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1
HAROLD D. LAsswELL
l. La orientacin
hacia las polticas*
L
A crisis de seguridad nacional que vivimos
nos obliga a usar de la manera ms eficiente la fuerza de tra-
bajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteameri-
cano. El talento altamente capacitado es siempre escaso y costoso.
De ah que la crisis plantee el problema de cmo utilizar nuestros
recursos intelectuales con la ms sabia economa. Para resolver
nuestras necesidades polticas debemos resolver algunas pregun-
tas, Qu temas vale la pena investigar? Qu recursos humanos
y materiales deberan destinarse a la investigacin en las depen-
dencias oficiales y en las instituciones privadas? Qu mtodos
son los que pP-rmiten una recoleccin e interpretacin de datos re-
levante para las polticas? cmo se puede lograr que los hechos
y sus interpretaciones influyan de manera efectiva en el proceso
de tomar decisiones?
La urgencia de la defensa nacional realza la importancia de es-
tas preguntas, pero stas no son de ninguna manera nuevas. Por
aos ha existido una viva preocupacin en los crculos intelectua-
les acerca del problema de cmo superar las tendencias de la vida
moderna a la divisin y al aislamiento, y de cmo crear una inte-
gracin completa de los objetivos y mtodos de la accin pblica
y privada. El ritmo de especializacin en la filosofa, las ciencias
Publicado originalmente con el ttulo "The Polcy Orientation", en The Policy
Scences, por D. Lerner y H. D. Lasswell, pp. 3-15. Stanford Universitv Press, 1951. Tra-
duccin al espaol de Mara del Carmen Roquef.
( 791
80 HAROLD D. LASSWELL
naturales, la biologa y las ciencias sociales ha sido tan rpido que
los colegas de una facultad en una misma universidad o incluso los
miembros de un mismo departamento se quejan con frecuencia de
que no logran entenderse entre s. La unidad de la vida intelectual
y la armonizacin entre la ciencia y la prctica han sido minadas
por estas fuerzas "centrfugas". En los ltimos aos, sin embargo,
ha ido ganando fuerza en N orteamrica la tendencia hacia la in-
tegracin. En los colegios de arte y humanidades, el proceso de
seleccin ha dado lugar a un currculo ms sistemtico y los cursos
propeduticos han sido diseados para intruducir al estudiante en
campos ms amplios de conocimiento y prepararlo a adquirir una
visin de conjunto. En el rea de la investigacin, se renen equi-
pos interdisciplinarios de especialistas para trabajar sobre proble-
mas comunes con la esperanza de contrarrestar los efectos nega-
tivos de la excesiva atomizacin del conocimiento. En el campo
de la poltica, se ha prestado mayor atencin a la planeacin y a
los sistemas de informacin en los que basa el personal directivo
sus decisiones operativas. Nos hemos vuelto ms conscientes de
que el proceso de la poltica (policy process), de su elaboracin y
realizacin, es objeto de estudio por derecho propio, fundamen-
talmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las de-
cisiones.
Se ha venido as desarrollando una orientacin hacia las pol-
ticas (policy orientation) que atraviesa todas las especializaciones
establecidas. Esta orientacin tiene una doble dimensin: por una
parte se interesa en el proceso de la poltica y por otra en las ne-
cesidades de inteligencia de este proceso. La tarea de la primera
busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las po-
lticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias so-
ciales y de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar el
contenido concreto de la informacin y de la interpretacin dis-
ponibles para los hacedores de las polticas y, por consiguiente,
rebasa las fronteras de las ciencias sociales y de la sicologa. En
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LA ORIENTACIN HACIA LAS POLITICAS 81
tanto esta orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico de
las polticas, su enfoque es ms estrecho que el de las ciencias so-
ciales y sicolgicas, las cuales tienen muchos otros objetos de in-
vestigacin. Sin embargo, cuando las necesidades de inteligencia
de una poltica son prioritarias, cualquier campo de conocimiento
-dentro o fuera de los lmites de las disciplinas sociales- puede
ser relevante. Podramos tener necesidad de saber cules son las
instalaciones portuarias en Casablanca, o las actitudes de un pue-
blo de isleos del Pacfico hacia los japoneses, o el mximo alcan-
ce de una pieza cualquiera de artillera. Podemos utilizar el trmi-
no "ciencias de poltica" (policy sciences) a fin de designar el
contenido especfico que la "orientacin hacia las polticas" alcan-
za en un momento determinado. Las ciencias de poltica incluyen:
1) los mtodos de investigacin del proceso de la poltica,
2) los resultados de los estudios de las polticas y
3) los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar
contribuciones importantes para las necesidades de inteli-
gencia del momento. Si es necesario avanzar en nuestra
averiguacin cientfica del proceso de produccin y ejecu-
cin de las polticas, obviamente resulta esencial aplicar y
mejorar los mtodos mediante los cuales se lleva a cabo la
investigacin en las ciencias sociales y sicolgicas.
