em sua relao com

Para Sales, a cultura da ddiva a expresso poltica de nossa desigualdade social; baseada, segundo a autora, nas relaes de mando/subservincia, a ddiva chega a nossa res publica substituindo os direitos bsicos de cidadania (Sales, 1994:26). (Itlicos no original) 19 O fetiche da igualdade um mediador nas relaes de classe que em muito contribui para que situaes conflitivas freqentemente no,
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essas duas ltimas noes, portanto, que a idia de cidadania concedida se torna inteligvel.20 Ou seja, ela se articula como uma cultura poltica na qual ou bem se manda ou bem se pede. Assim, conclui Sales, a cidadania concedida, que est na gnese da construo de nossa cidadania, est vinculada, contraditoriamente, a no-cidadania do homem livre e pobre (Sales, 1994:27). Ausncia de cidadania e ambigidade em seu significado tambm so temas do artigo de Marcelo Neves, Entre subintegrao e sobreintegrao: a cidadania inexistente, publicado no mesmo ano dos de Sales e de Dagnino. Em relao polissemia ou ambigidade no emprego da palavra cidadania, tema tratado tambm por Dagnino, Neves escreve as seguintes palavras j no primeiro pargrafo de seu texto:
A cidadania vem se constituindo em um dos temas mais freqentes da retrica poltica e do discurso das Cincias Sociais no Brasil. A ampliao do debate no implica, porm, univocidade do termo. Ao contrrio, quanto mais se fala de cidadania, mais ambgua se torna a expresso (Neves, 1994:253).

Mas diferentemente de Dagnino ou mesmo de Durham, seu objetivo no propor uma nova definio de cidadania, mas analisar suas imbricaes no sistema jurdico, a partir das relaes

resultem em conflitos de fato, mas em conciliao. E onde as distncias sociais so mais pronunciadas, quase gritantes s vezes, onde vamos encontrar mais presente esse fetiche da igualdade (Sales, 1994:37). 20 A cidadania concedida de Sales parece bem prxima da noo de cidadania regulada de Wanderley Guilherme dos Santos, que aparece em seu livro Cidadania e Justia, de 1977, reeditado em 1994. Essa idia de cidadania regulada aceita tambm por Jos Murilo de Carvalho (2001), para quem a implementao dos trs conjuntos de direitos (civis, polticos e sociais), propostos por Marshall, ocorreu no Brasil de forma invertida, iniciando-se com os direitos sociais e completando-se com os direitos civis. Ver, a respeito, Silva, 2008, pp.118-125.
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de subintegrao e de sobreintegrao. Da mesma forma, o tema da ausncia, ou melhor, da inexistncia de cidadania, que aparece no subttulo de seu artigo, no analisado por ele em termos de cultura poltica como faz Teresa Sales; embora ele tambm, como ela, trate do problema da desigualdade embutida na chamada cidadania brasileira. O objetivo central de Neves , conforme suas palavras, abordar a ausncia de cidadania, a partir das relaes de subintegrao e sobreintegrao dos indivduos, especialmente no sistema jurdico-constitucional (Neves, 1994:253). E nisto sua anlise tambm difere da de Dagnino, que prefere enfatizar a idia de estratgia poltica na luta por direitos, em sua discusso sobre a emergncia da chamada nova cidadania. Na verdade, Marcelo Neves visa diretamente o processo de juridificao. Por isso, antes mesmo de discutir o caso brasileiro, ele d bastante ateno seqncia de implementao dos direitos estabelecida por Marshall, segundo a qual a igualdade inerente cidadania s seria alcanada (...) caso se estendesse simultaneamente liberdade (civil), participao (poltica) e s necessidades (sociais). Para Neves, no entanto, a cidadania, orientada pelo princpio da igualdade, no esgota seu ciclo evolutivo nas trs fases estudadas por Marshall, nas quais se conquistaram e ampliaram direitos cuja titularidade, em ltima anlise, era individual. Da ele lembrar o fato de que nas ltimas dcadas, a cidadania tem-se desenvolvido no sentido da conquista e ampliao dos direitos referentes a interesses coletivos e difusos, os chamados direitos de terceira gerao (Neves, 1994:254).21 Estes dois aspectos da anlise de Neves a simultaneidade na implementao dos trs conjuntos de direitos e a meno a novas formas de direitos aproximam-na da concepo de Dagnino, j que ambos tambm esto na base da concepo de nova cidadania dessa ltima. Mas, como se viu antes, enquanto Dagnino enfatiza mais o momento pr-jurdico de luta dos movimentos sociais na
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Todas as citaes deste pargrafo so da pgina 254.

