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TEXTO PARA DISCUSSO
2010
Quadro de Hipteses para
o Declnio dos Homicdios
em So Paulo
14
IJSN Instituto Jones dos Santos Neves
T E XT O PARA
DI S CUS S O 14
GOVERNO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO
SECRETARIA DE ESTADO DE ECONOMIA E PLANEJAMENTO - SEP
INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES - IJSN
Vitria Julho 2010
QUADRO DE HIPTESES
PARA O DECLNIO DOS
HOMICDIOS EM SO PAULO

Deivison Souza Cruz
Socilogo,
Mestre em Cincias Polticas
e pesquisador da Coordenao
de Estudos Sociais do IJSN
Instituto Jones dos Santos Neves
Quadro de hipteses para o declnio dos homicdios
em So Paulo. Vitria, ES, 2010.
35p.: il. (Texto para discusso, 14)
1.Homicdios. 2.Criminalidade. 3.Jovens. 4.So Paulo
(Estado). I.CRUZ, Deivison Souza. II.Ttulo. III. Srie.
SUMRIO
Apresentao...........................................................................................................................
1 - Introduo..........................................................................................................................
2 - Determinantes Tericos da Criminalidade ......................................................................
3 - Fatores Explicativos da Reduo das Taxas de Homicdios em So Paulo ...................
3.1 - Aumento das Taxas de Encarceramento ................................................................
3.2 - Modernizao das Polcias......................................................................................
3.3 - Polticas Sociais de Preveno ...............................................................................
3.4 - Reduo da Populao Juvenil ..............................................................................
4 - Concluso.........................................................................................................................
5 - Referncias bibliogrficas................................................................................................
6 - Anexo ...............................................................................................................................
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APRESENTAO
O Estado de So Paulo vivenciou o aumento das taxas de homicdios ao longo das dcadas de
1980 e 1990; na dcada de 2000 essa tendncia se inverteu, levando a uma reduo rpida
dessas taxas. Considerando o ranking dos estados, So Paulo deixou de ser o quarto com
maiores taxas de homicdio, em 2001, para ser o quarto dentre aqueles com menores taxas de
homicdios, em 2007.
A explicao para tais mudanas pode ser procurada em fatores macro-sociais, tais como a
rpida urbanizao; o impacto do baixo crescimento econmico das dcadas de 80 e 90 no
mercado de trabalho; bem como o impacto dessas mudanas em fatores demogrficos,
principalmente o percentual da populao juvenil. Entretanto, maior ateno deve ser colocada
sobre a eficincia tcnica do Estado no campo da segurana pblica.
A continuidade de projetos ao longo de vrias gestes dos governos estaduais, e a
permeabilidade para com a sociedade civil e governos municipais ocorreram simultaneamente
ao crescimento da importncia das polticas de preveno nas localidades com maiores taxas
de homicdios e com maior proporo de indivduos jovens.
Mesmo reconhecendo que no existe um fator nico para a reduo das taxas de homicdios,
notrio que a combinao de modernizao na gesto, investimento em treinamento policial e
em tecnologia foram decisivos para explicar a reduo nas taxas de homicdios. A implantao
de polticas de preveno, tcnicas de policiamento e aprisionamento possuem vantagens e
desvantagens, e aqui apresentada a crtica a cada uma delas. Como concluso, ressalta-se
que o saldo dessa reduo adveio da unio de metas polticas claras e capacidade tcnica para
lev-las a termo.
A justificativa para tal anlise pode ser situada sob trs aspectos. O primeiro relaciona-se
contraposio ao ceticismo dos que advogam a pouca capacidade de interveno do Estado
no campo da segurana pblica. Desse modo, refletir sobre os percalos da poltica de
segurana do Estado de So Paulo pode ajudar a esclarecer pontos importantes sobre a
situao vivenciada por outros Estados. O segundo fator trata, portanto, da possibilidade de
aplicar aes no campo da segurana pblica congneres em outros estados da Federao.
Por ltimo, a qualidade de vida urbana e segurana dos negcios esto inversamente
relacionados s taxas de crimes. Seja no temor cotidiano mas tambm por que situaes de
pnico coletivo chegaram a atingir, em alguns momentos, dimenses econmicas catastrficas
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no Estado de So Paulo e na metrpole paulista o indicador mais forte associado reduo
das taxas de homicdios do Estado de So Paulo fora o da reduo da sensao de
insegurana que tais crimes propiciam na vida cotidiana e no clima de negcios. Talvez seja
esta a principal contribuio da experincia paulista e a grande reflexo que cabem fazer os
analistas de outros estados da federao.
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O impacto dos crimes sobre a qualidade de vida e economia so incalculveis, pois estima-se, em funo do crime ou do temor do crime, o que
feito ou deixado de fazer, e o que envolve desde gastos individuais, sade pblica e no tratamento de traumas decorrentes da vitimizao.
Acrescente-se o deslocamento de investimentos para a segurana individual e privada, bem como o acrscimo de gastos do Estado na rea de
segurana pblica. O exemplo mais claro dessas perdas incalculveis, em termos de vidas humanas e pnico coletivo e seus impactos
econmicos decorrente da criminalidade ocorreu em So Paulo em maio de 2006, em funo das rebelies comandadas pelo PCC (Primeiro
Comando da Capital). Um exemplo, no caso do Esprito Santo, refere-se aos incndios nos nibus, ocorridos em 2003, e que tornaram necessria
a atuao do Exrcito e da Fora Nacional de Segurana, naquela ocasio.
T E X T O P A R A D I S C U S S O N 1 4 I
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De 1980 at 2007 as taxas de homicdios no Brasil cresceram geometricamente 3% ao ano. Tal
crescimento fez com que os homicdios passassem de 11,69 por 100 mil habitantes em 1980
para um teto de 28,86 por 100 mil em 2003; em 2007, porm, reduziram para 25,2 por 100 mil
habitantes. Com isso, ao longo de pouco mais de duas dcadas as taxas de homicdios mais
que dobraram no Brasil.
Como se observa no Grfico 1, a seguir, at 2003, o crescimento das taxas de homicdios
pareceu sofrer poucas variaes no Brasil, em geral, bem como nos Estados da Federao,
que seguiram movimento parecido. Todavia, esse fenmeno no foi homogneo. As taxas de
homicdios do Estado de So Paulo mostraram-se, na dcada de 2000, um comportamento
atpico comparadas s taxas dos demais estados brasileiros.
Em 1980, So Paulo apresentou 13,8 homicdios por 100 mil habitantes; em 1989, subiu para
mais do dobro, ou 30,25 por 100 mil hab.; e passou a 44,14 homicdios por 100 mil hab. em 1999.
Nas dcadas de 1980 e 1990 manteve-se entre os 10 Estados com as maiores taxas de
homicdios, chegando, em 2001, a 41,84 homicdios por 100 mil hab.A partir de ento passou a
ter forte reduo nas taxas nos anos seguintes. Em 2007, caiu para 14,87 homicdios por 100
mil hab), tornando-se, com isso, um dos Estados mais pacificados do Brasil.
Embora o Estado apresentasse um comportamento anlogo ao do restante do Brasil tendo,
inclusive, um crescimento superior ao do restante do Brasil na segunda metade da dcada de
1990 essas taxas passaram a decrescer rapidamente a partir de 1999; tendncia essa que se
manteve at 2007. Essa mudana significou a maior e mais rpida reduo das taxas de
homicdios que se observou dentre todos os Estados da Federao. Em menos de uma
dcada, deixou de ser o quarto com maiores taxas de homicdio, em 2001, para ser o quarto
dentre aqueles com menores taxas de homicdios, em 2007.
1. INTRODUO
Fonte: Datasus
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Taxas de homicdio no Brasil e no Estado
de So Paulo (1980 - 2007)
Brasil So Paulo
Grfico 1
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Homicdios em So Paulo
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Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
Fonte: Secretaria de Estado da Segurana Pblica
(1) Somente cidades com mais de 50.000 habitantes em 2000
Homicdios, segundo Localidades
Estado de So Paulo - 1992-2005
Cidade de So Paulo
RMSP exclusive o Municpio de So Paulo
Outras cidades grandes fora da Regio Metropolitana
Por 100 mil hab.
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
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A reduo dos homicdios do Estado de So Paulo foi responsvel, em grande medida, pelo
prprio declnio das taxas nacionais de homicdios, por conta da velocidade e do peso desses
no total de homicdios do Brasil. Entre 2003 e 2008, a taxa de homicdios por cem mil habitantes
no Brasil declinou -6,5%. Subtraindo-se So Paulo do contexto nacional, a reduo de
homicdios em escala nacional teria se modificado para um crescimento de +4,2%. Dito de
outra forma, a reduo de crimes em So Paulo explicou quase 10,7 pontos percentuais da
variao nacional.
Internamente ao Estado, tal reduo ocorreu com maior nfase nas cidades com mais de 50 mil
habitantes; variao esta que pode ser descrita no grfico a seguir:
O fenmeno da reduo das taxas de homicdios do Estado de So Paulo suscita questes
sobre os fatores que impactaram nesses resultados. A meta do presente texto sintetizar os
fatores apontados pela bibliografia como os que tiveram maior impacto na reduo.
Para cumprir este objetivo o presente artigo divide-se em duas sees. Na primeira ser
apresentado um breve diagnstico sobre as possveis causas das altas taxas de homicdios e
de crimes no Brasil, em especial os tpicos abordados com maior nfase na bibliografia
nacional e em algumas fontes analticas com explicaes presentes na teoria sociolgica
internacional. No se trata de uma reviso densa da literatura, mas sim de apontamentos dos