Este libro destaca, en consecuencia, aquellos avances de inves-
tigacin que son de importancia capital para entender mejor la
eleccin del ser humano. Si se debe mejorar la racionalidad del
proceso poltico, debemos dar a la "funcin inteligencia" un espa-
cio especial de estudio .. Hasta cierto punto, la tarea de mejorar es-
ta funcin depende de tcnicas ms efectivas de comunicacin
entre los investigadores, los consultores, los asesores polticos y
los decisores finales. Por consiguiente las ciencias de polticas po-
drn avanzar slo si se afinan los mtodos de informacin genuina
82 HAROLD D. LASSWELL
e interpretacin confiable y se les integra al juicio del decisor. En
cierta medida la calidad de la funcin de la inteligencia, depende
de su capacidad para anticipar exitosamente las necesidades de
una poltica antes de que stas hayan sido ampliamente reconoci-
das. La prediccin exitosa depende del cultivo de ciertos patrones
de pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en
consideracin el contexto mayor en que se desarrollan los eventos
que puedan afectar a ciertos problemas futuros de la poltica. Por
tanto, el mundo en su conjunto debe ser objeto de atencin per-
manente. Resulta tambin esencial cultivar la prctica de pensar
el pasado y el futuro como partes de un contexto, y hacer uso de
"modelos de desarrollo" (developmental constructs) que sirvan co-
mo instrumentos para explorar el flujo de los eventos a lo largo
del tiempo. Un ejemplo de este tipo de pensamiento a escala glo-
bal ser incluido en este libro en los captulos que tratan de las
potencialidades del "estado cuartelario".
La expresin "ciencias de poltica(s)" no es de uso comn en
Estados Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que an-
tes. Quiz debera sealarse que el trmino no debe ser tomado
como sinnimo de ninguna otra expresin de uso corriente entre
los acadmicos. No es simplemente otra forma de hablar de las
"ciencias sociales" como un todo o de las "ciencias sociales y
sicolgicas". Las "ciencias de polticas" tampoco son idnticas a la
"ciencia social aplicada" o a la "ciencia social y sicolgica aplica-
da". Como se explic con anterioridad, la orientacin hacia las po-
lticas no hace ms que destacar uno de los muchos problemas de
las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias socia-
les, sicolgicas y naturales, si se relacionan con las necesidades de
inteligencia de una poltica determinada.
No debe considerarse a "las ciencias de poltica(s)" completa-
mente idnticas a la materia de estudio de los "politlogos", tr-
mino comn para designar a los profesores universitarios y
escritores que se ocupan del gobierno. Es cierto que un sector de
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 83
los politlogos acadmicos identificara el campo con el estudio
del poder (en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo,
este punto de vista es menor en la actualidad. Muchas de las con-
tribuciones ms valiosas a la teora general de la eleccin (inclu-
yendo las "decisiones", en el sentido de elecciones permitidas)
han sido elaboradas por personas que no son politlogos, en el
sentido de la actual divisin acadmica del trabajo. Los ejemplos
abundan e incluyen la "teora racional de la eleccin", llamada
"teora de juegos", desarrollada por el matemtico von Neumann
y el economista Morgenstern. Entre los colaboradores del presen-
te volumen, los economistas Arrow y Katona se han interesado
particularmente por la teora de la eleccin. Y no sera difcil
mencionar a siclogos, antroplogos y otros, quienes han logrado
niveles fructferos de especializacin en sus estudios orientados a
la comprensin de la eleccin.
La palabra "poltica" (policy) ha sido usada con frecuencia a-
ra designar las elecciones ms im ortantes de la vida or arrizada
. y de la rivada. ablamos de "poltica gubernamental", "poltica
empresarial" o "mi propia poltica" con referencia a la'i inversio-
nes a hacer o a otros asuntos. Por tanto, "poltica" est libre de
muchas de las connotaciones indeseables implcitas en la palabra
poltica (politics ), la cual con frecuencia se considera ligada a "par-
tidarismo" o "corrupcin".
Cuando hablo de la "orientacin hacia las polticas" enfatizo
lo que parece ser una corriente dominante entre muchos univer-
sitarios y cientficos, particularmente en las ciencias sociales. Las
ciencias de polticas estn dando lugar a una reflexin sobre es-
tas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer sus ms am-
plias posibilidades. El movimiento no apunta meramente hacia las
polticas, sino ms especficamente hacia las ciencias de polticas
de la democracia.
84 HAROLD D. LASSWELL
El nfasis en el mtodo
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisamos las
tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La pri-
mera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicol-
gicas en Estados Unidos. lPor qu solamente algunas disciplinas
hicieron contribuciones importantes durante el desenvolvimiento
de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en Estados
Unidos en el periodo de entreguerras se explica en gran medida
segn la manera como se responda a esta interrogante.
La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que
contaban con mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron ma-
yor influencia. Es el caso de la economa. Se emple mucho a los
economistas en actividades cuyo objetivo era estimar las instala-
ciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para producir
el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a
los sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las ma-
yores contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica.