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construo da nova cidadania, Neves sustenta, em vez disso, que a cidadania exige (...) a concretizao das normas constitucionais referentes aos direitos fundamentais (Neves,1994:260). a que se baseia sua tese sobre a ausncia de cidadania no Brasil:
Definida a cidadania como integrao jurdica igualitria na sociedade, pode-se afirmar que ela est ausente quando se generalizam relaes de subintegrao e sobreintegrao no sistema constitucional, tal como ocorre nos pases perifricos, destacadamente no Brasil (Neves, 1994:260-1).

Para Neves, ainda que as normas jurdicas sejam formalmente iguais para todos, h uma assimetria de fato dos grupos sociais perante a lei, que ele interpreta como ausncia de cidadania. Essa relao assimtrica com o sistema jurdico produz uma estratificao entre os grupos sociais, que se relacionam de forma distinta com o sistema jurdico, com a subintegrao de um grupo social e a sobreintegrao de outro. Em relao ao primeiro grupo, ele escreve o seguinte:
Do lado dos subintegrados, generalizam-se as relaes concretas em que no tm acesso aos benefcios do ordenamento jurdico, embora eles permaneam dependentes de suas prescries impositivas. Portanto, os subcidados no esto excludos. Embora lhes faltem as condies reais de exercer os direitos fundamentais constitucionalmente declarados, no esto liberados dos deveres e responsabilidades impostos pelo aparelho coercitivo estatal, submetendo-se radicalmente s suas estruturas punitivas (Neves, 1994:261).

Assim, o sistema jurdico aparece para esses subcidados apenas pelo seu lado negativo, os direitos fundamentais mostrando-se distantes de seus horizontes e os dispositivos constitucionais se lhes apresentando quase exclusivamente em seus efeitos restritivos da liberdade (Neves, 1994:261).
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Por outro lado, afirma Neves, essa subintegrao das massas inseparvel da sobreintegrao dos grupos privilegiados. Estes ltimos, que so os sobrecidados, acrescenta ele, funcionam como bloqueadores da lei, que s utilizam o texto constitucional quando este favorvel aos seus interesses. Dessa forma, revelase a outra face da perversa assimetria: a garantia de impunidade um dos traos mais marcantes da sobrecidadania (Neves, 1994:261). E, por fim, considerando que o discurso simblico da cidadania tem servido para encobrir os problemas estruturais da subintegrao e da sobreintegrao, ele argumenta ento que o topos simblico e ideolgico cidadania pode servir mais manuteno do status quo do que integrao jurdica generalizada e igualitria na sociedade, isto , atuar contra a prpria realizao da cidadania (Neves, 1994:268). Tudo isso lhe permite a seguinte concluso:
A conquista da cidadania, no caso brasileiro, passa pela construo de um espao pblico da legalidade que, de um lado promova a identidade do Estado perante os interesses privados e, de outro, possibilite a integrao jurdica igualitria de toda a populao na sociedade (Neves, 1994:268).

A ausncia de uma igualdade jurdica real na sociedade brasileira, traduzida nas expresses subintegrao e sobreintegrao, , pois, para Neves, um indicador de que no h cidadania entre ns. Seja na forma de fetiche da igualdade Teresa Sales ou na forma de uma desigualdade jurdica de fato que no integra Marcelo Neves a questo da desigualdade, est na base das concepes de cidadania concedida da primeira e de subcidadania do segundo. O mesmo d para dizer em relao abordagem de Jess Souza, que partilha diversos pontos comuns com Sales e com Neves. Em 2003 ele publicou um livro intitulado A construo social da subcidadania, no qual apresenta sua verso da cidadania