estudos acadmicos recentes sobre os fatores que causariam altas taxas de homicdios no
Brasil.
Na segunda parte sero tratados, em particular, os fatores explicativos relacionados reduo
da criminalidade no Estado de So Paulo. Essa seo divide-se em quatro tpicos,
relacionados respectivamente ao aumento das taxas de encarceramento, modernizao das
polcias, reduo da populao juvenil e polticas sociais de preveno.
Grfico 2
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No escaparia a Soares (2006) a observao a respeito do crescimento das taxas de
homicdios como paralelo ao processo de democratizao brasileira, o que teria revelado um
cenrio no qual instituies de governo - as polcias em especial - mantinham (mantm)
prticas atrasadas e ineficientes. Rolim (2007) refora o diagnstico pessimista e acrescenta
que, comparado com os pases de democracia avanada, o Brasil encontrar-se-ia em situao
de atraso institucional contundente, sem instrumentos e prticas eficazes frente aos
instrumentos cientficos adotados nas polticas pblicas desses pases.
Outros fatores podem ser acrescentados. O crescimento urbano acelerado, no qual emerge o
crescimento de favelas e subrbios - nas dcadas de 1980 e 1990, associados ao contexto de
baixo crescimento econmico e colapso das polticas pblicas implicaria no crescimento da
insegurana econmica e social de milhes de famlias. Embora a Constituio de 1988 tenha
reconhecido a importncia das polticas sociais e dos direitos sociais , a velocidade e a
qualidade com que as polticas de Estado foram implantadas ficaram aqum da crescente
demanda social.
Em razo disso, reas urbanas com maior incidncia de homicdios tm sido diagnosticadas,
ao menos em So Paulo (regio metropolitana), como reas de maior vulnerabilidade social
2. DETERMINANTES TERICOS DA CRIMINALIDADE
As proposies para as polticas de conteno de crimes devem considerar os fatores que os
engendram. Todavia, anlises a respeito das taxas de crimes em So Paulo e, dentre estes, a
reduo dos homicdios, pouco se aprofundam sobre os determinantes da criminalidade.
Embora haja um nmero crescente de pesquisas no Brasil sobre o tema, a falta de anlises
empiricamente fundamentadas patente.
Buscando preencher essa lacuna bibliogrfica, Minayo (2009) identifica, em recente reviso de
bibliografia sobre o caso brasileiro nos ltimos 25 anos, quatro caractersticas que se
encontram associadas ao crescimento da criminalidade no Brasil:
aumento das mortes por causas externas;
diferenas entre os municpios brasileiros com nfase no crescimento dos
homicdios no meio urbano, destacando a salincia das periferias e favelas como
lcus de maior incidncia de homicdios;
salincia de gnero (masculino), idade (jovens) e local de moradia (periferias
dos grandes centros urbanos);
armas de fogo como principal instrumento associado aos homicdios;
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(CAMARGO, 2007; CAMARGO; DRUCK; MONTEIRO; FREITAS; CMARA, 2008; CARDIA;
SCHIFFER, 2002; CARVALHO, 2004; DOURADO, 2006; LUZZO; CARVALHO, 2007;
RESENDE, 2007; TORRES; MARQUES; FERREIRA; BITAR, 2003). Esta vulnerabilidade situa-
se, em termos de renda per capita, no tamanho das famlias, em maior nmero de jovens por
famlia, na baixa escolaridade tanto de adultos quanto de jovens, e em maiores taxas de
desemprego, de gravidez na adolescncia, em maior precariedade das vias pblicas, casas,
escolas e aparelhos comunitrios em geral.
O que deve ser ressalvado que os conceitos mais prximos das anlises do contexto paulista
referem-se ao que Blau & Blau (1982) avaliam como custos da desigualdade urbana. Seria esta
desigualdade avaliam o fator determinante para uma maior incidncia de crimes.
Concordando com Blau & Blau (1982) e outros autores, Resende (2007), em recente reviso de
bibliografia e anlise das estatsticas de crimes, afirma que a desigualdade de renda no
contexto urbano brasileiro vem a ser o fator com maior capacidade explicativa para a magnitude
das taxas de diversos crimes, inclusive homicdio.
Todavia, uma interpretao superficial do peso da desigualdade na variao das taxas de
crimes tende a induzir confuso de atribuir o crime pobreza, terminando por endossar uma
suposta identificao da pobreza com a criminalidade. A confuso que pobreza refere-se a
um patamar absoluto de condies de existncia dos indivduos, independente das condies
de existncia dos demais indivduos em certa localidade, seja ela no campo ou cidade;
desigualdade, por sua vez, embora possa incluir pobreza, atm-se diferenciao das
condies de existncia dentre os indivduos em certa localidade.
Mas qual o nexo causal entre desigualdade no contexto urbano e diferenciao das taxas de
crimes, homicdios? Originalmente, ao se referirem desigualdade urbana, Blau & Blau (1982),
atribuem a este fator o efeito gerador de alienao. Isso porque a pior condio social em
termos de privao relativa gera tenso social, haja vista que essa desigualdade sentida e
percebida como ilegtima pelas pessoas que se encontram nas piores condies na escala
social nos centros urbanos.
Ainda que registrem menor percentual de pobres, as cidades so internamente mais desiguais
que o campo. Sendo a igualdade formal posta como central, a agressividade adviria de maior
sofrimento cotidiano dessas pessoas que conviveriam em piores condies sociais dentro
dessa desigualdade real. A fragilidade social comunitria, familiar e individual real e a privao
relativa resultante da desigualdade terminam por envolver um maior grau de tenso
individual, que transferida para agresso fsica, insero criminal e homicdio nas regies
metropolitanas.
Em se tratando especificamente de delinquencia juvenil, notria a nfase da bibliografia
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fragilidade dos mecanismos de controle social e ao impacto dessa ltima na fragilizao dos
mecanismos de autocontrole dos indivduos. Como isso ocorre? De acordo com a Teoria do
Autocontrole (GOTTFREDSON; HIRSCHI, 1990), o crime resultado do desenvolvimento
deficitrio dos mecanismos de autocontrole. Essas pessoas contariam com um trao comum,
relacionado socializao deficitria, que impactaria na criao, desde a primeira infncia
juventude, desses mecanismos de auto-controle.
Sutherland e Cressey (1978), atendo-se igualmente ao desafio de explicar a delinquncia
juvenil, situam o problema em termos de aprendizado de tcnicas do crime (associao
diferencial). Sampson e associados (ROBERT; JOHN, 2003; SAMPSON; LAUB, 1990, 1992,
2005) apontam para questes do curso de vida de jovens.Em ambas as perspectivas, a
existncia de grupos de delinqentes e a maior interao entre jovens no delinqentes com
esses torna-se central para explicar as taxas de crimes. Todavia, explica-se como a
delinqncia juvenil se mantm, no como criada.
Conforme a Teoria das Atividades de Rotina (COHEN & FELSON, 1979), os autores
acrescentam um complicador adicional interpretao das taxas de crimes, tais como de
roubos e furtos. Segundo os autores, as taxas de crimes variam em funo da interao entre
agressor e vtima no espao e no tempo; das facilidades com que aes so levadas a termo
por conta da ausncia de meios de proteo; e do incremento no nmero de objetos a serem
roubados em funo do crescimento da riqueza social em geral.
J para a Teoria Econmica do Crime (BECKER, 1968), a variao das taxas estaria
relacionada aos ganhos das atividades criminais frente ao mercado de trabalho legal. Assim,
uma maior propenso a crimes contra o patrimnio, foco dessa teoria, decorreriam da piora das
atividades econmicas legais e dos clculos individuais que os indivduos fariam comparando
os ganhos das atividades legais vis vis as ilegais. Para alguns indivduos, crimes econmicos
passam a compensar na medida em que haja uma piora nas condies de vida no mercado de
trabalho formal.
Como situar-se frente a to vastas e instigantes perspectivas? O sensato compreender que
os processos sociais que envolvem a insero criminal individual e altas taxas de crimes em
certas localidades urbanas envolvem uma compreenso situacional. Ou seja, uma anlise
refinada destas causalidades levaria compreenso de que as interpretaes no seriam
mutuamente excludentes. E seja com uma ou outra teoria ou mesmo vrias , olhar a floresta
sem perder de vista as rvores o que surge como condio necessria para compreender as
teorias da criminalidade; o mesmo se pode dizer ao se analisarem as comunidades e os
indivduos nela inseridos luz das teorias.
O crime compensa a partir de certa estrutura de (falta de) oportunidades, em que os jovens so
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empurrados para grupos de delinquentes juvenis ou neles so mantidos em funo da baixa
filiao familiar ou escolar; por serem estigmatizados (Teoria dos Rtulos), e pela ausncia de
referncias e de estmulos positivos. Tal situao refora os vnculos desses jovens com outros
criminalmente inseridos pelo simples fato de que esse o grupo no qual eles so aceitos e que
torna possvel criar sua identidade. A incapacidade das famlias, escolas e da poltica social
em reforar laos sociais e prover um clima tranquilo de socializao termina por manter essas
mesmas famlias e indivduos distantes do mercado de trabalho formal e da esfera de proteo
do Estado.
Famlias visveis nas estatsticas de precarizao do trabalho ou analfabetismo funcional, por
exemplo, terminam por criar jovens invisveis nas polticas sociais, mas visveis, mais tarde, nas
estatsticas de crimes, tais como roubos, trfico de drogas e, em especial, como vtimas de
homicdios. Ao ultrapassar a barreira da lei, tal invisibilidade quebrada. O que antes era
invisvel como potencial humano, por um possvel vnculo com a escola, ou mesmo como
estatstica de pobreza urbana se torna ameaa social a partir da criminalidade. Mantendo um
crculo vicioso, condies precrias de vida tornam a insero criminal atraente,
principalmente para os jovens. .
Capilaridade de redes criminais e tenso social teriam maior facilidade de capturar - para
atividades ilcitas - os jovens com baixo empoderamento, maior privao relativa e sentimento