Tenan mtodo, y ste era cuantitativo. Pudieron manipular los
datos a la luz de un sistema general de postulados, leyes e hipte-
sis. Lo mismo ocurri con los siclogos. El grupo de mayor xito
fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia" como un
medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias
operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inme-
diatamente despus de la Primera Guerra Mundial, cuando apa-
recieron artculos que sealaban que la mayora del ejrcito nor-
teamericano tena una capacidad intelectual por "debajo de la
inteligencia promedio". Tom muchos aos modificar las malas
interpretaciones de esos primeros informes sensacionalistas. Ob-
viamente, la palabra "promedio" tena un significado enteramente
diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada
a las pruebas y a la sicologa aument considerablemente el inte-
"ij.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 85
rs por su cientificidad y por la disciplina profesional en particu-
lar. Una vez ms, el xito de la disciplina pareca depender de
la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de inteligen-
cia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimien-
tos estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores
sicomtricos pareca indicar que mientras ms se acercaran los
cientficos sociales a los mtodos de la ciencia fsica, tendran ms
probabilidades de aceptacin.
Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merrial}!,
profesor de ciencia poltica en la Universiad de Chicago, quien
ocupa un sitio importante en la remodelacin de las disciplinas so-
ciales. El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el Con-
sejo de Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo
representativo de las asociaciones universitarias en ciencia poltica,
economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam
subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los
catedrticos y de elevar su competencia metodolgica. En 1925,
en el 2refacio de su libro New Aspects of Politics, escribi: "El pro-
~ de este s t ~ o ... es sugerir algunos acercamientos posibles
de mtodo, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a tra-
vs de la reflexin y la experimentacin, aporten tcnicas ms in-
Teligentes tanto al esfud10 y a la prctica del gobierno como a las
actitudes populares sobre el proceso gubernamental.;
1
Al mismo
tiempo que se organizaba a mvel nacional el Cons&jo de Inves-
tigacin en Ciencia Social, las universidades lderes creaban
tambin programas de investigacin interdisciplinaria. En la
Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba sistemtica-
mente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de
la Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Inves-
tigacin de Ciencia Social); la Universidad de Columbia y la
Universidad de Harvard desarrollaban programas conjuntos y se
l Charles E. Merriam, New Aspects of Politics, (1925), p. xiii.
86
HAROLD D. LASSWELL
haba establecido en la Universidad de Y ale un Instituto de Rela-
ciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medi-
da por la Fundacin Rockefeller y, de la misma fundacin, el
Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las
personas ms imaginativas y comprometidas en el programa era
Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de
ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en sico-
loga, versado en estadstica, y participante en el programa de prue-
bas de inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial.
La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de
la posguerra se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos
veinte ..... l tema de la interdisciplinariedad es en A History
of Political Theories: Recent Times, volumen editado por Merriam
y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en
1924. Adems de los cientficos polticos que contribuyeron al
simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patter-
son; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H.
Hayes; un filsofo, Herbert W. Schneider; socilogos, Barnes y
Frank H. Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un
antroplogo, Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social,
Franklin Thomas.
Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el
Mtniro Cten'll1iro, -a tp\)1 e\ de luves.ti: aci n. de
Ciencia Social, que en 1931 sac a a uz et o in Social Science:
A Casebook, editado por Stuart A. Rice. El libro estaba compues-
to por cincuenta y dos anlisis metodolgicos de diversas ciencias
sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas reas tales
como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; A. L. Kroeber y Ed-
ward Sapir, antropologa; John Maurce Clark y Frank H. Knight,
economa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica;
Heindrich Klver y Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd
Allport y K.imball Y oung, sicologa social; Philip Klein, trabajo so-
cial; Raoul Blanchard y K.C. McMurry, geografa social; y Henri
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 87
Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el in-
ters en los mtodos fue el programa colegiado de posdoctora-
do del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. El programa
fue concebido para ofrecer estmulos a los catedrticos jvenes,
capaces de mejorar sus instrumentos cientficos mediante la incor-
poracin de tcnicas novedosas en su especialidad.
Las consecuencias
de la Depresin y la Guerra
Los avances cientficos posteriores son resultado de la importan-
cia que se dio a la afinacin de los instrumentos de investigacin
de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que
el nivel de excelencia tcnica de la ciencia social norteamericana
surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de
la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disci-
plinas haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su
presencia e integrarse a las antiguas especialidades.
La economa continu haciendo grandes contribuciones a la
reorientacin de la planta productiva norteamericana al servicio
de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces
planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta
Directiva de Produccin Blica tuvieron un impacto decisivo al
momento en que el pas entr en guerra. Me refiero especial-
mente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan
y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos
del profesor Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos
econmicos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacin
Econmica). Los siclogos fueron mucho ms numerosos y efi-
caces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los avances en
las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado no- \ /
tablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de
1apersonalidad durante el periodo de entreguerras. Tambin ~
-
88 HAROLD D. LASSWELL
socilogos y los siclogos sociales entraron en escena de manera
ms prominente que en la primera guerra. El profesor Samuel A.
