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Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p.

01-404, 2010 163


A REALIZAO DA DEMOCRACIA ATRAVS DA PARTICIPAO
NAS POLTICAS PBLICAS: A AFIRMAO DEMOCRTICA DO
PROGRAMA NACIONAL DE DIREITO HUMANOS (PNDH-3)
Jeferson Dytz Marin
*
Marina Bertarello
**
Sumrio I A Participao Democrtica nas Polticas Pblicas: a ga-
rantia de acesso s decises pblicas II Aes Programticas do
PNDH-3 para a garantia de participao e controle social das polticas
pblicas em Direitos Humanos: a concretude da participao demo-
crtica Consideraes Finais Referncias Bibliogrficas
Resumo: A democracia representa, justamente, o fato de que cada cidado tem um
poder de deciso acerca das polticas pblicas, um poder de ao na esfera pblica.
preciso reconhecer que todos tm o direito de participar na vida democrtica do pas e,
especialmente, as decises acerca das polticas pblicas devem ser tomadas de forma
to aberta e to prxima do cidado quanto possvel, concretizando a participao como
elemento fundamental da democracia. Por isso, o Programa Nacional de Direitos Huma-
nos (PNDH-3) representa um instrumento na afirmao democrtica dos Direitos Huma-
nos, haja vista possibilitar uma interao democrtica com a sociedade civil, a fim de
assegurar a participao e o controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos.
Palavras-chave: Democracia; Polticas Pblicas; Participao; Programa Nacional de
Direitos Humanos (PNDH-3).
Abstract: Democracy is precisely the fact that every citizen has a power to take decisions
about public policy, a power to act in the public sphere. Recognize that everyone has
the right to participate in the democratic life of the country, and especially the decisions
about public policy should be taken as openly and as closely as possible to the citizen,
fulfilling participation as a fundamental element of democracy. Therefore, the National
Program for Human Rights (PNDH-3) represents a tool in the democratic affirmation of
human rights, considering a possible interaction with democratic civil society in order
to ensure participation and social control of public policies on Human Rights .
Keywords: Democracy; Public Policy; Participation; National Program for Human Rights
(PNDH-3).
Introduo
evidente que a melhor forma de governo aquela na qual todo homem,
seja ele quem for, pode agir da melhor maneira e viver feliz.
Aristteles
1
*
Advogado. Professor da Universidade de Caxias do Sul - UCS. Doutorando em Direito - UNISINOS
(RS). Mestre em Direito - UNISC (RS). Membro da Academia Brasileira de Direito Processual. Autor da
srie Jurisdio e Processo, pela Editora Juru, de Curitiba. E-mail: jmarin271@hotmail.com
**
Advogada. Mestranda em Direito Pblico pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS/
RS). Bolsista CAPES-PROSUP. E-mail: mari.ber@ibest.com.br
1
ARISTTELES. Poltica. Traduzido por Pedro Constantin Tolens. 5.ed. So Paulo: Martin Claret, 2010, p. 236.

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A democracia necessita da participao para se efetivar, uma vez que o
prprio princpio democrtico implica participao nos processos de deciso, pois
no h como se negar que a democracia desloca o poder para o povo, sendo que o
cidado tem o direito de participar ativamente das decises acerca das polticas
pblicas, sob pena de estar-se difundindo uma democracia meramente retrica.
A relao entre os Direitos Humanos e a participao democrtica
constitutiva, pois a fruio dos Direitos Humanos no ocorre fora da participao
democrtica, independentemente do fato de estarem consagrados na Constituio
Federal, sem a ao no espao pblico no h efetividade dos Direitos Humanos,
mas sim mera declarao em textos legais.
A afirmao democrtica dos Direitos Humanos fundamental para o
respectivo gozo, por isso o Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, que institui
o terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos, tendo como discurso o reafirmar
da democracia impulsionado pelos Direitos Humanos, atravs da interao
democrtica com a sociedade civil e da garantia da participao e do controle social
das polticas pblicas em Direitos Humanos, contribui para a afirmao democrtica.
I A Participao Democrtica nas Polticas Pblicas: a garantia de acesso s
decises pblicas
A palavra democracia deriva do grego demos (povo) e kratos (poder), o que
significa identificar a democracia como o poder do povo, tanto assim que para os
antigos, o vocbulo democracia significa o poder do dmos e no como se observa
atualmente o poder dos representantes do dmos
2
, ou seja, a democracia representa um
poder que emana do povo, no um poder inerte, mas um poder ativo exercido pelo povo.