de oportunidades bloqueado. Isso decorre de situaes de maior fragilidade pessoal, familiar e
comunitria nas localidades em que vivem esses jovens, fatores esses que a bibliografia
identifica como baixa eficcia coletiva. Em contrapartida, embora seja sua meta formal
ressocializar, o mecanismo de penalizao, se no capaz de repor os frgeis laos sociais
dos jovens com redes sociais positivas, terminar por recompor e reforar um novo ciclo de
insero criminal.
Em funo da maior complexidade social e da maior desigualdade, todos esses fatores
ocorrem mais intensamente nos grandes centros urbanos do que em cidades pequenas e
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mdias, ou no campo em geral . Todavia, nada h de impressionante nisso. Surpreendente
mesmo que, em contextos de grande desigualdade social no meio urbano, grande parte dos
jovens em reas de maior vulnerabilidade no necessariamente se insere em crimes. Na
realidade, basta que uma parcela pequena de jovens residentes nessas reas esteja
criminalmente inserida para que sejam altas as altas taxas de homicdios nessas localidades.
Um comentrio adicional que o fenmeno recente de expanso da criminalidade para cidades pequenas e medias deve ser visto, em parte,
como efeito do modo como as dinmicas urbanas, impactando em termos de velocidade das transformaes sociais, interpenetram-se no campo.
A conseqncia que as dinmicas de crimes no campo tornam parecidas com as das cidades, at por que as diferenas entre os modos de vida
diluem-se com as transformaes culturais que aproximam esses espaos campo e cidade.
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3. FATORES EXPLICATIVOS DA REDUO DAS TAXAS DE HOMICDIOS
EM SO PAULO
Quatro fatores explicativos disputam a primazia na explicao deste fenmeno. So fatores
complementares e no excludentes que buscam aporte terico e emprico para nortear aes
de polticas pblicas no enfrentamento da criminalidade. Destacam-se (I) o aumento das taxas
de encarceramento, (II) o aumento do investimento nas polcias, (III) o investimento em
polticas preventivas e as (IV) o decrescimento da populao juvenil.
3.1 - AUMENTO DAS TAXAS DE ENCARCERAMENTO
Nessa seo ser concentrada ateno a dois fatores. O primeiro deles relaciona-se aos
fundamentos tcnicos e tericos do trabalho de Nadanovsky (2009), o qual atribui ao impacto
do encarceramento a causa precpua da reduo das taxas de homicdio em So Paulo.
Chama-se a ateno, em seguida, ao micro-fundamento do impacto da ao policial e do
encarceramento na reduo de homicdios. Embora possam ser tomados como iguais, ser
mostrado como esses dois fatores distinguem-se, tendo em conta a reduo das taxas de
homicdios no Estado de So Paulo.
Embora no seu estudo o autor detecte uma correlao positiva entre essas variveis, ele
mesmo admite, do ponto de vista estatstico o risco de uma correlao espria uma vez que
correlao no causalidade . Faltou ao autor, portanto, definir mais claramente o micro-
fundamento dessa causalidade. Assim, o problema da implicao do encarceramento na
diminuio das taxas de homicdios no apenas de determinao estatstica.. Na verdade, o
problema tambm de ordem terica, relacionada conexo lgica entre as variveis.
Dado que crimes diversos possuem dinmicas diversas, o aumento do encarceramento pode
no ter qualquer impacto na diminuio de alguns tipos de crimes, ainda mais na reduo de
homicdios. Um exemplo so os chamados crimes de roubo e trfico de drogas e seu impacto
nas dinmicas de homicdio. O impacto dessas atividades criminosas sobre o nmero de
homicdios decorre do modo com que criminosos exercem suas atividades; dos meios pelos
quais resolvem seus conflitos; ou pelo efeito sinrgico dessas atividades ilegais sobre outros
crimes.
Um primeiro problema encontra-se na produo das estatsticas de diferentes tipos de crimes.
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Aumento de crimes contra roubo e trfico pode expressar um aumento das notificaes em
funo de maior confiana nas Polcias, ou mesmo um maior empenho das polcias em
tomarem registro dessas, sem que necessariamente o crime em si tenha aumentado.
Igualmente complexo, o aumento do tempo das penas e do nmero de apenados pode no
impactar nas taxas de crimes se o encarceramento no for seletivo e eficaz.
Considerando esses fatores, no se trata simplesmente do impacto do encarceramento em
geral sobre as taxas de homicdios, em particular. Na verdade, o encarceramento seria
condio necessria, mas no suficiente, para a reduo dos crimes de roubos, de trfico de
drogas, e de homicdios. Em resumo, necessrio um micro-fundamento que sustente tal
relao. No caso, o micro-fundamento sob a tica da ao policial apontado para o caso de So
Paulo, relaciona-se ao aumento do aprisionamento de homicidas contumazes, no qual essas
prises impactam na diminuio da propenso desses homicidas virem perpetrar novos
homicdios e na dissuaso sobre demais homicidas em virem a cometer novos crimes.
Em resumo, o aprisionamento de homicidas teria impacto mais decisivo na reduo das taxas
de homicdios que meramente o aumento da populao prisional em geral. Segundo anlises
de atores que participaram do processo (FURUKAWA, 2008; KAHN, 2007), foi isso o que
ocorreu no Estado de So Paulo. Essa relao causal no dada, obviamente, pelas taxas
macro, no podendo ser captada a conexo lgica somente interpondo resultados de testes
estatsticos. Pesquisas que captem esse efeito devem se focar na priorizao dos homicdios,
no mbito micro, no trabalho de investigao policial e na celeridade do judicirio em punir esse
tipo de crime.
O teste das variveis proposto por Nadanovsky (2009) deveria se relacionar ao efeito de curto
prazo nas variveis, e no ano a ano, pois no se sabe precisamente, pelo efeito da variao da
pena, se a diminuio se deu de fato em funo do aprisionamento ou da mudana de escolhas
de criminosos. Se o autor deseja calcular o efeito da pena sobre a propenso de homicidas
virem a cometer novos crimes, seria necessrio ater-se ao efeito do aprisionamento de
homicidas sobre a variao das taxas de homicdio no tempo longo, bem como o dissuasrio
sobre a propenso de novos homicdios no tempo curto.
Assim, o uso de teste de causalidade de Granger (1969) para uma coleo de apenas 10
pontos (cobrindo os anos 1996-2005) mostra-se metodologicamente inapropriada, no
somente pelo nmero reduzido de unidades de anlise, mas tambm pelo fato de que no
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E afirma mais adiante que:
O aumento de encarceramento ignora abordagens mais eficazes e impe um
pesado nus sobre os tribunais, sistema carcerrio e a sociedade,
proporcionando, ao contrrio do que se esperaria, um impacto marginal sobre a
criminalidade [...] (KING et al., 2005, traduo nossa).
questo refere-se dimenso econmica, dos custos do encarceramento frente a outras
medidas de conteno criminal. So citadas, para tanto, duas avaliaes de acadmicos que
se ativeram ao caso dos EUA:
A relao entre aprisionamento e crime complexa. Os pesquisadores tm se
esforado para quantificar com preciso o quanto o grau de reduo da
criminalidade pode ser atribudo ao aumento das taxas de aprisionamento. Dentre
os muitos desafios associados com o tema [...] podem ser descritos: a distino
entre diferentes estados e as tendncias nacionais, diferentes medidas de
criminalidade e da vitimizao considerando diferentes perodos de anlise. Alm
de encarceramento, os estudos identificaram uma srie de fatores que podem
afetar a criminalidade, isso inclui tendncias econmicas, taxas de emprego,
idade, demografia, taxas de abuso de drogas e variao geogrfica [...] (KING et
al., 2005, traduo nossa).
Essas ponderaes so profundamente desalentadoras, especialmente sob a considerao
de serem originrias de um pas com enorme populao prisional, e com larga experincia
nessa poltica; com experincias diversificadas no tratamento da criminalidade e da populao
prisional; e cuja riqueza em alguns governos subnacionais permite altas taxas de
encarceramento.. Longe da certeza dos que advogam o encarceramento como soluo
terminativa para a reduo de crimes, necessrio observar que a experincia brasileira tem
sido pautada pelo encarceramento indiscriminado, e sem o acompanhamento de polticas
necessrias sua efetividade como ao punitiva e de ressocializao. O adgio popular que
identifica as penitencirias como universidades do crime considera sabiamente que, ao invs
de ressocializar, a ineficincia do sistema prisional leva ao fortalecimento de organizaes
criminosas dentro e fora dos presdios.
A reforma do sistema prisional no Brasil no pode desconsiderar a reincidncia criminal e as
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
14
consegue apreender bem o efeito do aprisionamento sobre a reduo das taxas de homicdios.
Ora, se a inteno captar o efeito do encarceramento no tempo longo, ou seja, na propenso
reincidncia de homicidas, deve-se lembrar, ademais, que as penas envolvendo homicdios
so de 30 anos (pena mxima, segundo o Cdigo Penal). Se sua inteno captar o efeito de
dissuaso sobre outros homicidas, ento seria necessrio mudar a unidade de anlise para
meses, e no anos.
Embora Nadanovsky capte o efeito de correlao e proponha a idia de que existam fatores
ecolgicos, no lista que fatores seriam esses, o que termina por enfraquecer a idia de
causalidade teoricamente captada. Falta ao estudo informaes que apontem para o conjunto
de aes ecolgicas associadas ou no ao encarceramento que foram executadas ao longo
dos processos de interveno. A discusso sobre tais medidas ser feita nos tpicos seguintes.
Portanto, tomar o encarceramento como medida principal de reduo de crimes, ou mesmo de
reduo das taxas de homicdios, sem levar em conta o nexo causal dessa medida, termina por
incorrer em riscos diversos, principalmente o encarceramento indiscriminado e sem medidas
alternativas ou que dem suporte aos encarcerados. Atento a essa questo Furukawa (2008)
lembra que a separao dos detentos em presdios distintos em funo da faco criminosa,
bem como a adoo do Regime Disciplinar Diferenciado (RDD) para os detentos de maior
