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I n memoriam

J ORGE TRISTN BOSCH


PRLOGO
A LA OCTAVA EDI CI N
2003
1. Las sucesivas ediciones latinoamericanas y su significado
La anterior edicin argentina de este primer volumen fue la quinta, del ao
1998, tambin editada dos veces en Colombia (FDA y Dik), que a su vez fuera
reimpresa en nuestro pas, inalterada, en el 2000. La sexta edicin apareci en
Venezuela en 2001 (FDA y FUNEDA). Luego apareci la sptima edicin, en Per
(FDA y ARA Editores) y Brasil (FDA y Editora del Rey), en 2003. Nos toca ahora
presentar la nueva edicin argentina. Esto nos crea un problema de numeracin:
dado que esta edicin presenta tambin ligeras modificaciones respecto de la sp-
tima edicin aparecida en Per y poco despus en Brasil, no nos queda otro cami-
no que numerarla como octava: as como hay un principio de la renta univer-
sal, toca elegir la numeracin universal, aunque los I SBN sean todava nacio-
nales. El lector deber apreciar, con todo, que la poca diferencia temporal entre
una y otra edicin importa asimismo poca diferencia sustancial, como es obvio.
Quien tenga la edicin peruana o brasilea de los cuatro tomos no necesitar,
pues, esta octava edicin del tomo 1.
Hemos continuado incrementando las referencias al cada vez ms importan-
te derecho administrativo latinoamericano comparado. En general hemos to-
mado un ms definido perfil internacional con la aparicin de dos libros en este
mi smo ao 2003, que refl ejan nuestras refl exi ones ms reci entes: An
I ntroduction to Law y The Future of Latin America: Can the EU Help?, ambos
con prefacio de SPYRI DON FLOGAI TI S, director del European Public Law Center que
PARTE GENERAL 24
ha tenido a bien patrocinar igualmente la edicin de ambos libros por Esperia
Publications Limited de Londres.
2. La insercin en la teora general del derecho y de la ciencia
Aparecen reafirmadas lneas de reflexin en las que esta octava edicin tam-
bin se inserta. La segunda es una preocupacin que estuvo desde el comienzo
y siempre se profundiza, sobre la teora general del derecho: adems de la edi-
cin electrnica de I ntroduccin al derecho en castellano, se encuentra en pren-
sa una edicin peruana (FDA y ARA Editores). Una edicin francesa est en pre-
paracin. La editorial Trotta de Madrid tiene en prensa la 2
a
edicin del libro de
ALEJ ANDRO NI ETO, Los lmites del conocimiento jurdico, con nuestras glosas.
3. La internacionalizacin del derecho
La lnea de reflexin en la cual se reafirma esta obra es pues la creciente inter-
nacionalizacin del derecho que anunciramos hace ms de una dcada;
1
conti-
3.1
La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, La Ley
Actualidad, 17I V90 y cap. I I I de Derechos Humanos, 1 ed., Buenos Aires, 1990 (4 ed.,
1999); La creciente internacionalizacin del derecho y sus efectos, LL, 1995-D, 277; y Cien
notas de Agustn, Buenos Aires, FDA, 1999; Un da en la justicia: los amparos de los artculos
43 y 75 inciso 22 de la Constitucin nacional, LL, 1995-E, 988 y Los amparos de los artculos
43 y 75 inc. 22 de la Constitucin, cap. I X de la 2
a
ed. y posteriores de Derechos Humanos, op.
cit.; ABREG, MART N, y COURTI S, CHRI STI AN (Compiladores), La aplicacin de los tratados sobre
derechos humanos por los tribunales locales, Buenos Aires, CELS, del Puerto, 1997, p. 201 y
ss.; La justicia nacional y su articulacin con la justicia supranacional, Cuadernos de Fundejus,
ao 3, n 3, Buenos Aires, 1995, p. 23 y ss.; Estudios J urdicos en Memoria de Alberto Ramn
Real, Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria, 1996, p. 265 y ss.; La obligatoria
aplicacin interna de los fallos y opiniones consultivas supranacionales, RAP, 215: 151; Una
reflexin actual, en El derecho pblico de finales de siglo. Una perspectiva iberoamericana,
Madrid, Fundacin BBV y Civitas, 1997, p. 263 y ss.; La justicia administrativa internacional,
RAP, 223: 5; Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin I nteramericana
Contra la Corrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la Convencin
I nteramericana contra la Corrupcin, en V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, La
Plata, Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101-19; Las fuentes supranacionales del dere-
cho, en AA.VV, Derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, cap. I , p. 241 y
ss.; La contratacin administrativa en la Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho de
Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales I nternacionales (ley
25.319) y en la Convencin I nteramericana contra la Corrupcin, J A, 2000-I V-1269; Res-
ponsabilidad del Estado en el derecho internacional, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Responsabilidad
del Estado y del funcionario pblico, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 2001, p.
361 y ss.; reproducido como cap. I X del libro I ntroduccin al derecho; Primero: crear el Banco
Central I nteramericano, LL, 2002-D,1453; G-8, UE, FMI , Argentina, LL, 2002-E, 927; I n-
troduccin, en el libro de MI LJ I KER, MAR A EVA (coord.), El derecho administrativo de la
emergencia, I , Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 11-19; Restricciones normativas de los tribunales
administrativos internacionales, LL, 2002-F, 1540-8; reproducido en AHE, DAFNE (coord.), El
derecho administrativo de la emergencia, I I , Buenos Aires, Fundacin de Derecho Adminis-
trativo, 2002, pp. 285-98; La jurisdiccin extranjera. A propsito del soborno transnacional
(Ley 25.319 y la CI CC), en Asesora General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, VI I I
Encuentro de Asesores Letrados, Mar del Plata 2000, Principios de derecho administrativo
nacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10.
25 PRLOGO
na profundizndose en los derechos nacionales, penetrando como el mar en los
estuarios, para reiterar la metfora de LORD DENNI NG.
4. Las crisis de siempre y una reevaluacin histrica
En tercer lugar, la crisis argentina contempornea que analizaran los libros de
MI LJ I KER, MAR A EVA (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, I , Bue-
nos Aires, FDA, 2002; AHE, DAFNE SOLEDAD (coord.), El derecho administrativo de
la emergencia, I I , Buenos Aires, FDA, 2002; ALANI S, SEBASTI N (coord.), El dere-
cho administrativo de la emergencia,I I I , Buenos Aires, FDA, 2003; SCHEI BLER,
GUI LLERMO (coord.), El derecho administrativo de la emergencia,I V, Buenos Ai-
res, FDA, 2003 (en prensa), entre otros, no poda dejar de estar presente en esta
edicin.
Tanta emergencia obligaba a una visin retrospectiva ms severa y homog-
nea de nuestra historia de cinco siglos: es lo que hacemos en The Future of Latin
America: Can the EU Help?, citado, que amerita lectura simultnea para mejor
comprender el contexto global de nuestros problemas y de la obra.
5. La aplicacin prctica
Al propio tiempo hemos participado en la coordinacin de un trabajo colectivo que
comenta con dictmenes y jurisprudencia el decreto-ley de procedimiento ad-
ministrativo y su reglamentacin; es una suerte de apndice prctico y aplicado
de esta obra general. Lo edita LexisNexis en 2003; el trabajo organizativo y el
trabajo material e intelectual se asemejan aqu al de otras producciones de la vida
real, como es el trabajo tribunalicio.
1
Por ello hemos de multiplicar en esta ocasin los agradecimientos que ya antes
hiciramos. En el libro de LexisNexis trabajaron con nosotros los siguientes
autores:
PROGRAMACI N:
MABEL DANIELE
OSVALDO SISELES, DIEGO SARCIAT,
MARIO REJ TMAN FARAH, GREGORIO FLAX,
ROSAURA CERDEIRAS
5.1
Esta es una cita para entendidos. La explicacin la encontrarn en nuestras glosas a
NI ETO, ALEJ ANDRO, Los lmites del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003, con nuestros
comentarios; y en Cmo leer una sentencia, Actualidad en el Derecho Pblico, 2000, 14: 29/
53, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2001; reproducido en Revista universitaria La Ley, ao I I I , n 4,
Buenos Aires, agosto de 2001, pp. 9-21; tambin reproducido como cap. V del libro I ntroduc-
cin al derecho, edicin como e-book gratuito en www.gordillo.com
PARTE GENERAL 26
PRI MERA ETAPA:
MABEL DANIELE
GUILLERMO SCHEIBLER, MERCEDES AVELDAO, ALEJ ANDRA GARCA VILLASUR,
PABLO SEGURA, J UAN STUPENENGO, ANA ELI SA PASQUALI NI ,
VALERI A ZAYAT, ANAL A CONDE, LUC A BUJ N, FABI O SNCHEZ
OSVALDO SISELES
SUSANA VEGA, NI COLS BONI NA, VANESA BORGOA,
ARIANA GARRI DO, J ULI ETA RODR GUEZ PRADO
DIEGO SARCIAT
SEBASTI N ALANI S, DAFNE AHE, EDUARDO FALCN,
HELGA LEVED, J ULI ETA RODR GUEZ PRADO, MART N DONDI Z
MARIO REJ TMAN FARAH
PABLO MNTARAS, FLORENCI O TRAVI ESO, J UAN I GNACI O SENZ,
NI COLS DI ANA, I GNACI O GRI NBERG
GREGORIO FLAX
ENRI QUE LUI S SUREZ, MAR A VI RGI NI A CAFFERATA,
CLAUDI O HOI STACHER
ROSAURA CERDEIRAS
CECI LI A ALLONA, PAOLA CABEZAS CESCATO, AI XA VI DAL,
ANA BADI LLOS, HERNN PREZ BOI ANI , MI RI AM I NSAUSTI ,
MARI LI N OLAGORTA, SI LVANA SANTERO
SEGUNDA ETAPA:
MABEL DANIELE
ROSAURA CERDEIRAS, GUILLERMO SCHEIBLER
MERCEDES AVELDAO, ANA ELI SA PASQUALI NI , PABLO SEGURA
PENLTI MA REVI SI N:
MABEL DANIELE, ROSAURA CERDEIRAS
REVI SI N FI NAL
MABEL DANI ELE
En esta larga colaboracin y trabajo grupal de un alto nmero de docentes
universitarios que son al mismo tiempo operadores del derecho viviente,
2
una
vez ms se verifica el confronte perpetuo entre la teora y la realidad de cada
5.2
Segn la distincin que explicamos, comparando diversos pases y tradiciones, en An
I ntroduction to Law, Londres, Esperia Publications Ltd., 2003, pp. 23-5.
27 PRLOGO
caso;
3
volvimos a reflexionar sobre la unidad del proceso de creacin del derecho, a
pesar de la diversidad de sistemas.
4
6. El contexto histrico revisitado
En la preparacin del libro The Future of Latin America: Can the EU Help?
pedimos comentarios y obtuvimos crticas incesantes y casi universales. Un
libro vale no por lo que dice sino por los pensamientos que inspira en quien lo
lee.
1
Enriquecieron con su crtica nuestra propia reflexin contextual: SPYRI DON
FLOGAI TI S, KATERI NA PAPANI KOLAOU, MARGHERI TA DEAN, LORI N WEI SENFELD, LUI GI
MANZETTI , PEDRO ENRI QUE ANDRI EU, FLORENCI A OLDEKOP, GORDON ANTHONY, PHI LI P
BEAUREGARD, LINN HAMMERGREN, GERHARD GUNZ, LUIS ARMANDO CARELLO, MARA ANG-
LI CA GELLI , MARI O REJ TMAN FARAH, CAROLI NA FAI RSTEI N, J ULI O RAFFO, I BER GRI MONI ,
GERMN GONZLEZ CAMPAA, DANI EL PRI ERI , HERNN CELORRI O, DI EGO SARCI AT, MI RTA
SOTELO DE ANDREAU, CLAUDI A CAPUTI , MAR A EVA MI LJ I KER, ESTELA SACRI STN, MAR A
FERNANDA PREZ SOLLA, DANI ELA ALETTI , MAR A MARTA NEUMANN, EDUARDO BAUZ
MERCERE, DANI EL ENRI QUE BUTLOW, GASTN GORDI LLO.
2
7. La metodologa, siempre la metodologa
En el cap. VI I I agregamos casi una decena de pginas sobre cuestiones
metodolgicas del proceso de creacin para una nota a fallo, una tesina, una
tesis, un libro, un tratado. No son cosas nuevas en mi trabajo como autor pero
quizs no han sido dichas antes con la misma insistencia. De la p. 26 a la 34 del
captulo VI I I hay un punto nuevo, pues, que se denomina Enfatizando cuestio-
nes de mtodo. Lo hemos distribuido antes en nuestra lista de integrantes del
grupo de informacin que denominamos Gordillo-2003 y ha recibido generosa
recepcin. Eso nos anim a incluirlo aqu. Si quiere estar en ese grupo, no tiene
sino que pedirlo por mail. Obviamente, es sin cargo. De todos modos tambin
encuentra la nueva versin en el sitio www.gordillo.com y otros.
An investigadores formados nos han dicho que les pareci de inters y que
usar el mtodo tradicional, a la inversa, no les daba un resultado satisfactorio.
Si no est contento con el rendimiento de su esfuerzo en la produccin tcnica,
pruebe ste, quizs su tiempo le rinda ms.
8. Otros agradecimientos, especficos para esta octava edicin
En esta octava edicin del tomo 1 colaboraron, adems de los que ya trabajaron
y fueron citados en ediciones anteriores, otros colegas de antao y hogao.
5.3
The Future of Latin America: Can the EU Help?, Londres, Esperia, 2003, p. 149.
5.4
Es lo desarrollado en las distintas ediciones de I ntroduccin al Derecho, aqu citadas.
6.1
An I ntroduction to Law, op. cit., p. 15.
6.2
Expliqu con mayor detalle el grado de la activa colaboracin crtica y concreta de casi
todos ellos en The Future, op. cit., pp. 9-10.
PARTE GENERAL 28
Siguen siendo ms los que nos ayudan en las sucesivas ediciones, de una u otra
manera; la lista va pareciendo tan infinita como nuestro reconocimiento. Agre-
gamos o reiteramos ahora, pues, a GUI LLERMO SCHEI BLER, DANI ELA ALETTI , ENRI QUE
LUI S SUREZ, GERMN GONZLEZ CAMPAA, MI GUEL ALEJ ANDRO LPEZ OLVERA, MAR A
EVA MI LJ I KER, MARI ANO RODR GUEZ FERRARI S.
Recordamos tambin a los miles de alumnos que pasaron por nuestras aulas
en los aos en que todava no tenamos la suficiente humildad de reconocer
pblicamente su participacin crtica: nadie indaga mejor en un texto que un
alumno. RAMI RO ESTEVERENA y sus exmenes de los aos sesenta, hechos con
cuadros sinpticos propios,
1
SARA ABANCENS, los hermanos ALTERI NI , VOCOS,
GRI NBERG, PEDRO EUGENI O ARAMBURU, son apenas algunos nombres rescatados del
injusto olvido, por no haberlos anotado en tiempo oportuno.
En ms de un caso nos honramos en grado superlativo contando entre nues-
tros colaboradores y amigos al hijo adulto de algn ex alumno de dcadas atrs.
Es un despropsito expresar el sueo de que algn da tengamos a un nieto de
ex alumno tratando de aprender y ensear en nuestras inmediaciones, pero de
sueos tambin se vive y Dios ha sido siempre generoso conmigo. Pero no se lo
pido de verdad a Dios ni a la vida, slo me gusta jugar con la imaginacin.
A todos ellos, nuestro tambin infinito agradecimiento.
A. G.
7.1
Que utilic muchos aos desde la primera edicin, en 1963, del libro que luego pasara a
ser el tomo 3 de este tratado y finalmente dej de utilizar, sin nunca antes de ahora haber
expresado mi agradecimiento a su autor real. RAMI RO, tarde, muy tarde: gracias, muchas gra-
cias.
PRLOGO A LA SPTI MA EDI CI N DEL T. 1 (2003)
Luego de las primera y segunda edicin colombiana y sexta edicin y primera
venezolana del ao 2001, participaron en la correccin de las presentes nuevas
ediciones peruana y brasilea de los cuatro volmenes:
J UAN J OS ALBORNOZ
DANIELA ALETTI
MATAS J OS ALVAREZ
LILIANA ARALDI
FERNANDO NICOLS BONINA
CARLOS ALFREDO BOTASSI
KARINA CICERO
LETICIA CALLA
ROBERTO CASORLA YALET
MABEL DANIELE
HERNN GARGIULO
ARIANA GARRIDO
SANTIAGO GOMEZ
SANDRA IOSUE
MARA PAOLA IOVANNA
HORACIO ENRIQUE MAIDANA
MARA EVA MILJ IKER
ANA ELISA PASQUALINI
RODOLFO PETER
MARIO REJ TMAN FARAH
GUILLERMO SCHEIBLER
LEONARDO MARCO TOIA
SUSANA VEGA
J UAN MARTN VOCOS CONESA
A todos ellos, nuestro ms sincero agradecimiento.
A. G.
PRLOGO A LA SEXTA EDI CI N (2001)
1. Las diversas actualizaciones
En los ltimos cinco aos hemos realizado una constante revisin completa y en
algn caso ms de una edicin, de los cuatro tomos que actualmente componen el
tratado.
1
Con esta sexta edicin del t. 1 en el ao 2001, completamos un primer
ciclo de reelaboracin sistemtica de todo el tratado ms all de que la nueva
edicin de cada vol. es distinta a las anteriores. En ese camino hemos realizado,
con la ayuda directa o indirecta de ms de medio centenar de colegas y amigos,
2
numerosas tareas de importancia dispar.
1) Hemos agregado informacin actualizada,
3
2) eliminado material,
4
3)
repensado constantemente toda nuestra concepcin del derecho en general y
del derecho pblico en particular. Lo primero se advierte ms rpidamente: es
fcil constatar que se citan fallos y normas hasta casi veinte das antes de la
aparicin de cada libro, merced al mtodo editorial descripto en el prlogo a
nuestro libro Despus de la reforma del Estado. Algunos nos han dicho con
afecto que el tratado se encuentra as hiperactualizado. Con todo que es un
mrito importante, desearamos que no fuera el principal: se pierde demasiado
pronto.
2. La concepcin del derecho
Quizs lo ms importante de esta nueva reflexin de toda la obra es haber
afinado enfoques que han desembocado paralelamente, en esta ocasin, en un
1.1
El cuarto estaba desdoblado en dos en la tercera edicin. Parte de su material, ahora omiti-
do, ir eventualmente a un futuro t. 5.
1.2
Mencionados en los distintos prlogos de cada ed. de los cuatro volmenes.
1.3
En la que cabe destacar muchas leyes: 25.246, 25.319, 25.390, 25.344, 25.400, 25.413, 25.414,
etc., que se explican a lo largo de la obra.
1.4
A veces hemos agregado primero y suprimido despus. As la 4 ed. del t. 1 incluy un cap.
XVI sobre La Convencin I nteramericana contra la Corrupcin, toda una novedad entonces.
Posteriormente su anlisis se traslad a cada lugar del tratado en que corresponda, con lo cual
en esta sexta edicin ya no es ms necesario aquel cap. XVI .
PARTE GENERAL 32
libro llamado I ntroduccin al derecho. ste completa una triloga con El mtodo
en Derecho
1
y La administracin paralela.
2
Es la bsqueda de realismo con justi-
cia, el nfasis en los principios del derecho antes que las normas, el mtodo antes
que el dogma.
3. La axiologa
Toda nuestra produccin estuvo siempre signada por el objetivo de tutelar la liber-
tad individual frente al poder. Eso no ha cambiado, pero ha producido importantes
reacciones no deseadas. As como nosotros hicimos un derecho para el adminis-
trado (y, en la actualidad, el usuario), otros nos han retrucado con un derecho
para la administracin (y, al parecer, el concesionario), una verdadera contradictio
in terminis. Un derecho constituido para cohonestar el ejercicio del poder implica
un retroceso en la evolucin histrica.
1
En la Argentina, cuyo nombre fuera de
nuestras fronteras no evoca siempre la libertad, debemos reconocer que ellos ga-
nan la batalla por el poder: es que hacer un derecho para la libertad implica no
buscar el poder, no adularlo, no servirlo ni servirse de l. Sera otra contradictio
in terminis.
2
4. Algunas lneas generales de la transformacin de la obra
Hay una transformacin que permea toda nuestra produccin. Desde la tercera
edicin del presente tomo 1 hemos dividido el captulo de Fuentes en dos: supra-
nacionales y nacionales. Las primeras corresponden inicialmente al rgimen su-
pranacional y universal de los derechos humanos, que nos llev a hacer en colabo-
racin Derechos Humanos, un libro autnomo sobre esta materia y que en orden
temtico precede a este tratado.
1) Ese leit motiv de la universalidad del rgimen jurdico de los derechos
humanos se ha visto acompaado de otras presencias sistemticas: 2) el dere-
cho de gentes o jurisdiccin universal para los crmenes de lesa humanidad
(los tratados contra el genocidio, la tortura, desaparicin forzada de personas,
etc.), que nos ha llevado a ratificar la creacin de la Corte Penal I nternacio-
nal;
1
3) la lucha contra la corrupcin con las convenciones interamericana e
internacional de la materia, ambas instituyendo igualmente la jurisdiccin
extraterritorial;
2
4) los tratados de integracin regional que en la Unin
2.1
Madrid, Civitas, 1988, 3 reimpresin 2001.
2.2
Madrid, Civitas, 1982, 4 reimpresin 2001.
3.1
Es el pasado, que explicamos en el cap. I I , Pasado, presente y futuro del derecho adminis-
trativo.
3.2
Lo seala POPPER al analizar las escuelas de pensamiento y su relacin con el poder y la
libertad en la sociedad.
4.1
Ley 25.390, B.O. del 23-I -01.
4.2
Hemos aceptado expresamente la jurisdiccin extranjera tambin como derecho interno, por
el art. 279 inc. 4 del Cdigo Penal, segn la modificacin de la ley 25.246, B.O. del 10-V-00.
33 PRLOGO
Europea ya han producido el nacimiento de un Derecho administrativo euro-
peo y el paralelo crecimiento de la internacionalizacin del derecho; 5) la
globalizacin de la economa y su repercusin sobre el derecho interno y exter-
no,
3
incluyendo en el primer caso la notoria debilitacin del Estado de Bienes-
tar, si no en teora
4
al menos s como realidad.
5. La estructura de la obra
A pesar del cambio cualitativo y cuantitativo de los contenidos, no ha existido
empero modificacin sustancial en su estructura, que hemos mantenido inclu-
yendo, en la mayor parte de los casos, hasta la numeracin y titulacin interna
de cada captulo y pargrafo.
La principal razn ha sido facilitar al lector que acudi a una versin ante-
rior, hallar su anlisis actualizado en una edicin posterior. Es fuente de frus-
tracin permanente tratar de encontrar, en una obra nueva de cualquier au-
tor, el lugar actual en que se encuentra tratado un tema o cuestin que uno cit
de una edicin anterior. Con este mtodo el lugar de anlisis de cada asunto en
distintas ediciones debiera ser por regla general el mismo pargrafo, con el
mismo ttulo, aunque el contenido difiera.
1
Los ttulos de los pargrafos tienen
usualmente ms permanencia que la pgina: ella est destinada a cambiar en
cada edicin, an paginando cada captulo independientemente como hacemos
nosotros para minimizar el dao.
2
6. Las concepciones formales
Esta presentacin de la obra, anloga exteriormente a travs de sus distintas
ediciones,
1
va acompaada asimismo de un mantenimiento de las concepcio-
nes formales con las cuales empezamos a producir, incluso antes del tratado.
2
No hemos visto pues necesidad o conveniencia de cambiar definiciones, clasifi-
4.3
El segundo aspecto se advierte en el crecimiento de los tribunales arbitrales internacio-
nales, la justicia internacional, etc., que explicamos en el t. 2.
4.4
I ncluso parte de la legislacin argentina ha progresado en los ltimos aos, como tambin lo
ha hecho la jurisprudencia, en tutelas sociales especficas, algunas de las cuales relatamos en el
cap. I I I , seccin I I I . Pero sera imposible no advertir que ello ocurre en un contexto de progresivo
deterioro social. Asimismo, al avance legislativo en tutelas especficas se contrapone el retroceso
genrico en jubilaciones, salarios, etc.
5.1
Hemos advertido que muchos autores lo hacen y al adoptarlo para nosotros estamos tambin
comenzando a tratar de citar los libros ajenos no tanto por la pgina sino por el captulo y par-
grafo. Las obras clsicas que ya no se actualizan pues sus autores han fallecido se citan, precisa-
mente, de este modo. Esa forma de cita sirve para cualquier edicin.
5.2
Dao a los lectores que resulta a la postre autoinfligido.
6.1
Aunque, claro est, no siempre exactamente igual. Tan slo hemos hecho un esfuerzo por
mantenerlo en tanto fuera posible.
6.2
Es el perodo 1962-1974, en que publicamos las primeras ediciones de los libros I ntroduccin
al derecho administrativo (1962), El acto administrativo (1963), Procedimiento y recursos admi-
nistrativos (1964), Empresas del Estado (1966), Derecho admnistrativo de la economa (1967), etc.
PARTE GENERAL 34
6.3
Y procuramos as retransmitir. Est por ello tambin incluido en nuestra ya citada
I ntroducci n al derecho.
caciones, etc. Se lo debemos no a la tozudez sino al punto de partida que nos fuera
enseado hace ms de cuarenta aos y recogemos en el cap. I del t. 1,
3
cuyo
puntual agradecimiento efectuamos en el prlogo a la cuarta edicin, reproducido
ms abajo.
7. Algunos agradecimientos ms
En esta 6 edicin del t. 1 hemos tenido oportunidad de beneficiarnos con crticas,
ideas y sugerencias de
ALBERTO BIANCHI
MARCO CAMMELLI
EDUARDO GARCA DE ENTERRA
J ESS GONZLEZ PREZ
ALEJ ANDRO NIETO
A todos ellos, nuestro renovado agradecimiento.
AgustnGordillo
PRLOGO A LA QUI NTA EDI CI N (1998) Y REI MPRESI N (2000)
Poco queda aadir sino nuestro reconocimiento a los que colaboraron en la cuarta
edicin y los que lo han hecho en la quinta, como as tambin en el tomo 2. Entre
otros DIEGO SARCIAT, GREGORIO FLAX, GRACIELA GIDI, y en especial:
MARA VIRGINIA CAFFERATA
ROSAURA CERDEIRAS
ANA CUEVAS REY
NLIDA MABEL DANIELE
MARA CLAUDIA DAVERIO
FERNANDO M. LODEIRO MARTNEZ
O. GABRIEL SENA BERTERRETCHE
SUSANA ELENA VEGA
MARA ALEJ ANDRA VILLASUR GARCA
A ese leal y fiel grupo primigenio de colaboradores, agregamos el agradeci-
miento a los que se incorporaron luego, sea para el tomo 1 o 2:
ANA PAOLA CABEZAS CESCATO
CAROLINA GRACIARENA
MIRIAM INSAUSTI
MARA LILIA OLAGORTA
HERNN PREZ BOIANI
SILVANA MARISA SANTORO
PARTE GENERAL 36
En el tomo 3:
DIEGO SARCIAT
CECILIA MARA ALLONA
EDUARDO FALCN
CLAUDIO HOISTACHER
MARA EVA MILJ IKER
MARA VALERIA MOGLIANI
MIGUEL OROZ
J ULIN PRATO.
En el tomo 4:
ALEJ ANDRO ROSSI
CLAUDIA CAPUTI
ESTELA SACRISTN.
A todos ellos y a los que aqu no menciono pero aportan igual sus ideas, mu-
chas, muchsimas gracias.
A.G.
P.S.: Los crticos podrn legtimamente preguntarse, con tantos colaborado-
res, cmo puede ser que siempre haya errores de tipeo? La respuesta es que la
versin final la hago con Page Maker en la pantalla, y no puedo siempre volver
con nuevas versiones a que me las re-re-relean, en el fondo o en el tipeo. En algn
momento hay que ponerle fin, editar y esperar la prxima edicin para pulir: que
no ser solamente el tipeo, lo de menos, sino la actualizacin y las ideas. Me salvo
as de las horcas caudinas de los correctores de imprentas en cualquier editorial.
Es una ventaja para m y una desventaja para el lector, por lo que pido perdn.
Si quiere contribuir a este proceso, enhorabuena: escriba a
agustn@gordillo.com
AGRADECI MI ENTOS EN
OCASI N DE LA CUARTA EDI CI N (1997)
1.- En esta oportunidad deseamos hacer pblico un doble orden de reconoci-
mientos: primero, a quienes nos ayudaron a preparar esta nueva edicin y a
algunos de quienes lo hicieron en la vida y en otros libros, y segundo a quienes
nos han brindado su constante apoyo editorial. Los pensamientos que hemos
utilizado de obras publicadas ya estn reconocidos en las pertinentes notas de
pie de pgina; falta completar aqu el reconocimiento a las ideas y contribucio-
nes que nos fueran hechas en forma directa y personal.
2.- Hemos comprobado hace ya algn tiempo que la extensin de la obra
escrita a travs de cuatro dcadas comienza a conspirar con la calidad de su
actualizacin, al par que el tiempo y las fuerzas no siempre acompaan las
necesidades que ello implica.
Siempre hemos utilizado la experiencia profesional y docente, propia y aje-
na, como un apoyo para la investigacin, y son innmeras las cosas aprendidas
en clase o en el trabajo que encontraron su destino en un libro; tambin son
muchos los maestros y amigos que nos han hecho llegar su opinin y crtica a lo
largo de estas dcadas.
Algunos felices cursos de post grado nos han permitido recientemente con-
vocar la generosa colaboracin de distintos profesionales, hombres y mujeres
jvenes y maduros al mismo tiempo, para que nos ayudaran en la difcil tarea
de seguir encontrando todo el material necesario para actualizar una obra.
Tarea altruista como pocas. En los distintos volmenes sealaremos puntual-
mente la ayuda recibida y cuando sea del caso, incorporaremos la directa autora:
as lo hemos hecho con la segunda edicin de Derechos Humanos, en que
GUI LLERMO GORDO, ADELI NA LOI ANNO y ALEJ ANDRO ROSSI escribieron sendos cap-
tulos.
Esta cuarta edicin del primer tomo del Tratado tuvo una primera colabora-
cin de GREGORI O FLAX, nuestro profesor adjunto en Derecho Administrativo y
en Derechos Humanos en la UBA.
PARTE GENERAL 38
En una segunda etapa de revisin del tomo 1 participaron bajo nuestra
coordinacin profesionales de la administracin, la justicia y el mbito priva-
do, y docentes de distintas ctedras de la Universidad de Buenos Aires, con los
cuales tuve mltiples y fructferas reuniones, recibiendo el afectuoso aporte de
sus crticas y sugerencias. Vayan a ellos mis gracias renovadas y continuas,
pues adems estn al presente trabajando conmigo en el tomo 2.
Son ellos:
MARA VIRGINIA CAFFERATA
ROSAURA CERDEIRAS
ANA CUEVAS REY
NLIDA MABEL DANIELE
MARA CLAUDIA DAVERIO
FERNANDO M. LODEIRO MARTNEZ
O. GABRIEL SENA BERTERRETCHE
SUSANA ELEVA VEGA
MARA ALEJ ANDRA VILLASUR GARCA
En una nueva revisin del presente tomo 1 ALBERTO ZUPPI , jurista del ms
alto prestigio internacional con cuya amistad nos honramos, nos prest una
valiossima colaboracin en los captulos VI y XVI de esta cuarta edicin: co-
mentarios, materiales, libros, sugerencias, todo. Su siempre contagioso entu-
siasmo permea nuestras pginas, mas no se le culpe de nuestros yerros.
Destacamos tambin, para esta nueva versin del tomo 1, a los egresados
que participan de los distintos cursos de los Master de la Universidad Austral
y de la Escuela de Abogados del Estado.
En el tomo 3 se encuentra trabajando, con entusiasmo y diligencia, un grupo
coordinado por m y por DI EGO SARCI AT, nuestro profesor adjunto de Derecho
Administrativo en la UBA y en la Escuela de Abogados del Estado: CECI LI A
MAR A ALLONA, EDUARDO FALCN, CLAUDI O HOI STACHER, MAR A EVA MI LJ I KER, J ULI N
PRATO.
En el tomo 4, bajo la coordinacin de ALEJ ANDRO ROSSI , nuestro profesor ad-
junto en el post grado de la Universidad Catlica Argentina, estn realizando
una inestimable labor de investigacin cientfica CLAUDI A CAPUTI y ESTELA SA-
CRI STN, dos infatigables trabajadoras de especial mrito. Discutimos mucho, a
veces, pero de all surge siempre el progreso, al menos para m.
En cuanto al pasado, resulta ya casi extemporneo mencionar a tantos que
nos han ayudado con sus sugerencias, pero quisiramos en parte al menos co-
rregirlo sealando que la primera mitad del captulo I , aparecida antes como
39 PRLOGO
captulo I de El acto administrativo, en 1969, y slo ligeramente corregida
despus de su aparicin en 1974 en este Tratado, recibi la crtica originaria
de EUGENI O BULYGI N y el siempre recordado CARLOS ALCHOURRN, con ms la
minuciosa, detalladsima revisin de GENARO CARRI , que para nuestro impere-
cedero orgullo ennegreci esas pginas con sus correcciones. El captulo I ha
recibido sucesivos aportes en los que he agregado pero no quitado ni modifica-
do de lo que corrigi, para m sin lmite temporal, GENARO CARRI . J uristas de
ese nivel nos han honrado a veces con crticas y sugerencias que fueron pivotales:
J EAN RI VERO,
1
RAFAEL BI ELSA nuestro primer y gran maestro,
2
J UAN FRANCI S-
CO LI NARES, PI ERRE PESCATORE, J ULI O CUETO RA, CHARLES BREI TEL, FELI CI ANO
BENVENUTI ,
3
EDUARDO GARC A DE ENTERR A y J ESS GONZLEZ PREZ,
4
FERNANDO
GARRI DO FALLA, LUCI ANO PAREJ O ALFONSO,
5
BERNARD SCHWARTZ, H. W. R. WADE,
MASSI MO SEVERO GI ANNI NI , ALBERTO RAMN REAL, WERNER GOLDSCHMI DT, ENRI QUE
SAYAGUS LASO, WALTER GELLHORN,
6
J OS VI LANOVA; institucionalmente, la Pro-
curacin del Tesoro de la Nacin de la Argentina y el Consejo de Estado de
Francia nos han servido de gua insustituible, al par que la experiencia en los
Tribunales Administrativos del BI D y del FMI .
Al comienzo de todo, tenemos una deuda de gratitud intelectual y personal
con MAR A I SABEL AZARETTO, que en la dcada del 60 nos advirti de la necesidad
de tener una teora general y una filosofa jurdica antes de avanzar en una
disciplina concreta, y a EDUARDO RABOSSI , que socrtica y peripatticamente,
con gran desprendimiento y profunda vocacin docente, nos introdujo con mano
segura en el difcil mundo de la filosofa y la teora general del derecho. A
ambos debo que un captulo metodolgico presida esta obra.
A J ORGE SENZ el ms excelente decano de Derecho que tuvimos, con per-
dn de otros amigos que tambin honraron dicha funcin debo, a su vez, el
impulso vital para escribir el libro acerca del mtodo, que sucintamente recoge
aqu el captulo I en su segunda parte, como as tambin que expandiera mis
inquietudes acadmicas a Derechos Humanos. Olvid el prlogo, J ORGE.
1
Que, debido es decirlo, me sugiri no hacer un tratado y me explic en detalle su propia y
maravillosa tcnica de escribir: pero no hemos podido, no podemos, imitarle. Quien lea sus dos
artculos sobre el Huron au Palais Royal sabr que no es un estilo, es una agudeza, irrepetible.
2
Cuya familia nos ha conferido el especial honor de contribuir con nuestras apostillas a una
edicin de su magistral Derecho administrativo y a la preparacin de un CD-ROM con sus Obras
Completas. Es una forma emotiva de volver a reunirse en el recuerdo y en el pensamiento con
quien formara nuestras ideas-fuerza centrales.
3
Que al par de ofrecernos en los aos 80 hablar de La administracin paralela mirando los
canales de Venecia desde un aula del Palazzo de la Universidad de la cual era entonces Rector,
nos prolog y edit por Giuffr dicho libro, por todo lo que le guardamos eterna gratitud.
4
En su doble carcter de juristas y habernos cobijado en su magnfica y prestigiosa editorial
Civitas S.A.
5
Que siempre nos enriqueci con sus crticas y sugerencias, nos impuls a escribir y nos edit
desde el I EAL la Teora General del Derecho Administrativo (Madrid, 1984).
6
Quin nos halag con, a la par, un consejo: continuar siendo un libre pensador, pensar en
libertad an en estas tierras tan calcinadas por la autoridad.
PARTE GENERAL 40
A lo largo de la vida acadmica y profesional, todo contacto interpersonal valioso
brinda siempre enriquecimiento, tal vez recproco, pero en todo caso seguramente
nuestro; en el pas cabe agregar a los antes mencionados, a J UAN CARLOS CASSAGNE,
HCTOR A. MAIRAL, ROBERTO DROMI, RODOLFO CARLOS BARRA, J ULIO RODOLFO COMADIRA,
ALBERTO B. BI ANCHI , y de la familia judicial, entre tantos otros hombres y mu-
jeres de derecho que la prestigian con su sapiencia, TOMS HUTCHI NSON, GUI LLERMO
MUOZ, CARLOS GRECCO, ALEJ ANDRO USLENGHI , PEDRO J OS J ORGE COVI ELLO, OSVALDO
GUGLI ELMI NO; J ORGE MAI ORANO, GRACI ELA REI RI Z, RAFAEL BI ELSA (nieto), I SMAEL
FARRANDO, J ORGE DOMNGUEZ, FLORENCIA GONZLEZ-OLDEKOP, RAFAEL GONZLEZ ARZAC;
OSCAR FREI RE ROMERO, ARI EL CAPLAN,
7
RAFAEL CASTRO VI DELA nuestro jefe en la
Procuracin del Tesoro de la Nacin, que nos ense a trabajar en derecho
, RAL DE ZUVI R A Y ZAVALETA compaero de funcin pblica en aquellos lejanos
tiempos.
En el exterior EDUARDO ORTI Z, GERALDO ATALI BA y su padre ATALI BA NOGUEI RA,
8
ALLAN-RANDOLPH BREWER CAR AS,
9
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO y su padre
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO,
10
YVES GAUDEMET, GRARD TI MSI T, TOMS-
RAMN FERNNDEZ (y con l toda la vida acadmica espaola que hemos tenido el
privilegio de frecuentar a travs de los aos, que llevara varias pginas com-
pletar pero no por ello estn ausentes), HERNN SENZ, ANTONI N SCALI A, GUGLI ELMO
ROEHRSSEN DI CAMMERATA, LORI N WEI SENFELD, CHAD FENTRESS, RODOLFO PI SA
ESCALANTE, NELSON SOCORRO, DANI EL HUGO MARTI NS; LCI A VALLE FI GUEI REDO,
SRGI O FERRAZ, y tantos otros amigos y colegas brasileos que ellos solos lleva-
ran un prlogo entero: obrigado e perdo, irmos.
Ni qu decir de cunto nos brindaron MI GUEL S. MARI ENHOFF y MANUEL MAR A
DI EZ, que nos permitieron el ingreso primero como adjunto y luego como titular
en sus ctedras, en ocasin de su jubileo; J ORGE TRI STN BOSCH, que fuera nues-
tro profesor y nos brindara siempre su invalorable apoyo, creatividad, humor,
experiencia, consejos, amistad de cuatro dcadas: lo consideramos una de las
dos personas ms inteligentes que hemos conocido y de all puede deducirse su
peso en nuestra formacin.
Un lugar aparte tienen los profesores adjuntos con quienes en forma perma-
nente trabajamos o hemos trabajado juntos recientemente en las ctedras: MARI O
REJ TMAN FARAH, MARTA ARCE, ALEJ ANDRO RUI Z SCHULZE, ROBERTO CARLOS SOL, y
7
Debemos a CAPLAN, entre otras muchas ideas nuevas, la originalidad de su planteo de
aplicar la ley de defensa del consumidor para la tutela colectiva de los usuarios de servicios
pblicos; aplicacin que no ha sido conceptual sino judicial.
8
A quien no conocimos sino a travs de sus obras, que su hijo y fraterno amigo, hoy tampoco
entre nosotros, nos entregara de su propia biblioteca en eterno fraternal gesto. Tambin nos im-
puls a escribir, hizo traducir y editar, los Princpios Gerais de Direito Pblico (Malheiros, San
Pablo, 1978) en aos por aqu de plomo.
9
Nuestro querido amigo y editor en Venezuela.
10
Tambin fallecido hace algunos aos; fue l como Rector de la PUC de San Pablo quien en
1966 nos presentara a su hijo y hoy dilecto amigo CELSO ANTNI O.
41 PRLOGO
los ya mencionados MAR A I SABEL AZARETTO, DI EGO SARCI AT, ALEJ ANDRO ROSSI , GUI -
LLERMO GORDO, ADELI NA LOI ANNO, GREGORI O FLAX. Otros asociados, adjuntos y ayu-
dantes de dcadas atrs han igualado y superado a su ex titular lo cual cierta-
mente nos honra y estn ya mencionados ms arriba.
La enumeracin entremezclada y sin orden aparente de juristas y abogados
de distinto renombre, edad,
11
carrera y campo de actuacin puede parecer en
extremo desordenada, pero es as a borbotones como nos sale, pues tampoco ha
sido ordenada nuestra forma de trabajo, no al menos en el sentido usual del
trmino.
12
La unidad est dada por nuestro aprendizaje de ellos. Y como en
todos los casos, cada uno podr determinar qu de s mismo ha encontrado
como propio en esta obra,
13
sin que pueda a nadie ms que al autor imputarse
los errores de todo tipo de los cuales necesariamente estar plagada, como toda
obra humana.
Y desde luego, en general, debo infinitas sugerencias y crticas a los miles de
alumnos y ex-alumnos del alma mater, la Universidad de Buenos Aires. Toda
enumeracin peca de corta
14
y pedimos excusas por ello.
A todos los dems: amigos, alumnos y colegas aqu no mencionados, cuya
crtica nos sirviera durante cuatro dcadas y nos la brindan al presente, slo
nos queda expresarles un tardo, annimo e insuficiente reconocimiento gen-
rico. An indeterminado, es sincero y pleno de afecto.
Muchas gracias, pues, a todos: vous mavez rendu ma musique.
Quede bien en claro que con nuestra inclinacin popperiana, que se la debe-
mos a J OS VI LANOVA, agradecemos las crticas y del mismo modo tratamos de
brindarlas, aunque algunos consideren una crtica que seamos crticos. Es, otra
vez, una cuestin de teora del conocimiento, sobre la cual tambin sobrevolamos
en el captulo I .
3.- Luego de la tercera edicin en 1995 de este primer tomo, publicamos en
1996 la segunda edicin (y en 1997 su reimpresin) de Derechos Humanos,
libro introductorio al presente y Despus de la reforma del Estado, complemen-
tario. Los publicamos por la Fundacin de Derecho Administrativo y dado su
carcter recprocamente integrador, hemos resuelto editar tambin el tratado
por la Fundacin, con formato y tapas semejantes.
No ha sido una decisin fcil, pues nuestro editor nacional desde 1966 ha
sido sin pausa ni desfallecimiento, y an durante los tiempos difciles, Don
11
Y algunos de ellos ya ausentes.
12
Y es otra vez el libro El mtodo en derecho el que puede brindar la clave al lector curioso.
13
Pues se pueden y deben citar los trabajos ajenos publicados, qu duda cabe, pero es difcil
citar los buenos consejos recibidos a lo largo de la vida.
14
Pues cabe tambin agradecer, elptica pero no falsamente, a quienes otrora me hostigaran (y
de all mi resistencia a unirme a la lapidacin de otros, que quizs lo merezcan, pero no de mis
manos), pues por los infinitos senderos de la vida me llevaron sin exilio a querer explorar,
aprender y escribir, y tambin ensear, allende las fronteras que hoy ya no existen.
PARTE GENERAL 42
RAL MACCHI a travs de Ediciones Macchi o Macchi Grupo Editor S.A., fiel y
querido amigo al cual no tenemos sino palabras de agradecimiento que expresar-
le, aqu pblicamente. Don RAL MACCHI , Ediciones Macchi y Macchi Grupo Edi-
tor S.A. nos han acompaado en todo momento, desde los dos primeros libros que
con l editamos en 1966, con esfuerzo, dedicacin, bonhoma, simpata y pleno
respeto por nuestros deseos, absoluta y total honestidad, eficiencia en la distribu-
cin, xito en la venta, etc. No se interprete esta mencin como olvido del funda-
mental primer impulso que nos brindara en 1962 y 1963 la Editorial de don Emi-
lio Perrot y luego AbeledoPerrot, a los cuales brindamos nuestro afectuoso re-
cuerdo. El primer libro, jams se olvida.
Puede parecer as un poco incomprensible que un autor deje para una obra
como sta a un editor y viejo amigo de tantos mritos, para pasar a la edicin
de una pequea Fundacin. Una primera razn es hedonista: el puro hobby, el
puro placer de hacerlo. Otra razn ha de verse en el deseo de hacer ediciones de
tirada pequea y antieconmica, que permitan prontamente agotarlas para
hacer una nueva: el cambio que se produce hoy en da en el derecho administrati-
vo vigente y viviente es demasiado rpido como para poder recogerlo oportuna-
mente si no es del modo expuesto.
4.- Un ltimo reconocimiento lo copiamos de otro autor: agradecemos a nuestra
PC y al procesador de palabras, que con su numeracin automtica de prrafos y
funciones de reordenamiento automtico ha cambiado para siempre el arte de
escribir. Puede parecer cmico, pero es muy serio.
A.G.
PRLOGO A LA TERCERA EDI CI N (1995)
1. Esta tercera edicin del tomo 1 del Tratado tiene todava mucho de lo que
fueron la primera y segunda edicin, en 1962 y 1966, de nuestra I ntroduccin
al derecho administrativo, con ms sus concomitantes o posteriores Estudios
de derecho administrativo (1963), El acto administrativo (1963 y 1969), Proce-
dimiento y recursos administrativos (1964 y 1971), Empresas del Estado (1966),
Derecho administrativo de la economa (1966), Derecho administrativo de la
planificacin (Bogot, 1967), Planificacin, participacin y libertad en el pro-
ceso de cambio (Mxico y Buenos Aires, 1973), Principios gerais de direito p-
blico (San Pablo, 1978), I ntroduccin al derecho de la planificacin (Caracas,
1981). En ese estadio de nuestra formacin llegamos a la primera edicin,
desde 1974 a 1982, del presente Tratado de derecho administrativo.
2. Hacia el final de ese perodo fuimos desgranando introspecciones y estu-
dios separados, especialmente Problemas del control de la administracin p-
blica en Amrica Latina (Madrid, 1981), La administracin paralela. El
parasistema jurdico administrativo (Madrid, 1982 y en versin italiana, Miln,
1987; reimpresin espaola, Madrid, 1995), Participation in Latin America
(Nueva York, 1982), Teora general del derecho administrativo (Madrid, 1984),
El mtodo en derecho (Madrid, 1988 y 1995), Derechos humanos (1990 y 1992).
3. A partir del cambio econmico mundial que comienza en la dcada del 80
y se entroniza en la Argentina con la reforma del Estado en 1989, comenzamos
luego a publicar, en el extranjero y en el pas, diversos estudios aislados: era
una realidad diferente, y normas distintas, a las que dieron basamento a la
primigenia construccin del Tratado de derecho administrativo. Escribimos un
libro sobre La reforma del Estado que no vio la luz por las incesantes modifica-
ciones fcticas y normativas. Una segunda edicin del tomo 1 en 1994, por lo
expuesto, todava no desarrollaba el cambio, aunque lo anunciaba; ya se vean
los primeros efectos del actual orden mundial, y as fue como incorporamos lo
PARTE GENERAL 44
que habamos adelantado en 1990:
1
la supranacionalidad operativa de los trata-
dos, particularmente los de derechos humanos.
4. La Constitucin de 1994 ha receptado muchas de las ideas que antes de ella
expusimos en este Tratado, no porque se siguiera nuestro criterio, sino porque
eran ideas ya divulgadas por otros, cuyo tiempo finalmente haba llegado. Simul-
tneamente, las polticas econmicas mundiales y nacionales de hoy se tornan ya
demasiado notorias como para no incluirlas en un tratamiento sistemtico de las
bases y algunas instituciones del derecho administrativo. Ello, unido a las re-
flexiones que en estos aos fuimos desgranando en trabajos sueltos, ditos o indi-
tos, lleva por fin, casi con naturalidad y sin esfuerzo, a una reformulacin inte-
gral de la obra.
5. En la segunda edicin del tomo 1, en 1994, habamos sumado al captulo I
largas pginas tomadas de El mtodo en derecho; agregamos en ese momento las
funciones pblicas no estatales, desarrollamos el principio de razonabilidad, etc. y
suprimimos algunos de los anexos destinados a la enseanza.
Ahora todo el primer volumen est rehecho, con captulos nuevos y la elimi-
nacin integral de los aspectos destinados a la enseanza,
2
ya tratados en los
referidos libros El mtodo en derecho y Derechos Humanos. En el segundo caso,
su contenido resulta parte inseparable del estudio del derecho administrativo:
su diferenciacin en dos materias en los planes de estudio es, como tantas ve-
ces, la dbil razn prctica de no juntar ambas temticas en una sola obra.
Derechos Humanos, por lo tanto, debe considerarse como una introduccin
temtica y metodolgica a este Tratado. En cuanto al segundo volumen hemos
trabajado simultneamente en l para adaptarlo a la realidad y normativa
actual, aunque tardar algo ms en aparecer. Podemos adelantar, para los
amables lectores de nuestra anterior produccin, que hemos resuelto abando-
nar la supresin de la nocin de servicio pblico que propusimos cuando todos
ellos estaban en manos del Estado, y retornar a la definicin que dimos en
1962.
3
Treinta y tres aos no es nada.
1
En nuestro artculo La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho
interno, La Ley, 17 de abril de 1990, reproducido en el citado libro Derechos Humanos, 1990 y
1992. La Corte Suprema comenz a evolucionar en la materia a partir de 1992 con el caso
Ekmekdjian (7-VI I -92), en cuyo considerando 18 se reconoce la primaca del derecho interncional
convencional sobre el derecho interno, y luego con los casos Fibracca (7-VI I -93), Hagelin (22-XI I -
93), Cafs La Virginia (10-X-94), Giroldi (7-I V-95). Ver al respecto BOGGI ANO, ANTONI O, I ntroduc-
cin al derecho internacional, La Ley, Buenos Aires, 1995. Luego el inciso 22 del artculo 75 de la
Constitucin dispuso que Los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes.
2
I ncluidos los grficos, que nos parecieron ya anticuados en la poca de los multimedia.
3
Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, LL, 106: 1187,
Buenos Aires, 1962, reproducido en Estudios de derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot,
1963.
45 PRLOGO
6. En esta tercera edicin del primer volumen lo ms distintivo de lo que se ha
modificado respecto de la segunda es la introduccin de la poca de crisis y cambio
econmico, social y poltico de fines del siglo XX: el dficit y endeudamiento exter-
no y estructural y sus consecuencias; el control del poder econmico; la explica-
cin de la fractura del poder estatal que crea la nueva Constitucin y cmo es ello
una de las bases del derecho administrativo de hoy; desde luego el ajuste general
a la actual constitucin, legislacin y realidad. Tambin hemos reformulado el
captulo de fuentes, ahora dividido en dos a la luz del orden internacional y la
Constitucin vigentes. Hemos agregado un captulo sobre los contratos adminis-
trativos en la realidad econmica de estos tiempos, y otro sobre los entes regulado-
res constitucionalmente encargados de su control.
Ya sobre el filo del inicio del siglo XXI , hemos querido intentar ubicarnos en l,
no esperar a que nos sorprendiera. Admitimos que es una pretensin no exenta de
vanidad, pero son tantos los seminarios y congresos en que el tema ha sido tratado
que ya casi parece inevitable hacerlo.
4
A.G.
4
Nuestras conferencias y artculos Panorama actual del derecho administrativo argentino,
en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ao XXXI I , enero-junio de 1991, n

1-
2, Montevideo, Uruguay, 1991, pp. 18-36; Las tendencias actuales del derecho. El derecho admi-
nistrativo a fin de siglo, en el libro de J OS LUI S SOBERANES (compilador) Las tendencias actuales
del Derecho, UNAM y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, pp. 185-217; El estado actual
del derecho administrativo, RDA, 14: 315, Depalma, Buenos Aires, 1994; La emergencia admi-
nistrativa argentina de 1989-1992, en el Libro de Homenaje al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz, San
J os, ed. Colegio Santo Toms de Aquino, 1993; Tendencias del derecho administrativo, Revista
de Derecho, Universidad del Norte, 3: 90, Barranquilla, Colombia, 1994; 1995-2095, cien aos de
derecho. Derecho administrativo, Revista J urdica de Catalua, en prensa, 1995. En cualquier
caso, ya en la edicin de 1974 escribimos un cap. sobre el Pasado, presente y futuro del derecho
administrativo, que aqu hemos debido reformular; por lo dems, ya en 1978 habamos vuelto
sobre el tema con Presente y futuro del derecho administrativo en Latinoamrica, en el libro del
I NSTI TUTO I NTERNACI ONAL DE DERECHO ADMI NI STRATI VO LATI NO, El derecho admi ni strati vo en
Latinoamrica, Santaf de Bogot, p. 24 y ss.
PRLOGO A LA PRI MERA EDI CI N (1974)
1. Agotadas la mayor parte de nuestras obras (I ntroduccin al derecho admi-
nistrativo, 1 ed. 1962, 2 ed. 1966; Estudios de derecho administrativo, 1963; El
acto administrativo, 1 ed. 1963, 2 ed. 1969; Empresas del estado, 1966; Derecho
administrativo de la planificacin, 1966; Derecho administrativo de la econo-
ma, 1967) y con pocas aun en circulacin (Procedimientos y recursos adminis-
trativos, 1 ed. 1964, 2 ed. 1971; Planificacin, participacin y libertad en el
proceso de cambio, 1973), nos pareci oportuno encarar la realizacin de una obra
general, que por una parte reuniera, ordenara y sistematizara todo el material
disperso y/o agotado, y por otro acometiera la tarea de la construccin de un siste-
ma institucional completo (1) y coherente. Al decidir la realizacin de un tratado
tuvimos reservas, a no dudarlo; si bien resolvimos encararlo, por la necesidad de
ordenamiento sistemtico de nuestra obra, quisimos con todo introducirle algu-
nas particularidades.
2. La primera ha sido tratar de apartarnos del carcter academicista y enci-
clopdico que a veces afecta a obras de esta naturaleza. La obra est progra-
mada en tomos independientes y separables, que en su conjunto configuran el
1
La extensin de la obra es inevitable, y sigue los pasos que marcaron en nuestro pas los
tratados de RAFAEL BI ELSA, MANUEL M. DI EZ Y MI GUEL S. MARI ENHOFF, como as tambin VI LLEGAS
BASAVI LBASO. Ello nos obliga a reflexionar pblicamente una vez ms sobre la necesidad de dividir
la disciplina, en su estudio dentro de las Facultades de Derecho, para que la formacin del aboga-
do sea acorde a los tiempos. Estudiar en una materia Contactos Civiles y pretender regalar a
algunas bolillas a Contratos Administrativos; y hacer lo mismo con los Derechos Reales y Do-
minio Pblico; Derecho Procesal y Derecho procesal administrativo, etc., es seguir enfatizando
la formacin clsica, cada vez ms inadecuada frente a una realidad en que la intervencin del
Estado es creciente. Quienes enseamos o hemos enseado Derecho Administrativo sabemos de lo
poco que puede transmitirse o pedirle al alumno, cuando la materia est establecida oficialmente
en slo uno o dos cursos. Una materia completa, as, resulta imposible ensearla o estudiarla en
ese encuadre, y profesores y alumnos se ven forzados a optar entre algunas de las posibilida-
des temticas, y estudiar en consecuencia slo algunos de los temas que la disciplina abarca,
dejando el resto para el aprendizaje efectuado luego en la profesin. Aun los manuales toman
conciencia de esta circunstancia, y omiten numerosos temas de la materia, por no haber otra
forma de resolver ese problema prctico.
PARTE GENERAL 48
tratado pero que tienen individualidad propia y pueden tambin ser concebidos
como libros autnomos, cada uno sobre el tema pertinente (Parte general tomos. I
y I I ; Acto administrativo, t. I I I ; Organizacin econmica y administrativa del
Estado, t. I V; Contratos administrativos, t. V; Procedimiento administrativo, t.
VI ; Derecho procesal administrativo, t. VI I ). El tratamiento de los temas ha pres-
cindido casi siempre de la descripcin de teoras diversas, y se ha centrado en el
anlisis razonado de los diversos problemas de la disciplina.
3. Asimismo hemos incorporado una tnica eminentemente prctica a la
obra, comenzando por la inclusin cuestionable quiz para muchos de un
captulo sobre el procedimiento administrativo en la prctica, dentro del se-
gundo tomo de la parte general; siguiendo por la inclusin de algunos fallos
seleccionados, de las principales leyes atinentes a cada punto tratado, de una
metodologa para el anlisis y solucin de casos prcticos, etctera. En los to-
mos pertinentes incorporamos materiales de carcter prctico: en el tomo de
acto administrativo, ejemplos de acto administrativo y casos prcticos de vi-
cios y nulidades; en el tomo de procedimiento administrativo, ejemplos de ex-
pedientes administrativos y de recursos administrativos; en el tomo de contra-
tos, ejemplos de contratos administrativos, y as sucesivamente. El ttulo de la
obra podra llevar as una aclaracin, a modo de subttulo, que indicara: Doc-
trina, casos y materiales; adems de la legislacin y jurisprudencia de rigor.
Sin prejuicio de esta inclusin de casos prcticos y materiales de derecho admi-
nistrativo dentro del tratado, para equilibrar el posible carcter doctrinario
de una obra de tal ttulo y extensin, hemos pensado publicar en forma separa-
da una obra complementaria de la presente, dedicada exclusivamente a estos
aspectos de la disciplina, combinando por un lado los casos prcticos (un poco
al estilo de los libros de Praktische Rechsflle alemanes), y por otro los materia-
les (al estilo de los Cases and Materials norteamericanos). Todo este conjunto
de informacin prctica, habitualmente relegada en la formacin tradicional a
los libros que estudiantes y profesionales adquieren y utilizan pero no recono-
cen como cientficos, lo queremos colocar as no en paridad de tratamiento
pero al menos igualmente a la vista del estudioso. Queremos as tambin con-
tribuir a despejar un posible nfasis terico que la presentacin de un tratado
podra sugerir, pero que por nuestra parte hemos intentado evitar.
Enero de 1974 A.A.G.
TRATADO DE DERECHO ADMI NI STRATI VO
TOMO 1
PARTE GENERAL
AGUST N GORDI LLO
Tratado de Derecho
Administrativo
TOMO 1
Parte General Parte General Parte General Parte General Parte General
octava edicin
FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Buenos Aires
2003
Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo
Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
TOMO 1
PARTE GENERAL
1 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1974
Reimpresiones varias
2 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1994
3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1995
4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1997
1 edicin Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 1998
5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1998
Reimpresin de la 5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2000
2 edicin Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 2001
6 edicin y 1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin Estudios
de Derecho Administativo y F.D.A., 2001
7 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 2003
7 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo,
Editora Del Rey y F.D.A., 2003
8 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2003
I.S.B.N.: 950-9502-31-6
NDICE
PRLOGO A LA OCTAVA EDI CI N .......................................................................................... 23
PRLOGO A LA SPTI MA EDI CI N (2003) ............................................................................. 29
PRLOGO A LA SEXTA EDI CI N (2001) ................................................................................ 31
PRLOGO A LA QUI NTA EDI CI N (1998) Y REI MPRESI N (2000) ............................................. 35
AGRADECI MI ENTOS EN OCASI N DE LA CUARTA EDI CI N (1997) ............................................. 37
PRLOGO A LA TERCERA EDI CI N (1995)............................................................................. 43
PRLOGO A LA PRI MERA EDI CI N (1974) ............................................................................. 47
Cap tul o I
EL MTODO EN DERECHO
I . Las cuestiones fundamentales ...................................................................................... I -1
1. Qu es el derecho.................................................................................................... I -1
1.1. Ciencia de problemas ......................................................................................I -1
1.2. Principios y valores, no conceptos ................................................................I -2
1.3. Debido proceso legal y derecho sovitico. Derecho natural ............................I -4
1.4. Los conceptos y los hechos ...............................................................................I -5
1.5. Common law y derecho continental europeo ..................................................I -6
1.6. El derecho en los tribunales internacionales..................................................I -7
2. Cuestiones de metodologa.....................................................................................I -8
2.1. Certidumbre.....................................................................................................I -8
2.2. Al servicio del poder .........................................................................................I -8
2.3. La bsqueda del poder incondicionado...........................................................I -9
3. Un derecho legitimador del poder absoluto......................................................I -10
4. El lenguaje del poder incondicionado...................................................................I -10
5. Las Leyes que no son leyes ................................................................................I -11
6. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo........................................................I -12
6.1. La necesidad de una metodologa.................................................................I -12
6.2. El derecho administrativo en la metodologa de la ciencia. ........................I -13
6.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y del lenguaje jurdico...............I -14
6.3.1. Uso comn............................................................................................I -14
6.3.2. La textura abierta del lenguaje..........................................................I -15
6.3.3. El uso comn y la libertad de estipulacin.........................................I -16
7. La libertad de estipulacin y las palabras del derecho administrativo ............I -17
8 PARTE GENERAL
8. La definicin de las palabras del derecho administrativo como problema me-
todolgico.............................................................................................................. I -18
8.1. Elementos a considerar para estipular las definiciones ............................ I -19
8.2. Definicin y clasificacin .............................................................................. I -20
I I . El caso en derecho administrativo............................................................................ I -23
9. La importancia del caso en el derecho ................................................................ I -23
10. La importancia de los hechos en el caso ........................................................... I -24
11. La dificultad de determinar los hechos ............................................................ I -26
12. Analizar la prueba que ya existe ...................................................................... I -27
13. La prueba adicional a producir ......................................................................... I -29
13.1. Los abogados............................................................................................. I -29
13.2. Los funcionarios o magistrados ............................................................... I -29
13.3. Observaciones comunes ............................................................................ I -30
14. La apreciacin de la prueba .............................................................................. I -32
15. Lo mutable de los hechos y pruebas ................................................................. I -32
16. Algunos aspectos especficos ............................................................................. I -33
16.1. El objeto del acto administrativo ............................................................ I -33
16.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin ............................ I -33
16.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo y la prueba ....... I -34
16.4. La razonabilidad de todos los elementos en juego.................................. I -35
16.5. Encontrar las normas aplicables al caso................................................. I -35
17. Las vas alternativas de comportamiento........................................................ I -36
18. I nexistencia de reglas generales para solucionar casos................................... I -38
19. El devenir del tiempo en el caso. El impulso procesal ..................................... I -39
20. Una ayuda metodolgica ................................................................................... I -40
21. Las opciones a considerar .................................................................................. I -41
Cap tul o I I
PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
1. El derecho administrativo en el Estado de polica ............................................. I I -1
2. Su primera evolucin en el nacimiento del constitucionalismo: lentitud e im-
perfeccin de los cambios ..................................................................................... I I -2
2.1. La evolucin inconclusa................................................................................. I I -2
2.2. Los principios del pasado .............................................................................. I I -4
2.2.1. La indemandabilidad del soberano..................................................... I I -4
2.2.2. La irresponsabilidad del soberano..................................................... I I -4
2.2.3. Los actos del prncipe.......................................................................... I I -5
2.2.4. La doble personalidad del Estado...................................................... I I -5
2.2.5. La jurisdiccin administrativa........................................................ I I -5
2.2.6. Poder de polica.................................................................................... I I -6
2.2.7. Otras hiptesis en las etapas histricas............................................ I I -6
3. El intervencionismo en la economa y su retraccin............................................ I I -7
3.1. Accin y regulacin. ........................................................................................ I I -9
3.2. Crecimiento, redistribucin, preservacin. ................................................. I I -10
3.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopolizacin. ......................... I I -10
3.4. Retorno y caos .............................................................................................. I I -11
4. El derecho administrativo en el presente y en el futuro ................................... I I -11
4.1. El estado poltico actual de la evolucin histrica..................................... I I -11
4.2. Nuevo impulso del derecho administrativo................................................ I I -12
9
4.2.1. El creciente derecho supranacional .................................................. I I -13
4.2.2. El cambio social y la administracin pblica .................................. I I -13
4.2.2.1. El consenso y la adhesin..................................................... I I -14
4.2.2.2. La motivacin o explicacin.................................................. I I -14
4.2.2.3. La participacin administrativa ......................................... I I -15
5. Los rganos de control del proceso ..................................................................... I I -16
5.1. La insuficiencia cualicuantitativa de los controles.................................... I I -16
5.2. Nuevos rganos y modalidades de control .................................................. I I -16
5.3. El sistema y los intersticios........................................................................ I I -19
Cap tul o I I I
BASES POL TI CAS, SUPRACONSTI TUCI ONALES Y SOCI ALES
DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
I . Bases polticas ............................................................................................................ III-1
1. Libertad y autoridad en el derecho administrativo ........................................... III-1
2. Teoras estatistas del derecho administrativo .................................................. III-2
3. Orientacin a seguir ............................................................................................. III-2
4. La divisin de los poderes y el derecho administrativo ..................................... III-3
4.1. Equilibrio terico de los poderes .................................................................. III-3
4.2. Desequilibrio real ......................................................................................... III-4
4.3. Criterio rector a adoptarse........................................................................... III-6
5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control ....... III-6
5.1. La transferencia y fractura del poder como control ..................................... III-6
5.2. Viejos rganos, nuevos procedimientos ....................................................... III-7
5.3. Control del poder econmico......................................................................... III-7
6. Las transferencias de poder y control ................................................................. III-7
6.1. Estatales ....................................................................................................... III-7
6.1.1. Autoridades independientes .............................................................. III-7
6.1.2. Provincias............................................................................................ III-8
6.1.3. Ciudad de Buenos Aires ..................................................................... III-8
6.1.4. Municipios y regiones ......................................................................... III-9
6.1.5. I slas Malvinas .................................................................................... III-9
6.2. No estatales.................................................................................................. III-9
6.2.1. Partidos polticos................................................................................ III-9
6.2.2. Asociaciones de usuarios .................................................................. III-10
6.2.3. Acciones de inters pblico............................................................... III-10
6.2.4. I ndgenas........................................................................................... III-10
7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo........................................... III-11
8. El Poder Legislativo........................................................................................... III-11
8.1. La Comisin Bicameral Permanente ........................................................ III-12
8.2. Las audiencias pblicas del Senado.......................................................... III-12
8.3. I niciativa y consulta popular ...................................................................... III-13
9. El Poder J udicial ................................................................................................ III-13
9.1. La Corte I nteramericana de Derechos Humanos ...................................... III-13
9.2. El Poder J udicial de la Nacin ................................................................... III-14
I I . Bases supraconstitucionales.................................................................................... III-15
10. Comunidad internacional, pueblo y Estado ................................................... III-15
10 PARTE GENERAL
11. La transicin del Estado de la legalidad al Estado de la constitucionalidad
y al sometimiento a las reglas universales mnimas de derechos y garan-
tas individuales...............................................................................................I I I -15
12. Los derechos individuales frente al Estado....................................................I I I -16
13. Preexistencia de los derechos individuales respecto al Estado.....................I I I -17
14. I nstituciones sustantivas de contralor ...........................................................I I I -18
15. El derecho a un medio ambiente sano............................................................I I I -18
16. I nstituciones adjetivas de contralor ................................................................I I I -19
16.1. El amparo comn y el amparo para la tutela del medio ambiente y
los derechos de incidencia colectiva .......................................................I I I -19
16.2. Habeas data ............................................................................................I I I -19
16.3. Habeas corpus .........................................................................................I I I -20
16.4. Rectificacin y respuesta ........................................................................I I I -20
16.5. I niciativa popular .................................................................................. I I I -21
16.6. La ley de defensa del usuario y consumidor ......................................... I I I -21
16.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jueces........................... I I I -21
I I I . Bases sociales del derecho administrativo. Estado de derecho y Estado de bie-
nestar ..................................................................................................................... I I I -22
17. Los derechos individuales en el Estado de Derecho...................................... I I I -22
18. La vieja superacin del liberalismo clsico................................................... I I I -23
19. Las respuestas autoritarias: la negacin de los derechos individuales....... I I I -23
20. Crisis del autoritarismo................................................................................. I I I -23
21. Una nueva solucin: el Estado de Bienestar ................................................. I I I -25
22. Estado de Derecho y Estado de Bienestar ..................................................... I I I -26
23. Garantas individuales y garantas sociales................................................. I I I -27
23.1. Acerca de la posible contradiccin entre ambas................................... I I I -28
23.2. Complementariedad.............................................................................. I I I -29
24. La libertad en el Estado de Bienestar ........................................................... I I I -29
25. Crisis y cambio ............................................................................................... I I I -31
Cap tul o I V
CONDI CI ONANTES ECONMI COS Y FI NANCI EROS DEL DERECHO
ADMI NI STRATI VO. CRI SI S Y CAMBI O
I . Los hechos, a comienzos del siglo XXI ........................................................................ I V-1
1. El cambio y su devenir .........................................................................................I V-1
1.1. Limitaciones del anlisis............................................................................. I V-1
1.2. El status quo ante.......................................................................................... I V-2
1.3. Gnesis y desarrollo de la crisis...................................................................I V-3
2. La crisis y el cambio de fin de siglo.....................................................................I V-7
I I . La prospectiva.........................................................................................................I V-10
3. El futuro ahora previsible .................................................................................I V-10
3.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos sociales ............................I V-11
3.2. La regulacin internacional es creciente ...................................................I V-11
3.3. La distribucin y fractura mundial del poder estatal ..............................I V-12
3.4. Autoridades regulatorias independientes.................................................I V-13
3.5. La participacin..........................................................................................I V-13
11
3.6. Seguridad exterior e interior ......................................................................I V-14
3.7. La administracin y la sociedad futuras...................................................I V-14
Cap tul o V
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO
1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin administrativa ..................... V-1
2. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin administrativa.............. V-2
3. El contenido de la proteccin judicial .................................................................. V-4
4. Es un derecho en formacin. Conjeturas y refutaciones...................................... V-7
4.1. El carcter primario, en formacin, etc., del ordenamiento jurdico-admi-
nistrativo........................................................................................................ V-7
4.2. Las conjeturas y refutaciones en la ciencia del derecho administrativo .... V-7
5. No es solamente derecho interno......................................................................... V-9
5.1. El rgimen administrativo internacional ................................................... V-10
5.2. El rgimen supranacional de garantas individuales................................ V-11
5.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin......................................... V-11
5.4. Primeras conclusiones................................................................................. V-11
6. Otros criterios excluidos ..................................................................................... V-12
6.1. No se refiere exclusivamente a la administracin pblica........................ V-12
6.2. No slo estudia las relaciones de la administracin pblica ..................... V-13
6.3. No se refiere principalmente a los servicios pblicos ................................ V-14
7. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de normas jurdicas V-15
7.1. Derecho pblico y privado........................................................................... V-15
7.2. Los conceptos de fuente............................................................................... V-16
7.3. El derecho administrativo como fuente y objeto de conocimiento............. V-18
8. Definicin de derecho administrativo................................................................ V-19
Cap tul o VI
FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
I . I ntroduccin .............................................................................................................. VI -1
1. El rango normativo.............................................................................................. VI -1
1.1. Los antecedentes .......................................................................................... VI -1
1.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI ........... VI -3
1.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica. VI -6
1.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fines del siglo XX y co-
mienzos del XXI ............................................................................................ VI -6
1.4.1. El conflicto entre derecho interno y supranacional. Los crmenes de
lesa humanidad .................................................................................. VI -6
1.4.2. Un caso paradigmtico ....................................................................... VI -8
1.4.2.1. Male captus, bene detentus.................................................... VI -9
1.4.2.2. Otros casos ........................................................................... VI -10
1.4.3. La interdependencia .........................................................................VI -10
1.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos..............................VI -11
1.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacionales .....................VI -12
1.7. El arbitraje administrativo internacional ................................................VI -12
2. Distintos tipos ...................................................................................................VI -13
2.1. Tratados......................................................................................................VI -13
12 PARTE GENERAL
2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera ...........VI -13
2.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuos que la interna..........VI -13
2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos ...................VI -13
2.3. Convencin I nteramericana contra la Corrupcin ....................................VI -15
2.4. La Convencin I nternacional contra el Soborno Transnacional (ley
25.319) ......................................................................................................... VI -17
2.5. Otras fuentes .............................................................................................. VI -17
3. Caracteres generales ......................................................................................... VI -18
3.1. Derecho interno .......................................................................................... VI -18
3.2. Derogacin ipso jure................................................................................... VI -19
3.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional .......................................................VI -20
3.4. Carcter supranacional ..............................................................................VI -20
I I . Los principios supranacionales ..............................................................................VI -22
4. Normas y principios supranacionales...............................................................VI -22
4.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento. La invalidacin na-
cional ...........................................................................................................VI -22
4.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional ...............................VI -23
4.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas anlogas y comunita-
rias...............................................................................................................VI -24
4.4. La imperatividad de las normas y principios supranacionales ...............VI -24
4.5. La aplicacin directa de las normas y principios supranacionales..........VI -25
5. Los principios jurdicos supranacionales en general .......................................VI -25
6. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitucionales..................VI -26
7. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplicaciones ......................VI -27
8. El principio de razonabilidad. I ntroduccin .....................................................VI -28
9. El debido proceso como control de las dems fuentes del derecho..................VI -30
10. El principio del debido proceso como garanta adjetiva ................................VI -32
10.1. En materia de actos administrativos....................................................VI -32
10.2. En materia de normas generales ...........................................................VI -33
11. El debido proceso como garanta sustantiva..................................................VI -34
12. Campo de aplicacin........................................................................................VI -35
13. El anlisis de los hechos .................................................................................VI -36
14. La bsqueda de la solucin ms razonable....................................................VI -36
15. La racionalidad irracional de la burocracia ...................................................VI -37
16. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del
derecho administrativo.................................................................................... VI -38
Cap tul o VI I
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
I . La Constitucin ....................................................................................................... VI I -1
1. La evolucin de una perspectiva secular .......................................................... VI I -1
2. El orden jurdico supraconstitucional ............................................................... VI I -1
3. Los valores y principios supremos .................................................................... VI I -2
I I . La ley ...................................................................................................................... VI I -2
4. Ley y funcin legislativa.................................................................................... VI I -2
5. Clasificacin de las leyes ................................................................................... VI I -3
5.1. Leyes locales ............................................................................................... VI I -3
13
5.2. Leyes nacionales ......................................................................................... VI I -3
5.3. Los decretos-leyes o as llamadas leyes de los gobiernos de facto........ VI I -4
6. Las leyes de derecho administrativo ................................................................ VI I -6
7. mbito de la ley frente a la administracin..................................................... VI I -7
7.1. La regulacin legislativa de la actividad administrativa ........................ VI I -8
7.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno................................. VI I -9
7.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administracin a la ley............ VI I -12
8. La administracin frente a la ley inconstitucional ........................................ VI I -14
I I I . Los reglamentos.................................................................................................... VI I -15
9. Concepto y clasificacin de los reglamentos ................................................... VI I -15
9.1. I ntroduccin............................................................................................... VI I -15
9.2. Concepto.................................................................................................... VI I -16
9.3. Clasificacin y admisibilidad .................................................................. VI I -17
10. Los reglamentos y sus problemas................................................................. VI I -19
10.1. Problemas y contradicciones ................................................................ VI I -19
10.2. La inderogabilidad singular de los reglamentos y la irracionalidad
de stos ................................................................................................. VI I -19
10.3. La exacerbacin reglamentaria............................................................ VI I -20
10.4. Otras limitaciones jurdicas a la seudo facultad reglamentaria ........ VI I -21
10.5. Algunas limitaciones comunes ............................................................. VI I -22
11. La inderogabilidad singular y sus alcances.................................................. VI I -22
11.1. El principio y sus aplicaciones ............................................................. VI I -22
11.2. Aplicacin en materia de concesiones y licencias................................ VI I -23
11.3. La inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurdicas VI I -24
11.4. Su aplicacin en distintas clases de reglamentos ............................... VI I -25
12. Reglamentos de necesidad y urgencia .......................................................... VI I -25
12.1. La causa habilitante............................................................................. VI I -26
12.2. El rgano habilitado............................................................................. VI I -26
12.3. La materia legislativa habilitada ....................................................... VI I -26
12.4. El procedimiento administrativo de habilitacin ............................... VI I -27
12.5. El procedimiento legislativo de habilitacin....................................... VI I -27
12.6. I nargibilidad del acuerdo implcito del Congreso............................. VI I -28
12.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificacin legislativa............. VI I -28
12.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo................................ VI I -28
12.9. I nexistencia de potestad de veto.......................................................... VI I -29
12.10. Otros tests de constitucionalidad ...................................................... VI I -29
12.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificacin legislativa.............. VI I -30
12.12. La inconstitucionalidad tanto del reglamento como de la ley: video,
teatro, nmeros vivos.......................................................................... VI I -30
12.13. Habilitacin de la va judicial directa................................................ VI I -31
13. Reglamentos delegados o de integracin ...................................................... VI I -31
13.1. El principio tradicional ......................................................................... VI I -31
13.2. La Constitucin de 1994 ...................................................................... VI I -33
13.3. A quines se puede delegar .................................................................. VI I -35
14. Reglamentos autnomos ............................................................................... VI I -35
15. Reglamento de ejecucin ............................................................................... VI I -37
15.1. La reglamentacin no es requisito previo para cumplir la ley ........... VI I -37
15.2. Se refiere a la propia administracin, no a los particulares .............. VI I -37
15.3. No debe invadir otras materias reglamentarias ................................ VI I -38
15.4. No debe alterar el espritu de las normas legales .............................. VI I -38
14 PARTE GENERAL
15.5. Es facultad principalmente del Poder Ejecutivo, no de rganos de-
pendientes ............................................................................................. VI I -39
15.6. No se aplica a los tratados.................................................................... VI I -39
16. Los reglamentos del Poder J udicial y Legislativo........................................ VI I -39
17. El reglamento como fuente del derecho administrativo .............................. VI I -40
I V. Fuentes materiales del derecho administrativo................................................... VI I -40
18. J urisprudencia. Concepto y alcances ............................................................ VI I -40
18.1. I mperatividad ....................................................................................... VI I -40
18.2. Arbitrariedad........................................................................................ VI I -41
18.3. Los principios jurdicos......................................................................... VI I -41
18.4. La seudo doctrina de algunos fallos..................................................... VI I -42
19. La costumbre. Concepto y admisibilidad en general ................................... VI I -43
19.1. No es fuente habilitante de deberes de los particulares .................... VI I -44
19.2. Es fuente de derechos ........................................................................... VI I -44
20. La doctrina ..................................................................................................... VI I -45
20.1. La doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin ....................... VI I -45
20.2. Doctrina de la Defensora del Pueblo de la Nacin ............................. VI I -46
20.3. La doctrina y el derecho comparados. Sus problemas ........................ VI I -46
Cap tul o VI I I
RELACI ONES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
1. I ntroduccin.......................................................................................................VI I I -1
2. Relaciones con el derecho privado ....................................................................VI I I -1
3. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administra-
cin pblica ....................................................................................................... VI I I -2
4. La transformacin del derecho administrativo............................................... VI I I -4
5. Relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional .................... VI I I -5
6. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales..... VI I I -7
6.1. Tierras........................................................................................................ VI I I -8
6.2. Aguas.......................................................................................................... VI I I -9
6.3. Aire........................................................................................................... VI I I -10
6.4. Urbanismo................................................................................................ VI I I -10
6.5. Minas........................................................................................................ VI I I -10
7. Otras relaciones .............................................................................................. VI I I -11
7.1. Relaciones con el derecho penal .............................................................. VI I I -11
7.2. Relaciones con el derecho internacional ................................................. VI I I -12
8. Las ciencias jurdicas frente a las no jurdicas.............................................. VI I I -12
8.1. La solucin tcnica y la solucin jurdica ............................................... VI I I -14
8.2. Derecho administrativo y economa ....................................................... VI I I -15
8.3. Derecho administrativo y ciencia de la administracin ........................ VI I I -15
9. Perspectivas futuras de combinacin del derecho administrativo con otras
ciencias: la estadstica.................................................................................... VI I I -17
10. La psicologa y sociologa.............................................................................. VI I I -18
11. La matemtica .............................................................................................. VI I I -19
12. Derecho y lgica simblica............................................................................ VI I I -21
13. Graficacin de problemas jurdicos .............................................................. VI I I -21
14. I ndicadores e ndices jurdicos ..................................................................... VI I I -22
15. Procesamiento estadstico ............................................................................ VI I I -23
16. Cuantificacin ............................................................................................... VI I I -23
15
17. Procesamiento cartogrfico .......................................................................... VI I I -23
18. Almacenamiento de datos jurdicos ............................................................. VI I I -24
19. Otras perspectivas........................................................................................VI I I -25
20. Enfatizando cuestiones de mtodo ..............................................................VI I I -26
20.1. El mtodo tradicional y una variante ms til, para la primera
etapa ....................................................................................................VI I I -26
20.2. La etapa de la investigacin tradicional ............................................VI I I -27
20.3. Qu debe estar antes de empezar .......................................................VI I I -28
20.4. Retomando la segunda etapa..............................................................VI I I -28
20.5. Siguientes pasos de la segunda etapa................................................VI I I -29
20.6. Tercera etapa. El primer pulimento ...................................................VI I I -29
20.7. Cuidados en el pulimento: no citar libros viejos cuando hay edicio-
nes recientes que tienen modificaciones ............................................VI I I -30
20.8. Acerca del fin de la investigacin ........................................................VI I I -32
20.9. Las etapas que siguen .........................................................................VI I I -33
20.10. Las lecturas complementarias .........................................................VI I I -33
Cap tul o I X
LAS FUNCI ONES DEL PODER
1. La divisin de los poderes y la libertad .............................................................. I X-1
2. Soluciones y dificultades existentes.................................................................... I X-3
3. Distintos criterios para conceptuar la funcin administrativa. Crtica............ I X-5
4. La contraposicin del criterio orgnico (o subjetivo, o formal) y el material (u
objetivo o sustancial) ........................................................................................... I X-7
5. I nsuficiencia de los criterios subjetivo y objetivo ......................................... I X-8
6. Concepto orgnico-material de funcin legislativa ............................................ I X-9
7. Concepto orgnico-material de funcin jurisdiccional ..................................... I X-11
8. El problema de la jurisdiccin administrativa .............................................. I X-13
9. Discrepancias terminolgicas y de fondo.......................................................... I X-15
10. El problema en la jurisprudencia. I ntroduccin............................................. I X-16
11. El recurso extraordinario no es revisin judicial suficiente y adecuada....... I X-18
12. Actividad jurisdiccional de la administracin y revisin judicial. Alcances
del problema..................................................................................................... I X-18
13. Recurso o accin judicial y facultades jurisdiccionales de la administra-
cin.................................................................................................................... I X-19
14. Alcance jurdico-poltico del problema ............................................................ I X-21
15. Evolucin en el derecho argentino del reconocimiento de facultades jurisdic-
cionales a la administracin............................................................................ I X-22
16. El recurso extraordinario y las facultades jurisdiccionales de la administra-
cin.................................................................................................................... I X-23
16.1. Recursos rechazados ............................................................................... I X-24
16.2. Recursos admitidos ................................................................................. I X-25
16.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia .................................................... I X-26
16.4. Una aclaracin procesal ......................................................................... I X-27
17. El art. 109 de la Constitucin nacional y la funcin jurisdiccional ............... I X-27
18. La supuesta distincin entre jurisdiccin judicial y administrativa...... I X-28
19. Conclusin sobre la funcin jurisdiccional de la administracin .................. I X-30
20. Recapitulacin. Las funciones administrativas de los tres poderes............. I X-30
16 PARTE GENERAL
21. Resumen de las funciones del Estado............................................................. I X-32
22. Otros problemas .............................................................................................. I X-32
22.1. La jurisdiccin voluntaria y las leyes concretas ................................. I X-32
22.2. Funciones de autoridades administrativas independientes ................ I X-33
22.3. Funciones administrativas de rganos no estatales ............................ I X-34
22.4. Las funciones materiales del Estado..................................................... I X-34
Cap tul o X
CLASI FI CACI N J UR DI CA DE LA FUNCI N ADMI NI STRATI VA
I . Acto, hecho, reglamento, contrato................................................................................. X-1
1. Conceptos clasificadores....................................................................................... X-1
2. Funcin administrativa........................................................................................ X-1
3. Actividad jurdica y no jurdica ............................................................................ X-2
4. Actos y hechos de la administracin .................................................................... X-2
4.1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jurdico................................. X-2
4.2. Actos no jurdicos........................................................................................... X-4
4.3. Actos jurdicos................................................................................................ X-5
4.4. Hechos no jurdicos ........................................................................................ X-6
4.5. Hechos jurdicos............................................................................................. X-6
5. Primera definicin ................................................................................................ X-7
6. Actos y contratos administrativos ....................................................................... X-7
7. Segunda definicin ................................................................................................ X-7
8. Actos unilaterales generales e individuales........................................................ X-7
9. Tercera definicin.................................................................................................. X-8
I I . Facultades regladas y discrecionales de la administracin....................................... X-9
10. I ntroduccin......................................................................................................... X-9
11. Criterio de distincin ........................................................................................ X-10
12. Aspectos que comprende la regulacin ............................................................ X-11
12.1. Regulacin directa ................................................................................... X-11
12.2. Regulacin indirecta o inversa ................................................................ X-13
12.3. Regulacin residual ................................................................................. X-14
12.4. Regulacin tcnica (antes llamada discrecionalidad tcnica) ............ X-15
12.5 Discrecionalidad cero................................................................................ X-17
12.6. Conclusiones ............................................................................................ X-17
13. La revisin judicial del acto en el caso de las facultades regladas y en el de
las facultades discrecionales ............................................................................ X-18
14. Continuacin. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional ............ X-19
15. Los lmites a la actividad discrecional ............................................................ X-21
15.1. Razonabilidad.......................................................................................... X-21
15.2. Proporcionalidad...................................................................................... X-23
15.3. Desviacin de poder ................................................................................. X-23
15.4. Buena fe.................................................................................................... X-24
15.5. Alterum non ldere................................................................................... X-25
16. Comparacin entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y discre-
cional ................................................................................................................. X-25
17. La revisin judicial y administrativa de la legitimidad y la oportunidad ..... X-26
18. Derecho subjetivo, inters legtimo, inters difuso e inters simple ............. X-27
17
Cap tul o XI
CLASI FI CACI N DE LOS CONTRATOS ADMI NI STRATI VOS
I . I ntroduccin................................................................................................................ XI-1
1. Algunas premisas ................................................................................................ XI-1
1.1. Objeto del anlisis........................................................................................ XI-1
1.2. El sujeto de la contratacin .......................................................................... XI-2
1.3. La licitacin pblica y los pliegos ................................................................ XI-3
2. La evolucin del objeto contractual y su rgimen jurdico ................................. XI-4
2.1. poca primigenia .......................................................................................... XI-4
2.2. poca intermedia, de las nacionalizaciones................................................ XI-4
2.3. La reforma del Estado.................................................................................. XI-5
2.4. La reforma constitucional ............................................................................ XI-5
2.4.1. El art. 42.............................................................................................. XI-5
2.4.2. Continuacin. El art. 76...................................................................... XI-6
2.4.3. El rol de los entes reguladores............................................................ XI-6
3. Un punto de inflexin en el desarrollo del contrato administrativo no monop-
lico o exclusivo ..................................................................................................... XI -6
3.1. La nacionalizacin de los servicios pblicos concedidos ............................. XI -6
3.2. El crecimiento del sector pblico y su contratacin.................................... XI -7
4. La evolucin de la doctrina de los contratos de la administracin.................... XI -9
4.1. La negacin de la categora de los contratos administrativos.................... XI -9
4.2. La negacin del contrato civil de la administracin ................................... XI -9
4.3. La distincin clsica entre contratos civiles y administrativos ............... XI -10
4.4. Continuacin. Los tres supuestos clsicos de contrato administrativo... XI -10
4.4.1. Determinacin de la ley.................................................................... XI -11
4.4.2. Voluntad de las partes...................................................................... XI -11
4.4.3. El inters pblico de los usuarios afectados.................................... XI -12
5. La gradacin de los diversos contratos de la administracin .......................... XI -13
5.1. No hay slo dos categoras de contratos de la administracin................. XI -13
5.2. La clasificacin actual en tres categoras. En general .............................. XI -15
5.3. Los contratos prximos al derecho comn, interno o externo ................... XI -17
5.4. El contrato de derecho interno con relativa subordinacin econmica
del contratista al Estado ............................................................................ XI -18
5.5. El contrato de derecho interno con subordinacin del usuario al contra-
tista y supremaca econmica de ste........................................................ XI -18
I I . Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en particular ....................... XI -19
6. La concesin o licencia de servicios pblicos .................................................... XI -19
6.1. Necesidad de autorizacin legislativa ....................................................... XI -20
6.2. I nterpretacin restrictiva de sus potestades y amplia de los derechos
de los usuarios............................................................................................. XI -20
6.3. Control del monopolio y del abuso de posicin dominante....................... XI -21
6.4. Reduccin de ganancias excesivas ............................................................. XI -22
6.5. Lesin .......................................................................................................... XI -23
6.6. Ausencia de libertad contractual ............................................................... XI -24
6.7. Desigualdad jurdica de las partes ............................................................ XI -25
6.8. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria........................................... XI -25
6.9. Facultad sancionatoria .............................................................................. XI -25
6.10. Mutabilidad del contrato ......................................................................... XI -26
18 PARTE GENERAL
6.11. Efectos jurdicos frente a terceros ............................................................ XI -26
6.12. Responsabilidad civil frente al usuario................................................... XI -27
6.13. La audiencia pblica como garanta constitucional del usuario............ XI -27
6.14. I naplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus.......................... XI -28
6.15. Necesidad constitucional de un ente de contralor independiente.......... XI -28
6.16. I n maxima potentia, minima licentia....................................................... XI -39
7. El contrato administrativo no monoplico o exclusivo..................................... XI -30
8. El contrato privado de la administracin ...................................................... XI -32
8.1. En el derecho interno .................................................................................. XI -32
8.2. En el derecho externo.................................................................................. XI -33
8.3. El contrato de crdito externo en un marco de endeudamiento estructu-
ral ................................................................................................................ XI -34
9. Conclusin .......................................................................................................... XI -35
Cap tul o XI I
LOS RGANOS DEL ESTADO
1. Concepto de rgano............................................................................................ XI I -1
2. El rgano y el ente al que pertenece................................................................. XI I -2
3. El rgano y el funcionario.................................................................................. XI I -2
4. La actuacin del rgano..................................................................................... XI I -3
5. El criterio jurisprudencial ................................................................................. XI I -4
6. La competencia .................................................................................................. XI I -5
7. Distincin entre competencia y ejercicio de la funcin .................................... XI I -8
7.1. La competencia y los postulados de la permisin .................................. XI I -8
7.2. Crtica de la asimilacin de capacidad y competencia.............................. XI I -9
7.3. I ndebida extensin de la competencia al principio de libertad ................ XI I -9
7.4. Relaciones con otros principios de derecho pblico ................................ XI I -10
8. Clasificacin de la competencia....................................................................... XI I -11
8.1. Competencia en razn de la materia ....................................................... XI I -11
8.2. Competencia en razn del territorio........................................................ XI I -12
8.3. Competencia en razn del tiempo............................................................ XI I -12
8.4. Competencia en razn del grado.............................................................. XI I -13
9. Delegacin ........................................................................................................ XI I -14
10. Admisibilidad y caracteres de la delegacin................................................. XI I -16
10.1. Revocacin de la delegacin de competencia....................................... XI I -16
10.2. Relaciones del delegante y el delegado................................................ XI I -16
10.3. Responsabilidad del delegante y del delegado .................................... XI I -17
10.4. Contralor por el delegante.................................................................... XI I -17
10.5. La subdelegacin................................................................................... XI I -17
11. La avocacin................................................................................................... XI I -17
11.1. Comparacin general con la delegacin............................................... XI I -18
11.2. Procedencia de la avocacin ................................................................. XI I -19
11.3. Conclusiones comparativas .................................................................. XI I -20
12. La jerarqua.................................................................................................... XI I -21
13. Principales rganos de la administracin central ........................................ XI I -23
13.1. El Presidente de la Nacin ................................................................... XI I -23
13.2. El J efe de Gabinete............................................................................... XI I -23
13.3. Ministros y Secretarios de Estado....................................................... XI I -24
13.4. El Procurador del Tesoro de la Nacin................................................. XI I -25
19
13.5. Direcciones Generales y Nacionales ..................................................... XII-26
14. Autoridades administrativas independientes .............................................. XII-27
14.1. El Defensor del Pueblo........................................................................... XII-27
14.2. La Auditora General de la Nacin ....................................................... XII-29
14.3. El Consejo de la Magistratura.............................................................. XII-30
14.4. El J urado de Enjuiciamiento................................................................. XII-31
14.5. El Ministerio Pblico............................................................................. XII-31
14.6. Entes reguladores y de control del poder econmico............................. XII-32
14.7. Banco Central de la Repblica Argentina. El futuro Banco Central
I nteramericano ..................................................................................... XI I -34
Cap tul o XI I I
AGENTES PBLI COS
1. La distincin doctrinaria entre funcionario y empleado pblico .................... XI I I -1
2. Crtica conceptual ............................................................................................. XI I I -1
3. Continuacin. Crtica legal ............................................................................... XI I I -2
4. El personal regido parcialmente por el derecho privado................................. XI I I -5
4.1. Personal obrero en las empresas del Estado ........................................... XI I I -6
4.2. El personal contratado de la administracin pblica ............................. XI I I -6
4.2.1. El personal contratado por el derecho privado............................... XI I I -6
4.2.2. El personal contratado por el derecho pblico ............................... XI I I -7
4.2.3. El personal transitorio o jornalizado ............................................. XI I I -8
4.3. Observaciones comunes............................................................................. XI I I -8
5. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica .................................... XI I I -9
6. El personal ad honorem y honorario ........................................................ XI I I -11
6.1. La solidaridad social y su encuadre jurdico.......................................... XI I I -11
6.2. La inexistencia de designacin ............................................................... XI I I -12
6.3. La colaboracin gratuita prestada a travs de personas jurdicas....... XI I I -12
6.4. Los casos de designacin formal ............................................................. XI I I -13
6.4.1. Las hiptesis de participacin o representacin formal en los
cuerpos administrativos................................................................ XI I I -13
6.4.2. Los casos de funciones administrativas sin representacin po-
ltica formal .................................................................................... XI I I -13
6.4.2.1. Funcionarios honorarios ................................................... XI I I -15
6.4.2.2. Funcionarios ad honorem................................................. XI I I -15
7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del servicio civil .................. XI I I -17
8. El contrato de servicios de consultora .......................................................... XI I I -18
9. Naturaleza de la relacin de empleo pblico ................................................ XI I I -19
10. La estabilidad del empleado pblico........................................................... XI I I -21
10.1. En general ............................................................................................ XI I I -21
10.2. El personal contratado........................................................................ XI I I -23
11. La responsabilidad....................................................................................... XI I I -23
Cap tul o XI V
CLASI FI CACI N DE LOS ENTES PBLI COS
1. Centralizacin, desconcentracin y descentralizacin .................................... XI V-1
2. Caracteres de los entes estatales descentralizados ....................................... XI V-2
20 PARTE GENERAL
3. Entes pblicos no estatales.............................................................................. XI V-6
4. No hay entes estatales privados ...................................................................... XI V-6
5. Criterio para determinar si un ente es pblico o privado............................... XI V-8
6. Criterio para determinar si un ente es estatal o no........................................ XI V-9
7. La prevalencia del derecho pblico sobre el privado..................................... XI V-10
8. Autonoma y autarqua .................................................................................. XI V-11
9. Distintos tipos de personas jurdicas estatales, pblicas y privadas ......... XI V-12
10. Entidades pblicas estatales ...................................................................... XI V-13
10.1. Administrativas .................................................................................. XI V-13
10.2. Comerciales o industriales.................................................................. XI V-14
11. Entidades pblicas no estatales.................................................................. XI V-16
11.1. Con participacin estatal .................................................................... XI V-17
11.1.1. Sociedad de economa mixta, con potestades o privilegios p-
blicos ......................................................................................... XI V-17
11.1.2. Sociedad annima con participacin estatal mayoritaria ...... XI V-17
11.1.3. Asociaciones dirigidas .............................................................. XI V-18
11.1.4. Entes reguladores no estatales................................................ XI V-20
11.2. Sin participacin estatal ...................................................................... XI V-20
11.2.1. Corporaciones pblicas ............................................................ XI V-20
11.2.2. Fundaciones e instituciones pblicas no estatales ................. XI V-21
12. Entidades privadas ....................................................................................... XI V-22
12.1. Con participacin estatal ..................................................................... XI V-22
12.1.1. Participacin estatutaria: sociedades privadas de economa
mixta......................................................................................... XI V-22
12.1.2. Participacin no estatutaria: tenencia de acciones de socie-
dades privadas......................................................................... XI V-22
12.2. Sin participacin estatal ..................................................................... XI V-23
12.2.1. De inters pblico..................................................................... XI V-23
12.3. De inters privado................................................................................ XI V-24
Cap tul o XV
LOS ENTES REGULADORES
1. I ntroduccin......................................................................................................... XV-1
2. El que concede no debe controlar ........................................................................ XV-3
3. Derecho a su existencia....................................................................................... XV-3
4. I ndependencia y estabilidad .............................................................................. XV-4
5. I ntervencin, avocacin, revocacin; recurso de alzada ..................................... XV-5
6. Facultades regulatorias ..................................................................................... XV-6
7. La audiencia pblica........................................................................................... XV-9
8. El ente regulatorio no tiene jurisdiccin administrativa.................................. XV-9
9. Acciones y recursos contra los actos de los entes reguladores ........................XV-10
10. Amparo............................................................................................................XV-11
11. Problemas de la apelacin en la Capital Federal .........................................XV-11
11.1. Es apelacin de jurisdiccin? ......................................................... XV-11
11.2. No existe otra jurisdiccin federal que la de Buenos Aires? ..............XV-12
11.3. La norma legal invocada ....................................................................... XV-12
11.4. Su alcance en la propia ley ....................................................................XV-13
11.5. El usuario no es sujeto pasivo del ente.................................................XV-13
11.6. El absurdo de millones litigando en Capital .......................................XV-13
21
12. J urisdiccin federal y/o local: in brevis.......................................................... XV-14
12.1. En general .............................................................................................. XV-14
12.2. Poderes implcitos federales vs. poderes reservados provinciales ..... XV-16
12.3. El concepto de legislacin o jurisdiccin federal ............................ XV-17
12.4. La clusula del comercio interprovincial ............................................. XV-18
12.5. El ente regulador como establecimiento de utilidad nacional ............ XV-19
12.6. La norma constitucional actual: art. 75 inc. 30................................... XV-21
12.7. La ley es la que fija la jurisdiccin federal .......................................... XV-21
12.8. Permanencia del problema jurisdiccional ........................................... XV-22
13. I n extenso: el comercio interprovincial ........................................................... XV-23
13.1. Prohibicin de aduanas interiores ....................................................... XV-23
13.2. Tarifas, derechos, etc., de trnsito....................................................... XV-24
13.3. Su aplicacin sobre el peaje elctrico................................................ XV-25
13.4. La navegacin........................................................................................ XV-25
13.5. Las represas hidroelctricas como lagos navegables.......................... XV-26
13.6. Otras comunicaciones ........................................................................... XV-26
13.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad nacional ................. XV-27
13.8. No hace falta el dominio, sino el fin..................................................... XV-27
13.9. No alcanza el dominio sin el fin ........................................................... XV-28
13.10. La Nacin comprende los entes autrquicos nacionales ............... XV-28
13.11. Lugares adyacentes ............................................................................ XV-28
13.12. Las normas constitucionales ............................................................. XV-29
13.13. Derecho comparado............................................................................. XV-29
13.14. Base legislativa de la jurisdiccin federal ........................................ XV-30
13.15. Cuestin litigiosa permanente .......................................................... XV-31
13.16. Navegacin, comercio, establecimiento ............................................. XV-31
13.17. El caso del sistema elctrico .............................................................. XV-32
13.18. Algunos interrogantes ........................................................................ XV-32
14. Quis custodies custodiat?............................................................................... XV-32
14.1. I ntroduccin ........................................................................................... XV-32
14.2. El Defensor del Pueblo nacional ........................................................... XV-33
14.3. La Auditora General de la Nacin ...................................................... XV-34
14.4. La Sindicatura General de la Nacin .................................................. XV-35
14.5. Conclusiones preliminares ................................................................... XV-35
15. Responsabilidad del ente regulador ............................................................. XV-35
15.1. El derecho sustantivo............................................................................ XV-35
15.2. La cuestin procesal ............................................................................. XV-37
Captulo I
EL MTODO EN DERECHO*
I. Las cuestiones fundamentales
1. Qu es el derecho
1.1. Ciencia de problemas
Una pri mera cuesti n es si el derecho consi ste o no en regl as general es.
1
To-
memos parti do rpi damente y adel antamos al l ector al desarrol l o que l uego
si gue: no se pretenda hal l ar l a certeza de l a verdadera sol uci n i ndi scuti -
bl e de un caso de derecho: l os que no estn di spuestos a exponer sus i deas a
l a aventura de l a refutaci n no toman parte en el juego de l a ci enci a (POPPER).
