GOVERNANA, PARTICIPAO E EFICINCIA DAS POLTICAS PBLICAS: EXAME DE EXPERINCIAS MUNICIPAIS NO

BRASIL
(VERSO PROVISRIA. NO CITAR)
RENATO RAUL BOSCHI
IUPERJ
1. INTRODUO: CLIENTELISMO E PARTICIPAO NA PRODUO DE POLTICAS URBANAS
O objetivo da presente anlise responder questo de como se estruturam
experincias locais de bons governos, entendidos esses como os que propiciam condies
para a participao popular na produo de polticas pblicas que por sua vez bloqueiem
ou neutralizem a vigncia de prticas predatrias na relao entre agentes pblicos e
cidados. Trata-se de esclarecer, atravs do exame de alguns casos, as condies para a
institucionalizao de prticas de gesto descentralizadas fundadas na cooperao
pblico/privado e na instaurao de mecanismos de accountability. Tendo em vista
determinadas caractersticas do contexto urbano, como diferentes graus de complexidade
administrativa em funo de tamanho e populao, caractersticas da plataforma de
governo e orientao partidria das administraes municipais, como pensar os fatores
determinantes do sucesso ou fracasso de distintas experincias?
Ao se tentar sistematizar os fatores que respondem por variaes na qualidade das
polticas possvel situar a anlise dessas experincias localizadas como tentativas
descentralizadas de reforma institucional que compem o quadro mais geral de reforma
do Estado, com a possvel recuperao de suas capacidades, no contexto da crise do
modelo de desenvolvimento estatista e transio para uma ordem centrada no mercado.
De fato, esta orientao se inscreve na proposta do atual governo de implantao de um
estado de tipo empresarial em substituio ao estado de tipo burocrtico. Por isso
mesmo, pensar nas razes subjacentes possibilidade de instaurao de novos recortes
pblico/privado, constitui uma maneira de se aquilatar se tais propostas, fundadas no
pressuposto de que a devoluo esfera privada de determinadas reas de atuao do
Estado atravs de mecanismos descentralizadores, apenas retiram responsabilidade do
setor pblico ou de se, de fato, implicam no seu fortalecimento. Dada a existncia de um
forte vezo valorativo enaltecendo prticas descentralizadas, sem se pensar na
contrapartida de um aumento da capacidade regulatria do Estado que tais propostas
necessariamente deveriam implicar, torna-se imperativo refletir sobre algumas prticas
vigentes. Que fatores explicariam diferentes graus de sucesso na instaurao de
formatos institucionais capazes de assegurar a acesso da populao produo de
polticas com respostas concretas em termos de uma atuao eficaz e responsvel por
parte do governo? Busca-se responder esta pergunta sistematizando, com base em
alguns exemplos de administraes locais, os fatores que incidem sobre a governana,
tal como esse conceito entendido na definio de algumas discusses recentes sobre a
gesto urbana nos pases em desenvolvimento (McCarney, 1996).
Alguns pressupostos norteiam a anlise que se segue. Em primeiro lugar, a constatao
de que inexiste em teoria poltica uma explicao adequada sobre como se constrem
novos desenhos institucionais na relao pblico/privado e, principalmente, uma vez
implantados novos formatos para a produo de determinadas polticas, como estes vm
a se consolidar no tempo como experincias consagradas. Falta, em suma, uma teoria
consistente da mudana institucional e do processo de institucionalizao.
Em vista disto, deve-se relativizar a avaliao do sucesso de diferentes experincias.
Assim, no nos parece adequado caracterizar a experincia de um contexto urbano como
sendo bem sucedida ou fracassada como um todo, conquanto no conjunto de
experincias analisadas em determinado contexto, um maior ou menor nmero de casos
"bem sucedidos possa ocorrer em cada um deles. Da que somente num sentido muito
genrico poder-se-ia falar de "cidades que do certo como no ttulo cunhado
recentemente por Figueiredo e Lamounier (1996) ou se explicar por qu do certo.
1
Um segundo pressuposto o de que ciclos virtuosos nas relaes pblico/privado so
difceis de se obter. Prticas institucionalizadas de "bons governos so geralmente
equacionadas ao estabelecimento de relaes sociais horizontais que tenderiam a
fortalecer a sociedade civil frente ao Estado. Numa mesma direo, comum na
literatura que analisa o surgimento de instituies democrticas algum tipo de relao
entre estas e o associativismo. O conceito de capital social como se referindo a estas
prticas associativas acumuladas historicamente tem sido utilizado para explicar
diferenciais na qualidade do governo e nos nveis de desenvolvimento econmico
(Putnam, 1994). Nesta vertente, o suposto o de que, na ausncia de capital social,
tendem a vigorar relaes clientelsticas fundadas em relaes assimtricas, hierrquicas
e verticais, com a conseqente utilizao de bens pblicos como moeda de troca para se
auferir benefcios privados. Contudo, apenas recentemente tem havido esforos para se
elucidar teoricamente processos como o de gerao de capital social que combinam
trajetrias especficas com pressupostos de rendimentos crescentes (North, 1990,1995;
Arthur, 1994).
Um terceiro pressuposto que informa o rpido exame de algumas experincias de
governana que se far a seguir o de que relaes clientelistas constituem a regra no
exerccio do poder poltico. Como tendncia geral, relaes predatrias de tipo clientelista
tendem a se instaurar mais facilmente em situaes ou contextos assimtricos nos quais
torna-se racional para os atores envolvidos, a troca de suporte poltico por algum bem
pblico apropriado como bem clientelstico. Conquanto possa fazer sentido que as
prticas de bons governos, bem como efeitos democratizantes estejam relacionados
existncia de capital social, sugere-se com essa postulao que relaes clientelistas
constituem anomalias do ponto de vista poltico e, ademais, associadas a contextos e
relaes sociais tradicionais. A possibilidade de que relaes clientelistas sejam mais
prevalecentes do que se supe e freqentemente encontradas mesmo em contextos
modernos regidos por instituies democrticas tem sido contraposta viso anterior
(Gay, 1997) ou mesmo apontadas como um recurso emancipatrio na ausncia da
adequada proviso de bens pblicos por parte do Estado ou ainda, como um recurso
corrente quando as relaes institucionalizadas no sistema poltico so
predominantemente clientelsticas.
1
Mais recentemente, um trabalho desenvolve a noo
de que as relaes polticas so na verdade essencialmente clientelsticas quando quer
que as trocas envolvidas sejam assimtricas (Bahia, 1997). Da as resistncias
instaurao de mecanismos que se interponham na relao de interdependncia entre
"patres e "clientes, dominadores e subordinados. Se assim, a questo passa a ser
ento a de como operam mecanismos capazes de neutralizar a tendncia instaurao
deste tipo de relaes, isto , sob que condies seria racional tanto para os produtores
de polticas quanto para a sua clientela prescindir da relao de ganhos mtuos
estabelecida em termos desiguais para operar num contexto mais simtrico,
intermediado por instituies democrticas.
Um ltimo pressuposto ento o de que as prticas de governana que simplesmente
ensejam o contato entre o pblico e o privado ou estimulam processos de democracia
direta no geram em princpio accountability. Onde quer que a relao pblico/privado
for filtrada atravs de estruturas que favoream a sua horizontalizao, maior ser a
probabilidade de que se neutralizem relaes predatrias ou de que se minimizem as
tendncias a excessivos graus de autonomia no exerccio do poder. Tal horizontalizao
seria viabilizada por formatos de representao poltica cuja eficcia, por sua vez,
dependeria da densidade e da qualidade da representao. Densidade em termos do grau
de organizao dos interesses representados e qualidade em termos da legitimidade e da
abrangncia da representao. Freqentemente, tais instncias de representao
constituem ncleos neo-corporativos, como conselhos comunitrios, nos quais diferentes
interesses so representados sob a superviso de um rgo pblico. Ou ainda
associaes locais bastante constitudas e com lideranas expressivas. Outras vezes
constituem instncias menos formalizadas, porm legitimadas junto a determinada
1 Como no caso do sistema poltico mexicano, onde o recurso a solues de tipo clientelistas praticamente o
nico possvel principalmente entre as camadas sociais destitudas. Ver Heredia (1997)
2
comunidade. Nestes conselhos, a representao de diferentes interesses torna possvel
um acordo em relao s polticas a serem adotadas assegurando a transparncia ou
"accountability a que se referiu anteriormente. A existncia de uma estrutura de
mediao com as caractersticas acima apontadas fundamental, ademais, para a
manuteno das prticas de governana no tempo.