Por isso, a democracia define-se, no como a criao poltica da sociedade,
mas como a penetrao do maior nmero de atores sociais individuais e coletivos,
no campo das decises
3
, j que to somente os mecanismos democrticos
representativos no definem a democracia como o poder do povo, mas apenas refletem
o poder dos representantes do povo, sendo necessria a participao democrtica
para a construo de uma democracia efetivamente emanada do povo.
Nesse sentido, J. J. Rousseau, em Do Contrato Social ressalta que o pacto
social estabelecido entre os cidados tem igualdade, ou seja, todos os cidados
devem gozar dos mesmos direitos, incluindo o direito de participar do processo de
tomada de deciso no mbito pblico e, por isso, todo ato de soberania (incluindo a
soberania popular) ato de todos os cidados, nota-se:
Por qualquer ngulo que se remonte ao princpio, chega-se
sempre, mesma concluso: saber que o pacto social estabe-
lecido entre os cidados tem tal igualdade, que eles se encon-
tram todos nas mesmas condies, e todos devem gozar dos
2
AIETA, Vnia Siciliano. Democracia. In: BARRETO, Vicente de Paulo (Coord.).
Dicionrio de Filosofia do Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 191.
3
TOURAINE, Alain. O que democracia?. Petrpolis: Vozes, 1996, p. 41-42.
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mesmos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo ato de
soberania, isto , todo ato autntico da vontade geral, obriga ou
favorece igualmente todos os cidados, de modo que o soberano
conhece somente o corpo da nao e no distingue nenhum dos
que a compe.
4
Ento, para Rousseau, o que propriamente um ato de soberania?
No uma conveno do superior com o inferior, mas uma
conveno do corpo com cada um de seus membros: conven-
o legtima, porque tem por base o contrato social, equitativo,
porque comum a todos, til, porque no pode ter outro obje-
to seno o bem geral, e slido porque tem como garantia a
fora pblica e o poder supremo. Enquanto os sditos no es-
to submetidos seno a tais convenes, eles no obedecem a
ningum, mas apenas prpria vontade; e perguntar at onde
se estendem os respectivos direitos do soberano e dos cida-
dos perguntar at que ponto eles podem engajar-se consi-
go mesmos, cada um para todos e todos para cada um.
5
Assim, Rousseau sintetiza de forma objetiva a expresso da soberania popular
basilar da democracia como um ato comum a todos os cidados, um ato de
engajamento de cada um para todos e de todos para cada um, pelo que no existe
ato de soberania isolado, imposto, vertical, distante da participao democrtica,
mas o que legitima o ato soberano , acima de tudo, a participao e a autoridade
horizontal de todos para todos, j que o prprio pacto social coloca os cidados na
igualdade e, aqui, especificamente, da igualdade do cidado de participar do
processo de tomada de deciso nas polticas pblicas.
Na democracia, os cidados, embora coletivamente soberanos, tambm
so, como indivduos, participantes das contendas que julgam coletivamente. A
equidade entre os cidados exige que participem como iguais
6
. Democracia sem
participao do cidado no processo de tomada de decises pblicas no
democracia, j mencionava Aristteles que aquele que tem o poder de tomar parte
na administrao deliberativa ou judicial de alguma Cidade, dizemos que cidado
daquela Cidade
7
ou, pode-se dizer, o exerccio democrtico da cidadania perpassa
pela participao ativa do cidado no espao pblico.
A prpria democracia necessita da participao para se efetivar, pois o
princpio democrtico implica participao nos processos de deciso, haja vista que
a participao do cidado no poder, como caracterstica da democracia, configura-
4
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social: princpios de direito poltico. Traduzido por J. Cretella
Jr. e Agnes Cretella. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 51.
5
Idem, ibidem.
6
DWORKIN, Ronald. A Virtude Soberana: a teoria e a prtica da igualdade. Traduzido por Jussara
Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 511.
7
ARISTTELES. Poltica. Traduzido por Pedro Constantin Tolens. 5.ed. So Paulo: Martin Claret, 2010, p. 115.
8
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Cidadania: a plenitude da cidadania e as
garantias constitucionais e processuais. So Paulo: Saraiva, 1995, p.03.
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se pela tomada de posio concreta na gesto dos negcios da cidade, isto , no
poder
8
, enfim a democracia desloca o poder para o povo, sendo que o cidado tem
o direito (e o dever) de participar ativamente das decises polticas, sob pena de
estar-se propagando uma democracia meramente retrica.