No hay regl as,
2
hay casos i ndi vi dual es y concretos; como di ce GARC A DE ENTERR A
3
*
Ampl i ar en nuestr as publ i caci ones El mtodo en derecho. Aprender, ensear, escribir,
hacer, Madr i d, Ci vi tas, 1988 y 4 r ei mpr esi n 2001; El mtodo en un caso de der echo: hechos,
val or aci n, nor mas, RAP, 234: 91, Buenos Ai r es, 1998; nuestr as gl osas a NI ETO, ALEJANDRO, Los
lmites del conocimiento jurdico, Madr i d, Tr otta, 2003, en pr ensa; I ntroduccin al Derecho,
en www.gordillo.com; An I ntroduction to Law, pr l ogo de SPYRI DON FLOGAI TI S, Londr es, Esper i a,
2003. Puede tambi n ser ti l , par a el contexto, The Future of Latin America: Can the EU
Help?, pr l ogo de SPYRI DON FLOGAI TI S, Londr es, Esper i a, 2003.
1.1
Son l as tr es etapas del pensami ento uni ver sal : 1) ARI STTELES y su supuesto de que hay
posi bi l i dad de hal l ar ex ante l a natur al eza o esenci a de l as cosas (qu es l a justi ci a, l a ver dad, l a
bel l eza, el hombr e) y a par ti r de al l deduci r su apl i caci n al caso par ti cul ar (mtodo axi omti -
co-deducti vo, o apod cti co-deducti vo, o conceptual -deducti vo, etc.); 2) el empi r i smo (LOCKE,
HUME, etc.), en que es a tr avs de l a r epeti ci n de una sol uci n i ndi vi dual en muchos casos
concr etos que se puede i nduci r l a r egl a gener al , par a l uego deduci r su apl i caci n al caso
par ti cul ar : as BI ELSA dec a que el der echo admi ni str ati vo ten a el mtodo i nducti vo-deducti vo.
3) El actual momento se i ni ci a con POPPER, al cual nos r emi ti mos en este cap. No ser a acer tado
l l amar l o, como al gunos l o hacen, mtodo hi potti co deducti vo, por que l a hi ptesi s es si empr e
si ngul ar en el caso del der echo y no exi ste l ugar a deducci n al guna a par ti r de el l a. Ver
VI LANOVA, JOS y otr os, I ntroduccin al conocimiento cientfico, Buenos Ai r es, FDA, 1985.
1.2
Otr a for ma de expr esar l o en CUETO RA, JULI O C., El common law, Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1997, p. 64, nota 27 y sus r emi si ones. La tr anscr i bi mos infra, 1.3, p. I -4.
1.3
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO, en su pr l ogo a VI EHWEQ THEODOR, Tpica y jurisprudencia,
Madr i d, Ci vi tas, 1964, p. 12, r epr oduci do en su l i br o Reflexiones sobre la ley y los principios
generales del Derecho, Madr i d, Ci vi tas, 1996, r ei mpr esi n, p.76.
PARTE GENERAL I -2
y l e si guen aqu este autor y otros,
4
l a Ci enci a jur di ca ha si do si empre, es y
no puede dejar de ser una Ci enci a de probl emas si ngul ares y concretos.
Hay que aprender a convi vi r con l a i ncerti dumbre creadora, con l a angusti a
de buscar si empre una sol uci n ms justa o mejor, que ser a su vez constante-
mente provi si onal . Recuerda CARDOZO que en sus pri meros aos Buscaba l a
certeza. Estaba opri mi do y desal entado cuando encontraba que l a bsqueda de
el l a era fti l , pero con el ti empo Me he reconci l i ado con l a i ncerti dumbre,
porque he creci do hasta verl a como i nevi tabl e. He creci do para ver que el pro-
ceso en sus ms al tos ni vel es no es descubri mi ento, si no creaci n y que l as
dudas e i ncerti dumbres, l as aspi raci ones y l os mi edos, son parte del trabajo de
l a mente.
5
No hay regl as, hay casos. Di cho de otra manera, l a ni ca regl a es que no hay
ni nguna regl a. O si no, en una tercera forma de desmi ti fi car l a regl a, di ce
CARDOZO,
6
Despus de todo, hay pocas regl as: hay pri nci pal mente estndares
y gr ados, esto es, gr andes pr i nci pi os.
7
Son l os hechos, a l a l uz de l os grandes
jui ci os de val or del derecho, l os que dan l a sol uci n del caso.
8
Ni si qui era un
caso i gual anteri or sol uci ona el si gui ente; no sl o porque l a corroboraci n
no es un val or veri tati vo,
9
si no porque habr por l o menos un ti empo di sti nto,
una persona di ferente, un espaci o di verso, etc.
10
1.2. Principios y valores, no conceptos
JHERI NG
11
ataca di versas compl eji dades de l a juri sprudenci a de conceptos de
l os romani stas de su poca (SAVI GNY, PUCHTA y otros) y l es i mputa no adecuarse
a l a real i dad: preval ecen en el l a, segn JHERI NG, l os conceptos por sobr e l os
hechos. No se trata de negar l a exi stenci a y vi genci a de principios de der e-
1.4
BOLAOS, MARCELO, Fundamentos de l a r esponsabi l i dad del Estado en el mar co de l a r efor -
ma admi ni str ati va, ED, 187: 950, 951 y notas 3 y 4 (2000), donde seal a a su vez l as fuentes.
1.5
CARDOZO, The Nature of the J udicial Process, New Haven, Yal e UP, 1952, p. 166.
1.6
Op. cit., p. 161. La segunda for ma es l a de CUETO RA, infra, 1.3, p. I -4. Lo i mpor tante es
que l os pr obl emas se r esuel ven bsi camente con l os hechos y l os val or es, no con l as r egl as.
1.7
LORD DENNI NG, The Discipline of Law, Londr es, Butter wor ths, 1979, p. 7.
1.8
Ver el excel ente fal l o The Scotch Whisky Association, CNFed. Ci v. y Com., Sal a I I , LL,
2000-C, 696. El magi str al anl i si s fcti co y val or ati vo (par a ms, con un toque de sense of humour)
del cons. I V, no deja l ugar a dudas de cul es l a nica sol uci n justa y r azonabl e. Los compl etos
fundamentos nor mati vos de l os cons. VI y VI I no hacen si no confi r mar l o. Hechos, val or aci n,
nor mas, son l as tr es etapas metodol gi cas del anl i si s jur di co.
1.9
POPPER, KARL: ver l as r efer enci as infra, nota 2.1.
1.10
CARRI , GENARO, Cmo estudiar y cmo argumentar un caso. Consejos elementales para abo-
gados jvenes, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1989, pp. 32-33, G; p. 34, K. En otr o senti do di ce
LEVI , EDWARD H., I ntroduccin al razonamiento jurdico, Buenos Ai r es, EUDEBA, 1964, p. 12, que
Las r egl as cambi an mi entr as son apl i cadas; ROMBAUER, MARJORI E D., Legal Problem Solving.
Analysis, Research and Writing, St. Paul , Mi nnesota, West Publ i shi ng Company, 1984, p. 328;
COHEN, FLI X S., El mtodo funcional en el derecho, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1962, p. 122.
1.11
Scherz und Ernst in der J urisprudenz, tr aduci do como Bromas y veras en la ciencia
jurdica, subti tul ado Ridendo dicere verum, Madr i d, Ci vi tas, 1987.
EL MTODO EN DERECHO I -3
cho,
12
muy al contrari o, pero el l os nada ti enen que ver con l a construcci n del
derecho a base de conceptos, en l a cr ti ca de JHERI NG. Se l os cri ti ca en tanto
se pretenda que son regl as para deduci r axi omti camente consecuenci as. Se
trabaja en cambi o, al anal i zar l os hechos de cada caso, con una ori entaci n
axi ol gi ca e i nterpretati va, con l os grandes pri nci pi os del derecho.
13
El ms i m-
por tantes es el debi do pr oceso l egal
14
y su par te sustanti va o gar ant a de
razonabi l i dad,
15
proporci onal i dad,
16
sustento fcti co sufi ci ente.
17
Tambi n se l o
enunci a como justi ci a y equi dad, no como val ores subl egal es si no supral ega-
l es. Tratados i nterameri canos modernos agregan l a efi caci a y efi ci enci a y rei -
teran l a equi dad.
18
A todos el l os cabe agregar un pl exo de pri nci pi os de ori gen
anti guo pero en constante reel aboraci n: buena fe,
19
confi anza l eg ti ma
20
(con
su remoto antecedente di recto de l a breach of confidence o breach of faith),
21
1.12
Esos standards a que se r efi er e CARDOZO en l a ci ta que acabamos de hacer ms ar r i ba.
1.13
Que nadi e ni ega, ni tampoco SAVI GNY. Ver , entr e otr os, PESCATORE, PI ERRE, Aspectos judi -
ci al es del acer vo comuni tar i o, Revista de I nstituciones Europeas, Madr i d, 1981, p. 331 y ss.;
GARC A DE ENTERR A, Reflexiones..., op. cit.; BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Elementos de Dereito
Admi ni strati vo, San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1989, p. 229 y ss.; ATALI BA, GERALDO,
Constituio e Repblica, San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1985, p. 14.
1.14
LORD DENNI NG, The Due Process of Law, Londr es, Butter wor ths, 1980; The Discipline of
Law, Londr es, Butter wor ths, 1979; NOWAK, JOHN E.; ROTUNDA, RONALD D. y YOUNG, J. NELSON,
Constitutional Law, Mi nnesota, West, 1986, 3 ed., caps. 11, p. 331 y ss., y 13, p. 451 y ss., y el
mayor desar r ol l o de su Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure, St. Paul , West,
1986; SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, Boston y Tor onto, Li ttl e, Br own and Company,
1984, 2 ed., cap. 6, p. 271 y ss., y 7, p. 343 y ss.; PERELMAN, CHA M, Le raisonnable et le draisonnable
en Droit, Au-del du positivisme juridique, Par s, LGDJ, 1984. La obr a cl si ca en der echo
ar genti no es l a de JUAN FRANCI SCO LI NARES, Razonabilidad de las leyes. El debido proceso como
garanta innominada en la Constitucin argentina, Buenos Ai r es, Astr ea, 1970, 2 ed.
1.15
Es, tambi n, el pr i nci pi o de justi ci a natur al . CRAI G, PAUL P., Administrative Law, Londr es,
Sweet & Maxwel l , 1999, 4 ed., par te 2, cap. 13, p. 401 y ss. WADE, H. W. R., Administrative Law,
Oxfor d, Cl ar endon Pr oss, 1982, 5 ed., p. 353 y ss., cap. 13 (Natur al Justi ce and Legal Justi ce,
p. 413 y ss.), p. 421 y ss. (Judi ci al and Admi ni str ati ve I mpar ti al i ty), etc.
1.16
BRAI BANT, GUY, Le pr i nci pe de pr opor ti onnal i t, en Mlanges Waline, Par s, 1974, p. 297
y ss.; GERAPETRI TI S, GEORGE, Proportionality in Administrative Law. J udicial Review in France,
Greece, England and in the European Community, Atenas, Sakkoul as, 1997.
1.17
LETOURNEUR, El contr ol de l os hechos por el Consejo de Estado Fr ancs, RAP, 7: 221 (Ma-
dr i d); GOLDENBERG, LEO, Le Conseil d' Etat juge du fait, Par s, Dal l oz, 1932, p. 192.
1.18
Ver nuestr o ar t. Un cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Convenci n I nter ame-
r i cana Contr a l a Cor r upci n, LL, 1997-E, 1091.
1.19
GONZLEZ PREZ, JESS, El principio general de la buena fe en el derecho administrativo,
Madr i d, Ci vi tas, 1999, 3 ed.; WI EACKER, FRANZ, El principio general de buena fe, Madr i d, Ci vi tas,
1977; PI COT, F., La bonne foi en droit public, Basi l ea, 1977.
1.20
CRAI G, op. cit., parte 2, cap. 19, 1 y 2, p. 611 y ss.; BLANKE, HERMANN-JOSEF, Vertrauensschutz
im deutschen und europischen Verwaltungsrecht, Tbi ngen, Mohr Si ebeck, 2000; PREVEDOUROU,
EUGENI E, Le principe de confiance lgitime en droit public franais, Atenas, Sakkoul as, 1998;
PUI SSOCHET, J. P., Vous avez di t confi ance l gi ti me, en Mlanges Guy Braibant, Par s, Dal l oz,
1996, p. 581; MAI NKA, J., Vertrauensschutzes im ffentlichen Recht, Bonn, Rhrschei d, 1963; MUCKEL,
ST., Kriterien des verfassungsrechtlichen Vertrauens-schutzes bei Gesetzenderungen, Ber l n,
Duncker y Humbl ot, 1990.
1.21
Tanto en el der echo r omano como l uego en el der echo canni co y angl osajn: MART NEZ-
TORRN, JAVI ER, Derecho anglonorteamericano y derecho cannico. Las races cannicas de la
common law, Madr i d, Ci vi tas, 1991, pp. 45, 61, 75.
PARTE GENERAL I -4
i mparci al i dad,
22
audi enci a previ a,
23
desvi aci n de poder,
24
di screci onal i dad cero
o ni ca sol uci n justa,
25
seguri dad jur di ca,
26
cl usul a rebus sic stantibus,
27
etc.
La razonabi l i dad, raci onal i dad, proporci onal i dad, adecuaci n de medi o a fi n,
etc., en l as di sti ntas termi nol og as de l os di sti ntos derechos, son pri nci pi os uni -
versal es y anti guos. Entre sus ml ti pl es apl i caci ones encontramos, en dere-
cho penal , todo el desarrol l o sobre el exceso en l a l eg ti ma defensa.
28
La razo-
nabi l i dad aparece i gual mente en derecho ci vi l , comerci al , i nternaci onal , pro-
cesal , etc.
1.3 Debido proceso legal y derecho sovitico. Derecho natural
La fuerza de estos pri nci pi os y en parti cul ar del debi do proceso l egal con todo
l o que el l o i mpl i ca (razonabi l i dad, proporci onal i dad, fairness, etc.), se destaca
con una famosa frase del Juez JACKSON, en l a Corte Suprema de Estados Uni -
dos, en pl ena guerra fr a (1952). Di jo JACKSON que si tuvi era que el egi r entre
l as l eyes del common law apl i cadas por procedi mi entos sovi ti cos, o l eyes so-
vi ti cas apl i cadas por el due process of law, no dudar a un i nstante en el egi r
l o segundo. WADE recuerda y enfati za esta ci ta,
29
pues el l a muestra que l o ms
i mportante en el derecho son estos grandes pri nci pi os, estndares o val ores.
No son regl as de l as que se pueda deduci r concl usi ones por un razonami en-
to l gi co, son formas de comprender y hacer funci onar el derecho para que
sea justo.
30
En otra forma de expresarl o di ce CUETO RA, El juez se ve si empr e
obl i gado a deci di r entre normas e i nterpretaci ones contradi ctori as y tal deci -
si n i mporta un proceso val orati vo previ o sobre el que se funda l a sel ecci n
en funcin de los hechos del caso.
31
Desde otra perspecti va, es una de l as for-
1.22
I nfra, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, op. cit., cap. I X, 13.
1.23
I nfra, t. 2, op. cit., cap. I X, 10.
1.24
I nfra, cap. X, 15.3; t. 3, El acto administrativo, op. cit., cap. I X, 6.
1.25
I nfra, cap. X, 15; t. 3, op. cit., cap. I X, 8; t. 3, cap. VI , nota 11.7.
1.26
PACTAU, BERNARD, La secur i t jur i di que, un pr i nci pe qui nous manque?, AJ DA, Par s, 1995,
n especi al del ci ncuentenar i o, p. 151.
1.27
KBLER, RALF, Die clausula rebus sic stantibus als allgemeiner Rechtsgrundsatz, Mohr ,
1991.
1.28
CPenal , ar t. 34, i nc. 6); SOLER, SEBASTI N, Tratado de derecho penal argentino, t. I , Buenos
Ai r es, TEA, pp. 359-61 y 365; JI MNEZ DE ASA, LUI S, Tratado de derecho penal, t. 4, Buenos Ai r es,
Losada, 4 ed., pp. 26, 127, 235. Uni for me. Ms aun, el der echo penal par eci er a constr ui do
enfati zando var i antes del mi smo pr i nci pi o fundamental de todo el der echo. Ver p. ej. ZAFFARONI ,
EUGENI O RAL y otr os, Derecho Penal. Parte General, Buenos Ai r es, EDI AR, 2000, p. 584, r aci ona-
l i dad de l a l eg ti ma defensa, o pr opor ci onal i dad (pp. 586-7); pr opor ci onal i dad m ni ma, pp. 123-4;
nfi ma l esi vi dad, i ntr ascendenci a o tr ascendenci a m ni ma, p. 124; i nsi gni fi canci a, bagatel a, tr i -
vi al i dad, afectaci n i nsi gni fi cante del bi en jur di co, pp. 471-2; standar d m ni mo de pr evi si bi l i dad,
p. 530; deber de cui dado, p. 529 y de i nfor mar se debi damente, p. 532; temer i dad, p. 529; actuar si n
pr ecauci n, p. 528, etc.
1.29
J. JACKSON, en Shaughnessy v. United States, 345 U.S. 206 (1953), ci tado por WADE,
Administrative Law, op. cit., cap. 13, p. 414.
1.30
Ampl i ar en nuestr a I ntroduccin al Derecho, en www.gordillo.com
1.31
CUETO RA, op. cit., p. 64, nota 27. La bastar di l l a es del or i gi nal .
EL MTODO EN DERECHO I -5
mul aci ones de l a justi ci a natural ; sus ra ces vi enen del derecho natural , sea
en sus verti entes rel i gi osas o l ai cas.
32
1.4 Los conceptos y los hechos
JHERI NG seal el exceso de SAVI GNY de construi r el derecho en base a concep-
tos si n parti r y centrarse si empre en l os hechos del caso. Mi obra El fin en el
derecho ti ene por ni ca fi nal i dad poner de relieve la concepcin prctica del
derecho frente a l a jur di ca formal y l a fi l osfi ca-apri or sti ca; para el l o, se fi j
el objeti vo de poner al descubierto por doquier los motivos prcticos de las ins-
tituciones y reglas jurdicas.
33
Cri ti ca a SAVI GNY p. ej. en el tema de l a pose-
si n, por construi r una i nsti tuci n jur di ca [...] prescindiendo en absoluto de
su valor prctico, basndose exclusivamente en las fuentes y en el concepto.
34
Di ce adems JHERI NG que La apl i caci n de l a usucapio a un objeto i ncorpo-
ral como l o es l a Hereditas presupone una madurez y vi rtuosi dad de abstrac-
ci n jur di ca i ni magi nabl es en ti empos pri mi ti vos. [...] Para que un juri sta l l e-
gara a l a i dea de extender el concepto de usucapi n de l os objetos percepti bl es
por l os senti dos al objeto si mpl emente i magi nado, basado en l a pura abstrac-
ci n, etc.,
35
Me da vrti go sumi rme en esa l i teratura y cuanto ms l eo, ms
me confundo, a tal punto que cuando tengo que juzgar un caso prctico, slo
puedo resolverlo olvidndome por completo de todo lo que he ledo y odo.
36
Luego dedi ca ms dardos a l a defi ni ci n de servi dumbre, l a compra de l a espe-
ranza, el derecho prendari o sobre l a esperanza, etc.
37
Segn JHERI NG, es propi o de SAVI GNY expl orar al mxi mo los conceptos de
derecho; afi rma que es propi o de l expl orar al mxi mo l os hechos. Hay muchas
otras maneras de aproxi marse a l a mi sma vi si n de JHERI NG, por ejempl o en
1.32
BOLAOS, op. loc. cit. y sus r efer enci as. Las pr i mer as son desde l uego muy fuer tes. Cabe
i ncl ui r en el l as el muy i mpor tante desar r ol l o r especti vo del pensami ento catl i co, cr i sti ano y
pr otestante. Ver STARCK, CHRI STI AN, The Rel i gi ous Or i gi ns of Publ i c Law, European Review of
Public Law, vol . 10, n 3, Londr es, Esper i a Publ i cati ons Ltd., 1998, p. 621 y ss.; Das Chr i stentum
und di e Ki r chen i n i hr er Bedeutung fr di e I denti tt der Eur opi schen Uni on und i hr er
Mi tgl i edstaaten, 1997, 31, Essener Gesprche, 5 a 30; Le chr i sti ani sme et l es gl i ses dans l eur
si gni fi cati on pour l 'Uni on Eur openne et ses tats membr es, en JORGE MI RANDA, edi tor , Pers-
pectivas constitucionais, vol . 1, Coi mbr a, Coi mbr a Edi tor a, 1996, pp. 737-68.
1.33
Op. cit., p. 43: El destacado es nuestr o. En senti do anl ogo, con di sti ntos ejempl os, pp. 45,
46, 47, 53, 54, 55 (!), 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 72 (!), 79-80, 81, 87 nota 2, 88, 92, 102-3, 104,
105, 107, 109, 129-133 (en que ataca otr as for mas de usucapin de der echos, demostr ando l a
fr agi l i dad del i nsti tuto de l a usucapi n de der echos y no cosas); 149-180 (un der echo pr ocesal
r omano par a el poder oso y otr o par a el dbi l ); 222, 247-54, 267, 269, 271, 272, 273, 274, 278, 279,
284, 286-7.
1.34
Op. cit., p. 219. El nfasi s es nuestr o.
1.35
P. 136 y nota 18: son pgi nas i mper di bl es, hasta l a 145; pp. 245-51.
1.36
P. 42. El destacado es nuestr o. I gual expr esi n hemos o do de ms de un di sti ngui do magi s-
tr ado en di ver sos pa ses del der echo conti nental eur opeo. Ver nuestr a I ntroduccin al Derecho, op.
cit. y nuestr as gl osas a NI ETO, ALEJANDRO, Los lmites del conocimiento jurdico, Madr i d, Tr otta,
2003, en pr epar aci n.
1.37
P. 47.
PARTE GENERAL I -6
CALAMANDREI .
38
En otra forma de expresarl o, se abandona hoy en d a l a juri spru-
denci a (fi l osof a) de conceptos y se supera l a juri sprudenci a (fi l osof a) de i nte-
reses, postul ndose una fi l osof a o juri sprudenci a de probl emas.
39
Aunque al -
gunos autores qui eran ubi car a JHERI NG en el pasado, si gue tan vi gente como
si empr e.
1.5 Common l aw y derecho continental europeo
40
Qui enes se acercan al derecho suel en tener una de dos grandes verti entes: a)
l os que pri nci pal mente l o practi can o ejercen, como abogados l i ti gantes o ma-
gi strados judi ci al es (y tambi n funci onari os de l a admi ni straci n); b) l os que
pri nci pal mente l o ensean y publ i can l i bros, tratados o manual es para l a di -
vul gaci n, l a enseanza, etc.
41
Dado que una u otra ocupaci n suel e ser full
time, no es frecuente que haya personas que tengan al mismo tiempo, si n vi -
venci a de contradi cci n, ambas experi enci as. Esa di sti nci n ocupaci onal hace
que l os pri meros presten i mportanci a central a l os hechos del caso, rel egando
momentneamente a un l ugar secundari o l a doctrina de l os l i bros. Los segun-
dos, dedi cados en mayor medi da a l as grandes l neas del si stema jur di co, sue-
l en prestar mayor atenci n i ni ci al a l os conceptos, defi ni ci ones, cl asi fi caci ones,
comparaci ones, etc. Ll ammosl es respecti vamente ocupaci n a) y b).
Para resol ver un probl ema concreto ocupaci n a) hace fal ta, antes de
empezar , haber estudiado y seguir estudiando las obras de los segundos. Per o
al entrar al caso, l os hechos son el 98% del probl ema. Resuel ta l a percepci n
val or ati va sobr e l os hechos, en base al previo conocimiento del derecho por
qui enes l o escri ben ocupaci n b) queda una cuesti n de tcni ca jur di ca, de
vi ncul aci n y adecuaci n de l a sol uci n provi sori a a b), o de r edacci n de l a
sol uci n a) en base al conoci mi ento de b).
Puede ocurri r que al gui en se dedi que tanto a l o pri mero, que descui de l o
segundo. Al l di ctar sentenci as contra jus, arbi trari as, anti jur di cas. Puede
ocurri r tambi n, a l a i nversa, que al gui en se dedi que tanto a l o segundo que
descui de o i gnore l o pri mero. Entonces escri bi r obras abstractas, si n contacto
1.38
Por su par te CALAMANDREI nos habl aba de l a fundamentaci n i ntui ti vade l as senten-
ci as, por obr a de l a cual el juez for ma su convi cci n sobr e l a base de l os hechos y l uego busca
en al gunos casos, hasta for zadamente, l as nor mas en l as cual es subsumi r tal es hechos: COLOMBO,
CARLOS J., La l ey y l os hechos, LL, 18-I V-01, p. 1. Lo di cho val e tanto par a el juez como par a el
abogado y el funci onar i o.
1.39
Ver GARC A DE ENTERR A, Reflexiones, op. cit., r ecor dando l a evol uci n al emana del si gl o
XX.
1.40
SCHWARTZ, BERNARD, French Administrative Law and the Common-Law World, New Yor k
Uni ver si ty Pr ess, 1954; FLOGA TI S, SPYRI DON, Administrative Law et Droit Administratif, pr efa-
ci o de JEAN RI VERO, Par s, L.G.D.J., 1986; VLEZ GARC A, JORGE, Los dos si stemas del derecho
admi ni strati vo. Ensayo de derecho pbl i co comparado, Santa F de Bogot, I nsti tuci n Uni -
ver si tar i a Ser gi o Ar bol eda, 1994; CUETO RA, JULI O CSAR, El common law, Buenos Ai r es,
Abel edo-Per r ot, 1997.
1.41
Di sti nci n que i nsi na GARC A DE ENTERR A, Reflexiones, op. cit., p. 77.
EL MTODO EN DERECHO I -7
con l a real i dad,
42
potenci al mente i nti l es. Obvi amente, en ambos casos no se
trata si no de una exageraci n. Tambi n puede ocurri r que exi stan si mpl es pre-
ferencias por una u otra cosa. Hay qui enes consi deran que cul turas jur di cas
enteras podr an cal i fi carse de este modo, contraponi endo p. ej. el esp ri tu te-
ri co al emn y el empi ri smo y pragmati smo francs; o el empi ri smo angl o-
sajn y el carcter si stemti co del derecho conti nental europeo. La gran di -
ferenci a es que en a) se pi nta o expone ms el problema; en b) se pi nta o expone
ms l a bsqueda de un posi bl e sistema que l o engl obe. Lo que no cambia es que
el problema o caso de derecho se trabaja igual en todos los pases del mundo,
sea cual fuere el sistema jurdico. Lo que cambi an son l os l i bros, que en un
mundo expl i can pri nci pal mente l os grandes pri nci pi os y en parti cul ar l os ca-
sos y probl emas y en el otro expl i can ms el posi bl e si stema, l as regl as, l as
normas, l as defi ni ci ones, cl asi fi caci ones, comparaci ones, tendenci a y evol uci n
hi str i ca, conceptos, etc.
43
En cada pa s, de todos modos, convi ven el mundo (a)
l os que practi can el derecho y el mundo (b) l os que escri ben y ensean
derecho. Reuni dos qui enes practi can el derecho, de pa ses del common law y
del derecho conti nental europeo, coi nci di rn que sus experi enci as son anl o-
gas. Reuni dos, de ambos si stemas, qui enes escri ben y ensean derecho, en-
cuentran l as coi nci denci as entre l os grandes pri nci pi os de uno y otro, aunque
una gran di spersi n termi nol gi ca. Los grandes principios y la experiencia de
la resolucin de casos, esos dos puntos son universales. Es una sol a experi enci a,
un sol o mtodo de resol ver casos y probl emas, una sol a fi l osof a.
1.6 El derecho en los tribunales internacionales
Los tri bunal es i nternaci onal es
44
son l os que mejor ejempl i fi can el cri teri o de
CARDOZO. Su i ntegraci n por jueces de di sti ntas naci onal i dades i mpi de que cada
uno i nvoque o apl i que su propi o derecho naci onal . Las regl as i nternaci onal es,
por su parte, son pocas y muy general es. En l a sol uci n de l os casos juegan
pues un rol cl aro y di sti nti vo l os grandes pri nci pi os jur di cos en que l os jueces
puedan coi nci di r a pesar de su di sti nta formaci n y naci onal i dad y l a percep-
ci n de l os hechos del caso.
45
Lo mi smo ocurre con l os tri bunal es europeos de
derechos humanos (Estrasburgo) y de justi ci a (Luxemburgo), con l a Corte I n-
terameri cana de Derechos Humanos (San Jos), l os tri bunal es arbi tral es i n-
ternaci onal es, l a Corte I nternaci onal de Justi ci a (La Haya). Puesto que sus
pronunci ami entos son superi ores y obl i gatori os para l as juri sdi cci ones naci o-
nal es, parece necesari o entender su mtodo.
1.42
Como l e cr i ti ca JHERI NG acer bamente a SAVI GNY.
1.43
Este tr atado tambi n anal i za di chos temas con esta per specti va.
1.44
I nfra, t. 2, op. cit., cap. XVI .
1.45
Por l o dems, es i nfr ecuente que se vi ol en fr ontal mente nor mas jur di cas exi stentes; l a
mayor par te de l os casos ti ene que ver con l a al egada o posi bl e ar bi tr ar i edad, i ndefensi n, di scr i -
mi naci n, etc., con que l a nor ma ha si do apl i cada al caso.
PARTE GENERAL I -8
2. Cuestiones de metodologa
2.1 Certidumbre
Di gmosl o pues cl aro de entrada, con POPPER, que l a ci enci a supone no adorar
el dol o de l a certi dumbre [] l a adoraci n de este dol o repri me l a audaci a y
pone en pel i gro el ri gor y l a i ntegri dad de nuestras constataci ones. La opi ni n
equi vocada de l a ci enci a se detal l a en su pretensi n de tener razn: pues l o que
hace al hombre de ci enci a no es su posesin del conoci mi ento, de l a verdad
i rrefutabl e, si no su indagacin de l a verdad [real i dad] persi stente y temera-
ri amente cr ti ca.
1
La ci enci a nunca persi gue l a i l usori a meta de que sus respuestas sean defi -
ni ti vas, ni si qui era probabl es; antes bi en [] l a de descubri r i ncesantemente
probl emas nuevos, ms profundos y ms general es y de sujetar nuestras res-
puestas (si empre provi si onal es) a contrastaci ones constantemente renovadas
y cada vez ms ri gurosas;

en l a l gi ca de l a ci enci a que he bosquejado es
posi bl e evi tar el empl eo de l os conceptos de verdadero y fal so: [] no es menes-
ter que di gamos que una teor a es fal sa, si no sol amente que l a contradi ce ci er-
to conjunto de enunci ados bsi cos aceptados.
Por consi gui ente, l a corroboraci n no es un val or veri tati vo.
Trasl adado al pl ano vi tal , en pal abras de VI DAL PERDOMO, Esta bsqueda
di f ci l desal i enta, en ocasi ones, a ci ertos esp ri tus ms di spuestos a l as cosas
determi nadas y fi jas, pero esti mul a enormemente a qui enes gustan de l as re-
novaci ones y aman, si as pudi era deci rse, l a aventura i ntel ectual .
2
2.2 Al servicio del poder
Esa fal ta de metodol og a y de aceptaci n de l a i ncerti dumbre que es l a ni ca
regl a de toda ci enci a l l eva tambi n a l a bsqueda de l a fal sa certi dumbre de
justi fi car si empre y de cual qui er manera el poder.
3
Es l a raci onal i dad i rraci o-
nal del poder i l i mi tado, si n frenos, si n fracturas, si n fi suras. I nvocando l a sol a
autori dad de l a pura afi rmaci n dogmti ca se puede l l egar a que se tomen en
cada ocasi n l as teor as de l os derechos comparados que en ese momento estn
al servi ci o del poder, o l o estuvi eron antes, como el acto i nsti tuci onal de l as
di ctaduras brasi l eas, l a reserva de l a admi ni straci n de l a Consti tuci n de
De Gaul l e, etc., o que se si gan i rrefl exi vamente l os autores que mejor di serten
a favor del poder, l os i del ogos del poder admi ni strador i l i mi tado.
2.1
POPPER, Unended Quest, Londr es, Open Cour t, 1976; The Open Universe. An Argument
for I ndeterminism, Londr es, Routl edge, 1991; El desarrollo del conocimiento cientfico. Con-
jeturas y refutaciones, Buenos Ai r es, Pai ds, 1967; La lgica de la investigacin cientfica,
Madr i d, Tecnos, 1973, pp. 260-61; Popper Selections, textos sel ecci onados por DAVI D MI LLER,
Pr i nceton Uni ver si ty Pr ess, Nueva Jer sey, Pr i nceton, 1985, p. 97, etc.
2.2
VI DAL PERDOMO, JAI ME, Derecho administrativo, Santa Fe de Bogot, Temi s, 10 ed., p. 8.
2.3
Les par ece mas segur o, si empr e, el poder econmi co o pol ti co del momento.
EL MTODO EN DERECHO I -9
2.3. La bsqueda del poder incondicionado
Esas afi rmaci ones aun de buena fe dogmti cas y erradas no son casual es ni
objeti vamente i nocentes; proveen al l ector y al i ntrprete de dos al i mentos funda-
mental es: uno, l a certeza que no existe en la ciencia; dos, el servicio al poder de
turno. Dos consejos o deci si ones si de un Juez se trata de un MAQUI AVELO con
ropas modernas.
4
De al l el xi to i rrefrenabl e que si empre ti enen, aun desafi ando l a razn, o
precisamente por ello. Si ante l a evi denci a consti tuci onal de que l a asi gnaci n
de recursos sol o provi ene del Congreso y el Ejecuti vo mal puede entonces crear
un ente estatal para que l os gaste si n di sposi ci n l egi sl ati va, un autor que
sostuvo con nfasi s que l as enti dades autrqui cas pod an crearse por decreto
vol c l a bal anza del poder; l uego casi toda l a doctri na y todo el poder di jeron e
hi ci eron l o mi smo, aunque nadi e pudo encontrarl o escri to en l a Consti tuci n.
Sus i deas fueron mayor a doctri nari a,
5
ganaron l a di scusi n.
Tuvo que ser el duro pavi mento de l a i nsol venci a del Estado, el ri esgo i nmi -
nente de default, el que pusi era freno emp ri co a ese desvar o de di spendi o
estatal y tuvo el Congreso que reafi rmar, por l ey, que el l o l e est prohibido al
Poder Ejecuti vo. Todav a hubo al gn queri do ami go y en al gn modo di sc pul o,
bri l l ante por ci erto, cuya pri mera i mpresi n fue que l a norma era i nconsti tu-
ci onal . Tan fuerte era y es l a rmora autori tari a del pasado que hasta puede
contami nar puntual mente una mente l i beral . Logramos, creo, convencerl o de
que en su caso era un pensami ento asi stemti co.
El fundamento de tal es tesi turas es la bsqueda de lo incondicionado, de
verdades y certezas eternas en la defensa del poder del momento. Es l a mi sma
bsqueda que ten a COMTE, justamente l l amado soci l ogo de l a prehi stori a,
de l eyes eternas e i nmutabl es, exactamente l o contrari o de l a fi l osof a de POPPER
que aqu expl i caremos. Esas normas eternas e i nmutabl es, que COMTE pl asm
en l as nor mas de acci n y r eacci n, tambi n han encontr ado r ecepci n
doctri nari a l ocal en l a mi sma fuente en que se nutren l os i del ogos del poder,
l os i nocentes o cul pabl es maqui avel os de hoy y de maana.
Lo verdaderamente i mpresi onante es el xi to de estas concepci ones autori ta-
ri as. Cambi a l a Consti tuci n, cambi a el orden i nternaci onal , cambi a el someti -
mi ento del pa s a l os tratados i nternaci onal es de derechos humanos, pero el l os
si guen ci tando l as mi smas fuentes de antao o l eyendo l as normas de hoy con l os
parmetros de esas doctri nas autori tari as del pasado.
2.4
De todas maner as, es bueno tener pr esente que var i as obr as contempor neas y anti guas
hacen una r eval or i zaci n de MAQUI AVELO.
2.5
En l a doctr i na del der echo admi ni str ati vo ar genti no es fr ecuente el cmputo de cuntos han
di cho una cosa y cuntos otr a, en cual qui er texto. Son computadas hasta l as lecturas de un si mpl e
l i br o de der echo: qui enes di cen l eer algo y qui enes di cen que eso no l o di ce di cho l i br o. A este paso
habr que i ncl ui r un facs mi l de l as r efer enci as. Par a un pr obl ema si mi l ar de su poca, BI ELSA
i r oni zaba que se l l egar a a sal udar Buenos d as, como di ce DEMOLOMBE.
PARTE GENERAL I -10
3. Un derecho legitimador del poder absoluto
Cuando se l l ega a deci r que el decreto supl e a l a l ey ya se ha recorri do el cami no
en que se desconocen y vi ol an l os arts. 36, 42, 43, 75 i nc. 22, 76, 99 i nc. 3, de l a
Consti tuci n
1
; se i ncumpl en l os pactos y tratados i nternaci onal es de derechos hu-
manos; se desaf a a l os rganos supranaci onal es de apl i caci n; se vi ol a o tol era
que se vi ol e l a CI CC, se desconocen l os derechos del usuari o al ente de contral or
i ndependi ente previ sto en el art. 42 de l a Consti tuci n, etc.
Si eso va a ser el resul tado del derecho y l a doctri na, no hace fal ta tener
rgi men jur di co ni tri bunal es. Es el di l ema que pl ante JACKSON.
El derecho admi ni strati vo es derecho consti tuci onal y pol ti co, es l ucha con-
tra el poder cual qui er poder en l a defensa de l os derechos de l os i ndi vi duos
y asoci aci ones de i ndi vi duos,
2
es l a aventura de pensar. Si se qui ere hacer un
derecho de la administracin, un derecho l egi ti mador del ejerci ci o del poder, en-
tonces se est renunci ando a hacer derecho.
3
Todo es el poder, l os corredores del
poder, l a i nfl uenci a, l a corrupci n. Pero el l o es retroceder ocho si gl os en l a hi sto-
ri a, hasta antes de l a Carta Magna de 1215. Es cuando el Rey JAMES I o l uego
CARLOS I sostuvi eron que era trai ci n sostener que el Rey estaba bajo l a l ey. LORD
BRACTON di jo entonces The King is under no man, but under God and the
law (Quod Rex non debet esse sub homine, sed sub Deo et Lege).
4
Carl os I sostu-
vo en su jui ci o que l a corte no ten a competenci a para juzgarl o. Fue sentenci ado a
muerte.
5
4. El lenguaje del poder incondicionado
Por l o antes expuesto, el derecho admi ni strati vo est pl agado de pel i grosos usos
emoti vos y pol ti cos del l enguaje. As ocurre a veces con expresi ones y conceptos
jur di cos (poder de pol i c a,
1
actos de gobi erno, potestad regl amentari a, decreto,
3.1
Si empr e es necesar i o r epasar estas nor mas y su i nter pr etaci n. Ver al r especto GELLI ,
MAR A ANGLI CA, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, Buenos Ai -
r es, La Ley, 2003, 2 ed., ar t. 36, pp. 316-21; ar t. 42, pp. 369-86; ar t. 43, pp. 386-428; ar t. 75 i nc.
22, pp. 591-7; ar t. 76, pp. 614-26; ar t. 99 i nc. 3, pp. 694-709.
3.2
Tambi n el der echo ci vi l : LORENZETTI , RI CARDO LUI S, Las notas fundamentales de derecho
privado, Santa Fe, Rubi nzal -Cul zoni , 1995, cap. I I I , El der echo pr i vado como l mi te del poder .
3.3
Ya se est al l en di r ecci n a BONNARD, ROGER, Le droit et l'tat dans la doctrine nationale-
socialiste, Par s, L.G.D.J., 1939, 2 ed. Ver tambi n CORNE, PETER HOWARD, Foreign I nvestment in
China. The Administrative Legal System, Hong Kong, Hong Kong UP, 1996, al l todo es guanxi,
r el aci ones.
3.4
Ver LORD DENNI NG, What Next in the Law, Londr es, Butter woths, 1989, p. 6.
3.5
LORD DENNI NG, op. loc. cit.
4.1
Lo censur amos en La cr i si s de l a noci n de poder de pol i c a, Revista Argentina de Ciencia
Poltica, 1962, n 2; r epr oduci do en nuestr o l i br o Estudios de derecho administrativo, Buenos Ai -
r es, Per r ot, 1963 y publ i caci ones poster i or es; actual mente infra, t. 2, op. cit., cap. V. RASPI , ARTURO
EMI LI O, La publ i ci dad de l os documentos de l a admi ni str aci n y el r esguar do de l a pr i vaci dad
i ndi vi dual , ED, 187: 900, 907, r ecuer da opi ni ones que esti ma del mi smo tenor . Cuando al gui en
i nvoca el poder de pol i c a no di scute una cuesti n acadmi ca, i nvoca el poder i ncondi ci onado.
EL MTODO EN DERECHO I -11
etc.), como di jo GENARO CARRI respecto de l a i dea de poder consti tuyente ori gi -
nari o: en real i dad todo se ori gi na en el carcter ambi guo de l a pal abra poder
y en su uso h bri do [] A veces esta pal abra qui era deci r potestad(atri buci n,
competenci a, facul tad, capaci dad, juri sdi cci n, autori zaci n, etc.) y, otras veces,
segn el contexto, qui ere deci r fuerza(potenci a, poder o, domi ni o, domi na-
ci n, etc.). De al l hay un sol o paso a afi rmar que el sujeto o enti dad en cues-
ti n ti ene l as atri buci ones porque di spone de l a fuerza.
2
Como seal a el mi smo
autor, habr a que i ndagar una respuesta de al cance general que expl i cara el
por qu de estos aser tos;
3
puede tr atar se, como l mi smo l o di ce, de una ten-
denci a i rrepri mi bl e de l a razn: l a bsqueda de l o i ncondi ci onado.
4
El l o se apre-
ci a en l os conceptos del derecho pbl i co y pri vado: l a pol mi ca SAVI GNY- VON
JHERI NG ti ene aun hoy vi genci a.
5
5. Las Leyes que no son leyes
Del mi smo modo, cabe dudar si es que es posi bl e corregi r, en el l enguaje de l os
abogados, al gunos resabi os autori tari os de l os gobi ernos de facto: l a entonces
termi nol og a ofi ci al de l l amar Ley a l o que no eran si no decretos-l eyes.
1
Res-
taurada l a democraci a y condenada por el art. 36 de l a Consti tuci n l a teor a de
l os gobi ernos de facto, no es jur di ca ni pol ti camente admi si bl e segui r l l aman-
do l eyes a l o que de el l o tuvo sol amente el nombre ofi ci al . Es i mpresci ndi bl e
pues, ya que de Derecho habl amos, denomi nar correctamente como decreto-l ey
a l as as l l amadas l eyes emi ti das en l os per odos 1966-1973 y 1976-1983. Como
se advi erte, es mucho l o que resta por hacer para l l egar a un derecho admi ni s-
trati vo consti tuci onal , l i beral , democrti co. La i dea de fuerza y autori dad si n
l mi te permea todas sus capas l i ng sti cas, todos sus estratos conceptual es.
A pesar de que l os rganos i nternaci onal es de apl i caci n de l os tratados que
nos compr ometen nos l o r ecuer dan, ac pr etendemos i gnor ar l o. La pr opi a
CORTEI DH ti ene di cho que Por el l o, l a protecci n de l os derechos humanos
requi ere que l os actos estatal es que l os afecten de manera fundamental no
queden al arbi tri o del poder pbl i co, si no que estn rodeados de un conjunto de
garant as enderezadas a asegurar que no se vul neren l os atri butos i nvi ol abl es
de l a persona, dentro de l as cual es, acaso l a ms rel evante tenga que ser que
las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo,
4.2
CARRI , Sobre los lmites del lenguaje normativo, Buenos Ai r es, Astr ea, 1973, pp. 50-51.
4.3
O, como l os l l ama CARRI , op. ult. cit., p. 56, desafuer os l i ng sti cos semejantes per petr ados
por ter i cos del der echo. Como se advi er te, es l a mi sma di sti nci n entr e ter i cos y pr acti cantes
que sugi er e GARC A DE ENTERR A, Reflexiones..., op. cit., p. 77. Otr o antecedente es JHERI NG, Bro-
mas..., op. loc. cit.
4.4
Op. ult. cit., p. 57.
4.5
Lo expl i camos en I ntroduccin al derecho, www.gordillo.com
5.1
Lo di ji mos en Derecho administrativo de la economa, Buenos Ai r es, Macchi , 1967, pp. 447-
8; Anl i si s cr ti co de l a l ey de desar r ol l o, Revista de Legislacin Argentina, 2: 88 (Buenos
Ai r es, 1966).
PARTE GENERAL I -12
de acuerdo con lo establecido por la Constitucin.
2
En i gual senti do se pronun-
ci a l a COMI SI NI DH: Por l o tanto, cual qui er acci n que afecte l os derechos b-
si cos debe ser prescri ta por una l ey aprobada por el Poder Legi sl ati vo y debe
ser congruente con el orden jur di co i nterno.
3
La CORTEI DH defi ne como l ey l a norma jur di ca de carcter general , cei da
al bi en comn, emanada de los rganos legislativos constitucionalmente previs-
tos y democrticamente elegidos y elaborada segn el procedimiento establecido
por las constituciones de los Estados partes para la formacin de las leyes,
4
pues El pri nci pi o de l egal i dad, l as i nsti tuci ones democrti cas y el estado de
derecho son i nseparabl es;
5
es la legislatura electa y no otra la que tiene la potes-
tad legislativa.
6
Si n embargo, nuestro vi ejo caci qui smo se resi ste a admi ti r que l a l ey debe
emanar del Congreso y no puede emanar, bajo ni nguna forma, del Poder Ejecu-
ti vo. Se i mportan pri nci pi os del consti tuci onal i smo francs del '58,
7
que nada
ti enen que ver con nuestra Consti tuci n de ori gen estadouni dense, ni con el
si stema de pri nci pi os y val ores de l a Convenci n Ameri cana de Derechos Hu-
manos. Esos puntos de vi sta l ocal es, para l os que es axi ol gi camente i ndi feren-
te qui n emi te l a norma general (o, i ncl uso, prefi eren l a norma admi ni strati va
a l a l egi sl ati va) pueden coi nci di r con l a soci ol og a del poder pbl i co en l a Argen-
ti na, pero se contraponen a su derecho pbl i co.
8
6. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo
6.1. La necesidad de una metodologa
No es conducente adentrarse a estudi ar l a teor a y el rgi men de l a acti vi dad
admi ni strati va si n tener una teor a general del derecho y del derecho admi ni s-
5.2
Pr r afo 22 de l a OC 6/96, en OEA, I nforme anual de la Comisin I nteramericana de
Derechos Humanos, 1996, Washi ngton, DC, 1997, p. 65; l a bastar di l l a es nuestr a. Convi ene
adel antar que l as opi ni ones consul ti vas de l a CORTEI DH son de obl i gator i a apl i caci n en el
der echo i nter no, como l o ti ene r esuel to l a CSJN en Giroldi en Fallos 318: 514 (1995); LL,
1995-D, 462. Lo hemos expl i cado en nuestr a nota La obl i gator i a apl i caci n i nter na de l os fal l os
y opi ni ones consul ti vas supr anaci onal es, RAP, 215: 151 (Buenos Ai r es, 1996), p. 151 y ss. El
cr i ter i o ha si do r ei ter ado en Bramajo, Fallos 319: 1840, cons. octavo y en Arce, LL, 1997-F, 697.
5.3
Op. ult. cit., pr r afo 62, p. 65; el destacado es nuestr o. Ver l a acl ar aci n de l a nota anter i or .
5.4
Opi ni n Consul ti va n 6, pr r afos 23 y 32.
5.5
Opi ni n Consul ti va n 8, pr r afo 24.
5.6
Opi ni n Consul ti va n 8, pr r afos 22 y 23; todo el l o r ei ter ado en el voto concur r ente del
r epr esentante ar genti no ante l a CI DH, FAPPI ANO, OSCAR LUJN, caso 10.843, Chi l e, 15 de octubr e
de 1996, I nfor me n 36/96, pr r afo 31, p. 197 del I nfor me de 1996 de l a COMI SI N I NTERAMERI CANA DE
DERECHOS HUMANOS: el pr i nci pi o de l a buena fe nos obl i ga a cumpl i r en el pl ano i nter no l o que
sostenemos y nos obliga en el pl ano i nter no e i nter naci onal .
5.7
Bsi camente, el enunci ado del supuesto car cter l i mi tado y taxati vo de l os poder es del Con-
gr eso, l o que contr adi ce el pr i nci pi o de l os poder es i mpl ci tos del Congr eso, consagr ado expr esa-
mente en el ar t. 75 i nc. 32 de l a Consti tuci n.
5.8
Sal vo en l os casos de del egaci n l egi sl ati va en si tuaci n de emer genci a pbl i ca, como l a l ey
25.414 del 2001 (der ogada por l a l ey 25.556) y l a l ey 25.561 del ao 2002.
EL MTODO EN DERECHO I -13
trati vo,
1
o previ a expl i caci n de al menos al gunos de l os el ementos de metodo-
l og a del conoci mi ento y de teor a general del derecho de l os cual es el autor
parte: de l o contrari o resul ta ms di f ci l , o a veces i mposi bl e, desentraar el por
qu de l as di ferenci as l uego puntual es entre di versas obras.
2
La omi si n de
expl i ci tar tal es pri nci pi os el emental es puede l l evar a di scusi ones i nti l es en l as
que se hacen jugar argumentos de supuesto val or ci ent fi co-admi ni strati vo, cuan-
do en real i dad se trata de argumentos al margen de toda ci enci a.
3
En este pri mer cap. retomaremos al gunos aspectos de teor a general que a
nuestro jui ci o es i ndi spensabl e tener presente en el estudi o de l a materi a.
4
La fal ta de metodol og a y fi l osof a l l eva a graves contradi cci ones y esto es
l o menos grave, como sostener que pueda ser ti tul ar de derechos qui en no es
sujeto de derecho el puebl o, del domi ni o pbl i co; que a una i nsti tuci n no
corresponda denotarl a o defi ni rl a por su natural eza el domi ni o pbl i co, pero
a otra s el servi ci o pbl i co; que se pueda tener personal i dad jur di ca pero
no patri moni o l os entes autrqui cos etc. Es aquel l a orfandad i deol gi ca l a
que l l eva a estos desagui sados menores pasando por l os dogmas mayores que se
han i nventado para el poder. Es ser consejero y asesor del soberano: el mal
consejero que l e di r que es derecho todo l o que al pr nci pe l e pl azca.
6.2. El derecho administrativo en la metodologa de la ciencia
Si n un punto de parti da cl aro acerca de qu es una definicin en derecho, cul es
l a rel aci n de l as palabras o designaciones que se uti l i zan en el mundo, qu son
6.1
Ver nuestr a Teora general del derecho administrativo, Madr i d, I nsti tuto de Estudi os de
Admi ni str aci n Local , 1984; El mtodo en derecho. Aprender, ensear, escribir, hacer, op. ci t.
Hi ci mos al gunas sal vedades emp r i cas en La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982 y
3 r ei mpr esi n 2001 y Lamministrazione parallela, Mi l n, Gi uffr , 1987, a l as que nos r emi -
ti mos. Ver tambi n nuestr a I ntroduccin al derecho, op. cit., y nuestr as gl osas a NI ETO, ALEJAN-
DRO, Los lmites del conocimiento jurdico, op. cit.
6.2
Ver el anl i si s del caso de l os expl or ador es de caver nas que publ i camos en nuestr o l i br o
Derechos Humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 4 ed., anexo I I I al cap. I I I (p. I I I -39); i gual mente
en l os casos el deber de no fumar en pbl i co, anexo I al cap. I X de Derechos Humanos (p. I X-
12), Cine Callao, anexo al cap. VI I I (p. VI I I -39), E.,F.E., cap. I V, caso I (p. I V-1).
6.3
Esto si n entr ar a l a di scusi n de si el der echo es o no una ci enci a.
6.4
Este enfoque metodol gi co no er a comn en l as obr as de der echo admi ni str ati vo anter i o-
r es a nuestr a 1 ed. de 1974 y su pr edecesor El acto administrativo, 1969, 2 ed., sal vo l as
adver tenci as de BI ELSA, RAFAEL, Derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, La Ley, 1964, 6 ed.,
p. I X y ss. y cap. ni co, 3. Poster i or mente l os autor es ar genti nos ti enden a expl i ci tar su
fi l osof a, metodol og a o axi ol og a. El caso ms destacado, por l a si ngul ar i dad y fuer za de su
exposi ci n, es BARRA, RODOLFO CARLOS, Principios de derecho administrativo, Buenos Ai r es,
baco, 1980, caps. I a I V; Tratado de derecho administrativo, t. 1, Principios. Fuentes, Buenos
Ai r es, baco, 2002, esp. caps. I a VI . Ver tambi n, en este aspecto, COVI ELLO, PEDRO JOS JORGE,
Concepci n cr i sti ana del Estado de Der echo, ED, 129: 923; DROMI , ROBERTO, Derecho adminis-
trativo, Buenos Ai r es, Ci udad Ar genti na, 1996, 5 ed., caps. I a I I I . En al gunas obr as cl si cas no
se encuentr a ese enfoque: MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I ,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1977 y r ei mpr esi ones; DI EZ, MANUEL MAR A, Derecho adminis-
trativo, t. I , Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1974, etc.
PARTE GENERAL I -14
y para qu si rven l as clasificaciones, qu es eso de l a naturaleza o l a esencia
de una i nsti tuci n jur di ca, sl o se puede escri bi r una obra l ogomqui ca, es
deci r, una obra dedi cada a l a l ucha de pal abras: no queremos fati gar al l ector
con una l ucha de tal ndol e y por el l o seal aremos en este pri mer cap. y sus
referenci as l os presupuestos metodol gi cos del resto de l a obra. Debemos tam-
bi n adverti r que en ni ngn tema de derecho es tan fundamental acl arar estos
pri nci pi os de metodol og a de l a ci enci a como en el derecho admi ni strati vo, pues
al l l a l ucha de pal abras en ocasi ones desborda l os l mi tes corri entes. En efecto,
adems de l os probl emas cl si cos de val oraci n econmi ca o soci al , pesa dema-
si ado el probl ema, pol ti coarqui tectni co y coyuntural , del poder y l a autori dad
frente a l a l i bertad.
5
6.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y del lenguaje jurdico
6
Como expresa HOSPERS
7
l as pal abras no son ms que rtul os de l as cosas: pone-
mos rtul os a l as cosas para habl ar de el l as y por ende l as pal abras no ti enen
ms rel aci n con l as cosas, que l a que ti enen l os rtul os de l as botel l as con l as
botel l as mi smas. Cual qui er rtul o es conveni ente, en l a medi da en que nos
pongamos de acuer do acer ca de l y l o usemos de maner a consecuente. La
botel l a contendr exactamente l a mi sma sustanci a aunque peguemos en el l a
un rtul o di sti nto, as como l a cosa ser a l a mi sma aunque usemos una pal abra
di ferente para desi gnarl a.
8
6.3.1. Uso comn
El l enguaje no ser a uti l i zabl e si no hubi era al gunos acuerdos convenci onal es
sobre qu rtul os poner a qu cosas: hay, por el l o, un uso comn o convenci onal
de l as pal abras. Pero ese uso comn si rve de poco en el l enguaje ci ent fi co, pues
general mente carece de sufi ci ente preci si n, estando afectado de vaguedad y
ambi gedad, es deci r que frecuentemente una mi sma pal abra puede ser uti l i -
zada en una gran di versi dad de senti dos y que qui enes l a empl ean no si empre
estn consci entes de cul es el senti do en que l a estn uti l i zando en el momen-
to, ni cul el senti do en que l a est uti l i zando su contendi ente en l a di sputa.
9
El uso comn no sl o se empl ea en el l enguaje ordi nari o, si no tambi n en el
l l amado l enguaje tcni co o ci ent fi co.
6.5
Al r especto nos r emi ti mos al cap. I I I ; en i gual senti do BOLAOS, op. loc. cit.
6.6
Ampl i ar en CARRI , GENARO, Notas sobre derecho y lenguaje, Buenos Ai r es, Abel edo
Per r ot, 1965, ter cer a par te, p. 63 y ss., en que puede encontr ar se una bi bl i ogr af a ampl i ator i a;
ROBI NSON, RI CHARD, Definition, Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1968.
6.7
Ampl i ar en HOSPERS, JOHN, I ntroduccin al anlisis filosfico, t. I , Buenos Ai r es, Macchi ,
1965, cap. I .
6.8
HOSPERS, op. cit., p. 22; ROSS, ALF, T-T, Buenos Ai r es, Abel edoPer r ot, 1961, p. 32 y Sobre
el derecho y la justicia, Buenos Ai r es, EUDEBA, 1963, pp. 109-10.
6.9
CARRI , Notas..., op. cit., pp. 23-35, 67-69.
EL MTODO EN DERECHO I -15
6.3.2. La textura abierta del lenguaje
Es i mposi bl e superar esa di fi cul tad, pues el l enguaje natural ti ene como si em-
pre textura abi erta: no puede l ograrse preci si n en l as defi ni ci ones, pal abras o
s mbol os,
10
a menos que construyamos un l enguaje arti fi ci al .
11
Eso es l o que han hecho l as ci enci as exactas y eso es l o que hasta ahora no
puede hacer el derecho: en consecuenci a, no puede l ograr l a preci si n que ca-
racteri za a l as l l amadas ci enci as exactas.
12
En cual qui er caso, l a apl i caci n de l a l gi ca si mbl i ca
13
al derecho
14
permi te
evi tar razonami entos i nvl i dos,
15
pero no sol uci ona el probl ema de l a i mpreci -
si n del l enguaje y de l os trmi nos jur di cos de que se parte,
16
ni tampoco su uso
emoti vo.
Tampoco sol uci ona, desde l uego, l os probl emas axi ol gi cos que es i ndi spen-
sabl e tener en cuenta en l a i nterpretaci n y apl i caci n del derecho.
17
Di cho en l as pal abras de POPPER, En l a ci enci a, cui damos de que l as aseve-
raci ones que hagamos nunca dependan del si gni fi cado de nuestros trmi nos
[] Es por el l o que nuestros trmi nos nos dan tan pocos probl emas. No l os
recargamos. Tratamos de asi gnarl es tan poco peso como sea posi bl e. No toma-
mos su si gni fi cadodemasi ado seri amente. Estamos si empre consci entes de
que nuestros trmi nos son un poco i mpreci sos (dado que hemos aprendi do a
usarl os sol amente en apl i caci ones prcti cas) y l l egamos a l a preci si n no redu-
ci endo su penumbra de vaguedad, si no ms bi en manteni ndonos bi en dentro
de sta.
18
6.10
HOSPERS, op. cit., pp. 48-58.
6.11
Ampl i ar en HART, H. L. A., Derecho y moral, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1962, p. 24 y
ss.; COPI , I RVI NG M. y GOULD, JAMES A., Contemporary Readings in Logical Theory, Nueva Yor k,
1967, p. 93 y ss.; ROSS, ALF, op. ult. cit., pp. 110-111.
6.12
CARRI , Notas..., op. cit., pp. 37-39.
6.13
Ver BLANCH, ROBERTO, I ntroduction la logique contemporaine, Par s, 1957, p. 14; AGAZZI ,
EVANDI O, La lgica simblica, Bar cel ona, 1967, p. 151 y ss.; COPI , I RVI NG M. y GOULD, JAMES A.,
Contemporary Readings in Logical Theory, op. cit.
6.14
Puede ver se KLUG, ULRI CH, Lgica jurdica, Car acas, 1961, p. 41 y ss.; WEI NBERGER, OTA,
Rechtslogic, Nueva Yor k, Vi ena, 1970, p. 189 y ss.
6.15
Di ce AYER, ALFRED JULES, Lenguaje, verdad y lgica, Buenos Ai r es, 1965, p. 77, que l a i ntr o-
ducci n de s mbol os que denotan constr ucci ones l gi cas es un ar ti fi ci o que nos per mi te enunci ar
pr oposi ci ones compl i cadas acer ca de l os el ementos de di chas constr ucci ones, en una for ma r el ati -
vamente si mpl e.
6.16
En senti do si mi l ar HART, op. cit., p. 31; desde l uego, l a l gi ca si mbl i ca ti ene con todo cl ar as
ventajas: BLANCH, op. cit., p. 15 y ss. Comp. GOLDSCHMI DT, WERNER, I ntroduccin al derecho, Bue-
nos Ai r es, 1967, 3 ed., pp. 332-33.
6.17
Expl i camos al gunos de el l os infra, cap. I I I , Bases pol ti cas, supr a consti tuci onal es y soci a-
l es del der echo admi ni str ati vo.
6.18
POPPER, KARL, Popper Selections, textos sel ecci onados por DAVI D MI LLER, Pr i nceton, Nueva
Jer sey, Pr i nceton Uni ver si ty Pr ess, 1985, p. 97; POPPER, KARL L., La lgica de la investigacin
cientfica, op. cit., pp. 260-261; The Open Universe. An Argument for I ndeterminism, op. cit.;
El desarrollo del conocimiento cientfico. Conjeturas y refutaciones, op. cit.; Unended Quest,
op. cit., etc.
PARTE GENERAL I -16
6.3.3. El uso comn y la libertad de estipulacin
No exi ste ni nguna obl i gaci n de atenerse al uso comn, pero cuando emplea-
mos una pal abra de manera di sti nta al uso comn, debemos i nformar a nues-
tros oyentes acerca del si gni fi cado que l e damos. I nversamente, cuando no i n-
formamos a nuestros oyentes del senti do en el que estamos usando l as pal a-
bras, el l os ti enen todo el derecho a consi derar que l as estamos usando en su
senti do convenci onal ; en otras pal abras, que segui mos el uso comn. Di cho de
otra manera: Cual qui era puede usar el rui do que l e pl azca para referi rse a
cual qui er cosa, con tal de que acl are qu es l o que desi gna el rui do en cues-
ti n.
19
Cl aro est, no si empre es conveni ente apartarse del uso comn, pues se co-
rre el ri esgo de no ser entendi do o ser mal i nterpretado. La regl a de l a l i bertad
de esti pul aci n ha de tener apl i caci n, pri nci pal mente, en l os casos en que:
a) no haya una pal abra para aquel l o de l o cual se qui ere habl ar;
b) aquel l o de l o que se qui ere habl ar ya tiene una pal abra que l o representa
adecuadamente, pero el uso comn uti l i za otra pal abra para desi gnarl o y esta
l ti ma i nduce a confusi n, es oscura, o l l eva a concl usi ones si n fundamento;
c) el caso ms i mportante en que es recomendabl e apartarse del uso comn
es cuando l a pal abra empl eada convenci onal mente ti ene tal vaguedad e i m-
preci si n que resul ta i nsati sfactori o conti nuar usando esa pal abra si gui endo
el uso comn.
20
En tal caso, si consi deramos que es una fuente constante de confusi n con-
ti nuar empl eando una pal abra de acuerdo con el uso comn, podemos tratar de
hacer una de dos cosas: 1) abandonar l a pal abra total mente;
21
o 2) conti nuar
usando l a mi sma pal abra pero tratar de purificarla usndola en algn sentido
especial y ms limitado, por lo general restringindola arbitrariamente a algu-
na parte especfica del vasto dominio que tiene.
22
En derecho admi ni strati vo es frecuente ver aparecer pal abras de di f ci l com-
prensi n que no agregan cl ari dad al l enguaje si no a l a i nversa. En tal es casos
convi ene al i gerar l a carga superfl ua, sobre todo cuando l os autores di fi eren
mucho entre s respecto a su al cance.
6.19
HOSPERS, op. cit., pp. 14-5; ROSS, op. cit., p. 110.
6.20
HOSPERS, op. cit., p. 17. Ver tambi n LPEZ RUI Z, MI GUEL, Redaccin legislativa, Mxi co,
Senado de l a Repbl i ca, 2002, pp. 48-9.
6.21
Es l o que hemos hecho con l as pal abr as pol i c a y poder de pol i c a: ver el t. 2 de este
tr atado, cap. V: El poder de pol i c a. Todo se r educe al test de cl ar i dad: si podemos expl i car l os
pr obl emas del r gi men jur di co per ti nente si n uti l i zar tal es pal abr as ni i ncur r i r en oscur i dad o
i mpr eci si n, o si por el contr ar i o qui enes l as uti l i zan l ogr an con el l o mayor cl ar i dad exposi ti va. En
el pr i mer caso habr emos hecho bi en en omi ti r l as, en el segundo tendr n r azn qui enes conti nan
uti l i zndol as. Par a una cr ti ca de nuestr o desar r ol l o en el punto concr eto ver BEZNOS, CLOVI S,
Poder de polcia, San Pabl o, Revi sta Dos Tr i bunai s, 1979.
6.22
HOSPERS, op. cit., pp. 17-18; l a bastar di l l a es nuestr a; HAYAKAWA, S.I ., Language in Thought
and Action, Londr es, 1970, 2 ed., p. 214 y ss.
EL MTODO EN DERECHO I -17
7. La libertad de estipulacin y las palabras del derecho administrativo
Lo que acabamos de recordar ti ene i mportanci a fundamental para l a futura
defi ni ci n de acto admi ni strati vo, derecho admi ni strati vo, etc., ya que es-
tas pal abras ti enen de acuerdo con el uso comn de algunos autores (ni si qui e-
ra exi ste un uso comn de todos l os autores) una gran vaguedad, al abarcar
un domi ni o muy di verso de cosas.
Todas l as pal abras del l enguaje ti enen una zona central donde su si gni fi ca-
do es ms o menos ci erto y una zona exteri or en l a cual su apl i caci n es menos
usual y se hace cada vez ms dudoso saber si l a pal abra puede ser apl i cada o
no.
1
El l o se resuel ve en parte buscando cul es el contexto en que l a pal abra ha
si do empl eada por qui en l a uti l i za,
2
l a expresi n en que aparece,
3
o i ncl uso l as
si tuaci ones con l as cual es est en una funci n de conexi n.
4
Pero el l o no sol uci ona sufi ci entemente l a cuesti n en el caso de l as pal abras
del derecho admi ni strati vo, pues su zona peri fri ca de i ncerti dumbre es muy
ampl i a: se torna por el l o metodol gi camente necesari o tratar de esti pul ar un
campo de apl i caci n l o ms preci so que sea posi bl e (nunca l o ser total mente)
para saber entonces cul es el campo de apl i caci n de un determi nado rgimen
jurdico y no otro. Esto no l e dar exacti tud al anl i si s de l os probl emas jur di -
cos, pero s ms raci onal i dad en el tratami ento de tal es probl emas que empl e-
ando pal abras que el autor supone verdaderas o necesari amente vl i das.
5
Sanos per mi ti da l a l i cenci a de r ei ter ar una tr anscr i pci n ya hecha de
POPPER.
6
La ci enci a supone no adorar el dol o de l a certi dumbre [...] l a adora-
ci n de este dol o repri me l a audaci a y pone en pel i gro el ri gor y l a i ntegri dad
de nuestras constataci ones. La opi ni n equi vocada de l a ci enci a se detal l a en
su pretensi n de tener razn: pues l o que hace al hombre de ci enci a no es su
posesin del conoci mi ento, de l a verdad i rrefutabl e, si no su indagacin de l a
verdad [real i dad] persi stente y temerari amente cr ti ca.
7
Acl arando en cambi o
que se tr ata de estipular una defi ni ci n o un concepto tan slo funcional y
operativo dentro de un cierto contexto sistemtico, ser posi bl e r efer i r se a si -
tuaci ones real es antes que a l uchas de pal abras.
Por l o tanto, sobre l a base de l a observaci n y el anl i si s de l as parti cul ari -
dades del rgi men jur di co admi ni strati vo y su apl i caci n, esti pul aremos l as
defi ni ci ones y cl asi fi caci ones que pueden ms adecuadamente expl i car ese r-
gi men jur di co. En al gunos casos y por consi derar que una extensi n ampl i a de
7.1
ROSS, Sobre el derecho y la justicia, op. cit., p. 111.
7.2
ROSS, op. cit., p. 114 y ss.
7.3
ROSS, op. cit., p. 110.
7.4
ROSS, op. cit., p. 112.
7.5
POPPER, La lgica de la investigacin cientfica, op. cit., pp. 260-61; The Open Universe.
An Argument for I ndeterminism, op. cit.
7.6
Supra, 2.1.
7.7
POPPER, op. loc. cit.
PARTE GENERAL I -18
ci ertas pal abras torna confuso e i nadecuado su uso, provocando erradas apl i ca-
ci ones del rgi men jur di co, consi deramos que es necesari o tratar de el i mi nar
l a pal abra; o en otros casos acotarl a usndol a en un senti do especi al y ms
l i mi tado, restri ngi ndol a arbi trari amente a al guna parte espec fi ca del vasto
domi ni o de referenci a que ti ene.
8
En otros trmi nos, el uso ampl i o de l a pal abra a veces hace confusa su apl i -
caci n y l a del rgi men jur di co que con el l a se qui ere descri bi r o expl i car, por
l o que en aras de l a cl ari dad l a del i mi taremos, preci sando de tal modo l os al -
cances de l os pri nci pi os jur di cos apl i cabl es a l as di versas mani festaci ones de
l a acti vi dad admi ni strati va.
8. La definicin de las palabras del derecho administrativo como problema
metodolgico
Queda di cho con l o expuesto que l a defi ni ci n de l as pal abras acto admi ni stra-
ti vo, funci n admi ni strati va, derecho admi ni strati vo, etc., ser casi si em-
pre una cuesti n de l i bertad de esti pul aci n: pero esto no si gni fi ca que carezca
de i mportanci a ni que pueda hacerse demasi ado arbi trari amente. Ti ene i m-
portanci a, porque segn el uso que demos a l a expresi n, as deberemos apl i -
car l uego todas l as dems consecuenci as jur di cas perti nentes: si no est bi en
cl aro qu entendemos cada uno de nosotros
1
por acto, contrato o regl amento
admi ni strati vo, o en qu senti do empl eamos l a pal abra, menos cl aro estar
cual qui er cosa que di gamos sobre sus nul i dades, vi ci os, exti nci n, etc.
La cl ari dad del vocabl o o defi ni ci n que se esti pul e es un prerrequi si to de l a
cl ari dad de todo l o que l uego se exponga sobre el tema. Debemos as evi tar,
desde el comi enzo, caer en l o que POPPER l l ama uno de l os prejui ci os que debe-
mos a ARI STTELES, el prejui ci o de que el l enguaje puede ser hecho ms preci so
por el uso de defi ni ci ones; Una defi ni ci n no puede establ ecer el si gni fi cado de
un trmi no [] stos, por muchas razones, sern posi bl emente tan vagos y
confusos como l os trmi nos con l os cual es comenzramos [] todos l os tr-
mi nos que real mente son necesi tados son trmi nos i ndefi ni dos.
2
Tampoco se
trata de averi guar, por supuesto, l a natural eza o esenci a de l as cosas o l as
i nsti tuci ones. Como recuerda ALF ROSS,
3
pertenece al pasado l a formul aci n de
preguntas tal es como qu es l o que al go real mente es; el l o se vi ncul a a l a
creenci a de que l as pal abras representan objeti vamente conceptos o i deas da-
dos cuyo si gni fi cado debe ser descubi erto y descri pto,
4
l a que se remonta a l a
7.8
HOSPERS, op. cit., pp. 17-18. Ver tambi n HEMPEL, CARL G., Fundamentals of Concept
Formation in Empirical Science, Chi cago, 1960, p. 1 y ss.
8.1
Y, por supuesto, no hay necesi dad ci ent fi ca al guna de que todos debamos acor dar al go. Lo
har emos en l a medi da que nos par ezca pr cti co, ti l , conveni ente.
8.2
Popper Selections, op. cit., pp. 95-7.
8.3
Sobre el derecho y la justicia, op. cit., p. 111 y sus r emi si ones.
8.4
Op. cit., p. 109, nota 3.
EL MTODO EN DERECHO I -19
teor a de l a defi ni ci n de ARI STTELES, en l a cual el fi l sofo se pregunta qu son
real menteverdad, bel l eza, bondad, etc. y cree posi bl e establ ecer defi ni -
ci ones verdaderas.
5
No se trata de que una defi ni ci n esti pul ati va sea tan
buenacomo cual qui er otra, si no de que l os cri teri os para compararl as no
pueden ser l os de verdad o fal sedad, pues estos trmi nos si mpl emente no se l es
apl i can. Las defi ni ci ones esti pul ati vas sol amente son arbi trari as en el senti do
especi fi cado. Pero, el que sean cl aras u oscuras, ventajosas o desventajosas,
etc., son cuesti ones de hecho,
6
en base a l as cual es ha de deduci rse l a conve-
ni enci a o i nconveni enci a de l a defi ni ci n esti pul ati va que se proponga.
7
Con mucha mayor razn, entonces, cabr evi tar l as defi ni ci ones dogmti cas
en l as cual es La noci n [] responde a una tendenci a i rrepri mi bl e de l a ra-
zn: l a bsqueda de l o i ncondi ci onado. En este caso l o que se busca es una
fuente ni ca, i l i mi tada y suprema, de toda normaci n jur di ca y de toda justi -
fi caci n jur di ca. Tal fuente, si l a hay, est ms al l de nuestras posi bi l i dades
de conoci mi ento y de expresi n.
8
Al formul ar una defi ni ci n esti pul ati va, debemos buscar una l i sta de l as
caracter sti cas de l a cosa consi derada si n l as cual es l a pal abra no podr a apl i -
crsel e; stas sern l as caracter sti cas defi ni tori as de l a pal abra. Ahora bi en,
l a denotaci n no debe ser demasi ado ampl i a
9
ni r estr i ngi da;
10
tambi n exi ste el
pel i gro de que l a denotaci n sea demasi ado ampl i a y restri ngi da.
11
8.1. Elementos a considerar para estipular las definiciones
Ahora bi en, con qu cri teri o establ eceremos qu caracter sti cas nos parecen
defi ni tori as, a fi n de esti pul ar el uso que daremos a l as pal abras?
Otra vez, debe i nsi sti rse en que esto no es una cuesti n dogmti ca ni que
ponga en juego grandes pri nci pi os jur di cos, si no una cuesti n metodol gi ca,
pragmti ca, de mera conveni enci a u oportuni dad. En esto concuerdan no sl o
l a teor a general y l a metodol og a de l a ci enci a,
12
si no tambi n muchos admi ni s-
8.5
Op. loc. cit. Este pl anteo nada ti ene que ver con el epi stemol gi co acer ca de qu es el
Mal o l o bueno, l o bel l o y l o ver dader o: JUAN PABLO I I , De fides et veritas.
8.6
COPI , I RVI NG, I ntroduccin a la lgica, Buenos Ai r es, EUDEBA, 1962, p. 103.
8.7
Pues, desde l uego, una defi ni ci n esti pul ati va no es ver dader a ni fal sa, si no que debe ser
consi der ada como una propuesta o una r esol uci n de usar el definiendum de maner a que si gni fi -
que l o que el definiens, o como un pedi do o como una orden. En este senti do, una defi ni ci n esti pu-
l ati va ti ene un car cter di r ecti vo ms que i nfor mati vo (COPI , op. cit., p. 102).
8.8
CARRI , Sobre los lmites del lenguaje normativo, op. cit., p. 57.
8.9
COPI , op. cit., p. 121; HOSPERS, op. cit., p. 36; GOLDSCHMI DT, WERNER, I ntroduccin al derecho,
Buenos Ai r es, 1967, 3 ed., p. 326.
8.10
COPI , op. cit.; HOSPERS, op. loc. cit.; GOLDSCHMI DT, op. loc. cit.; pocas veces r esul ta i l umi nador
r eci bi r una defi ni ci n en for ma de una afi r maci n br eve y conci sa: STEBBI NG, L. S., I ntroduccin a
la lgica moderna, Mxi co, 1965, p. 195.
8.11
HOSPERS, op. cit., p. 37; otr os r equi si tos de una defi ni ci n en COPI , op. cit., p. 120 y ss.;
STEBBI NG, op. cit., p. 199 y ss.
8.12
P. ej. CARRI , op. cit., pp. 66-71.
PARTE GENERAL I -20
trati vi stas:
13
pero no todos. Este es el pri mer punto fundamental de l a cuesti n:
si se pi ensa que sl o hay una defi ni ci n posi bl e para cada i nsti tuci n, necesari a-
mente vl i da en determi nado ordenami ento jur di co y que todos l os que no l a
comparten i ncurren en error, entonces l a cuesti n est i rremi si bl emente de-
sencami nada.
14
Di scuti r sobre esa premi sa es como i r y veni r en una verdadera
v a muerta y hacer monumentos a l a esteri l i dad, en l as pal abras de CARRI .
15
Lo que habr que di scuti r, en consecuenci a, es ante todo cul es son l os obje-
tos sobre l os cual es di scurri remos y de l os cual es di remos si corresponde o no
agruparl os en una defi ni ci n o en vari as; es deci r, cul es l a real i dad que en
pri nci pi o y gl obal mente entraremos a anal i zar. En segundo l ugar y parti endo
as del marco gl obal (no de un pequeo sector arbi trari amente establ eci do y
menos de una defi ni ci n presupuesta), deber anal i zarse cul es el rgi men
jur di co i mperante y apl i cabl e a esa real i dad, a fi n de i nvesti gar qu cosas
reci ben un mi smo tratami ento jur di co y cul es reci ben un tratami ento di sti n-
to. Si un grupo de cuesti ones reci ben sustanci al mente i gual rgi men jur di co,
entonces ser conveni ente agruparl as en una mi sma defi ni ci n.
En este l ti mo punto estar el centro de l a di scusi n; en determi nar qu
grupo de hechos reci be qu trato sustanci al mente i gual de parte del derecho.
Cl aro est, esto es l o que el juri sta est capaci tado para hacer y esto es tam-
bi n l o que val e l a pena di scuti r; pero si empre teni endo en cl aro que una vez
l l egado el acuerdo sobre cul es son l as cosas o asuntos que reci ben ci erto trata-
mi ento jur di co, el agruparl os o no bajo determi nada defi ni ci n ser si empre
cuesti n de conveni enci a, que sl o en trmi nos de uti l i dad, cl ari dad, oportuni -
dad, etc., puede ser di scuti da: no se podr deci r de el l a que es verdadera o
fal sa.
8.2. Definicin y clasificacin
Lo antedi cho debe repeti rse en l o que se refi ere a l as cl asi fi caci ones de ti po
jur di co, que presentan l os mi smos caracteres metodol gi cos que l as defi ni ci o-
nes; en verdad, i ncl uso puede afi rmarse que en materi a de derecho admi ni s-
trati vo, acto admi ni strati vo, etc., l a defi ni ci n sl o puede resul tar de una cl asi -
fi caci n previ a de objetos.
8.13
FORSTHOFF, ERNST, Tratado de derecho administrativo, Madr i d, 1958, p. 280; VON HI PPEL,
ERNST, Untersuchungen zum problem des fehlerhaften Staatsakts. Beitrag zur Methode einer tele-
ologischen Rechtsauslegung, Ber l n, 1960, 2 ed., p. 2 y ss.; BENDER, BERND, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, Eber har d Al ber t, Fr ei bur g i n Br esgau, 1956, 2 ed., p. 95; ANTONI OL L I , WALTER,
Manzsche, Allgemeines Verwaltungsrecht, Vi ena, 1954, p. 195.
8.14
Como di ce HEMPEL, op. cit., p. 5, de acuer do con l a l gi ca tr adi ci onal una defi ni ci n r eal
[] (es) l a for mul aci n de l a natur al eza esenci al o de l os atr i butos esenci al esde al guna enti -
dad. Si n embar go, l a noci n de natur al eza esenci al es tan vaga que hace a esta car acter i zaci n
i nti l a l os fi nes de l a i nvesti gaci n r i gur osa.
8.15
CARRI , op. cit., p. 69.
EL MTODO EN DERECHO I -21
Antes de anal i zar l as rel aci ones entre una defi ni ci n y una cl asi fi caci n de
l os actos admi ni strati vos, veamos en qu consi ste, ci ent fi camente, una cl a-
si fi caci n: Cuando empl eamos pal abras de cl ase, pues, agrupamos muchas
cosas bajo una mi sma denomi naci n (asi gnamos el mi smo rtul o i mpreso a
muchas botel l as) sobre l a base de l as caracter sti cas que estas cosas ti enen en
comn. Al usar l a mi sma pal abra para referi rnos a muchas cosas, tratamos a
stas (al menos por el momento) como si fuesen todas i gual es e i gnoramos sus
di ferenci as. En este hecho yacen l as ventajas y desventajas de l as pal abras de
cl ase.
Posi bl emente no hay dos cosas en el uni verso que sean exactamente i gual es
en todos l os aspectos. Por consi gui ente, por semejantes que sean dos cosas, po-
demos usar l as caracter sti cas en que di fi eren como base para col ocarl as en
cl ases di sti ntas; podemos el egi r un cri teri o para l a pertenenci a a una cl ase tan
detal l ado y espec fi co que en todo el uni verso no haya ms que un mi embro de
cada cl ase. En l a prcti ca no l o hacemos porque entonces el l enguaje ser a tan
i ncmodo como l o ser a si todas l as pal abras fueran nombres propi os. Lo que
hacemos es usar pal abras de cl ase ampl i a y l uego, si es necesari o, establ ece-
mos di ferenci as dentro de l a cl ase como base para ul teri ores di sti nci ones
di vi di endo l a cl ase pri nci pal en tantas subcl ases como consi deremos conveni en-
te. De i gual modo, probabl emente no haya dos cosas en el uni verso tan di feren-
tes entre s que no tengan al gunas caracter sti cas comunes, de manera que
consti tuyan una base para ubi carl as dentro de una mi sma cl ase.
16
Por el l o, po-
demos razonabl emente cl asi fi carl as de una u otra manera, agruparl as de uno u
otro modo, segn l as caracter sti cas asi mi l abl es o, al contrari o, di ferenci abl es
que no i nterese destacar.
Las caracter sti cas comunes que adoptamos como cri teri o para el uso de una
pal abra de cl ase son una cuesti n de conveni enci a. Nuestras cl asi fi caci ones
dependen de nuestros i ntereses y nuestra necesi dad de reconocer tanto l as
semejanzas como l as di ferenci as entre l as cosas. Muchas cl asi fi caci ones di sti n-
tas pueden ser i gual mente vl i das. Hay tantas cl ases posi bl es en el mundo
con caracter sti cas comunes o combi naci ones de stas que pueden tomarse co-
mo base de una cl asi fi caci n. El procedi mi ento que adoptamos en cada caso
parti cul ar depende en gran medi da de qu es l o que consi deraremos ms i m-
portante, l as semejanzas o l as di ferenci as. No hay una manera correcta o
i ncorrecta de cl asi fi car l as cosas, del mi smo modo que no hay una manera co-
rrecta o i ncorrecta de apl i car nombres a l as cosas.
17
En base a estos pri nci pi os, resul ta que l a defi ni ci n, p. ej., de l a expresi n
acto admi ni strati vo requi ere pri mero l a cl asi fi caci n de l as di sti ntas acti vi -
dades de ti po admi ni strati vo, dentro de l as cual es ubi caremos a una especi e
8.16
HOSPERS, op. cit., pp. 25-7.
8.17
HOSPERS, op. cit., pp. 28-30.
PARTE GENERAL I -22
que defi ni remos de al guna manera; a su vez, l a mi sma especi e acto admi ni s-
trati vo ya defi ni da, puede dar l ugar a nuevas y ms mi nuci osas cl asi fi caci ones,
que consti tui rn ahora subespecies de actos admi ni strati vos.
18
Esto permi te ya adel antar que en l a escal a descendente de cl asi fi caci ones,
del total de l a acti vi dad admi ni strati va hasta el ms nfi mo y reduci do acto
concreto que se anal i ce, puede col ocarse en cual qui er grado o escal a a l a defi ni -
ci n de acto admi ni strati vo: esta pal abra no cumpl e otra funci n que l a de
ordenar y si stemati zar l os conoci mi entos que se qui eren transmi ti r sobre el
total de l a acti vi dad admi ni strati va, desde sus pri nci pi os ms general es hasta
sus noci ones ms detal l adas; cual qui era sea l a ampl i tud o l a restri cci n que l e
otorguemos a l a defi ni ci n, de todos modos el l a ser ms o menos ti l , cmoda o
i ncmoda, segn el caso, pero no verdadera o fal sa.
19
Por el l o, l as pal abras no ti enen otro si gni fi cado que el que se l es da (por
qui en l as usa, o por l as convenci ones l i ng sti cas de l a comuni dad). No hay,
por l o tanto, si gni fi cados i ntr nsecos, verdaderoso real es, al margen de
toda esti pul aci n expresa o uso l i ng sti co aceptado.
20
Lo mi smo val e, desde l uego, para toda la ciencia y no sl o para el l enguaje
ci ent fi co. Nuevamente en pal abras de POPPER, La ci enci a nunca persi gue l a
i l usori a meta de que sus respuestas sean defi ni ti vas, ni si qui era probabl es;
antes bi en [] l a de descubri r i ncesantemente probl emas nuevos, ms profun-
dos y ms general es y de sujetar nuestras respuestas (si empre provi si onal es) a
contrastaci ones constantemente renovadas y cada vez ms ri gurosas;
21
en l a
l gi ca de l a ci enci a que he bosquejado es posi bl e evi tar el empl eo de l os concep-
tos de verdadero y fal so: [...] no es menester que di gamos que una teor a es
fal sa, si no sol amente que l a contradi ce ci erto conjunto de enunci ados bsi cos
aceptados. Por consi gui ente, l a corroboraci n no es un val or veri tati vo.
22
Como di ce CARRI , concordantemente, l as cl asi fi caci ones no son verdaderas
ni fal sas, son serviciales o intiles: sus ventajas o desventajas estn supedi ta-
das al i nters que gu a a qui en l as formul a y a su fecundi dad para presentar
un campo de conoci mi ento de una manera ms fci l mente comprensi bl e o ms
ri ca en consecuenci as prcti cas deseabl es.
23
En pal abras del mi smo autor, Si em-
pre hay ml ti pl es maneras de agrupar o cl asi fi car un campo de rel aci ones o de
fenmenos; el cri teri o para deci di rse por una de el l as no est dado si no por consi -
deraci ones de conveni enci a ci ent fi ca, di dcti ca o prcti ca. Deci di rse por una cl asi -
8.18
Un pr i mer desar r ol l o de este tema se encuentr a en este vol umen, cap. X, Cl asi fi caci n
jur di ca de l a acti vi dad admi ni str ati va, y con mayor extensi n, en l os caps. I a I V del t. 3.
8.19
CARRI , op. cit., p. 65.
8.20
CARRI , op. cit., pp. 66-7.
8.21
La lgica de la investigacin cientfica, op. cit., p. 262; The Open Universe. An Argument for
I ndeterminism, op. cit.
8.22
Op. ult. cit., pp. 256-7. Pedi mos excusas por l a l i cenci a de r ei ter ar l a tr anscr i pci n.
8.23
CARRI , op. cit., pp. 72-3.
EL MTODO EN DERECHO I -23
fi caci n no es como preferi r un mapa fi el a uno que no l o es [] es ms bi en como
optar por el si stema mtri co deci mal frente al si stema de medi ci n de l os i ngl e-
ses.
24
Lo expuesto ti ene por fi nal i dad qui tar dogmati smo a l as di scusi ones sobre
defi ni ci ones y cl asi fi caci ones y centrar el anl i si s y di scusi n sobre el rgi men
jur di co concreto que habr de regi r cada i nsti tuci n: este rgi men y su i nter-
pretaci n es l o que i mporta, no l as defi ni ci ones y cl asi fi caci ones que a su respec-
to hagamos, a menos que el l as l l even a confusi n o sean un i ntento de sacri fi car
l a l i bertad frente al poder. Cl asi fi caci ones si n demostrabl e val or de uti l i dad o
conveni enci a, que no expl i can nada operati vo del si stema jur di co si no que ex-
ponen dogmti camente supuestas esenci as i nmutabl es, son no sol amente i n-
comprensi bl es si no adems daosas.
Ante cada cl asi fi caci n que l ea, pregntese el l ector para qu si rve? Y si l a
respuesta no es sati sfactori a si ga su cami no por otros rumbos, que el mundo del
conoci mi ento es demasi ado ampl i o como para tomar cami nos si n sal i da.
II. El caso en derecho administrativo
9. La importancia del caso en el derecho
La necesari a conexi n que debe i ntentarse que exi sta entre l a teor a y l a real i -
dad se apreci a parti cul armente en el anl i si s de casos: al respecto creemos
conveni ente formul ar al gunas refl exi ones l i mi nares de metodol og a de l a ci en-
ci a,
1
vi ncul adas al tema del caso en derecho admi ni strati vo.
2
Es conoci da hasta en el mundo angl osajn,
3
en di sti ntas versi ones
4
y en otros
pa ses,
5
l a i nsati sfacci n por el modo en que l a Facul tad prepara al futuro pro-
8.24
CARRI , op. cit., pp. 72-3. Si el pr i mer o es pr efer i bl e al segundo no es por que aqul sea
ver dader o y ste fal so, si no por que el pr i mer o es ms cmodo, ms fci l de manejar y ms apto
par a sati sfacer con menor esfuer zo ci er tas necesi dades o conveni enci as humanas.
9.1
POPPER, La lgica de la investigacin cientfica, op. cit.; El desarrollo del conocimiento cient-
fico. Conjeturas y refutaciones, op. cit.; Unended Quest, op. cit.; Popper Selections, op. cit.
9.2
No ha de confundi r se el anl i si s de casos con el mtodo de casos par a l a enseanza. Ver una
exposi ci n de l os di ver sos mtodos de enseanza en el ci tado l i br o El mtodo en derecho.
9.3
Los cur sos de l as facul tades de der echo y l i br os de texto uni ver si tar i os nunca han consi de-
r ado si stemti camente el pr oceso por el cual l os l i ti gantes r ecol ectan, anal i zan y usan l os medi os
de pr ueba par a acr edi tar l os hechos: BI NDER, DAVI D A. y BERGMAN, PAUL, Fact I nvestigation. From
Hypothesis to Proof, St. Paul , Mi nnesota, West Publ i shi ng Company, 1984, p. XVI I .
9.4
Compar ar ROWLES, JAMES P.,Towar ds Bal anci ng the Goal s of Legal Educati on, J ournal of
Legal Education, 1981, 31: 375 y ss., 383-384 y 389, que es ms opti mi sta en el aspecto tcni co, no
as en el pol ti co-soci al (p. 391 y ss.).
9.5
En el si gl o pasado, el Consejer o ROMI EU aconsejaba a l os jvenes audi tor es del Consejo de
Estado fr ancs: Sobr e todo nada de doctr i na, Uds. fal sear an el esp r i tu: LEGENDRE, PI ERRE, His-
toire de lAdministration de 1750 nos jours, Par s, PUF, 1986, p. 469. Esto no si gni fi ca, entr e
nosotr os, i gnor ar l a doctr i na, si no haber l a vi sto antes como i nfor maci n genr i ca y vol ver a con-
sul tar l a despus, en bsqueda puntual . Per o si empr e, en el abor daje concr eto a un tema concr eto,
dejar l a par a despus del anl i si s de l os hechos, l a val or aci n y l as nor mas. En el tr abajo concr eto
no se empi eza con los libros, se empi eza con los hechos.
PARTE GENERAL I -24
fesi onal , sea como abogado consul tor, l i ti gante, negoci ador, funci onari o pbl i -
co, magi strado, funci onari o judi ci al , para resol ver casos de derecho.
6
Este es el objeti vo central de l a enseanza del derecho, pues l sl o se mate-
ri al i za a travs de su aplicacin a un caso concreto, sea en tratati vas pri vadas,
gesti ones, l i ti gi os, sentenci as, di ctmenes, actos admi ni strati vos, etc.
Debe recordarse que el derecho es una ci enci a de probl emas si ngul ares y
concr etos
7
y que l os pri nci pi os de val oraci n y de orden que se extraen de l a l ey
son si empre descubi ertos y contrastados en una probl emti ca concreta, de mo-
do que es el probl ema y no el si stema en senti do raci onal , l o que consti tuye el
centro del pensami ento jur di co.
8
Los l i bros ti enen un l ugar en el aprendi zaje
y l a prcti ca del derecho, pero l eerl os o estudi arl os no es equi val ente a apren-
der derecho, es una parte: el derecho se aprende trabajando en resol ver casos y
probl emas si ngul ares y concretos; no hay otra forma.
10. La importancia de los hechos en el caso
Qui z l o fundamental y l o ms di f ci l sea transmi ti r a l os al umnos experi enci as
que l es permi tan apreci ar, comprender y actuar conforme a l a mxi ma de que
l o deci si vo en todo caso es si empre l ograr perci bi r y rel aci onar todos l os hechos,
sel ecci onando l a i nformaci n rel evante y perti nente y di sti ngui endo l a que l o es
en menor medi da, o carece por l ti mo de i mportanci a. Por el l o tal vez quepa
abundar un poco ms en el sustento teri co de l a necesi dad de conocer bi en l os
hechos.
La i mportanci a determi nante de l os hechos ha si do expuesta rei teradamen-
te por l a doctri na y si n duda por l a experi enci a. Desde l a posi ci n de SALEI LLES
que recuerda CARDOZO, Uno deci de el resul tado al comi enzo; despus encuen-
tra el pri nci pi o; tal es l a gnesi s de toda construcci n jur di ca,
1
pasando por l a
postul aci n de que l as normas no se acti van por s mi smas, que son l os he-
chos l os que hacen apl i cabl e o i napl i cabl e una determi nada regl a sustanti -
va;
2
que el al cance de una regl a y, por l o tanto su senti do, depende de l a
9.6
Di ce CARRI , Cmo estudiar y cmo argumentar un caso..., op. cit., p. 56 y ss.: en nuestr as
facul tades no se ensea en r eal i dad ni si qui er a se comi enza a ensear el ofi ci o o pr ofesi n
de abogado. Uno ti ene que apr ender el ofi ci o sol o, despus de gr aduado. Ver tambi n, del
mi smo autor , Cmo argumentar y fundar un recurso. Nuevos consejos elementales para abo-
gados jvenes, Abel edo-Per r ot, r ei mpr esi n, 1996.
9.7
GARC A DE ENTERR A, en su pr l ogo a VI EHWEQ, Tpica y jurisprudencia, op. cit., p. 12: La
Ci enci a jur di ca ha si do si empr e, es y no puede dejar de ser , una Ci enci a de pr obl emas si ngu-
l ar es.
9.8
ESSER, Principio y norma en la elaboracin jurisprudencial del derecho privado, Bar cel ona,
1961, p. 9; en i gual senti do MART N-RETORTI LLO y SAI NZ DE ROBLES, Casos prcticos de derecho Admi-
nistrativo, Val l adol i d, 1966, p. 18.
10.1
Ver CARDOZO, The Nature of the J udicial Process, op. cit., p. 170. Se tr ata de l a conjetur a
ci ent fi ca, a que nos r efer i r emos ms adel ante: no es que ya se deci da, si no que se for mul a
una hi ptesi s pr ovi si onal , sujeta a modi fi caci n.
10.2
BI NDER y BERGMAN, Fact I nvestigation. From Hypothesis to Proof, op. cit., p. 2.
EL MTODO EN DERECHO I -25
determi naci n de l os hechos,
3
o expresando con si mpl i ci dad el pri nci pi o cardi -
nal de que Todo depende del asunto,
4
o que Una vez bi en estudi ados l os
hechos y expuestos ordenadamente, est resuel to el 98 % del probl ema,
5
l os
juri stas de todo el mundo nunca han dejado de enfati zar l a cuesti n.
El derecho debe asegurar que hay prueba documentada que proporci ona
una base raci onal o l gi ca para l a deci si n [...] (y que sta) es efecti vamente un
producto del razonami ento a parti r de l a prueba. Esto qui ere deci r prueba en
el caso y en el contexto del caso [] Una concl usi n basada en [] prueba
abstracta puede ser raci onal , pero no es una deci si n raci onal en el caso del
cual se trata.
6
Es que ocurre que l a real i dad es si empre una: no puede ser y
no ser al mi smo ti empo o ser si mul tneamente de una manera y de otra [...] l a
real i dad como tal , si se ha produci do el hecho o no se ha produci do, esto ya no
puede ser objeto de una facul tad di screci onal , porque no puede quedar al
arbi tri o de l a Admi ni straci n (ni de cual qui er otro rgano del Estado) di scer-
ni r si un hecho se ha cumpl i do o no se ha cumpl i do, o determi nar que al go ha
ocurri do si real mente no ha si do as . El mi l agro, podemos deci r, no ti ene cabi da
en el campo del Derecho Admi ni strati vo.
7
La Corte Suprema i ndaga a veces exhausti vamente l as ci rcunstanci as
de hecho i mpl i cadas en l a causa someti da a su deci si n para, en funci n de ese
anl i si s, resol ver si medi aba o no en el concreto supuesto esa i nadecuaci n de
l os medi os previ stos en l a norma tachada de i nconsti tuci onal , con l os fi nes que
persegu a y que de exi sti r autori zar a a sostener su irrazonabilidad.
8
Cabe asi mi smo recordar que Las resol uci ones [...] fundadas en una prueba
i nexi stente [...] torna arbi trari a l a medi da di spuesta en el l as,
9
o que no cabe
al rgano admi ni strati vo [], si n vi ol ar pri nci pi os ati nentes a l a garant a de l a
defensa en jui ci o, presci ndi r de esa prueba con l a mera afi rmaci n dogmti ca
de que l os testi moni os son i nsufi ci entes o i nadecuados,
10
y que l os jueces i n-
tervi ni entes poseen, adems, l a potestad de revocar o anul ar l a deci si n admi -
ni strati va sobre l os hechos controverti dos, si el l a fuera sufi ci entemente i rrazo-
10.3
LEVI , EDWARD H., I ntroduccin al razonamiento jurdico, op. cit., p. 10.
10.4
LORD DENNI NG, The Discipline of Law, Londr es, Butter wor ths, 1979, pp. 93-7.
10.5
Segn l a tr adi ci n or al , l o habr a di cho WERNER GOLDSCHMI DT en l a Pr ocur aci n del Tesor o
de l a Naci n.
10.6
JAFFE, LOUI S, J udicial Control of Administrative Action, Boston-Tor onto, Li ttl e, Br own and
Company, 1965, p. 601. En otr as pal abr as, el buen der echo apl i cado al caso que no cor r esponde
es, por supuesto, mal der echo. Es el caso que r el atamos en nuestr a I ntroduccin al derecho, op.
cit., cap. V.
10.7
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO, La lucha contra las inmunidades del poder, Madr i d, Ci vi tas,
1979, pp. 31-2, qui en tambi n r ecuer da su ar t. La i nter di cci n de l a ar bi tr ar i edad en l a potestad
r egl amentar i a.
10.8
Como r ecuer da PADI LLA, MI GUEL, Lecciones sobre derechos humanos y garantas, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1986, p. 77.
10.9
PTN, 81:228, 230 y nuestr o t. 4, El procedimiento administrativo, op. cit., cap. VI I , Pr oduc-
ci n y val or aci n de l a pr ueba.
10.10
CSJN, Fallos, 248: 625, Aldamiz (1960).
PARTE GENERAL I -26
nabl e, o se apoyara tan sl o en l a vol untad arbi trari a o en el capri cho de l os
funci onari os.
11
Para determi nar esa real i dad en el pl ano documental y del expedi ente, es
necesari o en pri mer l ugar exami nar muy atenta y compl etamente el conjunto
de l a documentaci n; se trata del esfuerzo por hacer habl ar l os papel es segn
l a vi eja frmul a de trabajo del Consejo de Estado francs;
12
es preci so que esta
prueba se i nfi era de l as pi ezas del expedi ente.
13
Si el necesari o pri nci pi o de derecho es que debe mantenerse y apl i carse al
menos una ci erta raci onal i dad dentro de l a vi da admi ni strati va;
14
si , como es
cl aro, el que debe resol ver en presenci a de un asunto, debe, ante todo, buscar
l a sol uci n justa, aquel l a que postul an l as ci rcunstanci as parti cul ares de ti empo
y de l ugar,
15
y el l o ha de hacerse a travs de l a ampl i tud y mi nuci osi dad de
l as comprobaci ones;
16
no queda si no el i ndi spensabl e cami no de procederse a
i nvesti gaci ones de hecho bastante del i cadas,
17
a profundas i nvesti gaci ones
de hecho,
18
en todos l os campos del saber y de l a tcni ca que l a si tuaci n del
caso y l a i magi naci n creadora de qui enes i ntervi enen en l l o requi eran.
11. La dificultad de determinar los hechos
SANTO TOMS destac l a base experi mental del conoci mi ento humano; puede
encontrarse en ARI STTELES l a mi sma i dea.
1
Di fi er en l os cami nos fi l osfi cos de
cada uno, pero no el punto de parti da. Ese pri mer pri nci pi o comn es necesari o
y determi nante para el que encara l a enseanza o l a real i zaci n de casos de
der echo, tanto en su pr i mer apr endi zaje como a l o l ar go de toda su vi da.
Para apreci ar l a ndol e y di fi cul tad de l a tarea de perci bi r l os hechos, qui z
convenga recordar que ya LEI BNI TZ seal aba que es i nagotabl e el repertori o de
10.11
CSJN, Fallos, 244: 248, 554, Lpez de Reyes (1959).
10.12
DE CORMENI N, M., Droit administratif, t. I , Par s, ed. Pagner r e y Gustave Thobel , 1840, 5
ed., p. 11, nota 3, destaca el tr abajo conci enzudo y detal l i sta de l os audi tor es que ver i fi can,
i nstr uyen e i nfor man l os expedi entes; CHAPUS, REN, Droit Administratif Gnral, t. I , Par s,
1985, p. 316; 1993, 7 ed., p. 366 y ss.; RI GAUD y DELCROS, Les institutions administratives
franaises. Les structures, Par s, 1984, p. 238.
10.13
LETOURNEUR, M., El contr ol de l os hechos por el Consejo de Estado fr ancs, RAP, 7: 221
(Madr i d).