Finalmente, o recurso a uma perspectiva de cunho mais sociolgico importante para se
entender como, nas relaes estado/sociedade, tenderia a se estabelecer um equilbrio
entre esforos por autonomia por parte dos decisores e de aproximao e penetrao por
parte de clientelas. Tal equilbrio, expresso diferentemente na literatura seja como bases
de apoio ou coalizes de sustentao e insulamento burocrtico de certos segmentos do
aparelho do estado, ou ainda como autonomia circunscrita ou "balizada (embedded
autonomy), importante para se entender pelo menos algumas das condies
subjacentes produo de polticas, mudana ou alterao de curso em polticas
existentes e at mesmo sua durabilidade no tempo. Em outras palavras, a possibilidade
de se produzir polticas que possam ser qualificadas como bem sucedidas dependeria
fundamentalmente de uma combinao entre bases de suporte que propiciam aos
decisores poder para inovar, por um lado e, simultaneamente, graus de autonomia para
se implementar no mdio prazo essas mesmas polticas. essa relao dinmica entre
decisores e bases sociais - em certos casos envolvendo at mesmo a criao de
potenciais clientelas para o sucesso de determinadas polticas - a que estaria implcita no
conceito de governana.
2
este o esforo analtico que estaremos empreendendo aqui atravs do exame de
algumas experincias de governana em duas grandes cidades brasileiras: Belo Horizonte
e Salvador. Estas duas cidades apresentam semelhanas quanto a certas caractersticas
estruturais como tamanho e grau de complexidade de sua estrutura urbana, porm so
distintas quanto ao padro das relaes pblico/privado que se produz em algumas reas
de polticas regulatrias e setoriais. Belo Horizonte e Salvador compartilham certos traos
no que diz respeito ao tamanho e caractersticas da administrao local, mas ao mesmo
tempo diferem, em termos amplos, quanto eficcia com que diferentes instncias de
governana lograram ser implantadas.
Dados do censo atualizados em 1996 revelam que, a despeito do tamanho parecido das
populaes das respectivas capitais, excluindo outros municpios da rea metropolitana,
Belo Horizonte e Salvador apresentam diferenas sensveis quanto distribuio
populacional por setores da atividade econmica e quanto ao padro de crescimento nos
ltimos anos
3
. As informaes estatsticas apontam no sentido de diferenas relevantes
no plano contextual que esto subjacentes maneira como as experincias de
2 A literatura neste veio vastssima. Reporto o leitor a apenas uma abordagem mais recente bastante
representativa da corrente a que me refiro como sociolgica que aparece no trabalho de Peter Evans e o seu
conceito de "embeded autonomy. Ver Evans (1992). Em trabalho mais recente este autor expande a viso
anterior, utilizando-se tambm da noo de capital social (Evans, 1997).
3 Na atualizao de 1996, Belo Horizonte apresentava uma populao de 2.091.448, ligeiramente suplantada
pelos 2.211.539 habitantes verificados no caso de Salvador. Deve-se salientar que, enquanto Belo Horizonte
apresentou uma taxa de crescimento populacional da ordem de 1,15% entre 1980 e 1991 que decresceu
para 0,71% entre 1991 e 1996, Salvador apresentou respectivamente 2,98% e 1,3%. Isto significa que na
primeira capital observa-se uma tendncia estabilizao do crescimento populacional, enquanto na segunda
as mesmas taxas so quase o dobro, indicando uma tendncia ao crescimento mais acelerado da populao.
Alm disso, entre todas as capitais, Salvador foi a que apresentou as maiores taxas de crescimento,
observando uma tendncia estagnao nos grandes centros como So Paulo e Rio de Janeiro. Por outro
lado, Salvador a regio metropolitana que concentra maiores ndices de pobreza, fato que se pode aquilatar
pela taxa de desemprego aberto de 8,28%, suplantada apenas pela de Recife, e pela porcentagem da
populao desocupada, sem renda ou com rendimentos menores do que 1 salrio mnimo: 23,8%, a mais
alta entre todas as regies metropolitanas. No caso de Belo Horizonte, essas mesmas taxas so de 7,04% e
18,32%. Observe-se ademais que, enquanto em Belo Horizonte 16,92% da populao est empregada no
setor industrial, em Salvador esse nmero a metade (8,60%), ao mesmo tempo em que ali a porcentagem
da populao empregada em comrcio e servios ligeiramente maior. Independente dessa distribuio,
deve-se mencionar que a renda mdia em termos de salrios mnimos consistentemente maior em todos os
setores no caso de Belo Horizonte. Em mdia, a renda em Belo Horizonte de 4,85 salrios mnimos para o
total das pessoas ocupadas, enquanto em Salvador este nmero de 3,30, o menor entre todas as grandes
capitais brasileiras.
3
governana se estruturam: Belo Horizonte uma cidade com dinamismo econmico
marcado pelo desenvolvimento das atividades industriais, com populao
comparativamente mais homognea, menores taxas de pobreza e de crescimento
populacional, enquanto Salvador mais voltada ao setor de servios e comrcio, maiores
taxas de pobreza e desemprego e maiores ndices de crescimento.
No que diz respeito s caractersticas da administrao eleita para o perodo de 1993-
1996 que compreende os exemplos de governana aqui focalizados, a semelhana tem a
ver com a escolha de prefeitos apoiados por coalizes de partidos de esquerda lideradas
pelo PT no caso de Belo Horizonte e pelo PSDB/PSB no caso de Salvador. Em ambos os
casos deve-se notar que se tratavam de coalizes de oposio em relao aos
respectivos governos estaduais e em relao ao governo federal, ainda que no que se
refere a este ltimo a legenda fosse a mesma do governo eleito para a presidncia da
Repblica.
Em se tratando de governos de orientao popular, ambos continham em suas
plataformas a implantao de experimentos de governana, seja no sentido de ensejar
maior participao atravs de parcerias envolvendo segmentos da populao, o setor
privado e o setor pblico, seja no sentido de reduzir taxas de desigualdade atravs de
efetivas polticas sociais de cunho redistributivo. Assim que, em pelo menos trs reas
de polticas, era possvel identificar propostas de governana nos casos de Belo Horizonte
e Salvador: na esfera de polticas regulatrias atravs dos respectivos Planos Diretores,
em termos da proposta de utilizao oramentria atravs dos oramentos participativos
(que na verdade constituem um modelo de gesto urbana antes que uma poltica) e,
finalmente, no plano de algumas polticas regulatrias em reas especficas, atravs da
implantao de conselhos setoriais.
Com a gama de experincias de governana anteriormente mencionadas, a idia era
possibilitar, em primeiro lugar, traar um quadro numa perspectiva mais contextual
verificando, atravs dos Planos Diretores das duas cidades, razes para diferenas no
sucesso de sua implementao. Por outro lado, o foco no Oramento Participativo,
originalmente uma proposta do PT logo encampada por outros partidos de esquerda,
permitiria uma anlise mais desagregada quanto a fatores especficos que tenderiam a
favorecer o relativo sucesso da experincia de Belo Horizonte em contraste com as
dificuldades para a sua implantao em Salvador. Por ltimo, o enfoque nos conselhos e
numa rea especfica de poltica setorial permitiria delimitar ainda mais algumas das
caractersticas presentes em experincias de governana, alm de possibilitar a
relativizao sobre diferenciais de sucesso entre as duas cidades como um todo, na
medida em que, nesta rea foi possvel identificar os chamados casos "que do certo.
Proceder-se- em seguida a uma descrio sucinta das experincias acima mencionadas
para o caso de Belo Horizonte e para o caso de Salvador, para se concluir com um
resumo comparativo apontando os elementos chave que distinguem ou aproximam as
duas cidades em termos de governana e participao.
4
2. PLANEJAMENTO E FORMULAO DO PLANO DIRETOR: COORDENAO, DESCENTRALIZAO E CAPITAL SOCIAL
(BELO HORIZONTE) VS. CERCO CLIENTELISTA, DESARTICULAO E LIMITES DA GOVERNANA (SALVADOR)
no nvel mais amplo das condies polticas subjacentes s experincias de
"governana que se observam diferenas marcantes entre as duas cidades. Conquanto
no sejam impeditivas da instaurao de prticas de governana, certas caractersticas
do contexto poltico filtram ou limitam a maneira como essas ltimas vm a se constituir.
Um contexto poltico no geral mais articulado em termos das diferentes instncias de
governo internamente (o Executivo municipal, suas secretarias -principalmente a de
4 Abordaremos aqui apenas os traos que nos parecem mais relevantes em cada caso. Toda a anlise est
baseada em relatrios de pesquisa para o projeto GURI, coordenado pelo autor em Belo Horizonte e Salvador
entre setembro de 1996 e janeiro de 1997.Ali aparece farta documentao, alm das excelentes anlises
desenvolvidas pelas duas equipes locais, das quais reproduzimos aqui alguns trechos reformulados. Desta
forma remetemos o leitor a essas fontes: Somarriba et. al. (1996) e Ivo et. al. (1997).
4
Planejamento, a Cmara de Vereadores) e, externamente, destas em relao s esferas
estadual e federal, um processo gradual de negociao e incorporao dos principais
atores e interesses organizados, aliados a uma prtica histrica de descentralizao
administrativa caracterizam Belo Horizonte. Por contraste, o contexto poltico de Salvador
marcado por baixos graus de descentralizao administrativa, pela divergncia e
dissociao da administrao local em relao aos planos estadual e federal, alm das
caractersticas conjunturais que imprimem coalizo de governo um carter bastante
heterogneo e conducente desarticulao.