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brasileira, concebida, a exemplo de Neves, como subcidadania (Souza, 2003). Esta ltima vincula-se, por sua vez, noo de invisibilidade da desigualdade, que seria a forma de naturalizao da desigualdade em pases da chamada modernidade perifrica como o Brasil. Mas, alm de procurar realar, como os outros dois, uma singularidade ou especificidade da cidadania brasileira, Souza aproxima-se de ambos principalmente no que diz respeito a investigar as razes das assimetrias que bloqueiam o desenvolvimento da cidadania na sociedade brasileira. Embora, para tanto, ele tambm recorra, a exemplo de Sales, aos clssicos da sociologia brasileira Gilberto Freyre e Florestan Fernandes para interpretar a realidade brasileira, suas principais inspiraes tericas so Charles Taylor e Pierre Bourdieu. Assim, Souza se apia, de um lado, no comunitarismo crtico e na teoria do reconhecimento de Taylor para discutir as peculiaridades de pases perifricos e, de outro, na teoria do habitus de Bourdieu, donde desenvolve a noo de habitus precrio, que aplica realidade brasileira.22 Souza argumenta, ento, que os pases do centro do capitalismo foram capazes de generalizar para o conjunto da populao uma igualdade bsica, traduzida pela noo de habitus primrio que constitui a base da cidadania, enquanto reserva ao chamado habitus secundrio o problema da estratificao dos estilos de vida. Os pases da periferia, a exemplo do Brasil, no teriam sido capazes de generalizar para o conjunto da populao aquele habitus primrio que seria a base da cidadania; em vez disso, generalizou-se entre ns um habitus precrio, que ajuda a reproduzir uma estrutura social que nega a grande parte da populao os direitos de cidadania garantidores de uma igualdade bsica.

Souza desdobra a noo bidimensional de habitus de Bourdieu, formada por habitus primrio e secundrio, em uma noo tridimensional, adicionando-lhe um habitus precrio, que seria caracterstico de pases perifricos como o Brasil.
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Com isso, ele afirma, em linha com o argumento de Marcelo Neves, que a igualdade formal dos cdigos legais acaba contribuindo para tornar invisvel a desigualdade real perante a lei,23 concluindo, por fim, que no lugar da cidadania temos, na verdade, uma ral estrutural constituda por subcidados. Diferentemente de Souza, Sergio Tavolaro, autor de outra interessante contribuio ao debate, no parece partilhar a idia de que temos uma peculiaridade na questo da cidadania. Em seu artigo intitulado Para alm de uma cidadania brasileira, Tavolaro comenta a produo nacional sobre cidadania e prope uma concepo alternativa agonstica e contingente de cidadania. Como sugere o ttulo de seu artigo, portanto, ele se posiciona criticamente em relao idia de peculiaridade ou excepcionalidade da experincia brasileira de cidadania, escrevendo a propsito as seguintes palavras:
O presente artigo pretende adentrar o campo de investigao a respeito das condies de possibilidade das transformaes da cidadania no Brasil, a fim de abordar criticamente essa tese da excepcionalidade que me parece permear parte significativa do tratamento acerca da institucionalizao de direitos e deveres na moderna sociedade brasileira (Tavolaro, 2009:95-6).24

Assim, alm de se posicionar criticamente em relao tese da excepcionalidade brasileira na institucionalizao de direitos e deveres, sua concepo agonstica e contingente de cidadania, pela nfase que d noo de processo, aproxima-se mais das

Argumento semelhante utilizado tambm por Jos Reinaldo de Lima Lopes e, seu artigo Direitos humanos e tratamento igualitrio: questes de impunidade, dignidade e liberdade, publicado em 2000, na Revista Brasileira de Cincias Sociais. Ver Lopes, 2000. 24 Itlicos no original.
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abordagens de Dagnino e de Durham do que das dos outros autores aqui discutidos. Ao abordar o problema da excepcionalidade brasileira, Tavolaro chama a ateno para o aparente paradoxo de se reivindicar a excepcionalidade e, ao mesmo tempo, apoiar-se nos pressupostos da tipologia marshalliana, apesar desta se referir ao caso ingls. Em sua viso, o paradoxo apenas aparente porque justamente a freqncia e intensidade com que alguns autores recorrem ao modelo marshalliano de institucionalizao de direitos e deveres que lhes fornece o contraponto para a chamada excepcionalidade normativa da experincia brasileira; ou seja, a partir do caso clssico, ingls, que se mede a peculiaridade do caso brasileiro. Por isso, conclui ele:
H uma forte correspondncia entre, de um lado, parte majoritria do tratamento acerca da aventura da cidadania no Brasil de atribuir o rtulo de desvio experincia normativa brasileira e, de outro, a considervel resistncia de parte importante de nosso pensamento sociolgico quanto a colocar em p de igualdade as linhas mestras da sociabilidade do Brasil contemporneo e aquelas das chamadas sociedades modernas centrais (Tavolaro, 2009:96).