10.14
GOLDENBERG, LEO, Le Conseil dtat juge du fait. tude sur ladministration des juges, Pa-
r s, Dal l oz, 1932, p. 192. Ver tambi n RI VERO, JEAN, La di sti ncti on du dr oi t et du fai t dans l a
jur i spr udence du Consei l d tat fr anai s, en el l i br o Le Fait et le Droit. tudes de Logique J uri-
dique, Br usel as, 1961, p. 130 y ss.; LETOURNEUR, op. loc. cit.
10.15
Ver RI VERO, JEAN, Jur i spr udence et doctr i ne dans l l abor ati on du dr oi t admi ni str ati f, en
el l i br o Pages de Doctrine, t. I , Par s, 1980, p. 70; Le hur on au Pal ai s Royal ou r fl exi ons naves
sur l e r ecour s pour excs du pouvoi r , Pages de doctrine, t. I I , p. 329; Nouveaux pr opos nafs dun
hur on sur l e contenti eux admi ni str ati f, tudes et Documents, 31: 27, 1979/1980.
10.16
LETOURNEUR, op. cit., p. 223.
10.17
LETOURNEUR, op. cit., p. 225.
10.18
LETOURNEUR, op. cit., p. 224.
11.1
COPLESTON, F.C., El pensamiento de Santo Toms, Mxi co, FCE, 1969, pp. 25-30.
EL MTODO EN DERECHO I -27
caracter sti cas determi nantes de hechos emp ri cos; l as propi edades o predi ca-
dos que caracteri zan a l os objetos de l a experi enci a son i nfi ni tos y por el l o,
si endo fi ni ta l a percepci n sensi bl e aun con todos l os auxi l i os de l a ci enci a
si empre encontrar que l os objetos del mundo, que son temporal es, jams des-
pl i egan sus caracter sti cas en forma pl ena y exhausti va.
2
Si todas l as ci enci as sl o admi ten pues un conoci mi ento conti ngente de sus
objetos, l o mi smo pasa al juri sta en un caso de derecho y aun ms agudamente
que a qui enes cul ti van otras ramas del conoci mi ento.
Sern as , segn l os casos, i ndi spensabl es todos l os medi os que l a ci enci a y
l a tecnol og a poseen para l a percepci n de l a real i dad: desde l as modestas foto-
graf as, grfi cos, pl anos, datos numri cos, estad sti cas, proyecci ones actuari a-
l es, censos, pasando por todos l os dems anl i si s cuanti tati vos y cual i tati vos
de l a r eal i dad, sin olvidar nunca la elemental observacin directa.
3
Exi sten al gunas regl as emp ri cas de averi guaci n de l os hechos del caso.
Entre el l as estn l as que expl i camos en l os puntos si gui entes.
12. Analizar la prueba que ya existe
1
El pri mer paso a real i zar
2
se cumpl e con l a prueba preexi stente y cul parece
ser segn el l a l a real i dad, si n ol vi dar nunca el expedi ente admi ni strati vo.
3
El
anl i si s mi nuci oso de l a total i dad de l a prueba documental es i ndi spensabl e y
debe hacerse tanto i ndi vi dual mente para cada documento como buscando l as
correl aci ones del conjunto de el l os. Uni r papel es entre s , buscar sus correl a-
ci ones o antagoni smos, entre el l os y con l os comportami entos materi al es de l as
per sonas y dems datos emp r i cos, no es tar ea fci l .
Puede ser conveni ente hacer un l i stado
4
de l os hechos que conocemos y de
l as pruebas que de el l os tenemos, adverti r cul es son l as l agunas de i nforma-
ci n y l as fal enci as de prueba y comenzar a correl aci onar l os di versos aspectos
fcti cos para veri fi car si aparecen di screpanci as entre el l os.
En esta pri mera etapa debe tambi n eval uarse el poder de convi cci n de l as
pruebas preexi stentes, el grado de credi bi l i dad de l os testi gos, de confi abi l i dad
11.2
VERNENGO, ROBERTO J., La naturaleza del conocimiento jurdico, Buenos Ai r es, Ed. Coope-
r ador a de Der echo y Ci enci as Soci al es, 1973, pp. 19-21.
11.3
Par a un anl i si s detal l ado de l a exper i enci a comn en el anl i si s de un caso, ver BI NDER
y BERGMAN, op. cit., pp. 94-8.
12.1
Segui mos l a ti l cl asi fi caci n de BI NDER y BERGMAN, op. cit., p. 34 y ss.
12.2
Ver nuestr o l i br o El mtodo en derecho, op. cit.
12.3
Par a un anl i si s de l os di sti ntos medi os de pr ueba ver el t. 2 del pr esente tr atado, cap. I , La
pr ueba de l os der echos; antes en el ar t. La pr ueba en el Der echo pr ocesal admi ni str ati vo, LL,
1996-A, 1398.
12.4
BI NDER y BERGMAN, op. cit., p. 40, pr oponen ci nco l i stados de hechos confor me el car cter de
l a pr ueba que sustenta cada uno de el l os: un l i stado centr al total i zador , dos l i stados de pr uebas
concr etas cor r espondi entes a cada una de l as par tes, dos l i stados de pr uebas potenci al es compl e-
mentar i as de cada una de el l as. No debe ol vi dar se el val or de l a pr opi a escr i tur a en el pr oceso
de madur aci n de l as i deas, como expl i camos en El mtodo..., op. cit., p. 106.
PARTE GENERAL I -28
de l as peri ci as e i nformes que exi stan, l a verosi mi l i tud de l a documentaci n, si n
dar nada por ci erto ni nada por supuesto:
5
ms de una vez una escri tura pbl i ca
o un i nstrumento pbl i co que pudi era dar pl ena fe de sus formas extr nsecas o
de su conteni do,
6
podr ser redargi do de fal so.
7
No ser sufi ci ente con i nterrogar a l a parte y tomar nota de su versi n de l os
hechos, i nterrogndol a para ampl i ar l a i nformaci n y veri fi car su verosi mi l i -
tud; no sl o habr que anal i zar cui dadosamente l a documentaci n que aporta;
habr que acceder al expedi ente admi ni strati vo compl eto si l exi ste, consul -
tar l os l i bros de comerci o de l a parte
8
si el l o es perti nente a l a cuesti n, vi si tar
el l ugar de l os hechos si al go ti ene que ver con el probl ema,
9
consul tar a l os
tcni cos o expertos
10
que conozcan l os aspectos no jur di cos del asunto, di scuti r
con el l os l os hechos del caso tanto para determi nar si uno entendi bi en como
para asegurarse de que el l os l o exponen adecuadamente. As como el abogado
que ti ene que hacer o defender un jui ci o de mal a praxi s mdi ca debe compren-
der l os rudi mentos del probl ema mdi co que di l ugar al pl ei to, as tambi n
deben conocerse l os rudi mentos tcni cos o de hecho de cual qui er probl ema ad-
mi ni strati vo que uno haya de encarar.
Por ci erto, exi sten l i mi taci ones materi al es de ti empo se vence un pl azo
para recurri r, hay que contestar una demanda, hay que di ctar sentenci a y
costo, amn de l a no si empre predi sposi ci n del i nteresado, o posi bi l i dad mate-
ri al de hacerl o, pero el abogado debe saber al menos y hacerl o conocer en su
caso, cul es son l as condi ci ones pti mas de i nformaci n y prueba conducentes
al mejor resul tado posi bl e. Luego veremos cmo se trasl ada este probl ema a
funci onari os y magi strados.
No debe temerse a l a prueba obteni da sobreabundantemente,
11
pues l uego
vendr l a capaci dad de s ntesi s y de focal i zaci n del profesi onal ; pero a l a i nver-
12.5
Sobr e todo l o pr ecedente nos r emi ti mos a BI NDER y BERGMAN, op. cit., caps. I a VI I I .
12.6
Par a desl i ndar cul es el efecto pr obator i o en cuanto al fondo y l a for ma de l os expedi en-
tes admi ni str ati vos nos r emi ti mos al t. 3, op. cit., cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como
i nstr umentos pbl i cos.
12.7
Pues no es extr ao que se cometan gr aves desl i ces documental es, r ear mando expedi entes
de maner a ar ti fi ci al , detr ayndol es pi ezas documental es, etc.
12.8
O r equer i r al cl i ente l a pr oducci n de un i nfor me suscr i pto por un contador exter no a l a
empr esa, cer ti fi cado en cuanto a su conteni do por l os audi tor es y si ndi catur a de l a empr esa, con-
for me a l as r egl as usual mente apl i cadas en l a mater i a y cer ti fi cado en cuanto a l a autenti ci dad de
l as fi r mas por el Consejo Pr ofesi onal per ti nente.
12.9
Si se tr ata de al go exi stente f si camente en al gn l ugar , conocer l o, verlo personalmente,
fotogr afi ar l o, medi r l o, etc. y obtener en suma toda l a i nfor maci n cuanti tati va y cual i tati va que
sea per ti nente sobr e di cho sustr ato mater i al .
12.10
Y en su caso, al i gual que en el punto anter i or , hacer pr oduci r i nfor mes tcni cos exter nos,
debi damente r espal dados y cer ti fi cados a fi n de sustentar su ver osi mi l i tud y ul ter i or fuer za de
convi cci n.
12.11
Ha de tener se pr esente que l a pr ueba pr oduci da antes del pl ei to es si empr e sensi bl emente
mas bar ata que l a pr oduci da judi ci al mente. Es un cl cul o de costo-benefi ci o que deber hacer -
se caso por caso.
EL MTODO EN DERECHO I -29
sa, l a prueba obteni da de menos puede i mpl i car l a prdi da del caso, cuando ms
adel ante l a contraparte eventual mente l a descubra y l a aporte al expedi ente, si
el l a l l ega a ser adversa y sustanci al .
Si el profesi onal conoce esa prueba a ti empo, puede adverti r ab initio a su
cl i ente que no l e asi ste el derecho y perder el caso y evi tarse as el di sgusto y
parci al descrdi to de perder un pl ei to por defi ci ente conoci mi ento de l os he-
chos de su propi o caso, perjudi cando su ni co capi tal , que es su presti gi o. Per-
judi car a un cl i ente que perder el pl ei to l uego, por cul pa del abogado, es l a
mejor forma de autoi nmol arse en l a profesi n.
Con estos pri meros el ementos de jui ci o se aproxi ma el momento de determi -
nar si el caso ti ene hasta al l sustento fcti co sufi ci ente en l a real i dad, no
sl o en l os papel es y prueba documental preexi stente, si el fi n persegui do o
conjeturabl e es congruente y proporci onado con l os hechos que l o sustentan.
13. La prueba adicional a producir
13.1. Los abogados
Termi nada l a etapa anteri or, el abogado comi enza ya a formarse al gunas hi p-
tesi s sobre posi bl es encuadres o sol uci ones del caso y el l o l e l l evar necesari a-
mente a eval uar si l a prueba de l a cual di spone es sufi ci ente para sostener
al guna o al gunas de el l as, o si debe en cambi o i magi nar otras pruebas a produ-
ci r para sustentarl as si el l o es posi bl e, o para i nval i darl as si no resul tan sufi -
ci entes. En otras pal abras, qu prueba es necesari a para sostener l a argumen-
taci n. Al l debe tambi n comenzar seri amente a consi derar l as posi bl es refu-
taci ones a l a hi ptesi s i ni ci al que conci ba, e i magi nar cul es pueden ser l os
medi os de prueba que puedan sustentar esa refutaci n: en pal abras de POPPER,
no se trata sol amente de buscar l as refutaci ones y no defender dogmti camen-
te una teor a, si no aun ms, de ser permanentemente autocr ti co y cr ti co de l a
autocr ti ca.
1
Esta etapa es previ a a l a i ni ci aci n del asunto: de l o contrari o se
i ncurre en el ri esgo de efectuar un determi nado pl anteami ento de l a cuesti n
que cai ga por su base con l a ul teri or producci n de prueba en contrari o que
real i za l a contraparte o eventual mente el tri bunal . Una deci si n responsabl e,
por l o tanto, debe i ncl ui r esta etapa i ntermedi a. La i nstrucci n del proceso
empi eza pues tempranamente, con l a producci n pri vada de l a prueba por el
abogado, antes de i ni ci ar el jui ci o o el procedi mi ento admi ni strati vo.
13.2. Los funcionarios o magistrados
Si se trata de un funci onari o pbl i co que debe di ctami nar o deci di r un expe-
di ente, l a si tuaci n es mutatis mutandis l a mi sma: el pri nci pi o jur di co que ri ge
el procedi mi ento admi ni strati vo es el de l a ofi ci al i dad, l o que supone no sol a-
13.1
MI LLER, Popper Selections, op. cit., p. 126.
PARTE GENERAL I -30
mente l a i mpul si n de ofi ci o, si no tambi n l a i nstrucci n de ofi ci o. La carga de
l a prueba recae as sobre l a admi ni straci n y si l a prueba ya aportada al expe-
di ente no sati sface al funci onari o, l e corresponde produci r o hacer produci r l os
i nformes, di ctmenes, peri ci as, etc., que a su jui ci o resul ten necesari os para
l l egar a l a verdad materi al .
2
En el caso de l os magi strados, usual mente el trabajo probatori o de l os abo-
gados de ambas partes, ms el expedi ente en su caso, ha permi ti do avanzar en
l a determi naci n de l os hechos. Pero el juzgador debe di ctar medi das para me-
jor proveer, si l os el ementos probatori os obrantes en autos l e bri ndan un i nsu-
fi ci ente o defi ci ente conoci mi ento de l os hechos. El l o es as en buenos pri nci -
pi os
3
y exi sten en nuestro pa s casos en que l a Corte Suprema mi sma ha di s-
puesto i mportantes medi das de prueba.
4
Hay tambi n razones materi al es que
pueden en ocasi ones l l evar a el l o: en el jui ci o ordi nari o l os hechos pueden ha-
ber vari ado con el transcurso del ti empo,
5
y en el amparo l a natural eza suma-
r si ma del procedi mi ento puede haber produci do una omi si n probatori a a
jui ci o del que debe deci di r que no se pueda moral mente sosl ayar di ci endo
que l a cuesti n corresponde a un jui ci o ordi nari o.
6
Es ci erto que ms de una vez
el tri bunal se preguntar si debe dejar caer el manto de juez y asumi r l a toga
de abogado
7
y tambi n l o es que cada i nstanci a sucesi va es ms renuente que
l a anteri or a real i zar nuevas averi guaci ones o determi naci ones de hecho. Pero
ante l a di syunti va de fal l ar si n sufi ci ente prueba, u ordenar de ofi ci o l a produc-
ci n de l a prueba que el juzgador esti me necesari a, no pareci era que pueda
exi sti r opci n al guna: l o contrari o, as tenga aparente sustento en l as regl as de
nuestro derecho procesal formal , no l as tendr en l as regl as sustanci al es del
debi do proceso consti tuci onal .
13.3. Observaciones comunes
En base a l a estrategi a probatori a que resuel va en l a etapa anteri or, el aboga-
do
8
pasar a una etapa de i nvesti gaci n:
9
entrevi stas con tcni cos, profesi onal es
dependi entes del propi o cl i ente en su caso, nuevas bsquedas de documenta-
13.2
Expl i camos tal es pr i nci pi os en el t. 2, op. cit., cap. I ; el desar r ol l o conti na en el cap. X del
mi smo t. 2 y en el t. 4, op. cit., caps. VI y VI I .
13.3
P. ej. en Fr anci a COLSON, JEAN-PHI LI PPE, Loffice du juge et la preuve dans le contentieux
administratif, Par s, LGDJ, 1970, que dedi ca toda una par te de su l i br o a l a bsqueda de
pr uebas efectuada por el juez, p. 97 y ss.
13.4
P. ej. en el caso Saguir y Dib, Fallos, 302-2: 1284 (1980).
13.5
As en el caso Cine Callao (que anal i zamos en Derechos Humanos, op. cit., cap. VI I I , p. 39),
el tr i bunal omi ti anal i zar si hubo o no un cambi o en l a al egada si tuaci n fcti ca entr e el momen-
to en que l a l ey se di ct y el momento en que l a Cor te l a decl ar a consti tuci onal .
13.6
Caso t pi co, si est en juego una vi da: Fallos, 302-2: 1284 (1980), Saguir y Dib.
13.7
LORD DENNI NG, The Due Process of Law, op. cit., p. 61.
13.8
Y el admi ni str ador o el magi str ado, cada uno de maner a decr eci ente (supra, 13.1).
13.9
I nvesti gaci n del pr opi o abogado, o a car go de exper tos contr atados al efecto: BI NDER y
BERGMAN, op. cit., p. 161 y ss., 211 y ss., 218-220 y 317 y ss.
EL MTODO EN DERECHO I -31
ci n que se supone pueda exi sti r, preparaci n anti ci pada de i nterrogatori os de
testi gos, puntos de per i ci a, etc.
10
No se nos escapa que mucha de esta acti vi dad probatori a l os profesi onal es a
veces l a dejan para el jui ci o mi smo. Si n embargo, el costo de una peri ci a es
menor si se l a produce en forma previ a a l a etapa judi ci al , l os puntos de peri ci a
se preparan con ms efi caci a y oportuna col aboraci n del cl i ente, etc. Sobre
todo, se puede as pl antear de modo ms seguro y efi caz el encuadrami ento
normati vo y jur di co del probl ema. El l o da bases ms seguras para negoci ar
sol uci ones al ternati vas y si stas fracasan, para emprender el l i ti gi o.
En nuestra opi ni n, pues, es preferi bl e adel antarse a concebi r y produci r,
pri mero pri vadamente,
11
l a prueba
12
adi ci onal o contrari a
13
que r esul te necesa-
ri a. Nuestro derecho y prcti ca procesal es di stan mucho aun de l a real i dad
estadouni dense, donde l a producci n pri vada de l a prueba se hace en forma
contradi ctori a, con i ntervenci n de l os l etrados de ambas partes. En todo caso,
sea de una u otra manera, con l a mayor i nformaci n y el mejor pl anteami ento
del caso que resul ta de l a producci n pri vada de l a prueba, corresponder ms
adel ante aportar, si es necesari o, prueba adi ci onal en sede admi ni strati va
14
y
sl o por l ti mo en sede judi ci al .
15
A su vez, as como es mejor produci r l a prueba anti ci padamente en forma
pri vada, entre otras razones porque se hace un mejor trabajo probatori o, cabe
tener presente que cuanto ms se tarde en produci r l a prueba cada vez ser
ms di f ci l poder convencer de l a bondad de l a propi a posi ci n.
En efecto, l os jueces ti enen en pri mera i nstanci a una ci erta tendenci a a dar
al gn val or a l a prueba seri a produci da previ amente en sede pri vada o admi -
ni strati va, i ncl uso i nvocando en al gunos casos un supuesto carcter de i nstru-
mentos pbl i cos de l os expedi entes admi ni strati vos.
16
13.10
Sobr e todo el l o nos r emi ti mos nuevamente a BI NDER y BERGMAN, op. cit., caps. 11 a 17.
13.11
Par a el tema de l a pr oducci n pr i vada de l a pr ueba, ver en este Tratado el t. 4, op. cit.,
cap. VI , 19, 22.8, 26.2 y cap. VI I , 10, ap. 10.1, etc. Desde l uego, l a pr ueba pr oduci da
pr i vadamente est sujeta a r efutaci n por pr ueba contr ar i a. Todav a no sa ha i mpuesto entr e
nosotr os l a excel ente pr cti ca estadouni dense de pr oduci r l a pr ueba pr i vadamente, per o en
for ma contr adi ctor i a, con l a i nter venci n de ambas par tes y sus l etr ados.
13.12
Anal i zamos en el t. 4, op. cit., cap. VI , al gunos de l os pr obl emas que pr esentan di ver sos
medi os de pr uebas: i nfor mes y pr ueba documental ( 19 a 21, 23, 26), testi moni os or al es o escr i tos
( 22, 24), posi ci ones ( 25), per i ci as ( 26), etc.
13.13
No sabemos: sl o podemos adi vi nar [] Per o domeamos cui dadosa y auster amente estas
conjetur as o anti ci paci ones i magi nati vas y audaces, por medi o de contr astaci ones si stemti cas
[] nuestr o mtodo de i nvesti gaci n no consi ste en defender l as par a demostr ar qu r azn ten a-
mos; si no por el contr ar i o, tr atamos de der r i bar l as (POPPER, La lgica..., op. cit., p. 259).
13.14
T. 4, op. ult. cit., cap. VI I , Pr oducci n y val or aci n de l a pueba; cap. VI , Aper tur a a
pr ueba. Medi os de pr ueba.
13.15
Guar dando todo el ti empo l a pr udenci a documental que suger i mos en el t. 2, op. cit., caps.
I y I X.
13.16
Lo expl i camos en el t. 3, op. cit., cap. VI I , Los actos admi ni str ati vos como i nstr umentos
pbl i cos.
PARTE GENERAL I -32
Y a su vez en l as i nstanci as superi ores se produce una acti tud anl oga y
creci ente: l os tri bunal es de al zada ti enen i ncl i naci n a aceptar l a versi n de l os
hechos que han determi nado l os jueces i nferi ores.
17
De tal modo, toda postergaci n de l a acti vi dad probatori a es si empre progresi -
vamente perjudi ci al para qui en i ncurre en el l a.
14. La apreciacin de la prueba
1
Conforme a l os pri nci pi os modernos de apreci aci n de l a prueba, esto depende
de l a confi abi l i dad y credi bi l i dad o verosi mi l i tud de cada uno de l os el ementos
de prueba aportados: pero es i mportante aprender a val orar l a prueba desde el
ngul o que l o har l a contraparte (empresa, si ndi cato, etc. o l a admi ni straci n,
en el caso de l a gesti n ante l as propi as reparti ci ones pbl i cas) y l a justi ci a
despus, si l a cuesti n debe l l egar a jui ci o.
En este punto, como tal vez en otros, l a experi enci a pareci era resul tar i nsus-
ti tui bl e
2
y debe ajustarse a l as ci rcunstanci as de ti empo y l ugar, a l as personas
concretas que desempean, en el momento de que se trata, l as funci ones deci -
sori as en sede admi ni strati va o judi ci al .
En este l ti mo aspecto, el escri to puede verse i nfl uenci ado por l as caracte-
r sti cas de qui en ha de deci di r
3
pero como exi sten sucesi vas i nstanci as y el
ti empo puede produci r cambi os en l a magi stratura o l a admi ni straci n, resul -
ta di f ci l el arte de armar una argumentaci n que no contradi ga frontal mente
l a actual o potenci al i di osi ncraci a de l os rganos de deci si n.
4
15. Lo mutable de los hechos y pruebas
Debe aprenderse a reconocer el carcter di nmi co de todo probl ema y determi -
nar cmo el l o afecta el encuadre y posi bl es sol uci ones del mi smo a travs del
ti empo que transcurri r desde su i ni ci aci n hasta su posi bl e concl usi n:
1
l a
sol uci n de todo caso jur di co ti ene que i nsertarse en el ti empo y hacerse cargo
de su transcurso.
2
13.17
BI NDER y BERGMAN, op. cit., p. 134; LEVI , op. cit., p. 5 y sus r efer enci as. Compar ar LORD
DENNI NG, The Due Process of Law, op. cit., p. 62.
14.1
Ver el t. 4, op. cit., cap. VI I , Pr oducci n y val or aci n de l a pr ueba.
14.2
Lo cual no qui ta que exi stan tambi n el ementos ter i cos obteni dos a par ti r de l a exper i en-
ci a y de otr as di sci pl i nas, que ayudan a val or ar deter mi nadas pr uebas. A t tul o de ejempl o, par a l a
apr eci aci n de l a ver aci dad de l os testi gos, ver MI RA y LPEZ, EMI LI O, Manual de psicologa jurdi-
ca, Buenos Ai r es, El Ateneo, 1980, 6 ed., pp. 115-126.
14.3
CARRI , Cmo estudiar..., op. cit., p. 49 y ss., 4), 6), 10), 12) y concor dantes; p. 61, I I I ;
I V en combi naci n con el ap. 11) del I I del mi smo ar t., etc. Hay aqu mucho mater i al par a l a
r efl exi n, que l os abogados for mados r eal i zan coti di anamente en su tr abajo pr ofesi onal , aunque
no si empr e l os al umnos.
14.4
Nos r emi ti mos a l as r efl exi ones de CUETO RA, Una visin realista del derecho, los jueces y
los abogados, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 2000, p. 159 y ss.
15.1
Ver el t. 2, op. cit., caps. I X a XI I I .
15.2
CARRI , Cmo estudiar... op. cit., p. 34, K.
EL MTODO EN DERECHO I -33
En otras pal abras, debemos evi tar en el caso concebi r al derecho como si ste-
ma en que no hay procesos temporal es, no hay causa ni efecto, no hay pasado
ni futuro.
3
Cabe estar en consecuenci a si empre atento a l os cambi os en l os
hechos que se producen a travs del ti empo,
4
l os cambi os en l a percepci n y
prueba de el l os, l a i nformaci n adi ci onal que se produce, etc. y eval uar si empre
cmo afecta el l o el caso.
5
Pero no sl o pueden presentarse factores sobrevi ni entes que modi fi quen:
1) el supuesto de hecho i ni ci al , si no que tambi n pueden cambi ar,
2) l as regl as apl i cabl es,
6
3) el resul tado que se consi dera deseabl e,
7
4) l a autori dad deci dente,
5) el entorno jur di co pol ti co,
6) l as i deas domi nantes en l a soci edad o en el gobi erno, etc.
El transcurso del ti empo obl i ga as a un reanl i si s constante de todos l os
factores del caso.
16. Algunos aspectos especficos
16.1. El objeto del acto administrativo
Es parte i ntegrante del anl i si s documental el i denti fi car el objeto
1
del acto
admi ni strati vo,
2
dndol e atenci n pri ori tari a y refl exi onando real i sta y emp -
ri camente sobre el ti po de probl ema que ese objeto o conteni do central del acto
pl antea en l a prcti ca, en el contexto de l a real i dad materi al a que el mi smo se
refi ere o en l a cual se i nserta.
16.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin
Corresponde tambi n i denti fi car l os hechos de l a real i dad que dan justi fi caci n,
moti vo o causa fcti ca al acto admi ni strati vo,
3
di ferenci ndol os de l a moti vaci n
del acto o expl i caci n de tal es hechos externos al acto,
4
cui dando no prestar una
15.3
COHEN, FLI X S., El mtodo funcional en el derecho, op. cit., p. 122, qui en desde l uego l o
afi rma con cri teri o general .
15.4
ROMBAUER, MARJORI E D., Legal Problem Solving. Analysis, Research and Writing, op. cit.,
p. 328.
15.5
ROMBAUER, op. cit., p. 329.
15.6
CARRI , Cmo estudiar..., op. cit., pp. 32 y 33, G. En otr o senti do di ce LEVI , op. cit., p. 12,
que Las r egl as cambi an mi entr as son apl i cadas, l o que tambi n es exacto, sobr e todo en der echo
admi ni str ati vo.
15.7
CARRI , op. loc. cit.
16.1
Esto es, l o que el acto deci de: t. 3, op. cit., cap. VI I I , ap. I I , 4 y ss.
16.2
Segn l a extensi n que atri bui mos al concepto en el t. 3, op. cit., caps. I a I V.
16.3
T. 3, op. cit., cap. I X, 8.2; cap. VI I I , 5 ap. a), p. VI I I -10; 7, I mposi bi l i dad de hecho, etc.
El sustento fcti co sufi ci ente es par te de l a gar ant a de r azonabi l i dad de todos l os actos estatal es,
l a que desar r ol l amos en el cap. VI , Fuentes supr anaci onal es del der echo admi ni str ati vo.
16.4
Ver t. 3, op. cit., cap. X, 6, La fundamentaci n o moti vaci n.
PARTE GENERAL I -34
atenci n desmesurada a sta, a punto tal que l l egue a i mpedi r l a percepci n del
objeto mi smo o de l a si tuaci n fcti ca que l e da o qui ta sustento. En otras
pal abras, es i ndi spensabl e que en el anl i si s de l os hechos se perci ba l a real i dad
y no sol amente el texto del documento, tratndose de un acto escri to; o l as
pal abras o ci rcunstanci as en que se l o expresa si se trata de un acto verbal , o
ambos si se superponen actos verbal es y escri tos. Los hechos materi al es, l as
ci rcunstanci as y conductas real mente acaeci das son fundamental es para el co-
rrecto encuadre de l os hechos en el derecho.
5
En efecto, el anl i si s del acto desde el punto de vi sta fcti co comprende i n-
di spensabl emente el estudi o de l os hechos, expresados o no en l a moti vaci n
del acto, de l a real i dad externa al acto y a l a cual el mi smo objeti vamente se
refi ere o rel aci ona l o di ga o no l a moti vaci n, que l o enmarca y encuadra.
Se trata de l a adecuada percepci n de l a real i dad en l a cual el acto se i nserta,
o sea, de l a causa o moti vo que el acto ti ene en di cha real i dad, i ndependi ente-
mente de cul es sean sus expresi ones de razones, o i nvocaci n de argumentos
en l a moti vaci n.
Esto es absol utamente esenci al para entender y apl i car el derecho: si uno
l ee Cine Callao y no advi erte que l a Corte no perci bi l os hechos, erra el cami -
no; si l ee Chocobar creyendo que l os fundamentos expuestos son l os real es y no
l os que recogi eron d a a d a todos l os di ari os del pa s,
6
tambi n se equi voca; l o
mi smo con Marbury v. Madison si desconoce el contexto pol ti co, no expl i cado
en el fal l o y as sucesi vamente; l o mi smo val e para l eyes, decretos, sentenci as,
regl amentos, actos admi ni strati vos de cual qui er especi e. Qui en no entendi
l os hechos del caso, nada entender del derecho en el caso.
7
16.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo y la prueba
Hay un error pol ti co de gran persi stenci a: l a tendenci a a creer ci egamente a
qui en ejerce el poder. El l o es vl i do no sol amente para l o pol ti co si no tambi n
para l o jur di co.
Debe por l o tanto evi tarse el error comn de creer que todo l o que l a autori -
dad di ce es ci erto, por el sol o hecho de que l o di ga, confundi endo entonces pre-
sunci n de l egi ti mi dad
8
con verdad l i sa y l l ana, l o que resul ta no sl o l gi ca-
mente i nsosteni bl e si no tambi n un error pol ti co sustanci al en materi a de
derecho pol ti co y admi ni strati vo,
9
que pagamos caro en una soci edad permeada
de autori tari smo.
16.5
Ver tambi n l o que deci mos en el cap. V de nuestr a I ntroduccin al derecho, op. cit.
16.6
Lo expl i camos en Cmo l eer una sentenci a, AeDP, 14: 29, 44, Buenos Ai r es, Ad-Hoc,
2001; es el cap. V de I ntroduccin al derecho, op. cit.
16.7
Ver tambi n nuestr as gl osas a NI ETO, ALEJANDRO, Los lmites..., op. cit.
16.8
Ver t. 3, op. cit., cap. V, sec. I I , 2 a 6.
16.9
La ubi caci n pol ti ca en l a mater i a es ar qui tectni ca. Al r especto ver en este mi smo t. 1 el
cap. I I I , Bases pol ti cas, supr aconsti tuci onal es y soci al es del der echo admi ni str ati vo.
EL MTODO EN DERECHO I -35
16.4. La razonabilidad de todos los elementos en juego
Debe tambi n muy especi al mente determi narse l a razonabi l i dad tanto del acto
como de l as normas en que el acto se funda, o que apl i ca
10
y de l os hechos que l o
sustentan. Todo el l o, si n i ncurri r en fal aci as formal es o no formal es del razona-
mi ento,
11
detectando asi mi smo l as que se hayan produci do o produzcan en el
decurso de l as actuaci ones. En tal senti do, cabe tambi n recordar a SANTO TO-
MS cuando enseaba que no se razona con l a fe, ni se ti ene fe con l a razn,
axi oma que puede extenderse a l os aspectos emoti vos y raci onal es que cada
caso pueda contener. El manejo raci onal de l as pruebas de carcter emoti vo es
pues uno de l os requi si tos de un anl i si s efi caz del probl ema.
12
Por el l o son ms
compl i cados l os casos del momento pol ti co presente que l os ya ms di stantes
en el ti empo.
16.5. Encontrar las normas aplicables al caso
El al umno debe tambi n entrenarse en encontrar l as normas y pri nci pi os jur -
di cos apl i cabl es al caso, sean el l os:
a) supranaci onal es,
13
que son como l a marea creci ente. Penetra en l os estua-
ri os y sube por l os r os. No puede ser deteni da,
14
b) consti tuci onal es,
15
c) l egal es
16
y por l ti mo
d) regl amentari as
17
apl i cabl es a cada aspecto del caso, teni endo presente que
uno de l os errores de i nformaci n que puede cometerse es preci samente el desco-
noci mi ento de normas admi ni strati vas, tan numerosas y cambi antes.
18
16.10
Ver infra, t. 3, op. cit., cap. VI I I , 8; cap. I X, 8, Di sti ntos casos de ar bi tr ar i edad, 9,
Di fer enci as entr e l a ar bi tr ar i edad y el vi ci o tr adi ci onal de vi ol aci n de l a l ey; cap. X, 6, La
fundamentaci n o moti vaci n.
16.11
Ver al gunas de el l as en el t. 3, op. cit., cap. I X, 8.4.1, Fal aci as no for mal es y 8.4.2,
Fal aci as for mal es.
16.12
Par a l as pr uebas emoti vas, BI NDER y BERGMAN, op. cit., p. 105 y ss.
16.13
Par a l a di scusi n de este tema nos r emi ti mos al cap. VI ; nuestr o ar t. La supr anaci onal i -
dad oper ati va de l os der echos humanos en el der echo i nter no (1990, r epr oduci do en LL, 1992-B,
p. 1292), antes r epr oduci do en el cap. I I I de nuestr o l i br o Derechos Humanos, op. cit.
16.14
LORD DENNI NG, The Discipline of Law, Londr es, Butter wor ths, 1979, p. 18, qui en agr ega que
si n duda l as cor tes naci onal es deben segui r l os mi smos pr i nci pi os que l as cor tes i nter naci ona-
l es, en l a apl i caci n de l os tr atados que conti enen nor mas de der echo i nter no.
16.15
I nfra, cap. VI I , 1 a 3. Convi ene r ecor dar que el ar t. 75 i nc. 22 de l a Consti tuci n r econoce
como m ni mo r ango constitucional a l os tr atados de der echos humanos, l o mi smo que el i nc. 24 a
l os tr atados de i ntegr aci n l ati noamer i canos y que l a Cor te i ncl uye en el l o l a jur i spr udenci a su-
pr anaci onal . La r egl a i nevi tabl emente se expander .
16.16
Cap. VI I , 5 a 8.
16.17
Cap. VI I , 9 a 17; nuestr o l i br o La administracin paralela, op. cit. Dada l a constante
mutaci n nor mati va, no si empr e es una tar ea fci l encontr ar l a nor ma r egl amentar i a apl i cabl e.
Es uno de l os pr obl emas todav a no r esuel tos de i nfor maci n en mater i a admi ni str ati va.
16.18
De todas maner as, debe tener se pr esente l a dobl e l i mi taci n a l a facul tad r egl amentar i a
que emer ge de l a Consti tuci n en mater i a de r egl amentos del egados y de necesi dad y ur genci a:
ar ts. 76 y 99 i nc. 3.
PARTE GENERAL I -36
Una de l as mayores di fi cul tades de l a apl i caci n del ordenami ento jur di co
admi ni strati vo es parti r de l as normas y principios supranaci onal es y consti tu-
ci onal es y l uego i r subsumi endo en el l as l as normas de rango l egi sl ati vo y re-
gl amentari o con decreci ente val or normati vo. El no juri sta ti ende a i nverti r el
orden de jerarqu a normati va y dar mayor i mportanci a al ms m ni mo regl a-
mento, aunque contravenga l os pri nci pi os general es del derecho, normas y pri n-
ci pi os l egal es, consti tuci onal es y supraconsti tuci onal es, etc. El tema es anti guo
y no justi fi ca di scusi n jur di ca de ni vel teri co seri o,
19
pero es coti di ano en l a
prcti ca. As como se cometen cr menes que no si empre l a justi ci a l l ega a casti -
gar, no es i nfrecuente que se cumpl a una pequea regl a admi ni strati va absurda,
i njusta, mal i ci osa, i rraci onal y no l os grandes pri nci pi os jur di cos.
17. Las vas alternativas de comportamiento
A conti nuaci n, es necesari o i magi nar y razonar vari as v as posi bl es de sol uci n o
comportami ento o abstenci n de comportami ento, conducta procesal judi ci al
o extrajudi ci al , negoci aci n, etc., pl ausi bl es y razonabl es para el caso, que no
contravengan desde l uego el ordenami ento jur di co ni l a ti ca profesi onal y que a
su vez tengan tambi n vi abi l i dad prcti ca desde todo punto de vi sta, en rel aci n a
l os i ntereses en juego y a l a justi ci a objeti va del caso. Con frecuenci a un probl ema
puede resol verse propi ci ando una modi fi caci n de l os hechos que l o generan. Un
di verso comportami ento ayuda a un di verso encuadre de al gn modo transacci onal .
Mantenerse i mpertrri to en l a pri mera conducta, cuando ha ori gi nado un probl e-
ma, no es una reacci n i ntel i gente.
Al mi smo ti empo, debe recordarse una vez ms que consti tuye una fal sa
qui mera el pensar que l os casos de derecho ti enen una ni ca, necesari a, verda-
dera y vl i da sol uci n. No hay casos i gual es, sol amente parecen serl o.
As , l a hi ptesi s de sol uci n que pudo parecer mejor en determi nado mo-
mento, puede en defi ni ti va l l egar a no serl o por i nfi ni tas razones: i mperfecta
apreci aci n de l os hechos, i ncompl eto conoci mi ento de el l os, di fi cul tades o fra-
casos en l a obtenci n de l a prueba conducente a acredi tarl os, l a propi a muta-
ci n de l a si tuaci n fcti ca, de l os i ntereses en juego, de l os val ores soci al es
16.19
Ver infra, cap. VI ; nuestr a I ntroduccin al Derecho, op. cit., caps. I y I I ; nuestr as gl osas
a NI ETO, op. cit. Ampl i ar en RADBRUCH, GUSTAV, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Bue-
nos Ai r es, 1962, tr aducci n de M. I . AZARETTO de Gesetzliches Unrecht und bergestzliches
Recht; CLAUS-WI LHELM CANARI S, Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do
direito, Li sboa, Fundao Cal ouste Gul benki an, 1989, p. 76 y ss., tr aducci n de Systemdenken
und Systembegri ff i n der J uri sprudenz, 1983, 2 ed.; esto ya fue di cho por SAVI GNY en su
System des heutigen rmischen Rechts, Ber l n, 1840, 5, p. 10 y ss. Ms r eci entemente encon-
tr amos a GARC A DE ENTERR A, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, Ed.
Ci vi tas, pp. 97-103; ATALI BA, GERALDO, Constuio e Repblica, San Pabl o, Ed. Revi sta dos
Tr i bunai s, 1985, p. 14; BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Elementos de Direito Administrativo,
San Pabl o, Ed. Revi sta dos Tr i bunai s, 1989, p. 229 y ss.; Curso de Direito Administrativo, San
Pabl o, Mal hei r os, 2002, 14 ed., p. 91 y ss.
EL MTODO EN DERECHO I -37
apl i cabl es, i ncl uso de l as normas l egal es o supranaci onal es, de l a juri spruden-
ci a, etc.
Por el l o, en derecho al i gual que en cual qui er otra ci enci a, l a supuesta sol u-
ci n que se cree encontrar al caso, o l a v a de comportami ento o conducta
procesal que se resuel ve el egi r y que por supuesto habr que argi r y fundar
adecuada y convi ncentemente, es de todos modos si empre una hi ptesi s o con-
jetura, que l uego l os hechos posteri ores y el ti empo i nval i darn o no.
Es que La ci enci a nunca persi gue l a i l usori a meta de que sus respuestas
sean defi ni ti vas, ni si qui era probabl es; antes bi en [] l a de descubri r i ncesan-
temente probl emas nuevos, ms profundos y ms general es y de sujetar nues-
tras respuestas (si empre provi si onal es) a contrastaci ones constantemente re-
novadas y cada vez ms ri gurosas.
1
La peti ci n de objeti vi dad ci ent fi ca hace i nevi tabl e que todo enunci ado
ci ent fi co sea provi si onal para si empre: si n duda, cabe corroborarl o, pero toda
corroboraci n es rel ati va a otros enunci ados que son, a su vez, provi si onal es.
2
O, di cho en l as pal abr as de MUNROE SMI TH que recuerda CARDOZO, l as regl as
y pri nci pi os no son sol uci ones fi nal es, si no hi ptesi s de trabajo: cada nuevo
caso es un experi mento y si l a regl a que parece apl i cabl e da un resul tado i njus-
to, el r esul tado debe ser r epensado.
3
Si n duda, el abogado que debe dar una respuesta a su cl i ente deber al fi nal
de su proceso mental , o de su ti empo, dar una opi ni n: el cl i ente qui ere a veces
su opi ni n y no sus dudas;
4
a ms, por ci er to, de l as compl etas y anal ti cas
razones y fundamentos de su opi ni n, que debern l uego resi sti r o amol darse
ante el test de l a cr ti ca.
Del mi smo modo, el admi ni strador o el juez podrn expresar en l a deci si n
l as dudas que tengan, pero al fi nal del acto de resol ver debern hacerl o aserti -
vamente, exponi endo antes l os argumentos necesari os para sustentar fcti ca y
normati vamente su deci si n.
El abogado de l a admi ni straci n podr envol ver en l enguaje potestati vo y
di screci onal l as concl usi ones de su di ctamen, pero tampoco puede evi tar con-
si gnar cul es l a al ternati va que propone para l a deci si n.
Con todo, esta necesi dad en todos l os casos i nevi tabl e de resol ver o aconse-
jar concreta y defi ni damente al go razonado y fundamentado, que exprese en
forma adecuada y sufi ci ente l os argumentos de hecho y de derecho que l o sus-
tentan, no al tera que si empre l o resuel to o propuesto es una hi ptesi s ms, no
una verdad eterna.
17.1
POPPER, La lgica de la investigacin cientfica, op. cit., p. 9.
17.2
POPPER, La lgica ..., op. cit., p. 260.
17.3
CARDOZO, op. cit., p. 23; MUNROE SMI TH, J urisprudence, Col umbi a Uni ver si ty Pr ess, 1909, p.
21. En el mi smo senti do CARDOZO r ecuer da a ROSCOE POUND y a POLLOCK: es una apr eci aci n comn
y tr adi ci onal en el der echo nor teamer i cano.
17.4
LORD DENNI NG, The Discipline of Law, op. cit., p. 7.
PARTE GENERAL I -38
Tampoco el hecho de que l os debates y di scusi ones posteri ores a veces pres-
ten especi al atenci n al ti po de argumentaci n expuesto, o de fundamento jur -
di co empl eado, debe hacer ol vi dar que l a ratio de l a cuesti n si empre estar en
l os hechos y el anl i si s que de el l os se haga.
5
18. I nexistencia de reglas generales para solucionar casos
Por l o expuesto, puede ser tambi n oportuno recordar el vi ejo afori smo que
para l a sol uci n de casos l a ni ca regl a es que no hay ni nguna regl a,
1
y el
axi oma popperi ano de que Nunca se puede estar seguro de nada.
2
Tal como
expl i camos en l a pri mera parte de este cap., no exi sten regl as previ as de l a
cual es deduci r una sol uci n, ni tampoco regl as emp ri cas a parti r de l as cua-
l es i nduci r l a.
Perm tasenos repeti r que no se debe buscar al dol o de l a certi dumbre [...]
l a adoraci n de este dol o repri me l a audaci a de nuestras preguntas y pone en
pel i gro el ri gor y l a i ntegri dad de nuestras constataci ones. La opi ni n equi vo-
cada de l a ci enci a se detal l a en su pretensi n de tener razn: pues l o que hace
al hombre de ci enci a no es su posesin del conoci mi ento, de l a verdad i rrefuta-
bl e, si no su indagacin de l a verdad [real i dad] persi stente y temerari amente
cr ti ca.
3
No se pretenda entonces hal l ar l a certeza de l a verdadera sol uci n i n-
di scuti bl e de un caso de derecho: l os que no estn di spuestos a exponer sus
i deas a l a aventura de l a refutaci n no toman parte en el juego de l a ci enci a.
4
Hay que aprender a convi vi r con l a i ncerti dumbre creadora, con l a angusti a
de buscar si empre una sol uci n ms justa o mejor, que ser a su vez si empre
provi si onal .
5
La persuasi n de que l a propi a i nfal i bi l i dad es un mi to l l eva por
fci l es etapas y con al go ms de sati sfacci n a l a negati va de adscri bi r i nfal i bi -
l i dad a l os otros.
6
Recuerda tambi n CARDOZO, y sta es para nosotros l a cl ave del pensami ento
jur di co, que en sus pri meros aos Buscaba l a certeza. Estaba opri mi do y de-
sal entado cuando encontraba que l a bsqueda de el l a era fti l , pero que con el
ti empo Me he reconci l i ado con l a i ncerti dumbre, porque he creci do hasta verl a
17.5
En tal senti do, se ha di cho que l o que un juez hace es ms i mpor tante que l o que di ce que
hace: REED DI CKERSON, Some Jur i spr udenti al I mpl i cati ons of El ectr oni c Data Pr ocessi ng, en
l a r evi sta Law and Contemporary Problems, op. cit., p. 53 y ss., p. 68.
18.1
O como di ce CARDOZO, op. cit., p. 161, Despus de todo, hay pocas r egl as: hay pr i nci pal -
mente estndar es y gr ados, esto es, gr andes pr i nci pi os; LORD DENNI NG, The Discipline of Law,
op. loc. cit., r efi r i ndose al der echo supr anaci onal .
18.2
Sal vo, tal vez, del demostr ado er r or o l a conjetur a fal sada, en su ter mi nol og a.
18.3
POPPER, La lgica ..., op. cit., p. 261.
18.4
POPPER, La lgica ..., op. loc. cit.
18.5
La peti ci n de objeti vi dad ci ent fi ca hace i nevi tabl e que todo enunci ado ci ent fi co sea provi-
sional para siempre: si n duda, cabe cor r obor ar l o, per o toda cor r obor aci n es r el ati va a otr os enun-
ci ados que son, a su vez, pr ovi si onal es: POPPER, La lgica..., op. cit., p. 260.
18.6
CARDOZO, op. cit., p. 30.
EL MTODO EN DERECHO I -39
como i nevi tabl e. He creci do para ver que el proceso en sus ms al tos ni vel es no
es descubri mi ento, si no creaci n y que l as dudas e i ncerti dumbres, l as aspi ra-
ci ones y l os mi edos, son parte del trabajo de l a mente.
7
Ni si qui era un caso i gual anteri or sol uci ona el si gui ente; no sl o porque
l a corroboraci n no es un val or veri tati vo,
8
si no porque habr por l o menos
un ti empo di sti nto, una persona di ferente, un espaci o di verso, etc.
9
No i ncurra-
mos pues en el error ci ent fi co de pretender i nduci r para futuros casos, regl as
general es a parti r de anteri ores casos parti cul ares (empi ri smo).
Por ende, hay que diferenciar cada caso de otro semejante o anl ogo que
se haya hecho o vi sto previ amente y evi tar tanto caer en errores anteri ores
como en sol uci ones de casos previ os, que no es si no una vari ante del mi smo
error metodol gi co.
10
No hay casos t pi cos; es el mtodo l o que debe aprenderse experi mental -
mente, no l as supuestas sol uci ones y en cada caso se debe buscar una hi pte-
si s o conjetura que sea nueva, creati va, i magi nati va pero ajustada a l a real i -
dad del caso y de l os hechos que l e si rven de causa; que no sea una mera
adaptaci n de sol uci ones anteri ores en supuestos semejantes en apari enci a,
pero que resul tarn si empre di ferentes en l a nueva si tuaci n fcti ca y por en-
de jur di ca.
Luego, si n duda, conti na el proceso de aproxi maci ones sucesi vas en que al
construi r l os razonami entos fcti cos y jur di cos que consti tui rn l a moti vaci n
o expl i caci n de l a hi ptesi s, se l a refi na, modi fi ca, al tera o susti tuye, hasta
que l l ega el momento en que l a deci si n defi ni ti va es tomada en el senti do de
vol carl a al papel , en al guna de sus sucesi vas versi ones de trabajo, fi rmarl a y
darl a a conocer.
Al l qued cerrada una etapa de trabajo, no resuel to un probl ema: l a ci enci a
l o segui r debati endo si empre.
19. El devenir del tiempo en el caso. El impulso procesal
Hemos recordado ya que l os hechos y ci rcunstanci as de un caso pueden i rse
modi fi cando a travs del ti empo, como as tambi n l os i ntereses y val ores en
juego.
Es necesari o por ende consi derarl o di nmi camente y en funci n del ti empo,
l o cual i mpone esti mar no sol amente en qu ti empo
1
se pi ensa que ocurri rn
qu cosas, si no tambi n deci di r cmo y quin habr de proveer cundo el i mpul -
so para que se produzcan.
18.7
CARDOZO, op. cit., p. 166.
18.8
POPPER, La lgica..., op. cit., p. 257.
18.9
Par a deci r l o otr a vez en l as pal abr as de CARDOZO, cada caso es un exper i mento nuevo: op.
cit., p. 23.
18.10
En senti do anl ogo CARRI , Cmo estudiar... , op. cit., p. 53.
19.1
Tr atamos este tema en el t. 4, op. cit., cap. VI I I , 1, 1.1, 1.2 y 1.3.
PARTE GENERAL I -40
Es que i mporta preci sar que si bi en l a teor a jur di ca en materi a de procedi -
mi ento ante l a admi ni straci n pbl i ca i ndi ca l a apl i caci n del pri nci pi o de l a
i mpul si n de ofi ci o, l a prcti ca es en verdad l a i mpul si n di recta por l a gesti n
personal del parti cul ar o i nteresado.
Al mi smo ti empo y no obstante l a exi stenci a del pri nci pi o de contradi cci n,
en l a gesti n ante l a admi ni straci n pbl i ca, en tanto no se i nsti tuyan tri buna-
l es admi ni strati vos,
2
se produce un desbal ance que judi ci al mente no se debe-
r a en buenos pri nci pi os aceptar; que cada parte necesari amente arguye su
caso ante el funci onari o si n l a presenci a de l a contraparte y si n posi bi l i dad
oportuna de corregi rl a o contradeci rl a.
3
Del mi smo modo, el decurso del ti empo puede i r demostrando que a pesar
del nfasi s argumental puesto i ni ci al mente en determi nados aspectos, el l os
pueden no resul tar posteri ormente l os ms rel evantes o actual es, obl i gando
entonces a tener un esp ri tu cr ti co permanente
4
y l a sufi ci ente adaptabi l i dad
para readecuar el pl anteami ento del probl ema. Lo cual , desde l uego, se puede
hacer pri vadamente y en v a admi ni strati va
5
y aun estando en l i ti gi o, por l as
negoci aci ones y eventual es transacci ones.
Debe as aprenderse a descubri r cmo se anal i zan l os hechos segn el mo-
mento hi stri co en que el caso se pl antea, cmo se construye un razonami ento
adecuado a l os ti empos y sus val ores soci al es, cmo se efecta un di scurso hi l -
vanado y l gi co, cmo se propone una sol uci n convi ncente y razonabl e, cmo
se argumentan l os pros y l os contras de l as di versas al ternati vas que cada caso
puede presentar, todo el l o no en un supuesto vac o atemporal y aespaci al , si no
al contrari o permanentemente bi en centrado en el ti empo y en el espaci o real ,
si n oportuni smo pol ti co y con esp ri tu de justi ci a. Todo el l o, cl aro est, es mu-
cho ms fci l deci rl o que hacerl o en un caso concreto.
20. Una ayuda metodolgica
En cual qui er caso de derecho exi sten una seri e de cuesti ones jur di cas que
deben ser di l uci dadas por qui en ha de resol verl o. Muchas de el l as el abogado
entrenado no necesi ta a veces ni si qui era pl antersel as, por cuanto l as perci be
automti camente y en un i nstante. El abogado no fami l i ari zado con l a materi a,
o el estudi ante de derecho, puede en cambi o encontrar tal vez al guna uti l i dad
en anal i zar tal es aspectos.
1
19.2
Confor me l o hemos suger i do y expl i cado en nuestr o l i br o Problemas del control de la
administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1981, cap. I I .
19.3
Ver LORD DENNI NG, The Discipline of Law, op. cit., p. 85.
19.4
Sobr e el r ol cr ti co del docente en l a asi stemati ci dad del der echo vi vi ente, nos r emi ti mos
a nuestr a Teora general del derecho administrativo, op. cit., 1984, pp. XI V y XV del pr l ogo;
Derechos humanos, op. cit., cap I , 3.3, La i nfl uenci a asi stemti ca de l a doctr i na.
19.5
I nfra, t. 4, op. cit., cap. I I I , 17.
20.1
Par a un mayor desar r ol l o, nuestr o l i br o El mtodo en derecho, op. cit.
EL MTODO EN DERECHO I -41
20.2
Ver t. 3, op. cit., caps. VI I I , I X, X, XI , XI I y XI I I .
21.1
Pues es sta pr eci samente una de l as apti tudes i ntegr ador as o gl obal i zador as del acto de
cr eaci n en el cer ebr o humano, que l o di fer enci a de l a computador a ms sofi sti cada.
21.2
Por l o que hace a l os r ecur sos en sede admi ni str ati va y al ampar o por mor a en sede
judi ci al , nos r emi ti mos al t. 4, donde expl i camos l ar gamente estos mecani smos.
21.3
Hay si tuaci ones, si n duda, en que l a sol uci n es no hacer nada; o no hacer nada que i mpor te
una v a jur di ca de acci n, r ecur so, etc., si no un mer o compor tami ento que puede ser mater i al o
hasta i ntel ectual e i ncl uso i ntr ospecti vo.
21.4
Ver p. ej. EDWARDS y WHI TE, Problems, Readings and Materials on the Lawyer as a Negotia-
tor, St. Paul , West Publ i shi ng Company, 1977; WI LLI AMS, Legal Negotiations and Settlement, mi s-
ma edi tor i al , 1983.
21.5
Estas al ter nati vas no debe dejar de consi der ar l as el abogado que r eci be el caso en consul ta
y de conti nuar l as eval uando a tr avs del ti empo. A veces, ser l a pr opi a admi ni str aci n que l e
suger i r al admi ni str ado una v a de compor tami ento mater i al que, modi fi cando l a si tuaci n de
hecho, per mi ta encar ar l a r esol uci n de l a cuesti n.
21.6
Par a sus di fer enci as ver en el t. 4 el cap. I I I , 2.
De todos modos, debe tenerse presente que una tal gu a metodol gi ca debe
ser adaptada progresi vamente por el estudi ante en l a medi da que va adqui ri en-
do destreza en l a sol uci n de l os pasos i ni ci al es que el l a propone. En el comi enzo
del curso sus experi enci as debern desarrol l ar l as pri meras etapas de l a gu a y a
parti r del segundo mes deber en cambi o i rse concentrando en l as que resul tan
central es para resol ver qu hi ptesi s formul a para el caso.
En esta segunda y l ti ma etapa, l uego de haber adecuadamente anal i zado l o
ati nente a l a val i dez del acto,
2
fundamental mente a su razonabi l i dad frente a
l os hechos del caso, derechos que afecta, etc., l o ms i mportante en el anl i si s
jur di co es determi nar l as opci ones posi bl es y l uego el egi r una.
21. Las opciones a considerar
Las pri nci pal es opci ones a consi derar pueden agruparse entre l as si gui entes
preguntas que uno debe formul arse frente al caso:
a) cul es son todas o al menos l as pri nci pal es v as al ternati vas razona-
bl es, desde l uego, no di sparatadas
1
de comportami ento jur di co
2
o materi al ,
i ncl uso de acci ones u omi si ones (o sea, no debe ol vi darse l a posi bi l i dad de rea-
l i zar comportami entos que permi tan mejorar el encuadre de l os hechos que se
anal i zan, dentro del derecho);
b) y cul es son todos l os aspectos posi ti vos y negati vos de cada una de el l as.
Di cho en otras pal abras, qu fundamentos o razones en pro y en contra de
cada una de el l as y conjugados de qu manera, van l l evando al abogado a pre-
feri r o no, razonabl e y fundadamente, al guna o al gunas de tal es v as:
a) omi si n,
3
b) negoci aci n,
4
gesti n, lobby, compor tami ento mater i al , etc.,
5
c) recurso, recl amo o denunci a admi ni strati va,
6
d) acci n judi ci al , teni endo cui dado de i ntroduci r el caso federal de manera
sufi ci ente y adecuada en l a pri mera oportuni dad procesal y mantenerl o en for-
PARTE GENERAL I -42
ma expresa y cl ara en cada una de l as sucesi vas i nstanci as, como as tambi n
i ntroduci r en su caso l a vi ol aci n a derechos supranaci onal es, a fi n de ocurri r
en l a oportuni dad procesal perti nente por ante l os organi smos y tri bunal es de
carcter i nternaci onal .
Una vez resuel to el ti po de comportami ento que se consi dera preferi bl e y no
tratndose del caso de un hecho u omi si n a real i zar, cabe desde l uego desarro-
l l arl o a travs de l a redaccin del acto jur di co (recurso, recl amo, denunci a,
acci n judi ci al , etc.) que en su caso se consi dera preferi bl e, sel ecci onando
7
y
graduando
8
l os argumentos que va a uti l i zar, si n excl ui r desde l uego l os hechos
y argumentos adversos.
9
La adecuada y sufi ci ente fundamentaci n, sobre todo
de hecho, es desde l uego tan i ndi spensabl e como tambi n l o es l a necesari a
fundamentaci n sufi ci ente en derecho. Si se el i ge el cami no de sugeri r v as de
omi si n, gesti n, negoci aci n
10
o comportami entos que no suponen l a i nterpo-
si ci n de remedi os l egal es, entonces debe pasarse a l a expl i caci n del compor-
tami ento materi al , negoci aci n u omi si n que se recomi enda.
En el caso de una autori dad admi ni strati va o judi ci al que debe deci di r una
cuesti n, l os pasos son esenci al mente l os mi smos; debe tambi n eval uar l os
hechos, ponderar l a razonabi l i dad, sopesar l as v as al ternati vas de sol uci n,
el egi r al guna, escr i bi r l a, fundar l a sufi ci ente, adecuada y convi ncentemente
para no i ncurri r en un acto arbi trari o por fal ta de sufi ci ente moti vaci n o sus-
tento fcti co. I ncl uso el ti empo puede a veces manejarl o y de hecho l o maneja.
11
En l o que se refi ere a l a el ecci n de una sol uci n creati va del caso y l a redac-
ci n del escri to, nos remi ti mos a l o expuesto en El mtodo en derecho.
12
En todo
caso l a pri mera regl a es cl ara: empezar a escri bi r, aunque sea el rel ato del caso
y l a descri pci n de sus hechos o transcri pci n de sus normas; poco a poco i re-
mos construyendo y pul i endo l a argumentaci n y l a resol uci n fi nal es. Es l a
apl i caci n del afori smo chi no de que un cami no de di ez mi l mi l l as se i ni ci a con
el pri mer paso.
21.7
Deben ar gi r se l as cuesti ones centr al es. Ampl i ar en ROMBAUER, op. cit., p. 329 y en l a nota
si gui ente. Lo mi smo val e desde l uego par a l a r edacci n de deci si ones admi ni str ati vas o senten-
ci as judi ci al es, en que el que debe deci di r con fr ecuenci a omi te consi gnar l a total i dad de sus
fundamentos.
21.8
Segn el sabi o consejo de MORELLO, debe evi tar se agotar todos l os posi bl es ar gumentos
jurdicos del tema, so pena de di fi cul tar l e l a tar ea deci sor i a a l a autor i dad admi ni str ati va o judi -
ci al : no debe hacr sel e di f ci l l a tar ea de encontr ar fundamentos nuevos que no sean r epeti ci n de
l os del peti ci onante, en caso de encontr ar l e r azn. Nos r emi ti mos nuevamente a El mtodo, op.
cit.
21.9
ROMBAUER, op. cit., p. 329. En mater i a admi ni str ati va l os l etr ados suel en a veces fal l ar por
no col ocar se mental mente en l a si tuaci n del funci onar i o pbl i co y no poder entonces pr ever ,
pr obar y ar gumentar confor me a l os r azonami entos que ste l uego apl i car en l a deci si n.
21.10
Ver p. ej. EDWARDS y WHI TE, Problems, Readings and Materials on the Lawyer as a Negotia-
tor, op. cit.; WI LLI AMS, Legal Negotiations and Settlements, op. cit.
21.11
Nos r emi ti mos a Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina, op.
cit., pp. 55-8.
21.12
Op. cit., caps. VI I a XI I , pp. 99-197.
Captulo I I
PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
1
1. El derecho administrativo en el Estado de polica
El derecho admi ni strati vo en cuanto conjunto de normas que regul a l as rel aci o-
nes del Estado con l os parti cul ares, puede deci rse que ha exi sti do si empre, desde
el naci mi ento del Estado.
2
Pero el l o no ha si do sufi ci ente ab origene para l a crea-
ci n de una di sci pl i na. Es probabl e que no exi sti era aceptaci n de que se tratara
de una rel aci n entre sujetos di ferenci ados. Esta poca es l a de l as monarqu as
absol utas,
3
dando ori gen a pri nci pi os jur di cos i dnti cos en di sti ntos pa ses y mo-
mentos hi stri cos: quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le Roi
ne peut mal faire.
4
En esos momentos el derecho admi ni strati vo se agota en un
ni co precepto: un derecho i l i mi tado para admi ni strar;
5
no se reconocen derechos
del i ndi vi duo frente al soberano;
6
el parti cul ar es un objeto del poder estatal , no un
sujeto que se rel aci ona con l .
1.1
Compar ar el magn fi co Derecho Administrativo Mexicano de NAVA NEGRETE, ALFONSO,
Mxi co, D.F., FCE, 1995, pp. 49-56; BENVENUTI , FELI CI ANO, Disegno dellAmministrazione I talia-
na. Linee positive e prospettive, Padua, CEDAM, 1996, pp. 6-41, Concl usi ones del pasado; p.
43 y ss., Las bases actual es y pp. 459-92, I ntr oducci n al futur o.
1.2
Hay nor mas de der echo admi ni str ati vo ya en el der echo r omano: BODENHEI MER, EDGAR, Teo-
ra del derecho, Mxi co, FCE, 1964, 3 ed., p. 260 y ss.; BURDESE, A., Manuale di diritto pubblico
romano, Tur n, UTET, 1975, 2 ed.; SERRI GNY, D., Droit public et administratif romain, 2 vol s.,
Par s, Dur and, 1862. Una ver si n di sti nta en FERNNDEZ, TOMS-RAMN, Panorama del derecho
administrativo al comienzo de su tercera centuria, Buenos Ai r es, La Ley, 2002.
1.3
Por ci er to hay si stemas negator i os de l os der echos i ndi vi dual es bajo r eg menes pol ti cos
di versos. Ver GARRI DO FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho administrativo, vol . I , Madri d, Tecnos,
1989, 11 ed., pp. 56-7; MERKL, ADOLFO, Teora general del derecho administrativo, Madri d, 1935,
p. 95; DI EZ, MANUEL MAR A, Derecho administrativo, Buenos Ai res, Pl us Ul tra, 1965, t. I I , p. 118.
1.4
I deas, por l o dems, vi ncul adas a l as teor as sobr e el or i gen di vi no del poder monr qui co.
Sobr e estas conexi ones ver l as r efer enci as que hacemos infra, nota 1.10.
1.5
MERKL, op. cit., pp. 95-6.
1.6
El pri nci pi o era que no exi sten regl amentos que sean obl i gatori os para l a autori dad frente
al sbdi to: MAYER, OTTO, Derecho administrativo alemn, Buenos Ai res, Depal ma, 1949, t. I , p.
50; ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo, Madri d, Tecnos, 1968, 3 ed., p. 32.
PARTE GENERAL I I -2
Esta concepci n ha si do denomi nada Estado de polica.
7
En l , al reconocerse al
soberano un poder i l i mi tado en cuanto a l os fi nes que pod a persegui r y l os medi os
que pod a empl ear, mal pod a desarrol l arse un anl i si s metodol gi co de ese poder.
No creemos que pueda afi rmarse l i sa y l l anamente que no exista un derecho
pbl i co, como p. ej. di ce MAYER,
8
pues i ncl uso ese pri nci pi o del poder i l i mi tado y l as
normas que de l emanaran, consti tuyen un ci erto ordenami ento posi ti vo, aunque
no eran obl i gatori as para el gobi erno en sus rel aci ones con l os sbdi tos; no cons-
ti tu an, para stos, ni nguna garant a,
9
en todo caso, es cl aro que no exi st a una
rama del conoci mi ento en torno a l .
Paral el amente o haci a el fi nal de aquel l a poca nace y se desarrol l a el derecho
canni co, que estar a desti nado a i nfl uenci ar l as pri meras etapas de l a si gui ente
evol uci n.
10
2. Su primera evolucin en el nacimiento del constitucionalismo: lentitud e
imperfeccin de los cambios
2.1. La evolucin inconclusa
Con el naci mi ento del consti tuci onal i smo en l os EE.UU., con l a ecl osi n de l a
Revol uci n Francesa y l a Decl araci n de l os Derechos del Hombre, se acel era a
fi nes del si gl o XVI I I un proceso de cambi o en l a vi da pol ti ca ya i ni ci ado anteri or-
mente con l a Carta Magna y conti nuado en l os fueros juzgos, pero que ahora
afectar ms aun l a rel aci n entre el Estado y l os habi tantes.
1
Es cl aro que no se debe hacer una si mpl i fi caci n excesi va de uno u otro suceso
hi stri co ya que no son si no puntos de i nfl exi n en una l arga hi stori a que no
empi eza ni termi na al l ;
2
en real i dad, cabe subdi sti ngui r muchas etapas hi stri -
cas del derecho admi ni strati vo en el pasado,
3
pero de todos modos el val or demos-
1.7
Di ce MART N MATEO, RAMN, Manual de derecho administrativo, Madr i d, Tr i vi um, 1985, p.
35; Es l a l ucha entr e el r ey y el puebl o.
1.8
MAYER, op. cit., p. 56 y nota 12. Ver tambi n, en i gual senti do, FERNNDEZ, op. cit., y nota
i ntr oductor i a de JULI O RODOLFO COMADI RA.
1.9
RANELLETTI , ORESTE, Diritto amministrativo, t. I , p. 398; LESSONA, SI LVI O, I ntroduzione al
diritto amministrativo e sue strutture fondamentali, Fl or enci a, 1964, pp. 177-78.
1.10
Ver STARCK, CHRI STI AN, The Rel i gi ous Or i gi ns of Publ i c Law, European Review of Public
Law, vol . 10, n 3, Londr es, Esper i a Publ i cati ons Ltd., 1998, p. 621 y ss.; Das Chr i stentum und
di e Ki r chen i n i hr er Bedeutung fr di e I denti tt der Eur opi schen Uni on und i hr er Mi tgl i eds-
taaten, 1997, 31, Essener Gesprche, 5 a 30; Le chr i sti ani sme et l es gl i ses dans l eur si gni fi -
cati on pour l 'Uni on Eur openne et ses tats membr es, en JORGE MI RANDA (edi tor ), Perspectivas
constitucionais, vol . 1, Coi mbr a, Coi mbr a Edi tor a, 1996, pp. 737-68.
2.1
Comp. GROI SMAN, ENRI QUE, Obser vaci ones cr ti cas sobr e l a r el aci n entr e der echo admi ni s-
tr ati vo y Estado de Der echo, RADA, 18: 31 (Buenos Ai r es, 1977).
2.2
GROI SMAN, Significado y caracteres de una administracin pblica regulada por el derecho,
Buenos Ai r es, 1976, p. 2 y ss.
2.3
GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, Diritto amministrativo, t. I , Mi l n, Gi uffr , 1970, pp. 9-62, anal i -
za separ adamente el der echo r omano, el medi eval y l os si gl os XVI I I , XI X y XX; BENVENUTI , op. loc.
cit., anal i za en cambi o, como l o veni mos haci endo desde 1966, pasado, pr esente y futur o, si n
subdi sti ngui r etapas.
I I -3 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
trati vo del comi enzo del consti tuci onal i smo moderno no puede ser desconoci do.
Del mi smo modo, l a versi n i ni ci al de l a di vi si n de poderes o si stema de frenos y
contrapesos se expresa hoy en d a a travs del concepto de creci ente transferenci a
de competenci as o i ncl uso de fractura del poder, como modo de control :
4
va de suyo
que el objeti vo no es propi ci ar l a mayor efi caci a del gobi erno, si no a l a i nversa,
frenarl o en tutel a de l as l i bertades pbl i cas. De ah l as di sti ntas formas de expre-
sar l a mi sma i dea: que el poder control e al poder, que haya un si stema de frenos
y contrapesos, que exi sta una fractura del poder, que no exi sta un poder absol uto,
que nadi e tenga todo el poder.
A el l o cabe agregar que en l as postri mer as del si gl o XX comi enza a veri fi carse
y se fortal ece i nequ vocamente en el si gl o XXI , el reconoci mi ento supranaci onal e
i nternaci onal de determi nadas garant as y l i bertades, p. ej. en l a Convenci n
Ameri cana sobre Derechos Humanos, que nuestro pa s rati fi ca en el ao 1983,
someti ndose a l a juri sdi cci n supranaci onal ; en 1994 se l o consti tuci onal i za en el
art. 75 i nc. 22 de l a Consti tuci n. Posteri ormente se si gue avanzando con el trata-
do i nternaci onal contra l a corrupci n y su cl usul a de juri sdi cci n uni versal ;
i gual mente con l a creaci n de l a Corte Penal I nternaci onal .
5
Por l o que respecta al proceso que se acostumbra mostrar como naci do, i mpul -
sado o con un fuerte punto de i nfl exi n en el consti tuci onal i smo, ya no se podr
deci r que el Estado o el soberano puede hacer l o que l e pl azca, que ni nguna l ey l o
obl i ga, que nunca comete daos, si no por el contrari o podr postul arse l a conjetu-
ra de que exi sten una seri e de derechos i nal i enabl es que debe respetar, que no
puede desconocer, porque son superi ores y preexi stentes a l . Comi enza o se acen-
ta una nueva etapa de l a l arga y di f ci l l ucha contra l as i nmuni dades del poder.
6
En este momento se da el germen del moderno derecho admi ni strati vo, pues al
tomarse conci enci a de que exi sten derechos del i ndi vi duo frente al Estado y que el
pri mero es un sujeto que est frente a l , no un objeto que ste pueda si mpl emente
mandar, surge automti camente l a necesi dad de anal i zar el conteni do de esa rel a-
ci n entre sujetos y de construi r l os pri nci pi os con l os cual es el l a se ri ge.
No fue ni es fci l , si n embargo, l a evol uci n desde el Estado de pol i c a al
Estado de Derecho, en l o que respecta al derecho admi ni strati vo. El cambi o
i nsti tuci onal no se produjo de un d a para otro y en todos l os aspectos, ni est
todav a termi nado: no sol amente quedan etapas por cumpl i r en el l ento abandono
de l os pri nci pi os de l as monarqu as absol utas u otros autori tari smos, si no que
exi sten frecuentes retrocesos en el mundo en general y en nuestro pa s en parti cu-
l ar. El reconoci mi ento formal y uni versal de l os derechos del hombre frente al
2.4
Al go di ji mos en Or gani smos de contr ol , Revista Argentina del Rgimen de la Adminis-
tracin Pblica, ao XVI I , 194: 107 (Buenos Ai r es, 1994). Ampl i ar infra, cap. I I I .
2.5
ZUPPI , ALBERTO LUI S, J urisdiccin universal para crmenes contra el derecho internacio-
nal, Buenos Ai r es, Ad-Hoc, 2002.
2.6
Ampl i ar en GARC A DE ENTERR A, EDUARDO, La lucha contra las inmunidades del poder en el
derecho administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1979.
PARTE GENERAL I I -4
Estado no hace ms que marcar uno de l os grandes jal ones de una evol uci n
hi stri ca que se remonta ms atrs y que no termi na tampoco al l y ni si qui era ha
termi nado ahora,
7
sea por cuesti ones i mputabl es al l egi sl ador, a l a juri spruden-
ci a,
8
l a doctri na,
9
a ambas,
10
etc. De tal modo, al gunas doctri nas y pri nci pi os que
hab an comenzado a nacer con anteri ori dad ganaron mayor i mportanci a y al can-
ce, si n l l egar si n embargo a susti tui r del todo a l as vi ejas concepci ones. Aun si n
consi derar el i mportante retroceso de tantos gobi ernos de facto que hemos sufri do
en el pa s,
11
vari os ejempl os, que veremos a conti nuaci n, pueden demostrarl o.
2.2. Los principios del pasado
2.2.1. La indemandabilidad del soberano
El soberano no pod a en el Estado de pol i c a ser l l evado ante l os tri bunal es como
un l i ti gante comn y tampoco pudo serl o el Estado moderno durante mucho ti em-
po, exi gi ndose en nuestro pa s hasta 1900 contar con una veni a especi al del Con-
greso;
12
de todas maneras, aun superado ese aspecto del probl ema,
13
todav a cues-
ta entre nosotros demandar al Estado
14
y hay escas si mos jueces ante qui enes
hacerl o, con l o cual l a denegaci n de justi ci a se produce materi al mente.

En al gu-
nas juri sdi cci ones l ocal es hay l i sa y l l ana denegaci n de justi ci a.
2.2.2. La irresponsabilidad del soberano
El Rey no pod a daar, esto es, no comet a daos desde el punto de vi sta jur di co
y por l o tanto era i rresponsabl e por l os daos materi al es que causara; tambi n el
2.7
RI VERO, JEAN, Le systme fr anai s de pr otecti on des ci toyens contr e l ar bi tr ai r e admi ni s-
tr ati f l pr euve des fai ts, Mlanges J ean Dabin, Br usel as, Br uyl ant, 1963, pp. 813-36, r epr o-
duci do en el l i br o Pages de doctrine, t. I , Par s, LGDJ, 1980, pp. 563-80.
2.8
RI VERO, Le hur on au Pal ai s Royal ou r fl exi ons naves sur l e r ecour s pour excs du pouvoi r ,
en el l i br o Pages de doctrine, op. cit., t. I I , p. 329; Nouveaux propos nafs d un huron sur le
contentieux administratif, apar eci do en Consejo de Estado, tudes et Documents, n 31, Par s,
1979-1980, pp. 27-30.
2.9
Nuestr a Teora general del derecho administrativo, Madr i d, I nsti tuto de Estudi os de Admi -
ni str aci n Local , 1984, pp. 27-30.
2.10
RI VERO, Jur i spr udence et doctr i ne dans l l abor ati on du dr oi t admi ni str ati f, tudes et
Documents, Par s, Consejo de Estado, 1955, pp. 27-36, r epr oduci do en el l i br o Pages de doctrine, t.
I , op. cit., p. 63 y ss.
2.11
Al go hemos di cho en el Pr l ogo de nuestr o l i br o Derechos Humanos, Buenos Ai r es, FDA,
1999, 4 ed. y en La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982, 4 r ei mpr esi n, 2001.
Tambi n el ar t. 36 de l a C.N. i ntenta pr eveni r l a r ecur r enci a de gobi er nos de facto.
2.12
Nuestr o ar t. La r ecl amaci n admi ni str ati va pr evi a, ED, 6: 1066 (1963) y en el l i br o
Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Ai r es, l var ez, 1964, 1 ed., p. 205 y ss.;
Buenos Ai r es, Macchi , 1971, 2 ed., p. 477 y ss.
2.13
Dada l a evol uci n l egi sl ati va, no hemos r ei ter ado l a hi stor i a del tema desde el t. 4.2, Proce-
dimiento y recursos administrativos. Parte Especial, Buenos Ai r es, Macchi , 1982, 3 ed., cap.
XI I . Si n embar go, l a poster i or i nvol uci n l egi sl ati va de l a emer genci a, hi zo necesar i o tr atar
nuevamente l a cuesti n, ver infra, t. 4, El procedimiento administrativo, Buenos Ai r es, FDA,
2002, 6 ed., cap. XI I , El r ecl amo admi ni str ati vo pr evi o.
2.14
Ver infra, t. 2, op. cit., caps. XI I I a XV.
I I -5 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
Estado consti tuci onal fue durante mucho ti empo i rresponsabl e por l os perjui ci os
que ocasi onara y reci n en 1933 l a Corte Suprema acept su responsabi l i dad ex-
tracontractual ; pero el l a todav a hoy di sta bastante de ser sati sfactori a,
15
mxi me
cuando l i mi taci ones econmi co fi nanci eras l o hacen recurri r a sol uci ones del pa-
sado, como expl i camos en el cap. I V.
2.2.3. Los actos del prncipe
Correl ati vamente con l o antes recordado, el acto del pr nci pe era como un acto de
Di os, por enci ma del orden jur di co; su versi n en el Estado consti tuci onal fue l a
teor a de l os actos de i mperi o, pri mero y de l os actos de gobi erno o i nsti tuci o-
nal es,
16
despus. Todav a hoy exi sten autores que sosti enen una o ambas teor as,
a pesar de su obvi a desubi caci n hi stri ca y jur di ca.
2.2.4. La doble personalidad del Estado
En l a poca de l as monarqu as absol utas, en que el rey era i ndemandabl e, i rres-
ponsabl e, etc., se i de l a teor a del Fi sco, que ven a a consti tui r una especi e de
mani festaci n pri vada del soberano, col ocada en un pl ano de i gual dad con l os
parti cul ares; de este modo se atemperaba en parte el ri gor de l a concepci n sobe-
rana del rey.
17
Supri mi do el Estado de pol i c a, abandonada l a monarqu a absol uta
como forma de gobi erno, no cab a si no l l egar a l a concl usi n de que toda l a perso-
nal i dad del Estado era l a mi sma y no preci samente i gual que l a del rey, si no que
l a del Fi sco. Si n embargo, casi todos l os autores habl aron tambi n de una dobl e
personal i dad del Estado, como poder soberano y como sujeto de derecho; reci n
en l os l ti mos aos l os autores argenti nos han abandonado l a di sti nci n, pero
todav a resta al gn sostenedor de l a concepci n anti gua.
18
2.2.5. La jurisdiccin administrativa
En l a vi eja poca monrqui ca exi st a l a l l amada justi ci a reteni da: el soberano
deci d a por s l as conti endas entre partes; l uego se pasa a l a justi ci a del egada, en
que el rey del ega l a deci si n a un consejo que si gue dependi endo de l , si n tener
verdadera i ndependenci a como un tri bunal de justi ci a. En el Estado moderno
exi sten tri bunal es, como tambi n exi sti eron en al gunas monarqu as, pero l a l e-
gi sl aci n o l os autores tratan a veces de otorgar a l a admi ni straci n, contra toda
2.15
Ampl i ar infra, t. 2, cap. XX; REI RI Z, MAR A GRACI ELA, La responsabilidad del Estado, Bue-
nos Ai r es, EUDEBA, 1969; ALTAMI RA GI GENA, JULI O I ., La responsabilidad del Estado, Buenos
Ai r es, Astr ea, 1973.
2.16
Los actos de gobi er no o i nsti tuci onal es ser an actos del P.E. que no podr an ser i mpugna-
dos, as como l os actos del pr nci pe no pod an ser l l evados a l a justi ci a: infra, Los actos de
gobi er no, t. 2, cap. VI I I .
2.17
El or i gen es el fiscus r omano: SOTO KLOSS, EDUARDO, Sobr e el or i gen de l a teora del fisco,
como vi ncul aci n pr i vati sta del pr nci pe, RDP, 12: 63 (Santi ago de Chi l e, 1971).
2.18
Par a una cr ti ca de di cha teor a, ver infra, cap. I I I .
PARTE GENERAL I I -6
l gi ca, al guna parte del ejerci ci o de l a juri sdi cci n, produci ndose as l a contradi c-
ci n de l a l l amada juri sdi cci n admi ni strati va; es obvi o que al abandonarse el
absol uti smo y pasarse a un si stema de di vi si n de poderes, es i nconcebi bl e que l a
admi ni straci n ejerza atri buci ones que l e corresponden al otro poder. La doctri na
argenti na est bastante di vi di da al respecto, si no en el aspecto teri co,
19
por l o
menos en el prcti co.
20
A su vez, l a canti dad de jueces es tan exi gua en materi a admi ni strati va
21
como
para cuesti onarse si en verdad exi ste juri sdi cci n a l a cual acudi r en procura de
justi ci a contra l a admi ni straci n pbl i ca.
2.2.6. Poder de polica
En el Estado de pol i c a se habl aba de un poder de polica, que era un poder
estatal jur di camente i l i mi tado de coacci onar y di ctar rdenes para real i zar l o que
el soberano creyera conveni ente; al pasarse al Estado de Derecho l a noci n fue
recortada, excl uyendo el empl eo i l i mi tado de l a coacci n, pero de todos modos se
manti ene como i nstrumento jur di co no fundado conceptual mente y que frecuen-
temente desemboca en abusos.
22
2.2.7. Otras hiptesis en las etapas histricas
Lo hasta aqu expuesto en cuanto a l os rasgos jur di co-pol ti cos del poder absol uto
en el Estado de pol i c a, por l o dems debe tambi n compl etarse con l a funci n
posi ti va o negati va del Estado en el proceso econmi co y soci al . La l l amada i dea
l i beral burguesa del Estado l o i deal i za como un Estado rbi tro, i mparci al , pres-
ci ndente e i ndependi ente, pero en real i dad no si empre l o fue y esto se mani fest en
i ntervenci ones autori tari as en favor de determi nados i ntereses o cl ases soci al es.
La concepci n del Estado y de l a admi ni straci n como agentes del bi en comn
o el i nters pbl i co, dada como abstracci n permanente y general i zada (todo
Estado si rve si empre al bi en comn) es una i dea que no puede aceptarse
23
axi om-
ti ca o dogmti camente, como tampoco puede serl o l a contrari a de que el Estado
si rve si empre a l os i ntereses de l a cl ase domi nante: habr que anal i zar qu i nter-
venci ones real i za o deja de real i zar, qu modal i dades adopta, a qu i ntereses si r-
ve, para poder eval uar en cada caso el ti po de i ntervenci n o abstenci n. En otras
2.19
Como di ce GELLI , MAR A ANGLI CA, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y
concordada, Buenos Ai r es, La Ley, 2003, 2 ed., p. 386: l a deci si n de l os r ganos admi ni str a-
ti vos al r esol ver l os confl i ctos debe estar condi ci onada, si empr e, a una r evi si n judi ci al sufi -
ci ente.
2.20
Ver infra, cap. I X, Las funci ones del poder ; I BEZ FROCHAM, MANUEL, La jurisdiccin,
Buenos Ai r es, 1972, p. 135 y ss.
2.21
Ver tambi n infra, t. 2, caps. XI I I y XI V; nuestr o ar t. Cor r al i to, Justi ci a Feder al de
Pr i mer a I nstanci a y contenci n soci al en estado de emer genci a, LL, 2002-C, 1217.
2.22
Ver infra, t. 2, op. cit., cap. V, El poder de pol i c a; cap. VI , Ser vi ci os pbl i cos, 5.1,
I nter s pbl i co e i nter s i ndi vi dual y ss.
2.23
Par a su desar r ol l o ver infra, t. 2, cap. VI , 5.1 a 5.4.
I I -7 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
pal abras, es si empre necesari o poner l as hi ptesi s o teor as a l a prueba de l os
hechos.
24
La experi enci a demuestra que en este aspecto tampoco se produce una
transformaci n fundamental entre el vi ejo Estado absol uti sta y el Estado que
sucede al consti tuci onal i smo l i beral : es sl o ms adel ante en el ti empo que comen-
zarn a operarse l os pri meros cambi os en l a concepci n econmi ca y soci al del
Estado. En un pri mer momento el l o no fue as ; i ncl uso ha l l egado a sostenerse que
l a decl araci n de derechos de l a revol uci n francesa consi der al Estado un apa-
rato creado para garanti r y tutel ar l os derechos del hombre y en primer lugar los
derechos civiles,
25
esto es, l os derechos de propi edad. Con todo, no debe ol vi darse
el val or hi stri co que si gni fi ca haber abandonado al menos a ni vel de pri nci pi o
fundante de un si stema pol ti co el absol uti smo en el ejerci ci o del poder y reconocer
l a exi stenci a de, cuanto menos, derechos humanos, ci vi l es y pol ti cos de l os habi -
tantes frente al poder.
Posteri ormente, en l os estados desarrol l ados, se observa una mutaci n dobl e
frente a l a admi ni straci n de antao: en el si gl o XI X sta respond a a un rgi men
autori tari o en el orden pol ti co, l i beral en el orden econmi co, mi entras que l uego
en el mundo desarrol l ado, en l a pri mera mi tad del si gl o pasado, estos dos postul a-
dos se hab an en ci erto modo, i nverti do: el l i beral i smo se hab a i ntroduci do en
el orden pol ti co y l a autori dad en el orden econmi co.
26
En l as postri mer as del
si gl o XX parece adverti rse una nueva evol uci n en el mundo, que es el resul tado
i nmedi ato de un cambi o en l as pol ti cas mundi al es fruto entre otras cosas, a su
vez, de l a gl obal i zaci n de l a econom a, de l as comuni caci ones, de l as i deas. La
bsqueda de esa poca es el l i beral i smo tanto en l o pol ti co como en l o econmi co,
l uego de haber adverti do l os efectos a veces i ndeseados e i mprevi stos de muchas
i ntervenci ones econmi cas real i zadas en el pasado.
Muy posi bl emente no se produzca una real i zaci n total de ese dobl e l i beral i s-
mo, pues har fal ta l a presenci a regul adora y control adora del Estado en l os vi ejos
servi ci os pbl i cos ahora pri vati zados. El l o se habr de ejercer pri nci pal mente a
travs de l as autori dades o entes regul atori os i ndependi entes.
27
Si n perjui ci o de
el l o, ha de mantenerse el i ndi spensabl e postul ado de l a l i bertad pol ti ca.
3. El intervencionismo en la economa y su retraccin
1
No habi endo sol uci onado todav a el derecho admi ni strati vo l os probl emas reci bi -
dos del pasado, ocurre aun ms que l e toca atravesar en el presente, en pa ses
2.24
Ya l o expl i camos en el cap. I , El mtodo en der echo. POPPER, KARL, La lgica de la
investigacin cientfica, Madr i d, Tecnos, 1971, pp. 254-5.
2.25
STUCKA, PTR I ., La funzione rivoluzionaria del diritto e dello Stato, Tur n, 1967, p. 264.
2.26
As l o expr esaba RI VERO desde l as pr i mer as edi ci ones de su Droit administratif, Par s,
Dal l oz, 1970, 4 ed., p. 23. La for mul aci n es l uego anl oga, Dal l oz, 1987, 12 ed., p. 29, etc.
2.27
I nfra, cap. XV, Los entes r egul ador es.
3.1
Ampl i ar infra, cap. I V, Condi ci onantes econmi cos y fi nanci er os del der echo admi ni str a-
ti vo. Cr i si s y cambi o.
PARTE GENERAL I I -8
como el nuestro, una cri si s profunda. El Estado cuya funci n admi ni strati va se
trata de regul ar, se encuentra junto con l a soci edad en un constante deveni r y se
advi erten cl aramente tanto l os cambi os que l mi smo sufre, como l os cambi os que
a travs de l se ha i ntentado i ntroduci r en l as estructuras econmi cas y soci al es.
2
As , en l os l ti mos ci ncuenta aos, concl uyendo en l a dcada del 80:
a) se ensay con formas embri onari as de pl ani fi caci n,
3
si n l l egar a su desarro-
l l o jur di co
4
ni l egi sl ati vo
5
o emp ri co.
b) se i ncorporaron al sector pbl i co al gunos factores de l a producci n
6
que l uego
en gran parte se pri vati zaron;
7
c) se i ntervi no en l a di stri buci n de l a ri queza, pero el cambi o se revi rti ;
d) se promovi l a i ndustri a naci onal con preci os l ocal es al consumi dor mayores
que l os externos, pero al adverti r sus efectos negati vos para l a moderni zaci n
i ndustri al y l os consumi dores se i ntenta posteri ormente l a apertura de l a econo-
m a, el i mi naci n de l as barreras aduaneras, etc.;
e) se adopt en cuanto meta l a i dea de l a propi edad en funci n soci al ,
8
etc.
f) Haci a el fi nal y posteri ormente, se refl exi ona sobre l a efi ci enci a y l a efi caci a
de l os medi os empl eados y l os resul tados obteni dos y afl oran o se enfati zan como
temas de nuevo cambi o l a desestati zaci n, desregul aci n, desburocrati zaci n,
9
des-
naci onal i zaci n, pri vati zaci n,
10
etc.
La bsqueda del punto de equi l i bri o y l a contraposi ci n de l as i deas es as
constante. Con di sti ntas modal i dades y parti cul ari dades, con mayor o menor
3.2
Ver nuestr o l i br o Despus de la reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, cap. I ; El
Estado de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F, 1050, r epr oduci do en LORENZETTI ,
RI CARDO LUI S (di r .), Emergencia pblica y reforma del rgimen monetario, Buenos Ai r es, La
Ley, 2002, pp. 53-64.
3.3
Nuestr os l i br os I ntroduccin al derecho de la planificacin, Car acas, EJV, 1981; Plani-
ficacin, participacin y libertad en el proceso de cambio, Buenos Ai r es y Mxi co, Ed. Macchi
y Al i anza par a el Pr ogr eso, 1973; Derecho administrativo de la planificacin, Bogot, OEA,
1967.
3.4
Nuestr o l i br o I ntroduccin al derecho de la planificacin, op. cit.; nuestr o ar t. Aspectos
jur di cos del pl an, en l a Revista de Ciencias J urdicas, 12: 63 (San Jos, Costa Ri ca, 1969).
3.5
Nuestr o ar t. La pl ani fi caci n y el Poder Legi sl ati vo, en el l i br o de Homenaje a SAYAGUS
LASO, Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad del siglo XX, t. I I I , Madr i d, 1969, cap.
67, p. 245 y ss.
3.6
Nuestr o l i br o Empresas del Estado, Buenos Ai r es, Macchi , 1966; El estado actual de l os
r eg menes jur di cos de empr esas pbl i cas en l a Ar genti na, LL, 141: 1030.
3.7
ACHI M VON LOESCH, Privatisierung ffentlicher Unternehmen. Ein berblick ber die Argu-
mente, Baden-Baden, Nomos, 1983; HORACI O BONEO, Privatizacin: del dicho al hecho, Buenos Ai -
r es, El Cr oni sta Comer ci al , 1985.
3.8
Ver nuestr o ar t. Expr opr i ati on i n Ar genti na, en ANDREAS F. LOWENFELD (di r .), Expropria-
tion in the Americas, Nueva Yor k, Cambr i dge Uni ver si ty Pr ess, 1971, pp. 11-48.
3.9
En mater i a de desbur ocr ati zaci n, descentr al i zaci n, democr ati zaci n, etc., una de l as
ms acer bas cr ti cas no jur di cas en LEGENDRE, PI ERRE, El amor del censor. Ensayo sobre el orden
dogmtico, Bar cel ona, Anagr ama, 1979, p. 240 y ss. No es pues un tema pac fi co, aunque a
ni vel de teor a domi nante se ha i mpuesto el pr i nci pi o de l a l i br e competenci a, l i br e ci r cul aci n
de bi enes y per sonas, pr i vati zaci n, desmonopol i zaci n, etc.
3.10
ACHI M VON LOESCH, op. loc. cit.
I I -9 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
xi to y efi caci a, se evi denci en el per odo 1930-1980 pri mero un abandono del
concepto econmi camente l i beral del Estado, del rol abstenci oni sta de l a admi ni s-
traci n, si mul tneamente con un i ntento de reval ori zar l a l i bertad frente al po-
der, al menos en l os pa ses desarrol l ados.
11
A parti r de 1980 comi enza a produ-
ci rse en el mundo un vi goroso retorno al pasado, que nuestro pa s i ni ci a ya poco
ti empo despus, en l a dcada del 90, con un i mportante proceso de apertura de
l a econom a, pri vati zaci n y desregul aci n, reducci n o el i mi naci n de barreras
aduaneras, etc. En el nuevo si stema econmi co y jur di co resul ta nuevamente
i nsufi ci ente l a tutel a del i ndi vi duo frente al poder. Pero ya no se trata sol amen-
te del poder admi ni strati vo, se trata tambi n del poder econmi co pri vado con-
centr ado en monopol i os y pr i vi l egi os otor gados por el en el pr oceso de
pri vati zaci n.
12
Comi enza entonces el progresi vo fortal eci mi ento de l as i ndi s-
pensabl es autori dades regul adoras i ndependi entes.
13
3.1. Accin y regulacin.
Desde l a cri si s de 1930 se advi erte una i mportante mutaci n en l a estructura y
acti vi dad del Estado en su actuaci n en el campo econmi co: desde afuera del
proceso econmi co, regulndolo a travs de normas que son de derecho admi ni s-
tr ati vo y desde adentro a travs de l a acci n de ml ti pl es formas de empresa
pblica que de una u otra forma i nfl uyeron deci si vamente en el proceso, asumi en-
do l a producci n de bi enes y servi ci os. En el pri mer aspecto se trat, segn l os
casos, del l l amado si mpl emente i ntervenci oni smo del Estado en materi a econ-
mi ca o ms espec fi camente de l a pl ani fi caci n. En l a segunda hi ptesi s se trat
no sol amente de l os entes autrqui cos tradi ci onal es, si no tambi n de l as Juntas
Regul adoras, corporaci ones de desarrol l o, empresas del Estado, soci edades del Es-
tado, soci edades de econom a mi xta, soci edades anni mas con parti ci paci n estatal
mayori tari a, soci edad anni ma con control acci onari o del Estado, etc.
14
Esta i n-
tervenci n acti va que desde l uego no fue excl usi va de otros pa ses si no tambi n
del nuestro,
15
naci da a veces por si tuaci ones de emergenci a econmi ca que el
Estado no qui so dejar l i bradas al mercado,
16
tuvo un consi derabl e creci mi ento,
3.11
Nuestr a pr opi a exper i enci a se encuentr a mati zada de constantes gobi er nos de facto y
estados de emer genci a que mucho han concul cado l a l i ber tad i ndi vi dual . La r eval or i zaci n de
l a l i ber tad no es pues un acompaante l ocal del i nter venci oni smo econmi co del Estado.
3.12
Ver nuestr o comentar i o al fal l o Telintar, CNFed. CA, Sal a I V, ao 1994, LL, 1995-A, 220:
La i nter pr etaci n r estr i cti va de concesi ones y pr i vi l egi os, LL, 1995-A, 217, r epr oduci do en
nuestr o l i br o Despus de la reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, 2 ed., cap. I I I .
3.13
Nuestr o l i br o Empresas del Estado, op. cit.; nuestr o ar t. El estado actual de l os r eg me-
nes jur di cos de empr esas pbl i cas en l a Ar genti na, op. cit.
3.14
I nfra, cap. XV y t. 4, cap. XI .
3.15
WI TKER, JORGE, La empresa pblica en Mxico y en Espaa. Un estudio comparativo en
derecho administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1982; VERNON, RAYMOND y AHARONI , YAI R, compi l ador es,
State-Owned Enterprise in the Western Economies, Londr es, Cr oom Hel m, 1981.
3.16
VI DAL PERDOMO, JAI ME, Nacionalizaciones y emergencia econmica, Bogot, Uni ver si dad
Exter nado de Col ombi a, 1984.
PARTE GENERAL I I -10
provocando i mportantes probl emas de control .
17
La acci n del Estado, mul ti pl i -
cada as a travs de su i ntervenci n en el campo de l a econom a, present al
derecho admi ni strati vo una real i dad soci o-econmi ca muy di versa. Ya no era
sufi ci entemente representati vo de l a real i dad estudi ar l a organi zaci n admi -
ni strati va del Estado; hab a que estudi ar l a organi zaci n soci al , econmi ca y
admi ni strati va del Estado. El sector pbl i co de l a econom a creci , por una
parte (empresas pbl i cas y mi xtas) y el sector pri vado se encontr someti do a
creci entes regul aci ones, por l a otra (i ntervenci oni smo o pl ani fi caci n, segn l os
casos); el derecho admi ni strati vo que estudi aba l a acci n del Estado, no era ya,
ni pod a ser, el mi smo, cuando l a acci n del Estado hab a cambi ado tanto.
3.2. Crecimiento, redistribucin, preservacin
De todas maneras debe quedar di cho que l a i ntervenci n estatal , cl si camente
ori entada a apoyar a l a i ndustri a y al comerci o pri vados y a l a propi edad pri vada,
a fi n de propender a su creci mi ento, buscaba hasta l a dcada del 80 del si gl o XX
tambi n ori entar l a contri buci n haci a l os probl emas de l a pobreza, l a mi seri a, l a
margi nal i dad, l a desi gual di stri buci n de l a ri queza (todas mani festaci ones de
fal ta de l i bertad del i ndi vi duo excl ui do de l os sectores ms caracteri zados del po-
der econmi co y soci al ). La i ntervenci n del Estado no se l i mi taba a l a acci n
soci al di recta (promoci n de l a comuni dad, si stemas de seguri dad soci al , sub-
venci ones y subsi di os, jubi l aci ones y pensi ones, si stema de medi ci na soci al ,
seguro de desempl eo, etc.), si no que i ba tambi n a l a acci n soci al por l a v a
econmi ca: regul aci n de preci os y sal ari os, i nsumos, servi ci os, etc. A el l o se
agregaba el manejo de vari abl es macroeconmi cas como l a regul aci n moneta-
ri a y de l as tasas de i nters por el Banco Central , pol ti cas de exportaci n e
i mportaci n que determi naban fuertemente el senti do y el al cance de di chas
acti vi dades, reembol sos y derechos de exportaci n, ti pos de cambi o especi al es,
etc. La compl eji dad del manejo emp ri co de tantas vari abl es, entre otras razo-
nes, l l ev a su fr acaso.
3.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopolizacin
A fi nes de l a dcada del 80 y comi enzos del 90 en el si gl o XX se produce entre
nosotros una fuerte i ni ci ati va en materi a de pri vati zaci n y desregul aci n, cren-
dose marcos regul atori os para al gunas de l as acti vi dades pri vati zadas y entes de
control sobre el l as.
18
La consti tuci n de 1994 enfati za el rol de tal es entes en su
3.17
I nfra, cap. XI V, Cl asi fi caci n de l os entes pbl i cos y nuestr o l i br o Problemas del control
de la administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1981, caps. I I I y I V; nuestr o
ar t. El contr ol de l as empr esas pbl i cas en Amr i ca Lati na, Anuario J urdico, Mxi co, UNAM,
1981, pp. 305-40 y Revista de Direito Pblico, 66: 5 (San Pabl o, 1983).
3.18
I nfra, cap. XV, Los entes r egul ador es de este vol . 1 y cap. VI , Ser vi ci os pbl i cos del t.
2. Ver nuestr o l i br o Despus de la Reforma del Estado, op. loc. cit.; COMADI RA, JULI O RODOLFO,
Derecho administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1996, p. 217 y ss.
I I -11 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
art. 42, pero es mucho l o que fal ta para el control de l os servi ci os pri vati zados y
l a protecci n del usuari o y del consumi dor.
19
Todo esto debe verse en el contex-
to de l a cri si s de endeudami ento y dfi ci t a l a estructural en l as postri mer as del
si gl o y consecuente i mposi bi l i dad de atender de i gual manera a l os objeti vos
soci al es preexi stentes.
20
3.4. Retorno y caos
Los aos 2001/2 marcan un desordenado y contradi ctori o retorno al i nterven-
ci oni smo y al popul i smo de dcadas atrs, con default, deval uaci n, recesi n,
aumento del desempl eo, l a pobreza, caos econmi co y fi nanci ero.
21
Tal es l a
gravedad de l a si tuaci n que ha comenzado a pensarse en eventual es al ternati -
vas de i ntegraci n supranaci onal en l as Amri cas que, tomando i nspi raci n de
l a Uni n Europea, central i ce al gunos de l os grandes mecani smos de pol ti ca
monetari a y cambi ari a.
22
4. El derecho administrativo en el presente y en el futuro
1
4.1. El estado poltico actual de la evolucin histrica
Lo expuesto en el 2 es para adverti r que si real mente nos ubi camos en l a era
consti tuci onal y abandonamos el si stema de l a monarqu a absol uta, no podemos
de ningn modo mantener las hiptesis jurdico-polticas que se construyeron
para esta ltima y que slo con ella tienen sentido y fundamento emprico.
Ni nguna justi fi caci n, ni jur di ca ni pol ti ca y menos aun ti ca, puede haber
para pretender apl i car al Estado moderno l os cri teri os con l os cual es funci onaron
l os gobi ernos absol uti stas del pasado. Con todo, son numerosas l as doctri nas que
no pocos autores si guen manteni endo hoy, como un l egado espuri o del pasado,
i ncl uso del pasado reci ente que muchos tratan de ol vi dar pero que otros recuer-
dan v vi damente.
2
La i rrenunci abl e l abor del juri sta es estar atento para detec-
3.19
En el segundo caso es pr evi a a l a Consti tuci n de 1994 l a exi stenci a de l a l ey de defensa
del consumi dor 24.240.
3.20
A el l o nos r efer i mos con ms detal l e en l os caps. I V, Condi ci onantes econmi cos y
fi nanci er os del der echo admi ni str ati vo. Cr i si s y cambi o, I X, Las funci ones del poder y XV,
Los entes r egul ador es.
3.21
Ver nuestr os The Future of America: Can the EU Help?, pr l ogo de SPYRI DON FLOGAI TI S,
Londr es, Esper i a, 2003; Cor r al i to, Justi ci a Feder al de Pr i mer a I nstanci a y contenci n soci al
en estado de emer genci a, op. cit.; ALLONA, CECI LI A, El fal l o Smi th, LL, 2002-C, 1238.
3.22
Ver nuestr o ar t. Pr i mer o: cr ear el Banco Centr al I nter amer i cano, LL, 2002-D, 1453.
4.1
Ampl i ar infra, cap. I V, Condi ci onantes econmi cos y fi nanci er os del der echo admi ni str a-
ti vo. Cr i si s y cambi o.