periculosidade, veio a ser um meio importante para a reduo de homicdios dentro do sistema
prisional. Cita, nesse sentido, que fora uma medida bem sucedida a criao de Centros de
Referencia para criminosos de baixa periculosidade, o que levou reduo de rebelies.
Inversamente, todavia, como efeito no esperado da poltica massiva de aprisionamento,
ocorreu o crescimento da organizao criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC) nos
presdios paulistas.
Tais aes mostram que a poltica prisional paulista envolveu certa diversidade de
experincias, o que chama a ateno para a necessidade de se agregar s medidas de
encarceramento aes que propiciariam a ressocializao dos apenados, de modo a obstar a
carreira criminal. Esta a funo do sistema de justia. At mesmo devido salincia com que
ex-detentos so vitimas de homicdios frente ao restante da populao, a meta jurdica de
reinsero social do transgressor da Lei, sobretudo dos que cometem crimes leves, deve ser
levada risca. A meta de reinsero social significa, sobretudo, a possibilidade do exerccio por
parte dos ex-detentos de atividades profissionais no mercado de trabalho legal, sem o qual o
retorno a atividades criminais tenderia a ser maior.
Embora a questo da efetividade seja importante em si mesma para ser levada em conta, outra
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
15
prticas efetivadas no interior do sistema que levam a tanto. Na verdade, tomar o
encarceramento como medida principal de reduo de crimes tem sido, no Brasil, um meio pelo
qual so desconsiderados os fatores que imputam a insero criminal, e a baixa eficcia das
polticas punitivas frente s polticas preventivas. Replicar acriticamente medidas de
encarceramento de outros pases sem considerar a sustentabilidade econmica e social, ou
mesmo a meta de prover o Estado de mecanismos de ressocializao dos indivduos que se
encontrem sob sua guarda, tende a levar no mnimo a resultados to incertos quanto os
apontados para o caso dos Estados Unidos.
Isso no significa que a experincia de So Paulo nesse quesito seja improdutiva, mas tem
custos financeiros e sociais aos quais os governos deveriam refletir a respeito. Esses custos
no so iguais para todos os estados da Federao. Embora todos desejem a reduo de
crimes, notadamente homicdios, o encarceramento de homicidas tende a ser eficiente nesse
quesito, mas no significa que a mesma medida possa ser aplicada a todos os crimes e
criminosos, indiscriminadamente. Sobre os crimes leves, conforme o Cdigo Penal, o
encarceramento no pode ser visto como a nica medida necessria diminuio das taxas de
crimes.
3.2 - MODERNIZAO DAS POLCIAS
A hiptese da modernizao das polcias seguramente importante e no deve ser desmerecida
no processo de reduo da criminalidade. Embora no descarte outras hipteses, essa tese
defendida com maior nfase por Kahn (2007) assessor da Secretaria de Segurana Pblica de
So Paulo e, em menor escala, por Furukawa (2008) Secretrio de Administrao
Penitenciria no perodo 1999-2006. Segundo Kahn, a lista de inovaes na gesto das policias
extensa e atingiria aspectos importantes do trabalho policial. A este respeito cita as principais
mudanas que teriam ocorrido, cumulativamente, ao longo da dcada:
a criao do Infocrim, para georreferenciamento das ocorrncias criminais
(1999), expandido para toda a regio metropolitana, Santos, Campinas e todos os
municpios sede de departamento;
a criao do Fotocrim, com o cadastro de mais de 300 mil criminosos
procurados, cumprindo pena ou presos em flagrante (1999); o que permite
informar a identificao fotogrfica, modus operandi e regio de atuao dos
suspeitos de crimes e faces criminosas (2002);
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
16
a adoo do mtodo Giraldi de tiro defensivo, usado para controlar o uso
excessivo da fora (1999);
a criao do Disque-Denncia para receber informaes sobre crimes e
criminosos da populao (2000);
a criao da rede INTRAGOV, que implantou links para comunicao entre todas
as companhias da PM no Estado bem como em unidades da Polcia Civil (2000);
a criao da Delegacia Eletrnica para facilitar a notificao de crimes pela
populao, como furto de veculos, documentos e celulares (2000);
a criao das Delegacias participativas, para melhorar o atendimento e a
eficincia investigativa (2000);
o Plano de Combate aos Homicdios do DHPP, com nfase na captura de
homicidas contumazes (2001); o Copom-on line para anlise em tempo real dos
chamados ao 190 (2001);
as desativaes das carceragens policiais na Capital, liberando policiais para o
trabalho de investigao (2001 em diante);
o programa Bem-me-quer para atendimento de mulheres vtimas de violncia
sexual (2001);
a compatibilizao territorial das reas de atuao das polcias civil e militar;
a elaborao dos POPs (Procedimentos Operacionais Padro) para uniformizar
o atendimento de diversos tipos de situaes pela Polcia Militar;
a contratao dos Soldados Temporrios e da liberao do efetivo que fazia
guarda nas muralhas dos presdios;
integrao dos cursos superiores de polcia para promoo aos cargos de
delegado de 1 classe ou coronel;
a criao do DIPOL e seu programa de escutas Guardio (2003);
o sistema mega de investigao, permitindo o cruzamento e visualizao de
relacionamentos entre criminosos, ocorrncias, telefones, contas bancrias, etc.
(2004);
a verso 3.0 corporativa do SIOPM, para o despacho de viaturas, em
funcionamento nas 55 maiores cidades do Estado e que permite o
armazenamento de informaes sobre pessoas, armas e veculos e gera
estatsticas para o planejamento do policiamento ostensivo (2004);
as Bases Comunitrias Mveis, complementando as antigas bases fixas e
postos policiais;
a reestruturao e criao dos novos comandos e departamentos policiais no
interior, como os Deinters/ CPI 8 e 9 (2005);
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
17
o programa de policiamento com motocicletas nos principais corredores ROCAM
(2005), dando mobilidade e prevenindo crimes contra o patrimnio;
o Observatrio de Boas Prticas Policiais, coletando e disseminando
experincias bem sucedidas de preveno ao crime (2005);
as operaes Saturao conduzidas pelo Bpchoque em reas controladas pelo
trfico (2006);
as pesquisas de vitimizao para estimar as taxas reais de criminalidade na
RMSP (2006);
o projeto Phnix de identificao de Suspeitos, inclusive pela voz (2006);
a criao formal da Coordenadoria dos Conselhos Comunitrios de Segurana,
mais de 800 em todo o Estado, em funcionamento desde 1983 (2006);
o Sistema de Mapeamento de Suspeitos, que usa o conceito de perfil geogrfico
para definir a provvel rea de residncia de um suspeito (2007);
a digitalizao dos sistemas de comunicao, evitando que os criminosos ouam
a transmisso nos rdios policiais e permitindo a transmisso de dados, voz e
imagens (2007).
primeira vista, a interpretao acima parece apontar que os resultados adviessem de aes
estrategicamente pensadas no mbito da segurana pblica. Em certa medida foi o que
ocorreu. O crescimento da criminalidade na dcada de 1980 e 1990, o elevado contingente das
corporaes policiais, o peso econmico de So Paulo, a disponibilidade de quadros tcnicos e
gerenciais, bem como a busca de referencias nas estratgias de policiamento de outras
metrpoles do mundo significou a juno da profundidade do problema, mas tambm um firme
posicionamento poltico e o uso da capacidade tcnica disposio do Estado.
Em grande parte, foram adotados modelos de policiamento inspirados na moderna polcia de
Nova Iorque . Essa, na verdade, consiste a principal mudana, sem a qual, de pouco valeriam
os investimentos na adequao e modernizao tecnolgica. O modelo Compstat significou,
do ponto de vista da organizao policial, a mudana da gesto burocrtica para a gesto por
resultados.
A compatibilizao das reas territoriais entre as Polcias Civil e Militar, bem como a
responsabilizao dessas corporaes pelos indicadores de crimes, notadamente os
homicdios e roubos, levou a modificao de procedimentos que permitissem no somente
modernizar as corporaes do ponto de vista da gesto, mas tambm mensurar a eficcia e a
coordenao de trabalhos de policiamento ostensivo e investigativo entre as Polcias Civil e
Militar.
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
18
Furukawa (2008) destaca a importncia das mudanas organizacionais, mas tambm o quo
difcil fora a implantao. O impacto dessas medidas mostra que solues tecnolgicas no
geram milagres, nem podem ter sucesso caso no haja uma cultura institucional de gesto que
as incorporem no trabalho cotidiano. O principal desafio, segundo avalia, consistiu em priorizar
os fatores tcnicos em detrimento de questes polticas e corporativistas. A modificao das
normas, procedimentos e rotinas de trabalho impactou diretamente nas culturas
organizacionais das corporaes.
Desse modo, o sucesso da adoo de tecnologias dedicadas reduo de crimes deve-se no
apenas compra de tecnologia, mas sim ao processo paralelo de mudana de regras e da
cultura institucional que acompanhou a mudana tecnolgica. Isso permitiu priorizar tanto o
policiamento ostensivo/preventivo, quanto o papel investigativo da Polcia Judiciria. No Estado
de So Paulo essa associao entre tecnologia e mudana na cultura institucional se deu com
a adoo de mecanismos de gesto por resultados, com o uso intensivo de pesquisas e com a
definio da poltica por meio de critrios tecnicamente embasados.
Esse conjunto de medidas levou ao aumento do encarceramento e implatano do Regime
Disciplinar Diferenciado, dedicado a conter a atuao de organizaes criminosas dentro dos
presdios. Tais medidas no impediram a expanso da organizao criminosa Primeiro
Comando da Capital (PCC) na primeira metade da dcada de 2000. A reao desorganizada e
mesmo ilegal das polcias na crise do ano de 2005 mostrou-se como um sinal de presses
diversificadas nas polcias. A queda de Furukawa como Secretrio de Administrao
Penitenciria e do secretrio da Segurana, Saulo de Castro Abreu Filho em 2006 deveu-se, e
muito, a tal confluncia de situaes (FURUKAWA, 2008.
Ao fazer um balano da gesto e da situao da poltica de segurana, Furukawa lista uma