Quando a Frente BH Popular, encabeada pelo Partido dos Trabalhadores sob a liderana
de Patrus Ananias, assumiu a Prefeitura de Belo Horizonte (1993/96), implantou-se uma
gesto aberta participao de diversos setores da sociedade no processo de definio e
adoo de diretrizes que orientam a ao do poder pblico na cidade. Essa mudana
traduziu-se menos na criao de novas estruturas burocrtico administrativas e mais na
inovao de procedimentos com a incorporao de diferentes setores da sociedade no
processo de deciso.
A Frente BH Popular decidiu retomar o processo, iniciado e paralisado em administraes
anteriores, de elaborao de um Plano Diretor o qual, desta feita, mais que um plano de
metas e um instrumento capaz de gerar renda e emprego, era um plano definidor de
rumos do processo de produo e apropriao da cidade que priorizava a gesto
democrtica.
O Plano Diretor proposto consistia num instrumento de gesto urbana, em cuja
concepo as atividades de anlise, planejamento e regulamentao seriam tarefas
permanentes, dotadas de flexibilidade e abertas participao de diferentes atores.
Concluda a Minuta do Plano Diretor, a Prefeitura promoveu a realizao de um "Frum da
Cidade para o qual foram convocados a participar amplos setores do governo e da
sociedade. A mobilizao da comunidade em relao ao processo de discusso do Plano
foi diferenciada e teve como base a percepo de questes que lhes eram afetas, visando
reivindicar mudanas pontuais. Tal mobilizao foi conseqncia, em parte, da
experincia de gesto descentralizada da Administrao Municipal Frente BH Popular
desde o incio de seu mandato. Assim, o Plano previa a participao popular nos comits
de deciso e acompanhamento de obras urbansticas que afetam a comunidade,
avaliao de impacto urbanstico das atividades da rea conforme estabelecido na Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, estmulo a criao de fruns locais para as
comunidades discutirem questes relativas as condies locais de vida, particularmente a
habitao, meio ambiente, sade, saneamento, adensamento demogrfico e
concentrao de atividades no residenciais alm da constituio de um Conselho
Consultivo composto por representantes da populao local, da Administrao Municipal e
da comunidade tcnica.
O processo de negociao do Plano Diretor de Belo Horizonte foi facilitado pela existncia
de uma gesto urbana descentralizada e pelo fato de ter sido precedida pela experincia
do Oramento Participativo
5
. Por contraste, as condies singulares de gesto da Cidade
de Salvador, durante o governo de Ldice da Matta (perodo de 93-96), permitem
qualificar os limites da governana urbana.
A Prefeitura de Salvador, naquela gesto estava vinculada ao PSDB, tendo a Prefeita se
integrado a este partido na fase pr eleitoral, aps uma experincia de militncia anterior
no PC do B, pelo qual exerceu mandatos de Vereadora da Cmara Municipal de Salvador
e de Deputada Federal Constituinte. A vitria eleitoral de Ldice, resultado de uma
5 As experincias tm ainda carter incipiente, com manifestao de interesse e participao desiguais no
processo de discusso e negociao do Plano Diretor, observando-se o predomnio de alguns setores - em
especial a construo civil e algumas associaes de bairros de zona nobre da cidade. O formato de
participao adotado pela Prefeitura foi amplo e descentralizado, envolvendo setores diversos da sociedade
mas no foi suficiente para assegurar uma representao significativa de todos os segmentos. A natureza
tcnica e especializada da maior parte das questes em discusso dificultou e at mesmo excluiu do processo
os setores populares, especialmente os de mais baixa renda.
5
coligao integrada por 9 Partidos
6
, dificultou uma prtica poltica coesa da Frente e
afetou sua base de sustentao popular local. Externamente, a Prefeitura enfrentava uma
forte oposio, na forma de um bloqueio poltico, por parte do esquema do senador
Antnio Carlos Magalhes -ACM - que dominava o governo estadual
7
. Assim, o processo
de governo local no significava apenas operar um quadro poltico administrativo
instvel, mas tambm viabilizar um projeto poltico de resistncia, implementando um
modelo de gesto moderno e democrtico.
Este projeto local de resistncia, assentado numa relao conflituosa com a instncia
administrativa estadual, acabou por repercutir nas relaes efetivas da Prefeitura e do
PSDB local com a esfera do Governo Federal e as lideranas nacionais do Partido, quando
da eleio para a Presidncia da Repblica, fragilizando sua base de sustentao partidria e
de apoio poltico a nvel do governo federal
8
.
O quadro de relativo isolamento da Prefeitura de Salvador das outras instncias
administrativas do Governo Estadual e Federal teria dificultado com que o executivo
municipal mobilizasse uma maior participao das foras sociais no processo decisrio de
governo da cidade, principalmente no sentido de superar prticas clientelsticas, evitando
a apropriao indevida do espao pblico por interesses privados. Assim, a experincia
de gesto da cidade, com a implantao de instrumentos institucionais de participao e
direcionada para a transformao das prticas e da cultura poltica tradicional, no foram
suficientes para alterar o quadro de ineficcia poltica do aparelho municipal, que
historicamente oscilou entre autonomia e dependncia frente esfera estadual.
Alm disso, o prazo exguo de montagem do governo no favoreceu o estabelecimento
de um programa detalhado de ao poltica, na fase que antecedeu a posse, nem
tampouco a definio de uma estratgia de articulao das diferentes aes setoriais.
Assim, a funo planejamento no figurou como um componente poltico de aes
programticas para o novo governo
9
.
Como resultado, o Plano Diretor deixou de se constituir em instrumento bsico geral de
poltica urbana, entendido como processo pactuado entre diferentes agentes pblicos e
privados, dando lugar a macro ou micro projetos de interveno urbana, assentados em
acordos pontuais voltados ao curto e mdio prazos. Em poucas palavras, o Plano Diretor
no estava assentado numa estrutura previamente descentralizada e sua concepo
efetiva no resultou de um processo de negociao da plataforma de governo e sim de
tentativas posteriores de acomodao de conflitos dentro de uma desarticulada estrutura
de planejamento preexistente.
6 Frente constituda com o apoio dos seguintes partidos: PSDB, PV,PDT,PPS,PSB,PC do B, PMN, PT e,
posteriormente, o PMDB.
7 Primeiro, atravs de um cerco na mdia com a veiculao contnua de uma suposta inoperncia da
municipalidade em contraste a uma imagem positiva do governo estadual; segundo, atravs da instaurao
de uma espcie de "governo paralelo" exercido nas reas de competncia administrativa do Municpio; e, por
fim, atravs do bloqueio de recursos negociados para o governo municipal.
8 O PSDB da Bahia apoiou o candidato do PT, avaliando ser impossvel sustentar, ao nvel local, uma coligao
com o PFL, onde ACM ocupa forte posio de liderana e poder no mbito das articulaes nacionais.
9 O Plano Estratgico da Administrao Municipal foi concludo em fevereiro de 1994, em plena vigncia de
uma estrutura administrativa regimental que localizava o planejamento no CPM. Este rgo, no entanto, no
tinha o status de secretaria, o que retirava do seu dirigente, em parte, a autoridade necessria ao de
coordenao e controle das aes intersetoriais realizadas. Ao lado da tentativa de institucionalizao das
aes de planejamento, implementaram-se, tambm, as aes institucionais de descentralizao
administrativa da prefeitura. Atravs da Coordenadoria das Administraes Regionais, foi dado incio
implantao efetiva das 17 Administraes Regionais, de vez que, at ento, s uma havia de fato sido
criada. A flexibilidade contida na proposta de interveno urbana descentralizada esbarrava ao nvel central
em estruturas participativas justapostas s unidades executivas das ARs. Criaram-se, assim, estruturas
paralelas e superpostas, geradoras de tenso e dificuldades.
6
3. ORAMENTO PARTICIPATIVO COMO DESCENTRALIZAO E DEMOCRATIZAO:POSSIBILIDADES E LIMITES
Entre as formas de participao popular na administrao pblica que emergiram nas
duas ltimas dcadas no Brasil sobressai a proposta de Oramento Participativo. Com ele
a idia de democracia participativa adquiriu maior consistncia e as numerosas
experincias desenvolvidas, embora tenham alcanado xito variado, contriburam para o
amadurecimento e a popularizao deste modelo de gesto pblica. Assim, num segundo
nvel de anlise, focalizaremos os experimentos de oramento participativo em Belo
Horizonte e Salvador como um formato de gesto fortemente relacionado a determinadas
caractersticas do contexto poltico, mormente quelas dependentes de uma trajetria
(path dependent) particular e cumulativa de descentralizao efetiva da qual a prpria
implantao bem sucedida do OP um ponto de chegada.