4.2
Destacamos al gunos l i br os: l a estr emecedor a cr ni ca di ar i a de NEI LSON, JAMES, En tiempo
de oscuridad. 1976-1983, Buenos Ai r es, Emec, 2001; el testi moni o apasi onante de GARZN
VALDS, ERNESTO, El velo de la ilusin. Apuntes sobre una vida argentina y su realidad poltica,
Buenos Ai r es, Sudamer i cana, 2000, esp. pp. 139-233, que l l ega hasta 1998; el hor r or del r el ato
de GRAHAM-YOOL, ANDREW, Memoria del miedo, Buenos Ai r es, Fundaci n Edi tor i al de Bel gr ano,
1999; l a r efr escante vi si n de LANATA, JORGE, Argentinos, Buenos Ai r es, Edi ci ones B, 2002.
PARTE GENERAL I I -12
tarl as como errneas, denunci ar su fi l i aci n hi stri co-pol ti ca y su fal sedad en
el confronte con l os hechos y en funci n de el l o supri mi rl as cuando correspon-
da, para dar verdadera vi genci a a l os pri nci pi os del Estado de Derecho.
La tarea no es fci l ; tal vez nunca l l egue pl enamente l a madurez pol ti ca y el
carcter ci ent fi co pl eno del derecho admi ni strati vo; que si empre quede en l
al gn resto de autori tari smo, de absol uti smo, o de cual qui er tendenci a de fuer-
za. Por l o que hace al estado actual del probl ema, en nuestro pa s sl o al gunas
de l as teor as anti guas de l a monarqu a absol uta estan apenas semi abandona-
das: l a i ndemandabi l i dad del Estado y l a i rresponsabi l i dad del soberano. Lo pri -
mero se ha l ogrado con dos l eyes
3
y aun as , no en forma cabal , porque todav a
una de el l as di spone que l a sentenci a contra el Estado, si resul ta condenatori a,
tendr mero carcter decl arati vo;
4
l a juri sprudenci a y otras l eyes posteri ores
buscan tambi n, i nconsti tuci onal mente, l i mi tar o di fi cul tar el acceso a l a justi -
ci a, l a habi l i taci n de l a i nstanci a judi ci al y l a consi gui ente necesari a e i nel udi -
bl e revi si n judi ci al , que es parte m ni ma de un Estado de Derecho contempo-
rneo.
5
La l ey 24.624 acl ara en su art. 19, por l as dudas, que son i nembargabl es
l os fondos y val ores pbl i cos.
6
En l o que respecta a l as dems teor as, todas
ti enen uno o ms sostenedores actual es y en mayor o menor medi da se i ntenta
si empre apl i carl as. Una de l as empresas que este tratado acomete es i nsi sti r
una vez ms en el i ntento de erradi carl as.
7
4.2. Nuevo impulso del derecho administrativo
Pero, sol uci nense o no esos probl emas, sea el derecho admi ni strati vo real mente
propi o de un Estado de Derecho o un conjunto de normas atadas al marco de un
Estado de polica, el mundo no se deti ene. Para dar al gunos ejempl os ai sl ados,
4.3
Leyes 3.952, del ao 1900 y 11.634, de 1932. A l o que cabe agr egar nor mas de emer genci a
que suspenden jui ci os, acor tan pl azos de pr escr i pci n y caduci dad, etc. Ver nuestr o ar t.
Emer genci a r esi dual en l a deuda pbl i ca i nter na. (La l ey 24.447 sobr e caduci dad de cr di tos
contr a el Estado pr evi os a 1991), LL, 1995-C, 839, r epr oduci do en Despus de la reforma del
Estado, op. cit., cap.V. Como en una pel cul a de ter r or , La emergencia nunca muere: infra, cap.
I V. En el ao 2000 es l a l ey 25.344, en el 2001 son l as l eyes 25.413 (modi fi cada por l ey 25.570)
y 25.414 (der ogada por l ey 25.556) y otr as que si guen. En el 2002 son l as l eyes 25.561 y 25.587.
Ver tambi n nuestr o ar t. El Estado de Der echo en estado de emer genci a, op. cit.
4.4
Ley 3.952, ar t. 7. Esta nor ma ha si do mor i ger ada, es ci er to, por una constante jur i spr uden-
ci a que se i ni ci a en CSJN, Fallos, 265: 291, Pietranera (1966).
4.5
Por si todo fuer a poco l a justi ca se encuentr a col apsada: AHE, DAFNE SOLEDAD, El desampar o
del ampar o, LL, 2002-C, 1226; La r eal i dad del fuer o en l o contenci oso admi ni str ati vo feder al :
El desampar o del ampar o, en MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho administrativo de la
emergencia, I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 41-51, r epr oduci do en RAP, 288: 191.
4.6
En el si gl o XXI l a r esponsabi l i dad i nter na del Estado se hal l a en fr anco r etr oceso: infra,
t. 2, op. cit., cap. XX, La r esponsabi l i dad del Estado y de sus concesi onar i os y l i cenci atar i os,
2.2, La r esponsabi l i dad i nter naci onal aumentada, 2.3, La r esponsabi l i dad i nter na
di smi nu da.
4.7
Al go de el l o hemos i ntentado r esear en nuestr a Teora general del derecho administra-
tivo, op. cit., p. VI I a XVI .
I I -13 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
aparecen preocupaci ones renovadas como l a preservaci n del medi o ambi ente,
que consagra el art. 41 de l a Consti tuci n naci onal ,
8
o el desaf o de l a soci edad
comuni cada por una supercarretera i nformti ca. Por el l o, aunque con opti mi smo
pensramos que pronto el derecho admi ni strati vo se l i berara de sus vi ejas concep-
ci ones pol ti cas, toca de todos modos consi derar sus otros probl emas actual es;
aunque l a disciplina jurdico-administrativa no hubi ere cambi ado demasi ado, l a
soci edad y l a admi ni straci n s l o han hecho y l o segui rn haci endo en forma muy
trascendente; toca, pues, referi rse al futuro del derecho admi ni strati vo.
9
4.2.1. El creciente derecho supranacional
Se han i ntensi fi cado l os esfuerzos de i ntegraci n. Las vi ejas dudas de ti po consti -
tuci onal fueron resuel tas en el art. 75 i nc. 24 de l a Consti tuci n,
10
favoreci endo l a
creaci n de organi smos normati vos y juri sdi cci onal es de carcter supranaci onal .
En l a medi da en que l a i ntegraci n l ati noameri cana o subregi onal pueda i r con-
vi rti ndose de aspi raci n en real i dad, se produci r i gual mente una modi fi caci n
del derecho admi ni strati vo. Por ahora han aumentado sensi bl emente l as normas
admi ni strati vas cuya fuente son estos acuerdos regi onal es.
11
Se trata de un l ento
proceso que sl o gradual mente va modi fi cando l os ordenami entos jur di co-admi -
ni strati vos naci onal es, pero cuyo fortal eci mi ento a medi ano pl azo parece i nevi ta-
bl e en el orden i nternaci onal , como ya l o prev el menci onado art. 75 i nc. 24.
4.2.2. El cambio social y la administracin pblica
12
Se ha i do poco a poco creando conci enci a de que hay numerosos probl emas soci al es
que ti enen di recta rel aci n con l a forma en que funci onan l os poderes pbl i cos y
en especi al l a admi ni straci n pbl i ca, que ti enen adecuado encuadrami ento por
medi o de reformas en el derecho admi ni strati vo. Ya no basta el i mperi o de l a
autori dad de qui en ejerce ocasi onal mente el poder; ya no sati sface l a voz de man-
do, sea qui en fuere el que manda y mucho menos si no es una autori dad el ecti -
4.8
Ver MART N MATEO, RAMN, Derecho ambiental, Madr i d, I nsti tuto de Estudi os de Admi ni s-
tr aci n Local , 1977; FERNNDEZ, TOMS RAMN, Der echo, medi o ambi ente y desar r ol l o, REDA,
24: 5 (Madr i d, 1980); PI GRETTI , EDUARDO A., Derecho ambiental, Buenos Ai r es, Depal ma, 1993;
VALLS, MARI O F., Derecho ambiental, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1993, 2 ed.; ROSSI , ALEJAN-
DRO, La defensa supr anaci onal del der echo a un ambi ente sano, en GORDI LLO, GORDO, LOI ANNO,
ROSSI , Derechos Humanos, 3 ed., op. cit., cap. V; CARRI LLO PI ETRO, I GNACI O y NOCEDAL, RAL (edi ts.),
Legal Protection of the Environment in Developing Countries, Mxi co D.F., UNAM, 1976.
4.9
RI VERO, op. cit., 10 ed., p. 26. Ver tambi n MART N MATEO, Futur ol og a y admi ni str aci n
pbl i ca, REDA, p. 517 y ss. e infra, cap. I V, 8.3.
4.10
GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, op. cit., pp. 599-
602.
4.11
Nuestr o ar t. Al gunos pr obl emas jur di cos de l a actuaci n i nter naci onal de l as empr esas
pbl i cas ar genti nas, RADA, 11: 42 (Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1976).
4.12
REAL, ALBERTO RAMN, Al gunas per specti vas humani stas y democr ti cas del der echo
admi ni str ati vo contempor neo, Revista de Derecho Pblico, n 2 (Buenos Ai r es, 1983); PAREJO
ALFONSO, LUCI ANO, Estado social y Administracin pblica, Madr i d, Ci vi tas, 1983; infra, cap. I V.
PARTE GENERAL I I -14
va. Ahora se i ntenta consegui r una soci edad cada vez ms parti ci pati va. Los
esquemas cl si cos de l a democraci a representati va no se rechazan, pero se pos-
tul an como i nsufi ci entes: hay que crear nuevas y adicionales formas de partici-
pacin del pueblo en el poder, de modo tal que su i nfl uenci a en l no se l i mi te a
l a el ecci n de candi datos el ectoral es.
Aparecen as ml ti pl es canal es de parti ci paci n pol ti ca, no todos l os cual es
se han aceptado ni i ntroduci do en l os si stemas pol ti cos y admi ni strati vos vi -
gentes, pero que necesari amente habrn de serl o con el correr del ti empo. Al go
se ha previ sto, aunque escaso, en l os arts. 39 y 40 de l a Consti tuci n en materi a
de mecani smos de democraci a semi di recta (l a l egi sl aci n sobre i ni ci ati va popu-
l ar es tanto o ms pobre); tambi n se avanza en todo el mundo en materi a de
organi zaci ones no gubernamental es. Hemos pl anteado desde hace ti empo este
conjunto de temas,
13
e i nsi sti do en el l os a tr avs de ar ts.
14
y l i br os,
15
pero su
aceptaci n es l enta y di fi cul tosa.
16
Como mani festaci ones del mi smo cri teri o
rector, van apareci endo otros pri nci pi os semejantes:
4.2.2.1. El consenso y la adhesin
Ya no basta ni sati sface l a deci si n uni l ateral ejecutori a de l a admi ni straci n,
semejante a l a rel aci n jerrqui ca castrense: ahora se ti ende a un l i derazgo fun-
dado en el consenso de l os l i derados, en el cual l a ejecuci n de l as deci si ones exi ge
cada vez ms l a adhesi n del que ser objeto de su apl i caci n, como as tambi n
del funci onari o que ser el rgano ejecutor.
17
4.2.2.2. La motivacin o explicacin
Del mi smo modo, l o que fue en el pasado sl o exi genci a jur di ca, que el acto admi -
ni strati vo contuvi era una moti vaci n o expl i ci taci n de sus fundamentos, es
hoy tambin una exi genci a pol ti ca; ahora hay un deber jur di co y pol ti co, so-
4.13
Cauces de par ti ci paci n ci udadana, en Crnica del V Congreso Hispano Luso America-
no Filipino de Municipios, Madr i d, t. I , 1970, pp. 1057-85; y en el l i br o La planificacin en los
entes locales, t. I , Bar cel ona, Estudios generales, 1971, pp. 37-63.
4.14
Vi ejas y nuevas i deas sobre parti ci paci n en Amri ca Lati na, Revista I nternacional de
Ciencias Administrativas (Brusel as, 1981), vol . XLVI I -1981, 2: 126; reproduci do en nuestro l i bro
Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina, op. cit., cap. I ; La parti ci -
paci n admi ni strati va, en el l i bro Congreso iberoamericano sobre sociedad, democracia y admi-
nistracin, Madri d, I NAP, 1985, p. 199 y ss.
4.15
Nuestr os l i br os Planificacin, participacin y libertad en el proceso de cambio, op. cit.;
Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina, op. cit.; La administra-
cin paralela, op. cit.
4.16
El relato de una de estas luchas puede verse en nuestro art. An Ombudsman for Argentina: Yes,
but, International Review of Administrative Sciences, Br usel as, vol . L-1984, 3: 230; tr aduci do
al por tugus en l a Revista de Direito Pblico, 75: 75 (San Pabl o, 1985); tr aduci do al castel l ano
en l a Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica, 105: 16.
4.17
RI VERO, JEAN, pr opos des mtamor phoses de l admi ni str ati on daujour dhui : dmocr a-
ti e et admi ni str ati on: Mlanges offerts Ren Savatier, Par s, Dal l oz, 1965, p. 821 y ss., p. 830.
I I -15 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
ci al y cul tural , de explicar al ci udadano o habi tante por qu se l e i mpone una
norma y hay que convencerlo con l a expl i caci n; pues si no se l e expl i ca sati sfac-
tori amente, fal tar su consenso, que es base esenci al del concepto democrti co
actual y futuro del ejerci ci o del poder
18
y de l a efi caci a en el cumpl i mi ento de l a
deci si n. Ya l a democraci a es no sl o un modo de al canzar el poder, si no tam-
bi n un modo de ejercicio de l .
19
4.2.2.3. La participacin administrativa
Pero aun ms, se va advi rti endo que l a admi ni straci n no puede ni debe admi -
ni strar sol a: el puebl o admi ni strati vo debe participar en la decisin administra-
tiva misma. El control soci al permanente, su organi zaci n y di fusi n a nuevos
mbi tos podrn asegurar una mayor democrati zaci n y una ms efecti va sati s-
facci n de l as aspi raci ones soci al es. Si l a admi ni straci n pbl i ca es un i nstru-
mento para tal es objeti vos, debe consti tui r una de l as pri meras reas de acci n
donde l a parti ci paci n se i nsti tuci onal i ce.
20
Aparece as l a mul ti pl i caci n de l as tcni cas consul ti vas, tanto a l os sectores
i nteresados como al pbl i co en general (l as audi enci as pbl i cas
21
previ as a l a emi -
si n de una nueva norma regl amentari a o a l a adopci n de un proyecto i mpor-
tante) y l a gesti n parti ci pati va
22
de l os di versos servi ci os pbl i cos.
23
El ar t. 42
4.18
Como di ce RI VERO, op. cit., p. 827 y ss., ya l a democr aci a es no sl o un modo de desi gnaci n
del poder , si no tambi n un modo de ejer ci ci o del poder . Se tr ata de super ar as , a tr avs de l a
expl i caci n y l a par ti ci paci n, l a mani fi esta contr adi cci n entr e un poder for jado por ci udada-
nos y una Admi ni str aci n que tr ata a l os ci udadanos como si mpl es sujetos.
4.19
RI VERO, op. cit., p. 827 y ss. Afi r ma BENVENUTI que l a par ti ci paci n es una l i ber tad del post-
moder ni smo: I l nuovo cittadino. Tra garanta e libert attiva, Venezi a, Mar si l i o, 1994, p. 60 y
ss. Ver tambi n ELI A, LEOPOLDO, La nuova ci ttadi nanza, en el l i br o de l a UNI VERSI DAD DE VENECI A,
Studi in onore di Feliciano Benvenuti, t. I I , Mdena, Mucchi Edi tor e, 1996, p. 723 y ss.; GHETTI ,
GI ULI O, Al cune consi der azi oni su i l nuovo ci ttadi no, en l a mi sma obr a, p. 835 y ss.; ETTORE,
ROTELLI , I l nuovo ci ttadi no di Fel i ci ano Benvenuti , en l a mi sma obr a ci tada, t. I V, p. 1527 y ss.;
CHI TI , MARI O P., Atti di consenso, i gual obr a, t. I I , p. 493 y ss.
4.20
MART NEZ NOGUEI RA, ROBERTO, Par ti ci paci n soci al y r efor ma admi ni str ati va en l a Ar genti -
na: bases par a una estr ategi a, en Desarrollo Econmico, 13: 347, 367 (Buenos Ai r es, 1973).
4.21
Ver infra, t. 2, cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca y sus r efer enci as; GELLI ,
Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., comentar i o al ar t. 42, 3.4, Educaci n del
consumi dor , publ i ci dad y pr opaganda, pp. 377-8; DARGENI O, I NS, La justicia administrativa en
Argentina, Buenos Ai r es, FDA, 2003, cap. V, 94, La i nter venci n acti va de l a soci edad como
modal i dad del ejer ci ci o de l a funci n admi ni str ati va, p. 154.
4.22
Ver SCHEI BLER, GUI LLERMO, El pr esupuesto par ti ci pati vo y l a emer genci a en l a Ci udad
Autnoma de Buenos Ai r es, en AHE, DAFNE SOLEDAD (coor d.), El derecho administrativo de la
emergencia, I I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 269-81; ALANI S, SEBASTI N D., El acceso a l a i nfor -
maci n pbl i ca como el emento tr ansfor mador de l a emer genci a, en AHE (coor d.), op. cit., pp.
69-82.
4.23
Nuestr o ar t. La par ti ci paci n admi ni str ati va, en Congreso I beroamericano sobre Socie-
dad, Democracia y Administracin, Al cal de Henar es, I nsti tuto Naci onal de Admi ni str aci n
Pbl i ca, 1985, pp. 199-211; r epr oduci do en RDP, 74: 15 (San Pabl o, 1985); CAPLAN, ARI EL, La
par ti ci paci n de l os usuar i os en mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.),
El derecho administrativo de la emergencia, I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 171-5.
PARTE GENERAL I I -16
de l a Consti tuci n exi ge en su prrafo tercero l a necesari a parti ci paci n de l as
asoci aci ones de consumi dores y usuari os y de l as provi nci as i nteresadas, en l os
organi smos de control .
5. Los rganos de control del proceso
5.1. La insuficiencia cualicuantitativa de los controles
Se pl antea un futuro i nci erto al derecho admi ni strati vo: en pri mer l ugar, es
obvi a l a i nsufi ci enci a del control , no sol amente judi ci al en materi a admi ni stra-
ti va,
1
si no tambi n pol ti co,
2
con l a consi gui ente necesi dad de fortal ecerl os y
ampl i ar l os
3
al poder econmi co. Pero hay progresos.
5.2. Nuevos rganos y modalidades de control
En 1994 hubo en el pa s un i mportante avance consti tuci onal con l a i nsti tuci n
del Consejo de l a Magi stratura (art. 114), el Jurado de Enjui ci ami ento de Magi s-
trados (art. 115), el Defensor del Puebl o (art. 86), l a Audi tor a General de l a Na-
ci n (art. 85), el restabl eci mi ento de l a i ndependenci a del Mi ni steri o Pbl i co (art.
120), l a previ si n consti tuci onal de medi os de parti ci paci n semi di recta como l a
i ni ci ati va y l a consul ta popul ar (arts. 39 y 40), l a ampl i aci n del amparo i ncl uyen-
do l a tutel a de l os derechos de i nci denci a col ecti va en general y el habeas data
(art. 43), l a parti ci paci n de l os usuari os en l a di recci n de l os rganos de control
de l os servi ci os monopl i cos (art. 42), con ms l a publ i ci dad,
4
antes i nexi stente, de
l as sesi ones del Senado para bri ndar acuerdos en l a desi gnaci n de l os magi stra-
dos de l a Corte Suprema (art. 99 i nc. cuarto). Profunda es a su vez l a ml ti pl e
reforma que i ntrodujo l a Convenci n I nterameri cana contra l a Corrupci n, en
1997 y l a Convenci n I nternaci onal contra el soborno trasnaci onal (l ey 25.319);
ms di versos fal l os de nuestra Corte Suprema y pronunci ami entos i nternaci ona-
l es, que expl i camos en el cap. VI . Cabe l uchar por l a efecti vi dad de esas reformas:
queda todav a por hacer.
a) Es i ndi spensabl e decupl i car el nmero de jueces contenci osoadmi ni stra-
ti vos de pri mera i nstanci a, cuyo nmero actual es una verdadera denegaci n de
5.1
PARADA VZQUEZ, JOS RAMN, Pr i vi l egi o de deci si n ejecutor i a y pr oceso contenci oso, RAP:
55: 65 (Madr i d, 1968); Rpl i ca a Ni eto sobr e el pr i vi l egi o de l a deci si n ejecutor i a y el si stema
contenci oso-admi ni str ati vo, RAP, 59: 41 (Madr i d, 1969); GONZLEZ PREZ, JESS, Administracin
pblica y libertad, Mxi co, 1971, p. 67 y ss.
5.2
REAL, Los di ver sos si stemas de contr ol pol ti co y admi ni str ati vo del Estado, Revista de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ao XXI I , ener o-di ci embr e de 1971, 1/4: 324 (Monte-
vi deo, 1972).
5.3
BACHOFF, OTTO, Der Verfassungsrichter zwischen Recht und Politik, Tubi ngen, 1963, p. 41
y ss.; AI KI N, CHARLES, The Uni ted States of Nor th Amer i ca Supr eme Cour t: New Di r ecti ons i n
the 20th Centur y, en el l i br o de homenaje a SAYAGUS LASO, t. I I I , Madr i d, 1971, p. 139 y ss., etc.
5.4
Ver GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., comentar i o al ar t. 42, 3.4,
Educaci n del consumi dor , publ i ci dad y pr opaganda, pp. 377-8.
I I -17 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
justi ci a;
5
tambi n hace fal ta dotarl os de l os medi os adecuados para el desempe-
o de su magi stratura. Exi ste una i ncre bl e desproporci n entre el nmero de
profesi onal es de derecho matri cul ados sol amente en l a Capi tal Federal y el
comparati vamente i nexi stente nmero de juzgados en materi a admi ni strati va
en l os cual es puedan ejercer su profesi n. Produci r abogados que no ti enen
tri bunal es parece un verdadero si nsenti do.
6
Hay que sol uci onar en l a provi nci a de Buenos Ai res l a i ncre bl e saga del
constante i ncumpl i mi ento de l a Consti tuci n y del Cdi go Procesal Admi ni stra-
ti vo, con l a efecti va puesta en funci onami ento de l os magi strados desi gnados
por concurso y previ a i ntervenci n del Consejo de l a Magi stratura.
7
b) Debe mantenerse el esfuerzo judi ci al en hacer cumplir l a Consti tuci n
para l os derechos de i nci denci a col ecti va
8
y ejerci tar l a l ey de defensa del usua-
ri o y consumi dor.
9
c) Cabe resol ver en mayor grado l a suspensi n judi ci al de l os actos admi ni s-
trati vos, medi das cautel ares i nnovati vas, autnomas, precautel ares i nnovati -
vas,
10
etc., en defensa de l os i ndi vi duos enfrentados al poder estatal o al poder
de ti tul ares de monopol i os o excl usi vi dades y pri vi l egi os. Mucho se ha hecho en
l a materi a en l os pri meros meses del 2002, en l as causas ori gi nadas por l a
debacl e fi nanci era.
11
d) Corresponde crear en el orden l ocal y en l as di versas reparti ci ones dota-
das de sufi ci ente i mportanci a espec fi ca l a i nsti tuci n del Ombudsman o Defen-
sor a del Puebl o,
12
ya exi stente en el orden naci onal desde 1994 y en el orden
5.5
Un ejempl o actual en AHE, DAFNE SOLEDAD, El desampar o del ampar o, op. cit.; La r eal i dad
del fuer o, op. cit.
5.6
Ver tambi n CARRI , GENARO, Funci ones de l as facul tades de der echo en l a Repbl i ca
Ar genti na, Discrepancias, 1: 7 (Buenos Ai r es, FACA, 1983).
5.7
Ver nuestr o ar t. La j usti ci a admi ni str ati va en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es (Una
contr ar r efor ma i nconsti tuci onal ), ED, 30-XI -01; edi tado y r epr oduci do en l a REDEp, Quer -
tar o, FUNDAp, Fundaci n Uni ver si tar i a de Der echo, Admi ni str aci n y Pol ti ca, S.C., 2001-1,
nmer o especi al a car go de NAVA NEGRETE, ALFONSO y otr os (coor d.), Justi ci a admi ni str ati va en
Mxi co y en I ber oamr i ca, pp. 205-26; r epr oduci do, con modi fi caci ones, bajo el t tul o Admi -
ni str ar si n justi ci a, RAP Provincia de Buenos Aires, 2003, ao 1, nmer o 1, pp. 11-25; POLI CE,
ARI STI DE, I l processo amministrativo in Argentina. Garanzie dello Stato di diritto ed emergenza
economica, Mi l n, Gi uffr , 2002, pp. 83-8.
5.8
El l o ha teni do un vi gor oso desar r ol l o jur i spr udenci al : infra, t. 2, caps. I I a I V.
5.9
Que tambi n puede r efor zar se por l a v a del der echo pr i vado, como l o anal i za POLO,
EDUARDO, La protecci n del consumi dor en el derecho pri vado, Madr i d, Ci vi tas, 1980. Ver
tambi n ARENA, GREGORI O, L utente-sovr ano, en Studi in onore di Feliciano Benvenuti, op.
cit., t. I , p. 147 y ss.
5.10
BRUNO DOS SANTOS, MARCELO A., Las l l amadas pr ecautel ar escontr a l a admi ni str aci n
pbl i ca: un apor te pr etor i ano al debi do r esguar do de l a tutel a judi ci al efecti va, LL, SJ DA,
juni o de 2003, en pr ensa.
5.11
Ver nuestr o ar t. Cor r al i to, Justi ci a Feder al ..., op. cit.
5.12
Ampl i ar infra, cap. XI I , Los r ganos del Estado, 14.1, El Defensor del Puebl o y cap.
XV, Los entes r egul ador es, 14.2, El Defensor del Puebl o naci onal .
PARTE GENERAL I I -18
l ocal , ai sl adamente, un poco antes. A parti r de su ori gen nrdi co sajn, l a expe-
ri enci a comparada, en pa ses desarrol l ados o no, es tan abundante que cabe
desear su conti nuada expansi n.
13
Luego de un comi enzo i nci erto en nuestro
pa s,
14
su consagraci n a ni vel naci onal en el art. 86 de l a Consti tuci n permi te
abri gar esperanzas sobre su futuro desarrol l o a ni vel sectori al , provi nci al y
muni ci pal .
e) Rei teramos que es necesari o establ ecer que en todos l os rganos col egi a-
dos de l a admi ni straci n debe haber representaci n, aunque sea mi nori tari a,
pero con voz y voto, de l os usuari os del servi ci o y asoci aci ones i ntermedi as
(col egi os profesi onal es, p. ej.). Ya recordamos que el art. 42 de l a Consti tuci n
l o exi ge en l os entes de control de servi ci os pbl i cos, para l a protecci n de l os
usuari os y consumi dores;
f) Debe cumpl i rse con el si stema de audi enci as pbl i cas previ as a l a emi si n
de toda norma general por l a admi ni straci n y a l a aprobaci n de todo proyecto
admi ni strati vo que i mporte l a modi fi caci n del medi o ambi ente o l as condi ci o-
nes bsi cas de prestaci n de un servi ci o pbl i co, p. ej. tari fas. Las audi enci as
pbl i cas estn exi gi das por l os marcos regul atori os del gas y l a el ectri ci dad,
pero se trata ya de una apl i caci n espec fi ca del pri nci pi o general de l a audi en-
ci a previ a que consagra l a Consti tuci n.
15
g) Es conveni ente promover mecani smos arbi tral es;
16
crear tri bunal es admi -
ni strati vos
17
a l os cual es el parti cul ar pueda acudi r voluntariamente y sin prdi-
da o desmejora de su derecho a acudir en cualquier momento a la va judicial,
sin agotar la va del tribunal administrativo si no lo desea: ambos, si n susti tui r
ni supl i r l a justi ci a, pueden ser i nsti tuci ones a parti r de l as cual es fortal ecer un
nuevo sistema i ntegrado de mecani smos de control , con un estndar m ni mo,
coherente y razonabl e, de control de legitimidad y oportunidad.
5.13
WADE, H. W. R. y SCHWARZ, BERNARD, Legal Control of Government, Oxfor d, 1962, pp. 64-73;
DEBBASCH, CHARLES, Science administrative, Par s, 1972, pp. 641-51; ROBERT, MARTI N, The Om-
budsman i n Zambi a, en The J ournal of Modern African Studies, 15-2: 239 (1997); YASH P.
GHAI , The Per manent Commi ssi on of Enqui r y, cap. V del l i br o de MARTI N (compi l ador ), Law
and Personal Freedom in Tanzania; WI LLI AMS, DAVI D W., Maladministration. Remedies for
I njustice, Londr es Oyez Publ i shi ng Li mi ted, 1976; WHEARE, K.C, Mal-administration and its
remedies, Londr es, Stevens & Son, 1973, etc.
5.14
Nuestr o ar t. An Ombudsman for Ar genti na: Yes but..., en l a I nternational Review of
Administrative Sciences, Br usel as, vol . L-1984, 3: 230; tr aduci do y r epr oduci do en RAP, 105:
16 (Buenos Ai r es) y RDP, 75: 76 (San Pabl o).
5.15
Ver infra, t. 2, op. cit. cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca; HUTCHI NSON, TOMS,
Al gunas consi der aci ones sobr e l as audi enci as pbl i cas (una for ma de par ti ci paci n del ci uda-
dano), en AA.VV., J ornadas jurdicas sobre servicio pblico de electricidad, Buenos Ai r es,
ENRE, 1995, p. 325 y ss.; DERI SI DE MAC MAHON, SYLVI A, El r gi men de audi enci as pbl i cas, en
AA.VV., J ornadas jurdicas..., op. cit., p. 309 y ss.
5.16
I nfra, t. 2, caps. XVI I y XVI I I .
5.17
Nos r emi ti mos al cap. XI de Derechos Humanos, op. cit.
I I -19 PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
5.3. El sistema y los intersticios
El desaf o de l a poca que se aveci na no es sol amente crear l os mecani smos que
fal tan o mejorar l os exi stentes, si no i ntegrarl os en un si stema i nterrel aci onado
y armni co; el i mi nar contradi cci ones, superposi ci ones i nnecesari as, confl i ctos
y cel os superfl uos, controversi as i nterpretati vas fruto de l a di versa formaci n
profesi onal de qui enes al propi o ti empo i nterpretan l as mi smas normas jur di -
cas, si endo unos abogados y otros contadores y l os i ntersti ci os del control , l as
ti erras de nadi e por donde puedan fi l trarse y l o hacen efecti vamente l os com-
portami entos arbi trari os o abusi vos del poder.
Por tal es i ntersti ci os, en efecto, es por donde se ha creado nada menos que l a
deuda externa que el pa s ha acumul ado si n control al guno desde hace dcadas, en
ocasi ones a tasas fuera de mercado, para i nversi ones y gastos en su mayor parte
no producti vos: eso ni ngn rgano de control consi der de su competenci a verl o a
ti empo como para preveni rl o.
18
Las consecuenci as fueron i nel uctabl es.
19
Al momento de recordarl o, desde l uego, l a cuesti n ya no es materi a de rganos
de control admi ni strati vo, si no de hi stori adores o de jueces penal es. No est al l l a
cl ave de l a cuesti n, pues no si empre se hal l ar del i to en l os eventual es errores o
i ncl uso desati nos de l as autori dades pbl i cas; l o mejor es preveni rl os y evi tar
su repeti ci n. En todo caso, bueno es tener presente que una contrataci n o un
gasto i nefi ci ente es ahora i l egal , a parti r del art. I I I i nc. 5 de l a Convenci n
I nterameri cana contra l a Corrupci n.
20
Puede, entonces, tambi n confi gurar
del i to de i ncumpl i mi ento de l os deberes del funci onari o pbl i co.
5.18
Ver nuestr o ar t. El contr ato de cr di to exter no, Revista de Administracin Pblica, 97:
423 (Madr i d, 1982); r epr oduci do en AA. VV., Contratos administrativos, Buenos Ai r es, As-
tr ea, 1982, t. I I , cap. XXI I I ; Revista de Direito Pblico, 70: 5 (San Pabl o, 1984); r esumi do en el
cap. I V de nuestr o l i br o Despus de, op. cit. Ver tambi n infra, cap. XI , 4.4.3.
5.19
Ver nuestr o ar t. El Estado de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F, 1050.
5.20
Ver nuestr os ar ts. Un cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Convenci n I nte-
r amer i cana Contr a l a Cor r upci n, LL, 1997-E, 1091; La contr ataci n admi ni str ati va en l a
Convenci n sobr e l a Lucha contr a el Cohecho de Funci onar i os Pbl i cos Extr anjer os en l as
Tr ansacci ones Comer ci al es I nter naci onal es(l ey 25.319) y en l a Convenci n I nter amer i cana
contr a l a Cor r upci n, J A, n especi al de der echo admi ni str ati vo del 20-XI I -01. Por su gr fi ca
cr udeza, nos r emi ti mos al uso del pr i nci pi o de efi ci enci a en un par ti cul ar caso de der echo
pr i vado: C. Ci vi l y Com. San I si dr o, Sal a I , octubr e 31 de 1996, C., J . M. c. G. M., G. y otros,
LLBA, 1997-226. No es cuesti n sl o de pr ocedi mi entos, l o es tambi n de r esul tados.
1.1
Comp. NAVA NEGRETE, ALFONSO, Derecho Administrativo Mexicano, Mxi co, D.F., F.C.E.,
1995, pp. 11-7.
1.2
HAAS, DI ETHER, System der ffentl i chrechtl i chen Entschdi gungspfl i chten, Kar l sr uhe,
1955, p. 7.
Captulo I I I
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. Bases polticas
1
1. Libertad y autoridad en el derecho administrativo
El derecho admi ni strati vo es por excel enci a l a parte del derecho que ms aguda-
mente pl antea el confl i cto permanente entre l a autori dad y l a l i bertad. Estado e
i ndi vi duo, orden y l i bertad: l a tensi n encerrada en estas i deas si ntti cas es i nso-
l ubl e;
2
pero aunque admi tamos l a posi bi l i dad de un equi l i bri o entre ambos, es
evi dente que l a obtenci n de tal equi l i bri o ha de ser una di f ci l y del i cada tarea.
Hay mucha gente i ncl i nada a construi r, no un equi l i bri o, si no un si stema al
servi ci o del poder. Hay, tambi n, muchas personas si rvi endo al poder de turno
desde el campo de l a doctri na.
La hi stori a regi stra pri mero el despoti smo estatal sobre l os i ndi vi duos; l uego y
como reacci n, l a exacerbaci n de l os derechos del i ndi vi duo frente a l a soci edad;
por fi n y como anhel o, el equi l i bri o razonado de l os dos el ementos esenci al es del
mundo contemporneo l i bre: i ndi vi duo y soci edad, i ndi vi duo y Estado. Pero ese
equi l i bri o que se anhel a es i nasi bl e: l o que para unos representa l a cmoda sol u-
ci n de l a tensi n es para otros una sumi si n o un atropel l o; esa i ncerti dumbre
ti ende a resol verse en un autori tari smo revi vi do. Es necesari o, as , buscar el equi -
l i bri o del propi o cri teri o en base al cual se anal i zarn l as tensi ones y contraposi -
ci ones del i ndi vi duo y el Estado. Ese equi l i bri o pri mari o es equi l i bri o espi ri tual y
pol ti co, es sensi bi l i dad jur di ca y tambi n humana; es preocupaci n constante
por l l enar no sl o formal si no tambi n sustanci al mente l os requeri mi entos de l a
justi ci a.
I I I -2 PARTE GENERAL
2. Teoras estatistas del derecho administrativo
En este aspecto puede encontrarse a menudo vari ados refl ejos de una ci erta i nsen-
si bi l i dad pol ti ca y humana haci a l a justi ci a. Cuando el que anal i za l a controver-
si a concreta entre un i ndi vi duo y el Estado se deja l l evar por l a comodi dad de l a
sol uci n negati va para el pri mero; cuando en l a duda condena, resol vi endo en
contra del parti cul ar; cuando en l a di fi cul tad del probl ema jur di co se absti ene de
ahondarl o y l o resuel ve favorabl emente al poder pbl i co; cuando crea, prohi ja y
desarrol l a supuestas teor as que si n fundamento ni anl i si s dan stos y aqul l os
poderes al Estado o sus l i cenci atari os monopl i cos; cuando ni ega l os argumentos
que reconocen un mbi to de l i bertad; cuando se i ncl i na haci a el sol de l os podero-
sos, entonces est destruyendo desde adentro una de l as ms bel l as y esenci al es
tareas del derecho admi ni strati vo: l a protecci n de l a l i bertad humana.
1
Ms l amentabl e aun es que esas acti tudes no suel en ser desembozadas: nadi e
di ce abi ertamente que el Estado l o es todo y el i ndi vi duo nada. I ncl uso es posi bl e
que se exprese con vehemenci a acerca de l os abusos de l os poderes pbl i cos y del
respeto a l as garant as i ndi vi dual es... pero de qu val en esas decl amaci ones, si
cuando se trata de dar una sol uci n a un probl ema concreto a una pequea
cuesti n que no deci de l a vi da o l a muerte de un i ndi vi duo, pero que entraa un
verdadero confl i cto entre autori dad e i ndi vi duo, se ol vi dan l as decl araci ones y se
resuel ve fci l mente que ese i ndi vi duo en ese caso no ti ene razn? De qu val en
aquel l os pri nci pi os, si l uego en cada materi a y cuesti n de detal l e se l os ol vi da,
se l os contradi ce, se l os destruye? Este es uno de l os pri nci pal es probl emas pol ti -
cos que afectan al derecho admi ni strati vo, a tal punto que ese desbal ance a favor
del poder y en contra del ci udadano parece ti pi fi cante del derecho admi ni strati vo
vi vi ente.
2
3. Orientacin a seguir
El equi l i bri o pol ti co, l a sensi bi l i dad jur di ca, no se sati sfacen con nuevas pal a-
bras sobre l a l i bertad; deben ser el leit motiv de todo l o que se pi ensa y resuel ve
sobre derecho admi ni strati vo; deben ser l a preocupaci n constante del juri sta, no
sl o en l os grandes probl emas i nsti tuci onal es, si no tambi n en l os pequeos y a
veces tedi osos probl emas di ari os.
Cuntos temas, l l amati vos o ri dos, esconden sol apadamente ese profundo de-
sequi l i bri o! Probabl emente pasarn si gl os antes de que se l os a sl e y corri ja; o tal
vez el l o no suceder nunca; pero debe quedarnos al menos el pri nci pi o rector, l a
2.1
Como di ce BODENHEI MER, EDGAR, Teora del derecho, Mxi co, 1964, p. 117: Esta r ama del
Der echo ti ene como mi si n sal vaguar dar l os der echos de l os i ndi vi duos y gr upos fr ente a
i nvasi ones i ndebi das por par te de l os r ganos admi ni str ati vos; l a del i mi taci n de esta r ea de
contr ol es, por tanto, una de l as funci ones ms esenci al es del Der echo Admi ni str ati vo.
2.2
Al cuesti onar i gual desbal ance en el der echo penal , se di ce de su admi ni str ati vi zaci n:
ZAFFARONI , EUGENI O R., Derecho Penal. Parte General, Buenos Ai r es, EDI AR, 2000, 35, I V, p.
511.
I I I -3
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
preocupaci n constante, por i nsufl ar ese equi l i bri o y esa justi ci a en toda cues-
ti n que i nvol ucre una rel aci n i ndi vi duo-Estado; por revi sar con cri teri o pro-
fundamente cr ti co, con l a metdi ca duda cartesi ana, l os fundamentos y sol u-
ci ones de cada i nsti tuci n o di mi nuta cuesti n a l a que nos toque abocarnos,
con l a atenci n al erta para descubri r y cauteri zar esos desv os y resabi os que
consti tuyen el trasfondo y l a rai gambre de l a enfermedad soci al y pol ti ca ar-
genti na.
Y encontraremos as que muchas veces es posi bl e dar sol uci ones ms jur di cas
y ms tcni cas, i ncl uso desde el punto de vi sta posi ti vo, para controversi as que un
errado enfoque pol ti co hab a di storsi onado y oscureci do.
4. La divisin de los poderes y el derecho administrativo
Tambi n es i mportante adverti r acerca de l a fundamental i mportanci a pol ti ca
que ti ene l a i nterpretaci n que se asi gne a l a pri mi geni a teor a de l a di vi si n de
l os poder es, fr enos y contr apesos, etc. El l a fue concebi da como gar ant a de l a
l i bertad, para que el poder contenga al poder a travs del mutuo control e i nte-
racci n de l os vi ejos tres grandes rganos del Estado: Poder Legi sl ati vo, Poder
Ejecuti vo, Poder Judi ci al .
Hoy en d a se busca l a fractura del poder, para que nadi e l o pueda vol ver a
reuni r en una ni ca mano; por el l o se agregan ms rganos consti tuci onal es i nde-
pendi entes. Eso cuesta mucho en pa ses caudi l l i stas como el nuestro, como l o
prueba constantemente l a hi stori a.
1
Si n embargo, es muy frecuente que l a teor a
se di storsi one y que l a prcti ca no ofrezca si no un remedo de l a di vi si n de pode-
res; por el l o es necesari o preguntarse cul es real mente el equi l i bri o previ sto en l a
Consti tuci n, qu es l o que ocurre en l a real i dad y cul es son l as tendenci as que
debemos segui r o evi tar. A el l o nos referi mos a conti nuaci n.
4.1. Equilibrio terico de los poderes
Pues bi en, el si stema de l a di vi si n de poderes previ sto en nuestras Consti tuci o-
nes est en pri nci pi o contempl ando un determi nado equi l i bri o. En ese equi l i bri o
que no es necesari amente i gual dad l a jerarqu a rel ati va de l os poderes puede
ubi carse a nuestro jui ci o y si empre con referenci a a l o di spuesto en l a Consti tu-
ci n, de l a si gui ente manera: el Poder Ejecuti vo est supedi tado al Poder Legi sl a-
ti vo y el Poder Legi sl ati vo al Poder Judi ci al .
El l o es as por di ferentes razones: en pri mer l ugar, l a supremac a consti tuci o-
nal del Legi sl ati vo sobre el Ejecuti vo se evi denci a por l o menos a travs de una
tri pl e preemi nenci a del Poder Legi sl ati vo:
a) Di spone qu es l o que el Poder Ejecuti vo puede o no gastar, en l a l ey de
4.1
Ver SNOW, PETER y MANZETTI , LUI GI , Political Forces in Argentina, Wespor t, Connecti cut,
Pr aeger , 1995, 3 ed., cap. I I y ss.
I I I -4 PARTE GENERAL
pr esupuesto; b) di spone qu es l o que debe hacer o no, en el marco de toda l a
l egi sl aci n que l e puede di ctar para regi r l a vi da admi ni strati va; c) si no est
sati sfecho con su gesti n l o puede remover medi ante el jui ci o pol ti co; d) aun-
que el Poder Ejecuti vo puede vetar una l ey del Congreso, ste puede de todas
maneras i nsi sti r en su sanci n con una mayor a determi nada y en tal caso l a
facul tad de veto del Poder Ejecuti vo cesa. La l ti ma deci si n en esta rel aci n
Parl amentoEjecuti vo l a ti ene si empre, en el marco de l a Consti tuci n, el Po-
der Legi sl ati vo.
A su vez l a subordi naci n del Poder Legi sl ati vo al Poder Judi ci al deri va de que
el segundo ti ene l a atri buci n de decl arar anti jur di cas, por i nconsti tuci onal es,
l as l eyes del Congreso, mi entras que ste no ti ene atri buci n al guna para rever
l as deci si ones de aqul . Tanto es el l o as que exi ste un afori smo de acuerdo al cual
La Consti tuci n es l o que l a Corte Suprema di ce que es: estando en manos del
Poder Judi ci al en el orden i nterno l a i nterpretaci n fi nal , i ndi scuti bl e, del senti do
y al cance de l as normas consti tuci onal es, es obvi o que es el Poder Judi ci al el que
ti ene, en el si stema consti tuci onal , pri mac a sobre el Poder Legi sl ati vo.
No al tera esta concl usi n l a ci rcunstanci a de que sea el Poder Ejecuti vo con
acuerdo del Senado el que desi gne a l os jueces de l a Corte Suprema, porque en
pocas normal es que son l as que l a Consti tuci n contempl a l a estabi l i dad de
l os magi strados hace que l a desi gnaci n de uno u otro juez en l os cargos vacantes
tenga efectos sl o a l argo pl azo, modi fi cando qui zs l as i nterpretaci ones vi gentes
del orden jur di co l uego de al gunos aos, cuando qui enes l os nombraron no estn
ya seguramente en sus cargos. Por l o que hace a l os efectos i nmedi atos de l a
desi gnaci n de magi strados en l a vi da pol ti ca, sta es usual mente m ni ma, por l a
composi ci n col egi ada de l os tri bunal es superi ores. Los efectos a l argo pl azo pue-
den al terar el curso de l a juri sprudenci a pero no l a rel aci n efecti va Poder Judi -
ci al -Poder Legi sl ati vo-Poder Ejecuti vo. La desi gnaci n del resto de l os jueces por
i ntermedi o del Consejo de l a Magi stratura es un i mportante progreso en l a mate-
ri a, desde l uego.
4.2. Desequilibrio real
Si n embargo, ese equi l i bri o previ sto en l a Consti tuci n no es el que funci ona en l a
prcti ca ni tal vez haya funci onado nunca real mente as . Por una seri e de ci r-
cunstanci as soci al es y pol ti cas, el Poder Ejecuti vo no est someti do al Poder Le-
gi sl ati vo si no que ste depende de aqul :
a) Dado que l os nombrami entos de funci onari os pbl i cos l os hace el Poder Eje-
cuti vo y que una parte l amentabl emente i mportante del xi to pol ti co de l os parl a-
mentari os l a hace su habi l i dad para obtener retri buci ones y puestos para sus
afi l i ados y sostenedores, resul ta que cada parl amentari o est por l o general
sol i ci tando del Ejecuti vo el nombrami ento de al gn ami go o correl i gi onari o, en
I I I -5
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
l a admi ni straci n pbl i ca, con l o cual el l egi sl ador se col oca en posi ci n de peti -
ci onante ms o menos sumi so al Ejecuti vo de qui en sol i ci ta el favor graci abl e
del caso.
b) Puesto que el Presi dente de l a Repbl i ca suel e ser, formal o i nformal men-
te y sal vo pocas excepci ones, l a cabeza vi si bl e del parti do gobernante, l os di pu-
tados y senadores no pueden tampoco tomar una acti tud muy fi rme de control ,
con el temor de perjudi car su carrera pol ti ca.
c) El Ejecuti vo, que cuenta con medi os de publ i ci dad que no estn en i gual
grado al al cance de l os l egi sl adores, l ogra usual mente crearse una i magen ms
popul ar en l a opi ni n pbl i ca que l a de l os l egi sl adores i ndi vi dual mente o del
Parl amento en conjunto. Esta i magen popul ar presi ona a su vez en favor del
Ejecuti vo y sus obras real es o presuntas y en contra del Congreso, destacando
si empre ms l os errores y defi ci enci as del segundo que l os del pri mero.
Adems, l a posi ci n del Poder Judi ci al se hal l a por l o general bastante dete-
ri orada, en pri mer l ugar, a nuestro entender, por su propi a cul pa: l os jueces
suel en entender, con desaci erto, que ti enen una ci erta responsabi l i dad pol ti ca
en l a conducci n del gobi erno y bajo esa i mpresi n juzgan muy benvol amente
l os actos del mi smo, entendi endo as cooperar con l . De este modo no sl o
dejan de ejercer su funci n, que no es gobernar si no juzgar de l a apl i caci n del
derecho a l os casos concretos, si no que tambi n pi erden poco a poco cri teri o
rector en l o que debi era ser su atri buci n espec fi ca. El Ejecuti vo, l ejos de agra-
decerl e esa supuesta col aboraci n, pasa entonces a suponer que no est si no
haci endo l o que debe y se l l ega as a que en l os pocos casos en que el Poder
Judi ci al se deci de fi nal mente a sentar su cri teri o jur di co, esto es poco menos
que moti vo de escndal o pbl i co y el Ejecuti vo ser el pri mero en protestar por
una supuesta i nvasi n de sus atri buci ones, que desde l uego no es tal . Por si
esto fuera poco, el Poder Judi ci al tambi n l i mi ta su propi o control de consti tu-
ci onal i dad de l as l eyes, i nventando pri nci pi os tal es como l os de que no puede
juzgar en general di cha consti tuci onal i dad, si no sl o en l os casos concretos y
con efectos restri ngi dos a esos casos; de que sl o decl arar l a i nconsti tuci onal i -
dad cuando sta sea cl ara y mani fi esta, como si no fuera su deber decl ararl a
cuando exi ste, sea o no mani fi esta, etc. Como resul tado de todo esto, el equi l i -
bri o ori gi nari amente conteni do en l a Consti tuci n para l os tres poderes se hal l a
profundamente al terado, i ncl uso dentro de un gobi erno de jure
2
y se pasa de
una jerarqu a: Poder Judi ci al Poder Legi sl ati voPoder Ejecuti vo, que ser a l a
correcta, a una exacta i nversi n; el orden de prel aci n rel ati va ser ahora Po-
der Ejecuti voPoder Legi sl ati voPoder Judi ci al .
4.2
Y con mayor r azn, por supuesto, si se tr ata de un gobi er no de facto.
I I I -6 PARTE GENERAL
4.3. Criterio rector a adoptarse
Es necesari o, pues, tener presente que l a cri si s del Congreso argenti no con sus
consecuenci as ya vi stas, da por resul tado un fal seami ento del pri nci pi o de l a
di vi si n de l os poderes, que l o l l eva a un extremo pel i groso para el manteni -
mi ento de l as l i bertades, que ti ene por funci n proteger. Por el l o, cuando se
trata de adoptar al guna acti tud ante di cha cri si s, esa acti tud no podr ser l a de
acentuarl a, despojando al rgano l egi sl ati vo de l as atri buci ones que no ha ejer-
ci do correctamente y dndosel as al Poder Ejecuti vo; si l o hi ci ramos, estar a-
mos di smi nuyendo aun ms l a di vi si n de poderes y con el l a l a l i bertad. Si n
di vi si n de poderes y l i bertad no sl o no habr Estado de Derecho, si no que
tampoco habr Estado de Bi enestar o Estado Soci al de Derecho al guno. Por
el l o, si queremos l l egar al Estado de Bi enestar
3
debemos hacerl o a travs del
Estado de Derecho y si encontramos que en ste funci ona mal uno de l os pode-
res que l o condi ci ona, l o que debemos hacer es corregi r sus defectos para que
funci one bi en y no acentuarl o aun ms. Si no l o hi ci ramos as , l l evar amos el
desequi l i bri o a su punto mxi mo. Es nuestro deber, entonces, tratar de mejo-
rar el equi l i bri o i nsti tuci onal y sol uci onar l a cri si s del Congreso o de l a justi ci a
fortal eci ndol os y a l a i nversa, parcel ando el poder admi ni strati vo en entes
regul adores i ndependi entes. Debemos i ndependi zar ms y ms funci ones para
asegurar l a conti nui dad democrti ca y qui tarl e traumati smo al cambi o de l a
fi gura presi denci al .
5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control
5.1. La transferencia y fractura del poder como control
Si tomamos como punto de parti da l a teor a de MONTESQUI EU, el control del po-
der se l ogra por su di vi si n entre di sti ntos rganos, no para aumentar l a efi ca-
ci a del Estado, si no para l i mi tarl a poni endo l mi tes a su acci onar: que el poder
detenga al poder. En el mundo actual , es el si stema de frenos y contrapesos,
que nuestra nueva Consti tuci n ahora profundi za creando di versos rganos nue-
vos de control , redi stri buyendo poder entre rganos exi stentes y creando meca-
ni smos nuevos que tambi n i mportan formas de control en uno u otro ti po de
rgano. A su vez, l a cl ave de l a democraci a norteameri cana l a ms vi eja del
mundo en funci onami ento conti nuo es, segn el profesor PETER SCHUCK de l a
Uni versi dad de Yal e, l a fractura del poder: que nadi e pueda control arl o todo. De
al l l a necesi dad, en nuestra transi ci n consti tuci onal del 24 de agosto de 2004,
1
de traspasar el poder regul ador en sede admi ni strati va a enti dades o autori da-
4.3
U otr a denomi naci n con l a cual se qui er a expr esa l a acci n del Estado par a mi ti gar l os
pr obl emas soci al es. Ver infra, secci n I I I .
5.1
Al caducar todas l as l eyes de del egaci n, como expl i camos en el cap. VI I , Regul aci n
econmi ca y soci al , del t. 2, op. cit.
I I I -7
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
des regul atori as i ndependi entes, con procedi mi entos pbl i cos de sel ecci n de sus
di rectori os que garanti cen i donei dad y con estabi l i dad,
2
i mparci al i dad, parti ci pa-
ci n de l os usuari os
3
y l as Provi nci as, procedi mi entos de audi enci a pbl i ca,
4
etc.
Como si empre, l a vi venci a efecti va de una norma y de un si stema i nsti tuci onal
depende de l a soci edad y su opi ni n pbl i ca y no ser de extraar que as como
i nsti tuci ones i gual es han funci onado di ferente en uno y otro pa s, ocurra l o mi smo
con el si stema de transferenci a y fractura del poder.
5.2. Viejos rganos, nuevos procedimientos
En l os rganos tradi ci onal es del Poder Ejecuti vo, Legi sl ati vo y Judi ci al aparecen
nuevos mecani smos de control que perfi l an de di sti nto modo a cada rgano.
5.3. Control del poder econmico
La Consti tuci n es cl ara en i nsti tui r l a tutel a de l os derechos de usuari os y consu-
mi dores frente a monopol i os natural es o l egal es (art. 42), como as tambi n de l os
veci nos respecto al medi o ambi ente (art. 41) y dems derechos de i nci denci a col ec-
ti va (art. 43): es un mecani smo de control no ya sol amente del poder pol ti co si no
tambi n del poder econmi co. Al poder pol ti co de l a admi ni straci n concedente se
l e qui ta poder de control y el poder de di ctar a l os i ndi vi duos normas por del ega-
ci n l egi sl ati va, normati va que se transfi ere a l os rganos i ndependi entes de con-
trol del poder econmi co (art. 42) y a l a soci edad a travs de mejores mecani smos
judi ci al es, como i ndi caremos a conti nuaci n.
6. Las transferencias de poder y control
6.1. Estatales
6.1.1. Autoridades independientes
Se ha produci do tambi n una i mportante transferenci a de poderes haci a nuevas
autori dades i ndependi entes, de rango consti tuci onal : el Defensor del Puebl o de l a
Naci n,
1
l a Audi tor a General de l a Naci n,
2
el Consejo de l a Magi stratura,
3
el
5.2
Cuyo mandato no coi nci da, a su vez, con l a r enovaci n pr esi denci al . Debe evi tar se que
sea un bot n de l a vi ctor i a el ector al .
5.3
Ver CAPLAN, ARI EL, La par ti ci paci n de l os usuar i os en mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en
MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia, I , Buenos Ai r es,
FDA, 2002, pp. 171-5; Haci a una nueva r el aci n entr e l os usuar i os y l os or gani smos
mul ti l ater al es, en SCHEI BLER, GUI LLERMO (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia,
I V, Buenos Ai r es, FDA, 2003.
5.4
Ver infra, t. 2, op. cit., cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i co, y sus r efer enci as;
GELLI , MAR A ANGLI CA, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, Bue-
nos Ai r es, La Ley, 2003, 2 ed., comentar i o al ar t. 42, 3.4, Educaci n del consumi dor ,
publ i ci dad y pr opaganda, pp. 377-8.
6.1
Ampl i ar infra, cap. XI I , 14.1.
6.2
Ampl i ar infra, cap. XI I , 14.2.
I I I -8 PARTE GENERAL
Jurado de Enjui ci ami ento,
4
el Mi ni steri o Pbl i co
5
y l os entes regul adores de servi -
ci os pri vati zados
6
u otras acti vi dades econmi cas.
7
Si n desmerecer l a i mportanci a
de ni nguno de estos cambi os, es posi bl e que cause ms i mpacto l a vacatio legis
que se debe produci r de pl eno derecho consti tuci onal el 24 de agosto de 2004, l o que
a nuestro juicio se resuelve por medio de la creacin de ms autoridades regulatorias
independientes.
8
6.1.2. Provincias
El poder naci onal se l i mi ta cuando el art. 124 facul ta a l as Provi nci as a cel ebrar
conveni os i nternaci onal es y formar regi ones. El reconoci mi ento expreso de su do-
mi ni o ori gi nari o de l os recursos natural es, si bi en no cambi a l a i nterpretaci n
preexi stente en materi a de domi ni o y juri sdi cci n de l as Provi nci as y l a Naci n
sobre sus recursos natural es, enal tece el rol provi nci al . En materi a de medi o
ambi ente el art. 41 autori za a l as Provi nci as a di ctar normas compl ementari as de
l as naci onal es, eventual mente de mayor ri gor que aqul l as. Una juri sdi cci n que
podr a ser federal en forma excl usi va, puede aqu l l egar a ser concurrente aun
cuando l a l esi n al medi o ambi ente exceda el de una sol a juri sdi cci n. Las provi n-
ci as has ta ahor a no pr opi ci an l a cr eaci n de autor i dades r egi onal es
i nterjuri sdi cci onal es en que parti ci pen el l as y l a Naci n comparti endo y coordi -
nando el Poder. Prefi eren segui r, i nti l mente, en l a i mposi bl e rei vi ndi caci n de
poder para s sol as.
9
En l o que hace a l os servi ci os pbl i cos naci onal es, l os entes regul atori os conta-
rn con l a necesari a parti ci paci n de l as provi nci as (art. 42 in fine). El l as que-
dan tambi n obl i gadas a efectuar l a tutel a de l os derechos de i nci denci a col ecti -
va,
10
pues se trata de garant as federal es.
6.1.3. Ciudad de Buenos Aires
11
Si bi en l a Consti tuci n en el art. 129 establ ece que La ci udad de Buenos Ai res
tendr un rgi men de gobi erno autnomo, con facul tades propi as de l egi sl aci n
6.3
Ampl i ar infra, cap. XI I , 14.3. For mal y or gni camente se l o consi der a par te i ntegr ante
del Poder Judi ci al , de acuer do a l as nor mas r egul ator i as del or gani smo.
6.4
Ampl i ar infra, cap. XI I , 14.4. Ver nota anter i or .
6.5
Ampl i ar infra, cap. XI I , 14.5.
6.6
Desar r ol l amos el tema en el cap. XV del pr esente vol .
6.7
Entr e el l as el Banco Centr al de l a Repbl i ca Ar genti na. Se pr opone l o mi smo par a l a
AFI P, Admi ni str aci n Feder al de I ngr esos Pbl i cos. Debi er a ser l a nor ma, no l a excepci n.
6.8
I nfra, t. 2, op. cit., cap. VI I .
6.9
Nos r emi ti mos a nuestr o ar t. La r egi n ar genti na a par ti r de l a Consti tuci n de 1994,
cap. X de nuestr o l i br o Despus de la Reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, 2 ed.
6.10
I nfra, t. 2, op. cit., cap I I y I I I .
6.11
Ver y comparar CREO BAY, HORACI O D.; GALLEGOS FEDRI ANI , PABLO y ABERASTURY (H), PEDRO, La
si tuaci n jur di ca de l a Ci udad de Buenos Ai r es, en RAP, 194: 82 (1994); CREO BAY, La autono-
ma y gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Ai r es, Astr ea, 1995; MURATORI O, JORGE I .,
Los confl i ctos i nter admi ni str ati vos naci onal es, RDA, 19/20: 464.
I I I -9
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
y juri sdi cci n, y su jefe de gobi erno ser el egi do di rectamente por el puebl o de
l a ci udad, l o ci erto es que agrega que Una l ey garanti zar l os i ntereses del
Estado naci onal , mi entras l a ci udad de Buenos Ai res sea capi tal de l a Naci n.
Se da as una di f ci l coexi stenci a entre una Ci udad Autnoma que es al mi smo
ti empo sede de l a Capi tal Federal .
12
El art. 75 i nc. 30 di spone que l e corresponde
al Congreso: Ejercer una l egi sl aci n excl usi va en el terri tori o de l a capi tal de
l a Naci n y di ctar l a l egi sl aci n necesari a para el cumpl i mi ento de l os fi nes
espec fi cos de l os establ eci mi entos de uti l i dad naci onal en el terri tori o de l a
Repbl i ca. Las autori dades provi nci al es y muni ci pal es conservarn l os poderes
de pol i c a e i mposi ci n sobre estos establ eci mi entos, en tanto no i nterfi eran en
el cumpl i mi ento de aquel l os fi nes. Aunque el art. 124 parece dejar l i brado al
Congreso el rgi men de l a ci udad, no corresponde en verdad l a l egi sl aci n ex-
cl usi va del Congreso (di sp. trans. 7 y 15), pues el i nc. 30 del art. 75 ha de
i nterpretarse en el senti do que l e deja l egi sl aci n excl usi va, pero no en todo el
terri tori o de l a Capi tal , si no sl o en l os l ugares federal es de el l a. Pero tambi n
es materi a de debate cul es son l os l ugares federal es. Quedan pues muchos
i nterrogantes por resol ver, entre el l os el de l a seguri dad urbana (si l a reti ene l a
Naci n o cmo l a transfi ere a l a Ci udad), justi ci a,
13
etc.
6.1.4. Municipios y regiones
El art. 123 garanti za l a autonom a muni ci pal : es otra transferenci a de poder del
centro a l a peri feri a; i gual ocurre con l as regi ones, tema todav a in fieri.
14
6.1.5. I slas Malvinas
Se reconoce a sus habi tantes, como no pod a ser menos, el derecho el emental a
mantener su cul tura, costumbres, l egi sl aci n y autogobi erno.
6.2. No estatales
6.2.1. Partidos polticos
El art. 38 l es otorga jerarqu a consti tuci onal y el art. 85 da l a presi denci a de l a
Audi tor a General de l a Naci n al candi dato que proponga el parti do de oposi -
ci n con mayor nmero de l egi sl adores en el Congreso.
15
La l ey 25.611 establ ece
i nternas abi ertas para l a el ecci n de l os candi datos a presi dente y vi ce; es una
6.12
Ver DANI ELE, NLI DA MABEL, La autol i mi taci n del tr i bunal como cr i ter i o vl i do par a des-
l i ndar l a competenci a feder al y l ocal . Sus i mpl i canci as par a l a sentenci a defi ni ti va o par a su
cumpl i mi ento, LL, 2002-D, 294.
6.13
La l ey naci onal 24.588 r econoci o tr ansfi r i hasta ahor a sol amente l a justi ci a de veci n-
dad, contr avenci onal y de fal tas, y pr ocesal admi ni str ati va y fi scal .
6.14
Debe hacer se un r egi onal i smo ser i o: CAMMELLI , MARCO, Regi onal i smo ser i o e r i for ma
ammi ni str ati va, UNI VERSI T DI VENEZI A, Studi in onore di Feliciano Benvenuti, t. I , Mucchi ,
Mdena, 1996, p. 299 y ss.
6.15
La pr opor ci n par ti dar i a tambi n apar ece en el ar t. 99 i nc. 3.
I I I -10 PARTE GENERAL
ms de l as tantas normas i ncumpl i das en nuestra hi stori a, esta vez con una
presteza i ni magi nabl e: en l a pri mera oportuni dad posi bl e, o sea l as el ecci ones
del 2003.
16
6.2.2. Asociaciones de usuarios
Las asoci aci ones de usuari os y consumi dores lato sensu
17
deben tener necesa-
ri a parti ci paci n en l os entes regul adores de l os servi ci os pbl i cos naci onal es
(art. 42) y ti enen l egi ti maci n procesal en l a acci n de amparo y a fortiori en
cual qui er jui ci o de conoci mi ento (AGUEERA, Consumidores Libres, etc.
18
), para
defender l os derechos de i nci denci a col ecti va (art. 43): no sol amente l os de l os
usuari os y consumi dores si no tambi n l os del medi o ambi ente (art. 41).
6.2.3. Acciones de inters pblico
En l os l ti mos aos han creci do l as acci ones de i nters pbl i co bajo el art. 43 de
l a Consti tuci n, pero tambi n l a actuaci n de organi zaci ones no gubernamen-
tal es l l evando asuntos i ndi vi dual es de repercusi n col ecti va.
19
6.2.4. I ndgenas
Este tema provoca de entrada al gunas posi bl es refl exi ones sobre nuestra propi a
arti cul aci n i ntermedi a entre l as comuni dades i nd genas que nos preexi sti eron
en el conti nente y l as cul turas europeas de l as cual es, en al gn modo, proveni -
mos. El pri mer probl ema es tratar al menos de comprender objeti vamente l a
real i dad.
20
El i nc.17 del art.75 i mpone al Congreso reconocer a l as comuni dades i nd ge-
nas su preexi stenci a tni ca y personal i dad jur di ca comuni tari a; tambi n su
domi ni o pbl i co i nd gena, regi do por un derecho no estatal propi o.
21
Di ver sos
pronunci ami entos judi ci al es en el derecho comparado y en nuestro pa s van
perfi l ando un cl aro progreso en el reconoci mi ento de l os derechos de l os pue-
bl os i nd genas,
22
que aunque v cti mas hi stri cas pero l amentabl emente no ni -
6.16
Ar t. 4 (l ey 23.298, ar t. 29 bis): podr n votar en l a el ecci n i nter na abi er ta de sl o un
par ti do o al i anza. La emi si n del voto se r egi str ar en el documento c vi co uti l i zado.
6.17
Cooper ati vas, fundaci ones, feder aci ones, etc.
6.18
Nos r emi ti mos a l o expl i cado en el t. 2, op. cit., caps. I I y VI .
6.19
Entr e otr os, el caso del CELS con l as l eyes de obedi enci a debi da y punto fi nal , que
adel ant en el pl ano l ocal l o r esuel to l uego por l a Cor te I DH en el caso del Per .
6.20
Ver nuestr o l i br o The Future of America: Can the EU Help?, pr l ogo de SPYRI DON FLOGAI TI S,
Londr es, Esper i a Publ i cati ons, 2003.
6.21
Es fr ecuente el confl i cto entr e el der echo tr i bal y estatal , pbl i co o pr i vado.
6.22
Ver CONTARI NI , EUGENI A; FAI RSTEI N, CAROLI NA; KWEI TEL, JUANA; MORALES, DI EGO y ROSSI , JULI ETA,
Ar genti na, AA.VV., La justiciabilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales: un
desafo impostergable, San Jos, I nsti tuto I nter amer i cano de Der echos Humanos, 1999, p. 27
y ss., esp. pp. 66-70, 2.2.1, Der echos de l os puebl os i nd genas. For mosa, Ley I ntegr al del
Abor i gen, 426 de 1984; l ey 25.607, sobr e di fusi n de l os der echos de l os puebl os i nd genas.
I I I -11
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
cas, de genoci di os
23
y vi ol enci a,
24
ti enen empero creci ente acci n pol ti ca con-
tempornea
25
y un resurgi mi ento demogrfi co, al menos estad sti camente; el
probl ema es una fi l i grana de compl eji dad.
26
7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo
Se ha efectuado otra transferenci a de poder al l i mi tar sustanci al mente l a facul -
tad regl amentari a del Poder Ejecuti vo, aunque resta por ver cunto tarda en
hacerse efecti va en l a prcti ca l a l i mi taci n consti tuci onal : todo depende aqu
del Poder Judi ci al . En al gunos casos el poder se transfi ere a l os entes regul ado-
res i ndependi entes,
1
en otros se l o revi erte al Poder Legi sl ati vo.
As , antes de l a Consti tuci n de 1994 general mente se admi t a l a del egaci n
l egi sl ati va a favor del Poder Ejecuti vo, si empre que no fuera en bl anco y establ e-
ci era parmetros concretos dentro de l os cual es el Poder Ejecuti vo podr a i ntegrar
l a norma l egi sl ati va. La Consti tuci n ha l i mi tado severamente esa facul tad. Dado
el carcter excepci onal y por ende restri cti vo de l a admi si n consti tuci onal no
podr del egarse materi a al guna, en l o que hace a l a admi ni straci n central , que
pretenda tener efectos jur di cos frente a terceros ajenos a el l a, sal vo que se trate
de entes regul adores creados por l ey y con l as dems garant as propi as a este ti po
de autoridad independiente. (Audiencia pblica, participacin de Provincias y usua-
ri os en el di rectori o, estabi l i dad, i donei dad, etc.) Tambi n exi sten restri cci ones
expl ci tas, de fondo y de procedi mi ento, a l os regl amentos de necesi dad y urgen-
ci a.
2
8. El Poder Legislativo
El Poder Legi sl ati vo reci be ms poderes pero tambi n ve l i mi tados al gunos en
cuanto al modo de ejerci ci o y debe admi ti r mayor parti ci paci n ci udadana.
6.23
LANATA, JORGE, Argentinos, Buenos Ai r es, Edi ci ones B Ar genti na S.A., 2002, pp. 27-8, 100,
271-2, 311-14, en el si gl o XI X. Las obser vaci ones hi str i cas r ecor dadas por LANATA sobr e el
confl i cto cul tur al entr e cr i ol l os e i ndi os pueden tr asl adar se al pr esente: GORDI LLO, GASTN, Un
r o tan sal vaje e i ndmi to como el i ndi o toba:una hi stor i a antr opol gi ca de l a fr onter a del
Pi l comayo, en Desarrollo Econmico, vol . 41 (2001), 162: 261-280.
6.24
GORDI LLO, GASTN, Remember i ng the Anci ent Ones: Memor y, Hegemony, and the
Shadows of State Ter r or i n the Ar genti nean Chaco, en LEACH, BELI NDA y LEM, WI NNI E (eds.),
Culture, Economy, Power: Anthropology as Critique, Anthropology as Praxis, Al bany, State
Uni ver si ty of New Yor k Pr ess, 2002, pp. 177-190; comp., del mi smo autor , The Br eath of the
Devi l s: Memor i es and Pl aces of an Exper i ence of Ter r or , American Ethnologist, 29 (1) 2002:
33-57.
6.25
Ver GORDI LLO, GASTN, Locati ons of Hegemony: The Maki ng of Pl aces i n the Tobas
Str uggl e for La Comuna, American Anthropologist, 104 (1) 2002: 262-277.
6.26
GORDI LLO, GASTN, The Di al ecti c of Estr angement: Memor y and the Pr oducti on of Pl aces
of Weal th and Pover ty i n the Ar genti nean Chaco, Cultural Anthropology, 17 (1), 2002: 3-31.
7.1
I nfra, cap. XV, Los entes r egul ador es; tambi n cap. VI I , La r egul aci n econmi ca y
soci al , del t. 2.
7.2
Vol vemos sobr e el tema en el cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo admi ni str ati vo.
I I I -12 PARTE GENERAL
8.1. La Comisin Bicameral Permanente
La Comi si n Bi cameral Permanente previ sta en el prrafo cuarto del i nc. 3 del
art. 99 es un organi smo de control para produci r despacho acerca de l os regl a-
mentos de necesi dad y urgenci a, sobre l os que l uego deci di r el Congreso. La
fal ta de comuni caci n en trmi no por el Jefe de Gabi nete a l a Comi si n Bi cameral
Permanente l l eva al decai mi ento automti co, pues se trata de un trmi te cons-
ti tuci onal sustanci al si n cuya ejecuci n no puede consi derarse val i dada, en el
nteri n, l a vi genci a de tal es regl amentos; l o mi smo ocurre con el despacho en
trmi no por l a comi si n y su expreso e i nmedi ato tratami ento por l as Cmaras.
El i ncumpl i mi ento de cual qui era de tal es condi ci ones o l a ausenci a de l ey ex-
presa en l a pri mera sesi n i mportan el decai mi ento automti co de l as normas.
El Congreso no puede pues bri ndarl es asenti mi ento tci to; si no l o hace en
forma expresa el l o equi val e a su rechazo i nequ voco.
8.2. Las audiencias pblicas del Senado
Lo que en un si gl o y medi o el Senado no ha hecho se l o i mpone ahora l a Cons-
ti tuci n en el art. 99, i nc. 4, pri mer prr.: real i zar el procedi mi ento de audi en-
ci as pbl i cas para l a desi gnaci n de l os Jueces de l a Corte Suprema. Ser a una
desi nterpretaci n i mpropi a para un texto consti tuci onal , l a que qui era encon-
trar un senti do di ferente entre sesi n pbl i ca y audi enci a pbl i ca. Con todo, no
cabe ser demasi ado opti mi stas en cuanto a que l a i nterpretaci n resul tante, en
l os pri meros aos de apl i caci n de l a Consti tuci n, no haya de ser l a de crear
preci samente l a di sti nci n entre sesi n pbl i ca y audi enci a pbl i ca. De aqu en
ms y dada l a operati vi dad de l a norma consti tuci onal , ser i nvl i da cual qui er
desi gnaci n en l a Corte Suprema que no si ga este procedi mi ento de audi enci a
pbl i ca en el Senado. El concepto de audi enci a pbl i ca o public hearing ti ene un
dobl e carcter pbl i co: por l a publ i ci dad y transparenci a del procedi mi ento, su
oral i dad e i nmedi aci n, regi stro grfi co y f l mi co de l os medi os de comuni ca-
ci n, publ i caci n de l as reuni ones, etc. y ms especi al mente por l a parti ci paci n
procesal y el acceso del pbl i co a tal es procedi mi entos, como sujeto acti vo y
parte en senti do procesal . Lo pri mero hace a l a cal i dad transparente y abi erta
al conoci mi ento del pbl i co de l os actos estatal es: el secreto es sl o un resabi o
medi eval que l as democraci as ya no aceptan si no en contados asuntos de Estado
que hacen a l a seguri dad naci onal , o a l a di screci n que debe proteger al secreto
comerci al . Lo segundo es entonces l o que cual i fi ca estas audi enci as pbl i cas y
es l a acti va parti ci paci n del pbl i co como parte en el procedi mi ento, en senti do
jur di co y no ya como mero espectador. Las audi enci as pbl i cas o sesi ones p-
bl i cas en el Senado no pueden di feri r demasi ado de l o que han de ser l as audi en-
ci as pbl i cas en l os entes regul adores.
1
8.1
Ver infra, t. 2, op. cit., cap. XI , El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca.
I I I -13
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
8.3. I niciativa y consulta popular
El derecho de i ni ci ati va popul ar que muy t mi damente i ntroduce el art. 39, es
cuanto menos el germen de un control del parl amento en sus omi si ones l egi sl a-
ti vas. Hubi era si do mejor establ ecer en l a Consti tuci n que cuando hay un
determi nado nmero de votos en l a i ni ci ati va el Estado debe obl i gatori amente
someterl a a consul ta popul ar en l a si gui ente el ecci n general , si antes el Con-
greso no l a sanci ona como l ey. Pero esto tambi n pudo establ ecerl o el propi o
Congreso en l a l ey que di ct regl amentando el art. 39 y 40; pero l a l ey 24.747
deja mucho que desear en l a materi a.
2
No creemos que exi sta todav a el sufi ci ente desarrol l o pol ti co como para que
el Congreso, dando un paso ms al l de l o que l a Consti tuci n exi gi , reconozca
al puebl o este derecho de tener automti camente l a consul ta popul ar cuando
rene l os votos que sean del caso y no quede sta l i brada al arbi tri o del Congre-
so en cada oportuni dad puntual .
9. El Poder J udicial
9.1. La Corte I nteramericana de Derechos Humanos
El pa s ya se hab a someti do vl i damente a l a juri sdi cci n supranaci onal y
supraconsti tuci onal de l a Corte I nterameri cana de Derechos Humanos
1
y l a Corte
Suprema hab a decl arado en 1992 l a operati vi dad de sus cl usul as aun en ausen-
ci a de regul aci n l egi sl ati va.
2
No obstante el l o, el art. 75 i nc. 22 perfecci ona el
punto al prever un mecani smo muy estri cto de denunci a de l os tratados de
derechos humanos, ms severo que el que establ ece para l os tratados de i nte-
graci n en el i nc. 24.
3
El l o i mpl i ca cl aramente que l a subordi naci n al organi s-
mo supranaci onal y supraconsti tuci onal de control de derechos humanos es
vi rtual mente i rrevocabl e en el derecho i nterno, si n perjui ci o de que es i rrevo-
cabl e en el der echo supr anaci onal . No ha de ol vi dar se el pr i nci pi o de l a
i rreversi bi l i dad de l os compromi sos comuni tari os; Jur di camente no hay, pues,
vuel ta atrs en l a Comuni dad. No est permi ti do poner de nuevo en tel a de
jui ci o l os compromi sos una vez asumi dos; no est admi ti do naci onal i zar de nue-
vo l os sectores que han pasado ya bajo l a autori dad de l a Comuni dad.
4
Del
8.2
Sobr e l o di spuesto por esta l ey ver GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit.,
pp. 357-8.
9.1
Nuestr o ar t. La supr anaci onal i dad oper ati va de l os der echos humanos en el der echo
i nter no, LL Actualidad, 17-I V-90, r epr oduci do en LL, 1992-B, 1292; antes r epr oduci do en el
cap. I I I de nuestr o l i br o Derechos Humanos, desde l a 1 ed. de 1990 (hoy 4 ed., 1999).
9.2
Ekmekdjian, Fallos, 308: 647; LL, 1992-C, 543; ED, 148:354; Fibraca Constructora S.C.A,
Fallos, 316: 1669 (1993); Hagelin, Fallos, 316: 3176 (1993); Cafs La Virginia S.A, LL, 1995-D,
227 (1994); Giroldi , LL, 1995-D, 462 (1995); Arce, LL, 1997-F, 697; Dotti, DJ , 1998-3, 233.
9.3
Ver GELLI , op. cit., pp. 601-2.
9.4
PESCATORE, PI ERRE, Aspectos judi ci al es del acer vo comuni tar i o, Revista de I nstituciones
Europeas, Madr i d, 1981, p. 331 y ss., p. 336.
I I I -14 PARTE GENERAL
mi smo modo, el art. 27 de l a Convenci n de Vi ena sobre Derecho de l os Tratados,
aprobada por decreto-l ey 19.865/72, establ ece que una parte no podr i nvocar l as
di sposi ci ones de su derecho i nterno como justi fi caci n del i ncumpl i mi ento de un
tratado. El l o no puede razonabl emente pretenderse apl i cabl e sl o en l as rel aci o-
nes i nternaci onal es del Estado, pues i mportar a una dupl i ci dad de i nterpretaci n
contrari a a l a i ndi spensabl e uni dad del orden jur di co.
5
Es i gual mente evi dente
que al referi rse al derecho i nterno como i noponi bl e al tratado, se i ncl uye l a Cons-
ti tuci n, no porque exi stan real es confl i ctos normati vos si no para evi tar contro-
versi as general mente especi osas. Es en el momento de prepararse para rati fi car
l os tratados cuando cada Estado ha debi do o deber consi derar y resol ver l os pro-
bl emas de ti po consti tuci onal que se l e pl anteen. Cada uno es dueo de l a sol uci n
que l es de; pero una vez que se ha aceptado el compromi so i nternaci onal con toda
l i bertad, hay aqu un hecho hi stri co sobre el que ya no es posi bl e vol ver.
6
Por l o
dems, ya l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n acept que cuando nuestra
Consti tuci n i ncorpora l os tratados en l as condi ci ones de su vi genci a, i ncl uye l a
juri sprudenci a y l as opi ni ones consul ti vas de l os rganos juri sdi cci onal es supra-
naci onal es.
7
9.2. El Poder J udicial de la Nacin
Tambi n hay transferenci as de poder que afectan a l os tres rganos, p. ej. l a
restabl eci da i ndependenci a del Mi ni steri o Pbl i co y l a creaci n de otras autori -
dades i ndependi entes como el Consejo de l a Magi stratura, el Jurado de Enjui -
ci ami ento y otros, con ms el procedi mi ento de audi enci a pbl i ca en el Senado
para l a desi gnaci n de mi embros de l a Corte Suprema. Se ha fortal eci do tam-
bi n l a mi si n de nuestro Poder Judi ci al al otorgrsel e atri buci ones que ser su
deber consti tuci onal ejercer, pero sujeto a l i mi taci ones cuanti tati vas por l a i rri -
sori a canti dad de jueces contenci oso admi ni strati vos en materi a de protecci n
de l os derechos de l os i ndi vi duos y usuari os contra el Estado y sus l i cenci atari os
y concesi onari os.
8
Un Poder Judi ci al que cuanti tati vamente es tan exi guo como
9.5
Ver nuestr o l i br o Derechos humanos, op. cit., cap. I I .
9.6
PESCATORE, op. cit., p. 348; nuestr o Derechos humanos, op. cit., cap. I I y I I I .
9.7
Giroldi, Fallos, 318: 514; LL, 1995-D, 462 (ao 1995); Bramajo, Fallos, 319-2: 1840 (ao
1946); Arce, LL, 1997-F, 697; LL, 1998-A, 326 (ao 1997).
9.8
I nfra, t. 2, op. cit., cap. XI I a XI V; Derechos Humanos, op. cit., cap. XI , El defi ci ente
acceso a l a justi ci a y pr i vaci n de justi ci a como vi ol aci n del si stema de der echos humanos;
Pr i vaci n si stemti ca de justi ci a en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, nota al fal l o Cores Ponte en
LL, 1995-D, 298, r epr oduci do en Cien notas de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 3, pp. 34-
36; Las suspensi ones de jui ci os, LL, 1996-A, 643, r epr oduci do en Cien..., op. cit., 24, p. 83;
El sor teo de causas y otr os di l emas for enses de hoy, LL, 1996-D, 96 r epr oduci do en Cien...,
op. cit., 39, p. 106 y ss.; Par a l a patr i a pl ei ter a nada; a l os dems, al go, mbito Financiero,
10-VI I -96, p. 16; El contr ol judi ci al de l a acti vi dad admi ni str ati va del Poder Judi ci al y l a i ntan-
gi bi l i dad de l as r emuner aci ones de l os jueces, LL, 1996-E, 115, nota al fal l o de l a CNFed. CA,
Sal a V, Costa, r epr oduci do en Cien..., op. cit., 48, pp. 125-6; La i ntangi bi l i dad de l a r emune-
r aci n de l os magi str ados y el pr esupuesto naci onal , LL, 2001-C, 231.
I I I -15
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
para superar el ni vel de l o cual i tati vo, en materi a contenci oso admi ni strati va,
i mpl i ca l a vi rtual i nexi stenci a de un Estado de Derecho. Cabe si n embargo des-
tacar l a i ngente l abor de l os jueces, que l uchando contra constantes l i mi taci o-
nes materi al es como l as expuestas, ti enen si n embargo pronunci ami entos al en-
tadores sobre l a apl i caci n de l a nueva consti tuci n y el nuevo orden jur di co
supranaci onal y su juri sprudenci a.
9
II. Bases supraconstitucionales
10. Comunidad internacional, pueblo y Estado
El derecho admi ni strati vo y l a organi zaci n estatal ti enen, hi stri camente, una
estructura formal y un ti po de pri nci pi os bsi cos muy di ferentes segn sea, hi st-
ri camente, el si stema consti tuci onal i mperante y l a manera en que l a Consti tu-
ci n haya organi zado y consti tui do al Estado. Pero tambi n est subordi nado a un
orden jur di co supranaci onal rpi damente en evol uci n (por l as i nterpretaci ones
juri sprudenci al es externas) y sustanci al mente creci ente (como l o prueba l a Con-
venci n I nterameri cana contra l a Corrupci n de 1997 y l a convenci n contra el
soborno transnaci onal (l ey 25.319) entre muchas otras; todo el l o, al i gual que l os
dems pa ses del mundo que no escojan ai sl arse de l a comuni dad i nternaci onal .
1
Esa evol uci n i nternaci onal no es i mposi bl e segui rl a, pero hay que reentrenar l a
mi rada, el Sapere vedere de Mi guel ngel : hay que estar atentos a l as sentenci as
y opi ni ones consul ti vas de l a Corte I nterameri cana de Derechos Humanos; a l as
denunci as en trmi te y l as resol uci ones o en su l ugar sol uci ones ami stosas que se
cel ebren por ante l a Comi si n I nterameri cana de Derechos Humanos.
11. La transicin del Estado de la legalidad al Estado de la constitucionalidad
y al sometimiento a las reglas universales mnimas de derechos y garantas
individuales
Lo que se crey mxi ma aspi raci n en el pasado, l a sujeci n de l a admi ni stra-
ci n a l a l ey y el tambi n necesari o someti mi ento de l a l ey a l a Consti tuci n,
queda as superado por el paso fi nal de l a subordi naci n de todo el derecho
i nterno a un derecho supranaci onal e i nternaci onal .
Estas transi ci ones otorgan un rol muy i mportante al Poder Judi ci al , i ntr-
prete del si gni fi cado de l as normas consti tuci onal es y supranaci onal es y por l o
9.9
Ampl i ar infra, t. 2, caps. XI I I a XV y nuestr os ar ts. Cor r al i to, Justi ci a Feder al de
Pr i mer a I nstanci a y contenci n soci al en estado de emer genci a, LL, 2002-C, 1217 y El Estado
de Der echo en estado de emer genci a, LL, 2001-F, 1050, r epr oduci do en LORENZETTI , RI CARDO
LUI S (di r .), Emergencia pblica y reformada del rgimen monetario, Buenos Ai r es, La Ley,
2002, pp. 53-64.
10.1
En otr as pal abr as, l a actual gl obal i zaci n de l a econom a hace muy costoso, o vi r tual men-
te i mposi bl e, sustr aer se al or den jur di co supr anaci onal (r egi onal ) e i nter naci onal .
I I I -16 PARTE GENERAL
tanto de l a val i dez de l as normas l egi sl ati vas,
1
aunque no en todos l os pa ses l os
jueces adoptan l a postura que l es corresponde de acuerdo con su deber consti tu-
ci onal . Lo hemos tratado al anal i zar l as bases pol ti cas del derecho admi ni stra-
ti vo. De cual qui er modo, el Poder Judi ci al argenti no ha receptado al gunas re-
gl as de fundamental i mportanci a para el control de l a consti tuci onal i dad de l as
l eyes, enunci ando en parti cul ar el pri nci pi o fundante o rector de l a razonabili-
dad de l as l eyes y de todos l os actos estatal es, de acuerdo con el cual toda
norma que sea desproporcionada en l os medi os que empl ea con rel aci n a sus
fi nes, carezca de sustento fcti co sufi ci ente, que sea arbi trari a, persecutori a,
etc., debe ser tachada de anti jur di ca y por l o tanto no apl i cada.
2
12. Los derechos individuales frente al Estado
De todos modos, l a Consti tuci n y l as normas supranaci onal es no son en estos
casos un programa de gobi erno que pueda cumpl i rse o no; son un orden jurdico
imperativo, para el Estado y l os habi tantes. Este orden jur di co consti tuci onal y
supraconsti tuci onal , al crear al Estado y reconocerl e ci ertas facul tades frente a
l os habi tantes, establ ece y reconoce tambi n l os derechos de l os i ndi vi duos frente
al Estado.
1
La Consti tuci n y el orden jur di co supraconsti tuci onal ofrecen un
equi l i bri o de l as atri buci ones que otorgan; reconocen atri buci ones al Estado, pero
tambi n derechos i nal terabl es a l os i ndi vi duos. Ni unos ni otros pueden tener
supremac a; ambos deben armoni zarse dentro del orden jur di co. La enunci aci n
de l os derechos de l os i ndi vi duos no es una decl araci n programti ca: es una
norma jur di ca i mperati va y operati va, i mpuesta por el puebl o al Estado al que
tambi n reconoce aquel l as facul tades. Tal como l o seal a ALBERDI : La Consti tu-
ci n se supone hecha por el puebl o y emanada del puebl o soberano, no para
refrenarse a s mi smo, ni para poner l mi te a su propi o poder soberano, si no
para refrenar y l i mi tar a sus del egatari os, que son l os tres poderes que i ntegran
el gobi erno naci onal .
2
En defi ni ti va tenemos que del orden jur di co consti tuci o-
nal y supraconsti tuci onal nacen, en i gual dad de si tuaci n y en equi l i bri o jur di -
co necesari o, l os derechos de l os i ndi vi duos y l as atri buci ones del Estado; que
11.1
Sobr e l os pr obl emas de l a tr ansi ci n de una a otr a etapa y el r ol del juez, ver MARCI C, REN,
Vom Gesetzesstaat zum Richterstaat, Vi ena, 1957, esp. p. 231 y ss.; ERMACORA, FLI X, Verfas-
sungsrecht durch Richterspruch, Kar l sr ube, 1960, op. cit., p. 12 y ss. Ver tambi n, de REN
MARCI C, Verfassung und Verfassungsgericht, Vi ena, 1963, p. 86 y ss.
11.2
Ampl i ar en LI NARES, JUAN FRANCI SCO, El debido proceso como garanta innominada en la
Constitucin argentina, Buenos Ai r es, Astr ea, 1944; BI DART CAMPOS, GERMN J., Derecho Cons-
titucional, t. I , Buenos Ai r es, TEA, 1971. Este anti guo pr i nci pi o de der echo consti tuci onal es
ahor a, a nuestr o jui ci o, supr aconsti tuci onal : ver infra, cap. VI , Fuentes supr anaci onal es del
der echo admi ni str ati vo.
12.1
Como di ce BRUNNER, GEORG, Die Grundrechte in Sowjetsystem, Col oni a, 1963, pp. 105-6, es
una car acter sti ca esenci al de l os der echos fundamental es que el l os se di r i gen contr a el
Estado, son su l mi te y por el l o sl o ser n ver dader os cuando se apl i quen tambi n contr a l a
vol untad del Estado (op. cit., p. 196).
12.2
ALBERDI , JUAN BAUTI STA, Escritos pstumos, t. X, Buenos Ai r es, 1899, p. 125.
I I I -17
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
estas l ti mas no ti enen en ni ngn caso caracter sti cas suprajur di cas, de sobe-
ran a o i mperi o: son si mpl emente atri buci ones o derechos reconoci dos por el
orden jur di co y carentes de toda pecul i ari dad extraa o superi or al derecho; si
esas facul tades son ejerci das con exceso, se transforman en anti jur di cas y se-
rn dejadas si n efecto por l os tri bunal es ante el recl amo del i ndi vi duo afectado.
Cabe rei terar que el Estado est someti do a normas bsi cas de l a comuni dad
i nternaci onal , cuyo orden jur di co m ni mo en materi a de derechos humanos
i gual mente torna anti jur di cas l as conductas vi ol atori as que aqul pueda come-
ter. El l o ha probado ser efi caz en l a prcti ca, pues el Estado argenti no muchas
veces ha transado casos o adqui ri do compromi sos i nternaci onal es por ante l a
Comi si n I nterameri cana de Derechos Humanos, en si tuaci ones concretas de
vi ol aci n a derechos humanos, para evi tar ser l l evado ante l a Corte I nterame-
ri cana y sufri r el eventual bochorno de una condena formal . As el caso que
rel ata el l ti mo voto de l a Corte Suprema naci onal en el caso Birt.
3
13. Preexistencia de los derechos individuales respecto al Estado
Por tal es razones l os derechos i ndi vi dual es preexi sten a todo acto estatal : a l as
sentenci as, a l as l eyes y a l os actos y regl amentos admi ni strati vos. Al art. 14 de l a
Consti tuci n argenti na expresa, si mi l armente a otras consti tuci ones, que l os ha-
bi tantes de l a Naci n gozan de l os si gui entes derechos conforme a l as l eyes que
regl amenten su ejerci ci o, o sea, que l os derechos exi sten y l os habi tantes l os
gozan ya, desde el mi smo momento en que l a Consti tuci n se ha di ctado. Lo mi s-
mo consagra el si stema supraconsti tuci onal de derechos humanos. Ms aun, ta-
l es derechos son ya uni versal mente reconoci dos como preexi tentes a toda norma
posi ti va. Las l eyes podrn regul ar l os derechos de l os i ndi vi duos, fi jando sus al -
cances y l mi tes; pero aunque ni nguna l ey sea di ctada, el derecho i ndi vi dual exi s-
te no obstante, como m ni mo por i mperi o de l a Consti tuci n. Con al gunas vari an-
tes, l a si tuaci n es l a mi sma respecto de l a Convenci n Ameri cana sobre Derechos
Humanos y dems pactos i nternaci onal es de derechos humanos previ stos en el
i nc. 22 del art. 75 de l a Consti tuci n. I nversamente, si l a l ey qui ere desconocer el
derecho i ndi vi dual , regl amentndol o i rrazonabl emente, modi fi cndol o o al tern-
dol o de cual qui er otro modo, tal l ey es rri ta y el derecho i ndi vi dual manti ene su
vi genci a a pesar de l a l ey que i nconsti tuci onal mente ha queri do desconocerl o.
Expresa el art. 28 de l a Consti tuci n, por su parte, que l os pri nci pi os, garant as
y derechos reconoci dos en l os anteri ores art cul os, no podrn ser al terados por l as
l eyes que regl amenten su ejerci ci o y a l os jueces corresponde decl arar l a i ncons-
ti tuci onal i dad de l a l ey o acto admi ni strati vo que haya i ntentado desconocer o
al terar un derecho i ndi vi dual y restabl ecer de tal manera el i mperi o de l a norma
consti tuci onal o supranaci onal . Si l os jueces i nternos no l o hacen, puede hacerl o
12.3
LL, 1995-D, 294.
I I I -18 PARTE GENERAL
l a CorteI DH u otros rganos judi ci al es supranaci onal es que se creen en el futuro.
En cual qui er caso, l a prcti ca i nternaci onal desde l a suscri pci n de l a Convenci n
Ameri cana es prometedora. El gobi erno, desde l a restauraci n democrti ca, transa
casos ante l a Comi si nI DH y cel ebra acuerdos que l uego l a CSJN ha consi derado
parte i ntegrante de l os compromi sos i nternaci onal es del pa s y por ende derecho
vi gente a ser apl i cado por nuestros tri bunal es.
14. I nstituciones sustantivas de contralor
Encontramos en el prrafo qui nto del art. 36 un tema de derecho penal operati vo,
no l egal si no consti tuci onal . Los responsabl es de enri queci mi ento dol oso son aho-
ra equi parados a l os i nfames trai dores a l a patri a que condenan el art. 29 y l os
prrafos uno a cuatro del mi smo art. 36. La ci tada norma penal consti tuci onal se
apl i ca tanto a l os funci onari os pbl i cos como a l os parti cul ares, puesto que l a
norma no di sti ngue y general mente van uni dos: es el mi smo actuar dol oso de uno
y otro que produce el enri queci mi ento de ambos en perjui ci o del Estado y l a soci e-
dad de usuari os y consumi dores. Lo sol emne de l a condena consti tuci onal no obsta
a su esp ri tu cl aro y frontal mente puni ti vo y su norma i nmedi atamente opera-
ti va, que se fortal ece con el Tratado I nterameri cano contra l a Corrupci n, tam-
bi n operati vo. Se otorga as a l os fi scal es y jueces penal es un rol sustanci al como
rganos de control de l a admi ni straci n y de qui enes ejercen poder bajo l i cenci a o
concesi n de l a admi ni straci n. Se trata de una facul tad que es, al mi smo ti empo,
un deber jur di co i mpuesto por l a mi sma Consti tuci n y por l a Convenci n I ntera-
meri cana contra l a Corrupci n. Su i ncumpl i mi ento por fi scal es y jueces puede
col ocar a stos en l a mi sma si tuaci n y acarrearl es a su vez sanci ones, i ncl uso
i nternaci onal es. Deben pues cui dar de l a apl i caci n del orden jur di co consti tuci o-
nal y supranaci onal en el ejerci ci o de sus pbl i cas funci ones. En cuanto a l os
parti cul ares, no parece que pueda hacrsel es extensi vo el derecho y el deber que
prev el mi smo art. 36, de ejercer l a resi stenci a en defensa del Estado por l a
i nterrupci n de l a observanci a de l a Consti tuci n; con todo que debe recordarse
que el derecho de resi stenci a a l a opresi n no cesa ante l a fuerza generadora del
nuevo orden.
1
15. El derecho a un medio ambiente sano
Tal como l o adel antamos en 1990 en el l i bro col ecti vo Derechos Humanos a tenor
de l as normas del Pacto de San Jos de Costa Ri ca
1
y ahora el texto consti tuci onal
14.1
ZAFFARONI , EUGENI O RAL y otr os, Derecho Penal. Parte General, Buenos Ai r es, EDI AR,
2000, 41, I X, 3 y 4, p. 601.
15.1
Ver el cuesti onar i o a Der echos no enumer ados: el caso de l a sal ud y el medi o ambi ente,
en MI LLER, JONATHAN M.; GELLI , MAR A ANGLI CA y CAYUSO, SUSANA, Constitucin y derechos huma-
nos, t. 1, Buenos Ai r es, Astr ea, 1991, p. 182 y ss.; ROSSI , ALEJANDRO, La defensa supr anaci onal
del der echo a un medi o ambi ente sano, en GORDI LLO, GORDO, LOI ANNO, ROSSI , Derechos Humanos,
op. cit., 1998, 3 ed., cap. V .
I I I -19
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
l o reconoce expresamente en el art. 41, hay derecho a un ambi ente sano.
2
Si bi en
l a cl usul a es operati va, ha si do regl amentada por di versas l eyes: de pol ti ca am-
bi ental naci onal ,
3
de gesti n i ntegral de resi duos i ndustri al es y de acti vi dades de
servi ci os,
4
de gesti n y el i mi naci n de l os PCBs,
5
de gesti n ambi ental de aguas,
6
si n perjui ci o de l as normas que se di cten l ocal mente.
16. I nstituciones adjetivas de contralor
16.1. El amparo comn y el amparo para la tutela del medio ambiente y los
derechos de incidencia colectiva
El art. 43 conti ene en cada uno de sus cuatro prrafos un di sti nto medi o de
tutel a de l os i ndi vi duos contra l a admi ni straci n y dems parti cul ares, a ser apl i -
cado por el Poder Judi ci al . El pri mero es el amparo cl si co, mejorado y ampl i ado.
El segundo es el amparo
1
por l a tutel a del medi o ambi ente. Tambi n el usuari o o
consumi dor de bi enes y servi ci os y sus derechos e i ntereses l eg ti mos o di fusos y
de i nci denci a col ecti va,
2
que refuerza a ni vel procesal l os derechos de l os arts. 41
y 42,
3
en cuanto al fondo. Se otorga as un espec fi co campo de control al Poder
Judi ci al en tal es materi as, reconoci endo expl ci tamente el deber juri sdi cci onal de
control ar l a acti vi dad admi ni strati va o de parti cul ares que afecte el medi o am-
bi ente o tal es derechos o i ntereses. En l o que hace al procedi mi ento i mporta l a
l egi ti maci n procesal del i nters l eg ti mo y di fuso, desde ya en el amparo y por
ende en el jui ci o ordi nari o, de l as asoci aci ones de usuari os, veci nos, consumi do-
res y dems enti dades no gubernamental es y tambi n l os veci nos, usuari os y
consumi dores. Los l egi sl adores a t tul o i ndi vi dual ya estaban l egi ti mados a i gual
fi n en l a prcti ca juri sprudenci al anteri or.
16.2. Habeas data
4
Otra modi fi caci n es el habeas data contra l os regi stros o bancos de datos pbl i -
cos y pri vados. El texto de l a l ey 25.326 exti ende el habeas data respecto de l os
bancos de datos pri vados
5
sol amente cuando el l os estn desti nados a proveer i n-
15.2
Ver MI LLER, GELLI y CAYUSO, Constitucin y derechos humanos, op. cit., p. 318 y ss.
15.3
Ley 25.675.
15.4
Ley 25.612.
15.5
PCBs: pol i cl or obi feni l os o bi feni l os pol i cl or ados. Ley 25.670.
15.6
Ley 25.688.
16.1
Ver Un d a en l a justi ci a: l os ampar os de l os ar t. 43 y 75 i nc. 22 de l a Consti tuci n
naci onal , LL, 1995-E, 988, r epr oduci do en el l i br o de GORDI LLO, AGUST N; GORDO, GUI LLERMO A.;
LOI ANNO, ADELI NA; FLAX, GREGORI O; LPEZ ALFONS N, MARCELO; TAMBUSSI , CARLOS E.; FERREI RA, MARCELO;
PREZ SOLLA, MAR A FERNANDA, Derechos Humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 4 ed., cap. XI I .
16.2
Ampl i ar infra, t. 2, op. cit., caps. I I y I I I .
16.3
Ampl i ar infra, t. 2, op. loc. cit.
16.4
El tema se r i ge por l a l ey 25.326. Ver MI LLER, GELLI y CAYUSO, Constitucin y derechos
humanos, op. cit., pp. 352-65; Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., pp. 407-22.
16.5
Ampl i ar en GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., pp. 414-5.
I I I -20 PARTE GENERAL
formes; cabe darl e el senti do de que se refi ere a l os que estn desti nados, actual o
potenci al mente, a proveer i nformes. Cabe desarrol l ar el pri nci pi o y darl e una
extensi n ms ampl i a, p. ej. para tutel ar el derecho de l os cl i entes de bancos y
empresas de tarjetas de crdi to, que aunque no estn desti nados a dar i nformes,
pueden de hecho darl os a pedi do de otras enti dades anl ogas: el parti cul ar ti ene
derecho a saber qu consta sobre l en tal es bancos de datos y, en su caso, a
requeri r l a modi fi caci n de l os errores que contengan. El habeas data debe desa-
rrol l arse juri sprudenci al mente, como al guna vez l o hi zo el amparo, para l a tutel a
de l a pri vaci dad respecto de l os datos que no deseamos fi guren en una base de
datos o se entreguen a terceras personas, o sean accesi bl es, si n nuestra conformi -
dad. La pri vaci dad debe ser una cuesti n de orden pbl i co, i rrenunci abl e por l os
i ndi vi duos, pues se tutel a un bi en col ecti vo y no meramente i ndi vi dual . En conse-
cuenci a, su trmi te ha de equi pararse al de l as acci ones de cl ase cuando se trate
de derechos de i nci denci a col ecti va y no cuesti ones excl usi vamente l i mi tadas a un
caso i ndi vi dual .