srie de questes em que sua gesto se concentrou e sobre as quais gestes posteriores e a
sociedade deveriam refletir. Uma delas, como condio necessria ao aumento da efetividade,
refere-se ao enfrentamento da corrupo interna s corporaes policiais, Outra, refere-se ao
fato de que o trabalho de investigao em geral estagna-se com o aprisionamento, quando na
verdade os lideres de organizaes criminosas persistem, de dentro das prises, no comando
de suas organizaes ilegais.
Questes relacionadas ao pessoal da segurana pblica, como treinamento e cultura
institucional no direcionada a resultados, so igualmente apontadas como fator e, se no
impeditivo, ao menos dificultador das mudanas gerenciais necessrias modernizao da
segurana pblica. Na sua gesto foram constatados desde o baixo nmero de policiais e
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
19
carcereiros at a ausncia de investigadores, resistncias corporativas e insulamento
burocrtico.
No que corresponde ao papel do judicirio (tambm com poucos profissionais), cite-se a falta
de articulao que compreende o fluxo de entrada e sada dos indivduos do sistema prisional.
Segundo Furukawa, ao decidir sentenas de modo atomizado, o judicirio no teria um olhar
sobre o conjunto dos problemas do sistema prisional.
Ao criar grandes unidades prisionais, distantes das famlias dos detentos e sem atividades
especficas s demandas dos apenados, o sistema prisional adicionaria outros fatores que
dificultam a ressocializao. A criao de presdios no interior levou a mudanas de famlias de
apenados para perto das prises, aumentando as tenses nessas cidades que passaram,
posteriormente, a recusar a construo de presdios. O crescimento dos custos impactou no
direcionamento de recursos de outras atividades para a manuteno da poltica prisional. Esse
impacto financeiro fora tamanho que, citando o caso do presdio de segurana mxima de
Presidente Bernardes, Furukawa tece a seguinte considerao:
[A criao de] Uma vaga no presdio [...] custou na poca [em 2002] 45 mil reais.
Uma nica vaga. Um apartamento mdio, de 50m, custava na poca mais ou
menos 55 mil reais. Ou seja, uma nica vaga tem um custo altssimo, que o pas
no suporta (FURUKAWA, 2008).
Apesar dos problemas evidentes, Furukawa conclui que o fortalecimento da inteligncia
policial, a criao de alguns centros de ressocializao para os detentos, a regionalizao das
aes no campo da segurana pblica, a coordenao dos trabalhos das polcias civis e
militares e o aumento da confiana institucional nas polcias (percebido pelo aumento do
nmero de ligaes ao disque denncia), bem como o aumento do trabalho de preveno,
foram fatores importantes na sua gesto e que foram mantidos nas gestes subseqentes.
Furukawa destaca que aps a crise de 2006 o problema da segurana pblica como poltica de
Estado saiu de cena. Segundo ele, a ausncia de debate qualificado sobre a questo
diminuiria a accountability (interna e externa) do sistema prisional, das polcias e do sistema de
justia. A entrevista, publicada em maro de 2008, mostra-se como um balano das solues,
mas trata tambm das tenses que se acumularam no setor. Ao fim de 2008 (outubro), a greve
da Policia Civil por questes salariais e o posterior confronto entre esta e a Policia Militar seriam
um exemplo dessas tenses acumuladas.
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
20
3.3 POLTICAS SOCIAIS DE PREVENO
Ateno considervel foi dada, at o momento, desigualdade e aos problemas sociais como
fatores que explicam a criminalidade. Alm do forte embasamento bibliogrfico, um fator
emprico que corroboraria nesse sentido o fato de que localidades com maior vulnerabilidade
social na capital e nas maiores cidades do Estado de So Paulo apresentam maior incidncia
de homicdios. A hiptese de que o aumento de medidas de preveno e da efetividade das
polticas sociais poderia impactar negativamente na criminalidade encontra forte apelo terico.
Todavia, isso no significa que mensurar o peso do investimento na poltica social para reduo
de homicdios em So Paulo seja simples.
Primeiramente, duas medidas preventivas so citadas como fatores que impactaram mais
diretamente na reduo de homicdios. Uma delas fora a adoo das medidas de restrio ao
funcionamento de bares; outra se refere ao efeito da campanha de desarmamento. A
associao entre localidade de homicdios e o fato das vitimas terem consumido lcool
justificaria a primeira medida. O mecanismo causal, no caso da segunda, tem em conta o fato
de que, em mdia, 90%, o instrumento utilizado foram armas de fogo.
Ao que se sabe, as medidas restritivas ao funcionamento de bares no tiveram implantao e
efeito uniforme em todos os municpios. No caso de medidas restritivas a posse de arma de
fogo, a percepo de que o plebiscito sobre a restrio ao comrcio de armas de fogo (2005) e
campanhas de desarmamento, junto com o endurecimento da apreenso por parte das policias
tiveram o efeito de diminuir a quantidade de armas em circulao. Isso, por sua vez, diminuiria
seu uso em situaes de tenso, bem como furtos e roubos que levariam tais armas ao
mercado ilegal e mo de criminosos.
Apesar da importncia evidente, permanece o problema de como mensurar o efeito dessas na
reduo das taxas de homicdios. Por um lado, a dificuldade consiste em isolar tais aes de
outras aes preventivas ou repressivas para o controle da criminalidade; por outro, o problema
est em definir o grau de uniformidade de implantao dessas medidas internamente ao
Estado de So Paulo.
Complementarmente s duas medidas preventivas citadas, projetos de interveno social, em
especial aqueles sob o titulo do projeto Virada Social, tem sido considerados importantes na
reduo de crimes. Todavia, o projeto Virada Social s veio a ser implantado sistematicamente
em regies de alta vulnerabilidade social da metrpole paulista a partir de 2005, tempo
insuficiente, portanto, para mensurar o efeito dessas aes na reduo de crimes. Houve, em
muitos casos, aes articuladas por Organizaes No Governamentais (ONG's), grupos
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
21
empresariais, movimentos sociais e religiosos e mesmo prefeituras, porm sem articulao
com a poltica de segurana.
Aes sociais certamente levam a alguma melhoria das condies dos indivduos nas
localidades atendidas e, em tese, possuem algum impacto positivo na preveno criminal. O
seu impacto, porm, no to evidente, uma vez que tal efeito ainda no foi medido em sua
magnitude. Seria necessrio, para responder essa questo, a anlise das sries histricas de
crime de cada localidade, o que permitiria saber se de fato houve algum resultado de curto
prazo por decorrncia da implantao dessas polticas.
Desse modo, os projetos sociais, em especial o projeto Virada Social, articulado entre governo
do Estado e prefeitura de So Paulo, podem ser compreendidos sem perda de preciso -
como importantes na manuteno da tendncia declinante de homicdios. A razo disso que,
ao atuarem na estrutura social das localidades com maior numero de homicdios, afetam
principalmente os fatores que mantm o baixo controle social comunitrio, e a insero criminal
de crianas e jovens. A correo do dficit de polticas sociais significa a presena do Estado vis
a vis o controle do territrio por grupos ilegais.
Implantado nas localidades em que o ndice de Vulnerabilidade Social alto (nveis cinco ou
seis, de acordo com os indicadores da Fundao Seade) o projeto Virada Social inicia com
represso - em que a operao Saturao, de 90 dias, dedica-se a captura de criminosos -,
para, em seguida, serem iniciadas as aes sociais. A lista de aes envolve frentes de trabalho
para reativar a economia local com: contratao de moradores das localidades selecionadas e
criao de empregos provisrios para a gesto do programa. O objetivo o fortalecimento dos
laos comunitrios, ao promover a criao de redes sociais e confiana institucional duradoura,
dentre outros.
perceptvel a dificuldade de diferenciar o projeto de polticas de represso das polticas
econmicas ou polticas sociais focadas em territrios vulnerveis. Talvez o sucesso se d
precisamente por reunir todas elas, corrigindo assim o dficit de polticas de Estado para com
as comunidades atendidas. Em termos tericos, todavia, impe-se mesmo a necessidade de
definir o que seriam as polticas de preveno.
Aes coercitivas tem em comum a efetividade da punio, a funo de retirar criminosos das
ruas, e a funo de dissuaso por decorrncia da diminuio da impunidade. Polticas
preventivas atuam sobre o grau de empoderamento (SEN, 2000) comunitrio, familiar e dos
jovens, todos no plano micro, ou seja, no mbito dos grupos sociais e dos indivduos passveis
de serem cooptados pelo crime ou de serem vtimas diretas dele. Quaisquer que sejam seus
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
22
rtulos gerenciais Fica Vivo, em Belo Horizonte, Virada Social, em So Paulo, ou congnere -
podem ser compreendidos nesse sentido.
importante observar que os programas visam fazer com que no apenas as polticas sociais
funcionem, mas tambm que se d ateno especial a grupos de risco. Ressaltem-se os
investimentos realizados prioritariamente nas escolas e em prol dos jovens que esto fora das
escolas, com transferncia de renda necessria para que terminem o ensino fundamental e o
mdio. Tal fator possui uma fora importante, pois mira suas metas sobre aqueles que so mais
vitimados pela criminalidade ou correm o risco de adentrarem nesta.
Em 2008 o investimento foi da ordem de R$ 69 mi, e alcanou quase 95 mil jovens, compondo
um custo de cerca de R$ 700,00 por jovem/ano. Os efeitos esperados de longo prazo implicam
colocar na economia uma mo-de-obra jovem mais consciente de seus direitos, mais
participativa e com viso de futuro para fazerem as escolhas que considerem legtimas para as
suas vidas. Embora no se tenham dados para serem comparados, crvel que tal custo, de
longe, seja muito inferior ao de um presidirio/ms nas carceragens do Estado. Nesse sentido,
as principais caractersticas desse modelo so (2008):
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
23
1
Rua de Lazer