O Oramento Participativo iniciado em Belo Horizonte no ano de 1993, foi o resultado de
um processo de mudana institucional que vinha acontecendo no municpio desde fins
dos anos 70 e que teve avanos maiores no final dos anos 80.
10
Uma medida que j sinalizava a preocupao com a criao de esferas de governo mais
prximas e mais sensveis s demandas da populao foi a subdiviso do municpio em
Administraes Regionais. O incio da implantao de duas das atuais Administraes
Regionais de Belo Horizonte ocorreu ainda na dcada de 70. Mais tarde, foram criadas
outras sete, que foram se implantando lentamente e com pouca autonomia, ao longo da
dcada de 1980.
11

O modelo de Oramento Participativo adotado em Belo Horizonte, to logo empossado o
governo da Frente BH Popular, distinguiu-se pelo fato de combinar a participao de
associaes populares (associaes comunitrias, principalmente) e de outras entidades
representativas (religiosas, culturais etc.) com a participao de cidados avulsos,
contemplando desta maneira o contingente significativo de pessoas que no se vinculam
a movimentos organizados
12
. Quanto participao, percebe-se claramente um certo
deslocamento de uma preocupao inicial em se ter um nmero crescente de
participantes, a uma preocupao crescente com a qualidade de sua participao. Assim
sendo, a partir da implementao do segundo OP, os responsveis comearam a pensar
na necessidade de introduzir critrios que garantissem, minimamente, uma distribuio
mais eqitativa dos recursos pblicos. De posse de informaes mais precisas e
detalhadas sobre a cidade, seria possvel introduzir diretrizes de planejamento que
evitassem esta "captura do OP por lideranas ou grupos detentores de maiores recursos
materiais e/ou polticos.
O calendrio de discusso do OP estende-se de junho a setembro, envolvendo uma longa
sequncia de atividades. Inicia-se com trs rodadas de assemblias populares em sub-
regies (agrupamentos de bairros prximos) em cada Regio Administrativa da cidade
13
.
Em seguida, so realizadas as Caravanas de Prioridades, que consistem em excurses,
por nibus, do conjunto dos delegados de uma regio para verificar in loco os problemas
10 A tendncia a se ampliar espaos para a influncia popular nas decises de governo se manifestou em Belo
Horizonte atravs da criao do Programa de Desenvolvimento de Comunidades - PRODECOM - em 1979,
uma proposta de administrao ou governo participativo voltada principalmente para atividades de melhorias
urbanas em vilas e favelas.
11 Sob o governo do PSDB (1989-1992), foram adotadas duas outras iniciativas relevantes. Uma foi a proposta
de criao de Conselhos Comunitrios por administrao regional. Outra foi o Programa Participativo de Obras
Prioritrias - PROPAR - que consistiu na realizao de assemblias regionais sem carter deliberativo. Tais
iniciativas no chegaram a inaugurar um novo estilo de governar, mas criaram condies institucionais para
tal (principalmente no caso da descentralizao), contribuindo tambm para manter uma certa vitalidade das
formas de organizao popular onde elas j tinham maior enraizamento.
12 Desde o comeo, o nmero de participantes foi expressivo: as reunies realizadas em 1993 contaram com a
presena de 15.716 pessoas. Em 1994 foram 28.263, com um crescimento de cerca de 80%. Em 1995, novo
salto, para 52.900 participantes, nmero que caiu para 39.599 em 1996.
13 Na primeira rodada, so transmitidas aos participantes informaes sobre as receitas, as despesas e os
recursos do municpio disponveis para investimentos, num esforo conjunto das Administraes Regionais e
das Secretarias da Fazenda e do Planejamento para expor de forma inteligvel e atraente o quadro do
oramento municipal. As outras duas rodadas destinam-se a apontar e aglutinar as reivindicaes de cada
sub-regio e finalmente escolher os delegados ao Frum Regional.
7
apontados como prioritrios nas assemblias subregionais
14
O Frum Regional constitui o
terceiro momento de deliberao do OP, no qual votada a lista de obras e servios
prioritrios da regio e so escolhidos os membros da COMFORA. O coroamento do
processo o Frum Municipal, evento de natureza fundamentalmente poltica em que
apresentado de forma consolidada o conjunto de atividades contempladas no OP
15
.
A implantao das 9 Administraes Regionais - AR - hoje existentes em Belo Horizonte
foi um processo lento, marcado por avanos e recuos. Na administrao do PT
(1993/1996) ocorreram os maiores avanos no processo de descentralizao poltico
administrativa da cidade, de um modo estreitamente dependente do papel ativo
assumido pela AR enquanto instncia mais diretamente responsvel pelo relacionamento
com a populao na implementao do OP. Por desenvolverem contatos diretos e
permanentes com a populao, os administradores regionais ficaram conhecendo mais as
carncias regionais, sofrendo presses diretas dos moradores para resolv-las. Assim, no
planejamento do OP, tornaram-se os principais responsveis pela mobilizao das
comunidades com o objetivo de estimular a sua participao na identificao e resoluo
dos problemas locais. Por outro lado, os administradores assumiram uma posio de
relevo na interao com o nvel central (Secretarias de Governo, da Fazenda e de
Planejamento e o prprio Gabinete do Prefeito) e acabaram atuando de forma concertada
na busca de melhor aparelhamento e de maior autonomia das AR para o atendimento
das demandas
16
.
Um ponto central da experincia de OP em Belo Horizonte se refere, assim, ao
fortalecimento poltico das Administraes Regionais como esfera de governo mais
prxima dos atores sociais locais e, conseqentemente, mais sensvel s demandas da
populao. Poder-se-ia afirmar que as novas prticas poltico administrativas
implementadas atravs do OP alteraram positivamente todo o funcionamento do governo
municipal. Como resultado da interao estreita entre os governantes e a populao,
foram criadas condies mais favorveis formao de uma cidadania democrtica,
especialmente entre os grupos de baixa renda que se habituaram a negociaes intensas
com as autoridades e a enfrentar temas complexos como o do oramento pblico.
Por contraste ao quadro descrito para Belo Horizonte, uma das principais dificuldades na
implementao da proposta de oramento participativo em Salvador resultou
precisamente dos problemas de articulao entre planejamento e oramento, alm da
ausncia de uma efetiva descentralizao administrativa no mbito do municpio.
17
Para o
14 . A finalidade proporcionar aos delegados conhecimento adequado das carncias mais graves da regio
como um todo, com vistas elaborao da lista definitiva de prioridades. As Caravanas foram concebidas
como um dos principais recursos para o desenvolvimento de uma viso mais abrangente dos problemas da
regio e da cidade, diminuindo-se a tendncia, largamente observada nos contatos Estado/comunidades,
formulao de demandas excessivamente localizadas e atomizadas.
15 A partir do segundo ano - 1994 - foram introduzidas as Feiras Culturais, realizadas em cada regio com o
objetivo principal de divulgar o OP junto a um pblico mais amplo. Naquele mesmo ano o governo municipal
procurou ampliar o escopo do OP, acrescentando s assemblias regionais reunies de outra natureza,
relacionadas com setores especficos da administrao. Foram os Fruns Setoriais - de Educao, de Sade,
de Meio Ambiente, de Desenvolvimento Social e de Administrao (Recursos Humanos e Despesas de
Pessoal). O propsito desses Fruns, anlogo ao das Caravanas, era proporcionar uma viso global da
situao dos respectivos setores governamentais e de suas diretrizes polticas.
16 A formulao e implementao do OP exigiu da Secretaria de Planejamento uma radical reestruturao em
todos os sentidos. Alm de recrutar alguns tcnicos bem treinados, grande investimento foi feito com vistas
produo de um ndice de Qualidade de Vida Urbana - IQVU - que possibilitasse uma distribuio mais
adequada e mais justa de recursos pelas vrias regies da cidade, na prpria montagem do OP. A partir de
iniciativas como esta, foi-se desenvolvendo no rgo uma "cultura de planejamento que se nutriu,
fundamentalmente, do trabalho de detectar problemas e definir prioridades desenvolvido pelas AR nos
marcos do OP. A partir do rgo central de planejamento, esta prtica se expandiu para a SUDECAP, que
reativou sua Diretoria de Planejamento, afinando-a com a dinmica do OP.
17 No plano institucional, a elaborao do oramento se dava no mbito do ento rgo central responsvel
pelo planejamento da Prefeitura, o CPM (Centro de Planejamento Municipal), em articulao direta com a
Secretaria Municipal de Governo (SEGOV) e a Secretaria da Fazenda. As decises de cunho oramentrio, no
entanto, eram tomadas diretamente pela Secretaria Municipal de Governo juntamente com o Programa de
Desenvolvimento de Aes Estratgicas (PRODAE). Com a reforma administrativa, ocorrida tardiamente ao
final de 1995, cria-se a Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Econmico qual se
8
ano de 1995 procurou-se uma articulao estreita entre o planejamento e o oramento,
mas somente no oramento de 1996 conseguiu-se adequar o planejamento ao
oramento, contemplando no mesmo apenas os projetos de cada secretaria vinculados
ao planejamento estratgico. Somente aps instituda a regionalizao administrativa
estimulou-se participao da populao no processo de elaborao oramentria.