6
16.3. Habeas corpus
7
No es menor l a i mportanci a de l a previ si n consti tuci onal del habeas corpus,
desti nado a corregi r trgi cos errores del pasado reci ente. Con todo, l o ci erto es que
su efecti vi dad depende de que el si stema jur di co y soci al tengan condi ci ones tal es
como para que no se repi tan l os mecani smos que crearon l a necesi dad de esta
norma. El art. 36 hace bastante en tal senti do, al pri var del necesari o sustento
ci vi l a cual qui er i ntentona de arrebatar el poder consti tuci onal .
8
16.4. Rectificacin y respuesta
El Poder Judi ci al debe apl i car el derecho de recti fi caci n y respuesta que tutel a el
art. 14 del Pacto de San Jos, que en modo al guno l i mi ta l a l i bertad de prensa,
si no que equi l i bra el poder de unos pocos frente al derecho a l a i nti mi dad y a l a
pri vaci dad de toda l a ci udadan a. Basta pensar en el constante abuso que al guna
prensa tel evi si va hace actual mente sobre l a pri vaci dad e i nti mi dad de l as perso-
nas a qui enes somete, si n previ o consenti mi ento
9
escri to, a sus i nfamados bloopers
y cmaras ocul tas que expl otan l a sorpresa, i ngenui dad y chol ul i smo de l as cl ases
menos favoreci das de l a soci edad y el sadi smo de l os tel evi dentes en general ; o en
cual qui er caso su engao al pbl i co. Lo mi smo cabe deci r de l os programas
tel evi si vos que se aprovechan de l a i ndefensi n de personas a qui enes ri di cul i zan
en desmedro del respeto m ni mo a l a persona: al l exi ste un ampl i o campo para l a
apl i caci n de este derecho humano bsi co en l a era contempornea. El equi l i bri o
16.6
Ver infra, t. 2, op. cit., cap. I I , 1, 3 y 5.
16.7
Ampl i ar en GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., pp. 422-8.
16.8
Ampl i ar en MI LLER, GELLI y CAYUSO, Constitucin y derechos humanos, op. cit., p. 286 y ss.
16.9
Consenti mi ento que, a su vez, debe ser i nfor mado.
I I I -21
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
entre l a l i bertad de prensa en su mani festaci n tel evi si va y l a di gni dad de l a
persona humana est otra vez en juego.
16.5. I niciativa popular
Sus requi si tos han si do establ eci dos por l a l ey 24.747, de manera al tamente res-
tri cti va: el poder, aun el ecti vo, si empre teme a l a parti ci paci n popul ar.
16.6. La ley de defensa del usuario y consumidor
Esta l ey, de orden pbl i co, otorga al usuari o y consumi dor de servi ci os pbl i cos,
10
tanto i ndi vi dual como asoci ati vamente, l a v a de conoci mi ento ms abrevi ada de
cada juri sdi cci n que puede ser el jui ci o sumari o
11
o sumar si mo para l a tute-
l a de l os derechos de i nci denci a col ecti va. Su i mportanci a consti tuci onal no puede
ser desconoci da y hasta puede ser un remedi o ms efi caz que el amparo, que a
tantos jueces di sgusta. No l e pueden tampoco i nventar requi si tos absurdos, pues
no l os ti ene y el l a mi sma exi ge que en caso de duda ha de estarse a favor del
usuari o del servi ci o pbl i co o consumi dor de servi ci os, l o cual i ncl uye a nuestro
jui ci o l os servi ci os de l a admi ni straci n pbl i ca.
16.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jueces
En l os casos menci onados l a efecti vi dad del si stema depender en gran medi da del
esfuerzo, vol untad de servi ci o, coraje e i ndependenci a de l os i ntegrantes del Poder
Judi ci al , pero tambi n de su nmero. Si el Poder Legi sl ati vo no decupl i ca como
m ni mo en forma i nmedi ata el nmero de jueces, es demasi ado probabl e que al
verse stos superados por el nmero de peti ci ones, termi nen cercenando en l a
prcti ca l a efi caci a de l a norma consti tuci onal .
12
Si el l o l l ega a suceder, ser una
responsabi l i dad pol ti ca del Poder Judi ci al , pero comparti da con el Poder Legi sl a-
ti vo y l os parti dos pol ti cos cuyo acuerdo l l ev al texto consti tuci onal : ste de nada
si rve si no hay jueces en canti dad y con medi os sufi ci entes.
13
16.10
Ver ARENA, GREGORI O, L' utente-sovr ano, en Universit de Venezia, Studi in onore di
Feliciano Benvenuti, t. I , Mucchi , Mdena, 1996, p. 147. Es l a fi gur a del usuar i o l a supr ema
hoy, tanto fr ente al concesi onar i o como a l a admi ni str aci n pbl i ca.
16.11
No en el or den naci onal , en que ha si do el i mi nado por l a r efor ma pr ocesal de 2002.
16.12
Ver infra, t. 2, op. cit., cap. XI V, Pr obl emas del acceso a l a justi ci a; Cor r al i to,
Justi ci a Feder al de pr i mer a i nstanci a y contenci n soci al en estado de emer genci a, LL, 2002-
C, 1217; La justi ci a admi ni str ati va en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es (Una contr ar r efor ma
i nconsti tuci onal ), ED, 30-XI -01; r epr oduci do, con modi fi caci ones, bajo el t tul o Admi ni str ar
si n justi ci a, RAP Provincia de Buenos Aires, 2003, ao 1, n 1, pp.11-25; Justi ci a feder al y
emer genci a econmi ca, en UNI VERSI DAD AUSTRAL, Control de la administracin pblica, Bue-
nos Ai r es, Edi ci ones RAP, 2003, pp. 117-22.
16.13
Ver GUGLI ELMI NO, OSVALDO, La Justi ci a Feder al en l a emer genci a, en MI LJI KER, op. cit., pp.
23-30; AHE, DAFNE SOLEDAD, La r eal i dad del fuer o en l o contenci oso admi ni str ati vo feder al : El
desampar o del ampar o, en MI LJI KER, op. cit., pp. 41-51; ARI AS, LUI S FEDERI CO, El descontr ol de
l a funci n admi ni str ati va en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es, en AHE (coor d.), El derecho admi-
nistrativo de la emergencia, I I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 227-53.
I I I -22 PARTE GENERAL
III. Bases sociales del derecho administrativo.
Estado de Derecho y Estado de Bienestar
17. Los derechos individuales en el Estado de Derecho
Estos pri nci pi os y otros ms de ndol e si mi l ar, i ntegran as uno de l os ms tras-
cendental es avances en l a organi zaci n pol ti ca y jur di ca de l os puebl os, que se
desi gna bajo el nombre genri co de Estado de Derecho. El concepto de Estado de
Derecho, por ci erto, no es un voco y ha sufri do una evol uci n que l o ha i do perfec-
ci onando: en un pri mer ti empo se pudo deci r que l o fundamental era el respeto a
l a l ey por parte del Poder Ejecuti vo; esto era y es el todav a vi gente pri nci pi o de l a
legalidad de l a admi ni straci n. Luego l os l mi tes que el Estado de Derecho i mpo-
ne son extendi dos a l a propi a l ey: se di ce entonces, como ya vi mos, que tambi n l a
l ey debe respetar pri nci pi os superi ores; es el otro pri nci pi o fundamental del respe-
to a l a Consti tuci n por parte de l as l eyes, mani festado a travs del control judi -
ci al de di cha consti tuci onal i dad.
Se l l ega por fi n a l a etapa de un orden jur di co supranaci onal de garant as
i ndi vi dual es, que opera tambi n como derecho i nterno, si n perjui ci o del control
ul teri or en el pl ano i nternaci onal en caso de no remedi ar l os jueces l ocal es l a
transgresi n a l os derechos i ndi vi dual es.
1
El i ndi vi duo aparece as protegi do con-
tra l os avances i njustos de l os poderes pbl i cos en una dobl e faz: por un l ado,
que l a admi ni straci n respete a l a l ey y por el otro, que el l egi sl ador respete a l a
Consti tuci n, a l a Convenci n y dems pactos supranaci onal es. El centro de l a
cuesti n radi ca si empre, como se advi erte, en que l os derechos i ndi vi dual es no
sean transgredi dos por parte de l os poderes pbl i cos. Ahora bi en, esta magn fi ca
concepci n del Estado de Derecho es ante todo negati va: ponerl e val l as a l os pode-
res pbl i cos para que stos no puedan actuar arbi trari amente en rel aci n a l os
parti cul ares. La frase de ALBERDI puede, nuevamente aqu , ser defi ni tori a: La
Consti tuci n se supone hecha por el puebl o y emanada del puebl o soberano [...]
para refrenar y limitar a sus delegatarios, que son l os tres poderes que i ntegran
el gobi erno naci onal .
2
Si empre ha habi do y habr tal vez en el mundo experi en-
ci as de gobi ernos total i tari os o autori tari os que qui eran obrar arrasando a l os
i ndi vi duos: contra esos gobi ernos protege l a i dea del Estado de Derecho, como
una val l a, como un l mi te.
3
17.1
I nfra, cap. VI .
17.2
Este cr i ter i o ha si do r eceptado tanto por l a Cor te I nter amer i cana de Der echos Humanos
como por l a CSJN, in re Arce (1997), LL, 1997-F, 697, con nota Los der echos humanos no son
par a, si no contr a el Estado, r epr oduci da en Cien notas de Agustn, op. cit., 76, p. 165.
17.3
Ver tambi n SMEND, RUDOLF, Staatsrechtliche Abhandlungen, Ber l n, 1968, p. 311 y ss., su
ar t. Br ger und Bour geoi s i n deutschen Staatsr echt. Ampl i ar en DUVERGER, MAURI CE, I nstitu-
ciones polticas y derecho constitucional, Bar cel ona, 1962, pp. 210-2; BURDEAU, GEORGES, Trait
de science politique, t. V, Par s, 1955, Ltat libral; BERTHLEMY, J., Valeur de la libert, Par s,
1935.
I I I -23
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
18. La vieja superacin del liberalismo clsico
Pero, si bi en el l o es necesari o, parec a no ser sufi ci ente. El ti empo hab a de-
mostrado que el sol o cumpl i mi ento de l os postul ados de l i bertad e i gual dad con
l a protecci n del Estado pod a resul tar en paradojas, pues l a soci edad presenta
a menudo di ferenci as econmi cas y soci al es entre sus componentes que no ha-
cen si no acentuarse en un rgi men puramente negati vo de organi zaci n pol ti -
ca, es deci r, en un rgi men que se contentaba con proteger l os derechos de
propi edad, l i bertad, etc., tal y como l os encontraba, si n preocuparse de mejorar-
l os cuando de hecho eran i nsufi ci entes.
Si el Estado se l i mi taba a contempl ar i mpasi bl e cmo l as di ferenci as soci al es
se acentuaban de hecho, si n tomar ni nguna acci n para ayudar a l os ms nece-
si tados a progresar parejamente con l os dems, estar a contri buyendo tci ta-
mente a una verdadera negaci n de l os derechos que postul a para l os i ndi vi -
duos. De nada servi r a reconocer a todos l os i ndi vi duos un derecho a l a propi e-
dad, o l i bertad de trabajo, o de ensear y aprender, si l as condi ci ones soci oeco-
nmi cas i mperantes (mi seri a, enfermedades, acci dentes, i gnoranci a, vejez) ex-
cl uyeran permanentemente a al gunos i ndi vi duos de toda oportuni dad de ser
propi etari os, trabajar l i bremente, o aprender y ensear.
19. Las respuestas autoritarias: la negacin de los derechos individuales
Ante esa paradoja surgi eron en determi nado momento l as doctri nas que vol -
v an al punto de parti da: para l ograr condi ci ones soci al es y econmi cas justas
para todos, no encontraban otro cami no que l a destrucci n del Estado de Dere-
cho, l a negaci n de l os derechos i ndi vi dual es y l a postul aci n del autori tari smo:
era l a di ctadura del prol etari ado, o cual qui era de l as otras corri entes negato-
ri as de l os derechos. Si bi en l os autores soci al i stas habl aban con frecuenci a de
l a i nstauraci n de una l egal i dad soci al i sta, sta era radi cal mente di sti nta en
su fi nal i dad y en su funci n de l a i dea de l egal i dad en el mundo occi dental : no
trataba de proteger i ndi vi duos o si tuaci ones, si no de crear si tuaci ones nuevas,
espec fi camente, l a soci edad soci al i sta.
1
Si n perjui ci o de que ten a otros mri -
tos, no ten a el de garanti zar l a seguri dad jur di ca o l a l i bertad pol ti ca y con
el l o consti tu a obvi amente otro extremo opuesto, i gual mente cri ti cabl e aun-
que con di sti ntos moti vos que el del cl si co l i beral i smo capi tal i sta a ul tranza.
20. Crisis del autoritarismo
Pero esto tampoco probar a ser una sol uci n, pues tuvo l a mi sma contradi cci n
i nterna del l i beral i smo cl si co del si gl o pasado, sl o que a l a i nversa: por pre-
19.1
Ampl i ar en BOQUERA OLI VER, JOS MAR A, Derecho administrativo y socializacin, Madr i d,
1965, pp. 30-6 y su l ci da compar aci n de l a l egal i dad i ndi vi dual i sta, l a l egal i dad soci al i sta y
l a l egal i dad soci al .
I I I -24 PARTE GENERAL
tender asegurar a l os i ndi vi duos una si tuaci n econmi ca y soci al sati sfactori a,
l os pri v del goce de l os derechos de l a l i bertad en sus di sti ntas mani festaci o-
nes; tambi n es paradojal afi rmar que a un i ndi vi duo se l e ha dado una condi -
ci n soci al di gna si no se l e deja expresar su pensami ento, trabajar l i bremente,
entr ar y sal i r del pa s, etc.
As como no hay verdaderos derechos si n condi ci ones econmi cas y soci al es
para ejercerl os adecuadamente, as tampoco habr condi ci ones econmi cas y so-
ci al es verdaderamente justas si no se otorgan derechos para di sfrutarl as. En este
l ti mo aspecto, puede recordarse con RADBRUCH que de ni nguna manera es dere-
cho todo l o que al puebl o aprovecha, si no que al puebl o aprovecha, en l ti mo
anl i si s, sl o l o que es derecho, l o que crea seguri dad jur di ca y l o que aspi ra a ser
justi ci a.
1
Y desde l uego, no pudi mos l l amarnos a engao con que se nos di jera que l a
negaci n de l os derechos i ndi vi dual es era sl o temporari a, mi entras se romp an l as
estructuras o superestructuras econmi cas exi stentes; que una vez l ograda tal
fi nal i dad podr a otra vez darse el pl eno goce de todos l os derechos, puesto que: a) l a
experi enci a de l os que l o han i ntentado demostr que l a temporari edad era
poco menos que permanenci a; b) l a prol ongada i nacti vi dad en el ejerci ci o de un
derecho termi na necesari amente por atrofi arl o, tal vez defi ni ti vamente; sl o el
ejerci ci o constante de l os derechos i ndi vi dual es es l a autnti ca garant a de su
supervi venci a;
2
c) por l o dems, tan vl i do como querer supri mi r por ahora l os
derechos i ndi vi dual es para l ograr l as condi ci ones econmi cas deseadas, ser a
supri mi r por ahora l as aspi raci ones de una mejor si tuaci n econmi ca para
afi anzar mi entras tanto l as l i bertades exi stentes. Ambos cami nos son i l gi cos y
contradi ctori os, pues l o que cada uno postul a como bsi co es en verdad i nsepara-
bl e de l o otro. Ha di cho HOBHOUSE comparando al l i beral i smo y al soci al i smo, que
en verdad l os dos i deal es no estn en confl i cto, si no que se compl ementan
3
y l o
i ncompati bl e es el resul tado que dan: en un caso, l a perpetuaci n de l a desi gual -
dad econmi ca, en el otro l a destrucci n de l os derechos i ndi vi dual es. Es contra-
di ctori o defi ni r a l a l i bertad, en su si gni fi cado soci al i sta, como una organi zaci n
soci al que crea l as condi ci ones pti mas para dar una compl eta respuesta a l as
necesi dades fundamental es del hombre, sean el l as materi al es, psi col gi cas o
i ntel ectual es y que permi te esta expansi n de l os comportami entos humanos,
4
si el si stema creado para l ograrl o no permi te justamente l a expansi n i ntel ec-
20.1
RADBRUCH, GUSTAV, Arbitrariedad legal y derecho supralegal, Buenos Ai r es, 1962, p. 36.
20.2
MANNHEI M, KARL, Libertad, poder y planificacin democrtica, Mxi co, 1960, p. 168: una
vez que l a ti r an a se ha adueado fi r memente del poder , l a r esi stenci a c vi ca di spone de bi en
escasos r ecur sos. El momento mejor par a l a acci n de l a r esi stenci a es l a etapa for mati va de l a
di ctadur a; WADE, H. W. R., Towards Administrative J ustice, Ann Ar bor , 1963, pp. 85-6.
20.3
HOBHOUSE, Democracy and Reaction, Londr es, 1903, p. 228.
20.4
JANNE, HENRI , Les pr obl mes de l a pl ani fi cati on, en el l i br o del mi smo nombr e, Br usel as,
1963, p. 123.
I I I -25
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
tual , psi col gi ca, cul tural y a veces ni si qui era f si ca (l a mera trasl aci n de l a
persona de un l ugar a otro, dentro o fuera del pa s, etc.). En esas condi ci ones es
absurdo afi rmar que se ha l ogrado cumpl i r el postul ado del cual se parti . En
otras pal abras, el soci al i smo autori tari o enci erra l a mi sma paradoja, l a mi sma
contradi cci n fundamental , que el l i beral i smo cl si co.
Teni endo en l ti ma i nstanci a fi nes coi nci dentes y profunda ant tesi s en l os
medi os para consegui rl os, tanto el uno como el otro fracasan en sus fi nes. El l os
demuestran que en ambos casos l os medi os el egi dos son errneos e i nadecuados
para produci r l os resul tados deseados.
21. Una nueva solucin: el Estado de Bienestar
1
Apartndose de ambos extremos y buscando l a uni n de l o fundamental en el
Estado de Derecho (l as garant as i ndi vi dual es de l a l i bertad) y esto que ahora
aparec a como i ndi spensabl e (l a gradual superaci n del ahogo econmi co y soci al ),
se afi rm creci entemente en el decurri r del si gl o XX l a concepci n del Estado de
Bi enestar
2
o Estado Soci al de Der echo,
3
Estado Soci al ,
4
etc. Como di jo TREVES:
Se trata de una forma de Estado que i ntervi ene acti vamente a favor de l os
ci udadanos y especi al mente de l os menos pudi entes, qui enes ms necesi tan de
su ayuda; se acu el concepto de l i bertad de l a necesi dad.
5
Desde entonces
l a i dea central en que el Derecho [...] se i nspi ra no es l a i dea de l a i gual dad de
l as personas, si no l a de l a ni vel aci n de l as desi gual dades que entre el l as exi s-
tan; l a i gual dad deja de ser, as , punto de parti da del Derecho, para converti rse
en meta o aspi raci n del orden jur di co.
6
Si gui endo otra vez a MANNHEI M, l a
esenci a del cambi o consi ste en pasar de l a garant a negati va de l a l i bertad y l a
propi edad a ejercer un i nfl ujo posi ti vo en el proceso de l a producci n y de l a
di stri buci n de l a ri queza.
7
Si n embargo haci a fi nes del si gl o el nfasi s ya se
concentr en l o soci al , no en el i ntervenci oni smo econmi co, sal vo en materi a
21.1
MUOZ MACHADO, SANTI AGO; GARC A DELGADO, JOS LUI S y GONZLEZ SEARA, LUI S (di rectores), Las
estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madr i d, Ci vi tas y Escue-
l a Li br e Edi tor i al , 2002; PAREJO ALFONSO, LUCI ANO, Estado social y administracin pblica, Ma-
dr i d, Ci vi tas, 1983.
21.2
GI UMELLI , GUGLI ELMO, A pr oposi to di al cune r ecenti di scussi oni sul l e or i gi ni del Wel far e
State, Amministrare. Rassegna internazionale di pbblica amministrazione, Mi l n, 1979, 3/
4: 287, r ecuer da como antecedentes l as Poor Laws de I ngl ater r a de 1536 y 1601. Par a l a
evol uci n del si gl o XX ver CRAI G, PAUL P., Administrative Law, Londr es, Sweet & Maxwel l ,
1999, 4 ed., par te 1, cap. 2, 3, ap. 1, pp. 62-5.
21.3
BACHOFF, OTTO, Begrif und Wesen des Sozialen Rechtsstaates, separ ata, Dar mstadt, 1968;
FORSTHOFF, ERNST, Rechtsstaat im Wandel, Stuttgar t, 1954, p. 27 y ss.
21.4
BOQUERA OLI VER, Derecho administrativo y socializacin, op. cit., p. 58 y ss.; BONAVI DES,
PAULO, Do estado liberal ao estado social, San Pabl o, 1961, p. 203 y ss.
21.5
TREVES, GI USEPPI NO, El Estado de Bi enestaren el Estado de Derecho, DT, XVI I I -1959:
5.
21.6
RADBRUCH, GUSTAV, I ntroduccin a la filosofa del derecho, Mxi co, 1951, p. 162, haci endo
r efer enci a en par ti cul ar al der echo del tr abajo.
21.7
MANNHEI M, op. cit., p. 43; BOQUERA OLI VER, Derecho administrativo, t. I , Madr i d, 1972, p. 43.
I I I -26 PARTE GENERAL
de control de monopol i os, defensa de l a competenci a, etc. Ejempl os de este ti po
de acci n del Estado en materi a soci al son no sol amente sus obl i gaci ones cl si -
cas en materi a de sal ud, educaci n, justi ci a para todos, seguri dad i gual i tari a y
no di scri mi natori a, si no tambi n seguro de desempl eo, si stemas de previ si n y
seguri dad soci al , etc.
22. Estado de Derecho y Estado de Bienestar
La di ferenci a bsi ca entre l a concepci n cl si ca del l i beral i smo y l a del Estado
de Bi enestar o Estado Soci al de Derecho, etc.,
1
es que mi entras en aqul l a se
trata tan sl o de ponerl e val l as al Estado, ol vi dando fi jarl e tambi n obl i gaci ones
posi ti vas, aqu , si n dejar de mantener l as val l as, se l e agregan fi nal i dades y
tareas a l as que antes no se sent a obl i gado.
La i denti dad bsi ca entre el Estado de Derecho y el Estado de Bi enestar, a su
vez, resi de en que el segundo toma y manti ene del pri mero el respeto a l os dere-
chos i ndi vi dual es y es sobre esa base que construye sus propi os pri nci pi os. Ahora
bi en, qu rel aci n hay entre el l os? Se trata de una noci n que ha veni do a
susti tui r a l a otra? Cun efi caz es l a i mpl ementaci n del Estado de Bi enestar?
Sus costos no superan a veces l as posi bi l i dades materi al es de un Estado dbi l ?
2
En el pri mer aspecto, si tomamos l a noci n tradi ci onal de Estado de Derecho,
parecer a tal vez que ha si do susti tui da por l a del Estado de Bi enestar; pero el l o
no es as . La noci n de Estado de Bi enestar ha veni do a oper ar como un
correcti vo para l a noci n cl si ca de Estado de Derecho, revi tal i zndol a pero no
supri mi ndol a. En ri gor, l a noci n de Estado de Bi enestar, tomada ai sl ada-
mente, tambi n es i nsufi ci ente, por cuanto hace hi ncapi en l a acci n posi ti va
que el Estado debe tener, dando por supuesta l a exi stenci a de l os l mi tes nega-
ti vos que l a doctri na del Estado de Derecho ha construi do. Este supuesto no
puede perderse de vi sta, so pena de caer en l os excesos total i tari os a que ya nos
hemos referi do. No exi ste ant tesi s entre ambos conceptos. Como afi rma TRE-
VES, tambi n el Estado de Bi enestarse preocupa por l a l i bertad de l os i ndi vi -
duos y se esfuerza por extenderl a, poni endo a di sposi ci n de el l os toda una seri e
de servi ci os soci al es.
El hecho de que l a i dea del Estado de Bi enestar i mpl i que, en al gunos casos,
restri cci ones a l os derechos i ndi vi dual es para mejor l ograr ci ertos objeti vos de
bi en comn, tampoco es demostraci n de que sea anti tti ca con l a noci n de
Estado de Derecho, pues sta tambi n admi te l a l i mi taci n de l os derechos
i ndi vi dual es con fi nal i dades de i nters pbl i co y en defi ni ti va, si el Estado de
Bi enestarreduce por un l ado l a esfera i ndi vi dual , l o hace para poder acrecen-
22.1
La ter mi nol og a var a con el ti empo y tambi n var a el gr ado o l a i ntensi dad que cada uno
pr opone par a l a i nter venci n estatal en mater i a soci al .
22.2
Esta l ti ma pr egunta ha r eadqui r i do vi genci a a fi nes del si gl o XX y comi enzos del XXI ,
como expl i camos a conti nuaci n en el cap. I V.
I I I -27
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
tarl a por otro, por l o que l a afi rmaci n del Welfare State no i mpl i ca de por s
una negaci n del Rechtsstaat, si no que presupone en cambi o su permanenci a y
hasta su expansi n.
3
Ms di f ci l es el tema de l a efi ci enci a y efi caci a del Estado de Bi enestar en
asi gnar y gastar l os recursos de fi nal i dad soci al . Es cl aro, p. ej., que al gunos
si stemas previ si onal es bri ndan poco pero gastan mucho en su propi a estructura,
personal , gastos corri entes, etc. Por eso se comi enza a expl orar l a i dea de benefi -
ci os y ventajas soci al es no operadas por el Estado, como el caso de l a seguri dad
soci al en manos pri vadas, l as obras soci al es, mutual i dades, etc.
23. Garantas individuales y garantas sociales
Dentro de l a temti ca del Estado de Bi enestar se habl a veces de garant as
soci al es, que ser an l as mani festaci ones concretas de sus postul ados: el amparo
del trabajador, l a asi stenci a soci al , l os seguros soci al es, seguro de desempl eo, pro-
tecci n de l a ni ez y l a vejez, etc.; i ncl uso al gunas consti tuci ones modernas i ncl u-
yen entre l os derechos de l os i ndi vi duos, al par de l os cl si cos, estos derechos
soci al es.
La Convenci n Ameri cana de Derechos Humanos, por su parte, i ncl uye l os
derechos econmi cos, soci al es y cul tural es como pauta programti ca tendi ente
a su desarrol l o progresi vo, a tenor del art. 26.
1
Segn l a formul aci n que se el i ja, tal es derechos soci al es podrn aparecer como
autnti cos derechos subjeti vos de l os habi tantes, exi gi bl es concretamente desde l a
mi sma sanci n de l a norma consti tuci onal y si n necesi dad de norma l egi sl ati va
al guna que l os regl amente, o podrn en cambi o resul tar derechos programti -
cos, propuestas u objeti vos de buen gobi erno que carecen de efecti vi dad real
mi entras l os rganos l egi sl ati vos o admi ni strati vos del Estado no deci dan efec-
ti vi zarl os. A l o sumo, pueden en el segundo caso l l egar a tomarse como pri nci -
pi os general es ori entadores del ordenami ento jur di co.
2
Entre l os pri meros fi guran general mente l as di sposi ci ones que reconocen o ga-
ranti zan l os di sti ntos derechos humanos, que son derechos operati vos por excel en-
ci a; entre l as segundas, normas que establ ezcan, p. ej., el derecho del obrero a l a
parti ci paci n en l a di recci n de l as empresas, que no son exi gi bl es si n l ey que
l as regul e. Exi sten por fi n casos en que l a garant a se torna operati va si exi ste
una i rrazonabl e demora del l egi sl ador en regl amentarl a (el vi ejo caso del dere-
cho de rpl i ca
3
en el Pacto de San Jos de Costa Ri ca y l os dems derechos de l a
22.3
TREVES, op. cit., p. 7. En i gual senti do LPES MEI RELLES, HELY, Direito Administrativo
Brasileiro, San Pabl o, 1966, p. 490.
23.1
Lo expl i camos en Derechos humanos, op. cit., 4 ed., cap. VI I I .
23.2
Se sosti ene que su i nter pr etaci n, por l o dems, ha de ser r eal i zada con l a mxi ma
ampl i tud posi bl e: BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Efi cci a das nor mas consti tuci onai s sobr e
justi a soci al , RDP, 57/58: 233 (San Pabl o, 1980).
23.3
EKMEKDJI AN, CSJN, Fallos, 315-2: 1492 (1992); ED, 148: 354.
I I I -28 PARTE GENERAL
Consti tuci n de 1994). Por l o general , l os derechos soci al es requi eren para su
operati vi dad l a i mpl antaci n de todo un si stema normati vo y un aparato admi ni s-
trati vo dotado en l a l ey de presupuesto con recursos al efecto, por l o que no suel e
ser sufi ci ente, a l os efectos jur di cos concretos de l a prcti ca judi ci al , l a mera
i nserci n en l a Consti tuci n de una garant a soci al . Seal a por el l o BURDEAU que
en tal es si tuaci ones l os textos que l os enunci an estn menos di ri gi dos a conden-
sar en una frmul a sol emne l as real i dades del derecho posi ti vo, que a trazar para
el futuro un programa al l egi sl ador.
4
Al gunos pa ses en el l ti mo si gl o modi fi ca-
ron l a Consti tuci n para i ncorporarl os. Es una tendenci a superada, pues pueden
ser i ntroduci dos por l a l egi sl aci n si n necesi dad de una reforma consti tuci onal ; a
su vez, si n esa l egi sl aci n e i nstrumentaci n no exi sti rn a pesar de que en l a
Consti tuci n se l os i ncl uya como normas programti cas.
Con todo, no tratamos aqu el cri teri o para i nterpretar una norma consti tuci o-
nal o supraconsti tuci onal a efecto de determi nar si l os derechos soci al es que crea
son normas i mperati vas o programti cas, si no cul es l a rel aci n concreta entre
l os l l amados derechos soci al es y l os tradi ci onal es derechos i ndi vi dual es tambi n
dotados de i mperati vi dad actual .
23.1. Acerca de la posible contradiccin entre ambas
BURGOA, refi ri ndose a l a Consti tuci n mexi cana, pl antea expresamente l a cues-
ti n: se ha afi rmado que nuestra Ley Fundamental es i ncongruente consi go mi s-
ma, puesto que, por una parte, consagra garant as i ndi vi dual es y, por l a otra,
establ ece garant as soci al es, conceptos ambos que a veces se oponen.
5
Ante tal
aparente oposi ci n entre l as garant as i ndi vi dual es y l as soci al es, al menos en
materi a de trabajo, nos formul amos l a si gui ente cuesti n: Son en real i dad i n-
compati bl es l as garant as i ndi vi dual es y l as soci al es? Exi ste efecti vamente oposi -
ci n entre ambas?
6
Este autor resuel ve l a cuesti n seal ando que l as garant as i ndi vi dual es per-
si guen como objeti vo proteger al i ndi vi duo como gobernado frente a l as arbi tra-
ri edades e i l egal i dades del poder pbl i co, frente a l os desmanes de l as autori dades
deposi tari as del ejerci ci o de l a acti vi dad estatal , mi entras que l as garant as so-
ci al es tender an a proteger sl o a l as cl ases econmi camente ms desfavoreci das
de l a soci edad y no tanto frente a l as autori dades pbl i cas si no frente a l as cl ases
ms poderosas.
7
En senti do si mi l ar BURDEAU consi deraba que l os derechos soci al es
son de una cl ase y espec fi camente de l a cl ase obrera.
8
23.4
BURDEAU, GEORGES, Les liberts publiques, Par s, 1961, p. 312; KELSEN, HANS, General The-
ory of Law and State, Cambr i dge, Massachusetts, pp. 261-2.
23.5
BURGOA, I GNACI O, Las garantas individuales, Mxi co, 1961, p. 184.
23.6
BURGOA, op. cit., p. 185.
23.7
Op. cit., pp. 186-7.
23.8
Op. cit., p. 310.
I I I -29
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
No creemos, si n embargo, que el probl ema pueda resol verse de ese modo:
a) porque l as garant as i ndi vi dual es cl si cas no sl o son oponi bl es al Estado
si no tambi n a l os dems habi tantes (l i bertad, etc.), aunque l a fi nal i dad bsi ca
sea l a pri mera;
b) porque l as garant as soci al es, por su parte, tampoco son sl o oponi bl es a
otros i ndi vi duos econmi camente ms poderosos, si no tambi n al mi smo Estado
(jubi l aci n, seguro soci al , asi stenci a mdi ca);
c) por l ti mo, todos l os i ndi vi duos y no sol amente l as cl ases obreras son ti tul a-
res de derechos soci al es; prueba de el l o es que exi stan si stemas jubi l atori os no sl o
para l os obreros si no tambi n para l os profesi onal es e i ncl uso para l os propi os
empl eadores y empresari os en general ; l o mi smo puede deci rse del derecho a l a
asi stenci a mdi ca, tanto en un si stema de medi ci na pri vada con hospi tal es pbl i -
cos, como en un si stema de medi ci na soci al i zada al esti l o i ngl s; del seguro de
desempl eo, etc.
23.2. Complementariedad
En real i dad, ambos ti pos de garant as si es que una tal di vi si n puede efectuar-
se se reafi rman mutuamente, del mi smo modo que l as l i bertades pbl i cas
tambi n se compl ementan. Podr amos deci r que l a l i bertad de ensear y apren-
der ser a efecti va si n una l i bertad de expresi n del pensami ento? O que l a
l i bertad personal ser a pl ena si n l a de entrar y sal i r del pa s? Evi dentemente,
no: cual qui er garant a de l i bertad ser si empre ms pl ena y efecti va en l a medi -
da en que exi stan tambi n l as l l amadas garant as soci al es; por el l o, l a exi sten-
ci a de stas, l ejos de si gni fi car una contradi cci n con aqul l as, i mpl i ca en cam-
bi o su revi tal i zaci n ms pl ena; como di r a BURDEAU, l os derechos soci al es reva-
l ori zan l a l i bertad.
9
Desde l uego, si empre exi sti r el probl ema de l a medi da de cada uno de l os
derechos: si exacerbamos l os derechos i ndi vi dual es en detri mento extremo de
l os soci al es, estaremos desvi rtuando el Estado de Bi enestar; si exacerbamos l os
derechos soci al es en perjui ci o excesi vo e i rrazonabl e o arbi trari o de l os dere-
chos i ndi vi dual es estaremos vi ol ando el rgi men del Estado de Derecho. Se
trata de una cuesti n de equi l i bri o, a resol verse en forma justa y razonabl e en
cada caso. El gran di l ema aparece, en l a actual i dad, por l a debi l i dad de l os Esta-
dos, como expl i camos en el cap. I V.
24. La libertad en el Estado de Bienestar
Como afi rma ROBSON: La l i bertad debe desempear un papel vi tal en el Estado
de Bi enestar y un i nterrogante cr ti co de nuestro ti empo es hasta dnde l a l i ber-
23.9
Op. cit., p. 311.
I I I -30 PARTE GENERAL
24.1
En ambos casos, segn l a ter mi nol og a del Compr omi so feder al por el cr eci mi ento y l a
di sci pl i na fi scal , ar t. 16, apr obado por l ey 25.400 (modi fi cada por l ey 25.570).
24.2
I gual nor ma. Tambi n, pr ogr amas espec fi cos de pr estaci ones por desempl eo, p. ej. en l a
i ndustr i a de l a constr ucci n, l eyes 25.371, 22.250, 24.013. Exi ste asi mi smo una Secr etar a de
Empl eo que admi ni str a di ver sos pr ogr amas de emr genci a l abor al , p. ej. Res. 73/2001, B.O. del
20-I V-01, p. 7.
24.3
CSJN, Campodnico de Beviacqua, Fallos, 313-3: 3229, cons. 17 y ss.; LL, 2001-B, 323;
DJ , 2001-2: 94.
24.4
CSJN, Asociacin Benghalensis, LL, 2001-B, 126, con nota de TORI CELLI , MAXI MI LI ANO Los
al cances del ar t cul o 43, pr r afo 2. La consol i daci n de l a buena doctr i na. Una compl eta
r el aci n de pr ecedentes judi ci al es en CONTARI NI , FAI RSTEI N, KWEI TEL, MORALES, ROSSI , Ar genti na,
op. cit., pp. 70-79. Ley 24.455 fundamenta tambi n un Pr ogr ama Mdi co Obl i gator i o par a l a
pr otecci n de l as per sonas que dependen del uso de estupefaci entes. Ampl i ar infra, notas 24.7
y 24.8.
24.5
Ley 24.901 de atenci n i ntegr al a favor de per sonas con di scapaci dad.
24.6
Aunque ha habi do r etr ocesos en muchos aspectos, p. ej. Chocobar, CSJN, 1996, LL,
1997-B, 247. Ver GONZLEZ CAMPAA, GERMN, El fi nal de l a doctr i na Chocobar . La r educci n de
jubi l aci ones por emer genci a pr evi si onal fr ente a l a cor te i nter amer i cana, LL, SJ DA, juni o de
2003, en pr ensa. Una compl eta r esea de l a jur i spr udenci a sobr e l os l l amados der echos econ-
mi cos, soci al es y cul tur al es en CONTARI NI , FAI RSTEI N y otr os, Ar genti na, op. cit., pp. 66-106.
tad es compati bl e con un grado sustanci al de i gual dad. La respuesta, como HOB-
HOUSE cl aramente l o vi o, depende de qu entendemos por l i bertad. La i dea tradi -
ci onal de l i bertad ha si do l a ausenci a de restri cci ones por el Estado. Postul a que
l os hombres deben ser l i bres para segui r l a ocupaci n que el l os el i jan, di sponer de
su capi tal o de su trabajo como l es pl azca. Deben tener l i bertad de expresi n y de
reuni n, l i bertad para no ser deteni dos y encarcel ados arbi trari amente, l i bertad
para asoci arse con otros en organi zaci ones de grupos por propsi tos soci al es, pol -
ti cos o econmi cos. Estos ti pos de l i bertad han si do protegi dos por l a l ey, por l a
admi ni straci n de justi ci a i ndependi ente y por l a democraci a pol ti ca. Real mente,
una de l as grandes di ferenci as entre el Estado de Bi enestar y el rgi men total i ta-
ri o resi de en l a presenci a de tal es sal vaguardi as de l a l i bertad i ndi vi dual . Ni ngn
pa s que tenga pol i c a secreta, en el cual l os ci udadanos estn expuestos a arrestos
arbi trari os, donde l as i deas pel i grosas pueden l l evar a jui ci o cri mi nal , donde es un
cri men propugnar un cambi o de gobi erno puede ser un Estado de Bi enestar.
No obstante, l as anti guas formas de l i bertad no son sufi ci entes para asegurar
el bi enestar y el l as necesi tan ser supl ementadas por una nueva i nterpretaci n de
l a l i bertad. La l i bertad debe ser posi ti va y no sol amente negati va. Debe exi sti r no
sol amente l i bertad contra el Estado si no tambi n l i bertad al canzada a travs del
Estado en l a forma de oportuni dades para el compl eto desarrol l o ofreci do a cada
i ndi vi duo.
Cabe destacar l a extensa i nversi n y gasto pbl i co no si empre efi ci ente,
justo es deci rl o que el Estado de Bi enestar otorga: programas soci al es y de
empl eo, o de empl eo y desarrol l o soci al ,
1
programas al i mentari os, de empl eo
tr ansi tor i o,
2
l egi sl aci n protectora de l os ni os,
3
enfermos de SI DA,
4
di scapaci -
tados,
5
servi ci os soci al es para l a tercera generaci n (PAMI ), pensi ones autom-
ti cas m ni mas a l a vejez,
6
servi ci os de prevenci n y cura de enfermedades tal es
I I I -31
BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALES
como l a drogadi cci n
7
y otras dol enci as;
8
pl agas,
9
epi demi as,
10
pandemi as; fomen-
to de l as acti vi dades recreati vas; asi stenci a jur di ca a l as personas carentes de
recursos, etc.
11
Ante el l o, se concl uye en que: No se puede afi rmar que esta vasta
estructura de acti vi dad col ecti va admi ni strada por l as autori dades pbl i cas o por
cuerpos de vol untari os ayudados por di neros pbl i cos, ha si do hosti l a l a l i bertad.
Por el contrari o, ha i ncrementado l a l i bertad de mi l l ones de i ndi vi duos extendi en-
do el campo de acti vi dades abi erto a el l os, enri queci endo l a sustanci a de sus vi das
permi ti ndol es una oportuni dad ms ampl i a para l a autoexpresi n y parti ci pa-
ci n. HOBHOUSE seal que exi sten otros enemi gos para l a l i bertad adems del
Estado y que es, en efecto, por medi o del Estado que l os combati mos. Aadi , no
obstante, que no pod amos presumi r que cada ampl i aci n de l os actos del Estado
fuera favorabl e a l a l i bertad. Si el Estado i ntervi ene en el control de l a vi da perso-
nal y fami l i ar, si deci de l o que se debe vender y comprar, restri nge l a entrada y
sal i da del pa s, persi gue a l os hombres por sus opi ni ones, establ ece un si stema de
espi onaje sobre l a vi da pri vada de sus ci udadanos y requi ere constantes regi stra-
mi entos con propsi tos ml ti pl es, tal es acci ones son cl aramente opuestas a l a
l i ber tad.
12
Por el l o, entendemos que l a ampl i aci n de l a esfera de acti vi dad del
Estado es sl o admi si bl e en tanto no i mpl i que una i nvasi n de l as l i bertades pbl i -
cas (expresi n del pensami ento, domi ci l i o, correspondenci a, reuni n, sal i r del pa-
s, etc.) o una i rrazonabl e restri cci n de l os dems derechos i ndi vi dual es; ms al l
no sl o sal i mos de l a esfera del Estado de Derecho si no tambi n de l a del Estado de
Bi enestar.
25. Crisis y cambio
Ya en anteri ores edi ci ones seal amos que en l a l ti ma parte del si gl o XX y co-
mi enzos del XXI l a concepci n del Estado de Bi enestar o Estado Soci al de Derecho
comi enza a entrar en cri si s, deri vada no tanto de un cambi o del orden de aspi ra-
24.7
La cober tur a mdi ca obl i gator i a de l a dr ogadi cci n y el SI DA fue establ eci da por l a l ey
24.455 par a l as obr as soci al es y por l a l ey 24.754 par a l as empr esas de medi ci na pr epaga. La
CSJN in re Hospital Britnico de Bs. As. c. M. S. y A. S., LL, 2001-C, 385, r esol vi que l a actor a
no demostr que l a l ey 24.754 fuer a i nconsti tuci onal y que l a col ocar a fuer a del mer cado.
Comp. WETZLER MALBRN, A. RI CARDO, Anl i si s cr ti co de dos i mpor tantes pr onunci ami entos de
l a Cor te Supr ema sobr e l a cober tur a de l as empr esas de medi ci na pr epaga, ED, 1992: 198.
24.8
Hay tambi n l eyes o pr ogr amas que quedan vac os, si n fi nanci ami ento, como l as l eyes
25.415 (pr evenci n y atenci n de l a hi poacusi a) y 25.421 (asi stenci a pr i mar i a de sal ud mental ),
cuyo ar t. 6, en ambos casos r efer i dos al fi nanci ami ento, fue vetado por el P. E.
24.9
Las campaas contr a el dengue.
24.10
La pr oducci n de vacunas contr a l a fi ebr e hemor r gi ca: CNFed. CA, Sal a I V, Viceconte,
LL, 1998-F, 102. Otr os casos de medi das posi ti vas par a l a pr otecci n de l a sal ud en CONTARI NI ,
FAI RSTEI N y otr os, op. cit., 80-86.
24.11
LODEI RO MARTI NEZ, FERNANDO M., Las nuevas tendenci as en l a defensa ofi ci al , en PETRELLA,
ALEJANDRA (coor d.), El fuero contencioso administrativo y tributario de la ciudad de Buenos
Aires, Buenos Ai r es, Lexi sNexi s Jur i spr udenci a Ar genti na, 2002, pp. 50-6 (J A, 2002-I I I , supl e-
mento del fasc cul o n. 7).
24.12
ROBSON, WI LLI AM A., The Welfare State, Londr es, 1957.
I I I -32 PARTE GENERAL
ci ones soci al es
1
si no de una reeval uaci n de l as posi bi l i dades real es del Estado
para sati sfacerl as y l os nuevos desaf os del mundo contemporneo.
2
Es el fantas-
ma de l o que se ha dado en l l amar l a gl obal i zaci n de l a econom a, el neol i beral i smo,
etc., que l l eva a l a necesi dad de procurar al canzar el equi l i bri o fi scal .
3
Concreta-
mente, el Estado de Bi enestar condujo en nuestro pa s a l a creaci n de una enor-
me burocraci a tan i nefi ci ente y si n control de raci onal i dad, como para absorber l a
casi total i dad de l os recursos afectados a sus fi nes. El pa s ha comenzado a aten-
der esa di sfunci onal i dad del si stema y l as di sti ntas juri sdi cci ones se han compro-
meti do a confecci onar un padrn ni co de benefi ci ari os de todos l os programas
soci al es [] garanti zando l a transparenci a y el acceso a l a i nformaci n [respetan-
do] cri teri os objeti vos para asi gnar l os recursos a di stri bui r, tal es como di stri bu-
ci n de l a pobl aci n desocupada, pobl aci n con necesi dades bsi cas i nsati sfechas y
otros i ndi cadores de pobreza.
4
Por i gual es moti vos y ante l a vul nerabi l i dad externa,
5
se acuerda el l i bre
acceso a l as pl ataformas i nformti cas para cual qui er i nsti tuci n o persona
i nteresada en conocerl a, de l as rdenes de compra y pago, pagos real i zados, per-
sonal , sal do y costo de l a deuda pbl i ca, l i stado de benefi ci ari os de jubi l aci ones,
pensi ones y r eti r os de l as Fuer zas Ar madas y de Segur i dad, i nventar i o de
i nmuebl es e i nversi ones fi nanci eras, etc.
6
Dada l a vi rtual permanenci a de l as l i -
mi taci ones en el futuro i nmedi ato, hemos cre do del caso dedi carl es un cap. espe-
ci al , que si gue a conti nuaci n. Es posi bl e y deseabl e que con el transcurso del
ti empo quepa nuevamente modi fi carl o.
25.1
Aunque, desde l uego, l a doctr i na di sta de ser pac fi ca en l a mater i a. Ha l l evado al i nter r o-
gante de si no es mejor un l i so y l l ano segur o de desempl eo, o pensi n automti ca a l a vejez, o
a l a pobr eza, en que el desti natar i o de l a ayuda soci al r eci ba el di ner o y no l os ser vi ci os que el
Estado no puede pr estar de maner a r azonabl emente efi caz: La deci si n i ndi vi dual en el gasto
soci al , con todos sus potenci al es, pel i gr os, par ece pr efer i bl e al r esul tado mater i al que ofr ece l a
bur ocr aci a soci al .
25.2
O, como m ni mo, a l a fal ta de r el aci n entr e el monto del gasto soci al en el pr esupuesto
pbl i co y l a r aci onal i dad de su uti l i zaci n concr eta y l a efecti vi dad de sus r esul tados.
25.3
Ar t. 8 del compr omi so apr obado por l a l ey 25.400 (modi fi cada por l ey 25.570).
25.4
Ar t. 16 del Compr omi so feder al por el cr eci mi ento y l a di sci pl i na fi scal , apr obado por l ey
25.400 (modi fi cada por l ey 25.570).
25.5
Pr embul o del Compr omi so ci tado.
25.6
Ar t. 13 del compr omi so ci tado, l ey 25.400 (modi fi cada por l ey 25.570).
1.1
Ampl i ar en MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia, I ,
Buenos Ai r es, FDA, 2002; AHE, DAFNE (coor d.), El derecho administrativo de la emergencia, I I ,
Buenos Ai r es, FDA, 2002; ALANI S, SEBASTI N (coor d.), El derecho administrativo de la emergen-
cia, I I I , Buenos Ai r es, FDA, 2003 y SCHEI BLER, GUI LLERMO (coor d.), El derecho administrativo de
la emergencia, I V, Buenos Ai r es, FDA, 2003.
1.2
La pr i nci pal l i mi taci n es l a que i mpone l a econom a al der echo en todas sus r amas:
POSNER, RI CHARD A., Economic Analysis of Law, Boston, Li ttl e, Br own and Co., 1986, 3 ed.; The
Economics of J ustice, Cambr i dge, Massachusetts, Har var d Uni ver si ty Pr ess, 1983; Overcoming
Law, Har var d Uni ver si ty Pr ess, 1995; BUCHANAN, JAMES M., Economics. Between Predictive
Science and Moral Philosophy, Texas A&M Uni ver si ty Pr ess, Col l ege Stati on, 1987; BUCHANAN
y TOLLI SON, ROBERT D., (comp.) The Theory of Public Choice- I I , Ann Ar bor , The Uni ver si ty of
Mi chi gan Pr ess, 1984; BUCHANAN y TUL L OCK, GORDON, The Cal cul us of Consent. Logi cal
Foundati ons of Consti tuti onal Democracy, The Uni ver si ty of Mi chi gan Pr ess, Ann Ar bor ,
1990; El clculo del consenso. Fundamentos lgicos de la democracia constitucional, Pl aneta-
Agosti ni , 1993.
1.3
En el senti do popper i ano: demostr ndol o fal so. Ver supra, cap. I .
Captulo I V
CONDICIONANTES ECONMICOS Y FINANCIEROS
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
CRISIS Y CAMBIO
I. Los hechos, a comienzos del siglo XXI
1
1. El cambio y su devenir
1.1. Limitaciones del anlisis
En el cap. pr ecedente expusi mos l os val or es fundantes; en ste toca exponer una r eal i -
dad que en el si gl o XXI r esul ta condi ci onante de l a vi genci a de aquel l os pr i nci pi os. Su
conteni do desbor da haci a otr as r amas del conoci mi ento.
2
Tambi n ha de r esul tar cl ar o
que l a descr i pci n es emi nentemente tempor ar i a y per eceder a, par a i nvi tar a r efl exi o-
nar sobr e l os hechos que se segui r n sucedi endo, sea fal sando
3
l o aqu expuesto, sea
cor r obor ndol o pr ovi si onal mente en al gn senti do, segn l a expl i caci n que damos en
l a pr i mer a par te del cap. I . Nosotr os mi smos, con el cor r er del ti empo, segur amente
dar emos ver si ones di fer entes.
El senti do del pr esente cap. es pues, si mpl emente, apuntar posi bl es pr obl emas par a
su pr ofundi zaci n en l os textos espec fi cos cor r espondi entes y en el anl i si s de l a r eal i -
IV-2 PARTE GENERAL
dad y sus al ter nati vas. Si al gunas pi ncel adas pueden sonar con tenor de apar ente
dr amati smo, no es si no par a i nci tar l a cur i osi dad del l ector haci a l a i nvesti gaci n ms
pr ofunda y l a bsqueda de enfoques ms afi nados o acer tados. Lo que no par ece di f ci l
dudar es que se ha pr oduci do y se si gue pr oduci endo un cambi o tanto en el mundo como,
por l gi ca consecuenci a, en nuestr o pa s y que di cho cambi o mer ece al guna r efl exi n. La
gl obal i zaci n de l a econom a, de l as comuni caci ones, etc., es una real i dad creci ente de l a
cual , par a bi en o par a mal , no podemos dejar de r eci bi r efectos.
1.2. El status quo ante
4
La concepci n del Estado y de l a admi ni str aci n pbl i ca y, consecuentemente, del der e-
cho admi ni str ati vo, ti ene una par ti cul ar estr uctur a a par ti r de l a cr i si s del l i ber al i smo:
desde fi nes del si gl o XI X hasta l a dcada del ochenta en el si gl o XX se fuer on consti tu-
yendo l os pr i nci pi os del der echo pbl i co que r eci bi mos como una expr esi n mayor i tar i a
y en al gn modo pac fi ca de l a concepci n pol ti ca, soci al y jur di ca del Estado. El l i ber a-
l i smo deci monni co pas a ser susti tui do, a ni vel conceptual y a veces tambi n emp r i -
co, por el Estado soci al de Der echo o Estado de Bi enestar .
Las naci onal i zaci ones de l a pr i mer a mi tad del si gl o en Eur opa fuer on en l a Ar genti -
na l as naci onal i zaci ones de l as postr i mer as de ese pr i mer medi o si gl o XX. La asunci n
di r ecta por el Estado de l a pr estaci n de l os gr andes ser vi ci os pbl i cos y l a r eal i zaci n
de al gunas acti vi dades econmi cas y soci al es, pas a ser tambi n un pr i nci pi o ofi ci al de
l a pol ti ca guber namental , a punto tal que fue r ecogi do en l a consti tuci n de 1949. La
der ogaci n de l a Consti tuci n de 1949 no fue si n embar go segui da de una par al el a
1.4
La bi bl i ogr af a del desar r ol l o pr evi o al pr esente es muy i mpor tante. Cabe menci onar ,
entr e otr os, GI ANNI NI , MASSI MO SEVERO, Diritto pubblico dell' economia, Bol oni a, i l Mul i no, 1977;
GUARI NO, GI USEPPE, Scritti di diritto pubblico dell' economia e di diritto dell' energia, Mi l n,
Gi uffr , 1962; Scritti di diritto pubblico dell' economia. Seconda serie, Mi l n, Gi uffr , 1970;
QUADRI , GI OVANNI , Diritto pubblico dell' economia, Padua, CEDAM, 1980; BENTI VENGA, CALOGERO,
Elementi di dirtto pubblico dell' economia, Gi uffr , Mi l n, 1977; MART N MATEO, RAMN y SOSA
WAGNER, FRANCI SCO, Derecho administrativo econmico, Madr i d, Pi r mi de, 1974; HUBER, ERNST
RUDOLF, Wirtschafstverwaltungsrecht, 2 vol s., Mohr , Tbi ngen, 1953; COI NG, HELMUT y otr os,
Wi rtschaftsordnung und Rechtsordnung, Festschri ft zum 70. Geburtstag von Franz Bhm,
Ml l er , Kar l sr uhe, 1965; LAUFENBURGER, HENRY, I ntervencin del Estado en la vida econmica,
Mxi co, FCE, 1945; VI LLAR PALAS , JOS LUI S, La intervencin administrativa en la industria,
Madr i d, I nsti tuto de Estudi os Pol ti cos, 1964; KOONTZ, HAROLD y GABLE, RI CHARD W., La interven-
cin pblica en la empresa, Bar cel ona, Bosch, 1961; VENANCI O FI LHO, ALBERTO, A interveno do
Estado no domnio econmico, R o de Janei r o, Fundaci n Getul i o Var gas, 1968; SOSA, WASHI GTON
PELUSO ALBI NO, Direito econmico, San Pabl o, Sar ai va, 1980; KATZAROV, KONSTANTI N, Teora de la
nacionalizacin, Mxi co, UNAM, 1963; MART N MATEO, Ordenacin del sector pblico en Espa-
a, Madr i d, Ci vi tas, 1974; GHAI , YASH P. y otr os (compi l ador es), Nueva Del hi , Oxfor d Uni ver si ty
Pr ess, 1987; GHAI , Law in the Political Economy of Public Enterprise, Uppsal a, Scandi navi an
I nsti tute of Afr i can Studi es e I nter nati onal Legal Centr e, 1977; WHI TE, EDUARDO, El derecho
econmico en Amrica Latina, Car acas, Edi tor i al Jur di ca Venezol ana, 1977; DROMI , JOS ROBER-
TO, Derecho administrativo econmico, 2 vol s., Buenos Ai r es, Astr ea, 1979; WI TKER, JORGE V.,
Derecho econmico, Mxi co, Har l a, 1985. Entr e l os ms r eci entes, GARRI DO FALLA, FERNANDO
(di r ector ), El model o econmi co en l a Consti tuci n espaol a, 2 vol s., Madr i d, I nsti tuto de
Estudi os Econmi cos, 1981; MART N-RETORTI LLO, SEBASTI N (di r ector ), Derecho administrativo
econmico, 2 vol s., Madr i d, La Ley, 1991; BERMEJO VERA, JOS (di r ector ), Derecho Administrati-
vo. Parte especial, Madr i d, Ci vi tas, 1994; GRAU, EROS ROBERTO, A ordem econmica na constituio
de 1988 (interpretao e crtica), San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1991, 2 ed.; Elementos de
direito econmico, Revi sta dos Tr i bunai s, San Pabl o, 1981 y l as r efer enci as de todos el l os.
IV-3 CRI SI S Y CAMBI O
der ogaci n de l a l egi sl aci n cor r espondi ente, ni l as naci onal i zaci ones se r evi r ti er on. Al
contr ar i o, l a tendenci a al cr eci mi ento del sector pbl i co de l a econom a conti nu vi gen-
te. El i nter venci oni smo del Estado en l a econom a y en l a acti vi dad pr i vada, a tr avs de
l a r egul aci n desde afuer a o exter na a l a acti vi dad econmi ca, er a uno de l os pr i nci pi os
r eceptados pac fi camente. Desde l a dcada del 30 se fuer on di ctando, por r azones de
emer genci a, l eyes r egul ador as de l a acti vi dad econmi ca, con una fuer te r estr i cci n de
l os der echos pr i vados tal como se l os hab a entendi do hasta ese momento (l eyes de
mor ator i a hi potecar i a, pr r r oga de al qui l er es; l eyes r egul ador as de l a car ne, el vi no, l os
granos, etc.).
El dobl e si stema de r egul aci n, desde afuer a de l a acti vi dad econmi ca e i nter ven-
ci n estatal desde adentr o como agente de pr oducci n, pas a ser no sol amente un dato
nor mal de l a admi ni str aci n estatal , si no uno el evado a ni vel de pr i nci pi o r ector . Es l a
poca en que se recoge en nuestro pa s l a concepci n de l a admi ni straci n del desarrol l o,
tanto econmi co como soci al , y de l as agenci as o cor por aci ones de desar r ol l o.
Qui zs como exponente mxi mo de una poca deter mi nada podr a menci onar se el
i ntento, en di sti ntos gobi er nos, de cr ear si stemas de pl ani fi caci n del desar r ol l o econ-
mi co y soci al . Es obvi o, en r etr ospecti va, que se tr at de i ntentos car entes de sufi ci ente
convi cci n en el pr opi o apar ato del Estado.

Este esbozo conceptual y fr acaso emp r i co de
avanzar ms al l del i nter venci oni smo estatal par a l l egar a l a etapa super i or de l a
pl ani fi caci n, fue el punto de i nfl exi n de un si stema en el cual , fr acasada l a aspi r aci n
mxi ma, quedar a marcado el comi enzo del retroceso de gran parte del cami no recorri do
desde fi nes del si gl o pasado. Puede anotar se como dato cur i oso que al entr oni zar se a
par ti r de l as l eyes 23.696 y 23.697 el pr i nci pi o de l a l i ber tad de mer cado, desmonopol i -
zaci n, desr egul aci n, etc., se hayan di ctado di ver sos decr eto pl an y el abor ado un
nuevo pl an qui nquenal en 1995 l o que no pasa, en l a especi e, de ser un desfasaje
semnti co.
5
En cual qui er caso, es i mpor tante seal ar que l a mi sma cr i si s se mani fi es-
ta, con di ver sas car acter sti cas y di sti nta hi stor i a, en todo el mundo. Tambi n l a
pr ospecti va var a segn el estado de desar r ol l o de cada pa s.
1.3. Gnesis y desarrollo de la crisis
La cr i si s del si stema se fue mani festando de ml ti pl es maner as, aunque es posi bl e que
no a todas se l es asi gnar a en su momento l a i mpor tanci a que ten an, ni menos aun l as
consecuenci as que ahor a r esul tan ms cl ar as.
Por de pr onto, es obvi o que aquel i nter venci oni smo r egul ador del Estado en l a econo-
m a, concebi do como contr ol de desequi l i br i os soci al es y econmi cos, en l a pr cti ca
di staba de ser si empr e no ya efi caz si no i ncl uso sensato. La i nexi stenci a de consenso
soci al acer ca de l a bondad del funci onami ento del si stema r egul ator i o, l l eva i nexor abl e-
mente a su fal ta de cumpl i mi ento y a l a gener aci n de r egl as espontneas de compor ta-
mi ento soci al , no sol amente de l os par ti cul ar es si no tambi n de l a pr opi a admi ni str a-
ci n pbl i ca. Se pr oduce aqu al go par eci do al fenmeno que en al gunas soci edades
tr i bal es se denomi na der echo no estatal (non state law) y que en l as soci edades subde-
sar r ol l adas hemos denomi nado par asi stema jur di co y admi ni str ati vo:
6
es una par ti cu-
1.5
Que encontr amos tambi n en Fr anci a con sus pl anes de pr i vati zaci n, l ey-mar co, etc:
LOYRETTE, JEAN, Dnationaliser. Comment russir la privatisaton, Par s, Dunod, 1986, pp. 56 y
76-9.
1.6
Nos r emi ti mos a nuestr o l i br o La admi ni straci n paral el a. El parasi stema jur di co-
administrativo, Madr i d, Ci vi tas, 1982, 4 r ei mpr esi n, 2001.
IV-4 PARTE GENERAL
l ar si mbi osi s de al gunas nor mas admi ni str ati vas o l egal es que se cumpl en y otr as
nor mas de compor tami ento humano que son i gual mente cumpl i das per o que no estn
receptadas por l a norma escri ta o i ncl uso l a transgreden frontal mente. Determi nar cul
es l a conducta esper ada por el Estado no es ya cuesti n de anl i si s de l a nor ma jur di ca,
si no una mi xtur a de anl i si s soci ol gi co y nor mati vo. Del mi smo modo, se obser va que
l a pr opi a estr uctur a admi ni str ati va for mal no r esponde a aquel l a que efecti vamente
funci ona. Tanto en este aspecto como en el anter i or encontr amos datos puntual es an-
l ogos tambi n en l as soci edades desar r ol l adas, per o es el cuntum de l a di stanci a entr e
l a nor ma y l a r eal i dad l o que di fer enci a a l as soci edades ms desar r ol l adas de l as
menos desar r ol l adas. Si gui endo l a vi eja fr mul a econmi ca, l a di fer enci a cuanti tati va
super a en al gn momento el umbr al de l o cual i tati vo. Cuando son tantas l as di fer en-
ci as entr e el si stema for mal y l a r eal i dad, ya no puede habl ar se de mer os i ncumpl i -
mi entos al si stema: debe pensar se en l a exi stenci a de un si stema par al el o, de una
admi ni str aci n par al el a.
7
En este si stema y nor mati vi dad par al el as debe computar se
tambi n l a cr i si s que tuvo en nuestr o pa s l a segur i dad per sonal , tanto desde el ngul o
de l a subver si n como de l a r epr esi n. El Estado que deb a tutel ar l a segur i dad no
sol amente no l a asegur aba si no que l a tr ansgr ed a si stemti camente.
8
Al mar gen de
consi der aci ones en mater i a de der echos humanos,
9
este masi vo i ncumpl i mi ento nor ma-
ti vo consti tuye un i ngr edi ente ms de l a vi r tual di sol uci n del Estado como l o conci bi e-
r on l os pensador es del si gl o XI X. La tr ansgr esi n si stemti ca por el Estado a su pr opi o
der echo l l eva a l a cr eaci n de un der echo supr anaci onal y or gani smos supr anaci onal es
de contr ol .
10
Er a tambi n evi dente, par a al gunos, que se hab a cr eado toda una mi tol og a al r ede-
dor de vi ejas noci ones como ser vi ci os pbl i cos
11
y poder de pol i c a.
12
Su hi per tr ofi a
1.7
Ver l a r emi si n de l a nota pr ecedente. El fenmeno tambi n exi ste en l as soci edades
desar r ol l adas, per o con m ni ma r eper cusi n. A su vez, tampoco emer gen del Estado l os pr i n-
ci pi os gener al es del der echo (GARC A DE ENTERR A, EDUARDO, Reflexiones sobre la Ley y los princi-
pios generales del Derecho, Madr i d, Ci vi tas, 1984, r ei mpr esi n 1996, p. 19), el der echo i nter na-
ci onal de l os der echos humanos, etc.
1.8
SOSA RI CHTER, RUBN A., Funcin y violacin de los derechos humanos en la postguerra (El
caso argentino), Buenos Ai r es, La Ley, 1990; r ecensi n en LL, 1990-D, 1308, secc. bi bl i ogr af a.
NEI LSON, JAMES, En tiempo de oscuridad 1976/ 1983, Buenos Ai r es, Emec, 2001.
1.9
Ver un enfoque gener al en nuestr o l i br o Derechos Humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999,
4 ed.
1.10
Nuestr o ar t. La supr anaci onal i dad oper ati va de l os der echos humanos en el der echo
i nter no, LL Actualidad, 17-I V-1990, antes r epr oduci do como cap. I I I de nuestr o l i br o Dere-
chos Humanos, op. cit., desde l a 1 edi ci n, en ese mi smo ao de 1990; poster i or mente r epr o-
duci do en LL, 1992-B, 1292. Como expl i ca ATALI BA NOGUEI RA, es uno de l os si gnos que acompaa
el col apso de l a anti gua i dea cor r i ente de Estado: O perecimento do estado, San Pabl o, Revi sta
dos Tr i bunai s, 1971, pp. 24-5. Ver tambi n, del mi smo autor , Lies de teoria geral do Estado,
San Pabl o, Revi sta dos Tr i bunai s, 1969, pp. 46-67. Retoma l a i dea, desde otr o ngul o, BACACORZO,
GUSTAVO, Tratado de derecho administrativo, Li ma, Gaceta Jur di ca S.A., 2000, 4 ed., cap. 15,
Haci a l a desapar i ci n del Estado [...].
1.11
La exposi ci n de esta cr i si s, en nuestr o pa s, l a r eal i zamos en el t. 2, La defensa del
usuario y del administrado, cap. VI . En el der echo compar ado ver , entr e otr os, DE CORAI L, JEAN-
LOUI S, La cr i se de l a noti on jur i di que de ser vi ce publ i c en dr oi t admi ni str ati f fr anai s, LGDJ,
Par s, 1954.
1.12
Qui en pr i mer o expuso l a cr i si s fue ANTONI OLLI , WALTER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Vi ena, Manzsche y Uni ver si ttsbuchhandl ung, 1954, p. 288 y ss. La desar r ol l amos infra, t. 2,
op. cit., cap. V. Dedi ca un l i br o a su cr ti ca BEZNOS, CLOVI S, Poder de polcia, San Pabl o, Revi sta
dos Tr i bunai s, 1971.
IV-5 CRI SI S Y CAMBI O
acompa el pr oceso de deter i or o del Estado, tor ci endo a favor de l a autor i dad el equi -
l i br i o entr e autor i dad y l i ber tad.
13
Al pr opi o ti empo que aquel mundo se desmor onaba,
l a tecnol og a acel er su obsol escenci a. La er a de l as computador as y l as nuevas comuni -
caci ones fue una modi fi caci n compar abl e a l a r evol uci n i ndustr i al del si gl o XI X.
14
La
vi eja i dea que consti tuy ar t cul o de fe en nuestr o pa s, acer ca de l a r i queza de sus
r ecur sos natur al es,
15
l entamente fue dando paso a l a convi cci n, no del todo gener al i za-
da, de que se tr ataba de una qui mer a. Si a comi enzos del si gl o XX pudi mos consi der ar -
nos equi par abl es a Austr al i a o Canad y quedamos l uego muy atr s;
16
si en l a dcada
del sesenta nuestr os i ndi cador es macr oeconmi cos er an si mi l ar es a l os de Tai wan o
Si ngapur y nadi e osar a hoy compar ar nuestr o r endi mi ento econmi co con el de l os
cuatr o ti gr es de l a Mal asi a; si al gunos datos nos asemejar on en l os 80 del mi smo si gl o
a l os pa ses de l a Eur opa del Este, sl o una ver si n i deal i zada de nuestr o futur o puede
suponer que apenas al canzado el si gl o XXI no tendr n r especto de nosotr os l a mi sma
br echa. Di cho de otr a maner a, si somos un pa s r i co en r ecur sos natur al es o humanos,
el l o no se advi erte sosteni damente en ni ngn dato econmi co general : bal anza de pagos,
producto bruto i nterno, renta per cpi ta, etc. Tal vez no se hubi era tomado conci enci a de
l a pr ofundi dad del pr obl ema si no hubi er a concur r i do tambi n una pr ofunda cr i si s
econmi ca que oper a como el emento detonante del status quo: si tuaci n de endeuda-
mi ento exter no
17
no ya coyuntur al
18
si no estr uctur al , r ecesi n pr ofunda y acumul ati va
si n poder se vi sual i zar una posi bl e pr onta super aci n, el fantasma constante de l a
hi per i nfl aci n, el per manente desajuste de l as cuentas fi scal es, desempl eo estr uctur al ,
l a qui ebr a vi r tual del apar ato del Estado.
Una persi stente decl i naci n en el ahorro y l a i nversi n nos l l evan a fi nes de l a dcada
del 80 a l a mi tad del ni vel de l a dcada del 70; el pr oducto br uto per cpi ta es en aquel l a
dcada un 26% ms bajo que en 1974; el i ngr eso per cpi ta cay a un r i tmo del 1,7%
anual conti nuadamente desde 1975 a 1985.
19
La deuda exter na cr eci si n pausa desde
1970.
20
Desde 1973, en ver dad, el dfi ci t pr esupuestar i o se hace cr ni co en casi todo el
1.13
Ver supra, 1.
1.14
La bi bl i ogr af a es vasta. Ver , entr e otr os, ZUBOFF, SHOSHANA, I n the Age of the Smart
Machine. The Future of Work and Power, Nueva Yor k, Basi c Books, 1988.
1.15
U otr os excedentes por bonanzas hi str i cas que son manejados con mental i dad de Esta-
do r i co: BONEO, HORACI O y otr os, Privatizacin: del dicho al hecho, Buenos Ai r es, El Cr oni sta
Comer ci al , 1985, p. 32 y ss. Una ver si n opti mi sta en FERRER, ALDO, Crisis y alternativas de la
poltica econmica argentina, Buenos Ai r es, FCE, 1977, p. 119. Ms r eal i sta en cambi o BUCHANAN
y WAGNER, RI CHARD E., Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes, San Di ego,
Cal i for ni a, Academi c Pr ess, I nc., 1977.
1.16
Par a un anl i si s cr ti co de l a val i dez de l a compar aci n ver FERRER, op. cit., pp. 69-70, nota
3; del mi smo autor , con E. WHEELWRI GHT, I ndustri al i zati on i n Argenti na and Austral i a. A
Comparative Study, Buenos Ai r es, I nsti tuto Tor cuato Di Tel l a, 1966.
1.17
Ver nuestr os El contr ato de cr di to exter no, RAP, 97: 423 (Madr i d, 1982) r epr oduci do
en A.A.D.A., Contratos admi ni strati vos. Contratos especi al es, t. I I , Buenos Ai r es, Astr ea,
1982, pp. 187-226 y Despus de la reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, cap. I V.
1.18
Lo que naci bajo el r tul o benevol ente de Foreign Aid ayuda exter na se tr ansfor ma
as en Forei gn Debt deuda exter na. Es al go ms que un cambi o semnti co. Par a una
di scusi n de l os or genes ver BHAGWATI , JAGDI SH y ECKHAUS, RI HARD S., Foreign Aid, Bungay,
Suffol k, Pengui n, 1970.
1.19
DORNBUSCH, RUDI GER y DE PABLO, JUAN CARLOS, Deuda externa e inestabilidad macroeconmica
en la Argentina, Buenos Ai r es, Sudamer i cana, 1988, p. 11.
1.20
DORNBUSCH Y DE PABLO, op. cit., p. 45 y ss. Al comi enzo l os bancos pr estaban, aun sl o par a
fi nanci ar l os pr stamos vi ejos, si n i nconveni entes.
IV-6 PARTE GENERAL
mundo y no pudi mos estar ajenos al fenmeno, antes bi en contr i bui mos a l ; l a i nefi -
ci enci a o peor del sector pbl i co se sol ventaba con ms dfi ci t pr esupuestar i o y ste
con mas endeudami ento i nter no y exter no. La dcada de 1970-1980 contuvo l o que
al gunos economi stas no dados a exager ar l l amar on l a peor cr i si s econmi ca del pa s en
este si gl o,
21
per o l a si gui ente habr a de ser peor .
La dcada 1980-1990 cer r con una i nfl aci n de 3.36 mi l l ones de veces y tr es aos
segui dos de pr ofunda r ecesi n, con l a i mposi bi l i dad mater i al si stemti ca del Estado
naci onal y pr ovi nci al es de hacer fr ente a sus obl i gaci ones l egal es o contr actual es de
fi nanci ami ento.
22
La cr i si s del endeudami ento exter no se acel er a desde 1978,
23
y con l a
cr i si s del si stema fi nanci er o a par ti r de 1980,
24
se tr ansfor ma adems deuda pr i vada
en deuda pbl i ca exter na;
25
el l o, con ms el ml ti pl e costo de una guer r a,
26
l l eva a una
deuda exter na en cr i si s ter mi nal desde 1982.
27
A esta cr i si s de 1980-1982 se r espondi
todav a al mar gen de al gunos gi gantescos er r or es con l as cl si cas medi das de i nter -
venci oni smo y endeudami ento o fomento: se pal i l o i nmedi ato y se agr av el fondo.
28
Durante vei nti ocho aos consecuti vos el gobi erno no movi l i z l os sufi ci entes recursos
par a pagar l a deuda y sta l l eg al 85% del pr oducto br uto en 1989, ao en que, si mul -
1.21
The Economist, Ar genti na: a Sur vey, ener o 26 de 1980, pp. 11 y ss., l 9 y ss.
1.22
Como di ce SCALI A en su voto en el caso Weltover: Desafor tunadamente, Ar genti na no
pose a sufi ci entes r eser vas en dl ar es par a cubr i r l os contr atos FEI C cuando venci er on en
1982; Cuando l os Bonos comenzar on a vencer en mayo de 1986, Ar genti na car ec a de di vi sas
sufi ci entes par a r eti r ar l os, etc.: LL, 1992-D, 1125/6.
1.23
P. ej. con l o que r esul t una costosa pol ti ca de aval es estatal es a i nver si ones pr i vadas de
r i esgo en obr a pbl i ca: CAVALLO, DOMI NGO, Economa en tiempo de crisis, Buenos Ai r es, Sudame-
r i cana, 1989, p. 20 y ss., p. 208. Al gunos autor es r emontan el aumento constante de l a deuda
exter na ms atr s, otr os l o hacen nacer en 1980: DORNBUSCH y DE PABLO, op. cit., p. 68. En todo
caso, el col apso del pr ogr ama de Mar t nez de Hoz es pbl i co en mar zo de 1981: op. cit., p. 64.
1.24
DORNBUSCH y DE PABLO, op. cit., pp. 65-6. Se pr odujer on qui ebr as y ml ti pl es i nter venci ones
y l i qui daci ones por el BCRA, r ati fi cadas o autor i zadas por l os decr etos l eyes 22.267/80 y 22.229/
80, que l l evar on a mayor endeudami ento del Estado par a enjugar l as pr di das del si stema, p.
ej. el decr eto-l ey 22.510/81; todo el l o sumado a numer osas y cambi antes r esol uci ones del
BCRA. Par a una descr i pci n de este pl ateau 1980-1982 de l a cr i si s pr evi a, ver LI ENDO (H.),
HORACI O TOMS, Emergencia nacional y derecho administrativo, Buenos Ai r es, Centr o de Estu-
di os Uni n par a l a Nueva Mayor a, 1990, pp. 142-49.
1.25
LI ENDO, op. cit., pp. 148-9.
1.26
La vi ncul aci n de l a guer r a con l a cr i si s que se desata o acel er a en l a deuda exter na es
expl i cada en BERZ, CRI STI NA NOEM ; SOSA, ESTELA DI ANA y GALLARDO, LUI S ADRI N, Deuda externa:
optimizacin de recursos, Tesi s, Buenos Ai r es, 1990, p. 17 y ss. El efecto no se al ter a por que
confor me al der echo i nter naci onal no se haya tr atado de una guer r a stricto sensu: ZUPPI , Die
bewaffnete Ausei nandersetzung zwi schen dem Verei ni gten Kni grei ch und Argenti ni en i m
Sdatlantik aus vlkerrechtlicher Sicht, Ber l n, Car l Heymanns, 1990, p. 190.
1.27
BERZ, SOSA y GALLARDO, op. cit., pp. XX, 18 y ss., 176 y ss. Al pr opi o ti empo i nci de en el
mundo el col apso de l a cr i si s meji cana: DORNBUSCH y DE PABLO, op. cit., p. 64. La deuda exter na
pbl i ca y pr i vada ar genti na aument U$S 26 mi l mi l l ones entr e fi nes de 1980 y fi nes de 1983
y l a par te pbl i ca de el l a pas del 52% al 71,8%: DORNBUSCH y DE PABLO, op. cit., p. 65.
1.28
Hay en esto una i mpor tante di sper si n semnti ca, pues es comn l l amar l i ber al es a
di sti ntas pol ti cas econmi cas tan sl o menos i nter venci oni stas que otr as, p. ej. FERRER, El
r etor no del l i ber al i smo: r efl exi ones sobr e l a pol ti ca econmi ca vi gente en l a Ar genti na, Desa-
rrollo econmico, 1979, vol . 18, nm. 72; La economa argentina, Buenos Ai r es, FCE, 1980;
Crisis y alternativas de la poltica econmica Argentina, Buenos Ai r es, FCE, 1977. Si n embar -
go, FERRER r econoce que l as pol ti cas l l amadas l i ber al es han manteni do i ntacta una estr uctur a
sobr edi mensi onada del Estado, con i nstr umentos de r a z keynesi ana: op. ult. cit., pp. 137-8.
Compar ar LI ENDO, op. cit., p. 145.
IV-7 CRI SI S Y CAMBI O
tneamente, se di er on dos epi sodi os de hi per i nfl aci n. No er a ya mer o estancami ento,
r ecesi n, i nfl aci n; se tr ataba r eal mente de l a emer genci a, el estado de necesi dad, o l a
emer genci a de l a emer genci a.
29
En 1989 se agr ega l a sequ a ms gr ande en un si gl o,
30
en 1990 se pr oduce el nuevo aumento del petr l eo, l a baja del pr eci o de l os pr oductos
pr i mar i os en el mer cado i nter naci onal , val or es de i nter cambi o depr i mi dos, mayor ca da
de l a pr oducci n, ms r ecesi n, ca da de l os ni vel es de i ngr eso, etc.
El Estado hab a cr eci do a i mpul so de l a doctr i na econmi ca que ve a en l l a sal i da a
l a cr i si s de l os aos 30.
31
Per o en estos sesenta aos cr eci ms de l o manejabl e,
32
y ya
no pudo pr oveer ni si qui er a l o m ni mo que deb a hacer par a l os ms l i ber al es desde
ADAM SMI TH en adel ante: segur i dad, pol i c a, justi ci a. La r eal i dad l o apr oxi m, por i nope-
r anci a, al i deal anar qui sta
33
de l a i nexi stenci a o l a di sol uci n.
34
Del total l o ms gr avoso
er an l as empr esas pbl i cas y el l o l l ev a l a necesi dad i mper i osa de l i ber ar al Tesor o de
l os dfi ci ts cr eci entes pr oduci dos por l as empr esas no r edi tuabl es.
35
Quebr el si stema, emp r i ca y ter i camente, por sobr eexpandi r se no ms al l de l o
i magi nabl e como aspi r aci n de justi ci a soci al , per o s ms al l de l o posi bl e como gasto
pbl i co efi caz.
36
La vi eja pr egunta acer ca de si hab a poco o demasi ado Estado,
37
de
pr onto se contest: demasi ado y adems muy i nefi ci ente.
38
La r espuesta, con var i aci o-
nes, es anl oga en el mundo.
2. La crisis y el cambio de fin de siglo
A par ti r de l a dcada del ochenta el excesi vo endeudami ento en vi r tud del cual el sol o
pago de l os i nter eses de l a deuda exter na absor be todo posi bl e desar r ol l o y condena a un
cr eci mi ento negati vo sal vo i nver si ones exter nas, con ms una cr i si s que deter mi na
si tuaci ones de auster i dad pbl i ca, i ntr oducen nuevos condi ci onami entos y l i mi taci ones
a aquel l as i deas. Las cor r i entes mi gr ator i as de l os pa ses ms pobr es a l os menos
pobr es o i ncl uso r i cos acumul an demandas de ser vi ci os soci al es que no si empr e estn
en condi ci n o pr edi sposi ci n de sati sfacer . De al guna maner a se tor nan ms cr ti cos y
necesar i os al gunos pr i nci pi os del der echo admi ni str ati vo moder no: par ti ci paci n deci -
sor i a de l os ci udadanos, habi tantes, usuar i os o consumi dor es; contr ol es ms efi ci entes
de r aci onal i dad, de opor tuni dad y mr i to, mecani smos oper ati vos de r esponsabi l i dad,
1.29
LI ENDO, op. cit., p. 152, nota 30.
1.30
La anter i or cor ona l a gr an cr i si s de 1890-1894, i gual mente acompaada de deuda exter -
na i mposi bl e de pagar en l os tr mi nos acor dados, qui ebr as: CORTS CONDE, ROBERTO, Dinero,
deuda y crisis, Buenos Ai r es, Sudamer i cana, 1989.
1.31
KEYNES, Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, Mxi co, FCE, 1963, 6 ed.
1.32
Ver BONEO y otr os, op. cit., pp. 31 y 49; GLADE, WI LLI AM P., en el mi smo l i br o, p. 251.
1.33
ROULET adver t a contr a Esta especi e de neoanarqui stas de der echa, no qui er en un
contr ol soci al ni r egl as de juego; pr econi zaba un estado fl aco y fuer te: ROULET, JORGE ESTEBAN,
El Estado necesario, Buenos Ai r es, Centr o de Par ti ci paci n Pol ti ca, 1987, pp. 20 y 22.
1.34
Ver ATALI BA NOGUEI RA, O perecimento do estado, op. cit.: no es de l a anar qu a, por que
subsi sten l a soci edad pol ti ca, el der echo, l a autor i dad: var a l a or gani zaci n, p. 19 y ss. y O
estado meio e no fin, San Pabl o, Sar ai va, 1955; Lies de teoria geral do Estado, op. loc. cit.
1.35
GLADE, en el l i br o de BONEO y otr os, op. cit., p. 253.
1.36
Bajo el peso de una competenci a que compr ende todo, el estado sucumbe por su i ncom-
petenci a par a hacer todo. Cumpl e mal su tar ea, cuando l a cumpl e : ATALI BA NOGUEI RA, O
perecimento do Estado, op. cit., p. 20.
1.37
FORSTHOFF, ERNST, Rechtsstaat im Wandel, Stuttgar t, Kohl hammer , 1964, p. 63 y ss.
1.38
Las agenci as naci onal es que pr estan ser vi ci os soci al es a veces gastan el 90% de sus
r ecur sos en per sonal .
IV-8 PARTE GENERAL
etc.
1
Podemos en el or den i nter no hacer consi der aci ones sobr e el or i gen de l a per manen-
te necesi dad de recurri r al crdi to externo,
2
pero as como el desempl eo pasa de coyuntu-
r al a estr uctur al , tambi n l a deuda exter na devi ene estr uctur al .
El Estado adopta medi das sobr e aumento de l os ingresos pblicos e i ncr emento de l a
deuda pblica i nter na y exter na, per o no sufi ci entes sobr e ahorro del gasto pbl i co o
equilibrio fiscal.
3
En l a hi stor i a ar genti na de fi n de si gl o XX l os l ti mos tr es gr andes
momentos de defasaje entr e el pr esupuesto y l os i ngr esos han si do uno, el que al canz
su ceni t en el ao 1982;
4
otr o, el que se extendi desde medi ados de l a mi sma dcada
hasta fi nes de el l a y comi enzos de l a si gui ente; el ter cer o, el de 1995 en adel ante. En l a
l i sta de opor tuni dades per di das cabe r ecor dar l a di l api daci n de l os r ecur sos de posgue-
r r a en l as naci onal i zaci ones que tanto ms costar on l uego al pa s y tan poco r esul tado
di er on en l a pr i vati zaci n.
No exi ste hoy en d a di scusi n acerca de que exi sti un verdadero estado de emergen-
ci a en 1989-1992. Tambi n es cl ar o que a par ti r de 1991 y hasta 1994 l os datos macr o-
econmi cos ofi ci al es y l os manejados exter namente daban un panor ama al entador y
econmi camente posi ti vo. Per o al desencadenar se l a cr i si s de 1995 l a mi r ada r etr os-
pecti va muestr a que no todos l os datos estaban sobr e l a mesa. Si n duda cabe agr egar
r esponsabi l i dades coetneas, como el aumento del gasto pbl i co que casi se dupl i c
desde 1991 a 1994, no obstante l a r educci n del apar ato estatal . El endeudami ento
exter no, en l ugar de r educi r se, tambi n aument tanto en el sector pbl i co como en el
empr esar i al , par ejo a un mayor endeudami ento i nter no de l a pobl aci n.
La fal ta de ajuste fi scal en l as cuentas pr ovi nci al es pr ovoc tambi n mayor es r eque-
r i mi entos al sector pbl i co naci onal , con el i ncr emento del mi smo efecto sobr e su
desfi nanci ami ento. A l a demor a pr oduci da en ajustar el gasto pbl i co se sumar on en
todo momento, con un efecto si nr gi co o potenci ador , er ogaci ones i ncausadas, ms l a
2.1
Par a un mayor desar r ol l o nos r emi ti mos a nuestr os l i br os Problemas del control de la
Administracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1981; Planificacin, participa-
cin y libertad en el proceso de cambio, Mxi co y Buenos Ai r es, Agenci a par a el Desar r ol l o
(AI D) y Macchi , 1973; La administracin paralela, op. cit. Ver tambi n GELLI , MAR A ANGLI CA,
Constitucin de la Nacin Argentina, comentada y concordada, Buenos Ai r es, La Ley, 2003, 2
ed., pp. 377-8; La emer genci a y l os medi os de comuni caci n soci al , en SCHEI BLER, op. cit.;
DARGENI O, I NS, La justicia administrativa en Argentina, Buenos Ai r es, FDA, 2003, cap. V, 94,
La i nter venci n acti va de l a soci edad como modal i dad del ejer ci ci o de l a funci n admi ni str ati -
va, p. 154; CAPLAN, ARI EL, La par ti ci paci n de l os usuar i os en mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en
MI LJI KER, op. cit., pp. 171-5; SCHEI BLER, El pr esupuesto par ti ci pati vo y l a emer genci a en l a
Ci udad Autnoma de Buenos Ai r es, en AHE, op. cit., pp. 269-81; ALANI S, SEBASTI N D., El acceso
a l a i nfor maci n pbl i ca como el emento tr ansfor mador de l a emer genci a, en AHE, op. cit., pp.
69-82.
2.2
Dec a POSADA en 1898 que el uso del cr di to se justi fi caba par a i nver ti r en obr as de r di to
futur o o si no bi en pueden i mpl i car gastos en r azn: 1 de una gr an cal ami dad pbl i ca: una
guer r a; y 2, de una mal a admi ni str aci n, por i mpr evi si n, i nmor al i dad, etc., en cuyo caso l a
deuda supone car ga gr ave i mpr oducti va (POSADA, ADOLFO, Tratado de derecho administrativo,
t. 2., Madr i d, Li br er a Gener al de Vi ctor i ano Sur ez, 1898, pp. 412-413).
2.3
En el ao 2000 se cel ebr a un pacto feder al entr e Naci n y pr ovi nci as par a consegui r di cho
equi l i br i o. Ver l ey 25.400 (modi fi cada por l ey 25.570), Compr omi so feder al por el cr eci mi ento
y l a di sci pl i na fi scal , ar t. 8. En el ao 2002 el pr obl ema se agr av.
2.4
CAVALLO, Economa en tiempo de crisis, op. cit.; LI ENDO, op. cit.; DORNBUSCH Y DE PABLO, op.
cit.; BERZ, SOSA y GALLARDO, op. cit. A pesar de que desde 1977/8 se per fi l aba el pr obl ema, en 1977
todav a er a opti mi sta FERRER, Crisis y alternativas de la poltica econmica argentina, op. cit.,
qui en habl aba del potenci al econmi co excepci onal mente apto del pa s (p. 119).
IV-9 CRI SI S Y CAMBI O
per manente i mposi bi l i dad de l ogr ar una ecuaci n r azonabl e entr e el costo pr esupues-
tar i o en mater i a soci al y el val or de l os ser vi ci os que se pr estan.
5
Al go debi hacer se con
l os monopol i os que con gananci as exor bi tantes y constante sobr efactur aci n pr i var on a
l a pobl aci n de par te i mpor tante de su poder adqui si ti vo (el caso cl si co de l as empr e-
sas de tel fonos).
6
Si gui er on i nexor abl emente l a venta de acci ones de empr esas pr i vati -
zadas que quedar on en manos del Estado, nuevas pr i vati zaci ones, etc.
Lo ms di f ci l de todo par eci er a ser descubr i r y er r adi car l os gastos ocul tos o vi si bl es
que el evar on si empr e el gasto pbl i co; l ogr ar l a efi ci enci a y economi ci dad del gasto
soci al , de modo tal que l os costos se cor r espondan con l as pr estaci ones; no r eal i zar
contrataci ones u obras pbl i cas i nnecesari as, sea por admi ni straci n o por concesi n, ni
menos aun contr atar con al gui en si mpl emente por que vende a cr di to; no quer er encon-
tr ar en el contr ato super fl uo el modo fci l de r ecaudar fondos, con l o cual el costo soci al
es dobl e: l a cuanti osa er ogaci n super fl ua del Estado, l o pr i nci pal y l a r ecaudaci n, l o
secundar i o. Por eso es mayor el i nter s por l as contr ataci ones ms gr andes: ha de ver se
con atenci n toda contr ataci n demasi ado sustanci al y no sufi ci entemente justi fi cada,
en un pa s de per manente dfi ci t pr esupuestar i o y deuda pbl i ca per petua.
7
En l os comi enzos de 1983/4 y l uego en l os aos de 1989-1990 se pod a deci r con toda
cer teza que l a si tuaci n pr oven a de antes, per o despus ya no: en 1995 fue cl ar o que l a
si tuaci n er a un pr oducto que a l o sumo pod a i mputar se en parte a factor es exter nos, a
l a bal anza comer ci al , etc., per o que tambi n obedec a al manejo i nter no de l a cosa
pbl i ca en el qui nqueni o. Los tr es l ti mos gobi er nos del fi n del si gl o XX no r eacci onar on
con pl eni tud fr ente al desfi nanci ami ento del gasto pbl i co ni su contr ol ; todos encontr a-
r on por i gual un pr obl ema al par ecer emp r i camente di f ci l de r esol ver . Reci n en el
2000/2001, cuando hubo que r ecur r i r a un sal vataje i nter naci onal , se comenz a to-
mar r azn de l a gr avedad del tema. La pr i nci pal di fer enci a en 1995 es que l e toc al
mi smo equi po de gobi er no, con conoci mi ento de l as cr i si s pr evi as, manejar l a pr opi a que
no pudo i mpedi r que se pr odujer a.
8
La mi sma fal ta de r eacci n anti ci pada o ms r pi da
2.5
Ya desde 1983 el Banco Mundi al en su I nfor me sobr e el Desar r ol l o Mundi al seal l o que
l uego, p. ej. en Espaa, se r ecoge como que El Estado ha de aumentar su efectividad soci al ,
sus actuaci ones han de ser pr oducti vas en tr mi nos soci al es [] La relacin entre el coste de
las organizaciones y los resultados obtenidos no guarda proporcin : I NSTI TUTO NACI ONAL DE
ADMI NI STRACI N PBLI CA, Congreso iberoamericano sobre sociedad, democracia y administra-
cin, Madri d-Al cal de Henares, Madri d, 1985, p. 30. Ver tambi n COMADI RA, JULI O, La Si ndi catura
Gener al de l a Naci n en l a emer genci a soci al , en AHE, op. cit., pp 15-27.
2.6
Es ti l al efecto ver el caso Telintar S.A., LL, 1995-A, 220, con nuestr o comentar i o: La
i nter pr etaci n r estr i cti va de concesi ones y pr i vi l egi os, LL, 1995-A, 217, r epr oduci do en Des-
pus de la Reforma del Estado, op. cit., cap. I I I . Ver BOTASSI , CARLOS, Contr atos Pbl i cos y
emer genci a actual en l a Pr ovi nci a de Buenos Ai r es y CAPLAN, ARI EL, Qu emer ge en l a
emer genci a de l os ser vi ci os pbl i cos, en ALANI S, op. cit., pp. 137-51 y 177-82 r especti vamente.
2.7
Ver SOTELO DE ANDREAU, MI RTHA, Un nudo gor di ano en l a contr ataci n pbl i ca: l a cor r up-
ci n, en SCHEI BLER, op. cit.
2.8
Y que adems ti ene fr ente a s l a i nsuper abl e par adoja de esgr i mi r l a cr i si s y l a si tuaci n
de emer genci a como habi l i tante l egi sl ati va, per o tr atando de no contr i bui r a un cl i ma de pni co
o mayor desconfi anza haci a l a econom a. As como l os anti guos economi stas del desar r ol l o
habl aban del c r cul o vi ci oso de l a pobr eza y de l a r i queza, tenemos aqu un crculo vicioso de la
crisis: cuando se l a i nvoca nor mati vamente par a tr atar de cor r egi r l a, tambi n se contr i buye a
su ms ampl i a per cepci n con l os consi gui entes efectos otr a vez ci r cul ar es: cor r i das bancar i as,
r eti r o de depsi tos que obl i ga a l os bancos y enti dades fi nanci er as a vender t tul os y acci ones,
pr oducen conti nuas ca das en l a bol sa, l o que l l eva a ms r eti r os bancar i os, ms ventas, etc. Es
tambi n par te de l a espi r al de l a emer genci a.
I V-10 PARTE GENERAL
fr ente a l a r eal i dad se hab a vi sto antes. Si bi en en 1973/5 no hab a cr di to exter no
di sponi bl e, ni por tanto endeudami ento posi bl e, ni tampoco r eser vas, se desar r ol l un
fr r ago r egul ador que ter mi n en el r odr i gazo.
En 1976/83 el gobi er no se dedi c a una febr i l captaci n de fondos exter nos, pr odu-
ci endo r ecur sos fal sos que se di l api dar on pr i nci pal mente en ar mamenti smo. El ex-
tr aor di nar i o cr eci mi ento del gasto y l a deuda pbl i ca pr oduci do en ese per odo guber na-
ti vo (de vi r tual mente cer o a 60.000 mi l l ones), i ncl ui da en 1982 l a naci onal i zaci n de l a
deuda pr i vada exter na, fuer on l a pr i mer a gr an causa efi ci ente de l as cr i si s ul ter i or es,
si n ol vi dar causas ms l ejanas en el ti empo.
La car enci a de r eacci n opor tuna en 1985, 1986, 1987, l l ev al descontr ol de 1989; l a
ausenci a de una r eacci n enr gi ca en 1991-1994, ms una dupl i caci n del gasto en el
mi smo per odo, l l ev al desfi nanci ami ento pr esupuestar i o de l os aos 1995 y si gui en-
tes. De al l se pasa a l a nueva emer genci a en el 2000, r educci n de sal ar i os, esfuer zos de
equi l i br i o fi scal , tr aspaso de i nver si ones omi ti das por el Estado a costo de l as tar i fas
de l os usuar i os, etc. Ahor a ya no par ece l a emer genci a per manente:
9
lo es. La r eacci n
del Estado fue catastr fi camente mal a: defaul t, expr opi aci n i r r egul ar de depsi tos
bancar i os v a pesi fi caci n asi mtr i ca, i nter venci n uni l ater al del gobi er no en casi todos
l os contr atos fi nanci er os y pr i vados y otr os di sl ates de i gual o peor tenor .
10
Bi en pudo
deci r MAI RAL, en el 2003, que se tr ataba de La degr adaci n del der echo pbl i co ar genti -
no.
11
Fel i zmente l a jur i spr udenci a, en todas sus i nstanci as, i ni ci una vi gor osa r ecupe-
r aci n del der echo, en ti empos compati bl es con l a emer genci a as empeor ada. Esto da
una vez ms un ment s categr i co a todos aquel l os que, en nuestr os pa ses, pr etenden
que en estas cosas sabe ms l a admi ni str aci n que l os jueces. Ni r emotamente es el l o
as , demostr adamente, en nuestr o pa s.
II. La prospectiva
3. El futuro ahora previsible
1
Es obvi o que nada ci erto puede deci rse acerca del futuro y que tan sl o pueden formul ar-
se conjetur as desti nadas a ser demostr adas fal sas; per o en un mundo si empr e cam-
bi ante es necesar i o que el l ector i nqui er a tambi n acer ca de l a di r ecci onal i dad del
proceso. No es cuesti n de hacer una supuesta ci enci a futurol gi ca, pero tampoco nos i r
mejor si ocul tamos l a cabeza como el avestr uz. Es i ndi spensabl e mi r ar ser enamente el
futuro que se aveci na. Estos prrafos fi nal es no ti enen otra i ntenci n que l a de proponer
al gunas i deas, contr over ti bl es, par a el anl i si s ci vi l i zado. El l ector podr r azonar , a
par ti r de el l as o en contr aposi ci n con el l as, en l a bsqueda col ecti va de l os consensos
soci al es necesar i os a una soci edad madur a.
2.9
CRI VELLI , JULI O CSAR y VEGA, SUSANA ELENA, Estado ar genti no: l a emer genci a per manente,
RAP, 264: 19 (Buenos Ai r es, 2000).
2.10
Ver l os tr abajos publ i cados en MI LJI KER, op. cit.; AHE, op. cit.; ALANI S, op. cit. y SCHEI BLER,
op. cit.
2.11
Ver en SCHEI BLER, op. cit.
3.1
Par a un tr atami ento ms compl eto del tema y el anl i si s de al gunos puntos aqu omi ti dos,
ver nuestr o ar t. 1995-2095, ci en aos de der echo admi ni str ati vo, Revista J urdica de Cata-
lua, nmer o extr aor di nar i o, Bar cel ona, 1997, p. 61 y ss; The Future of Latin America: Can
the EU Help?, pr l ogo de SPYRI DON FLOGAI TI S, Londr es, Esper i a, 2003.
I V-11 CRI SI S Y CAMBI O
3.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos sociales
Hay jur i stas que car acter i zan al der echo como un si stema de pr evi si n de posi bl es
sol uci ones a l os confl i ctos soci al es. Hay qui enes sosti enen que l a funci n de l os r ganos
de justi ci a no es di r i mi r l os confl i ctos soci al es, si no dejar que l a soci edad l os r esuel va y
l uego recoger sus sol uci ones. Hay qui enes pi ensan que el l egi sl ador no debe adel antarse
demasi ado a su ti empo, que debe r ecoger l o que es un senti mi ento soci al compar ti do.
En stas y otr as posi bl es postul aci ones, habl ar del der echo de l os pr xi mos aos
supone habl ar de l a soci edad y l a cul tur a o l os hbi tos soci al es del si gl o XXI : el l os son
l os que mar car n el r umbo l egi sl ati vo y jur i sdi cci onal . Como todo pr oceso ser una
l enta evol uci n, no un sal to cual i cuanti tati vo. Y esa evol uci n es tan i nter dependi ente
de otr os factor es econmi cos y soci al es que r esul ta una aventur a del esp r i tu tr atar de
i magi nar se qu puede ocur r i r en un futur o en el cual ya no estar emos.
As como un cami no de di ez mi l mi l l as se i ni ci a con el pr i mer paso, el desti no de l os
pr xi mos aos de ci enci a jur di ca se puede escudr i ar a par ti r de l os l ti mos pasos del
si gl o XX y l os pr i mer os que se avi zor an del pr xi mo mi l eni o. No habl amos pues par a el
futur o, si no par a el i nqui etante pr esente. La pr egunta r eal no es dnde estar emos
dentr o de ci en aos, si no en qu di r ecci n estamos ahor a dando qu pasos.
3.2. La regulacin internacional es creciente
2
El si stema de der echos humanos es hoy en d a cl ar amente supr anaci onal , segn l o
estamos vi endo en este vol . En otr a mater i a, exi sten al gunos sector es de l a econom a
que estn vi r tual mente i nter naci onal i zados, como el si stema fi nanci er o. La pr esi n de
l os acr eedor es exter nos par a que mor i ger emos l a cor r upci n es cr eci ente y l l eva, como
pr i mer paso, a l a Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r upci n. Otr os pasos habr n
de segui r l a, ci er tamente.
3
Hay otr os campos en que l a r egul aci n i nter naci onal es cr eci ente: tal el si stema de
pr otecci n de l os r ecur sos natur al es, en que hay pr ogr esos en l a tendenci a a l a r egul a-
ci n de l os fondos mar i nos y el der echo del mar . Per o es posi bl e que haya todav a ms
desar r ol l o r egul ator i o i nter naci onal . En efecto, hay acti vi dades que se desar r ol l an ac-
tual mente en l os mar es i nter naci onal es, fuer a de l a jur i sdi cci n de todos l os pa ses. Los
casos ms anti guos y conoci dos fuer on l os casi nos fl otantes, fuer a de l as cuatr o mi l l as
de l as aguas jur i sdi cci onal es de Estados Uni dos. Le si gui er on l as r adi os i nstal adas
fuer a de l a jur i sdi cci n mar ti ma, p. ej. de I ngl ater r a, par a escapar a l as r egul aci ones
naci onal es. La I nter net fue concebi da como un si stema de comuni caci ones l i br e de toda
i njer enci a estatal , per o ya hay opi ni ones que qui si er an r egul ar l a.
Al mi smo ti empo l a pesca en aguas i nter naci onal es se abar at con l os buques facto-
r as, que r eal i zan todo el pr oceso fabr i l en aguas i nter naci onal es y fuer a de l a jur i sdi c-
ci n de Estado al guno, no si empr e r espetando l os conveni os i nter naci onal es sobr e l mi -
tes r aci onal es a l a expl otaci n de l os r ecur sos mar i nos.