A democracia , justamente, o fato de que cada cidado tem um poder de
deciso acerca das polticas pblicas, um poder de ao na esfera pblica. Hannah
Arendt descreve a ao como requisito da condio humana, pois quem quer que
vivesse unicamente uma vida privada o homem que, como o escravo, no podia
participar da esfera pblica ou que, como o brbaro, no se desse ao trabalho de
estabelecer tal esfera no era inteiramente humano
9
, pelo que a ao no espao
pblico condio de possibilidade da democracia.
E o espao pblico representa o locus de efetivao da democracia, de uma
democracia que no se enraza apenas na representao poltica, mas que faz do
espao pblico o lugar da participao. Acerca do conceito de espao pblico, leciona
Bonavides:
Encerra o conceito de espao pblico, a nosso ver, as
virtualidades do processo democrtico mais aberto, intenso e
profundo a que se possa aspirar, enraizado na conscincia e na
ao dos que, com a expanso da imaginao criativa, introdu-
ziram instrumentos novos com que elidir a supremacia da
intermediao clssica a da chamada representao poltica
cuja crise manifesta e cuja decadncia irremedivel.
10
A ao na esfera pblica ou, em outras palavras, a participao na deciso
acerca das polticas pblicas condio primeira da existncia da sociedade
democrtica, para que a imagem do povo-Uno se concretize, o que no ocorre na
democracia que elide a participao cidad nas polticas pblicas, pois democracia
sem acesso s decises no verdadeiramente democracia, mas sim um pseudo
regime democrtico similar ao totalitarismo, em que a deciso verticalizada e
imposta.
Claude Lefort, em A Inveno Democrtica, ressalta que a democracia
resgata a imagem da sociedade como tal, sociedade puramente humana, a imagem
do povo-Uno, nota-se:
O que advm com a democracia a imagem da sociedade como
tal, sociedade puramente humana, mas simultaneamente so-
ciedade sui generis cuja natureza prpria requer um conheci-
mento objetivo; , em decorrncia da destruio do ncleo
monrquico de legitimidade e da destruio da arquitetura dos
corpos, a imagem de um espao homogneo de direito, ofere-
9
ARENDT, Hannah. A Condio Humana. Traduzido por Roberto Raposo. Rio de Janeiro, Forense,
1987, p. 48.
10
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa: por um Direito Constitucional
de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma repolitizao da legitimidade. 2.ed. So
Paulo: Malheiros, 2003, p. 278.
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cido ao ponto de sobrevo do saber e do poder; a imagem do
Estado, onisciente, onipotente, de um Estado ao mesmo tempo
annimo e, segundo o termo de Tocqueville, tutelar; ainda, pelo
fato de que a desigualdade se exerce nas fronteiras da igualda-
de das condies, a imagem de uma massa detentora do juzo
ltimo sobre o bem e o mal, o verdadeiro e o falso, o normal e o
anormal, a imagem da opinio soberana; enfim, o que emerge
a imagem do povo a qual, eu observava, permanece
indeterminada, mas de que preciso no menos reconhecer que
suscetvel de se determinar, de se atualizar fantasmaticamente
como imagem do povo-Uno.
11
Uma democracia exercida apenas nas eleies torna o povo alienado e inerte,
pois inebriado na nvoa de que a representatividade do demos suficiente para
guiar as decises das polticas pblicas, sendo desnecessria a participao aps
o pleito eleitoral. Na defesa da democracia ativa alm dos limites da eleio, Giovanni
Sartori sustenta que a participao eleitoral no participao real
12
, pois o sentido
de participao democrtica outro, como se depreende das seguintes palavras:
Prpria e significativamente entendida, participao um to-
mar parte pessoalmente, e um tomar parte desejado, auto-ati-
vado. Ou seja, participao no um simples fazer parte de
(um simples envolvimento em alguma ocorrncia), e menos
ainda um tornado parte de involuntrio. Participao movi-
mento prprio e, assim, o exato inverso de ser posto em movi-
mento (por outra vontade), isto , o oposto de mobilizao.
13
Na verdade, o kratos (poder) da democracia advm do povo, da soberania
popular, como salienta Friedrich Mller o kratein significa aqui em grau hierrquico
igual: ser efetivamente levado a srio como o fato determinante, como o fator decisivo
com vistas legitimao. Quem deve nesse sentido ser efetivamente levado a srio
como fator determinante? O povo
14
, o que significa dizer que o povo deve participar
ativamente na tomada de deciso das polticas pblicas, sob pena de aniquilar a
democracia enquanto locus do poder emanado do povo para o povo.