Clube escola

Parque Paraispolis

Parque Linear

Centro Comunitrio de Educao Ambiental
Uso Racional de gua (PURA)

Programa Crrego Limpo

Observatrio de Polticas Pblicas com
nfase no combate violncia

Cinema a cu aberto

SUTACO

Zelador de Praas

Aplicao de Ecmetro
Criao do Conselho
na Subprefeitura de Campo Limpo
de Direitos Humanos
Treinamento em Direitos Humanos
Comunitrios do Programa de Sade da Famlia
para os Agentes
Entrega parcial das Unidades Habitacionais (SEHAB)
Desenvolvimento de aes voltadas a gerao
renda desenvolvimento de cursos de capacitao
atravs de parceiras com orgos governamentais e
no governamentais
de

Apoio as organizaes locais para o
de projetos sociais/educacionais
desenvolvimento

Organizao e Capacitao de Agentes Ambientais
Desenvolvimento de Campanha para reduo
e coleta seletiva
do lixo

Aes voltadas ao ps urbanizao e ps-ocupao
Fonte: Secretaria de Assistncia e Desenvolvimento Social do Governo estadual de So Paulo.
Quadro 1: Aes em Paraispolis
Infra -Estrutura

Estratgias: Aumento e melhora da oferta de servios

Aes:
Construo de unidades habitacionais
Reformas e manuteno de espaos e iluminao pblicos
Regularizao de Coleta de Lixo
Melhoria da estrutura de transporte
Construo e reformas de equipamentos pblicos:
Limpeza de crregos
Pavimentao de vias
Projeto Urbanstico SEHAB
Melhoria da rede de abastecimento de gua e da rede de esgoto
Abertura e melhoria de ruas e vielas
Incluso

Estratgias: Qualificao do uso ou acesso a bens e servios
Sustentabilidade

Estratgias: gerao de trabalho e
renda, manuteno dos servios pblicos e aes pelo meio ambiente
Estmulo participao comunitria,
sade (ncleo e UBSs), assistncia social (CRAS e CREAS),
educao (CEU e creche), cultura (Casa da Cultura),
segurana (Batalho) e cidadania (CIC)

Ampliao de Programas de Transferncia de Renda

Capacitao profissional

Ampliao dos servios de sade

Incentivo a espaos e atividades educativas, culturais e esportivas
Incluso digital

Acesso a servios de registros

Ao Jovem
Renda Cidad
CRAS
CREAS
Acessa Escola
Posto Poupatempo
Jornadas de Cidadania

Jovens Construindo a Cidadania
Centro de Convivncia da Famlia
Centro para Criana e Adolescente
Espao vivencial de trnsito
Time do Emprego
Virada Esportiva
Circo-Escola
Metas:

Esporte Social
PROERD
Aprendendo com Sade
Biblioteca Itinerante
Jovem Cidado
Ler e escrever
Me Paulistana
Programas e aes:
Programas/atores:
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
24
Defendida por Mello & Schneider (2007), a diminuio do percentual de jovens no conjunto da
populao de So Paulo emerge como um dos fatores que menos teria a ver com as aes dos
governos no tempo presente, justamente por depender apenas das consequncias
decorrentes das transformaes na estrutura etria,. Segundo os autores, o impacto desse
fator seria to grande que a variao de 1% na populao juvenil levaria a variao mdia de
5% nos homicdios paulistas, compondo assim o fator de maior capacidade explicativa para a
reduo da taxa de homicdios (p. 20).
A influncia da populao juvenil na contribuio mais saliente para a criminalidade e para o
contingente de homicdios largamente conhecida na bibliografia criminolgica internacional.
Nesta perspectiva destacam-se enfoques diversos, em especial a teoria dos cursos de vida
life course , atribuda originalmente a Sampson e outros (ROBERT, J.; JOHN, H., 2003;
SAMPSON; LAUB, 1990, 1992, 2005).
O mecanismo causal intuitivamente simples. Mantidas as demais variveis constantes - e
devido preponderncia da delinquncia juvenil sobre o conjunto da criminalidade em geral -
quanto maior o percentual de jovens no conjunto da populao, maiores as taxas de crimes.
Todavia, a questo que emerge da o que explicaria que localidades supostamente iguais em
termos de percentual de jovens contem com diferentes taxas de crimes.
O primeiro problema se relaciona ao fato de que a prpria insero criminal influenciada pela
estrutura de oportunidades envolvendo o contexto de socializao. Nos subrbios urbanos,
mudanas estruturais tais como o efeito micro-sociolgico de migraes populacionais e de
transio demogrfica e as conseqncias sociais das crises econmicas ocorridas nas
dcadas de 1980 e 1990, bem como a inefetividade ou ausncia de polticas pblicas,
impactariam cumulativamente no tempo sobre a gerao infantil e jovem, a qual, por sua vez,
atingiria a vida adulta a partir de meados da dcada de 1990 e at a presente dcada.
Como resultado, o efeito da desigualdade urbana e o grau de precarizao das condies de
vida no passado teriam enfraquecido, no mbito micro, o grau de segurana das famlias e
comunidades, catalisando situaes de tenso que diminuiriam a eficcia das famlias e das
comunidades como lcus seguros de socializao. Isto no ocorre da noite para o dia, mas
culmina na facilitao do envolvimento criminal. O que acontece a criao de um lento, e
duradouro, efeito intertemporal correlacionado formao de uma gerao juvenil e seus
impactos no presente. Assim, o efeito estrutural da diminuio do nmero de jovens deve levar
em conta que a coorte etria nascida a partir de meados da dcada de 1970 e no incio da
dcada de 1980 carregaria maior propenso vitimizao nas dcadas seguintes.
3.4 REDUO DA POPULAO JUVENIL
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
Assim, a causalidade no apenas relacionada ao contingente demogrfico. No apenas por
haverem mais jovens que h maior propenso elevao das taxas de homicdios, mas sim por
que, tendo em conta essa coorte etria, ela tenha sofrido com maior intensidade os efeitos
degradantes da socializao adversa a que foi submetida. Os jovens s podem aparecer como
agressores para os crimes em geral e vtimas de homicdio em particular em funo do
fato de j o serem, em alguma medida, vitimados no curso de vida. A entrada em atividades
criminais envolve um forte componente situacional que decorre do processo de socializao,
ambiente comunitrio, familiar, escolar e amigos, e no de uma escolha livre pautada em uma
suposta racionalidade econmica universal.
Com isto, quando os jovens cometem crimes e so punidos com a inteno de ressocializaco,
o empoderamento individual, social (educacional, existncia de redes de apoio e existncia de
referncias positivas) e econmico (oportunidades reais de profissionalizao e insero no
mercado de trabalho) vem a ser uma condio necessria para que esses indivduos diminuam
as chances de retornar ao crime, e que suas comunidades diminuam os fatores locais que
levam a tal propenso. Trata-se de atuar diretamente sobre a propenso dos possveis
agressores, ainda jovens, se inserirem criminalmente ou de, uma vez inseridos, de
aprofundarem sua insero. A meta deve ser reverter a tendncia com o empoderamento dos
indivduos, suas famlias e sua comunidades, ressignificando suas identidades e, por
consequncia, seus cursos de vida.
Isto chama a ateno para outro fator, relacionado permanncia das dinmicas criminais em
geraes subsequentes. No basta apenas a reduo dos jovens na sociedade, necessrio
que as condies de precarizao que levaram ao aumento da insero criminal por parte dos
jovens em uma gerao anterior sejam diminudas na gerao seguinte. Sem isto o crime
diminui no apenas pela diminuio do percentual de jovens, mas tambm pela diminuio das
condies precrias de vulnerabilidade e desigualdade urbana que levaram insero e
manuteno de insero criminal de outros (mais) jovens em igual contexto de socializao.
A ateno especial aos jovens tem em conta que a insero criminal se d gradativamente em
situaes para as quais a estrutura de personalidade dos indivduos durante a infncia e
adolescncia no se encontra formada de modo a aduzir que a insero criminal se trata de
uma escolha racional, no sentido estrito do termo. Tanto a legislao penal quanto as polticas
sociais reconhecem isto. Portanto, a preponderncia da delinquncia juvenil sobre a
criminalidade em geral serve para reforar a atuao prioritria das polticas sociais sobre os
jovens e, de modo permanente, sobre os jovens do sexo masculino das reas de maior
vulnerabilidade social.
25
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
26
4. CONCLUSO
O presente texto discorreu sobre a reduo das taxas de homicdios em So Paulo. Os
resultados so alentadores, mas resta saber o peso dos fatores na reduo dos crimes,
questo esta a ser resolvida em estudos posteriores. O efeito combinado das intervenes,
somado ao fator demogrfico, certamente contribuiriam para a reduo das taxas de
homicdios.
Por hora necessrio compreender que anlises uni-causais sobre criminalidade possuem,
em geral, baixo poder explicativo. Tal fator termina por demandar tanto o esforo de agregao
das explicaes existentes quanto a execuo de novas pesquisas. Um exemplo importante,
no citado, relaciona-se ao impacto da expanso econmica ps 2003. Dados os limites do
presente trabalho, esse aspecto no ser aqui abordado.
Uma nica ao ou projeto no capaz de levar reduo das taxas de homicdios. O papel do
Estado permanece central para que tal meta seja cumprida. Das medidas apontadas que
teriam impactado na reduo das taxas de homicdio, a diminuio da populao juvenil nica
que, embora seja um fator explicativo importante, no controlvel pelo Estado, no cabendo,
nesse aspecto, qualquer mrito a este. Em todas as demais citadas, o papel do Estado
essencial.
Reforando a centralidade do Estado mais do que a salincia de um ou outro fator especifico de
reduo das taxas de homicdio, o que se deve concentrar a ateno o fato de que muitas das
intervenes contaram com certa continuidade ao longo de vrias gestes. Essa continuidade
das aes deve-se a prevalncia de critrios tcnicos que se cristalizaram ao longo de vrias
gestes de um mesmo campo poltico frente do governo estadual e da capital paulista.
A ressalva que no se trata necessariamente da continuidade de nomes ou de partidos, e sim
da continuidade de projetos cientificamente fundamentados, projetos estes que articularam
gesto, treinamento, regras institucionais e tecnologia. O fator continuidade de projetos ,
antes, consequncia de outro fator, da auto-reflexividade dos agentes frente da
administrao pblica e a da capacidade desses consolidarem o sentido de misso
institucional e de criarem os mecanismos necessrios para tanto.
O grande entrave na busca de solues para o problema da criminalidade fora o enfrentamento
ao insulamento do rgo de governo. A agenda da segurana pblica demanda mais do que
recursos financeiros, mas tambm a construo de uma cultura altura da misso institucional,
ou seja, inovadora, em busca de eficincia, e permevel s criticas.
No que remete s polticas sociais, duas crticas adicionais devem ser acrescentadas. A
primeira que critrios de efetividade devem ser aplicados tanto a polticas de preveno
quanto de represso. No abordado nos textos, esse tem sido um dficit na anlise do efeito
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
27
das polticas sociais aplicadas no Estado de So Paulo. A ausncia de estudos sobre o impacto
das polticas sociais na reduo de crimes um fator que dificulta compreender o quanto tais
aes tenham contribudo reduo das taxas de homicdios.
A outra que as polticas de preveno do Projeto Virada Social iniciaram-se apenas em 2005,
aproximadamente seis anos aps o incio da reduo do nmero de homicdios (1999). Este
descompasso no deveria ocorrer, pois parece implicar um aumento de custos e entraves
burocrticos e polticos a serem ainda superados. O preparo para medidas de efeito conjunto,
acompanhado de uma poltica de indicadores, vem a ser, com isto, uma meta a ser alcanada
por experincias de outros governos que visam a diminuir sua criminalidade.
A diminuio do nmero de crimes compe uma via de mo dupla. O encarceramento deve ser
pensado dentro de uma lgica centrada nos indivduos assim como o deve ser nas demais
polticas sociais. papel do Estado, exercer a represso qualificada sobre os que tenham
ultrapassado a linha da lei. No entanto, deve faz-lo interpondo os condicionantes para que
aqueles que tenham ultrapassado, tambm com o apoio do Estado, retornem legalidade.
Aos que se encontram perto da linha da criminalidade por fatores relacionados ao ambiente
em que vivem , o Estado deve oferecer garantias e meios necessrios para que as pessoas,
em especial os jovens, possam ressignificar sua vida por meio da expanso de oportunidades
e escolhas legtimas sobre seu futuro, expandindo o campo de liberdade e cidadania que
buscam, distanciando-as, por conseqncia, do limiar da criminalidade em que se encontram.
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
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29
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
Sntese dos estudos sobre
os fatores explicativos
para a reduo da criminalidade
em So Paulo
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Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
6. ANEXO:
Taxas de encarceramento ex ante explicam diminuio das taxas de homicdios ex post.
Encarceramento incapacita criminosos (que poderiam cometer
cometerem.
crimes) e dissuade
outros a no
Populao prisional e taxas de homicdios ano a ano
Anlise de uso de teste de causalidade de Granger series temporais com
Hiptese
Nexo causal
Dados
Teste emprico