3.2
Puede verse ROZAKI S, CHRI STOS L. y STEPHANOU, CONSTANTI NE A., The New Law of the Sea, Amster-
dam, North-Hol l and, 1983; AMAN JR., ALFRED C., Administrative Law in a Global Area, Nueva York,
I thaca, Cornel l Uni versi ty Press, 1992. En una perspecti va i deol gi ca ubi cada en otra real i dad na-
ci onal e i nternaci onal , ya antes se habl aba tambi n de Le nouvel ordre conomique international
e ladministration publique, Ai r e-sur -l a-Lys, I nsti tut I nter nati onal des Sci ences Admi ni str ati ves
y UNESCO, 1983, l i bro coordi nado por GRARD TI MSI T.
3.3
Es sta una l gi ca i nexor abl e de l os hechos. Ya l o adver ti mos antes del di ctado de l a CI CC
en nuestr a amar ga ponenci a Una reflexin actual, en el l i br o El derecho pblico de finales de
siglo. Una perspectiva iberoamericana, Madr i d, Fundaci n BBV y Ci vi tas, 1997, pp. 263-76.
I V-12 PARTE GENERAL
Exi sten tambi n al pr esente buques factor as que, bajo bander a de conveni enci a
(convenience flag), consti tuyen fbr i cas que pr oducen otr os pr oductos en al tamar , si n
sujeci n a l as nor mas i mposi ti vas o l abor al es l ocal es, obteni endo pr eci os ms bar atos
y que ni si qui er a tocan puer to: otr as naves se acer can a r eti r ar l a pr oducci n, hacer l os
r ecambi os de per sonal , etc. Todo este si stema de cr eci ente acti vi dad en aguas i nter na-
ci onal es puede l l egar a tener sufi ci ente i mportanci a econmi ca como para que l as naci o-
nes qui er an r egul ar l o, contr ol ar l o y por qu no, tr i butar l o.
Cabe, en general , esperar un l ento pero progresi vo avance de l a regul aci n i nternaci o-
nal en muchos campos de l a acti vi dad humana.
3.3. La distribucin y fractura mundial del poder estatal
El pr i mer pr obl ema que se advi er te cuando uno i nqui er e sobr e cmo ser n el der echo, el
Estado y l a admi ni str aci n en l os pr xi mos aos, es que no sabe bi en a qu der echo,
Estado y admi ni str aci n se r efi er e. Es ci er to que al gunas tendenci as son fci l mente
di scer ni bl es y al gunos autor es l as vi er on ya en l a dcada del 60: l a pr ogr esi va cr eaci n
de r ganos supr anaci onal es, de nor mas supr anaci onal es, de justi ci a supr anaci onal , con
una si mul tnea tendenci a opuesta haci a l a descentr al i zaci n o l a r egi onal i zaci n del
poder dentr o de cada pa s. Acompaa tambi n al pr oceso el cr eci ente desar r ol l o de l as
or gani zaci ones no guber namental es, per sonas jur di cas pr i vadas o pbl i cas no estata-
l es que r eal i zan acti vi dades de i nter s pbl i co per o si n for mar par te de or gani zaci n
estatal al guna. A su al r ededor y a veces en l a admi ni str aci n pbl i ca, apar ecen per so-
nas que desempean funci ones pbl i cas si n r evesti r l a cal i dad de agentes del Estado.
El cl si co Estado naci onal se ve as someti do a tensi ones opuestas, que l o ti enen por
casi segur o per dedor : pi er de poder a mano de l as r egi ones estatal es i nter nas, pi er de
poder a manos de l a comuni dad estatal supr anaci onal , pi er de poder a manos de or gani -
zaci ones no guber namental es. Ni nguno de estos fenmenos es mal o. Es bueno, al con-
tr ar i o, que el poder se fr actur e, que haya ml ti pl es centr os de poder , par a que exi stan
cada vez menos posi bi l i dades de que al gui en, uno sl o, se aduee de todo el poder . Ese
fenmeno ya se ven a advi r ti endo con l a cr eaci n en muchos pa ses de nuevos y di ver sos
r ganos naci onal es y r egi onal es de contr ol jur i sdi cci onal . No una ni ca Cor te Supr ema
que r esuel va todo y est muy cer ca del poder centr al , si no una Cor te Supr ema, un
Consejo de l a Magi str atur a, un Jur ado de Enjui ci ami ento de Magi str ados, uno o ms
Defensor es del Puebl o u ombudsmen, Fi scal es i ndependi entes del poder pol ti co, mayor
canti dad de jueces en todos l os ni vel es, etc. El l o r epr oduci do a ni vel r egi onal y l ocal . En
l as comuni dades i nd genas l os antr opl ogos estudi an el der echo tr i bal bajo el manto de
un denomi nado der echo no estatal . Cl ar o, no estatal de nuestr o Estado, per o s estatal
del Estado de el l os. Es que poco a poco se va admi ti endo el der echo de l as comuni dades
i nd genas a r egi r se por sus pr opi as nor mas, a autodeter mi nar se en l o que ahor a se
r econoce como su pr opi o ter r i tor i o dentro del vi ejo ter r i tor i o del Estado o l as r egi ones.
Ceder otr a vez el der echo naci onal y adems, en al gunos aspectos, el ter r i tor i o.
Tambi n aumentar n l os mecani smos de medi aci n y ar bi tr aje, como modos aut-
nomos por l os que l a soci edad busca r esol ver al gunos de sus confl i ctos, en l o posi bl e si n
i njer enci a di r ecta del Estado sal vo en su admi si n substi tuti va de l a i nter venci n judi -
ci al .
La for ma en que se conci bi l a I nter net, como si stema de i nter comuni caci n cuya
pr opi a ar qui tectur a l a hace i nsuscepti bl e de contr ol centr al al guno, es tambi n un
adel anto de l os ti empos por veni r . No deci mos con el l o que el pr oceso evol uti vo ser fci l
I V-13 CRI SI S Y CAMBI O
ni si n di sputas, si no que aquel l os que antes que nosotr os han adver ti do esta tendenci a
ven ahor a tentati vamente confi r mada su hi ptesi s.
La soci edad por todas par tes ti ende a qui tar se tutel as y r denes exter nas y al pr opi o
ti empo i ntr oduce el ementos de supr anaci onal i dad que pueden ver se, segn l a pti ca de
cada uno, como l i ber ador es o escl avi zantes.
Si bi en el pr oceso de desr egul aci n, desestati zaci n o pr i vati zaci n de empr esas y
ser vi ci os pbl i cos pr esenta par ti cul ar i dades muy di sti ntas en cada conti nente y tam-
bi n en cada pa s, es i nnegabl e que consti tuye una tendenci a, cuanto menos i deol gi ca,
que fue avanzando en l os centr os de poder i nter naci onal es desde l a dcada del 80 en l as
postr i mer as del si gl o XX.
3.4. Autoridades regulatorias independientes
En al gunos pa ses l as exper i enci as tambi n van avanzando, con l a consecuenci a de que
pr esentan una empr esa pr i vada monopol i zando un ser vi ci o pbl i co por concesi n o l i -
cenci a otor gada del Estado, per o no de un Estado r el ati vamente fuer te como nos i magi -
namos er a el del si gl o XI X, si no de un Estado r el ati vamente dbi l como sabemos es el
nuestr o de l os si gl os XX y XXI .
Una pr i mer a r espuesta son l as autor i dades r egul ator i as i ndependi entes, con par ti -
ci paci n de l os usuar i os; otr a, no excl uyente, el aumento de r ganos judi ci al es de tutel a
de l os usuar i os y consumi dor es. Habr que super ar esta etapa si mi l ar al i ndustr i al i s-
mo y mi entr as tanto obser var cmo el vi ejo r bol si gue per di endo aosas r amas y a
veces sacando nuevas.
Toca tambi n a l a soci edad di sear mecani smos de contr ol que supl an l as omi si ones
estatal es, pues no par ece haber l ugar en el mundo par a aor anzas al Estado de antao.
De todas maner as, cabe tambi n adver ti r que l a tecnol og a va el i mi nando al gunos
supuestos monopol i os natur al es o de hecho.
3.5. La participacin
Es ci er to que mucha gente que est en el ejer ci ci o actual y concr eto del poder pol ti co
teme a l a par ti ci paci n ci udadana, pues l a per ci be como un el emento de desestabi l i za-
ci n antes que de estabi l i zaci n soci al .
Los estudi osos por l o gener al consi der an que l a segunda es l a hi ptesi s cor r ecta y si
l os l ti mos ti empos son un i ndi ci o del pr xi mo si gl o, es pr obabl e que veamos nuevos
exper i mentos con cr eci entes y cada vez ms r i cas for mas de par ti ci paci n ci udadana en
el poder , a di sti ntos ni vel es.
4
Per o avanzar n si empr e al go ms, como vi enen avanzan-
do a l o l ar go de toda l a hi stor i a de l a humani dad. Los que fuer on temas de di scr i mi na-
ci n de mi nor as se i r n tr ansfor mando en temas de par ti ci paci n de mayor as que
r esul tan di scr i mi nadas en el ejer ci ci o coti di ano del poder por l as mi nor as guber nati -
vas que el l as mi smas han el egi do.
3.4
Ver GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., pp. 377-8; La emer genci a y l os
medi os de comuni caci n soci al , en SCHEI BLER, op. cit.; DARGENI O, La justicia administrativa en
Argentina, op. cit., cap. V, 94, La i nter venci n acti va de l a soci edad como modal i dad del
ejer ci ci o de l a funci n admi ni str ati va, p. 154; CAPLAN, La par ti ci paci n de l os usuar i os en
mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en MI LJI KER, op. cit., pp. 171-5; SCHEI BLER, El pr esupuesto par ti -
ci pati vo y l a emer genci a en l a Ci udad Autnoma de Buenos Ai r es, en AHE, op. cit., pp. 269-81;
ALANI S, El acceso a l a i nfor maci n pbl i ca como el emento tr ansfor mador de l a emer genci a,
en AHE, op. cit., pp. 69-82.
I V-14 PARTE GENERAL
La l ci da fr ase de JEAN RI VERO, que hoy en d a l a democr aci a no es ya sl o una for ma
de acceder al poder , si no tambi n una for ma de ejer cer el poder , cobr ar cr eci ente senti -
do en el futur o.
3.6. Seguridad exterior e interior
Sal vo el i nevi tabl e y pr ogr esi vo aumento de jueces, pol i c as y cr cel es, el pr obl ema de
l as fuerzas de seguri dad naci onal es ha comenzado a cambi ar en el mundo. Por de pronto
cada pa s, anal i zando sus r ecur sos y l a posi bi l i dad de confl i ctos bl i cos, no escoge hoy
el cami no del ar mamenti smo y el desar r ol l o de sus fuer zas ar madas, si no el sender o
i nver so y se l i mi ta a l a i nter venci n i nter naci onal en l os confl i ctos r egi onal es. Par e-
ci er a que se busca no sl o el m ni mo Estado posi bl e, si no tambi n el m ni mo conti n-
gente posi bl e de fuer zas ar madas, exceptuadas si empr e l as pol i ci al es lato sensu. Es
di f ci l adi vi nar si l a soci edad gl obal futur a quer r si empr e r esol ver l os confl i ctos ar -
mados r egi onal es. Por l o que se va vi endo a ni vel i nter naci onal , l a r espuesta no es
afi r mati va.
Dentr o de esta tendenci a a l a r educci n y modi fi caci n de l as fuer zas ar madas est
l a susti tuci n del ser vi ci o mi l i tar obl i gator i o por el vol untar i o, l o que ti ene un el emento
de democr ati zaci n del poder : no es l o mi smo mandar r ecl utas que col egas. Tambi n
ser de cr eci ente i mpor tanci a l a par ti ci paci n de l a mujer en l as fuer zas ar madas, que
hace mejor es a estas l ti mas y en l as fuer zas pol i ci al es, donde su i nfl ujo benfi co puede
ser aun mayor .
3.7. La administracin y la sociedad futuras
Como el Estado ti ene menos y debe ms, hace cada vez menos. Entr an en el l o l os
contr atos de obr as pbl i cas, de sumi ni str os, l a r el aci n de funci n pbl i ca, etc.
Apar ecen en su l ugar con mayor fr ecuenci a l os contr atos de cr di to exter no, l os em-
pr sti tos pbl i cos, l as concesi ones, autor i zaci ones y per mi sos. Tambi n el vol untar i ado
y di sti ntas for mas de acti vi dad pbl i ca no estatal .
Las admi ni str aci ones naci onal es se encuentr an hoy, en mater i a de fi nanzas pbl i -
cas, como hace un si gl o, como hace dos: endeudami ento si stemti co. Al guna vez en l a
hi stor i a eur opea se habl de l a deuda pbl i ca per petua, ste par ece otr o momento
pr opi ci o par a hacer l o en el r esto del mundo. Por l o menos as par ece pr ever l o el FMI que
pi de aumento de su capi tal .
La admi ni str aci n de numer osos ser vi ci os soci al es que van desde l a educaci n y l a
sal ud, pasan por l a previ si n soci al y avanzaron sobre l a cul tura, ve sus recursos progre-
si vamente l i mi tados.
Por una par te es el r ecl amo soci al de r aci onal i dad en el empl eo de tal es r ecur sos
(r ecl amo no gener al i zado: hay sector es que br egan por un si mpl e aumento del gasto
soci al per o no pi den su empl eo efi ci ente), como as tambi n l a cr eci ente i ndi gnaci n
ante l a cor r upci n; por otr a un r etor no a concepci ones menos gener osas de l a soci edad
haci a sus ser es ms dbi l es. El Estado y l as admi ni str aci ones del mundo que vi ene no
se pr esentan ms pr otector es o pr ovi denci al es; al contr ar i o, aumentan l os r ecl amos por
mayor segur i dad al apar ato pr eventi vo y r epr esi vo, a ni vel pol i ci al y penal .
Es otr a poca capi tal i sta, pr ecapi tal i sta o postcapi tal i sta segn el estadi o de desa-
r r ol l o de cada pa s en que se pr oduce el fenmeno. Segur amente no dur e todo un si gl o,
per o ocupar al guna par te de l .
I V-15 CRI SI S Y CAMBI O
3.7.1. Otr o pr obl ema de este sol tar el esp r i tu haci a l a i magi naci n del futur o es que
no tenemos si qui er a el consuel o de que dentr o de ci en aos al gui en nos l eer par a
ver i fi car nuestr o er r or o apoyar nuestr a conjetur a. Por que uno de l os pr i mer os hechos
que se ve es el ver ti gi noso y pr ogr esi vo aumento de l a canti dad de i nfor maci n di sponi -
bl e, l o cual har cada vez ms necesari o sel ecci onar al guna i nformaci n y desechar otra.
Muchos l i br os del pasado nos l l egan al pr esente. Pocos del pr esente l l egar n al futur o.
Y si es ci er to l o que di ce el car tel de l a bi bl i oteca de l a London School of Economi cs,
que una bi bl i oteca val e no por l os l i br os que ti ene, si no por l os que no ti ene, podemos
estar vi r tual mente segur os que estas pgi nas no estar n en bi bl i oteca al guna dentr o de
un si gl o, o si estn no l as l eer nadi e (hagamos excepci n de al gn futur o estudi oso de
l a hi stor i a, par a no dar por concl ui da aqu y ahor a l a escr i tur a).
Lo mi smo se apl i ca si el l i br o como i nstr umento de di fusi n de i nfor maci n desapa-
r ece en ar as a l a computaci n, l os CD-ROMs, l a I nter net o l o que fuer e. Exi sten dos
vi si ones posi bl es. Una, l a opti mi sta, es que todo est ar chi vado en i nfi ni tos bancos de
datos y que l os medi os de recuperaci n se perfecci onen l o sufi ci ente en materi a de textos
como par a per mi ti r a un costo accesi bl e buscar cual qui er cosa de cual qui er poca al sl o
mar car el apr opi ado comando el ectr ni co. Otr a, menos opti mi sta, puede contempl ar
que habr al gn ti po de sel ecci n de l a i nfor maci n hecha por el bi bl i otecar i o del
futur o, qui en deter mi nar qu i nfor maci n car gar en l os medi os masi vos de al macena-
mi ento de datos y cmo pr ogr amar su efi ci ente r ecuper aci n.
Este l ti mo punto, l a efi caz r ecuper aci n de l a i nfor maci n al macenada, se tor nar
cada vez ms cr ti co. Ya es di f ci l en un pa s cual qui er a saber qu nor ma est vi gente en
deter mi nado momento, qu pr ecedentes hay de el l a: cunto ms l o ser saber eso mi s-
mo a ni vel mundi al . Tendr emos en esta hi ptesi s s cada vez mayor canti dad de i nfor -
maci n car gada en di sti ntas bases de datos, per o esto no se tr aduci r en mayor cal i dad
de i nfor maci n di sponi bl e en tiempo til (que ya no se mi de en d as ni hor as si no en
nanosegundos).
Son dos vi si ones del der echo a l a i nfor maci n en el pr xi mo si gl o cuya opci n l a dar
el avance y el costo de l a tecnol og a, ms que l a deci si n soci al o jur di ca.
3.7.2. Se deja cada vez ms de i ntentar admi ni str ar y di r i gi r l a econom a. A veces se
l o l l ama desr egul aci n, per o es tambi n desadmi ni str aci n, i nadmi ni str aci n o no ad-
mi ni str aci n. En esta tendenci a mundi al se i nser tan fenmenos de di sti nto avance en
cada conti nente, per o con si gnos semejantes: l i br e ci r cul aci n de per sonas, bi enes y
capi tal es, r educci n o el i mi naci n de bar r er as ar ancel ar i as y con el l o de contr ol es adua-
ner os y mi gr ator i os.
De i gual modo encontr amos r educci n de l os subsi di os naci onal es y l a acti vi dad de
fomento y tendenci a a l a centr al i zaci n supr anaci onal de tal es subvenci ones estatal es
en l a bsqueda de l a r aci onal i dad del gasto, que a ni vel naci onal par ece ms di f ci l
consegui r . Vemos tambi n l a desr egul aci n pr ogr esi va de acti vi dades antes necesi ta-
das de contr al or estatal , un aumento de l a competi ti vi dad y de l a l i ber tad econmi ca,
con todos sus r i esgos y di fi cul tades.
La pl ani fi caci n de l a econom a qued en el desvn de l os r ecuer dos. Los sector es
pbl i cos de l a econom a que aun subsi sten no l e i r n muy a l a zaga.
3.7.3. A pesar de que el Estado es cada vez ms chi co, hace cada vez menos cosas y
debe cada vez ms, aumenta l a pr esi n tr i butar i a y se r educe entonces el standar d de
vi da, aumenta el stress de l a l ucha por l a vi da, por evi tar l a obsol escenci a per sonal , el
desempl eo estr uctur al , l a pr di da per sonal de vi abi l i dad econmi ca y cul tur al .
I V-16 PARTE GENERAL
Ese stress for ma al mi smo ti empo par te de una cul tur a de l a super vi venci a, por l o
tanto de l a vi da, per o tambi n es ocasi onal mente una causa de muer te (enfer medad,
sui ci di o) o de di scr i mi naci n en el mer cado de tr abajo fundada en su apti tud; di scr i mi -
naci n sta que nor ma al guna condena sal vo l as acci ones posi ti vas que a veces l os
Estados adoptan par a mejor ar l as chances l abor al es de l os menos capaci tados.
3.7.4. En el medi o de todo, l os par asi stemas pueden l l egar a cr ecer . Suel e ser una
ver dad el emental que cuanto mayor o menor es el gr ado de desar r ol l o de un pa s, ms o
menos cer ca estn el der echo ter i camente apl i cabl e y l a r eal i dad de su efecti va vi gen-
ci a. A menor desar r ol l o, mayor di stanci a entr e l o que el der echo pr edi ca y l o que l a
r eal i dad muestr a.
5
Es necesar i o en esto hacer l o mi smo que en otr as mater i as: tr atar de cr ear mecani s-
mos y tr i bunal es i nter naci onal es que juzguen de l a cor r upci n naci onal , aunque sea con
medi das menor es como l a i nhabi l i taci n par a el vi sado i nter naci onal : no hace fal ta
pensar en medi das excepci onal es de i ntervenci n, si mpl emente hay que dar al gn paso,
si qui er a m ni mo. No todas l as naci ones, ai sl adas, pueden l uchar efi cazmente contr a su
cor r upci n i nter na y en al gunos casos expor tan cor r upci n a otr as que todav a estn
peor que el l as.
3.7.5. La cr eci ente toma de conci enci a de l a l i mi taci n de l os r ecur sos natur al es no
r enovabl es hace apar ecer nor mas nuevas y admi ni str aci ones nuevas, par a su tutel a y
pr otecci n. El pr obl ema es que son l os pa ses desar r ol l ados, que ya hab an depr edado
su medi o ambi ente antes de ahor a, l os que ms ti enen conci enci a del pr obl ema y han
comenzado a r ever ti r exi tosamente l a tendenci a destr ucti va. Los pa ses no desar r ol l a-
dos, en cambi o, ti enen un secr eto deseo de depr edar su pr opi o medi o ambi ente, par a ver
si esa es l a cl ave del desar r ol l o. Una vez ms, l a i nter naci onal i zaci n del pr obl ema es l a
ni ca for ma de encar ar l a cuesti n. Est ocur r i endo con l os r ecur sos comunes de l a
humani dad, como l os fondos mar i nos y l a pesca en al tamar .
3.7.6. El si gl o XX vi vi l a cul tur a del automvi l , per o cual qui er ci udad medi anamen-
te densa muestr a que no entr an en l a ci udad i nfi ni tos coches. La r educci n del pr eci o de
l os veh cul os no hace si no i ncr ementar el pr obl ema; l as car r eter as nuevas nunca al can-
zan. La r egul aci n del tr nsi to es una qui mer a.
Es sl o cuesti n de ti empo que l a soci edad opte entr e i mpl ementar gi gantescos me-
di os masi vos de tr anspor te y vi r tual mente el i mi nar al coche pr i vado como medi o si ste-
mti co de movi l i dad, o que cambi en l os mtodos de tr abajo, o una combi naci n de
ambos. La suma de si stemas al ter nati vos de tr abajo y tr anspor te par ece l o ms pr oba-
bl e de acaecer .
Al ampar o de l as nuevas tecnol og as y con un cambi o de acti tud cul tur al y jur di ca
6
der i vada de l a i ncontr ol abl e concentr aci n y tr fi co ur banos, cada vez ms cr ecer el
caso de per sonas que tr abajen desde su casa, obtengan l a i nfor maci n de I nter net y
otr as bases de datos, adems de l a que i ndi spensabl emente tengan al macenada en su
computador a y CD-ROMs per sonal es y manden sus tr abajos por fax, modem, cor r eo
el ectr ni co, vi deo confer enci a o l o que si ga en el cambi o tecnol gi co; r eci ban el pago
acr edi tado en su cuenta y l o gasten con compr as y gastos hechos con tar jeta de cr di to,
por I nter net, tel fono, tel evi si n.
3.5
Ver I OSUE, SANDRA M., Deuda pbl i ca per petua i nter na, l a actual emer genci a y l as l eyes
25.344 y 25.565 Exi sten acr eedor es ms acor r al ados?, en AHE, op. cit., pp. 29-48.
3.6
Ampl i ar en MARTI NO, ANTONI O A., El gobi er no di gi tal par a l a emer genci a, en AHE, op. cit.,
pp. 49-67.
I V-17 CRI SI S Y CAMBI O
3.7.7. Tal vez esto reduzca el nmero de i nteracci ones soci al es y a l a i nversa aumente
l os contactos fami l i ar es. Posi bl emente contr i buya a mejor ar el ni vel de vi da al di smi -
nui r par te del str ess l abor al y con el l o tal vez aumente l as expectati vas de vi da. Per o se
tr atar de una vi da de ms tr abajo, no menos, con l o cual el pr i nci pi o de Confuci o ser
centr al : El i ge un tr abajo que te guste y no tr abajar s un sl o d a en tu vi da.
Esto l o estn exper i mentando l as admi ni str aci ones pr i vadas, per o l a pbl i ca tam-
bi n l o est haci endo desde hace ti empo. El Consejo de Estado de Fr anci a es l a ms
vi eja i nsti tuci n pbl i ca ser i a que pr acti ca este mtodo de tr abajo.
Las pr omesas de hace al gunas dcadas de que nuestr o pr obl ema en l a edad madur a
ser a cmo admi ni str ar el oci o, se ven ahor a enfr entadas con el di l ema de cmo segui r
si endo competi ti vo en un mundo en el cual uno es si empr e obsol escente y se ve per ma-
nentemente amenazado con deveni r obsol eto del todo. No queda l ugar par a el oci o, a
ni nguna edad, cuando l a segur i dad soci al di smi nuye.
Ahor a hay que l uchar contr a l a conti nua decl i naci n y obsol escenci a per sonal , no ya
en el sol o pl ano de l a sal ud f si ca y mental , no ya sol amente en saber buen i ngl s y
mantener habi l i dades bsi cas en computaci n e i nfor mti ca, si no gl obal mente en l a
capaci dad de super vi venci a como mi embr o ti l de una soci edad si empr e cambi ante,
cuyos i ndi vi duos deben tambi n vi vi r en l a r eeducaci n, actual i zaci n de destr ezas y
habi l i dades l abor al es y r eadaptaci n constantes, con habi l i taci ones pr ofesi onal es que
ya no ser n per manentes, si no tr ansi tor i as, sujetas a nueva eval uaci n y r ehabi l i taci n
per i di cas. Muchos ni si qui er a se pr esentar n.
3.7.8. En suma, segui r pr oduci ndose l a fr actur a y tr ansfer enci a de poder pol ti co y
nor mati vo del Estado a l as r egi ones; se i ncr ementar n l os r ganos y l as nor mas supr a-
naci onal es, se mul ti pl i car n l os or gani smos de contr ol del poder pol ti co y del poder
econmi co; aumentar n l os jueces, l a pol i c a y l as cr cel es. Conti nuar l a pr i vati zaci n
de l a econom a, l a desr egul aci n, l a desmonopol i zaci n. Cr ecer l a l i br e competenci a.
Conti nuar el pr ogr eso de l a l i ber tad de ci r cul aci n de bi enes y per sonas per o se
uti l i zar tal vez al go menos l a movi l i dad de l as per sonas par a el tr abajo di ar i o; l os
agentes de l as ofi ci nas pbl i cas tambi n atender n desde el tel fono, cor r eo el ectr ni co,
fax y modem de su casa y l os par ti cul ar es har n l os tr mi tes de i gual modo, tanto
admi ni str ati vos como judi ci al es.
Tendr emos mejor es condi ci ones tecnol gi cas de comuni caci n y de tr abajo, ms de-
r echo efecti vo a l a i nfor maci n, per o menos segur i dad soci al y menos Estado de Bi enes-
tar , poca o ni nguna segur i dad l abor al , menos segur i dad de l a vi da y de l os bi enes.
Nuestr o oci o ser n el tr abajo y l a r eeducaci n per manente. Aumentar el str ess por
subsi sti r competi ti vamente ante l a pr opi a obsol escenci a, per o a cambi o l o podr emos
admi ni str ar mejor desde nuestr as pr opi as casas.
Captulo V
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin
administrativa
Segn se ver ms adel ante, un el emento de s ntesi s que r efl eja el pr i mer
objeto de estudi o de esta rama del derecho es el ejerci ci o de l a funci n admi -
ni strati va. Esta perspecti va de s ntesi s abarca:
El estudi o del sujeto que ejerce di cha funci n o sea l a admi ni straci n pbl i -
ca central i zada y descentral i zada, a travs de sus rganos jur di cos (con l os
consi gui entes pri nci pi os de competenci a, jerarqu a, del egaci n, etc.), de l os agen-
tes que se desempean en esos rganos y estructurada en forma de admi ni stra-
ci n central (central i zada o desconcentrada), o descentral i zada (entes autr-
qui cos, empresas del Estado, soci edades anni mas con parti ci paci n parci al o
total del Estado, etc.), con ms l a fi gura del ente i ndependi ente regul ador de
servi ci os pbl i cos que di mana del art. 42 de l a Consti tuci n.
Tambi n puede a veces l a funci n pbl i ca ser del egada o atri bui da a perso-
nas no estatal es y aparece en ese caso el fenmeno de l as personas pblicas no
estatales (al gunas soci edades de econom a mi xta, corporaci ones profesi onal es,
etc.), o a personas que ejercen un monopol i o o pri vi l egi o para l a expl otaci n de
un servi ci o pbl i co, aspectos que entran tambi n dentro del objeto del estudi o
del derecho admi ni strati vo.
Forman parte del ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va el estudi o de l as
formas jurdicas que di cho ejerci ci o presenta, es deci r, l os hechos, actos, con-
tratos y regl amentos admi ni strati vos, el procedi mi ento admi ni strati vo, l a l i ci -
taci n pbl i ca, l as audi enci as pbl i cas, l os servi ci os pbl i cos; el anl i si s de
al gunas fal sas facultades, potestades,
1
o seudo poderes que se l e atri buyen
1.1
En gener al , es en este mbi to de l os l l amados poder es del Estado donde se encuentr an l as
teor as de ms escaso car cter ci ent fi co, per o con par ti cul ar uti l i dad par a el uso abusi vo del poder
pbl i co.
PARTE GENERAL V-2
por parte de l a doctri na: potestad juri sdi cci onal de l a admi ni straci n, poder
de pol i c a, zona de reserva de l a admi ni straci n, actos de gobi erno, etc.
Es i ndi spensabl e el estudi o de l os lmites sustanti vos y adjeti vos de tal es
facul tades, como contraparti da necesari a al ejerci ci o del poder en un Estado de
Derecho. Entre l os l mi tes sustanti vos cabe menci onar l os pri nci pi os jur di cos
superi ores del orden consti tuci onal y supraconsti tuci onal : razonabi l i dad, no
desvi aci n de poder, i mparci al i dad, buena fe, no autocontradi cci n, adecua-
ci n de medi o a fi n, sustento fcti co sufi ci ente, moti vaci n adecuada, procedi -
mi ento regul ar previ o a l a emi si n del acto, etc.
Entre l os l mi tes adjeti vos o procedi mental es encontramos l os recursos y
remedi os del procedi mi ento admi ni strati vo (recursos de reconsi deraci n o re-
vocator i a, jer r qui co, jer r qui co menor , al zada, r ecl amaci n admi ni str ati va
previ a, denunci as, etc.) y l as acci ones y recursos del proceso judi ci al (acci n
ordi nari a, acci n de amparo, amparo por derechos de i nci denci a col ecti va, am-
paro por mora de l a admi ni straci n, habeas data, i nter di ctos, r ecur sos especi a-
l es de apel aci n; en el orden provi nci al , acci ones de pl ena juri sdi cci n, de anu-
l aci n, de i nterpretaci n, etc.); por l ti mo, l a sanci n por el agravi o causado, a
travs de l a responsabi l i dad de l os funci onari os pbl i cos (ci vi l , penal , admi ni s-
trati va, pol ti ca) y del Estado (responsabi l i dad extracontractual por hechos y
actos i l ci tos de sus agentes). A el l o cabe agregar l a i ntervenci n que pueda
tomar el Defensor del Puebl o en vi rtud de l a l egi ti maci n consti tuci onal que l e
otorga el art. 86 para actuar en justi ci a, si n perjui ci o de sus funci ones como
medi ador o persuasor ante l as autori dades pbl i cas y l os parti cul ares que ejer-
cen funci ones admi ni strati vas pbl i cas.
Es tambi n de i nters el estudi o de l os medios materiales puestos a di sposi -
ci n de esa acti vi dad, a travs del crdi to pbl i co, el domi ni o pbl i co y pri vado
del Estado: en general , el estudi o de l a propi edad en su rel aci n con l a funci n
admi ni strati va, sea a travs de l a propi edad pbl i ca, sea a travs de l as l i mi ta-
ci ones que el Estado i mpone a l a propi edad pri vada (meras restri cci ones, ser-
vi dumbres admi ni strati vas, ocupaci n tempornea, expropi aci n, etc.), sea a
travs de vi ncul aci ones contractual es de conteni do econmi co (l os contratos
admi ni str ati vos).
En suma, el estudi o del ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va es compren-
si vo no sl o del quin ejerce l a funci n, si no tambi n del cmo y con qu funda-
mento, con qu medios y fundamental mente hasta dnde, con qu l i mi taci ones
se l a ejerce.
2. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin
administrativa
Si bi en acabamos de deci r que l os el ementos que i ntegran l a di sci pl i na no de-
ber an en pri nci pi o ser i ncl ui dos en l a defi ni ci n de sta, si no que deber a bus-
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-3
carse una expresi n que pudi era servi r de s ntesi s a todos el l os, exi sten razo-
nes de otra ndol e que justi fi can ai sl ar a uno de esos el ementos y el evarl o a l a
categor a de caracteri zaci n conceptual de l a materi a.
Nos r efer i mos a l os lmites de l a acti vi dad admi ni strati va y dentro de estos
especi al mente a l a proteccin judicial del parti cul ar frente a l a admi ni straci n
y l os que ejercen poder econmi co de carcter monopl i co. La protecci n judi -
ci al exi ste hoy en d a no sol amente en el pl ano naci onal si no tambi n en el
pl ano supranaci onal , p. ej. a travs de l a Corte I nterameri cana de Derechos
Humanos y dems tri bunal es supranaci onal es que puedan crearse en el si gl o
XXI .
Uno de l os pi l ares esenci al es de l a temti ca del derecho admi ni strati vo es
as l a pr otecci n del par ti cul ar contr a el ejer ci ci o i r r egul ar o abusi vo de l a
funci n admi ni strati va;
1
si rel egramos este probl ema a ser uno de l os aspec-
tos secundari os de l a di sci pl i na, estar amos qui tndol e a sta una de sus notas
caracter sti cas en el Estado de Derecho y por l o tanto su di ferenci aci n con l as
normas admi ni strati vas total i tari as.
Es, pues, muy i mportante destacar que el probl ema central de esta materi a
no es l a admi ni straci n pbl i ca (su organi zaci n, sus actos, sus facul tades,
etc.), si no su contraposi ci n frente a l os derechos i ndi vi dual es de l os habi tan-
tes. El derecho admi ni strati vo debe estar ori entado haci a el estudi o de l os de-
rechos i ndi vi dual es y, en defi ni ti va, de l a l i bertad humana. Su protecci n con-
tra el ejerci ci o abusi vo o i l egal de l a funci n admi ni strati va y del poder en
general debe transformarse en una de sus ms trascendental es fi nal i dades.
Debe qui trsel e al derecho admi ni strati vo su apari enci a de di sci pl i na i ntere-
sada casi excl usi vamente en l a admi ni straci n pbl i ca y sus fi nes ,y en cam-
bi o, drsel e una estructura externa y conceptual que cl aramente represente su
bsqueda consci ente y constante de un equi l i bri o razonado entre el i ndi vi duo y
el Estado, entre el i ndi vi duo y el poder.
Asi mi smo, ha de adverti rse que se habl a aqu de protecci n judicial y no
jur i sdi cci onal como l o i ndi can otr as defi ni ci ones,
2
l as que se r efi er en ms
parti cul armente a l a protecci n que exi ste dentro del mi smo mbi to de l a ad-
mi ni straci n pbl i ca, en especi al l o contenci oso-admi ni strati vo. En ri gor de
verdad, tal es defi ni ci ones son correctas para un si stema como l o es p. ej. el
francs, en que l as conti endas entre l os parti cul ares y l a admi ni straci n son
2.1
En i gual senti do en cuanto al car cter esenci al de l a r evi si n judi ci al , especi al mente de
consti tuci onal i dad de todos l os actos estatal es, i ncl ui das l as l eyes, BREWER CAR AS, ALLAN R., Esta-
do de derecho y control judicial, Madr i dAl cal de Henar es, I NAP, 1987, p. 9. Ver tambi n TAWI L,
GUI DO SANTI AGO, Administracin y justicia, 2 vol s., Buenos Ai res, Depal ma, 1993; MART N-RETORTI LLO
Y BAQUER, LORENZO, Bajo el signo de la Constitucin, Madr i d, I EAL, 1983; Administracin y Cons-
titucin, Madr i d, I EAL, 1981. Comp. GUASTAVI NO, EL AS P., Tratado de la jurisdiccin adminis-
trativa y su revisin judicial, 2 vol s., Academi a Naci onal de Der echo y Ci enci as Soci al es de Bue-
nos Ai r es, 1989.
2.2
BI ELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, t. I , Buenos Ai r es, La Ley, 1964, 6 ed., p. 39 y ss.
PARTE GENERAL V-4
resuel tas en forma defi ni ti va por un tri bunal emanado de l a mi sma admi ni s-
traci n, que es el Consejo de Estado, pero no l o son para un si stema judi ci al
como el nuestro, en que tal es conti endas son si empre resuel tas en l ti ma i ns-
tanci a por el Poder Judi ci al ,
3
si n perjui ci o de que exi stan medi os compl emen-
tari os no susti tuti vos de contral or.
4
Lo expuesto no empece otros medi os de tutel a de l os derechos de l os parti cu-
l ares frente a l os abusos de l os ti tul ares del poder pol ti co o econmi co: entes
regul adores i ndependi entes, el Defensor del Puebl o, tri bunal es admi ni strati -
vos que dejen abi er ta l a pl ena r evi si n judi ci al , mecani smos de ar bi tr aje o
medi aci n, etc.
3. El contenido de la proteccin judicial
Al tratarse de l a protecci n judi ci al de l os i ndi vi duos contra el ejerci ci o i l egal o
abusi vo del poder de l a admi ni straci n, no se i ncl uye en su total i dad el proce-
dimiento que debe segui rse ante el Tri bunal Judi ci al al i mpugnarse un acto,
hecho u omi si n admi ni strati va, pues el l o forma parte del derecho procesal .
1
Se estudi a en cambi o, preferentemente, aquel l o en que tal protecci n judi ci al
di fi ere de l a que el juez otorga habi tual mente a un parti cul ar frente a otro.
3.1. As es como se pueden i mpugnar y anul ar actos de l a admi ni straci n
que no hayan contraveni do una norma jur di ca posi ti va, pero sean arbi trari os,
i rrazonabl es, i ncausados, desvi ados, de mal a fe, etc.
Si n perjui ci o de que l o anteri ormente seal ado es una caracteri zaci n i m-
portante del si stema del derecho admi ni strati vo, l a propi a l egi sl aci n posi ti va
reconoce ya estos pri nci pi os, como ocurre con el art. 7 del decreto-l ey 19.549/
72, que consagra l a prohi bi ci n l egal de l a desvi aci n de poder y l a despropor-
ci onal i dad, ti pi fi cndol os como vi ci os del acto admi ni strati vo.
3.2. As es tambi n como debe exi sti r un remedi o judi ci al que permi ta i m-
pugnar un acto admi ni strati vo, aunque no afecte l os derechos subjeti vos del
recurrente si no i ncl uso sus i ntereses l eg ti mos o di fusos. Esta protecci n exi ste
en al gunos pa ses (cl si camente, Fr anci a) y tambi n en al gunas pr ovi nci as
argenti nas, en forma l i mi tada (Crdoba, Jujuy, etc.), o ampl i a (Formosa, Co-
2.3
El l o en vi r tud de l os ar ts. 18 (gar ant a de l a defensa en jui ci o) y 109 (pr ohi bi ci n al Poder
Ejecuti vo de ejer cer funci ones judi ci al es). Ver BOSCH, JORGE TRI STN, Tribunales judiciales o tribu-
nales administrativos para juzgar a la administracin pblica, Buenos Ai r es, 1951.
2.4
Supra, cap. I I in fine y cap. I I I , secci n I ; nuestr o l i br o Problemas del control de la adminis-
tracin pblica en Amrica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1982. Entr e l as defi ni ci ones que si guen el
cr i ter i o expuesto en el texto encontr amos, menos enfti co, a REVI DATTI , GUSTAVO A., Derecho admi-
nistrativo, t. 1, Buenos Ai r es, Fundaci n de Der echo Admi ni str ati vo, 1984, op. cit., p. 130.
3.1
GONZLEZ PREZ, JESS, Derecho procesal administrativo, t. I , Madr i d, 1955, p. 125 y ss.; ULE,
CARL HERMAN, Verwaltungsprozessrecht, Muni ch y Ber l n, 1961, 2 ed., p. 14 y ss.; comp. DI EZ,
MANUEL MAR A, Contr ol judi ci al de l a admi ni str aci n. El pr oceso admi ni str ati vo, Revista Argen-
tina de Derecho Administrativo, 1: 11,16 (Buenos Ai r es, 1971).
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-5
rri entes, Mendoza, Provi nci a y Ci udad de Buenos Ai res, etc.). En el orden na-
ci onal no exi st a, anti guamente,
2
sal vo en materi a de medi o ambi ente. Pero a
parti r de l a Consti tuci n de 1994 se ha i mpuesto l a tutel a judi ci al de l os dere-
chos de i nci denci a col ecti va en general .
3
La tendenci a que se vi ene observando
es haci a l a ampl i aci n de l a l egi ti maci n para acudi r a l a justi ci a en defensa de
l os derechos afectados por el poder pol ti co o econmi co.
3.3. Del mi smo modo, el juez en materi a admi ni strati va debe extremar su
cui dado en proteger l os derechos del parti cul ar frente a l a admi ni straci n; y
esto es i mportante recordarl o, pues l os jueces de esos tri bunal es parecer an
ol vi dar que tal ti po de juri sdi cci n se i mpl anta, no para proteger al Estado
contra el i ndi vi duo, si no al i ndi vi duo contra el Estado.
4
3.4. El juez ti ene l a mi si n de hacer respetar l a Consti tuci n por enci ma y a
pesar del l egi sl ador y del admi ni strador, pues Las di sposi ci ones consti tuci o-
nal es establ eci das en gar ant a de l a vi da, l a l i ber tad y l a pr opi edad de l os
habi tantes del pa s, consti tuyen restri cci ones establ eci das principalmente contra
las extralimitaciones de los poderes pblicos.
5
3.5. Debe tenerse presente que en nuestra i nterpretaci n (que es l a ameri -
cana en general ) de l a di vi si n de l os poderes, corresponde al Poder Judi ci al el
control de l a admi ni straci n, a di ferenci a del si stema francs en que se consi -
dera que no corresponde que l a justi ci a control e l a acti vi dad admi ni strati va.
De aquel pri nci pi o se desprende l a i mportante funci n del juez, como contrape-
so fundamental de l a admi ni straci n pbl i ca. De esta corta enunci aci n de
razones que otorgan especi al real ce al conteni do y al cance que l a protecci n
judi ci al ti ene en el derecho admi ni strati vo, se desprende l a necesi dad de el e-
varl a a l a categor a de el emento fundamental de l a di sci pl i na. No habr dere-
cho administrativo propio de un Estado de Derecho, mientras no haya en l una
adecuada proteccin judicial de los particulares contra el ejercicio ilegal o abu-
sivo de la funcin administrativa.
Como di ce ADAMOVI CH,
6
el control de l a l egal i dad
7
de l a acti vi dad admi ni stra-
ti va, por rganos estri ctamente judi ci al es, i ndependi entes, es fundamental en
3.2
Ver nuestro art. Acerca de l a revi si n judi ci al de l os actos admi ni strati vos (Confusi ones que
ori gi na l o contenci oso-admi ni strati vo), en Revista J urdica de Buenos Aires, 1965-I I I , 111.
3.3
El l o ha teni do un ampl si mo desar r ol l o r eci ente, que expl i camos infra, t. 2, La defensa del
usuario y del administrado, op. cit., caps. I I y I I I .
3.4
LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Lo contenci oso-admi ni str ati vo en l a justi ci a naci onal feder al , LL,
94: 919.
3.5
CSJN, Fallos, 137: 251, Salazar de Campo, 1922.
3.6
ADAMOVI CH, LUDWI G, Handbuch des sterreichischen Verwaltungsrechts, t. I , Vi ena, 1954, 5
ed., p. 138.
3.7
Se tr ata no sol amente del cumpl i mi ento de l a l ey si no tambi n de l a Consti tuci n y dems
nor mas y pr i nci pi os jur di cos supr anaci onal es y consti tuci onal es, pr i nci pi os gener al es del der e-
cho, etc. Al r especto nos r emi ti mos a l os caps. VI y VI I .
PARTE GENERAL V-6
l a materi a: En esta especi al rel aci n de l a Admi ni straci n como objeto del
control y de l a Justi ci a como rgano de control , encuentra el moderno Estado
de Derecho el medi o ms efi caz para [...] el asegurami ento del pri nci pi o de l a
l egal i dad de l a Admi ni straci n. Ya recordamos tambi n anteri ormente l a opi -
ni n de BODENHEI MER, qui en da carcter fundamental a l a funci n de control en
el derecho admi ni strati vo, a punto tal que sosti ene: Debe defi ni rse el Derecho
administrativo como el Derecho que se refiere a las limitaciones puestas a los
poderes de los funcionarios y corporaciones administrativas.
8
Esta rama del Derecho ti ene como mi si n salvaguardar los derechos de los
individuos y grupos frente a invasiones indebidas por parte de los rganos ad-
ministrativos. Determi na y ci rcunscri be l a esfera de acci n dentro de l a cual
deben operar l os rganos admi ni strati vos; i ndi ca tambi n l os remedi os que
quedan abi ertos a l os ci udadanos o habi tantes en caso que el rgano admi ni s-
trati vo trasci enda su esfera de acci n: el control ejerci do por l os tri bunal es de
justi ci a sobre l os rganos admi ni strati vos est desti nado, sobre todo, a i mpe-
di r, preveni r o remedi ar cual qui er vi ol aci n de l os derechos i ndi vi dual es por
actos admi ni strati vos. La del i mi taci n de esta rea de control es, por tanto,
una de l as funci ones ms esenci al es del Derecho admi ni strati vo.
9
Por eso no comparti mos una cr ti ca que se ha hecho a nuestra defi ni ci n,
seal ndosenos que no ser a posi bl e di soci ar el estudi o del conteni do y del pro-
cedi mi ento en l a protecci n judi ci al del parti cul ar, para l l egar as a l a concl u-
si n de que, puesto que el procedi mi ento no forma parte del derecho admi ni s-
trati vo, tampoco l o formar el conteni do de l a protecci n judi ci al ;
10
no l a com-
parti mos porque cuando habl amos del conteni do de l a protecci n judi ci al no
nos referi mos excl usi vamente a l a teor a de l as acci ones, si no a l a manera en
que el si stema judi ci al i nfl uye o debe i nfl ui r sobre el derecho de fondo.
No es l o mi smo para el derecho admi ni strati vo que sl o exi sta un tri bunal
desprendi do de l a propi a admi ni straci n pbl i ca, o tambi n un tri bunal judi -
ci al para resol ver l as conti endas que se pl anteen, bajo el control de un Consejo
de l a Magi stratura y un Jurado de Enjui ci ami ento que sean i ndependi entes y
no meros apndi ces del Poder Judi ci al o peor aun, del Poder Ejecuti vo; ni que
haya jueces en canti dad sufi ci ente o i nsufi ci ente; no es l o mi smo que se admi ta
o que se ni egue l a l l amada juri sdi cci n admi ni strati va, que se admi ta o ni e-
gue l a revi si n judi ci al de l os actos de gobi erno, de l a acti vi dad admi ni strati -
va di screci onal , etc.
No es l o mi smo que el juez enti enda que su deber es proteger a l a admi ni s-
traci n y sus concesi onari os o l i cenci atari os, o en cambi o al parti cul ar, usuari o
3.8
BODENHEI MER, EDGAR, Teora del derecho, Mxi co, 1964, p. 116.
3.9
Op. cit., p. 117.
3.10
MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, Abel edo-
Per r ot, 1965, 1 ed., p. 147.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-7
o consumi dor; no es l o mi smo que el i ndi vi duo sl o pueda defender su derecho
subjeti vo, cuando encuentre una norma posi ti va expresa, a que pueda defen-
der tambi n su i nters l eg ti mo o di fuso, especi al mente cuando el acto es arbi -
trari o o i rrazonabl e, exi sta o no una regl a concreta que l o autori ce o condene. Y
as sucesi vamente, cada una de estas cuesti ones van deci di endo automti ca-
mente, objeti vamente, el carcter autori tari o o no del derecho admi ni strati vo
que se defi ne. Por ci erto, l a tutel a judi ci al es necesari a y fundamental , pero no
sufi ci ente; de al l que deban tambi n perfecci onarse otros rganos y mecani s-
mos compl ementari os de contral or.
11
4. Es un derecho en formacin. Conjeturas y refutaciones
4.1. El carcter primario, en formacin, etc., del ordenamiento jurdico-
administrativo
Las normas y pri nci pi os que son objeto de estudi o por parte del derecho admi -
ni strati vo no forman, segn ya hemos di cho, un verdadero si stema coherente,
si no tan sol o un conjunto de normas jur di cas posi ti vas, de pri nci pi os de dere-
cho pbl i co y de regl as juri sprudenci al es, frecuentemente asi stemti cas.

En
el l o juega un papel preponderante l a doctri na, que en nuestro pa s arrastra
una i nexpl i cabl e tendenci a a favor ecer l as teor as cesar i stas y no l as que
enfati zan el control judi ci al , parl amentari o o por entes o autori dades i ndepen-
di entes.
1
A di ferenci a de otras ramas del derecho posi ti vo, no se hal l a sta compl eta-
mente l egi sl ada y por el l o debe recurri rse frecuentemente a el aboraci ones ju-
ri sprudenci al es o a pri nci pi os consti tuci onal es o de derecho supranaci onal pa-
ra confi gurar una i nsti tuci n de derecho admi ni strati vo: eso l o torna bastante
i mpreci so, muy l i brado a di squi si ci ones, contradi cci ones y oscuri dades doctri -
nari as, arbi trari edades de l os rganos admi ni strati vos cuando l os jueces no
i mponen en ti empo oportuno l a protecci n de l a persona humana; a evol uci o-
nes e i nvol uci ones.
4.2. Las conjeturas y refutaciones en la ciencia del derecho administrativo
Por l o mi smo que es un derecho en formacin, como general mente se expresa,
2
o un derecho joven o reciente, como tambi n se ha di cho,
3
no si empre resul ta
3.11
Nos r emi ti mos a nuestr o l i br o Problemas del control de la administracin pblica en Am-
rica Latina, Madr i d, Ci vi tas, 1982 y a l o di cho en el cap. I I , 3-5.
4.1
Hemos expuesto ms detal l adamente l as i nfl uenci as asi stemti cas en el or denami ento ad-
mi ni str ati vo en el pr l ogo de nuestr a obr a Teora general del derecho administrativo, Madr i d,
I nsti tuto de Estudi os de Admi ni str aci n Local , 1984, pp. VI I -XVI .
4.2
VI LLEGAS BASAVI LBASO, BENJAM N, Derecho administrativo, t. I , Buenos Ai r es, TEA, 1956, p.
47; MARI ENHOFF, op. cit., p. 147; BI ELSA, op. cit., t. I , 6 ed., p. 37; DI EZ, op. cit., t. I , p. 281.
4.3
RI VERO, JEAN, Droit administratif, Par s, 1970, p. 27, 1983, 10 ed., p. 31; CLARKE ADAMS, JOHN,
El derecho administrativo norteamericano, Buenos Ai r es, 1964, p. 21; MARI ENHOFF, op. cit., p. 148.
PARTE GENERAL V-8
convi ncente en sus construcci ones. Sus hi ptesi s y conjeturas resul tan frgi l es
ante l a contrastaci n con l a experi enci a, en l a medi da que l os pri nci pi os expl i -
cados en l os l i bros, como deri vaci n razonada del derecho l egi sl ado y apl i cado
por l os tri bunal es, no l l evan a una admi ni straci n respetuosa de l os derechos
ya que l a arbi trari edad admi ni strati va subsi ste a despecho, o al amparo, de l as
teor as. Nuevas conjeturas e hi ptesi s son as constantemente necesari as.
A jui ci o del autor, en esta materi a exi sten muchas construcci ones, teor as e
i nsti tuci ones que no si empre ti enen una base l gi ca o jur di ca fuerte. Frente
a el l as es necesari o adoptar una drsti ca acti tud, un esp ri tu cr ti co cartesi ano
de duda permanente. Hay que estar deci di do de antemano a cortar de ra z con
aquel l as teor as y doctri nas que no tengan un fundamento evi dente y que en l a
experi enci a si rvan para el autori tari smo y no para l a l i bertad.
Conjeturamos que una expl i caci n psi col gi ca de esta pecul i ari dad del dere-
cho admi ni strati vo puede ser una i nconsci ente tendenci a a tratar de crear pri n-
ci pi os propi os y espec fi cos que den un fal so col or de l egi ti mi dad al ejerci ci o del
poder, sea ste bi en o mal ejerci do; que justi fi quen l a exi stenci a autnoma de
l a materi a, frente al derecho comn;
4
de ese modo el poder ostentar una seri e
de teor as extraas es l a mejor demostraci n prcti ca de que l a autonom a
exi ste y de que al guna extral i mi taci n del poder es vl i da.
5
Pero eso queda o
deber a quedar
6
para el pasado; no estando ya en tel a de jui ci o l a autonom a
ci ent fi ca de l a materi a, es hora de que madure defi ni ti vamente y se despoje
del ramaje y l a fronda i nnecesari a, que l e i mpi de a veces ver cl aramente l a
r eal i dad.
Para superar l as observaci ones de que es una materi a muy oscura, teri -
ca, i nventada o muy di f ci l , nada mejor que atacar di rectamente l as causas
de su oscuri dad, di fi cul tad, i rreal i dad, etc.; es necesari o entonces tratar de dar
fundamentos emp ri cos l gi cos y jur di cos a l os pri nci pi os e hi ptesi s que se
enunci an y en caso de no encontrarl os, pronunci arse deci di damente por l a su-
presi n del supuesto pri nci pi o.
7
Es l o que hacemos, p. ej., con l as conoci das
4.4
Vase una aguda compar aci n pr cti ca entr e der echo ci vi l y admi ni str ati vo, en cuanto a su
evol uci n, en WOLFF, HANS J., Verwaltungsrecht I , Muni ch, 1971, 8 ed., p. 1. Ver tambi n NASS,
OTTO, Reforma administrativa y ciencia de la administracin, Madr i d, 1964, pp. 175-6, a qui en
si gue MEI LN GI L, JOS LUI S, El proceso de la definicin de derecho administrativo, Madr i d, 1967,
p. 43.
4.5
Compar ar MEI LN GI L, op. cit., pp. 42-3: Este es el dr ama nti mo del Der echo admi ni str ati -
vo: su i nnata aspi r aci n a ser un Der echo comn, cuando l a i nestabi l i dad de su mater i a l e i ncl i na
a un car cter de Der echo epi sdi co.
4.6
REVI DATTI , op. cit., pp. 240-1: As como el Estado [...], se for ma tr as el tr i unfo que el r ey
consi gui sobr e l os seor es feudal es, a l os que deb a tr i buto y al poder tempor al de l a I gl esi a, al
que deb a obedi enci a, as esta nueva di sci pl i na, poco a poco deja de pagar tr i buto y de r endi r
obedi enci a [...] La separ aci n, por supuesto, nunca fue absol uta.
4.7
O en otr as pal abr as, ver i fi car su fal sedad a tr avs de hechos y exper i enci as que demuestr an
que tal es teor as son sustento de compor tami entos autor i tar i os, excesos, abusos, etc., no censur a-
dos ni contr ol ados, que son l a ant tesi s del der echo admi ni str ati vo.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-9
teor as del poder de pol i c a, de l a zona de reserva de l a admi ni straci n, l os
actos de gobi erno, l a juri sdi cci n admi ni strati va, l a ejecutori edad del ac-
to admi ni strati vo, l a dobl e personal i dad del Estado, l as potestades admi -
ni strati vas, etc.
Si se procede de otro modo, o sea, si se acepta conti nuar repi ti endo l as cons-
trucci ones y conjeturas el ucubradas si n base real en el pasado,
8
entonces el
derecho admi ni strati vo estar condenado a segui r si endo una materi a esotri -
ca, ri da, supuestamente oscura, di f ci l y compl eja, real mente teri ca e i nma-
dura, a despecho constante de l a real i dad, en un fal sami ento permanente de
sus dogmas. Su madurez i ntel ectual defi ni ti va sl o l a al canzar verdadera-
mente cuando no sea necesari o, en una obra de l a materi a, ocuparse de tal es
fal sas teor as y pri nci pi os, y pueda omi ti rse su consi deraci n si n pel i gro de que
el error reaparezca en l a mente de l os juri stas de un mundo l i bre y un Estado
moderno, democrti co, consti tuci onal , post-feudal . Que quede el cami no abi er-
to para conjeturas renovadoras, i deas nuevas, contrastaci ones. Como di ce POP-
PER: No sabemos: sl o podemos adi vi nar [...] Pero domeamos cui dadosa y
austeramente estas conjeturas o anti ci paci onesnuestras, tan maravi l l osa-
mente i magi nati vas y audaces, por medi o de contrastaci ones si stemti cas [...]
nuestro mtodo de i nvesti gaci n no consi ste en defenderl as para demostrar
qu razn ten amos; si no, por el contrari o, tratamos de derri barl as.
9
Agrega ms adel ante que el ni co medi o que tenemos de i nterpretar l a
Natural eza son l as i deas audaces, l as anti ci paci ones i njusti fi cadas y el pensa-
mi ento especul ati vo: [...] l os que no estn di spuestos a exponer sus i deas a l a
aventura de l a refutaci n no toman parte en el juego de l a ci enci a [...] La peti -
ci n de objeti vi dad ci ent fi ca hace i nevi tabl e que todo enunci ado ci ent fi co sea
provi si onal para si empre: si n duda, cabe corroborarl o, pero toda corroboraci n
es rel ati va a otros enunci ados que son, a su vez, provi si onal es.
10
5. No es solamente derecho interno
Ha si do en el pasado una afi rmaci n corri ente, en derecho admi ni strati vo, que
ste o su rgi men era i nterno.
1
Esa afi rmaci n era i nexacta ya hace al gunas
dcadas, pero l o es cada vez mas hoy en d a.
4.8
O peor aun, conjetur as ver i fi cabl es en l a r eal i dad del Estado feudal o absol uti sta, o en r e-
ci entes gobi er nos de facto, per o fal sas en l a contr astaci n con un Estado moder no y democr ti co.
Compar ar REVI DATTI , op. loc. cit.
4.9
KARL L. POPPER, La lgica de la investigacin cientfica, Madr i d, Tecnos, 1973, pp. 259-60;
desde l uego, estamos r ei ter ando ci tas ya tr anscr i ptas en el cap. I . Como expr esa en i gual senti do
con su si empr e br i l l ante pl uma NAVA NEGRETE, ALFONSO, Derecho Administrativo Mexicano, Mxi -
co, D.F., F.C.E., 1995, p. 56: es obr a i nacabada si empr e.
4.10
POPPER, op. loc. cit.
5.1
VI LLEGAS BASAVI LBASO, t. I , op. cit., p. 77; MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 149; DI EZ-HUTCHI NSON,
Manual de derecho administrativo, t. 1, Buenos Ai r es, Pl us Ul tr a, 1985, p. 67. REVI DATTI , Derecho
administrativo, op. cit., p. 81.
PARTE GENERAL V-10
5.1. El rgimen administrativo internacional
Veamos:
1) Cabe seal ar l a organi zaci n de l os organi smos i nternaci onal es: ONU,
OEA, BI D, FMI , etc., en todos l os cual es hay un rgi men admi ni strati vo del
personal, de l as contrataci ones, etc., con organi smos y juri sdi cci ones i nterna-
ci onal es de resol uci n de di ferendos de carcter admi ni strati vo.
2
Si bi en en el
mbi to externo de aquel l os entes se apl i ca el derecho i nternaci onal pbl i co, su
rgi men de derecho admi ni strati vo no es i nterno a ni nguno de l os pa ses con-
tratantes y tampoco i ntegra el derecho i nternaci onal pbl i co.
3
Los pri nci pi os
de competenci a, jerarqu a, deber de obedi enci a de sus agentes, estabi l i dad en
sus empl eos, derechos y deberes del cargo, carrera admi ni strati va, si stemas de
reti ro, requi si tos de val i dez y competenci a de l os actos, l mi tes a l a di screci o-
nal i dad admi ni strati va (sustento fcti co sufi ci ente, adecuaci n de medi o a fi n,
proporci onal i dad, buena fe, etc.) y otras formas del debi do proceso adjeti vo y
sustanti vo, control admi ni strati vo y juri sdi cci onal , etc., son todos propi os del
derecho admi ni strati vo
4
y no del derecho i nternaci onal .
5
2) Los acuerdos de i ntegraci n, tal es como el MERCOSUR, NAFTA, ALCA,
l a Uni n Europea, etc., en mayor o menor medi da dan naci mi ento a un derecho
comuni tari o (con normas que en gran parte son de derecho admi ni strati vo) y
tri bunal es supranaci onal es.
3) A el l o cabe agregar el progresi vo di ctado de normas supranaci onal es que
conti enen el ementos de derecho admi ni strati vo, p. ej. en materi a de tutel a del
medi o ambi ente,
6
derecho comuni tari o,
7
derecho del mar,
8
etc.
5.2
Ampl i ar infra, t. 2, op. cit., cap. XVI ; VI LLAGRN, FRANCI SCO, Teora general del derecho de
integracin econmica, Costa Ri ca, 1969, p. 165 y ss.; VERGARA ESCUDERO, EDUARDO, Bases institu-
cionales y jurdicas del mercado comn centroamericano, Santi ago de Chi l e, 1969, p. 32 y ss.
5.3
Ver I PSEN, HANS PETER, Deutsche Ver wal tung und eur opi sche Wi r tschaftsi ntegr ati on, en
l a r evi sta Die ffentliche Verwaltung, 13/14: 441 (Stuttgar t, 1968).
5.4
Ver VELASCO, EUGENI O, Los tribunales administrativos en general y el del Banco I nterameri-
cano de Desarrollo en particular, Washi ngton, 1985, cap. I I , p. 16 y ss. y l a bi bl i ogr af a de l as pp.
36-9.
5.5
Al gunos autor es di sti nguen entr e Der echo admi ni str ati vo i nter naci onal y Der echo i nter na-
ci onal admi ni str ati vo. As REVI DATTI , op. cit., pp. 80-1; por su par te, en el caso del der echo penal
i nter no e i nter naci onal tambi n di sti ngue der echo penal i nter naci onal y der echo i nter naci onal
penal ZAFFARONI , EUGENI O RAL y otr os, Derecho Penal. Parte General, Buenos Ai r es, EDI AR, 2000,
I I , 1, p. 187; ver al r especto tambi n 15, VI , I nter di sci pl i nar i edad con el der echo admi ni str a-
ti vo, p. 204-8.
5.6
Ver AMAN JR., ALFRED C., Administrative Law in a Global Area, I thaca, New Yor k, Cor nel l
Uni ver si ty Pr ess, 1992, p. 131 y ss.
5.7
CARTOU, LOUI S, LUnion europenne, Par s, Dal l oz, 1994, p. 87 y ss.; I SAAC, GUY, Droit
Communautaire gnral, Par s, Masson, 1983; CHI TI , MARI O P., Diritto Amministrativo Europeo,
Mi l n, Gi uffr Edi tor e, 1999.
5.8
ROZAKI S, CHRI STOS L. y STEPHANOU, CONSTANTI NE, A. (edi tor es), The New Law of the Sea, Ams-
ter dam, Nor th-Hol l and, 1983.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-11
5.2. El rgimen supranacional de garantas individuales
Donde ms cl aramente se advi erte que el derecho admi ni strati vo no es mera-
mente derecho i nterno, es en l a exi stenci a y apl i cabi l i dad de un rgi men i nter-
naci onal o supranaci onal de garant as i ndi vi dual es y l i bertades pbl i cas, como
es el establ eci do en l a Convenci n Ameri cana sobre Derechos Humanos. La
rati fi caci n de di cha Convenci n por nuestro pa s y nuestro i gual someti mi en-
to a l a juri sdi cci n i nternaci onal de l a Corte I nterameri cana, con ms su ex-
presa i ncl usi n consti tuci onal en 1994, es cl ara demostraci n de que ri gen en
nuestro pa s pri nci pi os y normas de derecho admi ni strati vo de carcter supra-
consti tuci onal y supranaci onal ,
9
que son una de sus bases el emental es,
10
de
apl i caci n operati va y di recta;
11
ms aun, nuestra Corte Suprema ha reconoci -
do l a obl i gatori edad de l a juri sprudenci a i nternaci onal , i ncl ui das l as opi ni ones
consul ti vas.
5.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin
Cabe i gual mente rei terar l a i mportanci a de l a Convenci n I nterameri cana con-
tra l a Corrupci n y l a Convenci n I nternaci onal contra el soborno transnaci o-
nal y el l avado de di nero, que ti enen di versas normas y pri nci pi os operati vos.
Reconocen l a juri sdi cci n de otros pa ses sobre hechos acaeci dos en nuestro
terri tori o (art. V de l a pri mera y 7 de l a segunda), del mi smo modo que l o hace
el tratado contra l a tortura (art. 5) y otros. Su expresa vi ncul aci n de corrup-
ci n, cri men organi zado y narcotrfi co debe as ser un l l amado de atenci n
para qui enes i ncurran en tal es hechos, ya que l os tri bunal es norteameri canos,
p. ej., han comenzado a juzgar hechos de soborno transnaci onal ocurri dos fue-
ra de su pa s, al i gual que admi ten, en asuntos vi ncul ados al narcotrfi co, el
pri nci pi o male captus, bene detentus.
12
5.4. Primeras conclusiones
Por tal es moti vos nos i ncl i namos por no hacer l a l i mi taci n antedi cha en l a
defi ni ci n de l a materi a, mxi me cuando una creci ente tendenci a del mundo
haci a l a i ntegraci n subregi onal , regi onal y mundi al hace cada vez ms i mpor-
tante el mentado aspecto i nternaci onal de l a di sci pl i na.
5.9
Se ha gener al i zado l a ter mi nol og a de un der echo i nter naci onal de l os der echos humanos, p.
ej. SNCHEZ MORN, en el l i br o de EDUARDO GARC A DE ENTERR A y otr os, El sistema europeo de protec-
cin de los derechos humanos, Madr i d, Ci vi tas, 1983, 2 ed., p. 27; ZAFFARONI , op. cit., 15, I I I , p.
194 y ss.
5.10
GARC A DE ENTERR A, op. cit., p. 15, destaca un estndar m ni mo y comn de l i ber tad en todo
el espaci o eur opeo, por enci ma tanto de Estados y r eg menes pol ti cos, como, sobr e todo, en el
or den pr cti co, de si stemas y tr adi ci ones jur di cas.
5.11
GARC A DE ENTERR A, op. cit., p. 16, r ecuer da su val or en der echo i nter no.
5.12
Que expl i camos infra, cap. VI , 1.4.2 y notas, con sus r emi si ones a l os casos Weltover y
Alvarez Machan de 1992.
PARTE GENERAL V-12
6. Otros criterios excluidos
6.1. No se refiere exclusivamente a la administracin pblica
Al gunas defi ni ci ones anti guas
1
y otras modernas
2
consi deran que el derecho
admi ni strati vo estudi a l a acti vi dad de l a admi ni straci n pbl i ca, o l o que es l o
mi smo, del Poder Ejecuti vo y sus rganos dependi entes. Si n embargo, l a ma-
yor parte de l a doctri na contempornea ampl a el campo del derecho admi ni s-
trati vo al estudi o objeti vo de toda l a acti vi dad de ti po admi ni strati vo, sea o no
real i zada por rganos admi ni strati vos.
3
En l a actual i dad, con el retorno al si s-
tema de servi ci os pbl i cos pri vati zados, han aumentado l as razones para no
uti l i zar aquel l os cri teri os orgni cos como defi ni tori os.
La cuesti n est supedi tada al cri teri o que se adopte al defi ni r qu es l a
funci n o l a acti vi dad admi ni strati va: si se i nterpretara que sl o el Poder Eje-
cuti vo y sus rganos dependi entes real i zan acti vi dad regi da por el derecho ad-
mi ni strati vo, entonces es coherente defi ni r a este l ti mo de ese modo. En cam-
bi o, si se acepta que tambi n l os Poderes Legi sl ati vo y Judi ci al real i zan l a
acti vi dad de ti po admi ni strati va sujeta a l os pri nci pi os de esta di sci pl i na, l a
concl usi n contrari a es i nevi tabl e. No podr sostenerse que haya acti vi dad ad-
mi ni strati va de estos poderes regi da por l os pri nci pi os del derecho admi ni stra-
ti vo y no comprendi da, si n embargo, en l a defi ni ci n de este l ti mo.
4
En consecuenci a, el derecho admi ni strati vo no sl o estudi a l a acti vi dad del
rgano admi ni straci n pbl i ca, si no ms bi en el total de l a actividad de ndol e
admi ni strati va, sea que l a real i ce el rgano admi ni strati vo o l os rganos Poder
Judi ci al o Poder Legi sl ati vo, e i ncl uso l as personas no estatal es en cuanto ejer-
cen poderes pbl i cos. Este l ti mo es el caso de l os concesi onari os o l i cenci ata-
ri os de poderes monopl i cos o excl usi vos otorgados por el Estado. Para ser con-
gruentes con el si stema consti tuci onal deben ser i nterpretados restri cti vamente,
bajo el pri nci pi o de que en l a duda debe estarse a favor del usuari o. Esto es
materi a de derecho admi ni strati vo, como todo l o dems establ eci do al respecto
en el art. 42 de l a Consti tuci n. Lo mi smo ocurre con el derecho a un medi o
ambi ente sano, cl aro pri nci pi o de derecho admi ni strati vo establ eci do en el art.
6.1
SANTAMAR A DE PAREDES, Curso de Derecho Administrativo, Madr i d, 1903, p. 38; SARR A, FLI X,
Derecho Administrativo, Cr doba, 1950, 4 ed., p. 50.
6.2
DI EZ, op. cit., t. I , p. 263 y ss.; ENTRENA CUESTA, RAFAEL, Curso de derecho administrativo, vol .
I /1, Madr i d, Tecnos, 1989, 9 ed., p. 29.
6.3
GARC A DE ENTERR A, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS-RAMN, Curso de derecho administrativo, t.
I , Madr i d, Ci vi tas, 1993, 6 ed., p. 42; GARRI DO FALLA, FERNANDO, Tratado de derecho administrati-
vo, t. I , Madr i d, Tecnos, 1989, 11 ed., p. 114; PARADA, RAMN, Derecho administrativo, t. I , Madr i d,
Mar ci al Pons, 1990, 2 ed., p. 10; BOQUERA OLI VER, JOS MAR A, Derecho administrativo, Madr i d,
Ci vi tas, 1992, 9 ed., p. 82 y ss.; COSCULLUELA MONTANER, LUI S, Manual de derecho administrativo,
Madr i d, Ci vi tas, 1994, 5 ed., p. 47.
6.4
Acer ca del pr obl ema de si exi sten o no acti vi dades de l os otr os poder es r egi dos por el der echo
admi ni str ati vo, ver l o que desar r ol l amos infra, cap. I X, Las funci ones del poder , 20, Recapi tu-
l aci n. Las funci ones admi ni str ati vas de l os tr es poder es.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-13
41, que es oponi bl e tanto a l as admi ni straci ones pbl i cas como a l os parti cul a-
res que l o l esi onen, i ncl uso medi ante l a acci n de amparo por l os derechos de
i nci denci a col ecti va, a tenor del art. 43.
6.2. No slo estudia las relaciones de la administracin pblica
Aun tomando al concepto de admi ni straci n pbl i ca en senti do ampl i o abar-
cando todo rgano que ejerza funci n admi ni strati va, sea l o no rgano admi -
ni strati vo, no ser sufi ci ente con i ndi car que el derecho admi ni strati vo estu-
di a l as rel aci ones entre l os entes pbl i cos y l os parti cul ares o entre aqul l os
entr e s ,
5
porque tambi n estudi a l a organi zaci n i nterna de l a admi ni stra-
ci n, su estructura orgni ca y funci onal , l os medi os de l a acti vi dad admi ni stra-
ti va y l a forma que el l a adopta.
6
Por tal es razones se prefi ere denomi nar al derecho admi ni strati vo en el sen-
ti do que abarca l a estructura y el funci onami ento de l a admi ni straci n y el
ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va,
7
o l a organi zaci n y l a acti vi dad de l a
admi ni straci n pbl i ca,
8
o l a organi zaci n y el funci onami ento de l a admi ni s-
traci n pbl i ca, as como l a regul aci n de l as rel aci ones i nterorgni cas, i nte-
radmi ni strati vas y l as de l as enti dades admi ni strati vas con l os admi ni stra-
dos.
9
Estas defi ni ci ones, si n embargo, pecan en parte por exceso y en parte por
i nsufi ci enci a. Son excesi vas en cuanto enumeran l os dos el ementos en cuesti n
organi zaci n admi ni strati va y rel aci ones l o que puede parecer un poco su-
perfl uo si se ti ene en cuenta que dado que l a organi zaci n admi ni strati va hace
al estudi o del sujeto u rgano que ejerce l a funci n admi ni strati va, se puede
abarcar ambos el ementos di ci endo que el derecho admi ni strati vo estudia el
ejercicio de la funcin administrativa.
En esta tesi tura, hemos sosteni do que no es necesari o acl arar expresamente
que dentro del ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va se i ncl uye el estudi o del
rgano que l a ejerce, pues di cha i ncl usi n es obvi a.
10
En efecto, si no resul tara
cl aro que habl ar de l a acti vi dad admi ni strati va presupone tambi n l a consi de-
raci n de l a organi zaci n admi ni strati va, a pesar de que el autor lo diga expre-
samente, entonces nada es sufi ci ente: en tal acti tud ser a necesari o hacer una
enumeraci n de todas l as cosas que el derecho admi ni strati vo comprende, ya
6.5
VI LLEGAS BASAVI LBASO, op. cit., t. I , p. 77.
6.6
Ver ZANOBI NI , GUI DO, Corso di diritto amministrativo, Mi l n, 1958, 8 ed., pp. 26-7: l a par te
del der echo pbl i co que ti ene por objeto l a or gani zaci n, l os medi os y l as for mas de acti vi dad de l a
admi ni str aci n pbl i ca y l as consecuentes r el aci ones jur di cas entr e l a mi sma y l os dems suje-
tos.
6.7
SAYAGUS LASO, ENRI QUE, Tratado de derecho administrativo, t. I , Montevi deo, 1953, p. 21.
6.8
DI EZ, op. cit., t. I , p. 264.
6.9
MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 149.
6.10
Lo sostuvi mos en I ntroduccin al derecho administrativo, Buenos Ai r es, 1962, 1 ed., p. 46.
PARTE GENERAL V-14
que muy pocos l as captar an por s mi smos en forma di recta de l a defi ni ci n.
Habr a que seal ar entonces que el derecho admi ni strati vo estudi a l a estruc-
tura admi ni strati va, l a organi zaci n central i zada y descentral i zada, l a fun-
ci n pbl i ca, el acto admi ni strati vo, l os regl amentos, l os contratos admi ni stra-
ti vos, el procedi mi ento admi ni strati vo, l a responsabi l i dad del Estado, el domi -
ni o pbl i co, l as l i mi taci ones a l a propi edad pri vada, etc., l o que no ser a con-
veni ente.
La defi ni ci n de una di sci pl i na debe buscar un el emento de s ntesi s que en
l o posi bl e pueda ser comprensi vo de todas l as partes que l a componen. No por
buscar mayor cl ari dad debe caer en l a mera enumeraci n. Justamente, l a defi -
ni ci n ser una s ntesi s que por s sol a es i nsufi ci ente para el conoci mi ento de
l a materi a. Debe ser compl etada con l os dems el ementos que proporci onar l a
l ectura de l a obra.
Si , en consecuenci a, l os autores que i ncl uyen l a organi zaci n como un el e-
mento conceptual del derecho admi ni strati vo, adems de l as rel aci ones ad-
mi ni strati vas, no estn di spuestos a agregar todos l os dems el ementos men-
ci onados (contratos, funci n pbl i ca, responsabi l i dad, etc.), entonces tal es de-
fi ni ci ones o son i nsufi ci entes o ti enen exceso al enumerar en el concepto l o que
no consti tuyen si no el ementos parti cul ares; no ci ertamente l os fundamental es
de l a di sci pl i na.
6.3. No se refiere principalmente a los servicios pblicos
Ese conjunto de normas y pri nci pi os no se refi ere excl usi vamente a l a creaci n
y gesti n de l os servicios pblicos, si no que abarca a toda l a funcin adminis-
trativa, trtese o no de servi ci os pbl i cos: l a funci n pbl i ca, l os contratos ad-
mi ni strati vos, l a responsabi l i dad del Estado, el domi ni o pbl i co, etc., son ma-
teri a del derecho admi ni strati vo a pesar de no tener una conexi n necesari a
con l a i nsti tuci n y funci onami ento de l os servi ci os pbl i cos. Con todo, es de
reconocer que a fi nes del si gl o XX l os servi ci os pbl i cos pri vati zados ocuparon
el centro de l a escena pol ti ca y jur di ca.
Por el l o puede consi derarse de i nters, en ese aspecto, l a defi ni ci n de BI EL-
SA: conjunto de normas posi ti vas y de pri nci pi os de derecho pbl i co de apl i ca-
ci n concreta a l a i nsti tuci n y funci onami ento de l os servi ci os pbl i cos y al
consi gui ente contral or juri sdi cci onal de l a Admi ni straci n Pbl i ca;
11
per o si
bi en el derecho admi ni strati vo francs tradi ci onal se construy especi al mente
sobre l a noci n de servi ci o pbl i co, han surgi do otros temas de i mportanci a
que ti enen una rel aci n di recta con aqul l a: adems de l os menci onados, pue-
de recordarse toda l a teor a del acto y del procedimiento administrativo, de l as
autor i dades admi ni str ati vas i ndependi entes, l as empr esas estatal es que no
6.11
BI ELSA, op. cit., p. 37.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-15
prestan servi ci os pbl i cos si no que real i zan acti vi dades comerci al es o i ndus-
tri al es, de l a protecci n de l os usuari os y consumi dores frente a qui enes ven-
den bi enes o prestan servi ci os, especi al mente si l o hacen en forma monopl i ca;
l a l i ci taci n pbl i ca, el control judi ci al de l a admi ni straci n, otros medi os de
contral or de l a acti vi dad del poder pbl i co y econmi co, el control de l a corrup-
ci n. Por el l o, si bi en l a noci n de servi ci o pbl i co ha vuel to a ser fundamental
despus de l as pri vati zaci ones, no es en absol uto l a ni ca de l a materi a y no
justi fi ca que se defi na en base a el l a al derecho admi ni strati vo.
12
Por nuestra parte, l a hemos consi derado superfl ua cuando todos l os servi -
ci os estaban en manos del Estado, pues era i ndi ferenci abl e del resto de l a fun-
ci n admi ni strati va;
13
l uego de l as pri vati zaci ones, en que hay servi ci os que
nuevamente vuel ven a ser prestados por parti cul ares, bajo concesi n o l i cenci a
monopl i ca o excl usi va del Estado y sujeta al control de entes regul adores i n-
dependi entes de base consti tuci onal , puede retomarse como parte del derecho
admi ni strati vo actual l a concepci n preexi stente a l as naci onal i zaci ones,
14
pero
no por el l o se justi fi ca ordenar todo el derecho admi ni strati vo en torno a tal
noci n. Es ms, l a propi a i dea de monopol i o o excl usi vi dad que era parte natu-
ral del concepto de servi ci o pbl i co est, a su vez, someti da a un proceso de
evol uci n haci a l a desmonopol i zaci n y l a l i bre competenci a.
7. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de
normas jurdicas
1
7.1. Derecho pblico y privado
El derecho pbl i co (penal , tri butari o o fi scal , consti tuci onal , etc.) se di sti ngue
del derecho pri vado (ci vi l obl i gaci ones, contratos, sucesi ones, fami l i a, co-
merci al ) en que en el pri mero se trata de rel aci ones jur di cas entre el Estado y
l os parti cul ares, o entre entes estatal es entre s .
2
Esto es as al menos en el
derecho argenti no, donde no hay acti vi dad estatal que se hal l e someti da ni ca
y excl usi vamente a normas de derecho comn: cuando tal es normas se apl i can
al Estado, estn si empre modi fi cadas o i nterconectadas con normas de derecho
pbl i co, de forma tal que se i ntegran al compl ejo normati vo del derecho pbl i -
co. El l o ha l l egado a ser as debi do a que, general mente, toda vez que el l egi s-
6.12
Confr . VI LLEGAS BASAVI LBASO, op. cit., t. I , p. 55; MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 138; REVI DATTI , op.
cit., pp. 104-8, etc.
6.13
Pr i mer a edi ci n del t. 2, op. cit., cap. XI I I .
6.14
Reestr uctur aci n del concepto y r gi men jur di co de l os ser vi ci os pbl i cos, LL, 106: 1187,
Buenos Ai r es, 1962, r epr oduci do en el l i br o Estudios de derecho administrativo, Buenos Ai r es,
Per r ot, 1963.
7.1
En i gual senti do, ms r eci entemente, NAVA NEGRETE, op. cit., p. 13.
7.2
Comp. GARC A MAYNEZ, CARLOS, I ntroduccin al estudio del derecho, Mxi co, 1944, p. 130 y ss.
Otr as teor as son expuestas por VI LLEGAS BASAVI LBASO, t. I , p. 63 y ss. y por SAYAGUS LASO, op. cit.,
p. 17 y ss.; CI RNE LI MA, RUY, Preparao dogmtica jurdica, Por to Al egr e, 1958, 2 ed., pp. 27-41.
PARTE GENERAL V-16
l ador o el juez han consi derado una rel aci n jur di ca establ eci da entre el Esta-
do y otro sujeto de derecho, se han i ncl i nado a dar sol uci ones parti cul ares an-
tes que apl i car al pi e de l a l etra l a l egi sl aci n comn. Una consecuenci a de esto
es que en el derecho pbl i co hay a menudo una rel aci n de subordinacin (por -
que se l e confi ere al Estado una ci erta superi ori dad jur di ca sobre el parti cu-
l ar, un nmero de atri buci ones superi ores a l os derechos i ndi vi dual es del habi -
tante), a di ferenci a del derecho pri vado, en que es ms frecuente l a coordina-
cin: l os sujetos se encuentran al l en un pl ano de ms i gual dad. Esa di ferenci a
de rgi men ti ene en parte por ra z soci ol gi ca que por l o general tal es rel aci o-
nes afectan el i nters pbl i co, (bi en comn), o el i nters pri vado, i ndi vi -
dual , respecti vamente. Pero l a di sti nci n entre derecho pbl i co y pri vado no es
a priori; no se trata de que l as normas de derecho pbl i co tengan una estructu-
ra di ferente de l as del derecho pri vado, ni que matemti camente unas y otras
contempl en si tuaci ones de i nters general y de i nters i ndi vi dual , si no tan sl o
que l as l eyes que ri gen l as rel aci ones del Estado con l os parti cul ares van acu-
mul ando prerrogati vas y pri vi l egi os para el Estado. Adems, al gunos de l os
pri nci pi os de tal es l eyes deben regul ar si tuaci ones que no se dan si no en el
caso del Estado: todo l o rel ati vo a l a organi zaci n, funci onami ento y acti vi dad
de l os poderes pbl i cos y el control de l os servi ci os pbl i cos monopol i zados
empl ea pri nci pi os di versos de l os del derecho comn. Esas prerrogati vas y di s-
posi ci ones pecul i ares consti tuyen un todo estructurado y regi do por pri nci pi os
propi os: l as que empi ezan si endo excepci ones se tornan norma general y as
l as regl as del derecho pri vado se ven despl azadas por aqul l as. Es l gi co i nde-
pendi zar metodol gi camente a ese conjunto de pri nci pi os correl ati vos y con-
cordantes entre s , que resul tan di scordantes y extraos al derecho pri vado.
7.2. Los conceptos de fuente
Tradi ci onal mente se di sti nguen l as fuentes formal es de l as fuentes materi al es
del derecho. Las pri meras ser an aquel l as que di rectamente pasan a consti tui r
el derecho apl i cabl e. Las segundas son l as que promueven u ori gi nan en senti -
do soci al -pol ti co a l as pri meras. Fuentes en senti do formal ser an as l os trata-
dos, l a Consti tuci n, l as l eyes, l os regl amentos; fuentes en senti do materi al l a
juri sprudenci a, doctri na y costumbre. Al gunos autores no di sti nguen entre uno
y otro ti po de fuentes,
3
o agregan a l os hechos como fuente formal ;
4
otros tratan
di rectamente del rgi men o del ordenami ento jur di co admi ni strati vo en l ugar
de fuentes. Esta cuesti n debe vi ncul arse con el concepto de derecho admi -
ni strati vo: si l o defi ni mos como una rama del conoci mi ento (una di sci pl i na; un
saber) que anal i za el rgi men jur di co rel ati vo al ejerci ci o de l a funci n admi -
7.3
BI ELSA, op. cit., p. 75.
7.4
JELLI NEK, WALTER, Verwaltungsrecht, Ber l n, 1931, p. 125 y ss.; Offenbur g, 1948, r ei mpr esi n
de l a 3 ed., pp. 125-6.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-17
ni strati va, l as fuentes de l a di sci pl i na sern todas l as normas y pri nci pi os que
i ntegren di cho rgi men jur di co; en otras pal abras, l as regl as y pri nci pi os que
sean i mperati vos. Si , en cambi o, se prefi ri ese defi ni r al derecho admi ni strati vo
como el conjunto mi smo de esas regl as y pri nci pi os, no resul tar a coherente
expresar que l a l ey, p. ej., sea fuente del derecho admi ni strati vo, pues el l o
si gni fi car a que es fuente de s mi sma;
5
en este concepto del derecho admi ni s-
trati vo no se podr a habl ar de fuente
6
y l o que nosotros estudi amos aqu como
fuentes debe anal i zarse bajo el nombre de derecho admi ni strati vo objeti vo,
ordenami ento o rgi men jur di co admi ni strati vo, etc.
7
Conceptuar el derecho
admi ni strati vo de una u otra manera es secundari o; sol amente debe cui darse
que l a noci n de fuente sea compati bl e con l a de derecho admi ni strati vo.
Si consi deramos al derecho admi ni strati vo como una rama de l a ci enci a del
derecho, sus fuentes sern aquel l as normas y pri nci pi os que i ntegran el orden
jur di co posi ti vo; todo l o que pueda contri bui r al naci mi ento de una regl a o
pri nci pi o i mperati vo, pero que no sea i mperati vo en s mi smo, es fuente en
senti do materi al , soci al o pol ti co, pero no en senti do jur di co formal .
8
Entre l as fuentes i ncl ui mos a l os pri nci pi os jur di cos y pri nci pi os general es
del derecho, que suel en dar di fi cul tades de i nterpretaci n en su confrontaci n
con l os textos normati vos expresos. Por esa razn ti enen i mportanci a, aunque
no sean fuentes en senti do formal si no materi al , l a juri sprudenci a, l a doctri na
de l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n y l a doctri na en general , del derecho
comparado i ncl uso. El l as ayudan a resol ver el confronte entre el texto de l as
ml ti pl es y cambi antes normas posi ti vas de di sti nto grado jerrqui co que i nte-
gran el ordenami ento admi ni strati vo, con l os pri nci pi os superi ores de i nter-
pretaci n del orden jur di co y l a experi enci a uni versal .
Convi ene por fi n seal ar que hoy en d a l as fuentes pueden ser cl asi fi cadas
con provecho en fuentes supranaci onal es y naci onal es del derecho: mi entras
l as segundas pueden ser adecuadas o modi fi cadas por l a sol a vol untad naci o-
nal , l as pri meras dependen del consenso de l as naci ones y l a ni ca posi bi l i dad
del pa s es sumarse al proceso, parti ci pando en el debate y suscri bi endo el
tratado, o sustraerse a l a comuni dad i nternaci onal , l o cual no es si empre una
7.5
ZANOBI NI , op. cit., p. 59.
7.6
Es deci r , fuente en el senti do de condi ci ones soci al es, econmi cas, etc., de un puebl o que
or i gi nan que el l egi sl ador establ ezca nuevas nor mas. Ver SARR A, op. cit., t. I , p. 172 y ss.
7.7
Como l o hace ZANOBI NI , op. cit., p. 60. No i ncur r en en esta contr adi cci n y si guen el cr i ter i o
del r gi men u or denami ento admi ni str ati vo, BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Curso de direito
administrativo, San Pabl o, Mal hei r os, 1993, 4 ed., p. 15 y ss.; DROMI , op. cit., 4 ed., p. 141 y ss.;
VALLE FI GUEI REDO, LCI A, Curso de direito administrativo, San Pabl o, Mal hei r os, 1995, 2 ed., p.
36; COSCULLUELA MONTANER, op. cit., p. 57 y ss.; BOQUERA OLI VER, op. cit., p. 124 y ss. Manti ene el
concepto de fuentes PARADA, op. cit., p. 29 y ss. En l a doctr i na espaol a se puede encontr ar el
or i gen y desar r ol l o del cr i ter i o del or denami ento, a par ti r de l a doctr i na i tal i ana.
7.8
Tambi n puede deci r se, en senti do si mi l ar , que l as fuentes se cl asi fi can en di r ectas (l as
basadas en nor mas jur di cas posi ti vas) e i ndi r ectas (l as que no se basan en nor mas posi ti vas).
As , MARI ENHOFF, op. cit., p. 197.
PARTE GENERAL V-18
opci n fci l mente vi abl e ni i ndol ora, pues ti ene cl aro costo econmi co-fi nanci e-
ro (tasa de i nters que el pa s paga, cal i fi caci n de ri esgo de pa s, fl ujo de
i nversi ones, sanci ones comerci al es, etc.).
Entre l as pri meras, a su vez, estarn no sol amente l os textos escri tos (l os
tratados i nternaci onal es de derechos humanos; l as convenci ones de regul aci n
del comerci o, medi o ambi ente, etc.; l os conveni os o acuerdos de i ntegraci n; l as
normas sobre derecho del mar, etc.) si no tambi n l os pri nci pi os jur di cos gene-
ral es, l a juri sprudenci a i nternaci onal , l as opi ni ones consul ti vas de l os organi s-
mos supranaci onal es, el derecho comparado y l a doctri na.
7.3. El derecho administrativo como fuente y objeto de conocimiento
Di sti ngui mos pues al derecho admi ni strati vo en cuanto rama del conocimiento
y al derecho admi ni strati vo como parte del orden jurdico positivo, como con-
junto de normas jurdicas.
9
As como al habl ar del derecho ci vi l podemos referi rnos tanto al Cdi go Ci vi l
y l eyes compl ementari as, como a l a di sci pl i na que estudi a l as normas y pri nci -
pi os de ese cdi go y esas l eyes, as tambi n al habl ar de derecho admi ni strati -
vo podemos pensar tanto en el conjunto de normas y pri nci pi os consti tuci ona-
l es y supr aconsti tuci onal es, tr atados, l eyes admi ni str ati vas y dems r egl as
que i ntegran l a normacin positiva, el rgimen jurdico positivo de l a funci n
admi ni strati va, como en l a disciplina que los estudia.
Dado que el conjunto de normas y pri nci pi os que i ntegran el rgi men jur di -
co posi ti vo del caso l l ega a nuestro conoci mi ento y val oraci n a travs de su
estudi o y anl i si s y que, por l o tanto, nuestro pri mer contacto cognosci ti vo se
real i za con l a di sci pl i na que efecta tal i nvesti gaci n, damos preferenci a al
concepto de rama del conoci mi ento antes que al de conjunto de normas positi-
vas.
El derecho admi ni strati vo se defi ne pues, en pri mer l ugar, como una di sci -
pl i na o una rama de l a ci enci a del derecho. No creemos conveni entes, en conse-
cuenci a, l as defi ni ci ones que conceptan al derecho admi ni strati vo como un
conjunto de normas y de pri nci pi os de derecho pbl i co,
10
pues hacen preval e-
cer el carcter normati vo antes que el aspecto cognosci ti vo.
11
Defi ni r al dere-
cho admi ni strati vo como rama del conoci mi ento no si gni fi ca que deje de usarse
7.9
En tal senti do de LAUBADRE, ANDR DE, Trait de droit administratif, t. 1, 9 ed. actual i zada
por VENEZI A, JEAN-CLAUDE y GAUDEMET, YVES, Par s, 1984, p. 12; REVI DATTI , por su par te, r ecoge esta
di sti nci n uti l i zando mayscul as en el pr i mer caso y mi nscul as en el segundo, Derecho adminis-
trativo, op. cit., pp. 94-95.
7.10
As BI ELSA, op. cit., t. I , p. 37; VI LLEGAS BASAVI LBASO, op. cit., t. I , p. 77; MARI ENHOFF, op. cit., p.
149; DI EZ, op. cit., p. 264.
7.11
Si guen nuestr o cr i ter i o ALTAMI RA, PEDRO GUI LLERMO, Curso de derecho administrativo, Bue-
nos Ai r es, 1971, p. 10; DI EZ-HUTCHI NSON, op. cit., p. 67; REVI DATTI , op. cit., p. 130, en l a doctr i na
ar genti na.
EL DERECHO ADMI NI STRATI VO V-19
l a segunda acepci n como conjunto de normas posi ti vas, pues l a noci n de
derecho reci be casi si empre esa dobl e si gni fi caci n; el l o no qui ta que al darse
l a defi ni ci n metodolgica deba efectuarse una opci n semnti ca.
12
As como
nadi e defi ni r a al derecho ci vi l como el conjunto del Cdi go Ci vi l y sus l eyes
compl ementari as, as tampoco es adecuado defi ni r al derecho admi ni strati vo
como un conjunto de normas y de pri nci pi os de derecho pbl i co.
8. Definicin de derecho administrativo
Por todo el l o hemos defi ni do al derecho admi ni strati vo como l a rama del dere-
cho pbl i co que estudi a el ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va y l a protecci n
judi ci al exi stente contra sta.
Rama del derecho pblico: o sea, que es una rama del conoci mi ento o una
di sci pl i na ci ent fi ca; dentro de l a di sti nci n entre derecho pbl i co y pri vado,
forma parte del pri mero.
Qu estudia el ejercicio de la funcin administrativa: debe recordarse aqu
que funci n admi ni strati va es toda l a acti vi dad que real i zan l os rganos admi -
ni strati vos y l a acti vi dad que real i zan l os rganos l egi sl ati vos y juri sdi cci ona-
l es, excl ui dos respecti vamente l os actos y hechos materi al mente l egi sl ati vos y
juri sdi cci onal es, como as tambi n l as funci ones de poder jur di co o econmi co
ejerci das por parti cul ares merced a una potestad conferi da por el Estado. Por
l o tanto, el derecho admi ni strati vo estudi a toda l a acti vi dad que real i zan rga-
nos estructurados jerrqui camente o dependi entes de un poder superi or. Tam-
bin l a acti vi dad del Congreso que no sea materi al mente l egi sl ati va y de rga-
nos i ndependi entes (jueces) que no sea materi al mente juri sdi cci onal . Estudi a
asi mi smo l a acti vi dad de l os rganos y enti dades admi ni strati vas i ndependi en-
tes, tal es como l os entes regul adores,
1
el Defensor del Puebl o, l a Audi tor a Ge-
neral de l a Naci n, el Consejo de l a Magi stratura, el Jurado de Enjui ci ami en-
to, l a SI GEN, etc.
I gual mente corresponde al derecho admi ni strati vo el estudi o del ejerci ci o de
l a funci n admi ni strati va, cuando sta aparece otorgada a enti dades o i nsti tu-
ci ones pri vadas o pbl i cas no estatal es; en tal es casos, con todo, l a apl i caci n
del derecho admi ni strati vo se l i mi ta a l os aspectos que consti tuyen apl i caci n
o ejerci ci o estri cto de di cha funci n.
2
En tal es supuestos aparece el rgi men
jur di co admi ni strati vo y l os rganos propi os de ste a travs de l a i nterven-
7.12
Compar ar si mi l ar di sti nci n en REVI DATTI , op. cit., p. 95, qui en menci ona una for ma de
concebi r el der echo admi ni str ati vo como subsi stema jur di co y una for ma de defi ni r el Der echo
Admi ni str ati vo como di sci pl i na que estudi a ese subsi stema y que es par te de l a Ci enci a Jur di -
ca; ver tambi n pp. 128-30.
8.1
I nfra, cap. XV.
8.2
Ampl i ar infra, t. 3, El acto administrativo, op. cit., cap. I , 11 y 12. Par a una expl i caci n
anal ti ca del concepto y al cances de l as funci ones del poder , ver infra, cap. I X.
PARTE GENERAL V-20
ci n de l os entes regul adores, del Defensor del Puebl o, etc.; aparecen tambi n
l os remedi os juri sdi cci onal es otorgados a l os usuari os y consumi dores por l os
ar ts. 41, 42 y 43 de l a Consti tuci n, que i ncl uyen l a acci n de ampar o y a
fortiori l a acci n ordi nari a (y l a acci n sumar si ma de l a l ey de defensa del
consumi dor) para l a defensa de l os derechos de i nci denci a col ecti va, l a tutel a
del derecho subjeti vo a un medi o ambi ente, l a protecci n de l os i ntereses eco-
nmi cos de l os usuari os frente a l os monopol i os natural es o l egal es, el derecho
a l a el ecci n y a l a i nformaci n, etc.
Al anal i zar el ejerci ci o de l a funci n admi ni strati va, se estudi a no sl o l a
acti vi dad admi ni strati va en s mi sma, si no tambi n qui n l a ejerce (organi za-
ci n admi ni strati va, agentes pbl i cos, enti dades estatal es, etc.), qu formas
revi ste (actos admi ni strati vos, regl amentos, contratos, etc.), el procedi mi ento
que uti l i za, de qu medi os se si rve (domi ni o pbl i co y pri vado del Estado), en
qu atri buci ones se fundamenta (poder de pol i c a, facul tades regl adas y di s-
creci onal es de l a admi ni straci n, etc.) y qu control es y l mi tes ti ene (recursos
admi ni strati vos y judi ci al es, otros rganos y medi os de control , responsabi l i -
dad del Estado, sus agentes y concesi onari os o l i cenci atari os, etc.).
Por fi n, en esta poca en que l a admi ni straci n concede o da l i cenci a para el
ejerci ci o de i mportantes acti vi dades monopl i cas que antes eran servi ci os p-
bl i cos prestados por el Estado, el derecho admi ni strati vo estudi a tambi n l a
protecci n del usuari o o admi ni strado frente a di cho poder econmi co concedi -
do o l i cenci ado por el Estado.
Y la proteccin judicial existente contra sta: una de l as notas di ferenci al es
entre el derecho admi ni strati vo total i tari o y el del Estado de Derecho, consi ste
en que este l ti mo consi dera esenci al l a protecci n judi ci al del parti cul ar fren-
te al ejerci ci o i l egal o abusi vo de l a funci n admi ni strati va, dando una especi al
protecci n al i ndi vi duo para compensar as l as ampl i as atri buci ones que se
otorgan a l a admi ni straci n, y remarcando el necesari o control sobre l a acti vi -
dad admi ni strati va, si n dejar zonas o actos excl ui dos del mi smo.
El l o no obsta, desde l uego, a l a necesari a exi stenci a de muchos otros rga-
nos y procedi mi entos compl ementari os de contral or, que comentamos en di -
ver sas par tes de esta obr a.
3
8.3
Ver caps. I I , I I I , XI I y XV y nuestr os ya ci tados l i br os Problemas del control de la adminis-
tracin pblica en Amrica Latina, op. cit.; La Administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982,
ter cer a r ei mpr esi n 2001; Participation in Latin America, Nueva Yor k, 1982; y el ar t. An
Ombudsman for Ar genti na: Yes, but..., I nternational Review of Administrative Sciences, Br use-
l as, vol . L-1984, 3: 230; tr aduci do al por tugus y publ i cado en l a Revista de Direito Pblico, 75: 75,
San Pabl o, 1985; tr aduci do al castel l ano y publ i cado en l a Revista Argentina del Rgimen de la
Administracin Pblica, 105: 16.
Captulo VI
FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. Introduccin
1. El rango normativo
1.1. Los antecedentes
La pregunta que el l ector se formul a de i nmedi ato es por qu supranaci onal i -
dad?
1
No es acaso l a Consti tuci n l a pri mera y ms i mportante de l as fuentes,
l a cspi de del ordenami ento jur di co? Es una pregunta que se responde de a
poco y sati sfar sol amente con el correr del ti empo.
2
De acuerdo con el art. 31, Esta Consti tuci n, l as l eyes de l a Naci n que en
su consecuenci a se di cten y l os tratados con l as potenci as extranjeras son l a l ey
suprema de l a Naci n. En consecuenci a, puede afi rmarse que, en pri nci pi o,
l a sol a aprobaci n de l os tratados i nternaci onal es, de acuerdo con el procedi -
mi ento que establ ece l a mi sma Consti tuci n, i ncorpora a stos al derecho i n-
terno de l a Naci n.
3
La Consti tuci n de 1853/60 establ ec a un orden jerrqui co dentro del mbi -
to de su competenci a terri tori al , en consonanci a a l os ti empos de su di ctado. Lo
rel ati vo a determi nar si el conteni do normati vo del tratado pasaba a ser, si n
1.1
Hay una pr i mer a cuesti n ter mi nol gi ca: al gunos i nter naci onal i stas di sti nguen entr e l o su-
pr anaci onal , que son nor mas super i or es a sl o un nmer o deter mi nado de naci ones (Uni n Eur o-
pea) y l o i nter naci onal , que ser an nor mas uni ver sal es. Per o l a gr an di ver si dad de l as segundas ha
obstado mucho en nuestr o der echo i nter no a su r econoci mi ento y efecti va apl i caci n por l os tr i bu-
nal es. Por el l o, entr e otr as r azones, pr efer i mos por ahor a concentr ar l a atenci n en l o supr anaci o-
nal , si n ol vi dar l o i nter naci onal . A l o l ar go del cap. se ver n otr os fundamentos de esta metodol o-
g a. Convi ene r ecor dar , a su vez, que dentr o de l o i nter naci onal se subdi sti ngue l o i mper ati vo que
hace al or den pbl i co i nter naci onal (ius cogens), que se ha i do ampl i ando con el ti empo.