O constitucionalista Paulo Bonavides ressalta que a democracia mais do
que forma de governo, direito do povo de reger-se pela sua prpria vontade, nota-
se:
Tanto quanto o desenvolvimento, a democracia, por igual,
11
LEFORT, Claude. A Inveno Democrtica: os limites do totalitarismo. Traduzido por Isabel Marva
Loureiro. Braslia: Brasiliense, 1983, p. 119.
12
SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada: o debate contemporneo. Traduzido por
Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 1994, p. 158.
13
SARTORI, Giovanni. A Teoria da Democracia Revisitada: o debate contemporneo. Traduzido por
Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 1994, p. 159.
14
MLLER, Friedrich. Quem o Povo? A questo fundamental da democracia. Traduzido por Peter
Naumann. 2.ed. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 111.
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direito do povo; direito de reger-se pela sua prpria vontade; e,
mais do que forma de governo, se converte sobretudo em preten-
so da cidadania titularidade direta e imediata do poder,
subjetivado juridicamente na conscincia social e efetivado, de
forma concreta, pelo cidado, em nome e em proveito da Socie-
dade, e no do Estado propriamente dito quer o Estado liberal
que separa os poderes, quer o Estado social, que monopoliza
competncias, atribuies e prerrogativas.
15
Democratizar a democracia atravs da participao significa, em termos
gerais, intensificar a otimizao da participao direta e ativa de homens e mulheres
no processo de deciso
16
, por isso a participao democrtica nas polticas pblicas
no representa mera retrica da democracia participativa, mas sim denota a
concretude da prpria democracia que necessita para se efetivar da participao
ativa dos cidados no processo de deciso e no apenas no momento do exerccio
do sufrgio.
Boaventura de Sousa Santos tambm compartilha do entendimento de que
a renovao da teoria democrtica assenta, antes de mais, na formulao de critrios
democrticos de participao poltica que no confinem esta ao ato de votar
17
,
uma vez que no se pode olvidar que a democracia a garantia de acesso s decises
pblicas, especialmente no processo de tomada de deciso tangente s polticas
pblicas que refletem diretamente no povo, legtimo detentor do poder que deve
ser levado a srio como fator determinante da deciso no espao pblico.
E a renovao da teoria democrtica essencial para que seja viabilizado o
exerccio da democracia em terrae brasilis, pois como afirma Srgio Buarque de
Holanda a democracia foi importada e aplicada conforme os interesses privados
das classes dominantes, eis:
A democracia no Brasil foi sempre um lamentvel mal-enten-
dido. Uma aristocracia rural e semifeudal importou-a e tratou
de acomod-la, onde fosse possvel, aos seus direitos ou privi-
lgios, os mesmos privilgios que tinham sido no Velho Mun-
do, o alvo da luta da burguesia contra os aristocratas. E assim
puderam incorporar situao tradicional, ao menos como fa-
chada ou decorao externa, alguns lemas que pareciam os
mais acertados para a poca e eram exaltados nos livros e dis-
cursos.
18
15
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa
: por um Direito Constitucional de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma repolitizao
da legitimidade. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 161.
16
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina, 1998, p. 301.
17
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. 5.ed.
So Paulo: Cortez, 1999, p. 270.
18
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26.ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 160.
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A reforma democrtica ou, melhor dizendo, a renovao da democracia
necessria, pois a experincia j tem demonstrado largamente como a pura e simples
substituio dos detentores do poder pblico um remdio aleatrio, quando no
precedida e at certo ponto determinada por transformaes complexas e
verdadeiramente estruturais na vida da sociedade
19
, a fim de que o cidado exera
a democracia como deve ser exercida, atravs do acesso s decises pblicas.
No se est querendo dizer que a democracia representativa deve ser
derrocada, mas sim que a participao no acesso s decises pblicas deve ser
introduzida na democracia, porque apenas a manuteno da anacrnica democracia
representativa que, em breves linhas, significa genericamente que as deliberaes
coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so
tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas
para esta finalidade
20
no ser capaz de garantir o exerccio da democracia que
depende, indubitavelmente, da participao ativa nas polticas pblicas.