Stouffer y sus colegas hicieron estudios continuos y sistemticos
sobre las actitudes prevalecientes entre el personal militar, utili-
zando y desarrollando procedimientos cuantitativos elaborados
en el periodo de entreguerras por el profesor L. L. Thurstone,
entre otros.
A la luz de los xitos obtenidos, no hay razn para dudar que
el nfasis uesto n los mtodos cuantitativos est suficientemen-
te justificado. stos seguirn inspirando a los j venes catedrticos
ambiciosos en el campo de las relaciones humanas. Hay, sin em-
bargo, razones para pensar que los cientficos sociales en los pr-
ximos aos concentrarn sus esfuerzos en otros temas, pues la ba-
. talla del mtodo ha sido ganada. Me parece que los cientfico;
sociales y los siclogos se sienten lo suficientemente seguros de s
mismos para aceptar el mtodo como algo dado, elegir problemas
significativos y enfatizar aquellos en los que el mtodo sea aplica-
do y desarrollado.
Conocimiento para qu?
Aunque la importancia del mtodo cuantitativo fue el tema do-
minante en la ciencia social del periodo de entreguerras, hubo
muchos indicadores de que las polticas comenzaban a ser un fo-
co intelectual de inters creciente. Un primer y vigoroso expo-
nente del enfoque de polticas fue el profesor Robert S. Lynd de
la Universidad de Columbia, coautor de estudios clsicos sobre
la comunidad y secretario del Consejo de Investigacin de la
Ciencia Social por mucho tiempo. El profesor Lynd di, en 1939,
una serie de conferencias en la Universidad de Princeton con el
ttulo de "lConocimiento para qu?". A lo largo de ellas insista
en la importancia de utilizar todos los medios posibles de adqui-
sicin de conocimiento, a fin de acabar con la crisis gigantesca
ae nuestro tiempo. -
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 89
El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea su-
perficial de que los cientficos sociales deberan abandonar la
ciencia e involucrarse de tiempo completo en la prctica directa
de la poltica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que
los cientficos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiem-
po asesorando a quienes elaboran las polticas, sobre cuestiones
inmediatas. Aunque sera provechoso para los catedrticos dedi-
car ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea m'5 fructfera de
la ciencia de polticas es diferente. _Lo realmente importante es \
que todos los recursos de nuestra ciencia social en expansin se
encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestra civilizacin, tan-
vvidamente expuestos por los estudios cientficos de la persona-
lidad y la cultura.
Eleccin de problemas centrales
. olticas, en consecuencia, pone el nfasis en los 1
fundamentales del om re en soc1e ad, mas gue en
los tpicos del momento.J Los esfuerzos conjuntos de los investi-
gadores modernos han expuesto las races de tensin de nuestra 1
Civilizacin, de las cuales no ramos previamente conscientes. Son
obvias nuestras dificultades para hacer que funcionen las institu-
"''ciones econmicas y polticas. La ciencia y la poltica han evadido
toda una serie de factores humanos que obstaculizan la solucin
racional de estos problemas. Basados en el trabajo de Freud y
otros sicopatlogos, Harry Stack Sullivan y varios siquiatras sea-
laron detalladamente .la importancia fundamental de la auto-esti-
ma para la evolucin sana de la personalidad humana. En la me-
'alaa en que los lactantes y los mos sean capaces de amarse a s
mismos, sern capaces de amar a otros.lLas interferencias en el
desarrollo de una concepcin sana del yo desvan la personalidad
.-hacia la destruccin. Sullivan y sus colegas descubrieron que el
- -
campo del siquiatra no es el organismo individual ais-
90 HAROLD D. LASSWELL
lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en ue vive
el individuo. Mediante el estudio de las mam estaciones sicti-
cas, neurticas y sicopticas del desarrollo distorsionado, estos si-
quiatras descubrieron el modo en que patrones especficos de l.a.
1
cultura desvan las relaciones inte ersonales roductivas de
empata. Una vez que las fuentes de destructividad humana han
" sido y sealadas, stas pueden ser modificadas. La
base para una profunda reconstruccin de la cultura descansa en
el estudio y la reforma constantt) y no por (o ciertamente no slo
por) los mtodos de agitacin poltica tradicionales.
En una poca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos co-
legas suyos buscaron la cooperacin de otros cientficos sociales.
La interaccin entre siquiatras, siclogos infantiles, antroplogos
y otros cientficos sociales ha arrojado luz sobre el impacto de la
cultura en la formacin de la personalidad. Entre los antroplo-
gos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict, Margaret
Mead,
2
Ralph Linton y Clyde Kluckhon son las ms repre-
sentativas.