1.2
La pr egunta-objeci n es de todo abogado medi o en un cur so de postgr ado; l a r eacci n
dubi tati va fr ente al pl anteo, tambi n. Este cap. qui er e mostr ar l a obsol escenci a de esas dudas.
1.3
PTN, Dictmenes, 58: 222 (1956). Ver tambi n BARBERI S, JULI O A., Formacin del derecho
internacional, Buenos Ai r es, baco, 1994; JI MNEZ DE ARCHAGA, EDUARDO, El derecho internacio-
nal contemporneo, Madr i d, Tecnos, 1980.
VI -2 PARTE GENERAL
otro requi si to que el de l a aprobaci n por el Congreso, l egi sl aci n i nterna, ha-
b a dado l ugar a sol uci ones di versas
4
segn l as parti cul ari dades que presenta-
ra l a convenci n e i ncl uso l a l ey de aprobaci n.
Cuando una l ey rati fi ca un tratado por el cual se establ ecen regl as de dere-
cho que se refi eren excl usi vamente a seres humanos i ndi vi dual es (derechos
humanos) carec a de asi dero pretender que l a rati fi caci n val a sl o frente a
l os dems Estados y no para l os habi tantes del pa s respecti vo;
5
l a l ey de rati -
fi caci n transforma a esas proposi ci ones en normas jur di cas que tambi n son
i nternas.
6
Pero es ms, a parti r de al l son ya derecho supranaci onal o aun orden pbl i -
co i nternaci onal ,
7
cuyo mbi to de apl i caci n y conteni do se va extendi endo con
el correr del ti empo y puede al gn d a l l egar a cubri r el narcotrfi co, el cri men
organi zado, el l avado de di nero y l a corrupci n,
8
del i tos estos que se hal l an
i ntervi ncul ados segn el prembul o de l a Convenci n I nterameri cana contra
l a Corrupci n.
9
Es el ius cogens superveniens, in statu nascendi. Ese desar r ol l o
es constante. Nuestro pa s ha suscri pto l a convenci n i nternaci onal contra el
soborno transnaci onal , que admi te l a juri sdi cci n de cual qui er Estado parte
sobre el l avado de di nero producto de tal es del i tos, si n i mportar el l ugar de
1.4
Di ctamen ci tado y CSJN, Fallos, 150: 84, S.A. Quebrachales Fusionados, 1928.
1.5
Aunque, bueno es r ecor dar l o, l a l egi ti maci n abar ca a Cual qui er per sona o gr upo de per so-
nas, o enti dad no guber namental l egal mente r econoci da en uno o ms Estados Mi embr os, qui e-
nes pueden actuar en su pr opi o nombr e o en el de terceras personas, ar t. 26 del r egl amento de l a
Comi si n; art. 44 de l a Convenci n Ameri cana sobre Derechos Humanos. Ver en tal senti do HI TTERS,
JUAN CARLOS, Derecho internacional de los derechos humanos, t. I I , Sistema I nteramericano, Bue-
nos Ai r es, Edi ar , 1993, p. 335; ZAFFARONI , EUGENI O RAL; ALAGI A, ALEJANDRO y SLOKAR, ALEJANDRO,
Derecho Penal. Parte General, Buenos Ai r es, EDI AR, 2000, 15, I I I , 4; MAI ORANO, JORGE, escr i to
publ i cado en RAP, 218: 60 (Buenos Ai r es). Tambi n ampl an l a l egi ti maci n el ar t. 22 i nc. 2 y el
ar t. 23 del r egl amento de l a Cor te. Esta ampl i a l egi ti maci n supr anaci onal tor na oci osas l as du-
das sobr e el al cance de l a l egi ti maci n i nter na en el ar t. 43; dudas que en todo caso l a jur i spr uden-
ci a ha di si pado, tal como expl i camos, infra, t. 2, op. cit., cap. I I y I I I .
1.6
Hab a segui do este cr i ter i o ALTAMI RA, PEDRO GUI LLERMO, Curso de derecho administrativo, op.
cit., p. 63. Hoy es uni for me el cr i ter i o de l a apl i caci n di r ecta: ZAFFARONI , op. cit., 15, I I I , 6 y ss.,
pp. 196-8; el l o es ms as en el caso del der echo i nter naci onal de l os der echos humanos. Ver tam-
bi n LI LI CH, RI CHARD B. y NEWMAN, FRANK C., I nternational Human Rights, Boston, Li ttl e, Br own
and Co., 1979; BUERGENTHAL, THOMAS, I nternational Human Rights, St. Paul , Mi nnesota, West
Publ i shi ng Company, 1988 y sus r efer enci as; GROS ESPI ELL, HCTOR, Estudios sobre derechos hu-
manos I I , Madr i d, Ci vi tas, 1988, p. 299 y ss., esp. 312; MONROY CABRA, MARCO GERARDO, Solucin
pacfica de controversias internacionales, Santaf de Bogot, Bi bl i oteca Jur di ca Di k, 1996. Lo
expuesto es una r egl a gener al que no empece a l a exi stenci a de mi l es de nor mas i nter naci onal es
de di ver so conteni do, como expl i ca BARBERI S, op. cit., pp. 19-65.
1.7
Es el caso del denomi nado jus cogens, der echo i nter naci onal i mper ati vo, etc.: ZUPPI , AL-
BERTO LUI S, El der echo i mper ati vo (jus cogens) en el nuevo or den i nter naci onal , ED, 147: 863;
BARBERI S, op cit., p. 54 y ss.; JI MNEZ DE ARCHAGA, op. cit., p. 78 y ss.
1.8
La convenci n contr a el sobor no tr ansnaci onal y su l avado de di ner o admi te l a jur i sdi cci n
de todos l os Estados; i gual sol uci n en nuestr o Cdi go Penal , ar t. 279, i nc. 4. El l o par eci er a
ubi car l os como cr menes de l esa humani dad. Ampl i ar infra, 1.4.1, p. 7.
1.9
Ver nuestr o ar t. Un cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Convenci n I nter amer i -
cana Contr a l a Cor r upci n, LL, 1997-E, 1091.
VI -3 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
comi si n del hecho.
10
Nuestra l egi sl aci n i nterna establ ece el mi smo pri nci pi o
de juri sdi cci n uni versal de cada Estado

sobre hechos acaeci dos fuera del terri -
tori o donde podrn ser juzgados.
11
1.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI
En real i dad, desde hace dcadas el pa s cel ebra contratos de crdi to externo
sujetos a l a juri sdi cci n extranjera;
12
el proceso ha conti nuado acentundose
13
y en l a actual i dad hay un verdadero orden econmi co-fi nanci ero i nternaci o-
nal ;
14
en 1983 el pa s suscri bi l a Convenci n Ameri cana de Derechos Huma-
nos y se someti a l a juri sdi cci n supranaci onal de l a Corte I nterameri cana de
Der echos Humanos.
Por el l o en 1990 ya precedi mos a l a Consti tuci n, en el orden de prel aci n de
l as fuentes, por l a Convenci n Ameri cana de Derechos Humanos.
15
En 1992 l a CSJN i ni ci otro i mportante cami no, que conti na desarrol l an-
do, de reconoci mi ento del orden supranaci onal en el derecho i nterno (Ekmekd-
jian, 1992, Fibraca, 1993, Hagelin, 1993, Giroldi,
16
1995, Arce,
17
1997, Petric,
1998, Dotti, 1998). En 1994, conti nuando este desarrol l o de derecho i nterno,
18
l a Consti tuci n l o consagra cl aramente, aunque no empl ea expresamente el
orden de jerarqu a de l as normas que aqu menci onamos.
1.10
Ley 25.319, ar t. 7.
1.11
Ley 25.246, ar t. 4, i nc. 4. Todas estas modi fi caci ones son per ci bi das en el der echo i nter no
como asi stemti cas al der echo penal l i ber al conoci do y, adems, potenci al mente pel i gr osas. Ver p.
ej. ZAFFARONI , op. cit., 15, I I , 1 a 17, pp. 186-94. Per o ya no son acci dentes de l a hi stor i a, al menos
a nuestr o modo de ver .
1.12
Nuestr o ar t. El contr ato de cr di to exter no, r epr oduci do en nuestr o l i br o Despus de la
reforma del Estado, Buenos Ai r es, FDA, 1998, 2 ed., cap. I V.
1.13
En ocasi ones el pa s ha si do demandado en el exter i or por vi ol aci n a l os der echos humanos
y ha l l egado a l a concl usi n de que deb a tr ansar l os o per der l os: caso Blake v. Repblica Argenti-
na, Cal i for ni a, 1984 y 1996. Hoy en d a el pa s contesta l as demandas en el extr anjer o, aceptando
entonces l a jur i sdi cci n.
1.14
Segn l o expl i camos supra, cap. I V; ver y compar ar ZUPPI , ALBERTO LUI S, La noci n de
sober an a en el nuevo or den i nter naci onal , ED, 151: 781; La i nmuni dad sober ana de l os Estados
y l a emi si n de deuda pbl i ca, LL, 1992-D: 1118.
1.15
La supr anaci onal i dad oper ati va de l os der echos humanos en el der echo i nter no, LL
Actualidad, 17-I V-1990, r epr oduci do en LL, 1992-B, 1292; antes r epr oduci do en Derechos
Humanos: 1990, 1992, 1996, 1997, 1999, cap. I I I .
1.16
Fallos, 318: 514, LL, 1995-D, 462 y RAP, 215: 151 (Buenos Ai r es, 1996), con nuestr a nota
La obl i gator i a apl i caci n i nter na de l os fal l os y opi ni ones consul ti vas supr anaci onal es y en Cua-
dernos de Fundejus, ao 3, n 3, Buenos Ai r es, 1995, p. 23 y ss.; r epr oduci do en Estudios J urdicos
en Memoria de Alberto Ramn Real, Montevi deo, FCU, 1996, p. 265 y ss. La sol uci n se r ei ter a en
Bramajo, DJ , 1997-2, 195.
1.17
LL, 1997-F, 697 con nuestr a nota Los der echos humanos no son par a, si no contr a el Esta-
do, LL, 1997-F, 696, r epr oduci da en Cien notas de Agustn, Buenos Ai r es, FDA, 1999, 76, pp.
165-71.
1.18
Se admi te tambi n l a jur i sdi cci n extr anjer a par a al gunos del i tos (p. ej., CP, ar t. 279, i nc.
4) y hemos adher i do por l ey a l a cr eaci n de l a Cor te Penal I nter naci onal . El pr oceso conti na,
pues y, adems, se pr ofundi za. Ver tambi n ZUPPI , J urisdiccin universal para crmenes contra el
derecho internacional, Buenos Ai r es, Ad-Hoc, 2002.
VI -4 PARTE GENERAL
El derecho i nternaci onal pbl i co hab a sentado l a superi ori dad de sus nor-
mas (ius cogens) sobre el derecho i nterno;
19
ahora empi eza a admi ti rl o el dere-
cho i nterno, ante l a presi n i nternaci onal . Ms aun, nuestros tratados bi l ate-
ral es de promoci n de i nversi ones extranjeras autori zan al i nversor a someter
sus di ferendos a un tri bunal arbi tral i nternaci onal ,
20
el cual apl i car l as nor-
mas l ocal es y l os pri nci pi os perti nentes del derecho i nternaci onal .
21
Esto cons-
ti tuye una cl ara prel aci n de l os pri nci pi os tradi ci onal es y contemporneos
comunes a todo si stema jur di co, por sobre eventual es normas concretas que se
l e opongan.
22
La Consti tuci n de 1994 reconoce, como m ni mo, su propi o ni vel consti tuci o-
nal a di versos tratados de derechos humanos (art. 75 i nc. 22), al gunos de l os
cual es admi ten expresamente l a juri sdi cci n extranjera: as l os referi dos al
genoci di o
23
o a l a tortura, art. 5;
24
o posteri ormente el rel ati vo a l a corrup-
ci n.
25
La l ey 25.319 aprueba l a convenci n i nternaci onal contra el soborno
transnaci onal , cuyo art. 7 reconoce juri sdi cci n a cual qui era de l as partes si g-
natari as para juzgar tal es del i tos de funci onari os pbl i cos extranjeros, si n
tener en cuenta el l ugar en que ocurri el cohecho (without regard to the place
where the bribery occurred).
Es pues un pri nci pi o i nternaci onal y argenti no de extraterri tori al i dad de l a
l ey penal .
26
La sol uci n es menos novedosa de l o que parece, pues ya nuestro
1.19
Ver y compar ar ZUPPI , El der echo i mper ati vo (jus cogens) en el nuevo or den i nter na-
ci onal , ED, 147: 863; La noci n de sober an a en el nuevo or den i nter naci onal , ED, 151: 781;
La pr ohi bi ci n ex post factoy l os cr menes contr a l a humani dad, ED, 131: 765.
1.20
Mecani smo que expl i camos infra, t. 2, op. cit., cap. XVI I I , El ar bi tr aje admi ni str ati vo i nter -
naci onal .
1.21
As l a l ey 25.352, tr atado con Sudfr i ca, ar t. 9, i nc. 4, pr i mer pr r afo in fine.
1.22
Ver nuestr a I ntroduccin al derecho, publ i cada como e-book en www.gordillo.com,
www.gordillo.com.ar y otr os.
1.23
ZUPPI , J urisdiccin universal..., op. cit., y sus r efer enci as.
1.24
En su vi r tud di ver sos pa ses tr ami tan pr ocesos en el exter i or a ci udadanos o r esi dentes
ar genti nos: Fr anci a, Espaa, I tal i a, etc. Es de r ecor dar que nuestr a l ey 23.097 equi par a l a pena
por l a tor tur a a l a del homi ci di o.
1.25
Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r upci n, 1997, ar t. V; podemos estar aqu ante un
naci ente jus cogens superveniens, in statu nascendi, como l o puntual i za para el narcotrfi co JI MNEZ
DE ARCHAGA, op. cit., p. 84; al go adel anta en su mayor sever i dad l a Convenci n de Vi ena sobr e
estupefaci entes, apr obada por l ey 24.390, que nuestr a CSJN decl ar ar a consti tuci onal en Arana,
ED, 166: 338, con nota de BI DART CAMPOS, GERMN J., ED, 166: 339, La excl usi n de ci er tos del i tos
par a el benefi ci o del tope l egal en l a pr i si n pr eventi va; en i gual senti do TOr al Cr i mi nal Feder al ,
Tucumn, Tondato, LL, 1998-E, 739 (ao 1996), con nota en contr a de DE LA FUENTE, JAVI ER ESTE-
BAN, LL, 1998-E, 738, Es consti tuci onal el ar t. 10 de l a l ey 24.390? Ver tambi n ZUPPI , La
Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r upci n, en ABREG, MART N y COURTI S, CHRI STI AN
(Compi l ador es), La aplicacin de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales,
CELS, Buenos Ai r es, Edi tor es del Puer to S.R.L., 1997, p. 201 y ss.
1.26
Comp. un di sti nto enfoque val or ati vo en ZAFFARONI , op. cit., 15, I I , pp. 186194, que a
nuestr o jui ci o l l eva demasi ado l ejos en 17, I V, 3, p. 234: l a corrupcin, que afecta l a segur i dad
de i nver si n pr oducti va, no puede contr ol ar se si no medi ante el r establ eci mi ento efecti vo de i nsti -
tuci ones democr ti cas que abr an espaci o soci al a l os excl u dos. Esta fr ase per tenece al acpi te
La contr adi cci n i r r aci onal de l a l egi sl aci n penal de l a gl obal i zaci n: l a descodi fi caci n penal .
VI -5 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
derecho penal cl si co admi t a que l a fal si fi caci n de moneda argenti na real i za-
da en el exteri or se reg a por l a l ey y l a juri sdi cci n del l ugar de producci n de
sus efectos y no por el l ugar de comi si n del del i to.
Di versos tratados bi l ateral es de promoci n y protecci n rec proca de i nver-
si ones autori zan el someti mi ento a arbi traje de l os recl amos de l os i nversores,
l o que excl uye l a juri sdi cci n naci onal en favor de l a i nternaci onal ; en esos
tratados tambi n se establ ecen normas de derecho sustanti vo, p. ej. prohi bi en-
do l as naci onal i zaci ones de bi enes extranjeros.
27
La Consti tuci n admi te tambi n l a cesi n de poderes en l os acuerdos de
i ntegraci n (art. 75 i nc. 24), l o cual da carcter normati vo supranaci onal a l a
mi r ada de normas del MERCOSUR y otros; el l o i ncl uye l as normas de segun-
do grado en l os tratados, como l o admi ti l a Corte en Cafs La Virginia S.A.
28
y
Dotti.
29
Admi te as el carcter supral egal y para nosotros supranaci onal de l os tra-
tados y sus normas deri vadas, al gunos de l os cual es tambi n reconocen i nequ -
vocamente l a i nexi stenci a de soberan a (Tratado Antrti co),
30
l l egando en su
mxi ma expresi n actual a l a admi si n de una juri sdi cci n i nternaci onal
para ci ertos cr menes de l esa humani dad
31
y extranjera para otros i l ci tos.
Las sol uci ones y opi ni ones consul ti vas de l os rganos de apl i caci n de l os
tratados son consi deradas derecho i nterno por l a Corte (Giroldi;
32
Arce
33
).
I gual mente, l os acuerdos transacci onal es o sol uci ones ami stosas
34
que el
pa s cel ebra en l a Comi si n I nterameri cana de Derechos Humanos producen
i mportantes mutaci ones del derecho i nterno. Y ci ertamente es mejor transar a
ti empo, antes que per der l uego en l a Cor te como nos pas en Garrido y
Baigorria.
35
1.27
En var i as decenas de tratados el pa s presta su consenti mi ento i rrevocabl e al ar bi tr aje del
C.I .A.D.I ., Centr o I nter naci onal de Ar r egl o de Di fer enci as Rel ati vas a I nver si ones, cr eado por
el Conveni o sobr e Ar r egl o de Di fer enci as r el ati vas a l as I nver si ones entr e Estados y Naci ona-
l es de otr os Estados, par a l as i nver si ones extr anjer as. Ampl i ar infra, t. 2, op. cit., cap. XVI I ,
El ar bi tr aje admi ni str ati vo naci onal y cap. XVI I I , El ar bi tr aje admi ni str ati vo i nter naci onal .
1.28
LL, 1995-D, 277 (10-X-94).
1.29
DJ , 1998-3, 233 (7-V-98).
1.30
As el decr eto-l ey 22.584/82, Convenci n sobr e l a conser vaci n de l os r ecur sos mar i nos vi vos
antr ti cos, que no obstante l a r eser va ar genti na i mpor ta una r esi gnaci n de sober an a.
1.31
ZUPPI , El der echo i mper ati vo (jus cogens) en el nuevo or den i nter naci onal , op. cit., nota
57 y texto; J urisdiccin..., op. cit.
1.32
Giroldi, LL, 1995-D, 462; Fallos, 318: 514.
1.33
Arce, LL, 1997-F-696, con nota Los der echos humanos no son par a, si no contr a el Estado;
r epr oduci da en Cien notas..., op. cit., 76, p. 165.
1.34
Birt, Verbitsky, Maqueda. La sol uci n ami stosa se hal l a pr evi sta en el ar t. 48, i nc. 1,
apar tado A, del Pacto y en el ar t. 45 del r egl amento. Par a ms detal l es del segundo caso ver
VERBI TSKY, HORACI O, Un mundo sin periodistas, Buenos Ai r es, Pl aneta, 1997, pp. 232-41.
1.35
CURI EL, ALI CI A y GI L DOM NGUEZ, ANDRS, Cor te I nter amer i cana de Der echos Humanos: el
pr i mer fal l o contr a el Estado ar genti no, Revista J urdica del Centro de Estudiantes, 8: 36 (Bue-
nos Ai r es, 1996); CURI EL, Cor te I nter amer i cana de Der echos Humanos: el caso Gui l l er mo Jos
Maqueda c/Repbl i ca Ar genti na, LL, 1997-E, 515.
VI -6 PARTE GENERAL
El proceso conti na: una mal a deci si n jur di ca, pol ti ca o econmi ca en vi o-
l aci n al orden i nternaci onal puede costarnos puntos en l a tasa de i nters de
nuestra deuda externa, reducci n de i nversi ones, etc., con efecto mul ti pl i ca-
dor. No es grati s vi ol ar el derecho supranaci onal : hay sanci n econmi ca, como
m ni mo.
1.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica
El tema de l os tratados se vi ncul a con l a cuesti n de l a exi stenci a y al cances de
un derecho comuni tari o l ati noameri cano y tambi n con l a observaci n de qu
pasa en l a Uni n Europea, pues el l a nos muestra, como otras veces, un seguro
cami no. Los fal l os europeos comi enzan a campear en nuestra juri sprudenci a
36
y pronto veremos que l a juri sprudenci a europea de derechos humanos ser
equi parabl e a l a ameri cana en cuanto fuente de derecho i nterno.
La i ntegraci n econmi ca no formaba parte de l as estrategi as naci onal es
real es y era comn acordar a estos pactos el carcter de un tratado-marco,
fal tndol es el senti do di nmi co de l os tratados de l a comuni dad europea. Se
segu a de el l o que l a Corte Suprema i nterpretara que un tratado posteri or no
pr eval ec a sobr e l eyes naci onal es anter i or es, sol uci n hoy abandonada. Los
i nstrumentos jur di cos l ati noameri canos comuni tari os carec an pues de l a vi -
genci a jur di ca que al gunos i ntentaban darl e, pero el l o cambi en Cafs La Vir-
ginia S.A.
37
y l a Consti tuci n de 1994 y se reafi rm posteri ormente (Dotti
38
). La
di scusi n europea entre l os parti dari os de l os derechos naci onal es soberanos y
l os sostenedores de l a tesi s del cuasi -federal i smo l l ega a nosotros resuel ta de
antemano, como l uego veremos, pero fl uye tambi n natural mente de l a acep-
taci n en 1983 del Pacto de San Jos de Costa Ri ca y su juri sdi cci n suprana-
ci onal y de l os progresos en materi a de i ntegraci n, como es el caso del Mercosur.
Ci ertamente, el paso i nterno de mayor si gni fi caci n ha si do el reconoci mi ento
consti tuci onal en 1994 tanto de l os tratados de derechos humanos como de l os
de i ntegraci n; externamente hay datos previ os de mayor trascendenci a, como
es el si stema econmi co y fi nanci ero i nternaci onal .
1.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fines del siglo XX y
comienzos del XXI
1.4.1. El conflicto entre derecho interno y supranacional. Los crmenes de lesa
humanidad
Es fr ecuente que el estudi oso del der echo l ocal encuentr e di fi cul tades par a
aceptar el fundamento de l a supremac a aqu postul ada del derecho suprana-
1.36
As el voto de BOGGI ANO en Cafs La Virginia S.A., LL, 1995-D, 277 (1994).
1.37
CSJN, LL, 1995-D-277.
1.38
CSJN, Fallos, 321-1: 1226, cons. 8 y 9.
VI -7 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
ci onal convenci onal
39
sobre el derecho consti tuci onal i nterno. Pero ya en 1932
l a Corte Permanente de Justi ci a decl ar que un Estado no puede aduci r su
propi a consti tuci n para evadi r obl i gaci ones i ncumbentes para el derecho i n-
ternaci onal o para l os tratados en vi gor.
40
Nuestra propi a Consti tuci n peca en ocasi ones de ambi val enci a cuando ubi -
ca a l os tratados por enci ma de l as l eyes no, al menos no expresamente, de l a
Consti tuci n
41
pero acepta l a cesi n de competenci a y juri sdi cci n a rganos
supranaci onal es; tambi n admi te categri camente l a juri sdi cci n extraterri to-
ri al para juzgar l os del i tos cometi dos contra el derecho de gentes. El art. 118
de nuestra Consti tuci n reconoce el pri nci pi o de orden pbl i co i nternaci onal
(jus cogens), conforme al cual nuestros tri bunal es ti enen juri sdi cci n extrate-
rri tori al para juzgar aqu del i tos contra el derecho de gentes cometi dos fuera
de nuestro terri tori o. Esto conl l eva tanto l a obl i gaci n del Estado de defender
esa competenci a, como que por razones de reci proci dad y para preservar di -
cha juri sdi cci n, l a rama ejecuti va del gobi erno
42
y l gi camente tambi n l a
judi ci al , agregamos nosotros no debe oponerse a que tri bunal es extranjeros
ejerzan su competenci a extraterri tori al cuando se trata de juzgar preci samen-
te aquel l os del i tos a l os que se refi ere el art. 118 de l a consti tuci n.
Puede sostenerse que nuestro pa s reconoce a l a corrupci n de sus funci ona-
ri os pbl i cos y el consecuente l avado de di nero como del i tos de l esa humani -
dad.
43
El l o es as porque, si gui endo el precepto consti tuci onal i ndi cado, l a l ey
25.246 establ ece en su art. 4, i nc. 4, Las di sposi ci ones de este cap tul o regi -
rn aun cuando el del i to precedente hubi era si do cometi do fuera del mbi to de
apl i caci n especi al de este Cdi go, en tanto el hecho precedente tambi n hu-
bi era estado amenazado con pena en el l ugar de su comi si n.
44
Es el mi smo
pri nci pi o de extraterri tori al i dad juri sdi cci onal que ti ene l a convenci n i nternaci o-
nal contra el soborno transnaci onal de funci onari os pbl i cos naci onal es o extran-
jeros y el l avado de di nero proveni ente de esos del i tos: coi nci den pues el derecho de
gentes y su recepci n en el derecho i nterno.
1.39
Con el adi tamento del denomi nado der echo de gentes que menta el ar t. 118 de l a
Consti tuci n y el ar t. 21 de l a l ey 48.
1.40
Caso Danzig, ci tado en ZUPPI , El der echo i mper ati vo (jus cogens) en el nuevo or den i nter -
naci onal , op. cit., nota 26. El pr i nci pi o fue r ei ter ado en 1935 en Comunidades Greco-Blgaras o
Minority Schools in Albania, ZUPPI , op. cit., nota 27 y texto.
1.41
Comp. el desar r ol l o que hace GELLI , MAR A ANGLI CA, Constitucin de la Nacin Argentina.
Comentada y Concordada, Buenos Ai r es, La Ley, 2003, 2 ed., pp. 591-7.
1.42
COLAUTTI , CARLOS E., El ar t. 118 de l a Consti tuci n y l a jur i sdi cci n extr ater r i tor i al , LL,
1998-F, 1100.
1.43
El nar cotr fi co y l a cor r upci n son del i tos de l esa humani dad in statu nascendi; a su vez, el
sobor no tr ansnaci onal y el l avado de di ner o de ese or i gen ti enen expr esamente r econoci da l a jur i s-
di cci n uni ver sal (tanto en nuestr o CP, ar t. 279 i nc. 4, como en el conveni o i nter naci onal contr a el
sobor no tr ansnaci onal ), l o cual es una de l as notas di sti nti vas de l os del i tos de l esa humani dad
stricto sensu.
1.44
Con esta l ey queda r edactado de ese modo el ar t. 279, i nc. 4 del Cdi go Penal .
VI -8 PARTE GENERAL
Si bi en es vi rtual mente i mposi bl e que se presente un confl i cto i nterpretati vo
entre l as normas supranaci onal es y l a Consti tuci n,
45
esa cuesti n se resuel ve a
favor del desarrol l o progresi vo de l os derechos humanos y de l a juri sdi cci n uni -
versal para su tutel a.
46
En l a medi da que l os tratados ampl an l a esfera de dere-
chos de l os i ndi vi duos y l os derechos de i nci denci a col ecti va garanti zados en l a
pri mera parte de l a Consti tuci n, obvi amente no se contraponen a el l a si no que l a
compl ementan.
47
En cuanto al juzgami ento de cr menes de l esa humani dad, l a
juri sdi cci n extranjera y uni versal parece un pri nci pi o reconoci do; l a l i sta de del i -
tos someti dos a juri sdi cci n extranjera y uni versal se exti ende. La ms reci ente
expansi n es l a l ey 25.319 aprobando el tratado i nternaci onal contra el soborno
transnaci onal , que consagra l a juri sdi cci n uni versal .
48
La corrupci n transnaci o-
nal y su l avado de di nero son, pues, cr menes de l esa humani dad.
1.4.2. Un caso paradigmtico
En el pa s hoy ms i mportante del mundo exi sten qui enes expresan si mi l ares
dudas. Estados Uni dos apl i ca a sus habi tantes l a juri sdi cci n norteameri cana
i ncl uso por l os actos de corrupci n cometi dos en el extranjero;
49
no es par te del
Pacto de San Jos para no quedar someti do a l a juri sdi cci n de l a Corte de
Costa Ri ca,
50
ni todav a l a convenci n sobre el derecho del mar, por razones de
1.45
Como expl i ca ZAFFARONI , una l ectur a cor r ecta y gar anti zador a de nuestr o texto consti tu-
ci onal l o hace compati bl e con el desar r ol l o uni ver sal de l os der echos humanos: La Convenci n
Amer i cana sobr e Der echos Humanos y el si stema penal , RDP, 2: 61 (Buenos Ai r es, 1987).
1.46
Derechos humanos, Buenos Ai r es, FDA, 1999. PESCATORE destaca que: Es en el momento
de pr epar ar se par a r ati fi car l os tr atados cuando cada Estado ha debi do o deber consi der ar y
r esol ver l os pr obl emas de ti po consti tuci onal que se l e pl anteen. Cada uno es dueo de l a
sol uci n que l es d; per o una vez que se ha aceptado el compr omi so i nter naci onal con toda
l i ber tad, hay aqu un hecho hi str i co sobr e el que ya no es posi bl e vol ver . Jur di camente no
hay, pues, vuel ta atr s en l a Comuni dad. No est per mi ti do poner de nuevo en tel a de jui ci o l os
compr omi sos una vez asumi dos; no est admi ti do naci onal i zar de nuevo l os sector es que han
pasado ya bajo l a autor i dad de l a Comuni dad. Del mi smo modo, el ar t. 27 de l a Convenci n de
Vi ena sobr e Der echo de l os Tr atados establ ece que una par te no podr i nvocar l as di sposi ci o-
nes de su der echo i nter no como justi fi caci n del i ncumpl i mi ento de un tr atado.
1.47
Esta di scusi n se ve cl ar a en mater i a de ampar o, que tr atamos en Derechos Humanos, op.
cit., 1999, 4 ed., cap. XI I , Un d a en l a justi ci a. Los ampar os de l os ar ts. 43 y 75 i nc. 22 de l a
Consti tuci n, r epr oduci do en ABREG y COURTI S, op. cit., p. 201 y ss. Ver tambi n infra, t. 2, op.
cit., cap. I I y I I I .
1.48
Lo r efuer za l a l ey 25.390, adhi r i endo a l a jur i sdi cci n de l a Cor te Penal I nter naci onal . Am-
pl i ar en ZUPPI , J urisdiccin universal..., op. cit.
1.49
Se tr ata de l a l ey sobr e pr cti cas cor r uptas en el extr anjer o, Foreign Corrupt Practices Act,
de 1977, que compl ementa l a l ey contr a l a mafi a o l ey sobr e or gani zaci ones cor r uptas, l ey RI CO,
Racketeer I nfluenced and Corrupt Organizations, 18. U.S.C. Secs. 1962 et seq.; otr a l ey contempl a
l a confi scaci n l i sa y l l ana de todos l os sobor nos (18. U.S.C. Sec. 3666), si n per jui ci o de otr as
fi gur as penal es concur r entes. Nuestr o der echo se ha apr oxi mado con l a convenci n contr a el so-
bor no tr ansnaci onal . Ver tambi n GONZLEZ PREZ, JESS, La tica en la administracin pblica,
Madr i d, 2000, 2 ed.; NI ETO, ALEJANDRO, Corrupcin en la Espaa democrtica, Bar cel ona, Ar i el ,
1997; CAPUTI , MAR A CLAUDI A, La tica pblica, Buenos Ai r es, Depal ma, 2000.
1.50
Si n embar go, al ser par te de l a OEA, no puede escapar a l a jur i sdi cci n de l a Comi si nI DH,
como l o r ecuer da ZAFFARONI , op. cit., 15, I I I , 5 in fine, p. 196.
VI -9 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
conteni do y de juri sdi cci n. Ejerce su juri sdi cci n sobre cr menes cometi dos en
el extranjero al i gual que nosotros con el derecho de gentes por el art. 118 de
l a Consti tuci n y adems admi te l a captura i nternaci onal del i ncul pado.
51
1.4.2.1. Mal e captus, bene detentus
Al go que, di cho sea de paso, tambi n hemos hecho nosotros con Pico
52
y otros
en Brasi l , Gorriarn Merlo en Mxi co, etc., previ o acuerdo entre l os servi ci os.
Es el pr i nci pi o male captus, bene detentus: el reo ha si do mal capturado en su
pa s de resi denci a (Noriega en Panam, Eichmann en Argenti na, etc.), pero
est bi en deteni do en el pa s que l o captur en el extranjero y l e apl i ca su
jur i sdi cci n: Alvarez Machan.
53
Mas al l de l a dogmti ca jur di ca,
54
es preci so adverti r l a i mportanci a que
en EE.UU. ti enen l os hechos menci onados en l a nota 1 del fal l o
55
y en el pri mer
prrafo de ste (el conjunto potenci ado de narcotrfi co, corrupci n, cri men or-
gani zado, tortura y muerte, etc., todo en un caso) y su cotejo con Noriega en
Panam, Eichmann para I srael , Argoud para I srael y Al emani a, Ramrez
(a.) Carl os para Franci a, etc. (Los casos de genoci di o, cl aro est, son un
gnero en s mi smos: a nada se l os puede comparar). Esa combi naci n si nrgi ca
se advi erte, con al gunos de estos del i tos y otros, en el prembul o de l a Conven-
ci n I nterameri cana Contra l a Corrupci n. I gual efecto mul ti pl i cador se en-
cuentra en l a l ey 25.319, tratado i nternaci onal contra el soborno transnaci o-
nal . Si bi en nuestra doctri na reacci on adversamente al fal l o Alvarez Machan,
l a opi ni n jur di ca norteameri cana no es desfavorabl e y nada hace pensar que
no se haya de repeti r l a experi enci a en el futuro, dada su anti gua rai gambre en
el derecho norteameri cano i nterno y cl si co entre sus propi os Estados sobera-
nos. Tambi n l os tri bunal es de Cal i forni a admi ten su juri sdi cci n en materi a
de derechos humanos respecto de nuestro pa s. Al l , si n apl i carse el derecho
1.51
GONZLEZ OROPEZA, MANUEL, Secuestrar para juzgar. Pasado y presente de la justicia extra-
territorial, Mxi co, UNAM, 1998; ZAFFARONI , Derecho Penal. Parte General, op. cit., 15, I I , 14,
p. 193 y su r efer enci a de nota 253. Per o, como ver emos a conti nuaci n en el texto, hacemos
mal en car gar sl o sobr e EE.UU. una pr cti ca en que tambi n nosotr os i ncur r i mos. Y no se
podr a honor abl emente cr i ti car a I sr ael por haber captur ado a Ei chmann!
1.52
Un pr eci so r el ato, de pbl i co y notor i o conoci mi ento, nuevamente en Clarn, 11-I -01, p. 6, 1
col umna, l ti mo pr r afo. Di ce l o mi smo, menos di r ectamente, La Nacin, p. 12.
1.53
ED, 148: 157, con notas de ZUPPI , ALBERTO LUI S, Los Estados Uni dos de contr amano: el voto
de Rehnqui st en el caso Al var ez Macha n, ED, 148: 155; OUTEDA, MABEL N., El fal l o de l a Cor te
Supr ema de l os Estados Uni dos como vi ol ator i o de l a i ntegr i dad ter r i tor i al y de l a sober an a de l os
Estados, ED, 148: 163; BI DART CAMPOS, GERMN JOS, Secuestr o de pr esuntos del i ncuentes en un
Estado extr anjer o y juzgami ento en Estados Uni dos, ED, 148:170; BI ANCHI , ALBERTO B., La Cor te
de l os Estados Uni dos i ngr esa a l a l ucha contr a el nar cotr fi co. (De cmo un fal l o judi ci al puede
ser una decl ar aci n de guer r a), ED, 148:173; LEGARRE, SANTI AGO, Es r eal mente monstr uosa l a
sentenci a Al var ez Macha n?, ED, 148: 187.
1.54
Ver p. ej. GONZLEZ OROPEZA, Secuestrar para juzgar. Pasado y presente de la justicia extrate-
rritorial, op. cit.
1.55
ED, 148: 157-59 (1992).
VI -10 PARTE GENERAL
penal si no el resarci tori o de daos, de todos modos se juzgaron hechos ocurri -
dos fuera del pa s del tri bunal , condenndose al pa s demandado por l o acaeci -
do en su pr opi o ter r i tor i o.
56
Nosotros mi smos admi ti mos l a juri sdi cci n extran-
jera y contestamos demandas contra el pa s i nterpuestas en tri bunal es judi ci a-
l es o arbi tral es extranjeros.
57
1.4.2.2. Otros casos
Aquel mi smo pa s ci tado tambi n postul a y ejerce su juri sdi cci n naci onal so-
bre contratos de crdi to al l cel ebrados por nuestro pa s: el caso Weltover re-
suel to por su CS en 1992.
58
No sol amente nuestro pa s cel ebra el contrato de
crdi to externo en el exteri or, reci be al l el di nero y se obl i ga a devol verl o al l ,
con l o cual l a base fcti ca y jur di ca de l a juri sdi cci n extranjera que tambi n
se pacta es i ndubi tabl e. Tambi n real i zamos otros actos de vol untari o someti -
mi ento a autori dades extranjeras, como es i nscri bi r en l a SEC l os t tul os de l a
deuda pbl i ca.
59
Las di ferenci as parecer an i nsuperabl es. Si n embargo, aquel
pa s, a pesar de todo el l o, ha suscri pto y rati fi cado el NAFTA, que como todo
tratado de i ntegraci n l l eva a l a creaci n de normas supranaci onal es. Suscri -
bi i gual mente el tratado de l a OMC o WTO
60
y seguramente tendr que sus-
cri bi r otros anl ogos, como el rel ati vo al soborno transnaci onal ,
61
el tri bunal
i nternaci onal de cr menes contra l a humani dad,
62
etc. La tendenci a a l a i nte-
graci n jur di ca supranaci onal aun para Estados Uni dos es, pues, un buen i n-
di cador de qu podemos esperar del futuro l os dems pa ses.
1.4.3. La interdependencia
Agrguese a el l o l a i nterdependenci a mundi al , l a gl obal i zaci n de l a econom a,
el i ncremento de l as empresas trasnaci onal es, nuestra condi ci n de deudores
1.56
Como en el caso Susana Siderman de Blake, et al., v. la Repblica de Argentina, et al.,
tr ansado en vi r tud del decr eto 996/96, B.O. 4-I X-96, cons. 2, 7 y 8.
1.57
Ver Decr eto 1.116/00 y r es. de l a Pr ocur aci n del Tesor o de l a Naci n n 2/2001, B.O., 5-
I -01, p. 13. En l os jui ci os ar bi tr al es, una vez cumpl i dos l os pasos pr evi stos en el r especti vo
tr atado, no atender el jui ci o si gni fi ca que ste conti na en r ebel d a. Es por ende absol utamen-
te i ndi spensabl e atender l o.
1.58
LL, 1992-D, 1124, con nota de ZUPPI , La i nmuni dad sober ana de l os Estados y l a emi si n de
deuda pbl i ca, LL, 1992-D, 1118; nuestr a vi si n en Despus de la reforma del Estado, op. cit.,
cap. I V, El contr ado de cr di to exter no.
1.59
Res. ME 1090/2000, B.O., 10-I -01, p. 7; Res. SH 1/2001, B.O., 10-I -01, p. 6. La i nscr i pci n de
l os t tul os en l a Securities and Exchange Commission es i ndi spensabl e par a l a vi abi l i dad comer -
ci al de l os bonos de l a deuda exter na. Los bonos en yens se i nscr i ben, a su vez, en l os r egi str os
pbl i cos japoneses, p. ej. r es. ME 14/2001, B.O., 17-I -01, p. 4.
1.60
World Trade Organization, u OMC, Or gani zaci n Mundi al del Comer ci o (l ey 24.425).
1.61
Que ya es l ey par a nosotr os: 25.319. El nombr e compl eto de l a convenci n es Apr obaci n de
una convenci n sobr e l a l ucha contr a el cohecho de funci onar i os pbl i cos extr anjer os en l as tr an-
sacci ones comer ci al es i nter naci onal es.
1.62
Que CLI NTON fi r m per o el Senado por ahor a no r ati fi car . La admi ni str aci n BUSH, cl ar o
est, se ha opuesto fr ontal mente a l a Cor te Penal I nter naci onal .
VI -11 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
crni cos,
63
l as sentenci as
64
y transacci ones i nternaci onal es
65
y se comprender
que el orden de prel aci n de l as normas supranaci onal es escapa a nuestro po-
der de determi naci n
66
si queremos movernos dentro de l a econom a mundi al ;
en default del 2002 l o ha demostrado penosamente.
De todas maneras es l a tendenci a uni versal y cada vez que suscri bamos un
tratado o una transacci n i nternaci onal (necesi tados, obl i gados o convenci dos),
el pri nci pi o de l a buena fe i mpi de oponer posteri ormente l a supuesta vi ol aci n
del derecho i nterno, as sea consti tuci onal : suscri pto un tratado, rati fi cado y
deposi tado, no l e es oponi bl e norma al guna del derecho i nterno.
67
En cual qui er
caso, cada vez son ms l os tratados rati fi cados por nuestro Congreso que prevn
su prel aci n y l a de sus normas secundari as o deri vadas por sobre el orden
jur di co i nterno,
68
l o que tambi n recepta l a juri sprudenci a (Dotti).
69
1.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos
La CSJN ha di cho que su i nterpretaci n debe efectuarse tal como l a Conven-
ci n ci tada ri ge en el mbi to i nternaci onal y consi derando parti cul armente su
efecti va apl i caci n juri sprudenci al por l os tri bunal es i nternaci onal es compe-
tentes para su i nterpretaci n y apl i caci n. De ah que l a al udi da juri spru-
denci a deba servi r de gu a para l a i nterpretaci n de l os preceptos convenci ona-
l es en l a medi da en que el Estado Argenti no reconoci l a competenci a de l a
Corte I nterameri cana para conocer en todos l os casos rel ati vos a l a i nterpreta-
ci n y apl i caci n de l a Convenci n Ameri cana (confr. arts. 75 de l a Consti tu-
ci n Naci onal , 62 y 64 Convenci n Ameri cana y art. 2 l ey 23.054), i ncl uyendo
l as opi ni ones consul ti vas del tri bunal .
70
1.63
Supra, cap. I V; infra, cap. XI , 8.3; El contr ato de cr di to exter no, en nuestr o l i br o Des-
pus de la reforma del Estado, op. cit., cap. I V. Esa si tuaci n l l eva a que nuestr os compor tami en-
tos naci onal es, cuando son al mar gen de l as nor mas i nter naci onal es, aumentan l a cal i fi caci n del
r i esgo pa s y con el l o ar r astr an una suba de l as tasas que el pa s paga par a obtener cr di tos con
l os cual es pagar l os i nter eses de l a deuda, di fi cul tan l os waivers, pr ovocan di smi nuci n de l as
i nver si ones exter nas nuevas, hu da de capi tal es, etc.
1.64
Ver CURI EL y GI L DOM NGUEZ, op. loc. cit. Ver tambi n, en gener al , MARTI NS, DANI EL HUGO,
Los Tr atados I nter naci onal es como fuente del Der echo Admi ni str ati vo, en el l i br o col ecti vo Ho-
menaje al Dr. Miguel S. Marienhoff, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, cap. I .
1.65
Ver CURI EL, op. loc. cit.
1.66
Ver asi mi smo ZUPPI , La noci n de sober an a en el nuevo or den i nter naci onal , ED, 151:
781; EKMEKDJI AN, MI GUEL A., I ntroduccin al derecho comunitario latinoamericano con especial
referencia al MERCOSUR, Buenos Ai r es, Depal ma, 1994, p. 10 y ss.; p. 17.
1.67
Supra, 1.4.1 y notas 1.38 y 1.44.
1.68
Ley 24. 936, Consti tuci n de l a Uni n Postal de l as Amr i cas, Espaa y Por tugal , ar t. 26.
1.69
CSJN, Fallos, 321-1: 1226 (ao 1998), cons. 8 y 9; DJ , 1998-3, 233.
1.70
I n re Giroldi, C.S.J.N., LL, 1995-D, 462, con nuestr a nota en RAP, 215: 151 (Buenos Ai r es,
1996), r epr oduci da en AA.VV., Estudios J urdicos en Memoria de Alberto Ramn Real, Montevi -
deo, 1996, p. 265 y ss.; esa sol uci n de l a CSJN fue ampl i ada en Arce, publ i cado en LL, 1997-F,
697, con nuestr a nota Los der echos humanos no son par a, si no contr a el Estado, LL, 1997-F,
696, r epr oduci da en Cien notas..., op. cit., 76, pp. 165-71. BUERGENTHAL, THOMAS, I nternational
Human Rights, St. Paul , Mi nnesota, West Publ i shi ng Company, 1988, p. 166.
VI -12 PARTE GENERAL
1.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacionales
De l as ms de sesenta denunci as en trmi te ante l a Comi si n I nterameri cana
de Derechos Humanos el pa s ha comenzado a transar al gunas a fi nes del se-
gundo mi l eni o y comi enzos del tercero, con l a consecuente modi fi caci n l egi sl a-
ti va y juri sprudenci al de nuestro derecho i nterno.
71
Al gunas que no ha transado,
comi enza de todos modos a cumpl i rl as.
No transarl as, cuando hay di ctamen adverso de l a Comi si n, i mpl i ca que
sta da carcter de resol uci n pbl i ca a su pronunci ami ento e i ni ci a l a acci n
ante l a Corte de San Jos, con el consi gui ente bochorno y reproche i nternaci o-
nal , no despr ovi sto de efectos pr cti cos.
72
No es una si tuaci n que se pueda
sostener sine die.
La presi n y el lobby di pl omti cos no estn excl ui dos sal vo en el caso de
al gunos tratados de arbi traje a que nos referi mos a conti nuaci n.
1.7. El arbitraje administrativo internacional
En un ni vel ms normati vo que emp ri co, cabe recordar que exi ste una l arga
l i sta de tratados que autori zan el derecho de todos l os i nversores extranjeros a
acudi r a un tri bunal arbi tral i nternaci onal .
73
Esos tri bunal es apl i carn l a l ey
l ocal como base, pero a l a l uz de l os pri nci pi os jur di cos i nternaci onal es.
74
Cl a-
ro est que tal es pri nci pi os pueden tambi n ser tomados en l o referente a con-
fl i ctos de l eyes y estos reenvi ar a l as normas de l a parte contratante al respec-
to.
75
Por otra parte l o emp ri co si empre funci ona, a tal punto que en ocasi ones
se l o qui ere restri ngi r.
76
1.71
Los ya ci tados Birt, Verbitsky, Maqueda, Giroldi, Bramajo, Arce, etc. El caso Chocobar,
LL, 1997-B, 247 (1996) de nuestr a CSJN, que di ct su demor ada sentenci a al poco ti empo de
denunci ar su mor a ante l a COMI SI NI DH el Defensor del Puebl o de l a Naci n: ver el texto de su
pr esentaci n en RAP, 218: 58 (Buenos Ai r es).
1.72
Se cuenta que una enti dad mul ti l ater al de cr di to suspendi el otor gami ento de uno a
Mendoza cuando no coadyuvaba a l a sol uci n de l os casos Maqueda o Garrido y Baigorria. Anc-
dotas si mi l ar es abundan. Tampoco ha de ol vi dar se el efecto sobr e l as tasas i nter naci onal es, l a
cal i fi caci n de r i esgo pa s, el fl ujo de i nver si ones, etc. Ver el cap. VI I I de nuestr a I ntroduccin al
derecho, op. cit.
1.73
I nfra, t. 2, op. cit., cap. XVI I , El ar bi tr aje admi ni str ati vo naci onal y cap. XVI I I , El ar bi -
tr aje admi ni str ati vo i nter naci onal .
1.74
Como expresamente l o di ce el tratado con Sudfri ca, art. 9.4, aprobado por l ey 25.352. A veces
el tratado hace i napl i cabl e l a l egi sl aci n l ocal de ambos pa ses y expresa que el tri bunal arbi tral
deci di r sobre l a base del respecti vo acuerdo, de l os pri nci pi os del Derecho I nternaci onal en l a
materi a y de l os Pri nci pi os General es de Derecho reconoci dos por l as Partes Contratantes, art. X
i nc. 6 del tratado bi l ateral con Guatemal a, l ey 25.350.
1.75
As l o di spone el tratado con Ni caragua, l ey 25.351, B.O. del 5-XI I -00, art. 11 i nc. (4).
1.76
Ver p. ej. el tr atado con Guatemal a, l ey 25.350, ar t. I X, i nc. 6 Las Par tes Contr atantes se
abstendr n de tr atar , por medi o de canal es di pl omti cos, asuntos r el aci onados con contr over si as
someti das a pr oceso judi ci al o a ar bi tr aje i nter naci onal , de confor mi dad a l o di spuesto en este
ar t cul o, hasta que l os pr ocesos cor r espondi entes estn concl ui dos, sal vo en el caso en que l a otr a
par te en l a contr over si a no haya dado cumpl i mi ento a l a sentenci a judi ci al o a l a deci si n del
Tr i bunal Ar bi tr al , en l os tr mi nos establ eci dos en l a r especti va sentenci a o deci si n.
VI -13 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
2. Distintos tipos
2.1. Tratados
Nuestro pa s se hal l a someti do a dos grandes ti pos de rdenes jur di cos suprana-
ci onal es, en razn de su exi gi bi l i dad.
2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera
Por un l ado estn l os tratados que ti enen un rgano judi ci al supranaci onal de
apl i caci n, como es el Pacto de San Jos de Costa Ri ca, o que si n tener rgano
judi ci al ti enen al menos rganos de apl i caci n.
1
En pareci da si tuaci n se encuentran l os tratados y conveni os que admi ten
expresamente l a juri sdi cci n extranjera, como l a Convenci n I nterameri cana
contra l a Corrupci n, art. V; el tratado contra l a Tortura, art. 5; l os contratos
de crdi to externo;
2
l os cr menes de l esa humani dad.
3
Lo mi smo l os casos so-
meti dos a una juri sdi cci n extranjera que el pa s deci de transar.
4
2.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuos que la interna
Un segundo grupo l o i ntegran l os dems tratados i ncorporados por el mi smo
texto a l a Consti tuci n pero que carecen de tri bunal supranaci onal , i nternaci o-
nal o extranjero. Cabe i ncl ui r aqu l os tratados de i ntegraci n autori zados por
el i nc. 24 del art. 75 de l a C.N., pero que no ti enen tri bunal supranaci onal . Es
posi bl e que con el correr del ti empo l os tratados de i ntegraci n tengan tal es
tri bunal es, como ya ocurre en Europa, con l o cual podrn ser cl asi fi cados junto
al de San Jos como un derecho comuni tari o ms efecti vo por l a exi stenci a de
tri bunal es de apl i caci n; esos tri bunal es seguramente extendern su compe-
tenci a en el si gl o XXI .
2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos
Este pacto merece un prrafo aparte. Se justi fi ca rei terar que en 1983 el Congreso
argenti no sanci on por l ey 23.054 l a sumi si n del pa s a l a Convenci n Ameri cana
sobre Derechos Humanos y sus procedi mi entos supranaci onal es,
5
en especi al el
2.1
Es el caso, de mucho menos vi gor que el precedente, del Protocol o Facul tati vo del Pacto I nter-
naci onal de Derechos Ci vi l es y Pol ti cos, art. 5.
2.2
Ver Despus de la reforma del Estado, op. cit., cap. I V, El contr ato de cr di to exter no y sus
r emi si ones.
2.3
Y l os casos de pa ses que, ante ci er tos cr menes ml ti pl es (nar cotr fi co, ms cr i men or gani -
zado, ms cor r upci n, ms tor tur a y muer te) captur an per sonas en el exter i or y l as tr aen a juzga-
mi ento a su pr opi o pa s: el male captus, bene detentus de Alvarez Machan en l a Cor te Supr ema de
EE.UU. (1992), supra, 1.4.2.1 e infra, 2.3 y 2.4. Ver ZUPPI , J urisdiccin..., op. cit.
2.4
Blake, 1996, supra, nota 1.56 in fine.
2.5
TREJOS, GERARDO, r ganos y pr ocedi mi entos de pr otecci n de l os der echos humanos en l a
Convenci n Amer i cana, en HERNNDEZ, RUBN y TREJOS, GERARDO, La tutela de los derechos huma-
nos, San Jos, Costa Ri ca, Jur i centr o, 1977, p. 59 y ss.
VI -14 PARTE GENERAL
someti mi ento a l a juri sdi cci n de l a Corte I nterameri cana de Derechos Huma-
nos con sede en San Jos de Costa Ri ca
6
y l uego real i z el acto formal de su
depsi to i nternaci onal .
7
Posteri ormente l a Consti tuci n de 1994 l e di o jerar-
qu a consti tuci onal , al i gual que a otros tratados, en l as condi ci ones de su
vi genci a, l o cual remi te al modo en que l os organi smos supranaci onal es l os
apl i can e i nterpretan (Giroldi, 1995; Arce, 1997).
Pondremos aqu especi al nfasi s en di cho pacto, por ahora, por ser el ni co
que cuenta con un tri bunal supranaci onal . El l o no cambi a l a obl i gatori edad
que todos ti enen en el derecho i nterno, pero fuerza es reconocer que desde un
punto de vi sta prcti co no es l o mi smo que l a i nterpretaci n del tratado termi -
ne en el propi o pa s, o pueda conti nuarse ante un tri bunal i nternaci onal o su-
pranaci onal . No es l o mi smo i ntroduci r el caso federal para ocurri r en su opor-
tuni dad por ante l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n, sea por vi ol aci n
a l a Consti tuci n o a l os tratados, que i ntroduci r tambi n el caso supranaci onal
para ocurri r en su oportuni dad por ante l a Corte I nterameri cana de Derechos
Humanos.
9
Ya al gunos rganos del pa s comi enzan a cumpl i r l as normas su-
pranaci onal es con l a sol a denunci a ante l a Comi si n, si n esperar l a segura
condena (el caso del Defensor del Puebl o y l a Corte Suprema en materi a del
pronto despacho de l as jubi l aci ones, fi nes de 1996 y comi enzos de 1997).
En cual qui er caso y as como ya nuestra Consti tuci n, en una l ectura no
excesi vamente atada al pasado, permi t a l eer en el l a l o que el Pacto de San
Jos se l i mi ta a expl i ci tar, l o mi smo ocurre con l os dems pactos de derechos
humanos: pueden y deben ser apl i cados por nuestros tri bunal es.
10
En cuanto a
l os de i ntegraci n, pareci era evi dente que l a negoci aci n no es sufi ci ente medi o
de resol uci n de di ferendos, con l o cual de avanzarse en l a i ntegraci n l a crea-
ci n de l os tri bunal es devi ene un compl emento i ndi spensabl e de su funci ona-
mi ento y apl i caci n efi caces.
La Convenci n Ameri cana de Derechos Humanos, al i gual que l os dems
tratados i nternaci onal es de Derechos Ci vi l es y Pol ti cos conti enen una i mpor-
2.6
Ver GROS ESPI ELL, HCTOR, op. cit., pp. 119-43; CARRI , GENARO, El sistema americano de
derechos humanos, Buenos Ai r es, Eudeba, 1987; C. A. DUNSHEE DE ABRANCHES, La Cor te I nter a-
mer i cana de Der echos Humanos, en O.E.A., La Convencin Americana sobre Derechos Hu-
manos, Washi ngton, 1980, pp. 91-143; TREJOS, GERARDO, Or ganos y pr ocedi mi entos de pr otec-
ci n de l os der echos humanos en l a Convenci n Amer i cana, op. loc. cit.
2.7
Revista de Derecho Pblico, n 2, Buenos Ai r es, FDA, 1987.
2.8
Queda como caso dubi tati vo el ar t. 5 del Pr otocol o Facul tati vo del Pacto I nter naci onal de
Der echos Ci vi l es y Pol ti cos.
2.9
No hace fal ta, a di fer enci a de l a opor tuna i ntr oducci n del caso feder al en nuestr o r ecur so
extr aor di nar i o; es tan sol o un modo de r ecor dar l e al juez i nter no que por enci ma de l estn el
or den jur di co y l a justi ci a i nter naci onal es; r azones de econom a pr ocesal l e obl i gan a acatar l os. Y
el d a l l egar en que ser causal de jui ci o pol ti co no haber cumpl i do l os pactos i nter naci onal es
segn l a jur i spr udenci a i nter naci onal . El ar t. 36 de l a Consti tuci n pr eanunci a el cami no.
2.10
Y, como di ji mos, aumentan l os supuestos de jur i sdi cci n extr anjer a (tor tur a, cor r upci n,
contr ato de cr di to exter no, etc.) o ar bi tr aje i nter naci onal (i nver si ones extr anjer as).
VI -15 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
tante enumeraci n de garant as i ndi vi dual es y l i bertades pbl i cas, que en su
gran mayor a consti tuyen un avance sobre el estado previ o de nuestra l egi sl a-
ci n y que adems defi nen, con mayor ampl i tud que nuestr a Consti tuci n,
muchos derechos i ndi vi dual es;
11
el l a ti ene en pri mer l ugar una i mportanci a
prcti ca como propsi to normati vo de acrecentami ento materi al del mbi to de
l i bertad y de l a esfera de derechos de l os i ndi vi duos.
Desde este pri mer punto de vi sta prcti co y con i ndependenci a de cun efi -
caces
12
sean o dejen de ser sus procedi mi entos de contral or juri sdi cci onal i nter-
naci onal , atento el procedi mi ento previ o ante l a Comi si n
13
y el carcter excl u-
yente de l a l egi ti maci n de l os i ndi vi duos l esi onados,
14
l o ci er to es que consti -
tuye un i mportante progreso en materi a de derechos i ndi vi dual es. Toda perso-
na deseosa de ver mejorar sus derechos debe adverti r que l a Convenci n y sus
mecani smos consti tuyen un i mportante adel anto de nuestro ordenami ento ju-
r di co. Por el l o debe i nterpretarl a y apl i carl a con ampl i tud.
Lo mi smo cabe deci r del resto del ordenami ento supraconsti tuci onal . Sostu-
vi mos l a supranaci onal i dad operati va del pacto en 1990, antes de su reconoci -
mi ento juri sprudenci al en 1992 y consti tuci onal en 1994; ahora que ste se
exti ende si mul tneamente a l os dems tratados de derechos humanos y a l os
de i ntegraci n, pensamos que cabe nuevamente mi rar haci a el futuro.
15
2.3. Convencin I nteramericana contra la Corrupcin
Cabe i gual mente rei terar l a i mportanci a de l a Convenci n I nterameri cana con-
tra l a Corrupci n, que ti ene di versas normas y pri nci pi os operati vos. De acuer-
do a l o ya expl i cado en otro l ugar, son l os pri nci pi os l os ms i mportantes.
16
2.11
Ampl i ndol os, no r educi ndol os, por l o que no exi ste en tal aspecto confl i cto nor mati vo
al guno.
2.12
A pesar del fi l tr o de l a Comi si n I nter amer i cana de Der echos Humanos (ar ts. 44, 57, 61,
i nc. 1), en l a pr cti ca nuestr o gobi er no pr efi er e tr ansar casos ante el l a antes que compr ometer se
a una sentenci a pbl i ca de l a Cor te. Se ha comenzado a dar apl i caci n i mper ati va en el der echo
i nter no a tal es compr omi sos i nter naci onal es, como sur ge del noveno voto de l a Cor te Supr ema de
Justi ci a de l a Naci n in re Birt, que comentamos en LL, 1995-D, 292 y de l os casos Giroldi (1995),
Bramajo, Arce (1997), etc.
2.13
El ar t. 44 establ ece: Cual qui er per sona o gr upo de per sonas, o enti dad no guber namental
l egal mente r econoci da en uno o ms Estados Mi embr os de l a Or gani zaci n, puede pr esentar a l a
Comi si n peti ci ones que contengan denunci as o quejas de vi ol aci n de esta convenci n por un
Estado par te.
2.14
Ar t. 57: La Comi si n compar ecer en todos l os casos ante l a Cor te. Y el 61, i nc. 1, concl uye
el r i tual r estr i cti vo: Sl o l os Estados Par tes y l a Comi si n ti enen der echo a someter un caso a l a
deci si n de l a Cor te. Si n embar go, como expl i camos supra, nota 1.5, ante l a CI DH puede actuar ,
i ncl uso en nombr e de ter cer as per sonas, cual qui er enti dad no guber namental r econoci da en
uno o ms Estados Mi embr os: ni si qui er a hace fal ta que sea una ONG del pr opi o Estado denun-
ci ado.
2.15
Es l o que tambi n hace BENVENUTI , FELI CI ANO, Designo dellAmministrazione I taliana. Linee
positive e prospettive, Veneci a, CEDAM, 1996, p. 459 y ss.: I ntr oducci n al futur o.
2.16
Ver supra, cap. I , El mtodo en der echo, 1.2, Pr i nci pi os y val or es, no conceptos y sus
r emi si ones.
VI -16 PARTE GENERAL
Reconoce, p. ej., l a juri sdi cci n de otros pa ses sobre hechos acaeci dos en
nuestro terri tori o (art. V), del mi smo modo que l o hace el tratado contra l a
tor tur a (ar t. 5).
Su expresa vi ncul aci n de corrupci n, cri men organi zado y narcotrfi co debe
as ser un l l amado de atenci n para qui enes i ncurran en tal es del i tos ya que
l os tri bunal es norteameri canos, p. ej., han comenzado a juzgar hechos de so-
borno transnaci onal ocurri dos fuera de su pa s, al i gual que admi ten, en asun-
tos vi ncul ados al terrori smo, narcotrfi co, etc., el pri nci pi o male captus, bene
detentus.
17
La sumatori a de tal es del i tos est generando un nuevo orden pbl i -
co i nternaci onal (jus cogens superveniens, in statu nascendi). Por ci erto, es mejor
un tri bunal i nternaci onal
18
que uno si mpl emente extranjero. Ya se ha i mpl e-
mentado l a Corte Penal I nternaci onal ,
19
pero es probabl e que subsi sta durante
una etapa i ntermedi a l a juri sdi cci n naci onal en temas tal es como cohecho
i nternaci onal (l ey 25.319). Esto l ti mo es un sucedneo i nevi tabl e hasta tanto
superemos el i ncumpl i mi ento naci onal a l as rdenes i nternaci onal es de captu-
ra canal i zadas por I nterpol . El pa s que se aparta de l as normas de l a comuni -
dad i nternaci onal en materi as como stas, no se hal l a l uego en si tuaci n con-
gruente para i nvocar el derecho i nternaci onal que ha transgredi do, por el pri n-
ci pi o nemo turpitudinem suam allegare potest. Por el l o si gue tan vi gente el
anti guo pri nci pi o romano fraus omnia corrumpit. Hay que aprender del pasa-
do para auscul tar el futuro y no ol vi dar que estas deci si ones ti enen efecto en
l as i nversi ones, l a tasa de i nters en el crdi to externo, l os waivers, etc. Tam-
bi n cabe seal ar que l a Convenci n i mpone en el derecho i nterno el pri nci pi o
de l a publ i ci dad, equi dad y efi ci enci a de l as contrataci ones pbl i cas (art. I I I ,
i nc. 5), l o que transforma de pl eno derecho en anti jur di cas l as adjudi caci ones
y l os preci os fi nal es a su exti nci n
20
que no se publ i quen en el Boletn Oficial, o
que fueren i nequi tati vas
21
par a l os usuar i os (pacta tertiis non nocent), o i mpl i -
quen di spendi o i ncausado de fondos pbl i cos, etc., como tambi n, desde l uego,
l as tei das por soborno o corrupci n naci onal o transnaci onal , que arrastran l a
responsabi l i dad de l os fi scal es.
22
2.17
Que expl i camos supra, 1.4.2.1, con sus r emi si ones a l os casos Wel tover y Al varez
Machan de 1992.
2.18
Ver nuestr o ar t. Una r efl exi n actual , en el l i br o col ecti vo AA.VV., El derecho pblico
de finales de siglo, Madr i d, Fundaci n BBV y edi tor i al Ci vi tas, 1997, p. 263 y ss.
2.19
ZUPPI , J urisdiccin..., op. cit.
2.20
Ahor a s el pr i mer paso, l a l i ci taci n pbl i ca, es un r equi si to nor mati vo de val i dez de toda
contr ataci n pbl i ca, sal vo l as excepci ones r azonabl emente pr evi stas en l a l ey (ur genci a, especi a-
l i dad, etc.) o en or denanzas expr esas que pr evean l a contr ataci n di r ecta de ser vi ci os pbl i cos
l ocal es a l as cooper ati vas de usuar i os del ser vi ci o, eventual mente con r ati fi caci n por r efendum
popul ar . Lamentabl emente, nuestr os tr i bunal es se han pr onunci ado en contr a de esta l ti ma al -
ter nati va, tal como l o expl i camos y cr i ti camos en nuestr o ar t. Li ci taci n pbl i ca, audi enci a pbl i -
ca, r efer endo, par ti ci paci n popul ar y pr estaci n de ser vi ci os pbl i cos, LL, 2002-A, 954.
2.21
I nfra, cap. XI , 5.2.
2.22
I nfra, cap. XI I , 14.5.
VI -17 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
2.4. La Convencin I nternacional contra el Soborno Transnacional (ley 25.319)
Esta convenci n i nternaci onal ti ene por objeti vo permi ti r a l os dems Estados
partes juzgar a nuestros funci onari os pbl i cos por l os del i tos de soborno trans-
naci onal y l avado de di nero vi ncul ado al cohecho. Acl ara expresamente que
cual qui er Estado ti ene juri sdi cci n, si n i mportar el pa s donde el del i to hubi e-
re si do cometi do. No poseemos el vi gor i nsti tuci onal de una democraci a sl i da,
con poder r i gur osamente di str i bu do y compar ti do, como debe ser , por una
mi r ada de rganos. Nuestra excesi va central i zaci n presi denci al , i mbui da de
una vi eja cul tura caci qui sta, hace di f ci l i nvesti gar, juzgar y casti gar a nues-
tros grandes corruptos transnaci onal es. Es bueno que otro Estado pueda ha-
cerl o. As el derecho tal vez pueda l l egar a funci onar un poco ms cercano al
i deal de cumpl i rse, ante l a amenaza real y ci erta de sanci n en caso de i ncum-
pl i mi ento.
2.5. Otras fuentes
Las sentenci as y opi ni ones consul ti vas de l a Corte I nterameri cana; por ahora
no son fuente cuanti tati vamente i mportante, pero s cual i tati vamente, su ca-
rcter de fuente se ha reconoci do en nuestro pa s.
Tambi n ti enen i mportanci a prcti ca y jur di ca l os compromi sos y transac-
ci ones que el pa s real i za ante l a COMI SI NI DH, para evi tar ser l l evado ante l a
CORTEI DH y que l uego debe honrar como l os propi os fal l os. As en el caso 11.012
(Verbitsky c. Belluscio)
23
se arri b a una sol uci n ami stosa por l a cual el pa s
der ogar a por l ey l a fi gur a del desacato; otr as r ecomendaci ones de l a
COMI SI NI DH l l evaron al di ctado de l as l eyes 24.043, 24.321 y 24.411 (Birt). La
causa 11.012 permi ti que el actor hi ci era desi sti r al pa s de un proyecto de l ey
l i mi tati vo de l a l i bertad de prensa: anti ci p as el resul tado que en 1996, en
materi a di versa, l ograra el Defensor del Puebl o con su sol a presentaci n ante
l a COMI SI NI DH.
24
Del mi smo modo pueden nacer otros rganos judi ci al es supranaci onal es y
nuevas normas regl amentari as o de segundo rango dentro del orden jur di co
supranaci onal ,
25
ya admi ti das en Cafs La Virginia S.A.
26
y Dotti.
27
El derecho i nterno cede ante el derecho supranaci onal : corresponde a l os
jueces l ocal es apl i car di cho derecho supranaci onal de manera i nmedi atamente
2.23
Par a ms detal l es ver VERBI TSKY, op. cit., pp. 232-41.
2.24
I nfra, cap. XI I , 14.1, Daz Molina y Chocobar, 1996.
2.25
Han avanzado adems l as nor mas tcni cas i nter naci onal es, que por ci er to r esul tan de apl i -
caci n i nterna: PEDRI ERI , ALBERTO, Le norme techni che come fattore di erosi one e di transferi mento
di sovr ani t, en UNI VERSI T DI VENEZI A, Studi in onore di Feliciano Benvenuti, t. I V, Mdena,
Mucchi Edi tor es, 1996, p. 1413 y ss. Ver tambi n al r especto el t. 2 de este tr atado, cap. VI I , La
r egul aci n econmi ca y soci al .
2.26
LL, 1995-D, 277.
2.27
CSJN, Fallos, 321-1: 1226; DJ , 1998-3, 233, cons. 8 y 9.
VI -18 PARTE GENERAL
operati va y en base a l a juri sprudenci a e i nterpretaci n i nternaci onal , so pena de
ver su propi a conducta anti jur di ca denunci ada o i nval i dada ante juri sdi cci ones
supranaci onal es o extranjeras.
3. Caracteres generales
Una i nterpretaci n a) real i sta y sensata, b) val i osa o justa, c) tel eol gi ca o fi nal i s-
ta, d) que tome cuenta de l a ci rcunstanci a fcti ca
1
que determi n nuestra adhe-
si n,
2
no puede si no buscar aquel l os mtodos de i nterpretaci n que en cada caso
aseguren mejor l a efecti vi dad y vi genci a de tal es normas y pri nci pi os. O sea,
debemos buscar y aceptar de corazn l as i nnovaci ones del si stema que nos permi -
tan gozar de una mayor efecti vi dad de nuestros derechos.
No se trata entonces de hacer una suerte de neutra orfebrer a o al bai l e-
r a jur di ca, un trabajo de dogmti ca o de l enguaje formal de textos posi ti vos
en el cual busquemos de qu modo i nterpretar cada art. para l l evarl o a su
i nexi gi bi l i dad, no vi genci a o i napl i cabi l i dad. La ni ca i nterpretaci n fi nal i sta
congruente con l a ci rcunstanci a rectora del someti mi ento a l a Convenci n y al
derecho i nternaci onal de derechos humanos y comuni tari o en general , ser
aquel l a que busque construi r sol uci ones en el senti do de afi rmar l a vi genci a,
garant a y apl i cabi l i dad o exi gi bi l i dad i nmedi ata de l os derechos i ndi vi dual es
y l a i ntegraci n regi onal . No pues a l a i nversa, l a i ndefensi n de l os i ndi vi duos
y su someti mi ento a l a autori dad o gobi erno de turno, adems ai sl ado del con-
texto i nternaci onal .
Es cl aro por l o dems que l a gl obal i dad del mundo, en l as comuni caci ones y
econom a, i ncl uso en l as pol ti cas e i deol og as domi nantes, no deja l ugar para
pa ses que el i jan quedar como pari as de l a comuni dad i nternaci onal : el preci o
es demasi ado car o.
3.1. Derecho interno
Una de l as pri meras concl usi ones es que estas normas y pri nci pi os jur di cos
consti tuyen no sol amente derecho supranaci onal si no tambin al propi o ti em-
po, derecho i nterno, vi gente, operati vo,
3
apl i cabl e de pl eno derecho a toda si -
tuaci n que quepa encuadrar en el l os. Esa adi ci onal nota de derecho i nterno es
ahora de ni vel consti tuci onal .
La Convenci n y otras normas supranaci onal es ti enen as el dobl e carcter
seal ado, que i mpl i ca l a obl i gaci n de l as autori dades naci onal es de cumpl i r-
3.1
O ar cnti ca, r ector a, deter mi nante, que fue causa en suma de l a sanci n l egi sl ati va.
3.2
Que no es otr a que l a i nsufi ci enci a pr evi a de tal es der echos en su funci onami ento o
apl i caci n pr cti ca.
3.3
Ver HYNES, LUI SA MAR A, La oper ati vi dad de l os der echos r econoci dos en l a Convenci n Ame-
r i cana sobr e Der echos Humanos, en Revista de Derecho Pblico, n 2 (Buenos Ai r es, 1987). Pr ece-
dentes dubi tati vos antes de Ekmekdjian c. Sofovich (Fallos, 315: 1492, ao 1992) er an como CSJN,
Micromnibus Barrancas de Belgrano S.A., Fallos, 312: 2490 (1989). Ver l a nota si gui ente.
VI -19 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
l as y ejecutarl as, si n perjui ci o de l a apl i caci n que tambi n harn de el l as l as
autori dades judi ci al es supranaci onal es exi stentes segn el caso.
3.2. Derogacin i pso jur e
De l o expuesto surge que toda norma contrari a preexi stente ha cesado auto-
mti camente en su vi genci a. Es obvi o que toda otra norma l egi sl ati va anteri or
que se oponga di recta o i ndi rectamente a estas normas ha quedado i nmedi ata-
mente derogada o carente de vi genci a, por i ncompati bi l i dad con l a l egi sl aci n
posteri or. Una i nterpretaci n que pretendi era que estos pactos supranaci ona-
l es, o al menos de rango consti tuci onal , no son si no una expresi n de deseos
(sal vo, cl aro est, su ni ca norma cl aramente programti ca), i nsuscepti bl e de
apl i caci n di recta por l os jueces, no i nvocabl e por l os i ndi vi duos, consti tui r a
una burl a al orden jur di co y a l as l i bertades y garant as pbl i cas. Es ci erto
que hubo doctri na y fal l os que i nexpl i cabl emente sostuvi eron el carcter pro-
gramti co de toda
4
l a Convenci n, pero fueron l os pri meros ti empos de apl i ca-
ci n del Pacto y era todav a muy reci ente el retorno a l a democraci a. La juri s-
prudenci a y doctri na actual es han i ni ci ado l o que parece una tendenci a segura
de cambi o.
Una norma l egi sl ati va posteri or ser a i gual mente i nefi caz para apartarse
de sus normas, en tanto el pa s no reti re su adhesi n y someti mi ento al dere-
cho supranaci onal : si el Congreso qui ere apartarse de l as normas supranaci o-
nal es a l as que vl i damente se someti , debe previ amente reti rarse de esa
comuni dad jur di ca i nternaci onal , conforme al procedi mi ento al l establ eci do.
Ser a un paso atrs haci a l a barbari e, muy di f ci l de real i zar por nuestro pa s
en el actual contexto i nternaci onal , ya expl i cado en el cap. I V.
De todas formas, si as ocurri ese, debe real i zarse l a si gui ente sal vedad: el
pri nci pi o de i rreversi bi l i dad de l os derechos humanos expresa que ni si qui era
l a denunci a de un tratado i nternaci onal provocar a en ese mbi to, el i nterna-
ci onal , el cese de sus efectos y compromi sos asumi dos por el Estado. Tampoco
en el derecho i nterno: esas prerrogati vas y su consecuente protecci n se man-
ti enen vi gentes;
5
as como vi gente se manti ene su jerarqu a consti tuci onal . Ade-
ms de reteni dos de pl eno derecho a travs del art. 33 de l a C.N.,
6
i ncorporados
al patri moni o cul tural y jur di co de l a comuni dad naci onal e i nternaci onal .
3.4
As el caso E., F.E., en nuestr o l i br o Derechos Humanos, 1998, cap. VI I I ; 1999, 4 ed., cap.
I V; a l a i nver sa, no todos l os ar ts. son oper ati vos, como l o expl i camos en el cap. VI del mi smo
l i br o. Ver y compar ar ALBANESE, SUSANA, Oper ati vi dad y pr ogr amati ci dad de l as cl usul as de l os
tr atados i nter naci onal es, LL, 1987-C, 974. Ver tambi n l a nota 3.7.
3.5
PESCATORE, PI ERRE, Aspectos judi ci al es del acer vo comuni tar i o, Revista de I nstituciones
Europeas, Madr i d, 1981, p. 331 y ss., p. 336, pp. 348-9. Ver supra nota 1.44; Derechos Humanos,
op. cit., cap. I I I , La supr anaci onal i dad oper ati va de l os der echos humanos en el der echo i nter no,
1, La i r r ever si bi l i dad del der echo supr anaci onal en mater i a de der echos humanos.
3.6
Ampl i ar en GI ANI BELLI , GUI LLERMO y ZAS, OSCAR, Estado soci al en Ar genti na, en Revista
Contextos, n 1, Buenos Ai r es, Edi tor es del Puer to, 1997, pp. 197-204.
VI -20 PARTE GENERAL
Los derechos humanos consti tuyen un standard m ni mo de derechos que por
su cal i dad de resul tar i nherentes a l a persona humana, sl o pueden progresar,
extenderse, ampl i arse. Pero no restri ngi rse ni supri mi rse. Habl amos aqu de tres
pr i nci pi os r ector es que i nter actan en for ma constante: el pr i nci pi o de
i rreversi bi l i dad de l os derechos humanos, el de progresi vi dad y el de razonabi l i dad.
Cual qui er norma que qui era reduci r l a vi rtual i dad y el mbi to de apl i caci n de
estos derechos, i nevi tabl emente conduci r a l a i rrazonabi l i dad y, en consecuen-
ci a, a su i nconsti tuci onal i dad. Podemos concl ui r que el si stema de derechos hu-
manos, como standard m ni mo, sol o puede proyectarse, consti tuci onal mente, en
un ni co senti do razonabl e: su progresi vi dad cuanti tati va y cual i tati va.
3.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional
En el caso de l a Convenci n, l os Estados si gnatari os se han obl i gado ipso jure a
respetar l os derechos y l i bertades reconoci dos en el l a (art. 1, i nc. 1) y a garan-
ti zar su l i bre y pl eno ejerci ci o a travs de l a tutel a juri sdi cci onal y por apl i caci n
di recta de l os tratados y sus pri nci pi os; el l o, si n perjui ci o de l a obl i gaci n que
tambi n ti enen de i nstrumentarl os con l os mecani smos compl ementari os que
fueren conveni entes,
7
si n poder mi entras tanto pretender negarl es operati vi dad y
apl i caci n di recta e i nmedi ata. Esa obl i gaci n al canza a l os rganos juri sdi cci ona-
l es, que deben apl i car tal es normas en forma di recta e i nmedi ata.
No todos l os juri stas han aceptado esta concl usi n, entre el l os al gunos l egi sl a-
dores, que a veces proh ban l eyes dando a entender que estn creando determi -
nados derechos que ya estn consagrados en l a Convenci n: en el l o ha de verse
nada ms que una bsqueda de mejor i nstrumentaci n y ms efecti va operati vi dad
de l a garant a de que se trate, pero no l a afi rmaci n de que el l a carec a de exi sten-
ci a o vi genci a antes de l a l ey regl amentari a de que se trate. En defecto de l ey
regl amentari a del Congreso, corresponde l o mi smo que en materi a consti tuci onal :
l a apl i caci n di recta de l os tratados por l os jueces.
3.4. Carcter supranacional
La Convenci n y dems tratados regi onal es o i nternaci onal es si mi l ares, como
derecho supranaci onal el i mi nan, obvi amente, el dogma del poder i nterno de
cada pa s o gobi erno como poder i ncondi ci onado e i l i mi tado: el preci o de
ser parte de l a comuni dad ci vi l i zada es reconocer el respeto a sus m ni mas nor-
mas de convi venci a y comportami ento en el pl ano interno. I ncl uso l os pa ses con
3.7
El ar t. 2 establ ece en tal senti do: Si el ejer ci ci o de l os der echos y l i ber tades menci onados
en el ar t. 1 no estuvi er en ya gar anti zados por di sposi ci ones l egi sl ati vas o de otr o car cter , l os
Estados Par tes se compr ometen a adoptar , con ar r egl o a sus pr ocedi mi entos consti tuci onal es
y a l as di sposi ci ones de esta convenci n, l as medi das l egi sl ati vas o de otro carcter que fuer en
necesar i as par a hacer efecti vos tal es der echos y l i ber tades. En consecuenci a, es cl ar o que l a
Cor te de San Jos no es el ni co i ntr pr ete que apl i ca l a Convenci n, si no el l ti mo en l os
casos someti dos a su jur i sdi cci n.
VI -21 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
sufi ci ente poder como para pretender ai sl arse del mundo, termi nan reconoci endo
que no est en su propi o i nters hacerl o. No hay ms poderes naci onal es i l i mi ta-
dos en un mundo tan estrechamente i nterconectado como el actual ; menos aun
l os habr en el futuro. En nuestro caso parti cul ar, es obvi o que el rol que nos cabe
es harto menor.
El pa s ha reconoci do pues en forma expresa l a juri sdi cci n de un tri bunal
i nternaci onal de justi ci a, con competenci a para di ctar sentenci as en su contra
en caso de desconoci mi ento por ste de l as garant as i ndi vi dual es m ni mas de
sus propi os habi tantes.
8
El l o se ha hecho extensi vo a l as opi ni ones consul ti vas
y pronto tomar tambi n i nevi tabl emente l a juri sprudenci a de otros tri buna-
l es, en especi al el europeo de derechos humanos.
Lo menos que se puede deci r entonces, en una perspecti va tel eol gi ca y de
razonabl e futuro, es que tenemos al l un verdadero derecho supranaci onal , con
todas l as notas propi as de un orden jur di co supremo. Las caracter sti cas que
expl i camos anteri ormente
9
para l a Consti tuci n como orden jur di co superi or
en el derecho i nterno, son as en un todo apl i cabl es a l as normas de l a Conven-
ci n en cuanto orden jur di co superi or supranaci onal .
Muchos autores e i ntrpretes se resi sti rn a consi derarl o derecho suprana-
cional, ms tal vez que l os que ya se negaban antes de l a reforma consti tuci o-
nal a consi derarl o derecho interno, o derecho a secas.
Tambi n estn l os que negaban a ul tranza a l a mi sma Consti tuci n como
derecho
10
y no fal taron l os que de i gual modo razonaron con l as l eyes. Pero son
stas conjeturas fal sas. No pueden entorpecer el razonami ento ci ent fi co y po-
l ti co del juri sta que busque i nterpretar el mejor orden jur di co con el cual
asegurar l a paz, l a justi ci a, el orden, etc., en su pa s.
El cami no del futuro es cl aro: por enci ma de l as vaci l aci ones, contradi cci o-
nes y hasta negaci ones formal es que este nuevo orden jur di co supranaci onal
tenga que sufri r, no sern en suma si no como l a mi sma negaci n que hasta l a
Consti tuci n debi padecer. El l o no cambi a el curso del desti no, al menos en el
l argo pl azo. El cami no de l a evol uci n europea en materi a de derechos huma-
nos, que tambi n avanz l enta pero seguramente en el senti do de l a vi genci a
de un orden jur di co supranaci onal , marca tambi n el derrotero.
Por l o dems, parece obvi o que en l os casos aberrantes ya no exi ste l ugar para
el retorno a l a barbari e naci onal , por l o menos a l a barbari e bajo pretendi do col or
3.8
Y a su vez ha r eafi r mado el pr i nci pi o apr obando por l ey 25.390 el tr atado de cr eaci n de l a
Cor te Penal I nter naci onal . Ver al r especto ZUPPI , J urisdiccin..., op. cit.; VAN DI JK, P. y VAN HOOF,
G. J. H. (di r.) Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, La Haya, Kl uwer
Law I nter nati onal , 1998, 3 ed.
3.9
Antes er a el pr i mer punto del cap. Fuentes, hoy es el pr i mer punto del cap. Fuentes
naci onal es, precedido de l as fuentes supr anaci onal es. Ver infra, cap. VI I .
3.10
Cr eemos haber pr obado el er r or de tal es concepci ones a par ti r de l a 1 ed. de nuestr a I ntro-
duccin al derecho administrativo, Buenos Ai r es, Per r ot, 1962 y esti mamos ahor a opor tuno for -
mul ar l a subsi gui ente hi ptesi s de pr ogr eso jur di co.
VI -22 PARTE GENERAL
de l egal i dad. Pase l o que pase en l os hechos en determi nada comuni dad naci onal ,
ya no podr ms en derecho deci rse que el genoci di o, l a tortura o el del i to cesreo
de un dspota consti tuyan asuntos excl usi vamente i nternos, de jurisdiccin do-
mstica.
11
Los dems pa ses y l a propi a Organi zaci n de l as Naci ones Uni das
podrn no si empre tener l a vol untad pol ti ca de i ntervenci n mul ti l ateral en l as
masacres i nternas, pero nadi e podr pretender reconocer el carcter de jur di cas
a tal es aberraci ones. En efecto, hace al bi en comn de l a humani dad sal vaguar-
dar al hombre en todas l as partes del gl obo, cual qui era sea l a soberan a del Estado
bajo l a cual se encuentre. En l ti ma i nstanci a, l a paz mundi al no es l a mera
ausenci a de guerras, ni se reduce al sol o equi l i bri o de fuerzas adversari as, si no
que es obra de l a justi ci a.
12
II. Los principios supranacionales
1
4. Normas y principios supranacionales
Conforme l os mi smos cri teri os i nterpretati vos que hemos si empre sosteni do para
l a Consti tuci n naci onal como orden supremo en el derecho i nterno, postul amos
ahora como hi ptesi s o conjetura bsi ca,
2
como concepto fundante
3
del nuevo si ste-
ma
4
u orden jur di co supranaci onal , l a apl i caci n en un grado superi or de l as
mi smas pautas i nterpretati vas el aboradas en el pl ano i nterno.
Por el l o caracteri zaremos tal es normas con l os mi smos datos que, uno a uno,
hemos postul ado para l a Consti tuci n naci onal en l a etapa prei nternaci onal de
nuestro derecho.
4.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento. La invalidacin
nacional
Aun en l os supuestos en que no exi sta una sanci n puntual y espec fi ca previ sta
en l a Convenci n para el caso de i ncumpl i mi ento, el tri bunal ti ene si empre
como obl i gaci n m ni ma l a de i nval i dar toda actuaci n o comportami ento estatal
o pri vado que se haya apartado de tal es preceptos jur di cos. Esa i nval i daci n o
3.11
ORTI Z PELLEGRI NI , MI GUEL ANGEL, I ntroduccin a los derechos humanos, Buenos Ai res, baco,
1984, p. 63. Ms aun, el l o se ha efectuado ex post facto: ZUPPI , La pr ohi bi ci n ex post factoy l os
cr menes contr a l a humani dad, ED, 131: 765; J urisdiccin..., op. cit.; BARBERI S, op. cit., p. 56.
3.12
ORTI Z PELLEGRI NI , op. cit., p. 63, qui en ci ta en tal senti do Gaudium et Spes, P. I I , c. 5, n 78.
4.1
Como se ver , no nos r efer i mos aqu a l os pr i nci pi os gener al es del der echo i nter naci onal que
r i gen l a conducta de l os Estados entr e s (que, entr e otr os, expl i ca JI MNEZ DE ARCHAGA, op. cit., p.
107 y ss.), si no a l os cl si cos pr i nci pi os gener al es del der echo i nter no, constantemente aggiornados
desde su or i gen r oman sti co (infra, 6 y notas), que se muestr an en su car cter uni ver sal .
4.2
En el senti do de POPPER, KARL, La lgica de la investigacin cientfica, Madr i d, Tecnos, 1973.
4.3
LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Los sistemas dogmticos en el derecho administrativo, Buenos Ai -
r es, Fundaci n de Der echo Admi ni str ati vo, 1984, pp. 51-52.
4.4
ALCHOURRN y BULYGI N, I ntroduccin a la metodologa de las ciencias jurdicas, Buenos Ai r es,
Ed. Astr ea, 1975, cap. I V, pp. 92-93 y cap. V.
VI -23 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
pri vaci n de efectos, que podr ser consti tuti va o decl arati va segn l a gravedad de
l a i nfracci n,
5
consti tuye por ci erto una sanci n.
4.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional
El tri bunal i nternaci onal de l a Convenci n l a Corte de San Jos est especi al -
mente facul tado no sl o para decl arar l a anti juri di ci dad de l a conducta y anul ar
l os pronunci ami entos que se aparten de l o prescri pto por l a Convenci n, si no tam-
bi n para apl i car sanci ones pecuni ari as en favor de l a persona humana
6
cuyos
derechos fundamental es hayan si do l esi onados por actos, hechos u omi si ones de
su propi o pa s, en el pl ano i nterno.
7
Convi ene recordar que l a Convenci n concede
derechos pri nci pal mente a l as personas f si cas y organi zaci ones actuando en su
nombre, no a l as personas jur di cas (art. 1, i nc. 2), aunque ya l os tri bunal es
i nternos en al gunos casos han hecho extensi vas sus regl as a l as personas jur di -
cas, p. ej. en el caso de l a r egl a solve et repete.
Es obvi o que se trata de sanci ones no demasi ado vi gorosas, pero tampoco l as
hay por ahora, en l a prcti ca, de l as i nfracci ones consti tuci onal es en el derecho
i nterno. En cual qui er caso nuestra Corte Suprema ha demostrado una sal uda-
bl e tendenci a, que es de desear se reafi rme y conti ne, al apl i car en el derecho
i nterno l as normas i nternaci onal es y su i nterpretaci n por el tri bunal de San
Jos de Costa Ri ca, tanto en fal l os como opi ni ones consul ti vas.
8
Si se qui ere forti fi car este aspecto, l a fi gura penal para l a emi si n de rde-
nes anti jur di cas y su ejecuci n
9
puede bri ndar un el emento contundente en
ese cami no, l o mi smo que l a reparaci n no meramente si mbl i ca del dao mo-
ral , l a publ i caci n de l a sentenci a a costa del i nfractor, etc. Es mucho l o que se
puede avanzar, si se qui ere hacerl o. Y queda todav a l a previ si n penal consti -
tuci onal del art. 36.
10
4.5
Segn l o desar r ol l amos par a el der echo naci onal en el t. 3, El acto administrativo, op.
cit., cap. XI , Si stema de nul i dades del acto admi ni str ati vo.
4.6
La Convenci n concede der echo sustanti vo sl o a l as per sonas f si cas (ar t. 1, i nc. 2: GROSS
ESPI EL, op. cit., pp. 149-50; TREJOS, op. cit., p. 96.); por el l o r esul ta super fl ua l a r eser va r especto
a l os al cances de esta facul tad del tr i bunal . Las per sonas jur di cas pueden en cambi o, como
der echo adjeti vo o pr ocedi mental , denunci ar vi ol aci ones en per jui ci o de der echos sustanti vos
de ter cer as per sonas i ndi vi dual es: ar t. 26 del r egl amento de l a Comi si n, supra, nota 2.13.
4.7
Obvi amente, es el ci udadano o habi tante de su pr opi o pa s de naci mi ento o r esi denci a el que
r esul ta l esi onado en sus der echos i ndi vi dual es por su pr opi o gobi er no. Hay por el l o al mi smo
ti empo der echo naci onal y supr anaci onal vi ol ado.
4.8
Tambi n en l a mi sma tendenci a l os tr i bunal es i nfer i or es: CNFed. CA, Sal a I V, Telesud,
18-04-85, causa 8892.
4.9
Ver ZAFFARONI , Derecho Penal. Parte General, 50, I X, La obedi enci a debi da: su di sol uci n
dogmti ca, pp. 725-28.
4.10
Ver BAI GN, DAVI D, El del i to de atentado al or den consti tuci onal y a l a vi da democr ti ca
y La r efor ma de l a Consti tuci n naci onal , en el l i br o de BI DART CAMPOS, G. J. y SANDLER, H. R.,
compi l ador es, La reforma constitucional, Buenos Ai r es, Depal ma, 1995, p. 43 y ss., esp. p. 47;
ZAFFARONI , op. cit., 41, I X, La defensa del estado, 3, p. 601.
VI -24 PARTE GENERAL
4.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas anlogas y comunitarias
Si bi en no se nos escapa que l a afi rmaci n que encabeza este punto pod a provocar
rechazo en al gn juri sta de fi nes de si gl o XX, formul amos l a conjetura o hi ptesi s
del t tul o con senti do o proyecci n para el comi enzo del si gl o XXI : esperamos ver
reconoci do por todos nuestros tri bunal es l a vi genci a de este pri nci pi o, ya que l a
hi ptesi s es de una l gi ca i nterna persuasi va. Ya l a Corte Suprema ha marcado el
cami no y l a Comi si n I nterameri cana de Derechos Humanos l o l i dera; empece-
mos ahora a apl i carl o desde l a admi ni straci n y en l as pri meras i nstanci as de l a
justi ci a. Nos acompaan, bueno es recordarl o, l os tri bunal es extranjeros que al
amparo de l as renovadas normas y pri nci pi os de extraterri tori al i dad, hacen al gu-
nas de l as cosas que nosotros, sol os, no podemos.
No ti ene ni ngn senti do resol ver el someti mi ento a un orden jur di co suprana-
ci onal y a un tri bunal con competenci a formal para apl i carl o y sanci onar al
i ncumpl i dor, para l uego pretender la supuesta supremaca del orden local por
sobre el orden internacional. Entendemos humanamente l a resi stenci a psi col -
gi ca a abandonar l os vi ejos paradi gmas, pero es obvi o que el l os hoy carecen de
real i smo y tambi n de justi ci a.
La exi stenci a de l a Convenci n Ameri cana de Derechos Humanos nos pl an-
tea el deber ti co de una resuel ta i ntegraci n en l a comuni dad uni versal ci vi l i -
zada: nos obl i ga a reconocernos a todos y cada uno de nosotros mi smos l a condi -
ci n de ser humano; el l o, en trmi nos de convi cci n que supere l os l mi tes de l a
naci onal i dad.
As como ni nguna naci onal i dad o norma naci onal , o carenci a de norma naci o-
nal , puede hoy en d a ser argumento vl i do para decl ararse escl areci do y honroso
parti dari o de l a escl avi tud, l a tortura, el asesi nato de ni os, el genoci di o, l a perse-
cuci n de l as mi nor as, etc., as tambi n en pocas dcadas ms el nuevo mi l eni o
deber veri fi car en l a experi enci a que tampoco puede jur di camente argi rse un
derecho i nterno, as sea consti tuci onal ,
11
para justi fi car l a l esi n de un derecho
supranaci onal en materi a de garant as, derechos y l i bertades pbl i cas m ni mas
de cada i ndi vi duo en su propi o pa s.
4.4. La imperatividad de las normas y principios supranacionales
Del mi smo modo, l a supremac a del orden supranaci onal por sobre el orden naci o-
nal preexi stente, no puede si no ser supremac a jur di ca, normati va, provi sta de
fuerza coacti va, de i mperati vi dad. Tanto l a coacci n lato sensu i nterna pre-
vi sta en todo el si stema jur di co naci onal , como l a coerci n i nternaci onal , por l a
v a juri sdi cci onal previ sta en el tratado, son l os medi os por l os cual es l os rganos
4.11
Ese ser , por supuesto, el seudo ar gumento o l a fal sa excusa, pues ni nguna nor ma
consti tuci onal se hal l a en pugna con l a Convenci n y ni ngn confl i cto es posi bl e par a el
i ntr pr ete bi en i nspi r ado. As ZAFFARONI , op. loc. cit.; EKMEKDJI AN, I ntroduccin al derecho comu-
nitario latinoamericano con especial referencia al MERCOSUR, op. cit., p. 15 y sus r efer enci as.
VI -25 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
juri sdi cci onal es naci onal es y supranaci onal es debern hacer efecti va tal suprema
i mperati vi dad. A l o cual ha de agregarse, a parti r de l os l ti mos pronunci ami en-
tos, l as opi ni ones consul ti vas.
4.5. La aplicacin directa de las normas y principios supranacionales
No podemos, en materi a de derechos, retornar a l as pocas en que se pod a soste-
ner que una garant a determi nada era i napl i cabl e por no exi sti r aun l ey que l a
regl amente. Ese argumento era y es del mi smo ni vel que el que i nvoca cual qui er
empl eado de una mesa de entradas, cuando se resi ste a apl i car l a l ey porque fal ta
l a regl amentaci n; o no apl i ca l a regl amentaci n porque l e fal ta l a orden del
superi or, o i ncumpl e l a orden del superi or porque el l a no est por escri to, o desco-
noce l a orden escri ta del superi or porque l no se l a rei tera en forma verbal en el
mi smo acto en que l e requi eren su cumpl i mi ento; etc. Los argumentos de mente
burocrti ca para no actuar son i nfi ni tos. En otras pal abras, haya o no haya l ey
naci onal que regl amente y desarrol l e l os preceptos del derecho supranaci onal y,
desde l uego, haya o no regl amentaci n admi ni strati va de l a regl amentaci n l egal ,
sub-orden de l a orden, versi n escri ta de l a orden, superi or rei teraci n verbal de l a
orden escri ta, rumor admi ni strati vo de cmo o qu cri teri o es perti nente cumpl i r,
l o ni co ci erto es que debe si empre apl i carse en forma di recta e i nmedi ata l a
Convenci n, si n requeri mi ento de i ntermedi ari os normati vos. La i rrazonabl e
demora del l egi sl ador l ocal que nuestra Corte hal l en Ekmekdjian como causal
habi l i tante de su i nmedi ata operati vi dad, aun si n l ey que l a regl amente, es apl i -
cabl e a l as dems normas de l a Convenci n. Se debe pues cumpl i r l i sa y l l ana-
mente l os conteni dos de l a Convenci n en forma di recta, i nmedi ata, si n ambages
ni i ntermedi ari os superfl uos. La mi sma tesi s de l a apl i caci n di recta de l a Cons-
ti tuci n,
12
ha de ser l a tesi s de l a apl i caci n di recta de l a Convenci n.
13
5. Los principios jurdicos supranacionales en general
Los pri nci pi os del orden jur di co supranaci onal ti enen un conteni do tan fuerte-
mente val orati vo que requi eren una i nterpretaci n extensi va, que desborda el
si mpl e marco de cual qui er i nterpretaci n l i teral . Lo mi smo ocurre con el si stema
consti tuci onal . No se trata de i nterpretar sagazmente l etri tas de l a Convenci n
o de l a Consti tuci n,
1
para hacerl as l etra muerta, si no de descubri r su conteni do
4.12
SNCHEZ MORN, La apl i caci n di r ecta de l a Consti tuci n en mater i a de der echos funda-
mental es: el nuevo der echo de asoci aci ones, REDA, 22: 442 (Madr i d); SAI NZ MORENO, Los casos
de apl i caci n di r ecta de l a Consti tuci n: el acceso de l os ci udadanos a l os ar chi vos y r egi str os
admi ni str ati vos, REDA, 24: 118 (Madr i d), 24, etc.
4.13
Sal vo en su nor ma pr ogr amti ca del desar r ol l o pr ogr esi vo. Ver nuestr o Derechos Huma-
nos, op. cit., cap. VI I I , Der echos soci al es, econmi cos y cul tur al es. Lo mi smo cabe deci r de i gual
cl usul a en l a Convenci n I nter amer i cana contr a l a Cor r upci n.
5.1
De l o contr ar i o [...] estar an expuestas a cual qui er ar ti fi ci o tendi ente a sosl ayar l as
(CSJN, Fallos, VALDEZ, 304-2: 1340 y su ci ta, ao 1982).
VI -26 PARTE GENERAL
val orati vo, su esp ri tu de justi ci a y hacer una i nterpretaci n tal entosa de su con-
teni do y no de su l ectura formal . Son pri nci pi os rectores del si stema, fundantes de
otros subsi stemas,
2
que ti enen un marco normati vo pero adems una sustanci a o
conteni do val orati vo.
3
Dado que l os pri nci pi os supraconsti tuci onal es se i ntegran
armni camente con l os consti tuci onal es, pasaremos a efectuar su desarrol l o si -
mul tneo.
4
6. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitucionales
1
La Consti tuci n y el orden jur di co supranaci onal e i nternaci onal no sl o ti enen
normas jur di cas supremas; ti ene tambi n y pri nci pal mente principios jur di cos
de suma i mportanci a.
2
Al gunas de l as di sposi ci ones consti tuci onal es y supracons-
ti tuci onal es recogen o desarrol l an, o ti enen i mpl ci tos, pri nci pi os rectores de todo
el ordenami ento, que ti enen un conteni do tan fuerte y tan profundo como para que
su apl i caci n deba ser extensi va y desbordar el si mpl e marco de su i nterpretaci n
l i teral . El pri nci pi o determi na en forma i ntegral cul ha de ser l a ori entaci n del
acto de creaci n o apl i caci n del derecho.
Un i ntrprete o ejecutor del derecho no puede ser un mero l ector del texto de
cada norma, si no que debe fundamental mente buscar l a i nterpretaci n que l a
hace justa
3
en el caso: al l es donde son de apl i caci n l os pri nci pi os jur di cos. El
pri nci pi o exi ge que tanto l a l ey como el acto admi ni strati vo respeten sus l mi tes y
adems tengan su mi smo conteni do axi ol gi co. Pero aun ms, esos conteni dos
bsi cos ri gen toda l a vi da comuni tari a y no sl o l os actos a que ms di rectamente
se refi eren o l as si tuaci ones que ms expresamente contempl an; por ser pri nci -
pi os son l a base de una soci edad l i bre y democrti ca, son l os el ementos funda-
mental es y necesari os de l a soci edad y de todos l os actos de sus componentes.
4
5.2
Ver LI NARES, Los sistemas dogmticos en el derecho administrativo, op. cit., pp. 51-52.
5.3
Ampl i ar en nuestr o l i br o Derechos Humanos, op.cit.
5.4
Son l os pr i nci pi os gener al es del der echo: BARBERI S, op. cit., p. 221 y ss.; GARC A DE ENTERR A,
Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho, Madr i d, Ci vi tas, r ei mpr esi n 1996;
PESCATORE, Aspectos judi ci al es del acer vo comuni tar i o, Revista de I nstituciones Europeas, Ma-
dri d, 1981; BENO T, JEANNEAU, Les principes gnraux du droit dans la jurisprudence administrative,
Par s, LGDJ, 1954; LAUBADRE, ANDR DE; VENEZI A, JEAN-CLAUDE; GAUDEMET, YVES, Trait de Droit
Administratif, vol . I , L.G.D.J., 1992, 12 ed., p. 558; AMERASI NGHE, C.F., The Law of the I nternatio-
nal Civil Service, vol . I , Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1994, 2 ed., pp. 156-7.