E dessa crtica decorre sua inteno de propor uma leitura alternativa contingente e situacional que possa evitar qualquer armadilha essencializante da experincia brasileira de cidadania. As duas noes-chave s quais ele recorre so oportunidades polticas e prticas situacionais. Com base nestas duas noes, ele lida, respectivamente, com as condies de possibilidades de transformaes normativas e com o processo de construo da cidadania, em que atores sociais diversos constroem projetos normativos dspares e embatem-se em torno da reconfigurao da ordem normativa (Tavolaro, 2009:97). A anlise do processo de construo da cidadania com base nessas duas categorias lhe permitiria escapar tanto da imagem de uma cidadania brasileira quanto de percepes congeladas da
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dinmica social. Da sua concluso de que as duas noes mencionadas, com as quais ele pretende dar conta dos mbitos macro e micro do processo social, ajudam a compreender algumas das condies de possibilidade da construo da cidadania no Brasil (Tavolaro, 2009:116). Por fim, embora para construir seus argumentos ele faa referncia, como tambm o fazem Sales e Souza, aos clssicos da sociologia brasileira, sua concepo de cidadania parece mais prxima das posies de Durham e de Dagnino, pois partilha com as duas ltimas a mesma abordagem agnico-procedimentalista.

Concluso Creio que minha anlise dos seis autores permite vislumbrar, de forma simplificada, dois eixos argumentativos principais. Um deles, associado aos nomes de Teresa Sales, Marcelo Neves e Jess Souza, concentra mais a ateno na relao entre cidadania e igualdade ou desigualdade; o segundo, no qual eu incluo Eunice Durham, Evelina Dagnino e Sergio Tavolaro, prioriza mais os processos de luta pela construo da cidadania. Minha classificao evidentemente estilizada, porque no d simplesmente para afirmar que um eixo argumentativo seja cego em relao s questes priorizadas pelo outro e vice-versa. Embora estilizada, a classificao , no entanto, til porque me permite realar eventuais lacunas em cada um deles. No primeiro caso, por exemplo, os trs autores tm o mrito de alertar para o problema bastante real da distncia entre a cultivada idia de igualdade formal nos planos cultural, poltico e legal, e a dura realidade da acentuada desigualdade de fato que permeia todos os poros da sociedade brasileira. Nessas anlises, que chamam a ateno para a especificidade da situao brasileira, a relao com a tipologia da cidadania de Marshall, quando citada, e com o padro normativo de cidadania existente nos pases centrais do capitalismo no parece ser um problema, servindo ambos de referncia mesmo para se avaliar o caso brasileiro. Por