La utilizacin de modelos
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no
sea ya visto con nuevos ojos como resultado de la siquiatra mo-
derna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha uti-
lizado la observacin meticulosa, la medicin y el registro
de datos, pero la cuantificacin ha sido relegada relativamente
a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de las
z El trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de Psychiatry, la
revista publicada por la Fundacin de Siquiatra William Alanson White, Washington,
D.C., con la que Sullivan colaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era pro-
fesora de antropologa en Columbia cuando muri, en 1948. Su libro ms importante fue
Patterns of Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde K.Juckhon son colaboradores del pre-
sente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Linton (ed.) The Science of Man
in the World Crisis, 1945.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 91
relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse par-
cialmente en trminos cuantitativos. Un estudio puede ser con-
vincente aun cuando slo parte de sus resultados sean expuestos
en trminos numricos. Un excelente ejemplo de este tipo de
contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe de Ale-
xander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
reubicacin de "japoneses"
3
dirigido por Estados Unidos duran-
te la ltima guerra. El problema de cmo abordar las relaciones
complejas ha hecho que muchos cientficos sociales desarrollen
una gran perspicacia en la utilizacin de modelos ms creativos
en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en prosa y pue-
den ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados ma-
temticamente y referirse a magnitudes medibles o no.
Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado
sus hiptesis ms provechosas de modelos bastante complejos. Al-
gunos ejemplos ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los
tipos de personalidad oral, anal y genital; o los tipos de lderes y
de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz ex-
tensamente el papel metodolgico de los "tipos ideales". Cuando
uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial utili-
zar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con
situaciones institucionales complejas.
La importancia que los modelos depurados tienen para la
ciencia y para las polticas fue comprobado de manera espectacu-
lar en los aos treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt
fue un brillante xito dado que logr superar y contener la gran
crisis econmica con polticas mucho menos drsticas que las uti-
lizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este resul-
tado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi
de los economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de
las estrechas doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas
3The Governing ofMen. 1945.
-
92 HAROLD D. LASSWELL
de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes
en Inglaterra. N o haba nada nuevo en la idea general de que el
gobierno tena que hacer algo si se presentaba una crisis masiva
de desempleo. Pero la idea no tena una base racional en la con-
cepcin econmica prevaleciente sobre el sistema de libre merca-
do. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente
"fricciones" dentro del sistema y que la accin del gobierno, cuan-
do era finalmente aceptada, se justificaba como un medio para en-
frentar las diversas "fricciones". El enfoque de Keynes-Hansen
era muy distinto. En lugar de considerar el prolongado desempleo
masivo como resultado de fricciones, Keynes y Hansen demostra-
ron que el desempleo poda ser resultado de la estructura misma
de la economa libre. Si se dejaba la cuestin a la dinmica de las
decisiones privadas, las decisiones podran perpetuar la subutili-
zacin del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absor-
ber la mano de obra. Las implicaciones de este enfoque para la
poltica pblica son obvias: la intervencin del gobierno es esen-
cial a fin de eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del
libre mercado.
Este es un ejemplo notable de cmo se puede llegar a resulta-
dos creativos a partir de modelos de p r ~ e s o s institucionales, }_Qi
cuales ueden unificar observaciones cuantitativas y no-cuantita-
tivas sealar el camino ara nuevas actividades em ricas teri-
cas
El esclarecimiento de las metas
El enfoque cientfico de polticas no slo pone el acento en los
. problemas bsicos y los modelos compleJOS. Tambin exige que
los propsitos valorativos subyacentes en una poltica sean escla-
recidos. Despus de todo, len qu sentido un problema es "bsi-
4
El ttulo siguiente es significativo en este sentido: E. Ronald Walker; From Econo-
mic Theory to Po/icy, 1943.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLfTICAS 93
co"? Las valoraciones dependen de qu consideran los postulados
como relaciones humanas deseables. Para fines del anlisis, el ter-
mino "valor" significa "una categora de eventos preferidos", tales
como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en
lugar de desempleo masivo, democracia antes que despotismo,
personalidades adaptables y productivas en lugar de destructi-
vas. Cuando al cientfico se le solicita que considere propsitos va-
lorativos, rpidamente descubre conflictos en la cultura y en su
propia personalidad. Su personalidad ha sido moldeada por una
cultura de agudas contradicciones tericas y prcticas-t,En la di:
mensin doctrinal existe la demanda por alcanzar una comunidad
mundial donde la dignidad humana se logre terica y prctica-
-mente. Contradictoriamente, se demanda crear un mundo seguro
para la supremaca "aria" o blanca. En una palabra, existen toda-
va legados del mundo de castas que prevaleca antes de que las
revoluciones francesa y norteamericana dieran mpetu a la idea de
la movilidad social basada en el mrito individual.
Las ciencias de polticas
de la democracia
Es bastante factible considerar que el enfoque de polticas logre
incorporar una serie de ciencias "especiales" al campo general de
las ciencias sociales, de la misma manera que el deseo de curar
sirvi para desarrollar una ciencia de la medicina distinta, aunque
vinculada con la biologa. En Estados Unidos ya se perfila la na-
turaleza de tales ciencias. La tradicin norteamericana dominante
defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase
de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo el nfasis
se pondr en el desarrollo del conocimiento gue permita la reali-
zacin m leta de la di nidad humana Llammosle a esto,
por conveniencia, el desarrollo de las "ciencias de polticas de la
democracia" (policy sciences of democr{u;y). Existe una gran canti-
94 HAROLD D. LASSWELL
dad de indicadores para afirmar que se marcha por esta direccin.