Salvador foi dividida administrativamente em 17 ARs (Administraes Regionais)
abrangendo, cada uma delas, vrios bairros
18
. A diviso do Municpio de Salvador em
unidades regionalizadas quando foi estabelecida, objetivava a descentralizao
administrativa e a otimizao da execuo de obras e prestao de servios de interesse
local. No entanto, as ARs no tm autonomia oramentria, financeira e administrativa,
de modo a se constiturem em sub-prefeituras, com capacidade administrativa e
competncia tcnica para desempenhar as funes que lhe foram conferidas por lei. No
so, a rigor, unidades gestoras descentralizadas. A diviso da cidade em ARS se deu por
critrios do IBGE, sem levar em considerao certos parmetros administrativos. Por
outro lado, os Administradores das ARs s foram nomeados no 2 semestre de 1996,
quase no final do governo aqui analisado.
Assim como em Belo Horizonte, o procedimento formal de elaborao do Oramento
Participativo realizado em trs etapas mas, diferentemente, as AR no tm em
Salvador o mesmo papel mediador e aglutinador. Em primeiro lugar, so realizadas em
todas as administraes regionais, no ms de maio, reunies preparatrias abertas ao
pblico, nas sedes das Associaes de Bairro ou em outros espaos cedidos pela
comunidade local. Os articuladores municipais juntamente com o Conselhos de cada AR,
convocam cada comunidade para uma reunio Plenria Temtica, com a participao de
Secretrios Municipais (em geral os da Infra-Estrutura, Sade e Educao), a equipe de
elaborao oramentria da CEPRO, as associaes de bairro, de classe e a populao em
geral.
A segunda etapa corresponde a uma reunio, na qual o governo apresenta suas
possibilidades oramentrias, ou seja, os tipos de interveno possveis de serem
realizadas pela administrao e a disponibilidade de recursos financeiros. Nesse momento
so distribudos, pela Coordenao das ARs, questionrios para serem preenchidos por
quem quer que tenha uma reivindicao a fazer.
A terceira etapa a da avaliao da viabilidade tcnica e oramentria para atendimento
dos pedidos. Os questionrios depois de preenchidos so compatibilizados pela AR
correspondente e encaminhados aos rgos competentes para uma avaliao tcnica dos
projetos que podem integrar a Proposta Oramentria
19
.
Definidas as prioridades pela Comisso, as indicaes populares so encaminhadas aos
Secretrios responsveis pelo atendimento das demandas, para inclu-las nas suas
respectivas propostas oramentrias. Por fim, a Secretaria Municipal de Planejamento e
Desenvolvimento Econmico consolida e sistematiza as informaes oriundas dos rgos
da administrao municipal e aquelas provenientes da reunies do Oramento
Participativo, ajustando-as legislao e ao Plano Estratgico da Administrao.
subordina o CPM, que ficaria encarregado, apenas, dos projetos urbansticos. As atribuies do PRODAE
passam a integrar esta nova Secretaria de forma a alcanar, justamente, essa articulao entre o
planejamento estratgico e o oramento, fazendo renascer o Sistema integrado de Planejamento e
Oramento, implantado na Prefeitura na segunda metade da dcada de 1970. A GEPRO (Gerncia de
Programao e Oramento), antigo rgo do CPM responsvel pela atividade oramentria do municpio,
transformado em CEPRO (Coordenao Central de Programao e Oramento), subordinada diretamente ao
Secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Econmico.
18 Estas ARs contam com um administrador de livre escolha do Prefeito e vrios articuladores comunitrios,
que so escolhidos pelo Conselho representativo da respectiva regio, para um mandato de 2 anos. A nvel
central, as ARS so coordenadas, pela Coordenadoria das Administraes Regionais, vinculada SEGOV, mas
a Secretaria das Aes Municipais a unidade articuladora desse processo do Oramento Participativo junto
s comunidades.
19 Para essa finalidade foi criada, no ltimo ano de mandato, uma Comisso da qual participam tcnicos da
CEPRO, da Secretria Municipal de Saneamento e de Infra-Estrutura Urbana e da Secretria Municipal de
Governo (Articulao), para analisar as propostas. esta Comisso que decide sobre as propostas que podem
ou no ser atendidas.
9
O oramento participativo implementado pelo poder executivo no foi bem absorvido
pelos representantes na Cmara Municipal. Um dos grandes espaos histricos de conflito
entre os Poderes Executivo e Legislativo precisamente a rea oramentria. A criao
de canais institucionalizados de intermediao entre sociedade e poder pblico no
processo decisrio de alocao de recursos pblicos altera a frmula tradicional de
elaborao dos oramentos pblicos locais, reduzindo a participao do Legislativo.
Assim, ficam tambm reduzidos os espaos para a utilizao do oramento como
clientelismo
20
.
A criao de espaos institucionais de participao com maior ateno s demandas
populares envolve, tambm, uma dimenso tcnica que pode desvirtuar o carter das
solicitaes originais. A partir do Projeto de Lei Oramentria Anual do Municpio de
Salvador para o exerccio de 1997, depreende-se que o objetivo maior desta
administrao era transform-lo em um instrumento de planejamento, gesto e
autonomia municipal, com um enfoque exclusivamente tcnico. Assim, o executivo, ao
mesmo tempo em que apresentava um discurso social, participativo, de flexibilidade e
descentralizao no que se refere ao oramento da Prefeitura, procurou reforar os
mecanismos tradicionais de planejamento e elaborao oramentria. No teria havido a
necessria vontade poltica para implantar, efetivamente, um processo de
descentralizao no municpio.
Sem embargo, houve um processo, ainda que limitado, em que a populao,
efetivamente, participou. No h, aparentemente, conflitos de natureza tcnica fortes,
entre o rgo central de planejamento responsvel pela elaborao oramentria e as
assemblias populares representativas das ARs, mas houve resistncia ao Oramento
Participativo por parte do Secretariado Municipal. A ausncia de uma relao mais
estreita entre o planejamento e o oramento e a resistncia generalizada e fragmentria
do secretariado, criaram bloqueios implementao deste instrumento de
democratizao do poder poltico e da gesto urbana. Aps a consulta s ARs, o
oramento continuou a ser montado em bases tradicionais, sem vinculao com os
planos de governo, no sendo utilizado enquanto instrumento de planejamento e
administrao pelos rgos do poder.
O OP parece constituir um modelo de gesto pblica que, ao incorporar os objetivos de
favorecer a participao regular dos cidados na gesto estatal e aumentar o controle
permanente do Estado pelas organizaes da sociedade, pode contribuir
significativamente para o alargamento da esfera pblica. No entanto, sua implementao
concreta enfrenta uma srie de dificuldades cuja superao exige esforo continuado e de
longo prazo.
Uma primeira questo diz respeito prpria dinmica do OP. Em seu formato atual, o OP
tem sido "capturado por agentes polticos com maior capacidade de mobilizar recursos,
reproduzindo em seu mbito aes polticas de corte clientelista. No experimento de
Salvador, a tendncia foi a de que a deciso de distribuio fosse feita na base de
negociaes polticas e em funo de decises centralizadas partindo dos escales
superiores da administrao. Sendo a qualidade da representao popular nas reunies
das ARs por vezes discutvel sempre possvel que os representantes dos cidados nas
assemblias traduzam, efetivamente, interesses pessoais, polticos, partidrios, presses
de certos grupos e no, o interesse geral da coletividade, com grandes riscos de
manipulao e cooptao. Para enfrentar este tipo de problema parece necessrio que se
d mais ateno qualidade da participao, e que as administraes locais sejam mais
diretivas, passando, por exemplo, a distribuir recursos luz de critrios mais refinados.
20 No caso de Salvador, possvel que a restrio do comprometimento dos partidos de esquerda,
especialmente do PT, com Chefe do Executivo local, tenha sido um dos primeiros motivos da falta de apoio da
Cmara institucionalizao do processo participativo de elaborao do oramento. Ao no se mobilizar em
torno desse mecanismo inovador, a bancada de esquerda na Cmara deixou de reconhecer e legitimar o novo
espao aberto participao popular. Paralelamente, criou um outro frum de participao, dentro da prpria
Cmara, que se efetivava na fase de discusso para aprovao da proposta oramentria, atravs de convites
a pessoas da comunidade em geral, para participarem de painis de onde retiravam propostas que eram
apresentadas, em seguida, em forma de emendas ao projeto de Lei Oramentria.
10
Finalmente, uma das dificuldades mais evidentes na implantao do Oramento
Participativo, embora no o invalide enquanto prtica democrtica, a limitao de
recursos
21
.