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outro lado, tambm parece evidente nos autores classificados neste eixo a valorizao da institucionalizao dos direitos de cidadania, cuja universalizao claramente postulada. Mas o diagnstico que fazem da construo da cidadania no Brasil parece atribuir, ainda que de forma implcita, um enorme grau de passividade populao marginalizada, levando-me a indagar se tal passividade real ou se fruto de um imaginrio, comum em certa historiografia, acostumado a enxergar ao apenas onde h envolvimento de grupos formalmente organizados.25 O segundo eixo argumentativo, ao contrrio, prioriza justamente a dimenso acionalista de construo de sujeitos sociais, pouco presente no outro tipo de abordagem. E ainda que haja preocupao com o problema da igualdade, a nfase no processo de luta dos movimentos sociais tende a priorizar mais a questo da diversidade ou da diferena, deslocando a questo da igualdade para um segundo plano. Isso faz com que essa segunda vertente se aproxime dos debates sobre reconhecimento, embora um dos autores do eixo analtico anterior, Jess Souza, tambm recorra explicitamente a esta ltima categoria. A mesma nfase no processo de luta, apontado acima, parece ocorrer em relao questo dos direitos na constituio da cidadania, pois a preocupao, justa verdade, em evitar a construo de categorias congeladas ou essencializadas faz com que esses autores deixem de lado questes substantivas importantes para qualquer conceito de cidadania que se preocupe com as iniqidades de uma sociedade to assimtrica como a brasileira. Da tambm decorre, suponho, a relao tensa e ambivalente com a teoria de Marshall. Assim, embora de forma enftica mais num caso do que em outro, a questo da igualdade bsica, pressuposta no conceito de cidadania de Marshall, aparece em ambas vertentes mencionadas acima. E numa sociedade marcada por tamanha desigualdade social como nossa, acho difcil fazer uma discusso sria do problema
Para uma crtica desse tipo de historiografia, ver, por exemplo, Azevedo, 2004, especialmente introduo e captulo 3; e para a questo da cidadania no sculo XIX, Azevedo, 2007.
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sem levar em conta a noo de cidadania social, que , na verdade, o trao distintivo do modelo de cidadania de Marshall. Ou seja, principalmente na noo de cidadania social que Marshall encontra o ponto de apoio para uma lgica promotora da igualdade capaz de se contrapor lgica da economia de mercado que favorece a produo de desigualdade. Claro que o contexto histrico no qual Marshall desenvolveu sua noo de cidadania social no o mesmo do Brasil atual nem do resto do mundo; diferentemente de sua poca, no vivemos hoje o auge do pleno emprego keynesiano.26 Alm disso, vivenciamos uma proliferao de movimentos sociais e culturais, cujas demandas dificilmente caberiam numa cesta unificada de reivindicaes. Por isso mesmo sua teoria est, em muitos aspectos, defasada; mas os problemas que a motivaram continuam existindo, embora talvez com outra aparncia. Em relao a isto, creio que, os desenvolvimentos recentes na poltica social brasileira em especial as polticas de transferncia direta de renda constituem-se, a propsito, num campo frtil para os debates brasileiros sobre cidadania, conforme alguns autores, alis, j perceberam.27 Um conceito de cidadania com potencial emancipatrio deve, portanto, ser suficientemente dinmico para contemplar os trs conjuntos de direitos a que se refere Marshall, alm de estar aberto incluso das novas demandas advindas dos movimentos sociais, sobretudo aquelas que possam contribuir para melhorar a vida de todos. Por isso mesmo, a construo da cidadania no deve parar no momento pr-jurdico da luta; deve envolver tambm a institucionalizao das conquistas na forma de direitos. Da mesma forma, preciso atentar para o vnculo, nem sempre explcito, entre a luta dos cidados por direitos e sua posterior institucionalizao em leis, para no se correr o risco de ver como outorgados direitos que foram, na verdade, resultado de longas e muitas vezes silenciosas lutas; isto , ver ddiva onde
Ver Silva, 2008, captulo 4. Ver a respeito, por exemplo, Suplicy (2002), Justo (2007), Rego (2008), Silva (2009).
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h conquista. Por fim, a bela expresso arendtiana direito a ter direitos supe tambm, acredito, o direito a uma vida digna, inclusive materialmente, como base para que as pessoas se tornem sujeitos de nosso destino comum. Referncias: AZEVEDO, Celia Maria Marinho de. Onda Negra, Medo Branco: o negro no imaginrio das elites, sculo XIX. 2. edio, So Paulo, Annablume, 2004. AZEVEDO, Celia Maria Marinho de. Trs modelos de nao e o problema do racismo na histria do Brasil, Intersees, 9 (1), Rio de Janeiro, UERJ, 2007, pp.41-66. Carvalho, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2001. COHN, Gabriel. Civilizacin, ciudadana y civismo: la teoria poltica ante los nuevos desafios. In: Atilio A. Boren (org), Filosofia Poltica Contempornea. Buenos Aires, CLACSO, 2003, 15-25. DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania, in Evelina Dagnino (org.), Os anos 90: Poltica e sociedade no Brasil. So Paulo, Editora Brasiliense, 1994, pp.103-115. DURHAM, Eunice Ribeiro. Movimentos sociais: a construo da cidadania. Novos Estudos, no. 10, So Paulo, CEBRAP, pp.24-30, 1984. FRASER, Nancy. From Redistribution to Recognition? Dilemmas of Justice in a Post-Socialist Age, New Left Review, 212, 1995, pp.68-93. GOHN, Maria da Glria. Teorias dos movimentos sociais, So Paulo, Edies Loyola, 1997.

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