Sin embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prc-
tica en Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras pobla-
ciones de color. La Fundacin Carnegie financi una encuesta
acerca de las probables tendencias de las relaciones tnicas en Es-
tados Unidos. Su propsito era esclarecer el verdadero estado del
problema, descubrir sus factores condicionantes y lanzar polti-
cas en contra de la discriminacin. El producto de este estudio
se encuentra en An American Dilemma: The Negro Problem and
Modern Democracy, editado por Gunnar Myrdal en 1944. La ini-
ciativa de investigaciones orientadas por problemas especficos de
poltica ha sido impulsada no slo por fundaciones privadas sino
tambin por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez el
ejemplo de mayor xito es el Comit para el Desarrollo Econmi-
co, organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin
de construir polticas que evitaran o mitigaran una recesin eco-
nmica de posguerra en Estados Unidos. El programa de investi-
gacin fue llevado a cabo por una junta directiva de eminentes
economistas presididos por el profesor Theodore O. Yntema de
la Universidad de Chicago. Con base en los estudios publicados
por la junta directiva, los empresarios sugirieron polticas al go-
bierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El Comit
para el Desarrollo Econmico ha seguido funcionando a partir
de la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcan-
ce y recomendaciones para el mantenimiento de la economa de
libre mercado.
La conciencia del tiempo
La orientacin hacia las polticas conlleva un sentido agudo del
tiempo. An American Dilemma es un buen ejemplo. El proyecto,
cuyo resultado fue el libro, se eligi porque las relaciones tnicas
en Estados Unidos comenzaron a ser consideradas de gran impor-
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLfTICAS 95
tancia para la seguridad futura del pas y para la realizacin de las
aspiraciones democrticas. En la medida en que el cientfico se
vuelve valorativo, acepta o rechaza proyectos de investigacin de
acuerdo con sus metas valorativas, e inicia investigaciones que
contribuyan a esas metas.
N o es necesario que el cientfico sacrifique la objetividad al
ejecutar un proyecto. La eleccin de las metas ltimas de la accin
no es objetiva. Pero vez que se ha hecho esta eleccin, el cie-
tlfico procede'-'con la mxima objetividad y utiliza todos los mt-
dos;!_isponiQ.!_es.:...Ms an,.es importante no abandonar la idea de
meJorar el mtodo. Todos estos puntos mencionados estn bien
eJemplificados en la encuesta Myrdal, puesto que los datos fueron
obtenidos e interpretados con espritu crtico y los mtodos fueron
mejorados a lo largo de la investigacin. Por ejemplo, el apndice
metodolgico preparado por Myrdal ha sido til para la difusin
de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los cientficos
sociales norteamericanos.
El nfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algn
proyecto especfico orientado a la decisin de polticas. En efecto,
en la medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede
dejar de observarse crticamente el presente y el pasado a fin de
descubrir en qu grado las tendencias se aproximan a los valores
deseados. Se extrapolan entonces las tendencias al futuro y se es-
tima su viabilidad a la luz del conocimiento disponible de tenden-
cias y factores. Las polticas alternativas se estiman de la misma
manera.
El espacio abarca el mundo
La perspectiva de la ciencia orientada hacia las polticas es global,
en virtud de que_la poblacin del mundo constituye una CO.!!!!!Dl-
dad en la que e destino de unos afecta a En
-er"turo de los objetivos fundamentales depende del desarrollo
mundial eri su conjunto.
96 HAROLD D. LASSWELL
Se pueden examinar los fenmenos mundiales desde el punto
de vista de la creacin, la extensin y el reflujo de las instituciones
sociales. Bajo esta perspectiva, Mosc es el centro eruptivo de la
revolucin mundial de nuestro tiempo. Una de las tareas del an-
lisis poltico y de la gestin administrativa es apoyar o restringir la
difusin de este patrn revolucionario. Dicho ms especficamen-
te, un problema esencial de nuestra poca es concluir los procesos
revolucionarios de nuestro periodo histrico al menor costo hu-
mano. ste es el problema de todos los que creen en la dignidad
, --
del hombre y que, en consecuencia, esperan reducir al mnimo to-
da forma de coaccin. ~
Modelos de desarrollo:
la revolucion mundial de nuestro tiempo
Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por los
sucesos mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear hi-
ptesis globalizadoras. Los modelos especulativos de los principa-
les cambios sociales de nuestra poca pueden ser denominados
"modelos de desarrollo" por cuanto especifican el patrn institucio-
nal del cual nos desplazamos y aqul hacia el que nos dirigirnos.
Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en sen-
tido estricto, ya que no formulan proposiciones de correlacin
entre factores. Un modelo de desarrollo se refiere nicamente a
la sucesin de acontecimientos tanto futuros como pasados. Cabe
aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen de tener
validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emer-
gencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable to-
da pretensin de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden
ser conocidos de antemano con absoluta certeza: son en parte
probabilidad y en parte azar. Los modelos de desarrollo son auxi-
liares en la tarea global de esclarecer metas, destacar tendencias
y estimar las posibilidades futuras.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 97
N o es el propsito de este captulo presentar en detalle las hi-
ptesis de desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiem-
po. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distincin
entre el patrn de comportamiento del centro eruptivo de un mo-
vimiento revolucionario mundial y el patrn de la revolucin
mundial de una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789
(e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lite del
centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que preva-
leci en su tiempo y lugar no fue idntico al patrn revolucionario
de la poca histrica en su conjunto, aun si tenan elementos co-
munes. Es evidente que la lite de 1917 en Mosc puede ser lla-
mada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy
dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen-
tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca.