6.1
Ver nuestr a I ntroduccin al derecho, op. cit. ATALI BA, GERARDO, Constituio e Repblica, San
Pabl o, Ed. Revi sta dos Tr i bunai s, 1985, p. 14; BANDEI RA DE MELLO, CELSO ANTNI O, Elementos de
Direito Administrativo, San Pabl o, Ed. Revi sta dos Tri bunai s, 1980, p. 229 y ss.; GARC A DE ENTERR A,
La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, op. cit., pp. 97-103; Reflexiones sobre la
Ley y los principios generales del Derecho, op. cit., p. 110; BARBERI S, op. cit., p. 235.
6.2
Nos r emi ti mos a l o expuesto en nuestr a I ntroduccin al derecho, op. cit.
6.3
A veces, son otr os l os pr i nci pi os que ti enen pr i mac a, per o el l o es excepci onal . Se tr ata de
evi tar el fiat iustitia, pereat mundo.
6.4
Estos pr i nci pi os suponen var i abl es axi ol gi cas que per mi ten una adecuaci n del si gni fi -
cado y conteni do de l as nor mas a l a cambi ante r eal i dad: compar ar WARAT, LUI S, Semitica y
derecho, Buenos Ai r es, 1972, p. 134 y ss.; OYHANARTE, JULI O, Poder poltico y cambio estructural
en la Argentina, Buenos Ai r es, Pai ds, 1969.
VI -27 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
7. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplicaciones
La defensa en jui ci o es i nvi ol abl e, di cen p. ej. l a Consti tuci n y normas superi o-
res. Ese es un pri nci pi o que establ ece un l mi te de l a acci n estatal en el caso de
una controversi a judi ci al , pero que adems ti ene un conteni do de defensa de l a
personal i dad humana, de derecho a ser o do. El pri nci pi o se apl i ca tanto para
anul ar una sentenci a que i mpi de a una parte defenderse, como para una senten-
ci a que l e permi te expresarse, pero i gnora arbi trari amente su exposi ci n; como
para un procedi mi ento admi ni strati vo del que no se da vi sta al i nteresado ni
oportuni dad de hacer o r sus razones y produci r l a prueba de descargo de que
qui era val erse.
1
Tambi n ser a congruente para obl i gar a un peri di co que publ i ca
una noti ci a, a recti fi carl a en caso que l a publ i caci n sea en verdad errnea: cuan-
do un juez sobresee defi ni ti vamente a una persona que detuvo bajo l a acusaci n de
un del i to, o deja si n efecto un auto de pri si n preventi va; cuando l a Cmara revo-
ca el auto de pri si n o l a sentenci a condenatori a, etc. La ndol e de l os medi os hace
que sl o sea noti ci a el atroz o el vergonzante negoci ado; l a comprobaci n y
di vul gaci n de que no l o hubo no ti ene i nters para el pbl i co [...] mas cunta para
el i ncul pado.
2
La sol uci n domi nante prefi ere tutel ar una mayor l i bertad de pren-
sa a costa de una menor protecci n al honor.
3
El pri nci pi o de defensa es tambi n
apl i cabl e a l a emi si n de normas general es, a grandes proyectos de obra pbl i ca,
a l a modi fi caci n de l as tari fas de servi ci os pbl i cos monopol i zados, que no pueden
ser di ctadas si n previ a real i zaci n de una audiencia pblica (conforme a normas
general es preestabl eci das y permanentes), para que l os i nteresados hagan o r su
voz ante l a opi ni n pbl i ca y con l a parti ci paci n del Defensor del Puebl o.
Ms aun, l a garant a de defensa i ndi vi dual o en audi enci a pbl i ca es l a parte
adjeti va de un pri nci pi o superi or, que es el del debi do proceso l egal o garant a de
razonabi l i dad. Si se qui si era puntual i zar el pri nci pi o cardi nal del derecho pbl i co
consti tuci onal y admi ni strati vo, l es as el pri nci pi o del debi do proceso en su dobl e
faz adjeti va y sustanti va: como derecho a ser o do tanto i ndi vi dual como col ecti va-
mente antes de que se tome una deci si n adversa a sus derechos o i ntereses
7.1
Ver infra, t. 2 y 4, op. cit.
7.2
Ver CSJN, Petric, Fallos, 321-1: 885, LL, 1998-F, 58. La doctr i na de l a r eal mal i ci a (CSJN,
Morales Sol, LL, 1996-E, 328 y Gesualdi, ao 1996, LL, 1997-B, 753), no otor ga sati sfacci n
sufi ci ente al der echo a l a i nti mi dad, honor , etc., l esi onado por l a l i ber tad de expr esi n. Comp.
GELLI , MAR A ANGLI CA, Di mensi ones de l a r eal mal i ci ay afectaci n del honor en el caso
Gesual di , LL, 1997-B, 749 y sus r efer enci as; BUSTAMANTE ALSI NA, JORGE, Nuestr o der echo co-
mn i nter no fr ente a l a doctr i na jur i spr udenci al nor teamer i cana de l a actual mal i ce(A pr opsi -
to de l os casos Mor al es Sol y Gesual di ), LL, 1997-A, 936; BI ANCHI , ALBERTO B., Una medi ta-
ci n acer ca de l a funci n i nsti tuci onal de l a Cor te Supr ema, LL, 1997-B, 994, notas 44 a 48 y
texto; BADENI , GREGORI O, Doctr i na de l a r eal mal i ci a, LL, 1997-B, 1181; BARRANCOS Y VEDI A, FER-
NANDO N., La l i ber tad de expr esi n y el debate de l os temas de i nter s pbl i co (El caso Mor al es
Sol ), LL, 1996-E, 325.
7.3
El tema, por supuesto, da l ugar a br i l l antes cr ti cas: GONZLEZ PREZ, JESS, La degradacin
del derecho al honor (honor y libertad de informacin), Madr i d, Ci vi tas, 1993.
VI -28 PARTE GENERAL
i ncl ui dos l os derechos de i nci denci a col ecti va y como el derecho a que l a deci si n
sea i ntr nsecamente razonabl e.
Parafraseando al Juez JACKSON de l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos,
si tuvi era que optarse entre vi vi r bajo el debi do proceso l egal con l eyes autori -
tari as, o bajo l eyes l i beral es si n el debi do proceso l egal , l a pri mera al ternati va
es cl aramente preferi bl e.
4
Es ms i mportante l a razonabi l i dad, justi ci a o equi -
dad
5
en l os casos concretos, que l a l ey de cuya apl i caci n se trata; l a mejor l ey,
apl i cada mal es di sval i osa en su resul tado fi nal .
8. El principio de razonabilidad. I ntroduccin
En el caso Reyes, del ao 1959,
1
l a Corte Suprema decl ar en efecto que si n
necesi dad de norma expresa y con arregl o a l os pri nci pi os que fundan el consi -
derando 10 de esta sentenci a (l a denegatori a del recurso del art. 14 de l a l ey
14.236 no es acertada, si el procedi mi ento admi ni strati vo segui do es objetabl e
por vul nerar l a garant a de defensa. El l o ocurre cuando de l as constanci as de
l a causa aparece pri ma faci e, como en el caso, que l as pretensi ones de l a recu-
rrente no son arbi trari as) l os jueces i ntervi ni entes, poseen, adems, l a potes-
tad de revocar o anul ar l a deci si n admi ni strati va sobre l os hechos controver-
ti dos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan slo en la vo-
luntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegacin
de la defensa en juicio. La mera exi stenci a de esta potestad, de i ndi scuti bl e
fundamento consti tuci onal , posee un val or ci ertamente deci si vo.
Es una Ley razonabl e [...] l o que debe servi r de fundamento i nmedi ato o
medi ato a l as deci si ones de l a Admi ni straci n. La razonabi l i dad es as el pun-
to de parti da del orden jur di co.
2
Si l os jueces de una causa [...] comprueban que [...] medi a al guno de l os
supuestos de gravedad o arbi trari edad extrema [...] estn obl i gados a desempear
l a pri mera y ms el emental de l as funci ones que l es i ncumben, esto es, l a que
consi ste en proteger l as garant as consti tuci onal es decl arando l a i nval i dez de l os
actos del Estado que pretenden vul nerarl os.
3
Este pri nci pi o es de val i dez uni ver-
7.4
As H.W.R. WADE, Administrative Law, Oxford Uni versi ty Press, 1982, p. 414, con referen-
ci a a l a Corte Suprema de l os Estados Uni dos, p. ej. en l os casos Shaughnessy v. United States,
343 U.S. 206 (1953) (JACKSON J.), McNabb v. United States, 318 U.S. 332 (1943) (FRANKFURTER J.).
7.5
Ver tambi n nuestr as gl osas a NI ETO, ALEJANDRO, Los lmites del conocimiento jurdico,
Madr i d, Tr otta, 2003, en pr epar aci n.
8.1
Fal l os, 244: 548, Mar a Consuel o Lpez de Reyes v. I nsti tuto Naci onal de Previ si n
Social, 1959; infra, t. 3, op. cit., cap. I X, p. 29.
8.2
Como ejempl o de el l o: nuestr o Pr oyecto de 1964, ar ts. 73 y 93 i nc. 2); Bol i vi a, ar t. 4 i nc.
p) y ar t. 29; Br asi l , ar t. 2; Per , ar t. I V i nc. 1) ap. 4. Ver LI NARES, JUAN FRANCI SCO, Poder
discrecional administrativo, Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1958, p. 114; El debido proceso
como garanta innominada en la Constitucin argentina, Buenos Ai r es, 1944, 2 ed. bajo el
t tul o Razonabilidad de las leyes, Buenos Ai r es, Astr ea, 1970; BUDASSI , I VN FERNANDO, El con-
tr ol de r azonabi l i dad en l a doctr i na de l a C.S.J.N., RDA, 21/23: 211 (Buenos Ai r es).
8.3
CSJN, Fallos, 251: 246, Nacin Argentina v. J orge Ferrario, 1961.
VI -29 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
8.4
LI NARES, Razonabilidad de las leyes. El debido proceso como garanta innominada en la
Constitucin Argentina, op. cit. Comp. PADI LLA, MI GUEL M., Lecciones sobre derechos humanos y
garantas. Apndice, Buenos Ai res, Abel edo-Perrot, 1989, pp. 71-80.
8.5
LI NARES, Razonabilidad de las leyes, op. cit., p. 107; Poder discrecional administrativo,
Buenos Ai res, Abel edoPerrot, 1958, p. 155 y ss.
8.6
CARRI , GENARO, Recurso extraordinario por sentencia arbitraria, Buenos Ai res, 1967; SAGS,
NSTOR PEDRO, Recurso extraordinario, Buenos Ai r es, Depal ma, 1984.
8.7
Ver infra, t. 3, op. cit., cap. I , El acto admi ni str ati vo como par te de l a funci n admi ni str ati -
va, 11 a 13.
8.8
Y su Due Process of Law, que a su vez pr ovi ene del der echo br i tni co. Ver LORD DENNI NG, Due
Process of Law, Londr es Butter wor ths, 1980.
8.9
Ver SCHWARTZ, BERNARD, French Administrative Law and the Common-Law World, Nueva
Yor k, New Yor k Uni ver si ty Pr ess, 1954, p. 211 y ss.
8.10
WADE, H. W. R., Administrative Law, Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1982, 5 ed., p. 414; CRAI G,
PAUL P., Administrative Law, Londr es, Sweet & Maxwel l , 1999, 4 ed., par te 1, cap. 1, 4, ap. 2,
pp. 31-4, par te 2, caps. 13 y 14, pp. 401-60.
8.11
PERELMAN, CHA M, Le raisonnable et le draisonnable en Droit. Au-del du positivisme
juridique, Par s, LGDJ, 1984.
8.12
DE LA CRUZ FERRER, JUAN, Una apr oxi maci n al contr ol de pr opor ci onal i dad del Consejo de
Estado fr ancs: el bal ance costes-benefi ci os en l as decl ar aci ones de uti l i dad pbl i ca de l a expr o-
pi aci n for zosa, REDA, 45: 71 (Madr i d, 1985); BRAI BANT, GUY, Le pr i nci pe de pr opor ti onnal i t,
en Mlanges Waline, Par s, 1974, p. 297 y ss.
8.13
GERAPETRI TI S, GEORGE, Proportionality in Administrative Law. J udicial Review in France,
Greece, England and in the European Community, Atenas, Sakkoul as, 1997.
8.14
Tanto de der echo pbl i co como pr i vado. En el segundo aspecto ver ZUPPI , La i nter pr etaci n
en l a Convenci n de Vi ena de 1980 (CI SG) (Compr aventa i nter naci onal de mer cader as), LL,
1997-F, 1290, I I I , 3, d).
8.15
CNCi v., Sal a A, Gallardo, F. c. Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., ED, 143-407
(1991).
8.16
Ampl i ar en COMADI RA, JULI O RODOLFO, Acto administrativo municipal , Buenos Ai r es,
Depal ma, pp. 36-7.
sal ; resul ta apl i cabl e tanto al l egi sl ador
4
como al admi ni strador
5
y al juez,
6
e i n-
cl uso a parti cul ares.
7
Se i ncorpora a nuestro derecho como garant a de razonabi l i -
dad, por v a del derecho norteameri cano,
8
como parte del debi do proceso en senti do
sustanti vo
9
y es el mi smo que en el derecho i ngl s se i ncl uye dentro de l a justi ci a
natural .
10
Est tambi n en el derecho bel ga.
11
A su vez, bajo el ngul o de l a proporci onal i dad tambi n ha l l egado al dere-
cho francs,
12
al emn, gri ego y otros.
13
De este modo, bajo di fer entes ter mi nol o-
g as reaparece si empre l a mi sma i deafuerza. Es ya un pri nci pi o de derecho
i nternaci onal .
14
En el derecho i nterno aparece receptado i ncl uso por l os tri bu-
nal es de competenci a ci vi l . As p. ej. cabe recordar el pronunci ami ento de l a C.
Nac. Ci vi l segn el cual La di screci onal i dad no es si nni mo de arbi trari edad,
por l o que l os ti tul ares de l os poderes estatal es no pueden converti r a l os actos
de l a Admi ni straci n en refl ejos de capri chos i ndi vi dual es.
15
I ncl uye como su-
puestos de apl i caci n l a fal ta de sustento fcti co sufi ci ente, de moti vaci n ade-
cuada, de proporci onal i dad en l os medi os y adecuaci n de medi o a fi n,
16
l a exi sten-
ci a de contradi cci n (o doctri na de l os actos propi os), l a prohi bi ci n de l a desvi a-
ci n de poder, etc.
VI -30 PARTE GENERAL
8.17
CSJN, LL, 1993-C, 196, Martnez de Hoz, J os A.A., (1993).
8.18
CSJN, Consejo de Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanen-
te por los Derechos Humanos, LL, 1992-E,101.
8.19
Dictmenes, 51: 91; 64:114 y otr os.
8.20
CSJN, Ca. Azucarera Tucumana, S.A. c. Gobierno Nacional, J A, 1989-I V-429. Este pr i nci -
pi o puede tambi n ser vi r par a descal i fi car , en al gunos casos, l as conductas que vul ner an l a doctr i -
na de l os actos pr opi os en cuanto desconoci mi ento de pr ecedentes admi ni str ati vos vl i dos; aunque
l a i gual dad ante l a l ey no ha si do i nter pr etada con el al cance de que debe dar se a todos l o r econo-
ci do a unos o al gunos. (BI ANCHI , Una meditacin acerca de la funcin institucional de la Corte
Suprema, op. cit., 8, con ci ta de PADI LLA, Lecciones sobre derechos Humanos y Garantas, Buenos
Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1993, pp. 192-195.)
9.1
SCHWARTZ, BERNARD, French Administrative Law and the Common-Law World, Nueva Yor k,
New Yor k Uni ver si ty Pr ess, 1954, p. 205 y ss. No debe l l evar a er r or una fr ase ai sl ada del der echo
angl osajn, que al fundar anti guamente l a i nmuni dad sober ana, expr esaba que no puede haber
der echos contr a qui en cr ea todo der echo; el l o no es r epr esentati vo de ese der echo, fundado al
contr ar i o en l a i dea de justi ci a, r azonabi l i dad, equi dad.
Es que como tambi n di jo l a Corte Suprema Debe admi ti rse el desv o de
podercomo causal de i nval i dez de l os actos de l os poderes pbl i cos, entendi da
di cha causal como el ejerci ci o de facul tades estatal es con un objeto di sti nto al
previ sto por el l egi sl ador:
17
l a di screci onal i dad otorgada a l os entes admi ni strati -
vos no i mpl i ca el conferi rl es el poder para gi rar l os pul gares para abajo o para
arri ba.
18
En i gual senti do ha di cho l a Procuraci n del Tesoro de l a Naci n que
Es pel i groso sostener que en el caso se obr en uso de facul tades l egal es, si l o que
ocurre es que se hi zo abuso de aqul l as y se tom a l a l ey como medi o para consu-
mar l a arbi trari edad. El carcter l egal de una atri buci n, de una facul tad y l a
observanci a de l as formal i dades no basta para acordar l egal i dad al acto si hay
substractum de arbi trari edad [...] desvi aci n de poder, etc., que es l o mi smo que
deci r i l egal i dad.
19
I gual mente ti ene di cho l a Corte Suprema de Justi ci a de l a Naci n: Una de l as
deri vaci ones del pri nci pi o cardi nal de l a buena fe es l a que puede formul arse como
el derecho de todo ci udadano a l a veraci dad ajena y al comportami ento l eal y
coherente de l os otros, sean stos l os parti cul ares o el propi o Estado. El actuar
contradi ctori o que trasunta desl eal tad resul ta descal i fi cado por el derecho, l o que
ha quedado pl asmado en brocardos como el que expresa venire contra factum
propium non valetque si nteti zan aspectos de densa di mensi n ti ca del pri nci pi o
de buena fe.
20
9. El debido proceso como control de las dems fuentes del derecho
En l os comi enzos del derecho europeo y l ati noameri cano se part a de una hi ptesi s
di sti nta del derecho angl onorteameri cano:
1
que no se requer a tutel a juri sdi cci o-
nal frente a l a norma l egi sl ati va, pues sta era preci samente l a protecci n del
ci udadano. De al l el pri nci pi o de l egal i dad o facul tad regl ada de l a admi ni stra-
ci n. El mi smo ti po de razonami ento se apl i c tambi n a l a norma regl amentari a,
en tanto no fuera contrari a a un precepto l egal . Ese vi ejo modo de ver l as cosas no
VI -31 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
9.2
Ampl i ar en GELLI , MAR A ANGLI CA, Emer genci a econmi ca, i nconsti tuci onal i dad sobr evi -
ni ente y contr ol de r azonabi l i dad en el caso Tobar, en AHE, DAFNE SOLEDAD (coor d.), El derecho
administrativo de la emergencia, I I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 143-55; ALLONA, CECI LI A
MAR A, El contr ol judi ci al de r azonabi l i dad, MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho adminis-
trativo de la emergencia, I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 97-112.
9.3
Por el l o di ce BREWER CAR AS, El estado incomprendido, Car acas, Vadel l , 1985, p. 79, que
hay un excesi vo poder di scr eci onal dejado en manos de l os funci onar i os pbl i cos de todos l os
ni vel es, par al el amente al establ eci mi ento de ms y ms r egl amentaci ones, per mi sos, autor i za-
ci ones y l i cenci as par a l a actuaci n de l os par ti cul ar es.
9.4
Ver MART NEZ-TORRN, JAVI ER, Derecho anglonorteamericano y derecho cannico. Las ra-
ces cannicas de la common law, Madr i d, Ci vi tas, 1991, pp. 73, 77, 85, 102, 162, etc.
9.5
Ente otr os, ATALI BA, GERARDO, Efi caci a dos pr i nc pi os consti tuci onai s, RDP, 55/6: 167 (San
Pabl o, 1980); Poder r egul amentar do Executi vo, RDP, 57/8: 199 (San Pabl o, 1978); BANDEI RA DE
MELLO, CELSO ANTNI O, Ato administrativo, San Pabl o, 1981, p. 85.
9.6
El cual , adems de contener i gual mente como pr i nci pi o r ector el de l a r azonabi l i dad y
dems pr i nci pi os gener al es del der echo, ti ene tambi n otr os pr i nci pi os novedosos como l a
efi ci enci a, equi dad y publ i ci dad de l as contr ataci ones pbl i cas (Convenci n I nter amer i cana
contr a l a Cor r upci n, ar t. I I I , i nc. 5).
9.7
Es l a vi eja tr ansi ci n del Estado de l a l egal i dad al Estado de l a Consti tuci onal i dad: supra,
cap. I I I , hoy super ada por l a cr eci ente i nter naci onal i zaci n del der echo.
9.8
Como ver emos en l os cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo admi ni str ati vo, 9 a 17
y X, Cl asi fi caci n jur di ca de l a funci n admi ni str ati va, 15.
se ajustaba a nuestro derecho consti tuci onal , construi do sobre l a base del si stema
estadouni dense, con control judi ci al de l a consti tuci onal i dad, por ende de razona-
bi l i dad.
2
Es que l a norma no si empre es protecci n del parti cul ar frente a l a admi -
ni straci n, si no potestad que se confi ere el funci onari o, autor l as ms de l as veces
del proyecto que l uego hace sanci onar por l as autori dades pol ti cas
3
y por ende
consti tuye con frecuenci a l a fuente de arbi trari edad admi ni strati va frente al par-
ti cul ar. Se produce de este modo el germen de un retorno a l as fuentes del derecho
angl osajn y canni co, en que l os pri nci pi os superi ores a l a norma son l a razn, l a
equi dad, etc.
4
Se pone entonces nfasi s creci ente, contemporneamente en l os prin-
cipios del orden jur di co, tanto de l a Consti tuci n,
5
como del orden jur di co supra-
naci onal .
6
Se va as perfi l ando en di sti ntos pa ses, de uno u otro modo, el control
de consti tuci onal i dad no sl o de l a acti vi dad admi ni strati va parti cul ar y concreta
si no tambi n de l a acti vi dad l egi sl ati va
7
y, desde l uego, de l a acti vi dad regl amen-
tari a de l a admi ni straci n; a el l o cabe agregar el control del poder monopl i co
pri vado o de abuso de poder domi nante, el pri nci pi o de l eal tad comerci al y respeto
a l a l i bre competenci a, etc. Pero no es en modo al guno un proceso que se encuen-
tre termi nado.
8
Por l o dems, l a Convenci n I nterameri cana de Derechos Huma-
nos, en sus arts. 8 y 25 garanti za el pri nci pi o jur di co supranaci onal del debi do
proceso. A su vez, mi entras el derecho i ngl s funda el control de razonabi l i dad en
el pri nci pi o de justi ci a natural que guarda no poca anal og a con l a i dea de l os
pri nci pi os general es del derecho el si stema norteameri cano y argenti no i nvocan
al mi smo efecto l a cl usul a consti tuci onal del debi do proceso, entendi da en el
dobl e senti do adjeti vo (audi enci a debi da) y sustanti vo (razonabi l i dad, que es l o
mi smo que deci r justi ci a).
VI -32 PARTE GENERAL
10.1
I nfra, t. 2, op. cit., cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os
gener al es.
10.2
I nfra, t. 4, op. cit., cap. I V, Vi stas y tr asl ados. Tambi n en nuestr o Pr oyecto de 1964, ar t.
254 y ss.; Bol i vi a, ar t. 18; Br asi l , ar t. 3 i nc. I I ) y ar t. 46; Per , ar t. 160.
10.3
I nfra, t. 4, op. cit., cap. VI , Aper tur a a pr ueba. Medi os de pr ueba y VI I , Pr oducci n y
val or aci n de l a pr ueba.
10.4
I nfra, t. 2, op. cit., cap. I X, El pr ocedi mi ento admi ni str ati vo. Concepto y pr i nci pi os gener a-
l es; Teora General del Derecho Administrativo, op. cit., cap. XI I , pp. 651-95.
10.5
I nfra, t. 3, op. cit., cap. X, For mal i dades, 6, La fundamentaci n o moti vaci n; Teora
General del Derecho Administrativo, op. cit., pp. 489-95; Espaa, ar t. 54; nuestr o Pr oyecto de
1964, ar t. 106; Bol i vi a, ar t. 16 i nc. h) y ar t. 63; Br asi l , ar t. 50; Per , ar t. 6.
10.6
ste es un der echo, en el caso del i nver sor extr anjer o: infra, t. 2, op. cit., cap. XVI I .
10. El principio del debido proceso como garanta adjetiva
10.1. En materia de actos administrativos
Desde el punto de vi sta adjetivo, el debi do proceso l egal se refi ere al derecho a ser
o do; en materi a de deci si ones i ndi vi dual es, se trata de una l arga seri e de requi si -
tos ampl i amente di vul gados, pero no si empre cumpl i dos.
1
Es jur di camente necesari o poder conocer l as actuaci ones que se refi eren a uno
derecho a l a vi sta y fotocopi a de un expedi ente;
2
hacerse asi sti r o representar
por l etrado, ofrecer y produci r l a prueba de descargo de que uno desea val erse,
3
control ar l a producci n de l a prueba de cargo y de descargo,

al egar sobre el l a,
presentar escri tos, etc.
Todo el l o, como cuesti n fundamental , debe poder hacerse antes del di ctado de
l a resol uci n que versar sobre l os derechos o i ntereses que afectan o puedan
afectar a l a persona de que se trata, para que su efi caci a no se vea di smi nui da.
4
Comprende tambi n, en este mi smo aspecto, el derecho a que l a deci si n que se
di cte sea sufi ci entemente moti vada,
5
resuel va todas l as cuesti ones propuestas y
no resuel va cuesti ones no propuestas, se haga cargo de l os pri nci pal es argumen-
tos del i nteresado, etc.
Estos recaudos de val i dez del acto admi ni strati vo pueden i gual mente ser en-
cuadrados dentro de l a garant a del debi do proceso en senti do sustanci al , o garan-
t a de razonabi l i dad. I ncl uye asi mi smo, desde l uego, el derecho de acceder a una
i nstanci a i mparci al e i ndependi ente un rgano judi ci al a l a cual acudi r para
obtener una revi si n sufi ci ente y adecuada de l os hechos teni dos en cuenta por l a
admi ni straci n y del derecho apl i cabl e; esta revi si n debe a su vez conti nuar res-
petando l os mi smos caracteres general es antes enunci ados del derecho de defensa.
El l o no empece l a necesari a exi stenci a de medi os al ternati vos y vol untari os
de sol uci n de controversi as: tri bunal es admi ni strati vos, medi aci n, arbi traje.
6
10.2. En materia de normas generales
Cuando l a deci si n que l a admi ni straci n va a tomar consi ste en l a emi si n de
una norma de carcter general , o en l a formul aci n de un proyecto de al cances
VI -33 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
10.7
Ver p. ej. SCHWARTZ, BERNARD, Administrative Law, 1976, 1 ed., p. 167; 1984, 2 ed., p. 166
y ss.; BOSCH, JORGE TRI STN, El procedimiento administrativo en los Estados Unidos de Amrica,
Montevi deo, 1953, pp. 29-33 y 73-6.
10.8
Es en ci er ta medi da l a si tuaci n del der echo i ngl s, como puede ver se en WADE, H. W. R.,
Administrative Law, Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1977, p. 728 y ss.; 1982, 5 ed., pp. 829-30; CRAI G,
op. cit, cap. 13, p. 401 y ss. WI LSON, GEOFFREY, Cases and Materials on Constitutional and
Administrative Law, Cambr i dge Uni ver si ty Pr ess, 1979, p. 483 y ss.
10.9
Como expl i camos en el cap. X del t. 2 y sus r emi si ones.
10.10
Ampl i ar en nuestr o l i br o La administracin paralela, Madr i d, Ci vi tas, 1982, ter cer a
r ei mpr esi n 2001, pp. 135-6.
10.11
Ver GELLI , Constitucin de la Nacin Argentina, op. cit., comentar i o al ar t. 42, 3.4,
Educaci n del consumi dor , publ i ci dad y pr opaganda, pp. 377-8; La emer genci a y l os medi os
de comuni caci n soci al , en SCHEI BLER, GUI LLERMO (coor d.), El derecho administrativo de la
emergencia, I V, Buenos Ai r es, FDA, 2003; DARGENI O, I NS, La justicia administrativa en Argen-
tina, Buenos Ai r es, FDA, 2003, cap. V, 94, La i nter venci n acti va de l a soci edad como
modal i dad del ejer ci ci o de l a funci n admi ni str ati va, p. 154; CAPLAN, ARI EL, La par ti ci paci n de
l os usuar i os en mater i a de ser vi ci os pbl i cos, en MI LJI KER, MAR A EVA (coor d.), El derecho
administrativo de la emergencia, I , Buenos Ai r es, FDA, 2002, pp. 171-5; SCHEI BLER, El pr esu-
puesto par ti ci pati vo y l a emer genci a en l a Ci udad Autnoma de Buenos Ai r es, en AHE (coor d.),
op. cit., pp. 269-81; ALANI S, SEBASTI N D., El acceso a l a i nfor maci n pbl i ca como el emento
tr ansfor mador de l a emer genci a, en AHE (coor d.), op. cit., pp. 69-82.
10.12
WESTERMARCK, que ya hemos ci tado en La administracin paralela, op. cit., p. 111.
10.13
Un estudi o cuanti tati vo hacen CAZZOLA, FRANCO y MORI SI , MASSI MO, en Lalluvione dei
decreti, Mi l n, Gi uffr , 1980.
10.14
Por el l o se di ce que hoy en d a l os or gani smos admi ni str ati vos acostumbr an hacer
der echo por r egl amento ... (to make law by rule and by order): BONFI ELD, ARTHUR EARL, State
Administrative Rule Making, Boston-Tor onto, Li ttl e, Br own and Company, 1986, p. 97 y ss.
sobre el medi o ambi ente (transportes, etc.), entonces l a tendenci a es tambi n a
garanti zar el mi smo derecho a ser o do, a travs de l as audi enci as pbl i cas
(public hearings o enqutes publiques). Habi tual mente estos requeri mi entos
en el caso de normas general es o proyectos que afectan al medi o ambi ente
estn i mpuestos por normas l egal es
7
o regl amentari as, pero ya l a juri spruden-
ci a l o exi ge, exi sta o no norma l egal o regl amentari a que l o requi era,
8
pues el
sustento consti tuci onal del pri nci pi o l o hace obl i gatori o y apl i cabl e de todos
modos.
9
En Amri ca Lati na todav a puede consi derarse i nci pi ente el movi mi en-
to que nos l l evar a tal estado del derecho.
10
Por el momento sl o puede afi r-
marse que exi ste sustento jur di co para que esta modi fi caci n pueda i ncorpo-
rarse a nuestro derecho vi vi ente por v a juri sprudenci al o l egi sl ati va. La i mpor-
tanci a prcti ca de permi ti r l a parti ci paci n
11
del ci udadano, habi tante o usuari o
en l a el aboraci n de l as normas admi ni strati vas, es que stas con mucha frecuen-
ci a i ntentan recoger y vehi cul i zar no l os i ntereses de l os parti cul ares si no l os de
l os funcionarios que i ntervi enen en su el aboraci n: l as regl as y l as l eyes a menu-
do ti enen un ori gen y una persi stenci a que poco ti enen que ver con l o que l a gente
real mente pi ensa. O aun que (l os que hacen l as regl as) pueden prohi bi rl o preci sa-
mente porque no qui eren hacerl o y por ende no l es gustan qui enes l o hacen.
12
Un probl ema del que se ha tomado conci enci a en l os l ti mos aos es asi mi smo
el exceso
13
de regl amentaci ones
14
que i mponen requi si tos superfl uos, i rreal es, ex-
VI -34 PARTE GENERAL
10.15
I nfra, t. 2, cap. VI I .
10.16
El pr ocedi mi ento de audi enci a pbl i ca, cap. XI del t. 2.
10.17
Ver infra cap. VI I , Fuentes naci onal es del der echo admi ni str ati vo, 10.3, La exacer -
baci n r egl amentar i a.
11.1
LI NARES, Razonabilidad de las leyes, op. cit.
11.2
CARRI , Sentenci a ar bi tr ar i a por fal ta de fundamentaci n nor mati va, RJ BA, 1959-I V,
85; Recurso extraordinario por sentencia arbitraria, Buenos Ai r es, 1967; YMAZ, ESTEBAN, Ar bi -
tr ar i edad y r ecur so extr aor di nar i o, LL, 67: 741; YMAZ, REY y PALACI O, El recurso extraordinario,
Buenos Ai r es, 1962.
11.3
Ver LI NARES, Razonabilidad..., op. cit., p. 107; Poder discrecional..., op. cit., p. 155 y ss.
cesi vos, etc. Si n perjui ci o de avanzar por el cami no de l a desregul aci n y del
control de razonabi l i dad, cabe tambi n contri bui r a evi tar el probl ema en su
naci mi ento, en el ori gen de l as regul aci ones,
15
a travs de l as audi enci as pbl i -
cas previ as a toda nueva regl amentaci n.
16
Es necesari o tener presente tam-
bi n el defecto i ntr nseco de l a i nevi tabl e exacerbaci n regl amentari a.
17
11. El debido proceso como garanta sustantiva
Si trascendente es el l ado adjetivo del debi do proceso (garant a de defensa),
tanto o ms aun l o es el sustantivo, como garant a de razonabi l i dad de l os actos
estatal es y pri vados di ctados en ejerci ci o de funci ones admi ni strati vas pbl i cas.
El campo de apl i caci n del pri nci pi o de razonabi l i dad en al gunos pa ses fue pri -
mer o l as leyes en el control de consti tuci onal i dad que todos l os jueces real i -
zan, en aquel l os si stemas concebi dos, como el nuestro, a semejanza del norte-
ameri cano
1
y de al l pas a ser tambi n l as sentencias judiciales toda l a
construcci n juri sprudenci al sobre l a sentenci a arbi trari a,
2
para l l egar por
fi n a l os reglamentos y al acto administrativo. Este es por l o menos el orden
hi stri co ya que no el l gi co que el desarrol l o y apl i caci n del pri nci pi o de
razonabi l i dad ha teni do en el derecho argenti no.
3
La garant a de razonabi l i dad es l a mi sma tanto si se trata de una norma gene-
ral o parti cul ar, proveni ente de cual qui er rgano del Estado, o pri vado con poder
monopl i co; consi ste bsi camente en que todo acto estatal o de poder, para ser
consti tuci onal , debe tener como m ni mo:
a) Sustento fcti co sufi ci ente (o causa, moti vo, etc., segn di sti ntas vari an-
tes y versi ones en otros enfoques); l o cual supone, desde l uego, que l os hechos
i nvocados sean ci ertos, no sean ni mi os o i nsi gni fi cantes, estn sufi ci entemente
probados o acredi tados, estn razonabl emente apreci ados; que no haya error de
hecho; que no haya fal sa i nvocaci n de hechos; que no se i gnoren o desconozcan
hechos ci ertos que hacen a l a cuesti n, etc.
b) El fi n persegui do debe ser proporci onado a l os hechos que l o sustentan, debe
ser una concl usi n razonada de tal es hechos, que no i ncurra en fal aci as formal es
o i nformal es, ni cai ga en sol uci ones exageradas, desmedi das o despropsi tos de
cual qui er natural eza.
VI -35 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
c) Del mi smo modo, l os medi os empl eados deben ser congruentes y proporci ona-
dos tanto con el fi n razonabl emente persegui do como con l os hechos ci ertos y de
enti dad sufi ci ente que l os fundamentan.
12. Campo de aplicacin
El pri nci pi o de razonabi l i dad es uno de l os que mayor extensi n ti ene dentro del
si stema jur di co y se encuentra en v as de ser reconoci do como el ms i mportante
del orden jur di co.
La doctri na ha parti do en el pasado de l a i dea de control de l egal i dad y debe
ahora encarar el fenmeno del control de la legalidad: l a norma l egal o regl a-
mentari a, de ser uno de l os modos de control , pasa a consti tui rse en uno de l os
objetos a ser control ados. El cri teri o de razonabi l i dad no es sol amente un freno
a l a discrecionalidad administrativa, si no tambi n un l mi te a l a arbi trari e-
dad normativa tanto del l egi sl ador como del admi ni strador o i ncl uso, desde
l uego, de l os rganos juri sdi cci onal es en l a medi da que tengan funci ones nor-
mati vas.
El pri nci pi o de razonabi l i dad es superi or a l a l ey, a l a norma regl amentari a
de cual qui er ti po y a l a deci si n i ndi vi dual , como tambi n a l a sentenci a judi -
ci al . Cual qui era sea el al cance que se otorgue al pri nci pi o, cada vez es ms
frecuente l a expresi n razonabi l i dad,
1
o raci onal i dad
2
en di sti ntos derechos,
aun fuera del derecho angl onorteameri cano
3
y argenti no
4
donde ti ene frecuen-
te y fi rme apl i caci n. Otras veces se empl ea el vocabl o proporci onal i dad u
otras frmul as verbal es que expresan l a mi sma i dea.
5
Esta ori entaci n puede
fortal ecerse a parti r del nfasi s que el l a mi sma ha teni do en al gunas obras.
6
Mi entras l a razonabi l i dad es un pri nci pi o supral egal y supraconsti tuci onal ,
di fi eren l as opi ni ones acerca de si l a justi ci a es o no un val or subl egal ; si mi l ares
di scusi ones respecto al carcter de l a equi val ente equi dad
7
quedan zanjadas en
1997: es al menos en parte supranaci onal , por l o di spuesto en el art. I I I i nc. 5) de
l a CI CC, en materi a de contrataci ones del Estado. La Convenci n i nternaci onal
12.1
PERELMAN, op. cit.
12.2
BREWER CARI AS, op. loc. cit.
12.3
Y otr os pa ses cuyos der echos conocemos menos: Austr al i a, I ndi a, Paki stn, etc.
12.4
Ver supra, 8 y ss., e infra, 14 y 16; t. 3, op. cit., cap. VI I I , Objeto y competenci a del
acto admi ni str ati vo, 8 y 8.2; nuestr o Pr oyecto de 1964, ar t. 73, 93 i nc. 2) y ar t. 135 i nc. 2);
Br asi l , ar t. 2; Per , ar t. I V i nc. 1) ap. 4. El pr i nci pi o es uni ver sal , aunque en al gunos pa ses se
pr efi er en enfati zar l a pr opor ci onal i dad: Al emani a, Bol i vi a, Fr anci a, Gr eci a, etc.
12.5
DE LA CRUZ FERRER, JUAN, Una apr oxi maci n al contr ol de pr opor ci onal i dad del Consejo de
Estado fr ancs: el bal ance costes-benefi ci os en l as decl ar aci ones de uti l i dad pbl i ca de l a expr o-
pi aci n for zosa, REDA, 45: 71 (Madr i d, 1985); BRAI BANT, GUY, Le pr i nci pe de pr opor ti onnal i t,
op. cit., p. 297 y ss.
12.6
SCHWARTZ, Administrative Law, op. cit., 1 ed. De l as casi 700 pgi nas de texto de esa 1 ed.,
desde l a p. 199, el debi do pr oceso es centr al de l a obr a.
12.7
Ver BREBBI A, ROBERTO H., La equi dad en el der echo de daos, LL, 1997-B, 1140, VI I I .
VI -36 PARTE GENERAL
contra el soborno transnaci onal ,
8
l a carta europea de derechos y otros documentos
rati fi can su carcter i nternaci onal .
13. El anlisis de los hechos
Ya di ji mos que son arbi trari as l as normas o deci si ones que se fundan en hechos o
pruebas i nexi stentes, o carecen de una si tuaci n de hecho que l as justi fi que, etc.
A su vez y del mi smo modo que en materi a judi ci al , descal i fi ca enteramente una
deci si n o una norma el que el l a se funde en el conoci mi ento o l a ci enci a pri vada
del rgano y no en l os hechos acredi tados en el expedi ente,
1
sal vo el caso l i mi tado
del hecho evi dente y del hecho pbl i co y notori o.
2
En esa determi naci n de l a verdad materi al , o control de l os hechos deter-
mi nantes, l a si tuaci n es l a mi sma que en el control de l a di screci onal i dad y en
el de l a regul aci n: tanto l a norma general como l a norma i ndi vi dual deben
tener sustento fcti co sufi ci ente para ser razonabl es.
3
14. La bsqueda de la solucin ms razonable
El pri nci pi o de razonabi l i dad obl i ga a real i zar si empre y, en pri mer l ugar, un
cui dadoso anl i si s de l os hechos a fi n de determi nar:
a) cul es l a sol uci n ms razonabl e proporci onada, justa, equi l i brada,
etc.
1
o
b) en otra perspecti va, cul es sol uci ones resul tan desechabl es por i rrazona-
bl es.
2
El supuesto a) encontrar l a sol uci n ms razonabl e o justa nos parece
preferi bl e, pero no por el l o cabe desconocer que en l a prcti ca judi ci al y de
control admi ni strati vo l o ms frecuente ser l a apl i caci n de l a hi ptesi s b).
En efecto, en l a prcti ca el rgano de contral or frecuentemente se l i mi tar a
veri fi car si l a sol uci n a) predetermi nada normati vamente, o b) escogi da por l a
12.8
Ver tambi n nuestr os ar ts. Un cor te tr ansver sal al der echo admi ni str ati vo: l a Conven-
ci n I nter amer i cana Contr a l a Cor r upci n, LL, 1997-E, 1091; La contr ataci n admi ni str ati va
en l a Convenci n sobr e l a Lucha contr a el Cohecho de Funci onar i os Pbl i cos Extr anjer os en
l as Tr ansacci ones Comer ci al es I nter naci onal es(l ey 25.319) y en l a Convenci n I nter amer i -
cana contr a l a Cor r upci n, J A, 20-XI I -01.
13.1
T. 4, op. cit., cap. VI I , 20.1 y 20.2, pp. 26-29; WADE, H. W. R., Towards Administrative
J ustice, Ann Ar bor , 1963, p. 120 y ss; CRAI G, op. cit., cap. 13, p. 401 y ss., cap. 17, p. 535 y ss., cap.
18, p. 579 y ss.
13.2
Lo notor i o es l o conoci do por todos; ms no l o que conozca el ti tul ar del r gano en for ma
pr i vada: LPEZ NI ETO y MALLO, FRANCI SCO, El procedimiento administrativo, Bar cel ona, 1960, p.
825; CARNELLI , LORENZO, El hecho notorio, Buenos Ai r es, 1944.
13.3
Ver cap. I , 8 y ss. Par a l a pr ueba, t. 2, op. cit., cap. I .
14.1
Justa, equi tati va. Ver supra, 12 in fine, e infra, l as dos notas que si guen.
14.2
Di cho de otr a maner a, si fr ente a l os hechos del caso l a admi ni str aci n ha tomado l o que
podr a l l amar se l a sol uci n cor r ecta, o si en cambi o ha tomado tan sl o una deci si n r azona-
bl e, aunque no necesar i amente adecuada o cor r ecta: SCHWARTZ, Administrative Law, op. cit.,
pp. 600-1.
VI -37 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
admi ni straci n o el ti tul ar de un poder monopl i co o de posi ci n domi nante en el
mercado, cuando no hay norma que l a predetermi ne, consti tuye o no una sol uci n
irrazonable. Si a su jui ci o l o es, entonces deber decl arar l a i nconsti tuci onal i dad
por i rrazonabi l i dad de l a deci si n i ndi vi dual o normati va regl amentari a o
l egal , poco i mporta pues se trata de control de consti tuci onal i dad y en su conse-
cuenci a anul ar el comportami ento i nconsti tuci onal del Estado o del parti cul ar. En
cambi o, el rgano que debe resol ver no sol amente habr de pronunci arse sobre l a
i rrazonabi l i dad de l a conducta cuesti onada y modi fi carl a si l a consi dera irrazona-
ble, si no que debe aun ms, encontrar l a sol uci n ms razonable.
3
Pero esto es
una cuesti n de grado que depende si empre del caso concreto.
15. La racionalidad irracional de la burocracia
El pri nci pi o de razonabi l i dad se hace tambi n i ndi spensabl e para frenar el creci -
mi ento de normas i rrazonabl es, i rreal es, excesi vas, superfl uas, etc. que paral i zan
tanto a l os parti cul ares como a l os propi os funci onari os pbl i cos.
1
Se ha menci onado con frecuenci a que en l as admi ni straci ones pbl i cas, l ue-
go de haber creado sus propi as normas, l a tendenci a es ajustarse estri ctamen-
te a l as di sposi ci ones vi gentes, ms al l de toda consi deraci n de efi ci enci a.
2
Durante un ti empo se procur medi r el grado de efi caci a del cumpl i mi ento de l os
objeti vos pbl i cos en l as empresas y acti vi dades estatal es, pero l a tarea resul t
casi i mposi bl e frente al si mpl e cl cul o de rentabi l i dad pri vada; nunca se l l eg a
l ograr una medi ci n del grado de efecti vi dad de tal es pol ti cas pbl i cas, i mpi di en-
do el progreso de su raci onal i dad cuando el l a exi st a.
Adems se comi enzan a manejar conceptos de raci onal i dad pbl i ca y raci o-
nal i dad pri vada,
3
con l o cual se l l ega a l a raci onal i dad i rraci onal de l a burocra-
14.3
Di ce una ni ca sol uci n justa CASSAGNE, JUAN CARLOS, Derecho administrativo, t. I I ,
Buenos Ai r es, Abel edo-Per r ot, 1998, 6 ed., r efer enci as de l a nota 74, p. 116, a l a doctr i na
compar ada acer ca de l os conceptos jur di cos i ndeter mi nados. Acer ca de si el Poder Judi ci al
puede modi fi car o conver ti r el acto admi ni str ati vo i r r azonabl e o i njusto en uno r azonabl e o
justo, ver infra t. 3, op. cit., cap. XI I in fine. Otr a cuesti n es si puede o no tener , como l a
equi dad con l a cual se l a equi par a, r cter subl egal o supr al egal : BREBBI A, op. loc. cit.
15.1
Como di ce SCHWARTZ, aun exi sti endo del egaci n l egi sl ati va, no puede i nter pr etar se que l a
admi ni str aci n ha r eci bi do carte blanche: Administrative Law, op. cit., p. 154 y as , un su-
puesto de ar bi tr ar i edad normativa es cuando l a admi ni str aci n no ten a sustento sufi ci ente
par a expr esar su cr i ter i o (p. 155). Ver nuestr o l i br o La administracin paralela, op. cit., cap.
I , p. 23 y ss.
15.2
BONEO, HORACI O, que tr anscr i bi mos en Problemas del control de la Administracin Pbli-
ca en Amrica Latina, op. cit., pp. 76-77.
15.3
Op. ult. cit., pp. 80-1. Una expl i caci n ms detal l ada en WHI TE, EDUARDO, Estudi o sobr e el
r gi men l egal de l as empr esas pbl i cas l ati noamer i canas y su acci n i nter naci onal , Derecho de la
I ntegracin, 14: 155 (Buenos Ai r es, 1973): l a r aci onal i dad pbl i ca puede estar dada por l a
r egul aci n del consumo, el desar r ol l o r egi onal , l a cr eaci n de empl eo, el contr ol de sector es
estr atgi cos, etc., todo l o cual es de di f ci l o i mposi bl e medi ci n par a compar ar l a efi ci enci a
pbl i ca vs. l a pr i vada, que es de si mpl e obser vaci n pues est dada por l a r entabi l i dad de l a
empr esa. La r aci onal i dad pbl i ca puede ter mi nar entonces en l a i r r aci onal i dad, al no poder
medi r se el cumpl i mi ento de sus objeti vos y sobr e todo su costo econmi co.
VI -38 PARTE GENERAL
ci a:
4
l o ms i mportante, en muchos casos, previ si bl e pero i rrazonabl emente es
cumpl i r estri ctamente l a norma escri ta, aunque sea cl aramente i njusta, i nefi -
caz, arbi trari a, desproporci onada, i ncausada, etc., si n si qui era buscar i nterpre-
tarl a para superar esos bi ces a su val i dez consti tuci onal y supraconsti tuci onal .
El l o es una defectuosa apl i caci n del orden jur di co, pues desconoce que l os pri nci -
pi os jur di cos ti enen jerarqu a sobre l as pequeas normas o su l ectura por una
admi ni straci n tambi n pequea y mezqui na.
Pero una cosa es que el burcrata adqui era esa raci onal i dad i rraci onal y
otra que l o haga un rgano del derecho; si ocurre que para aqul Lo i mportan-
te pasa a ser l a adhesi n estrecha al regl amento, no puede sucederl e l o mi smo
a ste. El juri sta no puede caer en l a trampa burocrti ca de normas i rraci onal es
cel osa y cumpl i damente apl i cadas, si n renunci ar con el l o a su propi a cal i dad de
hombre de derecho.
5
En cual qui er caso, es cl aro que el juri sta, juez, funci onari o o tri bunal admi -
ni strati vo, no necesi ta ni debe someterse ci egamente a l a raci onal i dad i rraci o-
nal de l a norma burocrti ca: l debe apl i car el supremo pri nci pi o de derecho de
l a razonabi l i dad, por enci ma de toda norma que resul te arbi trari a por excesi va
o i rreal .
6
16. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del
derecho administrativo
Se si gue de todo l o expuesto que el mundo del derecho se encuentra ya maduro
para avanzar un paso ms en el control de l a arbi trari edad admi ni strati va, no
ya de l a que se pr oduce en ausenci a de nor ma, si no tambi n de l a que se
i nstrumenta a travs de l a norma.
Al mi smo ti empo, en l a bsqueda de l a mayor raci onal i dad posi bl e
1
para el
funci onami ento del si stema, no exi ste razn al guna para que el i ntrprete se
l i mi te a excl ui r l as opci ones ms arbi trari as, si no que tambi n debe dedi carse
a buscar acti vamente l a sol uci n ms razonabl e posi bl e a cada si tuaci n.
Si exi ste al guna sol uci n ms razonabl e para un probl ema que aquel l a que
ha escogi do l a admi ni straci n, con o si n sustento l egal o regl amentari o, esa
15.4
KLI KSBERG, BERNARDO, La r aci onal i dad i r r aci onal de l a bur ocr aci a, en su l i br o Cuestionan-
do en Administracin, Buenos Ai r es, 1973, pp. 158, 162-3 y nuestr o La administracin para-
lela, op. cit., p. 116 y ss.
15.5
Como di ce GARC A DE ENTERR A, debe dejar se atr s el pr ocedi mental i smo y l egul eyi smo
t pi ca hui da de l a r esponsabi l i dad de toda bur ocr aci a que car acter i za l a degr adaci n de l a
Justi ci a en bur ocr aci a, Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho, Ma-
dr i d, Ci vi tas, 1984, p. 110.
15.6
Son l os dos supuestos ms fr ecuentes no l os ni cos de i r r azonabi l i dad nor mati va.
16.1
Ver GELLI , Emergenci a econmi ca, i nconsti tuci onal sobr evi ni ente y control de r azonabi l i dad
en el caso Tobar, op. cit., pp. 143-55; ALLONA, El contr ol judi ci al de r azonabi l i dad en pocas de
emer genci a, op. cit., pp. 79-112.
VI -39 FUENTES SUPRANACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO
sol uci n ms razonabl e es l a que debe buscarse que i mpere judi ci al mente, por
apl i caci n di recta de l a garant a consti tuci onal del debi do proceso en senti do
sustanti vo y adjeti vo, por un pri nci pi o de justi ci a natural o como deri vaci n
razonada de todos l os pri nci pi os general es del derecho;
2
o por apl i caci n del
Tratado I nterameri cano de Derechos Humanos en cuanto recoge l a mi sma ga-
rant a del debi do proceso l egal .
3
Como se advi erte, exi sten muchos modos de aceptar l a vi genci a del pri nci pi o
de razonabi l i dad en un si stema jur di co determi nado; su ventaja para el pro-
greso del derecho se nos aparece como evi dente. A l a i nversa, dedi carse a escu-
dri ar el exacto texto de una norma cual qui era para de al l deri var su i nter-
pretaci n l i teral , a ms de contraveni r l o ms si mpl e de l a expl i caci n del l en-
guaje natural (supra, cap. I ), es una de l as for mas ms pr i mi ti vas de no cum-
pl i r con l a esenci a del derecho, que no es trabajo de tcni cos orfebres de l a
pal abra escri ta ni de l a redacci n, si no de personas i mbui das de esp ri tu de
justi ci a, corazn y senti mi entos, val or e i ntel i genci a para apl i car pri nci pi os
jur di cos superi ores a l os hechos del caso.
En suma, cabe rei terar el razonami ento del juez JACKSON de l a Corte Supre-
ma de Estados Uni dos
4
que recuerda y suscri be WADE,
5
en el senti do de que el
debi do proceso hace a l a esenci a i ndi spensabl e de l a l i bertad: l eyes severas en
l o sustanci al pueden ser soportadas si son apl i cadas razonabl e e i mparci al -
mente; y si tuvi era que optarse entre vi vi r bajo l eyes sovi ti cas, apl i cadas con
l as garant as del debi do proceso, o bajo l eyes occi dental es apl i cadas bajo el
procedi mi ento sovi ti co, ser a preferi bl e l o pri mero a l o segundo.
6
16.2
Ya SCHWARTZ destac que l a jur i spr udenci a fr ancesa de l os pr i nci pi os gener al es del
der echo se asemeja al pr i nci pi o i ngl s de l a justi ci a natur al y ambos a su vez al debi do
pr oceso l egal : French Administrative Law, op. cit., pp. 211-2. De este modo se r esuel ve al l l a
car enci a del texto expr eso del si stema nor teamer i cano y se pr oduce una apr oxi maci n a l a
sol uci n i ngl esa.
16.3
La l i sta de documentos i nter naci onal es y otr as fuentes i nter naci onal es no se agota al l ,
desde l uego.
16.4
J. JACKSON, en Shaughnessy v. United States, 345 U.S. 206 (1953), ci tado por WADE,
Administrative Law, Oxfor d, Cl ar endon Pr ess, 1982, 5 ed., cap. 13, p. 414.
16.5
WADE, op. loc. cit.
16.6
Ver supra, 7 in fine.
Captulo VI I
FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. La Constitucin
1. La evolucin de una perspectiva secular
A partir del renacimiento (que result fugaz) de la democracia, en 1960 tratamos de
jerarquizar una vez ms a la Constitucin como fuente del derecho. Enfatizamos en ese
momento el carcter de normas jurdicas operativas de las normas constitucionales, su
imperatividad, existencia de sancin en caso de incumplimiento, completitud como or-
den jurdico pleno y supremo, sin lagunas. Lo llamamos por todo ello Estructuracin
dogmtica del Estado de Derecho.
1
Destacamos el paso histrico en el mundo desde el
Estado de legalidad al Estado de constitucionalidad. Sealamos la distincin entre
normas y principios constitucionales. Esa Constitucin traa el sistema de valores de la
Constitucin norteamericana, con principal nfasis en el principio supremo de razona-
bilidad, due process of law o justicia material. Ms all de nuestras conocidas falencias
en cumplir la Constitucin, formalmente nuestro sistema funciona desde 1853 con el
esquema estadounidense. Ha sido siempre, pues, la ms importante de las fuentes.
2. El orden jurdico supraconstitucional
Esa etapa entra en un distinto carril en 1984, con el sometimiento del pas a la Conven-
cin Americana de Derechos Humanos y a la Corte I nteramericana de Derechos Huma-
nos. A partir de all
1
se despliega hasta el presente una parbola, pasando por numero-
sos hitos: el siguiente sometimiento a nuevos tratados de derechos humanos con juris-
diccin extranjera, el reconocimiento de la operatividad y supremaca de la Conven-
cin, la reforma constitucional de 1994, los tratados de integracin regional, los trata-
dos contra la corrupcin y la generalizacin de la jurisdiccin universal, extraterrito-
rial, para estas y otras violaciones al nuevo derecho universal y al viejo derecho de
gentes, ahora fortalecido, en la lucha contra los crmenes de lesa humanidad.
2
1.1
Publicado en Lecciones y Ensayos, 17: 91, Buenos Aires, 1960.
2.1
Y de los hechos histricos del descrdito militar, el restablecimiento esta vez ms durade-
ro de la democracia, la creciente presin internacional, etc. Ver supra, cap. I I , nota 4.2.
2.2
ZUPPI , ALBERTO LUI S, J urisdiccin universal para crmenes contra el derecho internacional,
Buenos Aires, Ad-Hoc, 2002 y sus referencias.
PARTE GENERAL VI I -2
Comenzamos la readaptacin escrita en 1990, postulando la operatividad y el carc-
ter de orden jurdico superior de la Convencin: en el orden de prelacin de las fuentes,
pusimos a la Convencin en primer lugar, seguida de la Constitucin. Ese primer lugar
supranacional e internacional en la jerarqua de las fuentes se fue incrementando.
Los que antes postulaban que la Constitucin era programtica ahora tienden a
jerarquizarla, pero no como tutela de los individuos sino como valladar para pretender
impedir la aplicacin del nuevo orden jurdico superior, supranacional e internacional
en cuanto es contrario a violaciones internas tanto de la Constitucin como los pactos.
Cuando antes no lamentaban la violacin de la Constitucin, ahora la toman como
emblema de territorialidad y soberana, para oponerse a la internacionalizacin de los
derechos humanos. Buscan en su texto cmo oponerse a alguna convencin. Ahora,
tardamente, estaran de acuerdo en decir que es un orden jurdico pleno, imperativo,
supremo.
3. Los valores y principios supremos
Pero ya la historia sigui su curso. Por supuesto que las normas constitucionales son
jurdicas, tienen sancin en caso de incumplimiento, etc. Pero ya no son supremas.
Estn un peldao ms abajo en la jerarqua de las fuentes. El primer nivel en las fuen-
tes, a su vez, est claramente compuesto ms de principios que de normas. Se integra
inexorablemente con los valores de todo orden jurdico, del derecho internacional, etc.
Es el momento de percibir que se produce una inevitable mutacin del modo de conocer
el derecho.
1
Los grandes valores de razonabilidad, justicia, son ahora admitidos como
supremos. Los textos normativos son as instrumentales para el logro de tales fines.
En este estadio de la evolucin de nuestro pas en el sistema jurdico universal,
pierde sentido el enfatizar la Constitucin, no porque tenga menos importancia que
antes, bien al contrario, sino porque hay algo todava ms importante que ella. Supri-
mimos, por todo ello, algunos desarrollos que empezamos en 1960 y comenzamos lenta-
mente a modificar desde 1984.
2
II. La ley
4. Ley y funcin legislativa
Mientras que el concepto de funcin legislativa apuntaba esencialmente al hecho
de que la misma era de contenido general, el concepto predominante de ley
tiende a prescindir del contenido del acto, para atenerse exclusivamente al
aspecto formal, y as es como se dice que ley es todo acto sancionado por el
Poder Legislativo de acuerdo con el procedimiento previsto por la Constitucin
3.1
Ver nuestra I ntroducci n al derecho, edicin como e-book en www.gordillo.com,
www.gordillo.com.ar
3.2
En 1961 EDUARDO GARC A DE ENTERR A escriba lo que luego pasara a formar parte de su
actual Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho, Madrid, Civitas, 1996,
reimpresin. Era una etapa histrica previa a la Constitucin espaola de 1978, pero ya de cons-
truccin democrtica y liberal. Ah ya hizo apelacin a la supremaca de los principios por sobre
las normas y rechaz la pretensin, propia del Estado de la legalidad, de un conjunto sistemtico
y cerrado de normas positivas. Tena razn, aunque en Espaa se destaque mucho, desde 1978, la
Constitucin como fuente.
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -3
a tal efecto. De este modo, se excluyen del concepto a los actos emanados de
alguna de las cmaras del Congreso, e incluso de ambas, pero no de acuerdo
con las formalidades prescritas en la Constitucin para la formacin y san-
cin de las leyes; en cambio, quedan incluidos dentro de la nocin de ley
tanto los actos legislativos de contenido estrictamente general, como los de
contenido particular (p. ej., la ley de presupuesto, o toda ley que se refiera a un
caso concreto). Como se ve, existe un cierto desajuste entre el concepto de fun-
cin legislativa y el concepto de ley, ya que esta ltima no aparecera siempre
como producto del ejercicio de la primera. Pero ambos conceptos se mantienen
con tales alcances por razones prcticas y de comodidad para el uso.
5. Clasificacin de las leyes
Las leyes se pueden clasificar en primer lugar segn emanen del Congreso de
la Nacin o de las legislaturas provinciales; las primeras pueden subclasificar-
se en: a) leyes locales y b) leyes nacionales.
Las leyes nacionales, a su vez, se subclasifican en: 1) leyes de derecho co-
mn y 2) leyes de derecho federal.
5.1. Leyes locales
Las leyes locales del Congreso de la Nacin eran aquellas que ste dictaba en
su carcter de legislatura local, es decir, para la Capital Federal: la materia a
que este tipo de leyes se refera era en general la misma a que se refieren, o
pueden referirse, las leyes provinciales; las cosas y las personas a que se apli-
can, son siempre exclusivamente aquellas que estn comprendidas en ese m-
bito territorial.
A partir de la reforma constitucional de 1994 se establece una dicotoma
que, al dar cuasi autonoma a la Ciudad de Buenos Aires, limita las facultades
del Congreso como legislatura local principalmente a los lugares donde operan
establecimientos de utilidad nacional. De ahora en ms, la nica ley que la
Nacin puede dictar para la Ciudad de Buenos Aires es la que delimita las
competencias respectivas; dentro de ella quedarn materias de exclusiva juris-
diccin nacional, caso en el cual las leyes a dictarse no sern ya locales del
Congreso de la Nacin, sino leyes nacionales de carcter federal.
5.2. Leyes nacionales
Las leyes nacionales del Congreso de la Nacin se caracterizan porque son de
aplicacin en todo el territorio de la Nacin. Se subclasifican en leyes de dere-
cho comn y leyes de derecho federal; esta subclasificacin est concebida en
razn de la materia o contenido de tales leyes. Observamos as que mientras
que la distincin entre leyes locales y nacionales est dada en razn de territo-
PARTE GENERAL VI I -4
rio, la distincin entre leyes nacionales de derecho comn y federal est dada
en cambio en razn de la materia.
5.2.1. Leyes nacionales comunes. Son leyes de derecho comn las previstas,
p. ej., en el art. 75, inc. 12 de la Constitucin argentina: el Cdigo Civil, el
Cdigo Penal, el Cdigo de Comercio, etc.
1
Estas leyes se caracterizan porque
son aplicadas por los jueces locales, es decir, por jueces de la respectiva juris-
diccin en que la cuestin se produzca. La Ciudad de Buenos Aires, en 1997, no
recibi la devolucin de sus jueces naturales por la Nacin. A pesar del exaspe-
rante dficit perpetuo del Estado nacional,
2
persiste en sobrellevar los costos
de una justicia que en verdad ya no le compete.
5.2.2. Leyes nacionales federales. Las leyes nacionales de derecho federal
3
son aquellas que hacen a la existencia y al funcionamiento de los poderes del
Estado nacional, tales como las leyes de ciudadana, servicio militar, eleccio-
nes nacionales, etc.
4
Estas leyes, a diferencia de las de derecho comn, son
aplicadas por los jueces federales, es decir, los jueces del Estado nacional, aun-
que los casos de que se trate se produzcan en el territorio de las provincias.
5
5.3. Los decretos-leyes o as llamadas leyes de los gobiernos de facto
I niciada en 1966 la Revolucin Argentina sealamos de inmediato el error
semntico y poltico de llamar leyes a los decretos-leyes del gobierno de fac-
to,
6
uso lingstico que tena una expresa voluntad legitimadora del gobier-
no. Han sido pocos los juristas que eligieron en su momento llamarlos como
corresponde (decretoley o as llamada ley) y por ello el uso cotidiano de
este pas emergente recibe pleno el deterioro de los principios. Hasta el da de
hoy encontramos libros, fallos, doctrinas, que a dcadas de terminado el ltimo
gobierno de facto, todava prosiguen con ese peligroso uso legitimador.
La reforma constitucional de 1994 en su art. 36 denosta claramente este
tipo de gobierno
7
y el cdigo de tica de los abogados les prohbe aceptar tales
cargos. Creemos que es una violacin del texto, de su espritu constitucional y
5.1
Para una enumeracin ms completa de las leyes nacionales comunes, ver YMAZ, ESTEBAN
y REY, RI CARDO, El recurso extraordinario, Buenos Aires, 1962, 2 ed., pp. 81-3.
5.2
Y, en cambio, la solvencia de la Ciudad.
5.3
La denominacin aqu mencionada ha sido utilizada por la Corte Suprema en Fallos, 187:
93, Fernndez y Sust (1940) y otros y es la seleccionada por I MAZ y REY, op. cit., p. 84.
5.4
Han sido ubicadas como leyes nacionales federales, entre otras, las siguientes: correos, tel-
grafos, pesas y medidas, moneda, aduana, bancos, puertos, distintas Comisiones Nacionales, fe-
rrocarriles, marcas de fbrica, radio y televisin, presupuesto nacional.
5.5
A su vez, hay leyes que revisten simultneamente carcter federal y local, como explican
I MAZ y REY, op. cit., p. 90 y ss.
5.6
Anlisis crtico de la ley de desarrollo, Revista de Legislacin Argentina, 2: 86 (Buenos
Aires, 1966) y en nuestro Derecho administrativo de la economa, Buenos Aires, Macchi, 1966.
5.7
GELLI , MAR A ANGLI CA, Constitucin de la Nacin Argentina. Comentada y concordada, Bue-
nos Aires, La Ley, 2003, 2 ed., pp. 316-21.
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -5
del espritu de las normas que actualmente rigen la profesin, continuar lla-
mando leyes a los actos legislativos de aquellos gobiernos de facto (1966-
1973; 1976-1983). La continuacin de un uso semntico legitimador de lo que
la Constitucin prohbe es algo que abogados, legisladores, jueces y funciona-
rios deben abandonar para hacer un correcto desempeo de su funcin en una
sociedad democrtica.
Aunque ya lo hemos dicho en el cap. I , la pertinacia del uso local contrario a
la normativa y a los juicios de valor que nos obligan internacionalmente, torna
indispensable reiterarlo. Nuestra Corte Suprema ha reconocido ms de una
vez la necesidad de cumplir los fallos y opiniones consultivas de los organismos
internacionales de aplicacin de los tratados que suscribimos (Giroldi, 1995,
Arce, 1997) y la Corte I nteramericana de Derechos Humanos tiene dicho que
Por ello, la proteccin de los derechos humanos requiere que los actos estata-
les que los afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poder
pblico, sino que estn rodeados de un conjunto de garantas enderezadas a
asegurar que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de
las cuales, acaso la ms relevante tenga que ser que las limitaciones se esta-
blezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo esta-
blecido por la Constitucin.
8
En igual sentido se pronuncia la Comisin I nte-
ramericana de Derechos Humanos: Por lo tanto, cualquier accin que afecte
los derechos bsicos debe ser prescrita por una ley aprobada por el Poder Legis-
lativo y debe ser congruente con el orden jurdico interno.
9
La CorteI DH define pues como leyes la norma jurdica de carcter general,
ceida al bien comn, emanada de los rganos legislativos constitucionalmen-
te previstos y democrticamente elegidos y elaborada segn el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados partes para la formacin de
las leyes,
10
pues El principio de legalidad, las instituciones democrticas y el
estado de derecho son inseparables;
11
es la legislatura electa y no otra la que
tiene la potestad legislativa.
12
5.8
Prr. 22 de la OC 6/96, ComisinI DH, I nforme anual, 1996, Washington, D.C., 1997, p. 65;
la bastardilla es nuestra. Las opiniones consultivas de la CorteI DH son de obligatoria aplica-
cin en el derecho interno, como lo tiene resuelto la CSJ N en Giroldi, Arce, etc. Ver nuestro
artculo La obligatoria aplicacin interna de los fallos y opiniones consultivas supranacionales,
RAP, 215: 151 (Buenos Aires, 1996). El criterio ha sido reiterado en Bramajo, Fallos, 319: 1840
(1996) cons. 8 y en Arce, LL, 1997-F, 697, con nuestra nota Los derechos humanos no son
para sino contra el Estado, reproducido en el libro Cien notas de Agustn, Buenos Aires, FDA,
1999, 76, p. 165.
5.9
Op. ult. cit., prrafo 62, p. 65; el destacado es nuestro. Ver la aclaracin de la nota anterior.
5.10
Opinin Consultiva n 6, prrafos 23 y 32.
5.11
Opinin Consultiva n 8, prrafo 24.
5.12
Opinin Consultiva n 8, 22 y 23; todo ello reiterado en el voto concurrente del represen-
tante argentino ante la CI DH, FAPPI ANO, OSCAR LUJ N, caso 10.843, Chile, 15 de octubre de 1996,
I nforme n 36/96, 31, p. 197 del I nforme de 1996 de la Comisin I nteramericana de Derechos
Humanos: el principio de la buena fe nos obliga a cumplir en el plano interno lo que sostenemos y
nos obliga en el plano interno e internacional.
PARTE GENERAL VI I -6
6. Las leyes de derecho administrativo
No es fcil ubicar en el contexto general de las leyes argentinas el lugar que
corresponde a las leyes de derecho administrativo.
Como solucin de principio se seala que el derecho administrativo es local
y que por lo tanto las leyes administrativas de la Nacin slo rigen para ella
misma y que cada provincia se dicta sus propias leyes de obras pblicas, leyes
relativas a las funcin pblica, leyes de procedimiento administrativo y de de-
recho procesal administrativo, leyes de organizacin administrativa, entida-
des autrquicas, empresas del Estado, etc.
Sin embargo, no debe olvidarse que no todo el derecho administrativo nacio-
nal es puramente local, de aplicacin slo para las provincias o la Nacin mis-
ma: hay algunas leyes administrativas que entran dentro del mbito del dere-
cho federal y que en consecuencia escapan al mbito provincial; p. ej., pueden
citarse las leyes de aduana, servicio militar, etc. Adems, existen algunas fa-
cultades que son concurrentes del Congreso Nacional y de las legislaturas loca-
les, como ser lo referente al bienestar general; pero como es obvio, esa concu-
rrencia, por razones fcticas, muy a menudo se resuelve impropiamente en
una cierta supremaca de la ley nacional. Si bien de acuerdo con el art. 31 de la
Constitucin las leyes nacionales son supremas, ello debe entenderse slo en
tanto y en cuanto hayan sido dictadas dentro de las atribuciones que la propia
Constitucin le otorga al Congreso de la Nacin; por lo dems, si no hay directa
y absoluta incompatibilidad entre la ley provincial y la ley nacional, o sea, si
no es inconciliable el ejercicio simultneo de la potestad que acuerda la ley
nacional con la que concede la ley provincial, debe mantenerse la vigencia de
la ley provincial,
1
sin perjuicio, desde luego, de mantener tambin la vigencia
de la ley nacional en cuanto ha sido dictada en el marco de sus atribuciones. La
ley provincial deber ceder ante la ley nacional cuando exista esa incompatibi-
lidad que sealamos, o cuando el ejercicio de la atribucin respectiva le est
expresamente prohibido a las provincias, o haya sido conferido por la Constitu-
cin en forma exclusiva al Gobierno de la Nacin.
2
Por lo dems, la ley de derecho administrativo no tiene ninguna caracters-
tica intrnseca que la diferencie de las dems leyes; en particular, es un error
sostener que todas las leyes administrativas son de orden pblico;
3
ellas lo
sern de acuerdo con los criterios y condiciones en que cualquier otra ley puede
ser considerada con aquel carcter.
6.1
CSJ N, Fallos, 3: 131, Mendoza y hermano, 1865.
6.2
Fallo citado en la nota anterior. Ampliar en VI LLEGAS BASAVI LBASO, BENJ AM N, Derecho admi-
nistrativo, t. V, Buenos Aires, TEA, 1949-1956, p. 124 y ss.
6.3
Ampliar en MARI ENHOFF, MI GUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I , Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1965, pp. 219-20; AGUI AR, HENOCH D., Hechos y actos jurdicos en la doctrina y en
la ley, t. I I , Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1950, p. 26 y ss.
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -7
7. mbito de la ley frente a la administracin
El Congreso puede legislar sobre todas y cualquiera de las actividades realiza-
das por el Poder Ejecutivo,
1
sin otra limitacin que la de que la ley establezca
una regulacin razonable. Salvo ese lmite, que es por otra parte comn a to-
das las leyes del Congreso, ste puede dictar normas para cualquier funcin
realizada por la administracin: puede legislar sobre la funcin pblica y el
servicio civil, sobre la organizacin y el funcionamiento administrativo inter-
no, sobre cualquiera de los actos que dicte la administracin, incluso los as
llamados actos de gobierno.
2
Por ello, si bien existe una zona de reserva legislativa, en el sentido de que
en ciertas materias slo el Congreso puede estatuir y en ningn caso (ni siquie-
ra por delegacin) la administracin, no existe en cambio en el derecho latino-
americano un principio inverso de que pueda haber zona alguna de la activi-
dad administrativa reservada a ella y exenta de la regulacin legislativa.
3
La
zona de reserva de la administracin carece de todo fundamento constitucio-
nal, mucho menos en la Constitucin de 1994 y resulta sorprendente ver como
distinguidos autores enuncian una concepcin cesarista en un pas donde no
nos ha faltado nunca nuestra cuota generosa de csares. Hasta hay auto-
res que la visten de doctrina garantista de los derechos individuales. Cuesta
entenderlo, pero as es. Todo tiene su origen en un autor dado a las afirma-
ciones axiomticas ex-ctedra que la tom no de otros sistemas constitucio-
nales como el nuestro, sino de la Constitucin francesa de 1958. Ella introdujo
hace medio siglo una reforma expresa y muy marcada en el punto, establecien-
do que el Parlamento slo puede legislar en los puntos que taxativamente le
indica la Constitucin y que todo lo dems queda librado a la potestad regla-
mentaria del Poder Ejecutivo.
Esto constituye una exacerbacin de las facultades reglamentarias del Eje-
cutivo y de hecho una destruccin del Parlamento, que nada tiene ver con nues-
tro sistema constitucional, pero existen ya demasiados autores nuestros que, a
partir de un ilustre adelantado, intentan adoptar esa reparticin de funciones.
Es franca y ostensiblemente inconstitucional la tesis de que la administracin
pudiera tener facultades o actividades exentas de regulacin legislativa: de
all la necesidad de advertir expresamente acerca del punto y recordar que
7.1
Se trata, desde luego, del antiguo principio de legalidad o sometimiento de la administra-
cin a la ley, que entre otros explica GARC A DE ENTERR A, Revolucin francesa y administracin
contempornea, Madrid, Taurus, 1981.
7.2
Ver su crtica infra, t. 2, op. cit., cap. VI I .
7.3
Encontramos la opinin contraria en CASSAGNE, J UAN CARLOS, Derecho administrativo, t. 1,
Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, 6 ed., p. 145 y sus referencias de la nota 67; COVI ELLO, PEDRO
J OS J ORGE, La denominada zona de reserva de la administracin y el principio de la legalidad
administrativa, RDA, 21-23: 109 (Buenos Aires) y en el libro colectivo Homenaje al Dr. Miguel S.
Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1997, cap. I .
PARTE GENERAL VI I -8
todo lo que es materia administrativa puede ser regulado por el Congreso, con
la nica salvedad de que tal regulacin no sea irrazonable. En particular, no
creemos que se adecue a nuestro sistema constitucional la tesis de acuerdo con
la cual el Congreso no podra legislar sobre algunos aspectos de la actividad
administrativa, o lo que es lo mismo, que en tales materias slo la administra-
cin podra dictar normas generales, pero no el Congreso.
Esta opinin ha sido emitida, p. ej., con relacin a los denominados actos de
gobierno, dicindose que ciertos actos del Poder Ejecutivo no estaran sujetos
a regulacin legislativa
4
y tambin con relacin a ciertos aspectos internos de
la actividad administrativa, sostenindose que lo referente a la organizacin
administrativa, al estatuto del personal civil de la administracin, al procedi-
miento administrativo, etc., no puede ser regulado por ley sino que debe serlo
por reglamento autnomo.
5
Estos criterios, como decimos, no se ajustan en nuestro concepto al ordena-
miento positivo actual ni tampoco al sistema constitucional que nos rige.
7.1. La regulacin legislativa de la actividad administrativa
Por de pronto, es de advertir cmo ya la ley ha regulado numerosos aspectos de
la organizacin y funcionamiento administrativo, sin que hasta la fecha tribu-
nal alguno haya pronunciado su inconstitucionalidad por tal causa.
En lo que hace a la organizacin administrativa, ha existido siempre y exis-
te tambin actualmente una ley de ministerios, que regula la organizacin,
funcionamiento, competencia, etc., de los ministerios y secretaras de Estado:
la ley de administracin financiera y control del sector pblico nacional;
6
las
numerosas leyes que organizan determinadas oficinas internas de la adminis-
tracin nacional (ley de aduanas, de impuestos, etc.).
En ltima instancia, si se considera que la Constitucin otorga expresamen-
te al Congreso la atribucin de dictar la ley de presupuesto, que en esencia es
un ordenamiento administrativo de la actividad administrativa disponiendo
qu oficinas existirn o no, qu cargos habr, etc., no pareciera que pudiera
congruentemente negarse la atribucin parlamentaria de regular en aspecto
alguno la organizacin administrativa. Con las nuevas tcnicas del presupues-
to por programa, este principio se afianza aun ms en cuanto al alcance de la
normacin parlamentaria.
7.4
DI EZ, MANUEL MAR A, El acto administrativo, Buenos Aires, TEA, 1961, 2 ed., pp. 528-9;
CARR DE MALBERG, R., Teora general del Estado, Mxico, 1948, p. 483, etc.
7.5
MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 243 y ss. Ha hecho frondosa escuela. Entre sus innmeros segui-
dores cabe anotar, recientemente, MERTEHI KI AN, EDUARDO, El J efe de Gabinete, RDA, 19/20: 421
(Buenos Aires, 1995), especialmente pp. 434-6: tantas son las citas que puede hacer en apoyo de
esta tesis, que ni este inteligente autor se ve necesitado de advertir que ella, para algunos, es
palmariamente inconstitucional.
7.6
Ley 24.156.
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -9
En lo que hace al estatuto del personal civil de la administracin pblica
nacional y a la regulacin y limitacin de la atribucin presidencial de nom-
brar y remover a sus agentes (art. 99 incs. 13 y 19 y art. 100 inc. 3 de la
Constitucin), ya existe ese estatuto, por lo que de hecho tambin ha sido ejer-
cida la respectiva atribucin reguladora del poder legislativo.
En lo que hace al procedimiento administrativo, ya desde 1900 existe la ley
3952 (que regula el procedimiento de la reclamacin administrativa previa a
seguirse ante el Poder Ejecutivo), complementada con la ley 11.634 y cabe agre-
gar despus el decreto-ley 19.549/72, que regula ntegramente el procedimien-
to administrativo dejando un margen reglamentario, sub legal, a la adminis-
tracin. Adems existen numerosas leyes que fijan y regulan determinados
procedimientos administrativos (procedimiento impositivo, aduanero, de pa-
tentes y marcas, etc.), fijando procedimientos, autoridad de aplicacin, plazos,
trmites, etc.
7.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno
Lo mismo ocurre con los llamados actos de gobierno o actos polticos,
institucionales, etc.: todos los actos del Poder Ejecutivo, incluso los dictados
en ejercicio de una atribucin otorgada en forma directa e inmediata por una
disposicin constitucional expresa, estn sujetos a regulacin legislativa. Si
esta materia pudo dar lugar a distintas opiniones en el anterior texto constitu-
cional, ello no parece ya posible ante la fuerte limitacin de la facultad regla-
mentaria que impone la nueva Constitucin de 1994, tanto en su texto como en
su espritu.
Ello se puede ver con algunos ejemplos:
El indulto. Dice el inc. 5 del art. 99 que el Presidente de la Nacin puede
indultar o conmutar las penas por delitos sujetos a la jurisdiccin federal, pre-
vio informe del tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusacin por
la Cmara de Diputados.
Pues bien: cuando los tribunales tratan algn caso de indulto, interpretan el
significado de los trminos pena, delito, jurisdiccin federal y aplican di-
cha disposiciones en base a la legislacin. Y no es inconstitucional ni en modo
alguno inaplicable el Cdigo Penal cuando establece qu son los delitos y las
penas, o la ley 48 cuando define qu es la jurisdiccin federal.
No creemos que pueda decirse que esto es materia vedada al Congreso, que
escapa a su competencia legislar acerca de estas facultades del Poder Ejecuti-
vo y que ste pueda ex novo y ex inventione ponerse en cada caso a determinar
discrecionalmente qu es delito, qu es pena, qu es jurisdiccin federal.
7
7.7
Aun ZAFFARONI , EUGENI O RAL y otros, Derecho Penal. Parte General, Buenos Aires, EDI AR,
2000, 59, I I I , pp. 49-50, que sigue la antigua nocin de acto de gobierno y considera que no
puede ser una actividad reglada.
PARTE GENERAL VI I -10
Veamos el caso del inc. 7 del art. 99: el Poder Ejecutivo nombra y remueve
a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con
acuerdo del Senado. Aqu tambin el Poder Ejecutivo y los tribunales deben
recurrir a la ley de servicio exterior de la Nacin para saber qu es un minis-
tro plenipotenciario y qu es un encargado de negocios; esa ley no es incons-
titucional, ni puede el Poder Ejecutivo o el tribunal
8
interpretar, contra lo que
dispone el Congreso, qu es un ministro plenipotenciario o un encargado de
negocios en el sentido de la Constitucin.
Segn el inc. 13 del mismo art. 99 el Poder Ejecutivo provee los empleos
militares de la Nacin: con acuerdo del Senado, en la concesin de los empleos
o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas. Es obvio sealar que
la determinacin de qu es empleos, grados, oficiales superiores, no est
conferida al Poder Ejecutivo, sino a la ley; de donde, nuevamente, surge que el
hecho de que la Constitucin haya dado en forma directa una facultad deter-
minada al Poder Ejecutivo no significa que la misma no est tambin sujeta a
la legislacin.
9
Lo mismo ocurre con la designacin de magistrados judiciales: el decreto-ley
1.285/58 regula la atribucin respectiva, fijando las condiciones requeridas para
ser designado juez, limitando de tal modo la facultad del Poder Ejecutivo de
dictar el acto de nombramiento. I ncluso el nombramiento de los magistrados
de la Corte Suprema de J usticia de la Nacin, al cual no se aplica el citado
decreto-ley,
10
no est, en nuestra opinin, exento de regulacin legislativa.
Pinsese p. ej. en la hiptesis de que una ley prohiba ser miembro de la Corte
Suprema a las personas que hayan sido declaradas traidores a la patria: evi-
dentemente, tal impedimento no est previsto expresamente en la Constitu-
cin, pero ello no quita que el legislador est facultado sin duda alguna para
establecer esa restriccin. No se trata tampoco de una distincin de requisitos
positivos o negativos: el criterio para analizar la constitucionalidad de la ley es
siempre el de la razonabilidad y el de si altera o no el requisito que la Constitu-
cin pueda haber fijado. Si la ley exige que los miembros del tribunal deben
saber leer y escribir, no creemos que pueda discutirse seriamente la validez de
la ley; en cambio, una ley que exigiera el conocimiento de varios idiomas, sera
s inconstitucional, pero ello en virtud de que es irrazonable creer que el crite-
rio jurdico depende de la informacin a que se tiene acceso; la inconstituciona-
lidad de la ley surge pues de su irrazonabilidad, no de que agregue un requisito
a los que establece la Constitucin. Tambin los requisitos concretos que la
Constitucin fija en este caso son susceptibles de regulacin legislativa, e in-
7.8
No coincidimos por ello con GELLI , op. cit., p. 716, cuando sostiene que esta competencia
est exenta del control jurisdiccional.
7.9
En tal sentido recuerda GELLI , op. cit., pp. 721-2, la regulacin legal de estas atribuciones
por el Cdigo de J usticia Militar aprobado por ley del Congreso de la Nacin.
7.10
CSJ N, Bianchi y Cia., Fallos, 248: 398 (1960).
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -11
cluso en algunos casos estn indirectamente legislados. Sabemos que tales re-
quisitos son: a) ser abogado de la Nacin con ocho aos de ejercicio; b) tener las
calidades requeridas para ser senador, a saber: edad de treinta aos; c) haber
sido seis aos ciudadano; d) disfrutar de una renta anual de dos mil pesos
fuertes o de una entrada equivalente; e) ser natural de la provincia que lo
elige, o con dos aos de residencia inmediata en ella.
11
Cuando el P. E. debe
proponer un nombramiento de magistrado de la Corte Suprema y el tribunal
considerar su validez, tendrn que determinar qu es un abogado, para aplicar
la norma constitucional que lo exige. Parece obvio sealar que al efecto debe-
rn atender a lo que hayan dispuesto las leyes respectivas; no podra pretenderse
que una ley que establezca la organizacin universitaria y directa o indirecta-
mente disponga qu se requiere para ser abogado, fuera inconstitucional. En
otros trminos, el Congreso pudo perfectamente reglamentar esa norma cons-
titucional, legislando qu es el ttulo de abogado en nuestro pas y tanto el P.
E. como los tribunales estn obligados a acatar esa norma legislativa. Si la ley
dice que puede expedir ttulo profesional de abogado una universidad privada,
no podra el tribunal negarle ese carcter; e inversamente, si la ley dijera que
las universidades privadas no pueden expedir tales ttulos, o que ellos no son
el ttulo a que se refiere la Constitucin, no podra el Poder Ejecutivo nombrar
un magistrado que contara slo con un ttulo expedido por una tal universidad;
si la ley establece que el ttulo de abogado requiere nueva habilitacin cada
determinado nmero de aos y que tal habilitacin es necesaria para la prime-
ra designacin como juez, el abogado que no tenga ttulo habilitante no podra
ser designado en el cargo respectivo. El hecho de que la Constitucin haya
reglado esta facultad del P. E., no implica de ninguna manera, segn se advier-
te, que el Poder Legislativo no pueda seguir legislando sobre el punto.
Lo mismo puede decirse del requisito de tener ocho aos de ejercicio de la
profesin; no podra considerarse que fuera ajeno a la competencia legislativa
reglamentar qu debe entenderse por ejercicio de la profesin. Si el Congreso
dispusiera, v. gr., que para poder considerar que una persona ejerce la profe-
sin de abogado es necesario que la misma est inscripta y habilitada actual-
mente en la matrcula profesional respectiva, o haya desempeado un cargo
que requiera tal ttulo, tal ley sera perfectamente constitucional y no podra el
Poder Ejecutivo designar con acuerdo del Senado a un magistrado que como
abogado nunca estuvo inscripto en la matrcula ni desempe un tal cargo; ni
podran los tribunales convalidar un tal nombramiento. I gual cosa correspon-
der decir de una ley que disponga que los ocho aos de ejercicio de la profesin
deben ser continuos y que en caso de ser discontinuos slo se computar el
tiempo de ejercicio efectivo, etc.
7.11
Este requisito debe aqu entenderse como que debe ser natural del pas, o con dos aos
de residencia inmediata en l; en cuanto al anterior, ha sufrido un desuetudo evidente.
PARTE GENERAL VI I -12
La Constitucin exige tambin que el magistrado de la Corte Suprema tenga
treinta aos de edad. Y los aos de los miembros de la CSJ N tambin deben
contarse de acuerdo con el Cdigo Civil: si ste dijera que la edad se cuenta
desde el nacimiento, no podra nadie decir que tal ley es inconstitucional o
inaplicable al presente caso y que el Poder Ejecutivo pueda contar la edad de
los magistrados que designa desde el momento de la gestacin, o con posterio-
ridad al nacimiento. Y a la inversa, si el Cdigo Civil dijera que la edad se
cuenta desde la gestacin, no podra afirmarse que eso es inconstitucional, a
menos que se diga que es irrazonable, con lo que nuevamente entramos en la
teora general y escapamos de toda teora especial de gobierno.
La Constitucin dice tambin que deben haber sido seis aos ciudadanos de la
Nacin. Hay en el pas leyes dictadas por el Congreso diciendo qu debe entender-
se por ciudadano de la Nacin, formas de obtener la ciudadana, etc.
No puede, aqu tampoco, entenderse que el Congreso no pueda legislar tal ma-
teria tambin con referencia a los miembros de la Corte Suprema. Si de acuerdo
con las leyes del pas Fulano de Tal no es ciudadano argentino, no vemos cmo el
Poder Ejecutivo podra invocar la Constitucin, para decir que a su criterio, inde-
pendiente de regulacin legislativa, Fulano de Tal s es argentino y que por lo
tanto lo nombra como magistrado de la Corte Suprema. Si la ley adopta el ius
solis, no podran el Poder Ejecutivo o el tribunal entender que debe aplicarse, por
ejecucin directa de la Constitucin, el ius sanguinis; parece de ello resultar que
no es dable afirmar que estos actos del Poder Ejecutivo estn sujetos slo a la
Constitucin.
Si una ley estableciera la equivalencia de los pesos fuertes de que habla la
Constitucin a la moneda actual y dispusiera de tal forma cul es actualmente la
renta anual que se requiere para ser nombrado miembro de la Corte Suprema,
tampoco aqu tal ley es inconstitucional, ni puede el Poder Ejecutivo decirlo o
admitirlo el tribunal, que no obstante que el Congreso ha decidido que una renta
de dos mil pesos fuertes equivale, v. gr., a seis u ocho mil pesos, l puede consi-
derar que la ley es en ese aspecto violatoria de las disposiciones constitucionales
respectivas y que una renta anual de dos mil pesos fuertes equivale a diez o quince
mil pesos [] Eso sera una invasin de poderes, una extralimitacin de faculta-
des del Poder Ejecutivo, que el juez no puede dejar de sancionar con la nulidad del
acto.
7.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administracin a la ley
En definitiva, todo esto nos demuestra:
Que de hecho existe ya toda una legislacin que necesariamente se aplica en
una y otra oportunidad a las facultades concedidas directamente por la Cons-
titucin al Poder Ejecutivo, sin que nunca se haya cuestionado su constitucio-
nalidad, ni, confiamos, nunca se llegue a cuestionar; por lo que debe notarse
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -13
que estas facultades estn al presente sujetas a legislacin; con lo que el concep-
to sealado no responde al contenido de la jurisprudencia y de la legislacin
imperante.
Que el Congreso tiene todava un amplio margen para legislar acerca de las
facultades que la Constitucin le confiere directamente al Poder Ejecutivo
Nacional; que todas esas posibles leyes que hemos reseado no podran bajo
ningn aspecto ser consideradas como que exceden la competencia constitucio-
nal del Congreso.
En verdad, en todo esto se ha cometido una confusin. Se ha advertido que
la Constitucin confiere cierta libertad al Poder Ejecutivo; se ha pensado en-
tonces en la posibilidad de que una ley lo ate totalmente, no dejndole ninguna
libertad de accin; y se ha concluido en que tal ley sera inconstitucional: sobre
eso se ha construido la idea de los actos de gobierno.
Repetimos, ello importa una confusin: el que una ley de ese tipo sea incons-
titucional deriva simplemente de que reglamenta irrazonablemente la Consti-
tucin; su vicio, en consecuencia, se basa en los principios generales aplicables
a cualquier ley del Congreso y no a teora especial alguna de gobierno, acto
institucional, reserva de poderes, privilegio ejecutivo, etc.
Y ello es el criterio de acuerdo al cual debe encararse el problema todo de la
reglamentacin legislativa de facultades del Poder Ejecutivo: tal legislacin
ser constitucional siempre que no modifique ni altere ninguna disposicin
constitucional expresa, ni sea de otro modo irrazonable.
En tal sentido, seala HUBER que el legislador tiene a su mano la decisin
acerca de si dar discrecionalidad a los rganos supremos de la administracin
para actuar sobre las cuestiones que estime fundamentales a la existencia del
pas, o si en cambio los sujetar a regulacin legal.
12
NAWI ASKY por su parte indica: ciertamente que su actividad est sujeta, en
todas estas direcciones, a las leyes existentes y aade que a lo sumo podra
encontrarse una ausencia de leyes detalladas sobre ciertos actos del Poder Eje-
cutivo: ausencia que est derivada de la poltica legislativa, nada ms.
13
En
igual sentido expresa WOLFF que el gobierno no es actividad libre de la legisla-
cin, sino sometida a ella y que si el Poder Ejecutivo o Gobierno puede jurdica-
mente tener alguna libertad para actuar, ello es slo gracias a que su influen-
cia en el Parlamento le permite obtenerla en algunos casos.
14
Por ello, cuando se deba analizar alguna facultad reglada o discrecional con-
cedida al Poder Ejecutivo en forma directa e inmediata por una disposicin
7.12
Ver HUBER, ERNST R., Wirtschaftsverwaltungsrecht, t. I I , Stuttgart, Tbingen, 1935, 2
ed., p. 656.
7.13
Ver NAWI ASKY, HANS, Allgemeine Staatslehre, t. 2, Staatsgesellschaftslehre, Einsiedeln, 1955,
pp. 16-7.
7.14
WOLFF, HANS J ., Verwaltungsrecht I , Munich, Beck, 1971, 8 ed., p. 81 y ss., 77 y ss., 329 y ss.
Para los aspectos polticos de la cuestin, ver infra, t. 2, op. cit., cap. VI I I .
PARTE GENERAL VI I -14
constitucional expresa, debe partirse del principio de que tal facultad no est
libre de regulacin legislativa: que no se trata de actividades en un plano de
igualdad con la ley, sino de subordinacin; y que el sentido e intencin constitu-
cional no es que el Poder Ejecutivo se transforme en su propio legislador.
El principio, pues, es que tal facultad est sometida a las leyes. Por lo tanto
las leyes que al respecto se dicten estn dentro de la competencia constitucio-
nal del Congreso y su posible inconstitucionalidad se rige por los principios
generales, no por regla alguna relativa a la administracin pblica: ella no
tiene fueros ni privilegios frente al Congreso. La inconstitucionalidad podr
derivar de que la norma modifique algn requisito constitucional, lo interprete
irrazonablemente, altere los derechos individuales de los habitantes, trasgre-
da tratados internacionales, etc., pero no de que legisle sobre la actividad del
PE en ciertos y determinados asuntos de gobierno o de administracin inter-
na, zona de reserva, de exclusin, liberada o lo que fuere.
Nada puede escapar a la ley del Congreso de la Nacin, por lo que hace a la
administracin pblica. Eso, al menos, en un sistema democrtico de derecho.
8. La administracin frente a la ley inconstitucional
Por lo que hace a la aplicacin de la gradacin jerrquica Constitucin-ley por
parte del Poder Ejecutivo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido
desde siempre lo siguiente:
1) Que es evidente que el Poder Ejecutivo no puede ni derogar las leyes ni
declarar su inconstitucionalidad.
2) Que es igualmente evidente que el Poder Ejecutivo est obligado a eje-
cutar y cumplir las leyes.
3) Que, sin embargo, tambin el Poder Ejecutivo tiene la facultad como
todo sujeto de derecho pblico o privado y la obligacin como rgano de la Cons-
titucin, de examinar la validez de las normas legales frente a la Constitucin.
Pues es obvio que si las leyes del Congreso son obligatorias y tienen un exten-
dido mbito de validez, las normas de la Constitucin Nacional son de superior
jerarqua y su mbito de validez (temporal, espacial, material y personal) es el
mbito de validez del derecho argentino en su totalidad. Su acatamiento es
obligatorio para los sbditos y todos los rganos del Estado.
Es patente, por tanto, que el Poder Ejecutivo puede y debe examinar la
validez de la ley; y si considera que ella es inconstitucional puede [...] adoptar
cualquiera de las siguientes actitudes: a) Ejercer [...] el derecho de veto. b)
Plantear su inconstitucionalidad ante el Poder J udicial de la Nacin en los
casos y bajo los procedimientos judiciales establecidos. c) Promover su deroga-
cin ante el Congreso de la Nacin.
Todo lo dicho en los puntos b) y c) anteriores se entiende sin perjuicio de la
inexcusable obligacin del Poder Ejecutivo de cumplir y ejecutar la ley mien-
FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -15
tras se realizan esos procedimientos (C.N., arts. 1 y 31).
1
En consecuencia, si
el Congreso dicta una ley inconstitucional, no puede el Poder Ejecutivo apar-
tarse de ella y ejecutar directamente la Constitucin, sino que debe adoptar
algunas de las tres actitudes indicadas; esta es la tesis dominante.
2
Esta construccin del necesario sometimiento de la administracin a la ley,
debe hoy en da interpretarse en forma extensiva a las clusulas de los conve-
nios internacionales de derechos humanos.
III. Los reglamentos
9. Concepto y clasificacin de los reglamentos
9.1. I ntroduccin
Por aplicacin del principio de la separacin de los poderes, el dictado de nor-
mas generales corresponde por principio al Congreso y no al Poder Ejecutivo;
menos aun a sus rganos dependientes
1
dentro de la administracin central.
Por ello la facultad del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos debe enten-
derse siempre con reservas:
2
no es una facultad que le pertenece como princi-
pio, jure propio, sino como excepcin, salvo el supuesto del art. 42; en ningn
caso le corresponde a los Ministros o Secretarios de Estado.
La Constitucin de 1994 ha intentado limitarlos aun ms, al menos en dos
de sus especies (reglamentos delegados y de necesidad y urgencia), aunque
todava no se advierte en la prctica la disminucin de la existencia y vigencia
de estas normas. Ello se debe a algunos caracteres y problemas generales que
son comunes a toda la actividad reglamentaria en cualquier pas del mundo
pero se incrementan entre nosotros so capa de emergencia. El reglamento es
una fuente perniciosa de ilegalidad e injusticia, como veremos.
Debe advertirse liminarmente, con todo, que los juicios de valor y las inter-
pretaciones constitucionales son extremadamente divergentes. Hay quienes
postulan un acercamiento al rgimen parlamentario y quienes, a la inversa,
consideran que nuestro sistema constitucional es, incluso despus de la refor-
8.1
Dictmenes, 72:137 (5/I I /60); 67:189 (22/XI I /58); 64:100 (19/I I /58).
8.2
Expusimos la opinin contraria en I ntroduccin al derecho administrativo, Buenos Aires,
Perrot, 1962, 1 ed., p. 64 y ss. y en Estudios de derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot,
1963, p. 70; posteriormente la han adoptado BI DART CAMPOS, GERMN J OS, Derecho constitucional,
Buenos Aires, 1964, p. 271; MARI ENHOFF, op. cit., t. I , p. 297. Con posterioridad a estos autores
advertimos el uso cesarista de la postulacin que habamos hecho en 1962 y que diera lugar a la
adhesin mencionada a nuestra crtica. Hubimos pues de retractarnos. El tiempo no hace sino
ratificar la sabidura que anim al criterio tradicional de la Procuracin del Tesoro de la Nacin.
9.1
Salvo el caso de los organismos independientes de contralor previstos por el art. 42 de la
Constitucin.
9.2
Como seala GELLI , op. cit., p. 693, Existe una diferencia sustancial entre la reglamen-
tacin de derechos que dispone el Poder Legislativo, sancionando leyes [...] y la reglamenta-
cin ejecutiva que completa los pormenores de la ley para ponerlas en ejecucin.
PARTE GENERAL VI I -16
ma de 1994, hiperpresidencialista,
3
donde el Presidente colegisla. Las solu-
ciones concretas habrn luego de diferir, por inexorable consecuencia.
9.2. Concepto
Un reglamento es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la fun-
cin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa.
4
Es una declaracin, o sea una manifestacin o declaracin de voluntad, co-
nocimiento o juicio. De esta forma distinguimos el acto (en este caso el acto
reglamentario) del mero hecho administrativo que es tan slo la actuacin
material de un rgano administrativo.
Unilateral, por oposicin a bilateral. Se dice que un acto es bilateral y parti-
cularmente un contrato, cuando es el resultado de una declaracin de voluntad
comn entre dos o ms partes, destinada a reglar sus derechos. En el acto
unilateral falta esa declaracin de voluntad comn y es por el contrario una
sola parte, en este caso la administracin, la que expresa su voluntad, llamada
por ello unilateral.
Dictado en ejercicio de la funcin administrativa. De acuerdo al concepto de
funcin administrativa dado ms adelante, sta es toda la actividad realizada
por los rganos administrativos y la actividad realizada por los rganos legis-
lativos y judiciales excluidas sus respectivas funciones especficas. Por lo tan-
to, puede haber reglamentos dictados por los rganos administrativos y tam-
bin, en sus respectivos campos de actuacin, por los rganos legislativos y
9.3
BARRA, RODOLFO CARLOS, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Principios. Fuentes,
Buenos Aires, baco, 2002, p. 571.
9.4
Para la construccin de este concepto, en general, ver infra, cap. X; en particular, t. 3, El acto
administrativo, op. cit., caps. I a V. En general, sobre el rgimen y los problemas de los reglamen-
tos en el derecho comparado, ampliar en GARC A DE ENTERR A, Legislacin delegada, potestad regla-
mentaria y control judicial, Madrid, Tecnos, 1970; ORTI Z, EDUARDO, La potestad reglamentaria en
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FUENTES NACI ONALES DEL DERECHO ADMI NI STRATI VO VI I -17
judiciales: en estos dos ltimos casos los reglamentos se referirn exclusiva-
mente al funcionamiento y organizacin interna de estos poderes.
Tambin existen reglamentos de las autoridades administrativas indepen-
dientes, en particular los rganos de contralor de los servicios pblicos privati-
zados en forma monoplica a que se refiere el art. 42 de la Constitucin de
1994. A veces se utiliza tambin la expresin reglamento para referirse a las
normas tcnicas o jurdicas que rigen la relacin de los concesionarios con los
usuarios.
Que produce efectos jurdicos. Esto es fundamental, pues si se trata de una
mera declaracin lrica, desprovista de efectos o consecuencias jurdicas (crear
derechos y obligaciones) no parecera propio incluirla dentro del concepto jur-
dico formal de reglamento.
Generales. Aqu est dada la distincin, que en otra parte desarrollamos,
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entre el reglamento y el acto administrativo. El acto administrativo se caracte-
riza por ser un acto que produce efectos jurdicos individuales, particulares, en
un caso concreto; el reglamento, en cambio, por producirlos en forma genrica,
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