1 - Aprisionamento

(E. C. G. Camargo et al., 2008)
Ator institucional: Governo do estado
Causas da criminalidade: No cita
Varivel dependente: Taxas de homicdios por 100 mil habitantes
A questo no quanto, por si s, se prende, e sim que aqueles que sero presos, somados
ao modus operandum do sistema prisional impactariam na reduo das taxas de homicdios.
Ausncia de estudos sobre a vida dos egressos do sistema prisional (reincidncia)

Correlao da ordem de 0,8 a 0,9 diminuio das taxas de
homicdio
(alta) entre aprisionamento e

O autor utiliza dados anuais das taxas(poucos pontos na srie). Tambm no especifica o
a variao ms a ms, o fator explicativo no nvel micro
no fica claro
aprisionamento por tipo de crimes e

Aumento do encarceramento levou

a formao do PCC dentro do sistema prisional,
impactando no crime organizado fora das cadeias

Resultados
Inconsistncia terica
Inconsistncia emprica
Resultados no esperados
Crtica
No nvel micro, a conexo deve se dar pela salincia dos indivduos criminalmente
inseridos em serem, eles prprios, vtimas e homicidas.
31
Quadro de Hipteses
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32
Hiptese
Nexo causal
Dados
Teste emprico

2 - Investimento na poltica de segurana

Resultados
Crtica
Ator institucional: Governo do estado
(Furukawa, 2008; Kahn, 2007)
Aumento da inteligncia policial: (a) Infocrim-RMSP/1999 [unificao das bases de
dados e intranet da segurana pblica];(b) Disque-Denncia-Estadual/2000; (c)
Fotocrim-Estadual/1999; (d) Captura de homicidas contumazes - Estadual/2001; (e) Lei
Seca RMSP/2001-2004; (f) ocupao em reas de trfico/2006; (g) evitar homicdios nas
prises
Efeito sistmico do aumento da eficincia da polcia diminuir o nmero de homicdios.
Relato de experincia institucional, relatrios de governo
Embora haja percepo de mudana na gesto e na cultura organizacional, bem como
modus operandi da ao das policias (uniformizao de procedimentos), no h
avaliao do efeito parcial destas aes nas taxas de crimes.
Aes situadas mais no mbito da gesto e uma analise mais cientifica da
criminalidade
Aumento do encarceramento levou a formao do PCC dentro do sistema prisional,
impactando no crime organizado fora das cadeias
- - - - - - - - - - - - - - - - -
- - - - - - - - - - - - - - - - -
(a) Segundo o prprio secretrio de segurana, no significou necessariamente em uma
poltica pensada e articulando o ciclo da poltica de segurana e do sistema prisional; (b)
alto custo do sistema prisional; (c) ausncia de accountability e maior debate acadmico
sobre problemas e solues; (d) desarticulao entre rgos e equipes; (e)
corporativismo;
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Hiptese
Nexo causal
Dados
Teste emprico
3 - Diminuio da populao juvenil
Resultados
Crtica
Ator institucional: No existe ( fatores demogrficos - onda jovem )
(Mello & Schneider, 2007)
Sendo os jovens mais propensos a cometerem crimes ou a serem vitimados, a diminuio dos
jovens implicaria na diminuio das taxas de homicdio
Quanto maior a que jovens, maior a queda nas taxas de homicdios. da no percentual de
paulistas e da cidade de So Paulo Dados demogrficos dos municpios
Anlise de painel com dados de (decomposio por faixa
etria teste Oaxaca-Blinder)
homicdios e percentual de jovens

-----------------------
Uma vez que a coorte tende a carregar ao longo do curso de vida altas de homicdio,
esta hiptese no testada
Um maior percentual de jovens uma condio necessria, mas no suficiente, para
o aumento do nmero de crimes. Soares (2005b) tem reforado o crescimento
urbano acelerado da cidade de So Paulo e outras no Brasil.
homicdios: o aumento de 1% na proporo de jovens entre 15 e 24 anos causa o
acrscimo de 3,27% nos homicdios.
Se a coorte etria nascida nos fins da dcada de 1970 e durante as dcadas de 1980
e 1990 nas foi a responsvel pelo incremento das taxas de homicdios, a
interpretao equivocada a de que tais caractersticas sejam naturalizadas nas
vitimas e no, como efeito nelas coorte, do contexto de socializao adversa a que
sofreram. Assim causas devem ser buscadas no colapso das polticas pblicas nos
anos subsequentes ao regime militar e as crises econmicas das dcadas de 1980 e
1990, que afetaram a eficcia do Estado para com as polticas pblicas, emprego e o
impacto dessas no ncleo familiar.
Quadro de Hipteses
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Hiptese
Nexo causal
Dados
Teste emprico
4 - Investimento em preveno
Resultados
Crtica
Ator institucional: Virada Social (governos estaduais e municpios)/ programas e projetos de
governos municipais
Causas da criminalidade: Vulnerabilidade social, trfico de drogas, ausncia de polticas
pblicas, desemprego familiar (educao, emprego, assistncia social, sade);
Ausncia de estudos que mensurem o impacto das polticas sociais na insero e
reincidncia criminal. Assim, o efeito das polticas de preveno s so passveis de
mensurao em termos de efeito se mantidas ao longo de uma gerao e, com isto,
comparadas com a reduo da insero criminal nas coortes etrias novas
Os planos de interveno (2007) foram implantados depois da reduo das taxas de
homicdios (1999) . O efeito dos mesmos implicaria em diminuir o efeito de insero
criminal dentre a populao infantil e adolescente, bem como diminuir a reincidncia;
-----------------------
Ausncia de estudos especficos que mensurem o impacto das polticas sociais na
insero e reincidncia criminal.
Por ser um plano de interveno, h alta dependncia de indicadores sociais
(vulnerabilidade), articulao interna nos governos e articulao com populao local,
dependncia de planejamento, informao e operadores qualificados;
Analises de dados criminais (mapa de homicdios) e dados demogrficos apontariam
para uma relao alta entre vulnerabilidade e homicdio.
Analises de dados criminais (mapa de homicdios) e dados demogrficos apontariam
para uma relao alta entre vulnerabilidade e homicdio.
Investimento em polticas sociais direcionadas as famlias pobres e aos jovens em
especial. Incentivos ao empoderamento individual e comunitrio por meio de (a) apoio
ao trmino dos estudos por parte dos jovens, (b) evitar gravidez na adolescncia, (c)
Ampliao de Programas de Transferncia de Renda (c) Capacitao profissional; (d)
Ampliao dos servios de sade (e) Incentivo a espaos e atividades educativas,
culturais e esportivas; (f) Incluso digital; (g) Acesso a servios de registros
Maior vulnerabilidade social impactaria criaria oportunidades a insero criminal de jovens
Quadro de Hipteses
para o Declnio dos
(Relatrios de Governo)

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