Isto implica que, de fato, democracia representativa e democracia direta no so
dois sistema alternativos (no sentido de que onde existe uma no pode existir a
outra), mas so dois sistemas que se podem integrar reciprocamente
21
, pelo que
possvel inferir a necessidade de redemocratizar a democracia, no extirpar a
democracia representativa, mas sim integr-la com o elemento da participao no
processo de tomada de deciso no espao pblico, isto , democratizando-a.
preciso reconhecer que a democracia representativa no fornece todas as condies
necessrias concretizao da democracia, pois todos tm o direito de participar
na vida democrtica do pas e, especialmente, as decises acerca das polticas
pblicas devem ser tomadas de forma to aberta e to prxima do cidado quanto
possvel, assegurando assim a mxima presena do povo no poder e, por consectrio,
implementando a participao como elemento fundamental da democracia.
II Aes Programticas do PNDH-3 para a garantia de participao e controle
social das polticas pblicas em Direitos Humanos: a concretude da participao
democrtica
O Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009, institui em solo brasileiro o
terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3, tendo como discurso de
abertura a reafirmao de que o Brasil fez uma opo definitiva pelo fortalecimento
da democracia, no apenas a democracia poltica e institucional, grande anseio
popular que a Constituio de 1988 j materializou, mas democracia tambm no
19
Idem, p. 178.
20
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Traduzido por Marco Aurlio Nogueira. 11.ed. So
Paulo: Paz e Terra, 2009, p. 56.
21
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. Traduzido por Marco Aurlio Nogueira. 11.ed. So
Paulo: Paz e Terra, 2009, p. 65.
22
BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p.11.
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que diz respeito igualdade econmica e social
22
, ou seja, o Programa visa, sobretudo,
o reafirmar da democracia impulsionado pelos Direitos Humanos, que carregam a
bandeira democrtica.
sob o impulso dinmico desses movimentos que os Direitos Humanos se
fortalecem, erguendo como bandeira a democratizao permanente do Estado e da
prpria sociedade. deles, tambm, que o Estado vem colhendo crescentemente
demandas e exigncias para incorpor-las a sua ao programtica nas diferentes
polticas pblicas. O reconhecimento e a incorporao dos Direitos Humanos no
ordenamento social, poltico e jurdico brasileiro resultam de um processo de
conquistas histricas, que se materializaram na Constituio de 1988.
23
Em que pese o fato de que a vigncia dos direitos independe de sua
declarao em constituies, leis e tratados internacionais, exatamente porque se
est diante de exigncias de respeito dignidade humana, exercidas contra todos
os poderes estabelecidos, oficiais ou no
24
, no h como negar o papel inaugural e
imprescindvel da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro
de 1948, que fundou os alicerces de uma sociedade democrtica que tem o dever de
proteger os Direitos Humanos, tanto assim que o artigo XXIV, alnea 2, da
Declarao, estabelece o princpio democrtico, nota-se: No exerccio de seus direitos
e liberdades, toda pessoa estar sujeita apenas s limitaes determinadas pela lei,
exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos
e liberdades de outrem e de satisfazer s justas exigncias da moral, da ordem pblica
e do bem-estar de uma sociedade democrtica.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 foi propulsora da concretizao
democrtica e, concomitantemente, concedeu aos Direitos Humanos papel de
destaque, tanto que obriga o pas a reger suas relaes internacionais com
prevalncia dos Direitos Humanos. Todavia, as diretrizes nacionais que orientam a
atuao do poder pblico no mbito dos Direitos Humanos foram desenvolvidas a
partir de 1996, ano de lanamento do primeiro Programa Nacional de Direitos
Humanos PNDH I. Passados mais de dez anos do fim da ditadura, as demandas
sociais da poca se cristalizaram com maior nfase na garantia dos direitos civis e
polticos. O Programa foi revisado e atualizado em 2002, sendo ampliado com a
incorporao dos direitos econmicos, sociais e culturais, o que resultou na publicao
do segundo Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH II.
25
A terceira verso do Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3
representa mais um passo na afirmao democrtica dos Direitos Humanos, atravs
de uma interao democrtica com a sociedade civil e da garantia da participao e
do controle social nas polticas pblicas em Direitos Humanos, o que resta evidente
23
Idem, p.15.
24
COMPARATO, Fbio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos.5.ed. So Paulo: Saraiva,
2007, p. 227.
25
BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p.16.
Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010 171
no Eixo Orientador I, Interao Democrtica entre Estado e Sociedade, com a
Diretriz 1 Interao democrtica entre Estado e sociedade civil como instrumento
de fortalecimento da democracia participativa e com o Objetivo Estratgico I, sob o
ttulo Garantia da participao e do controle social das polticas pblicas em Direitos
Humanos, um dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais.