4. CONSELHOS DELIBERATIVO-CONSULTIVOS NA PRODUO DEMOCRTICA DE POLTICAS SETORIAIS
Na rea de polticas setoriais, o terceiro dos nveis analticos que aqui nos ocupa,
possvel verificar como, a despeito das limitaes de ordem contextual abordadas
anteriormente, certas prticas de governana se instauram com um certo grau de
sucesso. Ainda assim, como se ver para o caso de um conselho em cada uma das
cidades, importante o processo de negociao incorporando interesses organizados de
diferentes tipos, bem como a capacidade de coordenao com outras esferas da
administrao municipal. Em especial, a existncia de uma arena de representao de
cunho neo-corporativo essencial no sentido de neutralizar a captura de tipo clientelista
envolvendo atores privados e pblicos.
Conselhos consultivos ou deliberativos setoriais tm se constitudo num modelo de
recorte pblico/privado que se tm reproduzido em escala visvel nas administraes
municipais, materializando de maneira pontual e localizada, propostas de governo
participativo. Em Belo Horizonte, por exemplo, existem onze desses conselhos em
atividade, buscando ampliar a participao de vrios segmentos do aparato pblico e da
sociedade civil na concepo, implementao e avaliao de polticas setoriais.
Como parte de sua plataforma de governo em vrios outros municpios, a gesto
municipal do PT deliberadamente incentivou a criao e consolidao deste tipo de
conselhos, com maior ou menor influncia sobre os rumos das diversas polticas setoriais.
O conselho Deliberativo do Patrimnio Cultural um destes casos. A proposta de
preservao do patrimnio cultural ainda objeto de muita polmica na sociedade, em
torno dela se estabelecendo conflitos de toda ordem, o que transforma a concepo e
implementao de polticas nesta rea num processo bastante complicado.
A proteo do patrimnio cultural do municpio de Belo Horizonte, s vai ser instituda
pela Lei 3.802, de 6 de julho de 1984, com a criao do Conselho Deliberativo do
Patrimnio Cultural do Municpio - CDPCM. Com todos os seus nove membros indicados
pelo prefeito, chega a se reunir por algumas vezes partir de 1986, mas s
efetivamente implantado em 1990
22
. Com a organizao da Secretaria de Cultura em
1989, cuidou-se de dotar o Conselho de condies de efetivo funcionamento. Realizam-se
alteraes na composio do Conselho, o qual passa a ser constitudo por quinze
membros. Passa ento a ser dotado de composio interinstitucional e interdisciplinar,
traduzindo, portanto, ampla e diversificada representao comunitria
23
.
21 A maior parte dos recursos est comprometida com os encargos fixos (pessoal, despesas de manuteno,
servios da dvida etc.). Os recursos restantes so destinados aos novos projetos, as ampliaes e melhorias
dos servios. No caso de Belo Horizonte, no primeiro ano foi destinada ao OP metade dos recursos de que o
Municpio dispunha para investimentos, ficando a outra metade para obras chamadas estruturantes (de maior
porte e impacto mais global na cidade) e para obras rotineiras de manuteno. Os recursos reservados ao OP
nesse primeiro ano foram aproximadamente de 15 milhes de dlares (cerca de 15 milhes de reais). Para o
Oramento de 1995, elevaram-se a 18 milhes de reais. Para 1996, o crescimento foi mais significativo,
perfazendo 33 milhes de reais e, para 1997, foram destinados ao OP 34 milhes de reais. Em Salvador os
recursos destinados ao Oramento Participativo representaram 27% do total dos recursos disponveis para
investimentos, que so da ordem de 10% do total do Oramento Municipal.
22 O Decreto de 17/12/86, que dispe sobre o Regimento Interno do Conselho estabelece que compete ao
Conselho Deliberativo promover e preservar a herana cultural do Municpio; proteger, pelo instituto do
tombamento, monumentos, obras, documentos, bens e conjuntos de valor histrico, artstico, arqueolgico,
etnogrfico, bibliogrfico, documental e paisagstico; estimular, visando a preservao do patrimnio cultural,
a utilizao combinada do tombamento com outros mecanismos de ordem urbanstica e tributria; estimular
o planejamento urbano como meio de alcanar os objetivos da preservao do patrimnio cultural,
notadamente pela insero de tal preocupao entre as variveis consideradas pela Lei de Uso e Ocupao do
Solo; sugerir ao Executivo Municipal a formulao de uma poltica cultural para o Municpio e dela participar;
definir o permetro de proteo do entorno de bens tombados entre outros.
23 O Conselho passou a compor-se da seguinte forma: pelo Secretrio Municipal de Cultura que o preside; pelo
Secretrio Adjunto de Cultura, que substitui o presidente em suas faltas ou impedimentos; por um
11
Empossada a administrao municipal para o perodo 93-96, o Conselho, recomposto,
rene-se, pela primeira vez, para deliberar sobre a impugnao ao tombamento de um
colgio situado num tradicional bairro da cidade. A partir do debate sobre a impugnao
deste tombamento se estabelece no Conselho e na Secretaria Municipal de Cultura a
prtica inovadora do que se convencionou chamar de "negociaes urbanas" e que iriam
marcar a gesto municipal em termos de preservao do patrimnio cultural da cidade
24
.
Simultaneamente preparao dos tombamentos, deu-se incio, na Secretaria de
Cultura, elaborao dos inventrios de quatro bairros populares da cidade. Mais do que
a listagem dos imveis, procurou-se descrever o processo histrico de ocupao destes
bairros recorrendo-se, sobretudo, s associaes de moradores, creches e grupos
culturais. O amplo envolvimento das populaes daqueles bairros e o apoio da Imprensa
teriam criado um clima favorvel aos tombamentos ento efetuados, ampliando a base
de apoio ao Patrimnio.
Os conselhos tendem a ser percebidos como instrumentos importantes na promoo da
descentralizao administrativa, na ampliao da participao popular no processo
decisrio e na introduo de maior eficcia na implementao de polticas pblicas. Sua
funo deliberativa ou consultiva, sua composio interna e seu grau de flexibilidade para
incorporar novas representaes coletivas sugerem, no entanto, maiores ou menores
chances de que estes objetivos sejam alcanados. No caso do Conselho Deliberativo do
Patrimnio Cultural do Municpio, pode-se argumentar que, seja pelo seu carter
deliberativo, seja por sua composio interna ou pelos resultados prticos de suas
deliberaes, ele parece estar contribuindo para a maior participao da sociedade civil
no processo decisrio, para ampliar a eficcia da gesto municipal no campo da
preservao do patrimnio e, por extenso, para a elevao da qualidade de vida em
Belo Horizonte. o seu carter deliberativo que parece favorecer a efetiva
descentralizao das decises, contribuindo, ao mesmo tempo, para diminuir as presses
de lobbies privados junto ao Executivo. Para isto certamente contribui a sua legitimidade
enquanto rgo colegiado representativo da sociedade civil e, ao mesmo tempo, de
composio marcadamente tcnica
25
.
A contrapartida de um conselho na rea de poltica setorial voltada cultura no caso de
Salvador o Conselho Municipal do Carnaval. Embora tendo um alcance mais amplo,
dada a centralidade do carnaval como uma atividade turstico cultural na Bahia, aqui
tambm possvel apreender a importncia de um espao de representao na produo
representante da Secretaria Municipal do Meio Ambiente; por dois representantes da Cmara Municipal; por
um representante do IPHAN; por um representante do IEPHA; por um representante da Universidade Federal
de Minas Gerais - UFMG; por um representante da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais - PUC-MG;
por um representante do IAB-MG; por um representante da Associao Nacional de Professores Universitrios
de Histria - ANPUH-MG; por um representante da Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente, Patrimnio
Histrico, Artstico, Cultural, Esttico e Paisagstico da Procuradoria Geral da Justia a do Estado de Minas
Gerais e por trs membros escolhidos pelo Prefeito Municipal, com os respectivos suplentes, dentre
profissionais de notrio conhecimento da matria.
24 Embora utilizadas com freqncia desde ento, tais negociaes estiveram ameaadas em alguns
momentos. S em 1993 trs projetos de lei introduzindo alteraes na lei que regula a proteo do
patrimnio no municpio, so apresentados Cmara Municipal por vereadores de oposio Administrao
do PT. Um destes projetos de lei, previa a indenizao de proprietrios de imveis tombados e a homologao
dos tombamentos pelo Prefeito Municipal aprovado e, menos de um ano depois, revogado por ferir a
Constituio Estadual. O que se pretendia era a neutralizao, ou mesmo, a supresso do Conselho.
25 No que se refere a sua composio interna, o nmero de assentos no Conselho foi ampliado, abrindo espao
para novos grupos sociais e entidades civis. Alm disso suas reunies so abertas participao das partes
interessadas e ao pblico, em geral. Tal ampliao, aponta para o seu carter democratizante e conciliador. As
discordncias a este respeito decorrem da viso de que, nem as camadas populares, nem os interesses
organizados em torno da produo imobiliria estariam adequadamente representados naquele colegiado.