Ciertamente, una de las mayores tareas de las ciencias de polticas
hoy en da es seguir detalladamente los procesos de transforma-
cin social, difusin y reflujo a nivel mundial, para estimar el sig-
nificado de acontecimientos especficos.
5
La actitud de sensibilidad al problema
Un rasgo adicional del "enfoque de polticas" es la y
que atribuye al acto de imaginacin creativa, ca az de introducir
po 1ticas nuevas y exitosas en el proceso histrico, aun ue no s
pue a garantizar de antemano cules podran ser las ideas exito-

sas. Esta actitud aumenta la probabilidad de que el investigador
-alumbre propuestas poltico-administrativas histricamente via-
bles. La actual crisis que se origina en la expectativa de violencia
s Me permitir hacer referencia a mis propios escritos en los que he desarrollado al-
gunas de estas distinciones. La primera exposicin est en World PoliJics and Personal
/nsecurity, 1935. Es ms accesible The Analysis of Poltica/ Behaviour: An Emprica/ Ap-
proach, publicado en 1948 en la "lnternational Library of Sociology and Social Recons-
truction" editado por Karl Mannheim. Ver en particular la parte IJ. Mi modelo de des-
arrollo sobre el "estado cuartelario" de 1941 se reimprimi en The Analysis of Poltica/
Behmiour.
98 HAROLD D. LASSWELL
(ya sea por la guerra o por la revolucin) nos obliga a utilizar el
mayor ingenio para disear polticas capaces de realizar eficiente-
mente los propsitos de una ciencia de polticas democrticamen-
te orientada. No se trata slo de mejorar la organizacin de la Na-
ciones Unidas y otras dependencias oficiales. Se trata de
introducir transformaciones saludables dondequiera que se pon-
gan en prctica polticas.
La creacin de instituciones
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en
evaluar y reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir
personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus va-
lores. Esto significa dejar de lado mucho del bagaje tradicional de
la metafsica y de la teologa. Un ejemplo es el trabajo de John
Dewey y de otros filsofos norteamericanos del pragmatismo, que
siempre prestaron atencin a las instituciones sociales (Dewey,
por ejemplo, lanz un movimiento de escuelas experimentales).
Esta inclinacin del cientfico de polticas ha sido alentada por el
positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas, aunque Carnap
no haya extrado todas las implicaciones. Si los conceptos tienen
como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una re-
ferencia estable en tanto no se formulen especficamente los "in-
dicadores operacionales". Estos indicadores son operacionales
cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un ob-
servador competente con relacin a un determinado mbito de
acontecimientos. La posicin de observacin es el procedimien-
to utilizado para adentrarse en una situacin dada con el prop-
sito de recolectar datos ("elaboracin del protocolo").
6
Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas se
refieren a significados, pero los contextos de significado son
6
Adems de Carnap y su escuela, Alfred Korzybski ha sido ampliamente difundido.
Vase: Scence and Santy. 1933.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 99
cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos
para los trminos clave de las ciencias sociales sean menos esta-
bles que Jos indicadores usados generalmente por los fsicos para
describir los eventos que son su objeto de estudio. De ah que se
hable de la "inestabilidad indicativa" de los trminos en las cien-
cias de las polticas.
Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es ne-
cesario realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten
permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caractersticas
observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el
tiempo, por lo que es necesario restablecer las que son esenciales,
a fin de identificar con propsitos descriptivos al miembro de una
clase determinada. Las consideraciones tcnicas que se acaban de
delinear refuerzan otros incentivos que inducen a los cientficos
sociales y siclogos a mejorar las instituciones para la auto-obser-
vacin del hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas
ms creativas de la UNESCO ha sido la de establecer una encuesta
permanente sobre la tensin internacional.
Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener cla-
ras las metas, tendencias y factores, adems de contar con alter-
nativas apropiadas a las ciencias de polticas de la democracia. Las
actividades de observacin internacional que existen hoy en da .son
pasos importantes hacia la obtencin de informacin ms signifi-
cativa acerca de los pensamientos y sentimientos de la humanidad.
La utilizacin de procedimientos para realizar pruebas pre-
liminares que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas
polticas alternativas est ntimamente vinculada con la creacin
de instituciones de auto-observacin que abarquen todos los as-
pectos importantes. Estas pruebas han logrado un alto nivel de
perfeccin tcnica en el mundo empresarial. Los efectos de las
variaciones mnimas de los ingredientes de los productos o de
los cambios en su empaque son probados en unos cuantos luga-
res que proporcionan muestras (en el sentido estadstico) de las
r
100 HAROLD D. LASSWELL
reacciones del pblico consumidor potencial. Las polticas hacia
el personal son tambin probadas en algunas plantas antes de que
sean generalizadas a todas las plantas que controla una corpora-
cin. Las pruebas y experimentos preliminares pueden extenderse
del campo de la mercadotecnia a muchas otras situaciones en la
sociedad.