Nesse novo cenrio, o dilogo entre Estado e sociedade civil assumiu especial
relevo, com a compreenso e a preservao do distinto papel de cada um dos
segmentos no processo de gesto. A interao desenhada por acordos e dissensos,
debates de ideias e pela deliberao em torno de propostas. Esses requisitos so
imprescindveis ao pleno exerccio da democracia, cabendo sociedade civil exigir,
pressionar, cobrar, criticar, propor e fiscalizar as aes do Estado. Por isso, uma das
finalidades bsicas do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) dar
continuidade integrao e ao aprimoramento dos mecanismos de participao
existentes, bem como criar novos meios de construo e monitoramento das polticas
pblicas sobre Direitos Humanos no Brasil.
26
Aperfeioar a interlocuo entre Estado e sociedade civil depende da
implementao de medidas que garantam sociedade maior participao no
acompanhamento e monitoramento das polticas pblicas em Direitos Humanos,
num dilogo plural e transversal entre os vrios atores sociais e deles com o Estado.
Fortalecer as informaes em Direitos Humanos com produo e seleo de
indicadores para mensurar demandas, monitorar, avaliar, reformular e propor aes
efetivas garante e consolida o controle social e a transparncia das aes
governamentais
27
, ou seja, o Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3
visa instituir a participao democrtica no processo de tomada de deciso acerca
das polticas pblicas em Direitos Humanos.
Nesse sentido, para concretizar a participao democrtica e o controle
social das polticas pblicas, o Objetivo Estratgico I Garantia da participao e
do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, um dilogo plural e
transversal entre os vrios atores sociais, prev as seguintes aes programticas:
a) Apoiar, junto ao Poder Legislativo, a instituio do Conselho
Nacional dos Direitos Humanos, dotado de recursos humanos,
materiais e oramentrios para o seu pleno funcionamento, e
efetuar seu credenciamento junto ao Escritrio do Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos
como Instituio Nacional Brasileira, como primeiro passo
rumo adoo plena dos Princpios de Paris.
b) Fomentar a criao e o fortalecimento dos conselhos de Direi-
tos Humanos em todos os estados e municpios e no Distrito
Federal, bem como a criao de programas estaduais de Direitos
26
BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p. 22.
27
Idem, p.23.
172 Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010
Humanos.
c) Criar mecanismos que permitam ao coordenada entre os
diversos conselhos de direitos, nas trs esferas da Federao,
visando a criao de agenda comum para a implementao de
polticas pblicas de Direitos Humanos.
d) Criar base de dados dos conselhos nacionais, estaduais,
distrital e municipais, garantindo seu acesso ao pblico em
geral.
e) Apoiar fruns, redes e aes da sociedade civil que fazem
acompanhamento, controle social e monitoramento das polti-
cas pblicas de Direitos Humanos.
f) Estimular o debate sobre a regulamentao e efetividade
dos instrumentos de participao social e consulta popular,
tais como lei de iniciativa popular, referendo, veto popular e
plebiscito.
g) Assegurar a realizao peridica de conferncias de Direi-
tos Humanos, fortalecendo a interao entre sociedade civil e
poder pblico.
28
O Objetivo Estratgico I do Eixo Orientador I do Programa Nacional de
Direitos Humanos PNDH-3 representa uma tentativa de instaurar uma democracia
ativa, pois democracia somente pode subsistir, isto , continuar viva, como
democratizao em ampliao permanente
29
, pressupondo assim que o regime
democrtico depende da participao popular, da ao do povo na esfera pblica e,
especialmente, nas polticas pblicas de Direitos Humanos, instaurando-se fruns
da sociedade civil que realizem o controle social e monitoramento, estimulando o
debate e a regulamentao de instrumentos de participao e consulta popular,
enaltecendo a democracia por meio da interao da sociedade nas decises acerca
das polticas pblicas.
Os direitos humanos no so mais simplesmente solenes declaraes de
inteno, mas, muito antes, uma parte obrigatria da ordem do direito e do Estado
30
,
por isso o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) inseriu em suas
diretrizes a participao democrtica nas polticas pblicas de Direitos Humanos,
haja vista a constatao inegvel de que os direitos democrticos de co-participao
fazem parte dos direitos humanos
31
, ou seja, a participao democrtica elemento
fundamental para a democracia e integra os direitos humanos.
A prpria construo dos Direitos Humanos advm da participao
28
BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia: SEDH/PR, 2010, p. 24-25.
29
MLLER, Friedrich. Que grau de excluso social ainda pode ser tolerado por um sistema
democrtico?. In: PIOVESAN, Flvia (Coord.). Direitos Humanos, Globalizao Econmica e Integrao
Regional: desafios do Direito Constitucional Internacional. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 569.