Estes ltimos, no entanto, se fazem representar, seja indiretamente atravs de eventuais interlocutores com
assento no Conselho, seja atravs do dilogo aberto com a Secretaria Municipal da Cultura e o prprio
Conselho. Nesse sentido cabe notar que o confronto, em geral traduzido em presses junto aos poderes
executivo e legislativo, gradativamente, cedeu espao a entendimentos, limitando-se os empresrios do setor
imobilirio a exigir da Administrao Municipal o estabelecimento de regras claras em termos da poltica de
preservao do patrimnio.
12
de um resultado de poltica mais complexo do que aparentemente pode parecer
primeira vista.
O Carnaval da Bahia a grande expresso da participao popular mas, crescentemente,
vem combinando o ldico ao negcio. O que antes, para muitos, era uma forma de
expresso poltico-cultural, transformou-se num rentvel negcio
26
.
Tal quadro exigia cada vez mais o desenvolvimento de novos arranjos organizacionais,
capazes de articular mltiplas lgicas e atores, especialmente o campo institucional
pblico e as organizaes privadas, viabilizando a cooperao, a negociao e a busca de
aes concertadas. O desencadeamento de aes neste sentido se deu apenas
recentemente, no perodo que compreende a gesto municipal de 93/96,
correspondendo a alteraes no planejamento e gerenciamento da festa atravs de
ao conjunta da Prefeitura Municipal do Salvador (PMS) e do Conselho Municipal do
Carnaval, rgo colegiado, representativo das vrias organizaes que participam do
carnaval baiano
27
.
A organizao e realizao do carnaval em Salvador caracterizava-se tradicionalmente
pelo improviso e ao mesmo tempo por uma forte centralizao do poder decisrio. Sendo
a Prefeitura Municipal a principal responsvel pelo evento, a prtica comum era a de
apenas preocupar-se com a sua realizao s vsperas da festa e a de impor aes que
julgasse corretas despeito dos vrios interesses envolvidos
28
.
Em 1989 Conselho Municipal do Carnaval foi criado pela Lei Orgnica do municpio de
Salvador dispondo sobre a forma de gesto do carnaval (garantindo a participao de
diversos segmentos envolvidos no evento), sobre a natureza do Conselho e a sua
composio; e sobre a forma de eleio e mandato do Coordenador Executivo do
Carnaval bem como do Presidente e Secretrio Geral do Conselho Municipal do Carnaval.
No ano seguinte foi regulamentado atravs da Lei 329/90. Posteriormente, a Cmara
Municipal aprovou por maioria absoluta emendas Lei Orgnica, nos tens acima
mencionados. Estas dirigiram-se principalmente definio dos segmentos que so
responsveis pela organizao do Carnaval, especificao das funes do Conselho e
sua composio: das 13 representaes originais indicadas na Lei Orgnica passou-se
posteriormente a 20 e hoje so 24 organizaes com assento no Conselho
29
.
Estas alteraes reconfiguraram o perfil da participao e o poder de deciso sobre as
aes relativas ao evento. Quanto execuo do Carnaval consolidou-se a hegemonia da
PMS como principal responsvel pela realizao da festa, a partir da retirada da
participao da empresa estadual de turismo na execuo do Carnaval. A agncia
municipal de turismo, atravs da Casa do Carnaval, passa a assumir com exclusividade
26 Estima-se, por exemplo, em Salvador, uma movimentao de valores superiores a 100 milhes de reais na
festa como um todo. 200 entidades carnavalescas, entre elas blocos e trios, levam s ruas 150 mil pessoas,
integrantes dos seus quadros. O carnaval atraiu em 1996 cerca de 400 mil visitantes, que deixaram na cidade
cerca de 70 milhes de reais, gerando ao municpio uma arrecadao tributria da ordem de 9 milhes de
reais.
27 A experincia em questo importante pela sua capacidade de articulao entre a tcnica e a poltica,
na medida em que gera simultaneamente o reforo da capacidade gerencial do Estado e as condies de
sustentao poltica das decises, atravs da participao direta dos segmentos sociais envolvidos com o
Carnaval. A experincia relevante ainda, justamente porque demonstra a capacidade do poder
pblico em administrar uma complexidade de interesses divergentes, atravs da negociao e
encaminhamento entre as partes.
28 O autoritarismo, combinado com uma grande dose de desorganizao que marcava a realizao do evento
produziam uma srie de inconvenientes de vrias ordens, tais como a falta de articulao entre os rgos
pblicos (municipais e estaduais) responsveis por servios essenciais ao evento, como limpeza pblica,
segurana, transportes, atendimento mdico, entre outros, gerando visveis deficincias na prestao destes
servios; a manuteno de prticas clientelsticas favorecidas pelo apoio financeiro da Prefeitura a entidades
e organizaes com base em critrios poltico eleitorais; a falta de integrao entre as organizaes que, de
fato, realizam o carnaval; a fraca insero do setor privado no financiamento da festa e a ausncia de
planejamento quanto ocupao dos espaos destinados festa, alm da descontinuidade de aes entre
uma gesto municipal e outra.
29 Esta ampliao, permitida apenas por aprovao de um mnimo de 2/3 da Cmara Municipal, bastante
criticada porque, em alguns casos, a alegao que os critrios para a incluso de certos segmentos no so
muito justificveis.
13
esta responsabilidade. Por outro lado, a natureza do Conselho permaneceu inalterada
como um rgo de natureza colegiada e representativa das entidades, rgos pblicos e
da sociedade, com atribuies fiscalizadora e deliberativa.
Nos primeiros anos o Conselho praticamente s se reunia para eleger o Coordenador do
Carnaval, sendo desta forma delegadas a este todas as suas atribuies, reproduzindo
uma estrutura de poder personalista e dependente de quem ocupava o cargo. Os atritos
com a PMS eram inevitveis e, de todo modo, a administrao municipal neste perodo
(89/92) no dispunha de projeto mais consistente para o carnaval.
Considerando o Carnaval como uma das prioridades de governo, a gesto municipal do
perodo 93/96 tinha o compromisso de propiciar e potencializar a participao de atores
sociais locais no processo decisrio de governo da cidade. Nesta concepo, seria
necessrio estabelecer novas bases de interlocuo entre os diversos atores que atuam
no carnaval, restringindo o espao de influncias personalistas e clientelistas. Assim, para
dar suporte s aes de carter propriamente gerencial foi criada a Casa do Carnaval,
que passou a centralizar as aes e decises concernentes ao evento. A Casa do
Carnaval, alm de abrigar o Ncleo Tcnico e a Comisso Especial do Carnaval, passou
tambm a ser sede do Conselho Municipal do Carnaval e da Coordenao do Carnaval,
centralizando de fato todas as aes dirigidas ao evento.
O papel do conselho na estruturao do carnaval foi fundamental na medida em que ele
tornou-se um frum realmente significativo, articulando os vrios setores, inclusive os
rgos pblicos que prestam servios essenciais ao carnaval, garantindo bases
operacionais para a realizao do evento e, por outro lado, do ponto de vista poltico,
atuando como mediador na resoluo de conflitos entre todos os segmentos do
carnaval
30
.
A heterogeneidade da natureza/finalidade das organizaes com assento no Conselho se
reflete na configurao dos interesses em jogo e nas disputas pelo poder. Como h uma
grande desproporo entre as organizaes que compem o Conselho, algumas com
pequeno nmero de associados, outras mais densas e bem estruturadas, com interesses
muito bem definidos, essas disparidades acabam por alterar o poder relativo dos atores
representados, tendo crescentemente, como pano de fundo, os interesses econmicos
envolvidos
31
.
A despeito disso, as bases sob as quais se assentaram as negociaes entre a PMS e o
Conselho, revelaram-se bastante eficientes. Em primeiro lugar, o reconhecimento da
autonomia do Conselho funcionou como um elemento catalisador de posturas mais
conscientes e consistentes na reflexo e deciso sobre os rumos do Carnaval. Por outro,
a criao, pela PMS, de estruturas tcnicas e gerenciais eficazes (buscando a
profissionalizao do Carnaval) transformou a natureza das negociaes locais.
30 A funo bsica do Conselho estabelecer diretrizes gerais e no executar operacionalmente o Carnaval.
Reunindo diversificadas organizaes, que vo desde aquelas mais formais e estruturadas quelas mais
informais e flexveis, o Conselho tambm o frum representativo de diferentes interesses subjacentes
festa. Nele esto representadas: organizaes pblicas executivas, regulamentadoras, fiscalizadoras e outras
de produo de servios coletivos das trs instncias de governo; organizaes empresariais de significativo
poder econmico, como o caso das associaes de blocos de trio, as de proprietrios de som e iluminao e
as de clubes sociais; as organizaes mais tradicionais do carnaval baiano, como o caso dos afoxs, dos
blocos afro, blocos de ndio e blocos de percusso e as associaes e sindicatos que representam categorias
profissionais, tais como as dos barraqueiros de festas populares, vendedores ambulantes e feirantes de
Salvador, artistas plsticos, msicos e cronistas carnavalescos
31 Desta forma, coloca-se a sugesto de ampliao qualitativa e reduo quantitativa das suas representaes.
No primeiro caso, trata-se de incorporar ao Conselho outros segmentos empresariais que participam do
Carnaval, e que a eles "apenas apresenta-se a conta, garantindo assim um pouco mais de peso empresarial
ao Conselho. No segundo caso, trata-se de consolidar representaes mais amplas, agregando certos
segmentos e adensando a representao.