Los cientificos sociales no son
los nicos que pueden contribuir
a las ciencias de las polticas
La ciencia de polticas reconoce el hecho de que los cientficos so-
ciales no son los nicos que pueden contribuir a su desarrollo. Los
especialistas en teora social y sicolgica perfeccionarn induda-
blemente el anlisis del proceso de formacin de polticas. No
obstante, a diferencia de la opinin ms comn entre expertos
acadmicos, los hombres experimentados en la elaboracin de po-
lticas pueden hacer tambin contribuciones importantes al anli-
sis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad
intelectual y objetividad, se observan a s mismos y observan el
comportamiento de los dems en la empresa, en el gobierno y en
instituciones similares. Algunos de estos participantes activos de-
sarrollan teoras del proceso que merecen una revisin cuidadosa
a la luz no slo de la opinin experta, sino de la investigacin en
los hecho&. Generalmente, los hombres de accin carecen de in-
centivos para escribir libros tcnicos o artculos en los que sus teo-
ras sean sistematizadas y confrontadas inmediatamente con los
datos disponibles.
7
7
Chester Barnard es una excepcin de este planteamiento. Como ejecutivo activo de
negocios public The Functions ofthe Executive, 1938, que tuvo gran aceptacin. Barnard
es actualmente presidente de la Fundacin Rockefeller. El Comit sobre Casos de Admi-
nistracin Pblica (Consejo de Investigacin en Ciencia Social) ha elaborado estudios de
caso sobre formacin de polfticas mediante la revisin de registros escritos y tambin a
travs de entrevistas a los participantes.
LA ORIENTACIN HACIA LA'> POLTICAS 101
Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista aca-
dmico retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin
y evaluacin necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones {o
modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los
acadmicos con los elaboradores profesionales de las polticas.
En muchas de las instituciones de educacin superior ya se han
establecido seminarios con este propsito, como en a r v a r ~ la
Graduate School of Business y la Littauer SchooL Muchas organi-
zaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas
cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto en-
tre el claustro universitario y los directivos de las organizacio-
nes. El acelerado crecimiento de la administracin pblica como
actividad profesional ha facilitado la interaccin de intelectuales
universitarios, funcionarios pblicos y lderes. Hasta hace poco
tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy estrecha
de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista
en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de
las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el
programa para incluir informacin prctica acerca de las conse-
cuencias sociales de las doctrinas legales y sus procedimientos. La
Escuela de Leyes de Y ale ha sido pionera en este cambio, al grado
de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores.
El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento
del proceso de hecura de las polticas, implica reelaborar y evaluar
el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca te-
ner un peso importante en los problemas de las principales pol-
ticas del momento. Hoy en da, por ejemplo, el conocimiento de
la energa atmica y de otras formas de energa que manejan los
fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevancia para la se-
guridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los
cientficos sociales y los hombres de accin resulta necesario.
8
El
s Los xitos y fracasos en este campo se seftalan con frecuencia en The Bulletin of
Atomic Scientists, publicado en Chicago.
102 HAROLD D. LASSWELL
cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre "equi-
pos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el de-
sarrollo de una ciencia de las polticas.
Resumen
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicolgicas
norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento
del mtodo, especialmente del mtodo cuantitativo. El resultado
fue una elevacin general del nivel de competencia para elaborar
observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Re-
cientemente existe la tendencia a tomar el mtodo como algo ya
dado y a poner el acento en su aplicacin a problemas que pro-
meten tener relevancia en el diseo de las polticas.
Podemos considerar las ciencias de las polticas como el con-
junto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de ela-
boracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar da-
tos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no
implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados,
sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuen-
cia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la
sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico
abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e inter-
pretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de in-
vestigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de pro-
blemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas
del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a
un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos em-
prendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico
est viviendo. Esto obliga a utilizar modelos especulativos del pro-
ORIENTACIN HACIA LA'i POLTICAS 103
revolucionario mundial de la poca y sita a las tcnicas de
'1\Ull.un,a"'''vu en un lugar respetable aunque subordinado. Debi-
a la inestabilidad de los indicadores disponibles para dar una
""uJcu"'uJ operacional de los trminos clave, es particularmente
nte el desarrollo de instituciones especializadas que ob-
las transformaciones mundiales e informen acerca de ellas.
'Esto permite probar preliminarmente los posibles cambios en la
prctica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es
muy posible que las ciencias de polticas busquen aportar el cono-
cimiento necesario para mejorar la prctica de la democracia. En
una palabra, se pone todo el nfasis en las ciencias de politicas de
la democracia, cuya meta ltima es la realizacin de la dignidad
humana en la teora y en los hechos.