30
HFFE, Otfried. Justia Poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do Direito e do Estado.
Traduzido por Ernildo Stein. Petrpolis: Vozes, 1991, p. 372.
31
Idem, p. 369.
Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010 173
democrtica, pois como bem esclarece Viola, os direitos humanos tm sido, ao longo
da histria, uma construo dos mltiplos movimentos sociais, e no o resultado de
um ordenamento jurdico ou o efeito de uma declarao
32
, no exsurgem de forma
espontnea dos textos legais, mas necessitam da ao do povo na esfera pblica
para efetivao, sob pena de serem apenas uma abstrao jurdica distante da prxis
social.
A relao entre os direitos humanos e a participao democrtica
constitutiva, no sentido de que os direitos humanos so considerados a espinha
dorsal-jurdica da sociedade democrtica, nota-se pela explicao de Barreto:
Ora, quais seriam os valores mnimos que serviriam para o
desenvolvimento da democracia participativa? Nada mais so
do que uma espcie de direito fora da ordem positiva,
suprapositivo, que tem no seu bojo componentes morais, soci-
ais, polticos e at econmicos, que salvaguardam as condi-
es essenciais mnimas, constitutivas da dignidade da pes-
soa humana. Esse entendimento dos direitos humanos, como
valores substanciais e universais permite que se estabelea a
ligao, tantas vezes negada pelas diferentes formas de
positivismo jurdico, entre a ordem moral, constituda por agen-
tes livres e iguais, e a ordem jurdica prpria da sociedade e do
Estado. Com isto os direitos humanos adquirem o status de
direitos morais, mas que perpassam os ordenamentos jurdi-
cos nacionais e permite que sejam considerados como a espi-
nha dorsal jurdico-institucional da sociedade democrtica.
33
Nesse sentido, no restam dvidas que democracia e direitos humanos se
fundem, pois a fruio dos Direitos Humanos no ocorre fora da participao
democrtica, independentemente do fato de os Direitos Humanos estarem
consagrados na Constituio Federal, sem a ao no espao pblico no h
efetividade e gozo dos Direitos Humanos. E de nada serve uma Constituio que
no seja sentida, vivida e praticada pela populao e pelas autoridades constitudas.
Logo, o pleno gozo dos Direitos Humanos depende, no dia-a-dia, da capacidade de
participao poltica
34
e, principalmente, de interao do povo nas decises acerca
das polticas pblicas.
E no se pode negar que a interao democrtica entre Estado e sociedade
32
VIOLA, Solon Eduardo Annnes. Direitos humanos e democracia no Brasil. So Leopoldo: Unisinos,
2008, p.41.
33
BARRETO, Vicente de Paulo. Direitos Humanos, Democracia e Globalizao. In: BARRETO, Vicente
de Paulo; CULLETON, Alfredo Santiago; STRECK, Lenio Luiz (Orgs.).
20 Anos de Constituio: os Direitos Humanos entre a Norma e a Poltica. So Leopoldo: Oikos, 2009,
p. 262.
34
PAGLIARINI, Alexandre Coutinho. Manifesto em Favor da Democracia (e dos Direitos Humanos) no
Estado Nacional, na Comunidade Internacional e na Sociedade Civil. In: CLVE, Clmerson Merlin;
PAGLIARINI, Alexandre Coutinho; SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos Humanos e Democracia. Rio de
Janeiro: Forense, 2007, p. 135.
174 Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010
civil consubstancia um instrumento de fortalecimento da democracia participativa,
to importante para a implementao da garantia de participao e controle social
das polticas pblicas em Direitos Humanos, j que viabiliza a ao no espao pblico
e torna o povo ator da poltica, participante ativo do processo de tomada de decises
polticas.
Nota-se pelas palavras de Hffe a importncia da democracia participativa
na consolidao do povo como ator poltico, pois com a sua ajuda, o povo no se
constitui simplesmente como eleitorado temporrio, eventualmente acompanhado
de constantes pesquisas de opinio poltica, mas como ator da poltica
35
, o que
figura elemento imprescindvel para a concretizao dos Direitos Humanos, posto
que sem a participao democrtica os Direitos Humanos no so gozados de forma
concreta, mas to somente residem na abstrao advinda dos textos legais.