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5. CONCLUSES: REFORMA DO ESTADO E CONSOLIDAO DA GOVERNANA.
Como tratamos de mostrar no presente trabalho, existem diferentes nveis em que se
pode pensar a viabilidade e o alcance de arranjos de governana, reduzindo em certa
medida o grau de incerteza que a ausncia de uma teoria ex-ante da mudana
institucional tenderia a introduzir. Num primeiro nvel, certas caractersticas do contexto
poltico e configuraes estruturais associados a polticas macro regulatrias. Num
segundo nvel, processos dependentes de trajetrias aos quais poderiam se vincular
polticas de gesto na alocao de recursos. Por ltimo, um terceiro nvel no qual a
instaurao de prticas consultivas e deliberativas estaria associada natureza setorial e
pontual de polticas regulatrias.
As polticas regulatrias de natureza mais abrangente, como o caso de planos
diretores, so importantes no sentido de traar um quadro dentro do qual quaisquer
outras experincias de governana de carter mais desgregado vo se desenvolver. Elas
configuram arranjos macro-institucionais, delimitando o espao e o campo de atuao
dos atores estratgicos.
O conjunto de experincias aqui analisadas para os casos de Belo Horizonte e Salvador
sugere como, por outro lado, a possibilidade de se institucionalizar prticas de
governana est diretamente relacionada maneira pela qual diferentes arranjos podem
se contrapor ou neutralizar a tendncia oposta de captura clientelista. Num plano mais
geral pode-se dizer que esse efeito neutralizador tem a ver com a gerao de capital
social ou, mais especificamente, com a instaurao de prticas e estruturas
horizontalizadas que reduzam o impacto de relaes assimtricas e extremamente
desiguais. Tais prticas e estruturas podem consistir no reforo de vnculos associativos
oriundos da mobilizao coletiva no mbito local, ou mesmo de estruturas
representativas capazes de propiciar o controle das relaes de troca entre os atores
envolvidos.
Essa parece ser uma diferena bsica entre Belo Horizonte e Salvador que, no nvel
contextual cinge o conjunto das experincias analisadas. Em poucas palavras, poder-se-
ia afirmar que, antes que traos culturais marcantes, a principal diferena entre as duas
cidades o fato de que a primeira mais dotada de capital social que a segunda. Isso se
expressa no apenas num conjunto de mobilizaes coletivas que pontuam no caso de
Belo Horizonte as diferentes experincias, mas tambm nos efetivos graus de
descentralizao que ali se verificam. Chama a ateno que a experincia de
descentralizao precede a instaurao de prticas de governana que vo sendo
implantadas, seja no que diz respeito ao oramento participativo como eptome desse
processo, seja na concepo do Plano Diretor, seja mesmo na implementao de polticas
setoriais. Alm disso, como se teve a ocasio de salientar, Belo Horizonte, a despeito das
desigualdades que tendem a caracterizar a estrutura social de qualquer grande metrpole
no Brasil, uma cidade muito mais homognea do ponto de vista social. A questo
que, a cidade de Salvador como um todo est sujeita a um cerco clientelista que,
favorecido por um contexto de extremas desigualdades sociais, se interpe, como as
anlises revelaram, nas tentativas de reverso do quadro numa direo de gerao de
capital social. Esse cerco se efetiva na supresso de autonomia da administrao
municipal, numa srie de atividades de bloqueio e boicote, numa desarticulao entre as
esferas de poder a nvel local e tambm, mais especificamente, no plano de polticas que
dependem, para seu sucesso, do envolvimento da populao atravs de mecanismos de
representao. Comparativamente, os graus de autonomia desfrutados pela
administrao municipal em Belo Horizonte so maiores e redundam em mais capital
social em dois sentidos: primeiramente em termos da gerao de accountability e, em
segundo lugar, em termos de uma maior articulao entre as distintas esferas de poder
como as secretarias de governo e a Cmara Municipal. Em particular, tal articulao
viabiliza o planejamento como uma estratgia de governo.
Em sentido abrangente, assim, pode-se salientar tambm, alm da autonomia, o fato de
se ter uma coalizo de governo mais bem articulada em Belo Horizonte do que em
Salvador. Isso assegura mais coerncia, bem como um melhor relacionamento da
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administrao local com outros nveis e instncias de governo. A Frente Popular liderada
pelo PT no apenas constitui uma coalizo governamental mais integrada, como tambm
responsvel por implementar uma plataforma em si mesma baseada
fundamentalmente em propostas de governana, como o caso da proposta de
oramento participativo. A coalizo que assegura a vitria em Salvador apresenta
contradies internas que diminuram seus graus de autonomia, prejudicaram sua
articulao com outras instncias de governo e comprometeram a implantao de uma
estratgia de planejamento.
A existncia do cerco clientelista em Salvador por contraste a maiores graus de capital
social em Belo Horizonte no significa que no primeiro caso se inviabilizem quaisquer
alternativas, assim como no significa que no segundo o sucesso estaria em princpio
assegurado. Pelo contrrio, o que se quer mostrar que o vezo clientelista sempre se
insinua mas que, por outro lado, h maneiras de se contornar o cerco.
Tomadas isoladamente, todas as experincias analisadas envolviam situaes ou
condies favorveis ao desenvolvimento de relaes clientelistas. Assim, parece que o
fator mais importante no sucesso de uma determinada experincia e que de certa forma
assegura sua continuidade e institucionalizao a instaurao de estruturas de
mediao ou representao responsveis por horizontalizar as relaes entre os atores
envolvidos. A viabilizao de todas as experincias, ainda que implcita na idia de
governana esteja a prpria horizontalizao atravs de uma estrutura de mediao
entre a sociedade e o estado, se faz pela criao de um ncleo representativo ou de um
espao de representao. Quanto maior a qualidade e a densidade da representao,
tanto maiores as chances de sucesso da experincia em termos de dobrar tendncias ao
clientelismo e de se institucionalizar. Por outro lado, as dificuldades enfrentadas se
devem a deficincias nessas estruturas de representao, seu enfraquecimento em
determinado momento, ou sua permeabilidade a interesses especficos que distorcem a
natureza da representao. O Oramento Participativo est fundamentalmente calcado
na eficincia de um processo progressivo de filtragem dos interesses e uma estrutura de
representao - os Fruns Regionais que, como se viu, podem se constituir tambm em
objeto de apropriao clientelista. Por contraste, a ausncia de um processo de
descentralizao administrativa e de uma estrutura representativa parecem ser os
principais fatores para o insucesso da experincia de Oramento Participativo em
Salvador.
Por outro lado, nas experincias de polticas setoriais, como o Conselho de Cultura em
Belo Horizonte e o Conselho do Carnaval em Salvador, independentemente da natureza
das polticas serem de cunho mais regulatrio e configurarem arenas menos conflitivas,
sua prpria viabilizao estava ligada criao e sustentao de uma instncia de
representao.
Finalmente, deve-se salientar que o impondervel sobre a institucionalizao das prticas
de governana talvez o seu aspecto mais fascinante: trata-se de apostar, a longo prazo,
na capacidade que certas dessas iniciativas, por perdurarem no tempo e terem efeitos
multiplicadores, tero de gerar mais capital social, favorecendo uma perspectiva de
recuperao do papel do Estado a partir de uma tica descentralizada. Contudo, preciso
no se perder de vista o fato de que descentralizao, bem como formatos de governo
participativo no so uma panacia. Como em qualquer outro caso de desenho
institucional, so adequados em certos casos, mas no em outros. Por vezes tambm se
combinam de maneira no antecipada com determinadas caractersticas estruturais e
dependentes de trajetrias. Finalmente, no substituem, no vazio, o poder de
coordenao por parte do Estado.
De vez que parecem se inscrever num processo de causao circular, prticas de
governana tm tanto mais chance de vingar, quanto mais forte for o Estado e a prpria
sociedade civil. Em caso contrrio, isto , na dificuldade de sua generalizao ao longo de
espectro social, as prticas de governana correm o risco de se constiturem em
alternativas fadadas ao insucesso para os que delas mais necessitam: os desorganizados
e destitudos de recursos. E ao invs de propiciar a redefinio dos recortes
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estado/sociedade em bases mais pluralistas, podem terminar por se constiturem num
mecanismo seletivo de conferir aos ricos as polticas, aos pobres o mutiro; a quem pode
o poder, quem no pode, a participao.
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