Boaventura de Sousa Santos, defensor da democracia participativa como
instrumento de participao popular na tomada de decises polticas, defende:
Em primeiro lugar, a democracia participativa importante
porque proporciona a cada cidado a oportunidade de partici-
par na tomada de decises polticas. A importncia est no
fato de esta forma de democracia permitir a expanso da cida-
dania e a incluso daqueles que, de outra forma, seriam exclu-
dos dos assuntos da comunidade ou da sociedade como um
todo.
36
As polticas pblicas de Direitos Humanos no devem apenas constar de
diplomas legais advindos da democracia representativa, mas sim precisam florescer
da participao democrtica, materializando-se a poca do fim dos direitos humanos,
como enaltece Costas Douzinas:
Na medida em que os direitos humanos comeam a distanci-
ar-se de seus propsitos dissidentes e revolucionrios iniciais,
na medida em que seu fim acaba obscurecido em meio a mais
e mais declaraes, tratados e almoos diplomticos, pode-
mos estar inaugurando a poca do fim dos direitos humanos e
do triunfo de uma humanidade monoltica.
37
Os Direitos Humanos so imprescindveis sociedade democrtica, eis que
viabilizam a manifestao e discusso pblica de problemas sociais e representam,
concomitantemente, a expresso da parcela da populao marginalizada, cuja voz,
35
HFFE, Otfried. A Democracia no Mundo de Hoje. Traduzido por Tito Lvio Cruz Romo. So Paulo:
Martins Fontes, 2005, p. 131.
36
SANTOS, Boaventura de Sousa. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002, p. 156.
37
DOUZINAS, Costas. O Fim dos Direitos Humanos. Traduzido por Luzia Arajo. So Leopoldo: Unisinos,
2009, p. 384.
Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010 175
muitas vezes, calada, pelo que os Direitos Humanos fazem parte do espao pblico
democrtico, nota-se:
Os direitos humanos fazem parte do espao pblico democrti-
co, e no so apenas temas ou objeto de disputa poltica. Eles
tm um carter produtivo e positivo em relao s decises cole-
tivas, pois a participao ativa de atores coletivos que preten-
dem tornar efetivas as normas de enunciado universal provoca
deslocamentos no debate pblico, uma vez que suas demandas
interpelam os demais atores, que devem responder a elas.
38
Por isso, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) representa
um instrumento da afirmao democrtica dos Direitos Humanos, haja vista
possibilitar uma interao democrtica com a sociedade civil, a fim de assegurar a
participao e o controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, atravs
de aes programticas como a instaurao de fruns que estimulem o debate e a
regulamentao de instrumentos de participao popular, bem como viabilizem a
realizao peridica de conferncias de Direitos Humanos, fortalecendo a interao
entre sociedade civil e poder pblico.
Assim, pode-se afirmar que o Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH-3), diante da inequvoca constatao de que os Direitos Humanos no so
apena meras declaraes formais de inteno e necessitam da participao do povo
para a efetivao e gozo, inaugura aes programticas tipicamente democrticas
que garantem a participao do povo no espao pblico por meio da interao da
sociedade nas decises acerca das polticas pblicas de Direitos Humanos e,
consequentemente, a participao democrtica se consolida no processo de tomada
de deciso, verdadeira finalidade da democracia.
Consideraes Finais
Democracia sem participao do cidado no processo de tomada de decises
acerca das polticas pblicas no democracia, mas sim um falso regime democrtico
fundamentado em decises verticalizadas e impostas, sendo imprescindvel o
reconhecimento de que a democracia representativa no proporciona todas as
condies necessrias concretizao da democracia, pois no assegura a
participao democrtica.
Sendo assim, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) representa
mais um passo na afirmao democrtica do pas, especialmente pelo fato de que
viabiliza a interao democrtica com a sociedade civil e a garantia da participao
e do controle social das polticas pblicas em Direitos Humanos, uma vez que a
prpria efetivao dos Direitos Humanos depende, inequivocamente, da ao do
povo na esfera pblica, da participao democrtica, sob pena de constiturem mera
38
KOERNER, Andrei. O Papel dos Direitos Humanos na Poltica Democrtica: uma anlise preliminar.
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176 Revista Estudos Jurdicos UNESP, Franca, A. 14 n.19, p. 01-404, 2010
abstrao jurdica.
Os Direitos Humanos so fundamentais afirmao democrtica, posto que
possibilitam a discusso pblica de problemas sociais, por isso o Programa Nacional
de Direitos Humanos (PNDH-3) prev aes programticas democrticas que
asseguram a participao popular nas polticas pblicas em Direitos Humanos,
reafirmando a democracia enquanto sinnimo de participao democrtica e
afirmando a efetividade dos Direitos Humanos.
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